Az uniós jog gyakorlati megvalósítása: az Európai Bizottság az Európai Unióról szóló szerződés 17. cikkének (1) bekezdése szerinti felügyeleti feladatköre

Összefoglalás

I

Számos európai uniós szakpolitika sikere attól függ, hogy a tagállamok saját joghatóságuk területén hogyan valósítják meg a gyakorlatban az uniós jogot. Az Európai Unióról szóló szerződés 17. cikkének (1) bekezdése értelmében az Európai Bizottságnak kötelessége felügyelni az uniós jog tagállami alkalmazását. A Bizottságra mint „a Szerződések őrére” háruló feladat rendkívül fontos az Unió általános teljesítményének és elszámoltathatóságának biztosításához. A Bizottság felügyeleti tevékenységei az uniós jog esetleges tagállami megsértése kockázatának vizsgálatára összpontosulnak, amely az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 258. cikke szerinti hivatalos kötelezettségszegési eljáráshoz vezethet.

II

Az Unió ellenőrző intézményeként végzett ellenőrzéseink annak vizsgálatára irányulnak, hogy a tagállamok a legtöbb esetben csak akkor tartják-e tiszteletben az uniós jogot, ha ez feltétele annak, hogy részesüljenek az uniós költségvetésből történő kifizetésekből. Azt is vizsgálhatjuk, hogy a Bizottság hogyan végzi felügyeleti tevékenységeit és hogyan ad számot azokról. Az Európai Parlament kérésére úgy döntöttünk, hogy az alábbi témakörökre kiterjedő állapotfelmérést végzünk:

• az uniós jogi környezet fő sajátosságai, amelyek miatt kihívást jelent az uniós jog tagállami alkalmazásának felügyelete;
• a Bizottságnak a felügyeleti tevékenységeihez kapcsolódó célkitűzései, prioritásai és erőforrásai;
• a Bizottság által az uniós jog esetleges tagállami megsértésének megelőzése, feltárása és megszüntetése érdekében alkalmazott legfontosabb eljárások;
• a Bizottság arra irányuló intézkedései, hogy biztosítsa felügyeleti tevékenységei és az eredmények átláthatóságát; valamint
• a nemzeti és uniós szintű közellenőrzés hozzájárulása nemzeti és uniós szinten az uniós jog tagállami alkalmazásának és felügyeletének biztosításához.

III

Az állapotfelmérés nem minősül ellenőrzésnek, hanem egy adott témakört mutat be és elemez egyrészt már közzétett, másrészt olyan információk alapján, amelyek közzétételébe az állapotfelmérés résztvevői beleegyeztek. A fő információforrást a Bizottság főigazgatóságai és a tagállamok képviselői körében készített felmérések, a Bizottság által szolgáltatott adatok, az intézményi érdekelt felekkel készített interjúk és az ellenőrzési jelentések felülvizsgálatai jelentették számunkra.

IV

Megállapítottuk, hogy a Bizottság mind uniós, mind tagállami szinten összetett jogi környezetben működik. A tagállamok általi kötelezettségszegés kockázatát számos tényező befolyásolja, és ezek megnehezítik az uniós jogszabályok alkalmazásának felügyeletét. Ezek a következők:

• a figyelemmel kísérendő joganyag nagysága és számos jogi eszköz összetettsége;
• a szakpolitikai területek sajátosságai, többek között az uniós források elérhetősége és a kötelezettségszegési eljárás alternatívái; valamint
• a tagállamok jogalkotási és felügyeleti intézkedéseinek bizonyos sajátosságai, többek között a jogalkotási eljárás hossza, a nemzeti jogba való átültetés preferenciái és a közigazgatási kapacitás.

V

Állapotfelmérésünkben arra helyezzük a hangsúlyt, hogyan ismeri fel a Bizottság az említett kihívásokat, és eddig hogyan kezelte azokat:

• a jogérvényesítésre vonatkozó prioritások, valamint a polgároktól érkező panaszok és a feltételezett jogsértések kezelésére vonatkozó referenciamutatók meghatározásával;
• a felügyelet szakpolitikai területek szerinti megszervezésével és az átfogóbb minőségi jogalkotási programba történő beépítésével;
• az átültetés rendszeres ellenőrzésével, a polgárok panaszainak felhasználásával és a jogszabályi kötelezettségek elmulasztásának feltételezett eseteinek azonosítására irányuló vizsgálatok elvégzésével;
• a tagállamok közötti együttműködésnek és információcserének a jogszabályok tiszteletben tartásának előmozdítására szolgáló eszközkészlet segítségével történő megerősítésével;
• az érdekelt felekkel való közvetlen kommunikációval és a felügyeleti tevékenységeiről számos eszköz, többek között éves jelentés formájában történő nyilvános beszámolással.

VI

Ezenkívül példákat hozunk fel a tagállamok legfőbb ellenőrző intézményei és az Európai Számvevőszék által a jogszabályi kötelezettségek teljesítésével és a felügyelettel kapcsolatban nemzeti és uniós szinten elvégzett munkára.

VII

Végezetül felsorolunk néhány szempontot arra vonatkozóan, hogy a Bizottság hogyan tudná kezelni a felügyeleti tevékenységeivel kapcsolatos fennmaradó kihívásokat. Különösképpen felkérjük a Bizottságot arra, hogy vegye fontolóra felügyeleti szerepének további megerősítését az alábbiak révén:

• a minőségi jogalkotási megközelítés alkalmazása jogérvényesítési politikája tekintetében, valamint felügyeleti tevékenységei gazdaságosságának, hatékonyságának és eredményességének értékelése;
• szervezeti egységei között összehangoltabb megközelítés kidolgozása annak érdekében, hogy az uniós költségvetés felhasználásával segítse elő az uniós jog tagállami alkalmazását;
• a különböző szakpolitikai területekkel foglalkozó szervezeti egységeinek ösztönzése a tagállamok ismereteinek és szakértelmének, adott esetben erőforrásainak megosztására is;
• a jogszabályi kötelezettségek teljesítésének előmozdítása olyan módon, amely jobban figyelembe veszi az egyes tagállamok igényeit és következetesebb megvalósítást biztosít a szakpolitikai területeken;
• az ügyek kezelésére vonatkozó bevált jogérvényesítési prioritások és referenciamutatók beépítése a felügyeleti tevékenységek irányításának általános keretébe;
• az éves jelentésben több összesített információ és elemzés nyújtása az érdekelt felek számára az ügyek kezelésével, többek között az ügyek időtartamával és az ügyek lezárásának okaival kapcsolatban.

VIII

Végezetül az állapotfelmérés kiemeli az uniós jog tagállami alkalmazásának a Bizottság általi felügyeletével kapcsolatban a Számvevőszék által például a következők vonatkozásában végzendő munka hatókörét:

• az uniós költségvetés hozzájárulása annak biztosításához, hogy a tagállamok az uniós jogot a gyakorlatban alkalmazzák;
• a Bizottság meghatározott szakpolitikai területekre vonatkozó felügyeleti intézkedései;
• a panaszok és a kötelezettségszegési ügyek Bizottság általi kezelésének aspektusai;
• a felügyeleti tevékenységek eredményeiről szóló bizottsági jelentések színvonala.

Bevezetés

Az uniós jog gyakorlati megvalósítása

01

Az uniós jog gyakorlati megvalósítása elengedhetetlen ahhoz, hogy eredményeket érjünk el az európai polgárok számára, valamint biztosítsuk jogaik és szabadságaik védelmét. A tagállamoknak teljesíteniük kell az uniós jog szerinti kötelezettségeiket, amibe beletartozik a releváns uniós jogi aktusok nemzeti jogba való átültetése („végrehajtás”), valamint a jogi aktusoknak a joghatóságuk területén való alkalmazása („alkalmazás”)¹. Az uniós jogi eszközök kulcsfontosságúak az Unió célkitűzéseinek eléréséhez, a jogállamiság pedig az EU egyik legfontosabb alapértéke², amelyet minden tagállamnak és uniós intézménynek tiszteletben kell tartania.

02

Az uniós jogi aktusok a jogi aktus típusától függetlenül közvetlenül vagy közvetve alkalmazandók³. A Szerződések, a rendeletek és a határozatok a hatálybalépésük napján automatikusan kötelezővé válnak az EU egész területén, az uniós irányelveket pedig az alkalmazásuk előtt a tagállamoknak át kell ültetniük a nemzeti jogukba. A gyakorlatban a tagállamok nagy mozgástérrel rendelkeznek az uniós jog végrehajtása és alkalmazása terén. Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 17. cikke (1) bekezdésének megfelelően az Európai Bizottság (a továbbiakban: Bizottság) felelős az uniós jog tagállamok általi végrehajtásának és alkalmazásának („jogszabályi kötelezettségek teljesítése”) felügyeletéért.

03

A Bizottság arra törekszik, hogy megelőzze, feltárja és megszüntesse az uniós jog tagállamok általi be nem tartását. Ennek során figyelemmel kíséri az uniós jog tagállami alkalmazását, valamint intézkedik a jogszabályi kötelezettségek teljesítésének előmozdítása és érvényre juttatása érdekében („felügyeleti tevékenységek”). A Bizottság felügyeleti tevékenységei különösen a jogszabályi kötelezettségek elmulasztása eseteinek azonosítására és a velük kapcsolatos intézkedésre helyezik a hangsúlyt, amelyek az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 258. és 260. cikke szerinti kötelezettségszegési eljárás alapján történő jogérvényesítéshez vezethetnek („esetleges kötelezettségszegések”). Az 1. háttérmagyarázat ismerteti az esetleges kötelezettségszegések négy fő típusát.

04

Az uniós jog tagállamok általi megsértésének nem mindegyik típusa vezet kötelezettségszegési eljáráshoz. Egyes szakpolitikai területeken az uniós jogi eszközök a pénzügyi vagy nem pénzügyi szankciók egyéb formáiról rendelkeznek. A Bizottság úgy tekinti ezen eseteket, mint amelyek nem tartoznak az EUSZ 17. cikkének (1) bekezdése szerinti felügyeleti tevékenységei hatókörébe.

A Bizottság felügyeleti tevékenységeinek áttekintése

05

A Bizottság számos módot („eszközt”) alkalmaz a jogszabályi kötelezettségek teljesítésének figyelemmel kísérésére és érvényesítésére (azaz felderíti és megszünteti a meg nem felelést). Új irányelvek esetében a Bizottság az alapján kíséri figyelemmel a jogszabályi kötelezettségek teljesítését, hogy a tagállamok bejelentették-e határidőre nemzeti végrehajtási intézkedéseiket („értesítés”); hiánytalanul átültették-e az irányelv rendelkezéseit a nemzeti jogba („átültetés”); és pontosan visszaadták-e az irányelv valamennyi rendelkezését („megfelelés”).

06

Ami az esetleges kötelezettségszegés egyéb típusainak azonosítását illeti, a Bizottság foglalkozik a magánszemélyek vagy a szervezetek által benyújtott panaszokkal és hivatalból indított vizsgálatokat folytat az esetleges kötelezettségszegési ügyekben. A Bizottság egy erre a célra szolgáló informatikai rendszer segítségével kezeli a panaszokat (CHAP) és egy online adatbázis és kommunikációs eszköz („EU Pilot”)alkalmazásával vizsgálhatja ki az esetleges kötelezettségszegéseket. Az EU Pilot egy olyan eszköz, amely az esetleges kötelezettségszegésekkel kapcsolatos olyan információk tagállamokkal való összegyűjtésére és cseréjére szolgál, amelyek bizonyos esetekben a jogszabályi kötelezettségek teljesítésére használhatók fel. Az 1. ábra azon panaszok és esetleges kötelezettségszegési ügyek számát mutatja, amelyekkel a Bizottság a 2010-2016-os időszakban foglalkozott⁴.

07

A Bizottság az EUMSZ 258. cikke értelmében mérlegelési jogkörrel rendelkezik, hogy kötelezettségszegési eljárást indítson a tagállamok ellen, ha megítélése szerint megsértették az uniós jogot. Az eljárás felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy az adott tagállamot az Európai Unió Bírósága (EUB) elé utalja és arra kérje a Bíróságot, hogy az EUMSZ 260. cikke alapján pénzügyi szankciót szabjon ki. A 2. háttérmagyarázat felsorolja a hivatalos kötelezettségszegési eljárás fő lépéseit.

08

A figyelemmel kísérés és a jogérvényesítés mellett a Bizottság számos egyéb eszközt is kidolgozott, hogy segítséget nyújtson a tagállamoknak az uniós jog helyes és időben történő alkalmazásához („jogszabályi kötelezettségek teljesítését segítő eszközök”) annak érdekében, hogy megakadályozza („megelőzze”) vagy megoldja („megszüntesse”) a kötelezettségszegési ügyeket, mielőtt az EUB-hez fordul.

Átláthatóságra, elszámoltathatóságra és ellenőrzésre van szükség

09

A legitimitás és a bizalom megőrzése érdekében a polgároknak és más érdekelt feleknek a gyakorlatban is meg kell tudniuk győződni arról, hogy a tagállamok valóban alkalmazzák az uniós jogot. Ez magával vonja az uniós jog tagállami alkalmazásával és a Bizottság felügyeleti tevékenységével kapcsolatos átláthatóság, elszámoltathatóság és közellenőrzés biztosítását. Amint azt megjegyeztük⁵, az átláthatóság tekintetében különös kihívást jelentenek azok az uniós szakpolitikák, amelyek nem költségvetési eszközökre támaszkodnak. Az Unió ellenőrző intézményeként végzett ellenőrzéseink a legtöbb esetben annak vizsgálatára irányulnak, hogy a tagállamok tiszteletben tartják-e az uniós jogot, ha az feltétele annak, hogy részesüljenek az uniós költségvetésből történő kifizetésekből, vagy elengedhetetlen az eredmények eléréséhez. Azt is vizsgálhatjuk, hogy a Bizottság hogyan végzi felügyeleti tevékenységeit és hogyan ad számot azokról.

Az állapotfelmérés hatóköre és módszere

10

Az uniós jog tagállami alkalmazásának a Bizottság általi felügyelete számos uniós szakpolitikai területet lefedő összetett feladat. Az Európai Parlament kérésére a Számvevőszék döntött, hogy állapotfelmérést végez. Az állapotfelmérés célja, hogy ismertesse és elemezze az uniós jog tagállami alkalmazásának felügyeletére vonatkozó uniós intézkedéseket.

11

Felmérésünk az EUSZ 17. cikkének (1) bekezdése alapján „a Szerződések őreként” rábízott feladat keretében a Bizottság által a kötelezettségszegési eljárással összefüggésben végzett felügyeleti tevékenységekre összpontosított. Felöleltük azon uniós szakpolitikai területeket, ahol a tagállamoknak alkalmazniuk kell az uniós jogot joghatóságuk területén, valamint foglalkoztunk a Bizottság említett területekért felelős főigazgatóságainak felügyeleti tevékenységeivel (lásd: I. melléklet). Nem tárgyaltuk a többi uniós intézmény felügyeleti tevékenységeit.

12

Az állapotfelmérés nem minősül ellenőrzésnek, hanem nyilvánosan elérhető információkon alapuló ismertetéseket és elemzéseket mutat be. Az állapotfelmérés olyan információkat is tartalmaz, amelyeknek a felmérés céljából történő nyilvánosságra hozatalához a résztvevők hozzájárultak. Felmérésünk magában foglalta a Bizottság által a felügyeleti tevékenységeiről szolgáltatott adatok elemzését, a főigazgatóságok és a tagállamok körében készített felmérést, a legfontosabb intézményi érdekelt felekkel készített interjúkat, valamint a Számvevőszék, illetve a tagállamok legfőbb ellenőrző intézményei ellenőrzési jelentéseinek vizsgálatát (lásd: II. melléklet).

13

Állapotfelmérésünk eredményeiről a következő szempoptokra összpontosító fejezetkben számolunk be:

• az uniós jogszabályi kötelezettségek teljesítése egy összetett témakör, amelynek az alábbi fő jellemzői miatt kihívást jelent az uniós jog tagállami alkalmazásának felügyelete;
• a Bizottság stratégiája a számára rendelkezésére álló hatáskörök, eszközök és erőforrások annak biztosítása érdekében történő felhasználására vonatkozóan, hogy a tagállamok alkalmazzák az uniós jogot;
• a Bizottság hogyan végzi felügyeleti tevékenységeit, és hogyan biztosítja az átláthatóságot; valamint
• a közellenőrzés hogyan járulhat hozzá nemzeti és uniós szinten az uniós jog hatékony és eredményes alkalmazásának és felügyeletének biztosításához.

14

Végezetül kiemelünk néhány kihívást és lehetőséget az uniós jog alkalmazásával kapcsolatos felügyelet és ellenőrzés továbbfejlesztése tekintetében.

Az uniós jog alkalmazásának felügyelete

A Bizottságnak összetett környezetben kell figyelemmel kísérnie a jogszabályi rendelkezések betartását

Sok és sokféle uniós jogszabály érvényesülését kell figyelemmel kísérni

15

A Bizottságnak számos különféle jogi aktus, valamint a tagállamokra vonatkozó rendelkezések alkalmazását kell figyelemmel kísérnie. Az uniós joganyag („az uniós vívmányok”) idővel változik, ahogy fejlődnek az uniós szakpolitikák és hatáskörök, és ahogy az EU elfogadja és felülvizsgálja a jogi aktusokat, amelyeket a tagállamoknak alkalmazniuk kell. Az uniós jog tagállamokkal kapcsolatos rendelkezéseinek bármely megsértése elvben kötelezettségszegési eljáráshoz vezethet. A kötelezettségszegés eshetősége és a Bizottság által végrehajtott monitoringtevékenységek a szóban forgó jogi aktus fajtájától függnek (lásd: 2. háttérmagyarázat). Az irányelvek esetében például a bejelentésükkel és a nemzeti jogba való átültetésükkel összefüggő sajátos monitoringtevékenységek indulnak.

16

A Bizottság nem tesz közzé becslést az általa figyelemmel kísért jogi eszközök teljes számáról. Minden irányelv kötelezettségeket ró a tagállamokra. Számos egyéb jogi eszköz esetében azonban csak bizonyos rendelkezések alkalmazandók a tagállamokra. Következésképpen a nyilvános uniós jogtár alapján nehéz megbecsülni azon uniós jogi aktusok számát, amelyek adott esetben kötelezettségszegési ügyekhez vezethetnek⁶.

17

Felmérésünkben arra kértük a releváns szakpolitikai területekért felelős főigazgatóságokat, hogy számoljanak be az általuk figyelemmel kísért uniós jogi aktusok számáról. Együttesen hozzávetőleg 5600 jogi aktus figyelemmel kíséréséről számoltak be, amelyek körülbelül egynegyedét irányelvek, egyharmadát rendeletek, a fennmaradó részét pedig más jogi aktusok tették ki (lásd: 2. ábra). Míg az irányelvekre és a rendeletekre vonatkozó számadatok aránylag hasonlóak a különböző szakpolitikai területeken, az egyéb jogi aktusok esetében jellemzően nehezebb következetes számadatokkal szolgálni.

18

Az uniós jogi aktusok bizonyos jellemzői növelhetik a jogszabályi kötelezettségek elmulasztásának kockázatát. Felméréseinkben az uniós jog végrehajtása és alkalmazása során a főigazgatóságok és a tagállamok által is problémaként említett leggyakoribb jellemzők a következők voltak:

• a téma összetettsége és technikai jellege, valamint
• az uniós jogszabályok egyértelműsége.

19

A tagállamok egy sor különféle olyan tényezőről is beszámoltak, amelyek hozzájárulnak az uniós jog helyes és időben történő alkalmazásával kapcsolatos nehézségeikhez:

• az új uniós előírások meglévő nemzeti vagy regionális jogszabályokkal való összehangolásának lényeges hiánya;
• az uniós jog rendelkezéseivel kapcsolatos eltérő értelmezések a tagállamok és a Bizottság között; valamint
• az irányelv alkalmazása terén tagállami szinten rendelkezésre álló lehetőségek száma.

20

Valójában a tagállamok szempontjából mindegyik uniós jogalkotási aktusnak megvannak a maga sajátos kihívásai, ami a helyes és időben történő alkalmazást illeti.

Mindegyik szakpolitikai területnek megvannak a maga sajátosságai

21

A főigazgatóságok által figyelemmel kísért jogalkotási aktusok száma és fajtája tekintetében lényeges eltérések tapasztalhatók a szakpolitikai területek között (lásd: 3. ábra). Felmérésünkben a tagállamok számára rendelkezéseket és kötelezettségeket tartalmazó jogi aktusok közel egyharmada a közegészségügy és az élelmiszer-biztonság (SANTE) területébe tartozik, az irányelvek több mint egynegyede pedig a környezetvédelemmel kapcsolatos. Ami a rendeletek és az irányelvek alkalmazása közötti egyensúlyt illeti, nyolc szakpolitikai területért felelős főigazgatóság úgy nyilatkozott, hogy főként rendeleteket alkalmaz, hét főigazgatóság arról számolt be, hogy egyenlő arányban alkalmaz irányelveket és rendeleteket, három főigazgatóság pedig arról, hogy túlnyomórészt irányelveket alkalmaz. A tagállamok elmondása szerint az uniós jog időben történő és helyes alkalmazásával kapcsolatban a legtöbb nehézséget a környezetvédelem (ENV), a mobilitáspolitika és közlekedés (MOVE), az energiaügy (ENER), a pénzügyi stabilitás, a pénzügyi szolgáltatások és a tőkepiaci unió (FISMA), valamint a belső piaci, ipar-, vállalkozás- és kkv-politika (GROW) terén tapasztalták. Ezek azon területek közé tartoznak, ahol a legmagasabb a figyelemmel kísérendő uniós jogi aktusok és az átültetéssel kapcsolatos kötelezettségszegési ügyek száma.

22

Az uniós szakpolitikai területek abból a szempontból is lényeges eltérést mutatnak, hogy milyen arányban oszlanak meg a jogalkotási és költségvetési eszközök. Míg kilenc szakpolitikai terület jórészt jogalkotási tevékenységeket foglal magában⁷, a másik kilenc esetében vagy egyensúlyban vannak a jogalkotási és költségvetési eszközök, vagy az uniós kiadások kezelése teszi ki a legnagyobb részt. Jelentős az eltérés a különböző szakpolitikai területeken kezelt és felhasznált pénzeszközök mennyisége, valamint az alkalmazott pénzgazdálkodási szabályok tekintetében is. Bizonyos szakpolitikai területeken a tagállamok pályázhatnak olyan uniós programok vagy projektek uniós finanszírozására, amelyek elősegíthetik az uniós jog alkalmazását. A tagállamok indítványozhatják például az európai strukturális és beruházási alapoknak (esb-alapok) az uniós környezetvédelmi előírások teljesítéséhez szükséges fontos infrastrukturális projektek támogatására való felhasználását, vagy pályázhatnak technikai segítségnyújtási támogatásokra az igazságszolgáltatási rendszerük megszilárdítására szolgáló intézkedésekhez.

23

Az uniós jog tagállami megsértésének feltárására és megszüntetésére vonatkozó bizottsági hatáskör is szakpolitikai területenként változik, és sok esetben az uniós pénzeszközök elérhetőségével áll összefüggésben. Felmérésünkben a főigazgatóságok többsége (18-ból 13) arról számolt be, hogy szakpolitikai területének legalább egyes részei tekintetében rendelkezik bizonyos vizsgálati hatáskörrel az uniós jog megsértésének felderítéséhez⁸. A főigazgatóságok kicsivel több mint egyharmada (18-ból 7) szerint a felügyeleti vagy vizsgálati hatáskörök megerősítése valószínűleg elősegítené az uniós jogszabályi kötelezettségek teljesítését. E főigazgatóságok többsége saját megítélése szerint viszonylag nagyfokú vizsgálati hatáskörrel rendelkezik (7-ből 4).

24

A főigazgatóságok több mint egyharmada (18-ból 7) a kötelezettségszegési eljáráson felül speciális szankcionálási vagy korrekciós hatáskörrel is rendelkezik a tagállamok vonatkozásában. A főigazgatóságok (7-ből 5) arról számoltak be, hogy a leglényegesebb korrekciós hatáskör az uniós kiadásokat magukban foglaló területekhez kapcsolódik. Az uniós alapokra vonatkozó rendeletek alapján a főigazgatóságok irányítási és kontrollrendszerekkel rendelkeznek, amelyek segítenek felderíteni a jogszabályi kötelezettségek elmulasztásának eseteit és pénzügyi korrekciókat szabnak ki (lásd: 4. ábra). A mezőgazdaság területén például az AGRI⁹ szabályszerűségi ellenőrzési mechanizmusok segítségével deríti fel az uniós jog megsértését, és záróelszámolási eljárást alkalmaz, hogy meggyőzze a tagállamokat, hogy a pénzügyi korrekciók kivetésének elkerülése érdekében alakítsák át irányítási és kontrollrendszereiket és kerüljék el a pénzügyi korrekciók kivetését. Hasonló mechanizmusok vannak érvényben számos egyéb, a megosztott irányítás alá tartozó alap vonatkozásában¹⁰.

25

A Bizottság ezenkívül elrendelheti, hogy a kedvezményezettekkel fizettessék vissza a jogellenes állami támogatást. Ha a tagállam nem tesz ennek eleget kellő időben, a Bizottság az EUMSZ 258. cikke alapján az EUB elé terjesztheti az ügyet anélkül, hogy kötelezettségszegési eljárást indítana. Továbbá a Bizottság az európai szemeszter¹¹ keretében javasolhatja, hogy az adott tagállam az igazságszolgáltatási rendszerének megszilárdítása érdekében tegyen intézkedéseket, amelyek hiánya az uniós források visszatartásához vezethet.

26

Valójában minden egyes szakpolitikai terület egyedi profillal rendelkezik a hatályos jogi eszközök száma és fajtája, valamint annak tekintetében, hogy rendelkeznek-e meghatározott hatáskörökkel bizonyos uniós jogi aktusok tagállamok általi megsértésének vizsgálatára vagy szankcionálására. Ennélfogva szakpolitikai területenként lényeges eltérés figyelhető meg abból a szempontból, hogy a Bizottság az uniós jog végrehajtása érdekében milyen mértékben folyamodik a kötelezettségszegési eljárás indításához.

Jelentős különbségek vannak a tagállamok között

27

A tagállamok politikai, jogi és alkotmányos berendezkedése lényeges különbségeket mutat, ami befolyásolja az uniós jog gyakorlati megvalósításának módját. Felméréseinkben a főigazgatóságok és a tagállamok beszámoltak arról, hogy a tagállami jogrendszerrel és a pénzügyi és közigazgatási kapacitással összefüggő tényezők, továbbá a nemzeti felügyeleti intézkedések milyen kihatással lehetnek az uniós jog betartására, valamint arra, hogy ezt a Bizottság mennyire képes figyelemmel kísérni.

Jogalkotási intézkedések és megközelítés

28

A tagállamok lényeges különbségekről számoltak be, ami a jogalkotási eljárásaikat, a kormányzat bevonásának mértékét és az uniós jog átültetésének és alkalmazásának biztosítása érdekében előnyben részesített megközelítést illeti. Ezen különbségek segítenek meghatározni a nemzeti végrehajtási intézkedések számát, típusát és ütemezését.

29

A főigazgatóságok és a tagállamok körében végzett felméréseink azt mutatják, hogy a tagállami jogalkotási eljárás hossza az irányelvek átültetéséhez szükséges időtartam fő meghatározó tényezője. Számos tagállam (27-ből 10) és főigazgatóság (17-ből 8) említett a jogalkotási eljáráshoz kapcsolódó kérdéseket, mivel ezek gyakran okoznak problémákat az uniós jog átültetése vagy alkalmazása terén. Számos tagállam (26-ból 8) arról számolt be, hogy a regionális hatóságok – legalábbis néhány esetben – szerepet játszanak a jogalkotási folyamatban. A nemzeti végrehajtási intézkedések elfogadása terén még akkor is előfordulnak késedelmek, ha a tagállamok többsége (27-ből 23) arról számolt be, hogy rendelkezik az irányelvek átültetésének előnyben részesítésére, illetve a jogi eljárás szükség esetén történő felgyorsítására vonatkozó mechanizmussal.

30

A késedelmes átültetés kockázata bizonyos mértékig az irányelv összetettségétől és a végrehajtási határidőtől függ. Ezen határidőkről az uniós intézmények és a tagállamok részvételével zajló uniós jogalkotási folyamat részeként állapodnak meg. Felmérésünkben a tagállamok többsége úgy vélte, hogy az átültetési határidők elég hosszúak a jól körülhatárolt, kevés számú jogi kötelmet tartalmazó irányelvekhez a nemzeti szinten nem szigorúan szabályozott területeken. A tagállamok többsége szerint azonban az átültetési határidők ritkán bizonyultak elég hosszúnak a széles hatókőrű, nagyszámú jogi kötelmet tartalmazó vagy azon irányelvek esetben, amelyek nagy számú nemzeti jogszabályt érintettek. A tagállamok válaszai arra utalnak, hogy az irányelvek átültetésével kapcsolatos késedelmek részben a tagállamokban az irányelv átültetése érdekében szükséges koordináció vagy konzultáció mértékének tulajdoníthatók.

31

A tagállamoknak ezenkívül eltérő átültetési preferenciái vannak. Az irányelvek végrehajtása során a tagállamok a meglévő nemzeti jogszabályok módosítása, illetve új jogszabályok elfogadása közül választhatnak. Míg néhány tagállam lehetőség szerint a meglévő nemzeti jogszabályok módosítását választja, a tagállamok többsége arról számolt be, hogy a két megközelítés közötti egyensúlyt részesítik előnyben. A tagállamok arról számoltak be, hogy az e két lehetőség közötti választás olyan különböző tényezőktől függ, mint a szóban forgó irányelv jellege, a hatályos nemzeti jogszabály jellege, valamint hogy az irányelv átültetésére az érintett szakpolitikai terület átfogó nemzeti reformjának részeként kerül-e sor.

32

A tagállamok az uniós irányelvek jogrendjükbe való átültetéséhez használt jogalkotási eszköz fajtái tekintetében is eltérő képet mutatnak. A 2014-2016-os időszakra vonatkozóan a tagállamok lényegesen eltérő becsléseket adtak a magas szintű jogszabályok (pl. parlament által elfogadott jogi aktusok) és az alacsonyabb szintű jogszabályok (azaz felhatalmazáson alapuló / alárendelt jogi aktusok) arányára vonatkozóan. Míg a tagállamok többsége az alacsonyabb szintű jogszabályok magasabb arányáról, a tagállamok több mint egynegyede az elsődleges joganyag magasabb arányáról számolt be. A magasabb szintű jogszabályokra vonatkozó becslések 5% és 80% között mozogtak, az alacsonyabb szintű jogszabályokra vonatkozók pedig 20% és 90% között.

33

Jelentős eltérés tapasztalható a tagállamok között egy adott uniós irányelvre vonatkozó nemzeti végrehajtási intézkedések száma és hatóköre tekintetében is. Az adatok elemzése során összefüggést állapítottunk meg a nemzeti végrehajtási intézkedések száma és a 2014-2016-os időszakban egy adott irányelv vonatkozásában indított kötelezettségszegési ügyek száma között (lásd: 5. ábra). Felmérésünkben több tagállam is a szükséges nemzeti végrehajtási intézkedések számát jelölte meg az irányelvek átültetéséhez felhasznált idő kulcsfontosságú meghatározó tényezőjeként.

34

Míg számos tagállam (26-ból 10) arról számolt be, hogy rendelkezik az uniós irányelvek „túlszabályozásának”¹² elkerülésére vonatkozó eljárással vagy jogi követelménnyel, a tagállamok többsége elismerte, hogy az irányelveket átültetéskor a nemzeti igényeknek vagy érdekeknek megfelelően időnként további rendelkezésekkel egészíti ki. Az érintett tagállamok elmagyarázták, hogy erre a nemzeti jogszabály módosításainak minimalizálása érdekében vagy akkor kerülhet sor, ha egy uniós irányelv átültetése a szakpolitikai terület átfogóbb, nemzeti szintű reformjának része. Arra ösztönözzük a tagállamokat, hogy tájékoztassák a Bizottságot a „túlszabályozási” intézkedésekről¹³ a nemzeti végrehajtási intézkedések bejelentésére szolgáló elektronikus eszközön keresztül¹⁴.

35

Egyes tagállamok és főigazgatóságok azt is megjegyezték, hogy bizonyos esetekben tagállami szintű politikai megfontolások játszanak közre abban, hogy az uniós jogi aktusokat nem hajtják végre, illetve nem alkalmazzák helyesen vagy időben. Ezek olyan eseteket foglaltak magukban, amikor:

• a tagállamok szakpolitikai prioritásai eltérnek a Bizottságétól;
• a tagállamok esetleg nem értenek egyet a jogi aktussal vagy annak bizonyos rendelkezéseivel;
• a jogi aktus tagállami szempontból érzékeny pontokat vagy nemzeti érdekeket érint; vagy
• a választási ciklus vagy a politikai stabilitás befolyásolta a jogszabály elfogadását.

Közigazgatási és pénzügyi kapacitás

36

A megfelelő közigazgatási kapacitás fontos szerepet játszik az uniós jog megfelelő és időben történő alkalmazásának biztosításában. A felméréseinkre adott válaszokban:

• Sok tagállam (19-ből 8) úgy ítélte, hogy a közigazgatási kapacitás a nemzeti átültető intézkedések és az uniós jog közötti összhang kulcsfontosságú meghatározó tényezője.
• A tagállamok többsége (22-ből 13) az uniós jog nemzeti jogrendbe való átültetéséhez szükséges jogalkotási munkát nagy kihívásnak tartotta, tekintettel a rendelkezésre álló emberi erőforrásokra és készségekre.
• A tagállamok (22-ből 14) és a főigazgatóságok (14-ből 13) többsége azt is jelezte, hogy a nem megfelelő közigazgatási kapacitás - legalábbis időnként - problémákhoz vezetett az uniós jogszabályok tagállami átültetése vagy alkalmazása terén.
• A foglalkoztatási, közlekedési és igazságügyi szakpolitikai területért felelős főigazgatóságok kiemelték, hogy az igazgatási kapacitás problémát jelentett a tagállamok bizonyos csoportjai számára.

37

Az elégtelen pénzügyi kapacitás szintén szerepet játszhat abban, hogy a tagállamok nem tartják be az uniós jog bizonyos rendelkezéseit, olyan esetekben például, amikor jelentős befektetésre van szükség az uniós előírások teljesítéséhez. Ilyenkor a tagállamok számára igénybe vehetők az európai strukturális és beruházási alapok vagy más uniós beruházási programok.

A tagállamok saját felügyeleti intézkedései

38

Mivel a tagállamok felelősek az uniós jog gyakorlati megvalósításáért, ezért saját intézkedéseket vezetettek be az irányelvek átültetésének felügyeletére vonatkozóan, biztosítva az uniós jog helyes alkalmazását és a kötelezettségszegési ügyek kezelését. Bár az intézkedések eltérőek, a tagállamok többsége rendszerint magasabb fokú központosítást alkalmaz az irányelvek átültetésének és a kötelezettségszegési ügyek kezelésének felügyeletére, mint az uniós jog helyes alkalmazásának figyelemmel kísérésére.

39

Csaknem minden tagállam (22-ből 21) arról számolt be, hogy egy meghatározott szakpolitikai területért felelős minisztérium feladatai közé tartozik az uniós irányelvek átültetése is az adott területen, bizonyos esetekben a jogalkotási folyamatban részt vevő illetékes regionális hatóságokkal együttműködve. Majdnem minden tagállam (27-ből 25) arról is beszámolt, hogy rendelkezik az irányelvek átültetésének összehangolásáért felelős külön szervvel. Az esetek többségében ennek a szervnek a feladata az uniós jog betartásának ellenőrzése is. Néhány esetben azonban ez a feladat az iránymutatásra és a támogatás nyújtására korlátozódik. Ezen túlmenően csaknem minden tagállam arról is beszámolt, hogy központi rendszert vezetett be az irányelvek átültetésének figyelemmel kísérésére, és egyes tagállamok olyan informatikai rendszereket alkalmaznak, amelyek figyelmeztetéseket és értesítéseket küldenek a közelgő határidőkről.

40

Majdnem minden tagállam (22-ből 21) azt közölte, hogy az uniós jog alkalmazásának felügyelete elsődlegesen az érintett szakpolitikai területért felelős minisztérium feladata. Több tagállam (27-ből 12) is arról számolt be, hogy az uniós jog alkalmazásának felügyeletéért egy külön szerv felelős. A tagállamok többsége (27-ből 15) arról számolt be, hogy a kötelezettségszegési ügyek kezeléséért elsődlegesen az érintett szakpolitikai terület szakminisztériuma vagy szaktárcája felelős. Néhány tagállam (27-ből 3) nyilatkozott úgy, hogy ezt a feladatot központosították. Valamennyi tagállam (27-ből 27) arról számolt be, hogy rendelkezik egy központi szervvel, amely felelős a kötelezettségszegési ügyek koordinálásáért és felügyeletéért.

41

Az uniós jog betartásáért felelős nemzeti koordináló szervek vagy központi hatóságok többsége a külügyminisztérium vagy az uniós ügyekért felelős minisztérium felügyelete alá tartozik, egyesek az igazságügyi minisztériumhoz tartoznak, néhányan pedig a központi kormányzat alá (pl. Miniszterelnökség, kancellár vagy főtitkár). Bár majdnem minden tagállam arról számolt be, hogy valamilyen formában megvalósul az átültetési feladatok és a kötelezettségszegési ügyek központi nyomon követése, csupán néhány tagállam számol be nyilvánosan az eredményekről. A tagállamok többségében a felelős minisztériumok nem nyilvános jelentéseket készítenek a kormány vagy a parlament számára.

42

Gyakorlatilag minden tagállam egyedi megközelítést alkalmaz ahhoz, hogy joghatóságának területén biztosítsa az uniós jog helyes és időben történő alkalmazását.

A Bizottság stratégiája: prioritások, szervezet és erőforrások

A felügyeleti tevékenységekre vonatkozó célkitűzések és prioritások

43

A Bizottságnak az uniós jog alkalmazásának felügyeletére irányuló megközelítése felismeri az uniós vívmányok terjedelméből és jellegéből adódó kihívásokat, azon különböző szakpolitikai területek sajátosságait, ahol kötelezettségszegések fordulhatnak elő, valamint a tagállamok jogalkotási és felügyeleti rendszerének sajátosságait.

44

Tekintettel az uniós jogszabályi kötelezettségek teljesítésének összetett jellegére, a Bizottság a 2002-ben¹⁵, 2007-ben¹⁶ és 2016-ban¹⁷ kiadott közleményeivel összhangban több éven át fejlesztette az uniós jog alkalmazásának felügyeletére vonatkozó megközelítését. E közlemények áttekintése során számos alapelvet, célkitűzést és jellegzetességet azonosítottunk, amelyek az uniós jognak az EUSZ 17. cikkének (1) bekezdése szerinti felügyeletére irányuló bizottsági megközelítéshez kapcsolódnak. A jelenlegi megközelítés alapjául szolgáló legfontosabb elvek - amelyek az esetek többségében az uniós jogi keretből származnak - a következők:

• az uniós jog tiszteletben tartása, ami a Szerződésekből fakadó valamennyi jog és kötelezettség fenntartásának előfeltétele;
• az uniós jog alkalmazásának elmulasztása által az uniós szakpolitikai célkitűzések elérése tekintetében előidézett rendszerszintű kockázat;
• elsődlegesen a tagállamok felelősek az uniós jog alkalmazásának és az egyes polgárok számára a jogorvoslati lehetőség biztosításáért;
• a lojális együttműködésre vonatkozó tagállami kötelezettség a feltételezett kötelezettségszegések kivizsgálása során;
• a Bizottság mérlegelési jogköre a kötelezettségszegési eljárás elindítása és lezárása, valamint az EUB bírság kiszabására való felkérése tekintetében;
• a tagállamokkal való információcsere bizalmas jellege a kötelezettségszegési ügyek pert megelőző szakaszában;
• a Bizottság arra vonatkozó kötelessége, hogy a polgárok állítólagos kötelezettségszegésekkel kapcsolatos panaszainak kezelése során biztosítsa a helyes hivatali magatartást.

45

Ezek az elvek képezik a Bizottság felügyeleti intézkedéseinek állandó elemeit. A Bizottság az említett elvek biztosította kereteken belül kidolgozta az uniós jog megsértésének megelőzésére, felderítésére és megszüntetésére vonatkozó stratégiát. A stratégia fő célkitűzései a következők:

• legyen egyszerűbb az uniós jogi aktusok végrehajtása, alkalmazása és érvényesítése;
• a polgárok számára jogaik nyomon követésének és érvényesítésének lehetővé tétele;
• a tagállami hatóságokkal való kapcsolatok és együttműködés megerősítése a kötelezettségszegéssel kapcsolatos problémák megállapítása és megoldása érdekében;
• a súlyos kötelezettségszegések gyors és határozott kezelése, elkerülve a kötelezettségszegési eljárás szükségtelen alkalmazását;
• az uniós jog tagállami alkalmazásával és a Bizottság felügyeleti tevékenységével kapcsolatos átláthatóság biztosítása.

46

Az említett célkitűzések megvalósítása során a Bizottság azt is felismerte, hogy az esetleges kötelezettségszegési ügyek kezelésével kapcsolatban számos sajátos kockázattal szemben kell védelmet biztosítani. Különösen a következő kockázatokat kell kezelni:

• nem teljesülnek a polgárok elvárásai a kötelezettségszegési eljárás jellege és egyedi esetekben jogorvoslati vagy kártérítési lehetőség biztosítása tekintetében;
• a tagállamok általi időhúzás annak révén, hogy az ügyek kivizsgálására és kezelésére irányuló eljárásokban az eljárási lépéseket kihasználva időt nyernek időt az adott jogi eszközök végrehajtásához és alkalmazásához, vagy ahhoz, hogy minél későbbre halasszák a pénzügyi szankciókat.

47

A célkitűzések elérése és a kapcsolódó kockázatok kezelése érdekében a Bizottság számos kulcsfontosságú funkciót és eszközt tartalmazó megközelítést dolgozott ki. Ami magukat az uniós jogi aktusokat illeti, 2002-től a Bizottság az átfogóbb minőségi jogalkotási megközelítésének részévé tette felügyeleti politikáját. A minőségi jogalkotás legfontosabb célkitűzése, hogy elősegítse az uniós jogi aktusok egyértelmű és egyszerű megfogalmazását. A Bizottság a minőségi jogalkotást szolgáló egyedi eszközöket dolgozott ki annak biztosítása érdekében, hogy a szakpolitikai ciklus minden egyes szakaszában, többek között az értékelési szakaszban kellő figyelmet szenteljenek az alkalmazással és a végrehajtással kapcsolatos kérdéseknek.

48

Ami a polgárok szerepvállalásának növelését illeti, a Bizottság nagymértékben a panaszokra támaszkodik, amelyek fő információforrásul szolgálnak a kötelezettségszegések felderítéséhez. A panaszok benyújtásának ösztönzése érdekében a Bizottság információkat nyújt a polgároknak az uniós és a nemzeti jog szerinti jogaikról. A panaszosok számára többféle eljárási garancia is rendelkezésre áll panaszaik kezelése tekintetében. A Bizottság ezenkívül tanácsot ad a polgároknak a nemzeti szintű jogorvoslati lehetőséggel kapcsolatban. A Bizottság továbbá számos alternatív rendezési mechanizmust dolgozott ki az uniós jog tagállami megsértésének egyedi eseteire vonatkozóan. Az egységes piac működésével összefüggésben az EU létrehozta a „SOLVIT mechanizmust”, a belső piaci panaszkezelő hálózatot, hogy segítsen, hogy a tagállamok saját maguk oldják meg azon ügyeket, amikor az egyik tagállam polgárainak vagy vállalkozásainak az uniós jog szerinti jogait egy másik tagállam hatóságai megsértik.

49

Ami a tagállamokkal való együttműködést illeti, a Bizottság számos, a jogszabályi kötelezettségek teljesítését segítő eszközt dolgozott ki az uniós jog végrehajtásával és alkalmazásával kapcsolatos problémák megelőzésére és megoldására, valamint a kötelezettségszegési ügyek kezelésére. A Bizottság ezenkívül arra ösztönzi a tagállamokat, hogy ahol rendelkezésre áll, pályázzanak az uniós költségvetésből nyújtandó pénzügyi támogatásra az igazgatási kapacitás fejlesztése és egyes rendeletek és irányelvek alkalmazásához szükséges infrastruktúra finanszírozása érdekében. Ezen túlmenően az európai szemeszter keretében az uniós költségvetési forrásokból való részesülés feltételéül lehet szabni a tagállamok számára, hogy hajtsák végre az igazságszolgáltatási rendszer erősítését célzó reformokat.

50

Ami a súlyos kötelezettségszegések kezelését illeti, a bizottsági közlemények tartalmazzák a kiemelten kezelt kötelezettségszegési ügyek felsorolását (lásd: 3. háttérmagyarázat). Ezzel összefüggésben a közlemények azt is ismertetik, hogy a Bizottság milyen eljárást követ az EUB arra történő felkérésére, hogy szabjon ki kényszerítő bírságot az EUMSZ 260. cikkének (2) és (3) bekezdésében említett kötelezettségszegési ügyek esetében. A Bizottság a panaszok és a kötelezettségszegési ügyek időben történő rendezésére vonatkozó kritériumokat is kidolgozta.

51

A Bizottság több éven át fejlesztette a felügyeleti tevékenységeinek eredményeiről szóló éves jelentéstételt, ami az átláthatóság kulcsfontosságú eleme. A Bizottság ezenkívül nyilvános válaszokat ad az Európai Parlamenttől érkező, feltételezett kötelezettségszegési ügyekről, valamint az európai ombudsmannak a panaszok kezelésével kapcsolatos vizsgálatairól szóló petícióira és kérdéseire. A Bizottság továbbá az összes kötelezettségszegési határozatról nyilvántartást vezet és sajtóközleményekben tesz közzé információkat a határozatokról és az EUB ítéleteiről.

A felügyeleti tevékenységekre vonatkozó felelősségi körök és erőforrások megszervezése

52

A Bizottság meghatározott szakpolitikai területért felelős főigazgatóságok van felosztva. A Főtitkárság (SG) központi szerepet játszik a Bizottság jogalkotási tevékenységeinek összehangolásában. A Bizottság felügyeleti funkciója összhangban áll szervezeti felépítésével. Egy jogszabálytervezetet készítő főigazgatóság az adott jogszabály alkalmazásának figyelemmel kíséréséért is felelős. Ha a jogszabálytervezetek megfogalmazásában több főigazgatóság is részt vesz, a Bizottság éves munkaprogramja jelöli meg a jogszabályért felelős főigazgatóságot.

53

Az adott jogszabályért felelős főigazgatóság feladatai a következők:

• a tagállami végrehajtási intézkedések ellenőrzése az átláthatóság és a megfelelőség tekintetében;
• panaszkezelés és hivatalból indított ügyek;
• az ügyek kivizsgálása a tagállamokkal való együttműködés és információcsere segítségével;
• kötelezettségszegési eljárás indításának felvetése és az ügyek nyomon követése; valamint
• az uniós jog tagállami betartásának előmozdítása számos rendelkezésre álló eszköz használatával.

54

Az adott jogszabályért felelős főigazgatóság feladatai közé tartozik az is, hogy a Bizottságban használt három informatikai rendszerben rögzítse az általa végzett felügyeleti tevékenységeket (lásd: 6. ábra):

• CHAP - a magányszemélyektől és szervezetektől érkező panaszok nyilvántartására és nyomon követésére szolgáló adatbázis;
• EU Pilot - platform a Bizottság és a tagállamok számára az uniós jog feltételezett megsértésével kapcsolatos együttműködéshez és információcseréhez; valamint
• NIF - adatbázis a hivatalos kötelezettségszegési ügyek kezeléséhez és a hivatalos kötelezettségszegési eljárás különböző lépéseivel kapcsolatos bizottsági határozatok nyilvántartásához (lásd: 2. háttérmagyarázat).

55

Lényeges eltérés figyelhető meg a főigazgatóságok felügyeleti feladatai tekintetében. A főigazgatóságok többsége bizonyos felügyeleti tevékenységek elvégzését szakpolitikai igazgatóságokba integrálja. A főigazgatóságok körülbelül egyharmadánál a szakpolitikai igazgatóságok felelősek a figyelemmel kísérésért és a jogérvényesítésért is. Más főigazgatóságok esetében a főigazgatóságon belüli külön jogi szolgálat vagy a nem politikai döntéshozatallal foglalkozó igazgatóság erre szakosodott osztálya végzi a figyelemmel kísérési és jogérvényesítési tevékenységeket. Majdnem mindegyik főigazgatóság szakpolitikai területenkénti, jogi eszközönkénti vagy tagállamonkénti bontásban kezeli a panaszokat, az EU Pilot eljárásokat és a kötelezettségszegési ügyeket. A főigazgatóságok felénél elsősorban a szakpolitikai tisztviselők felelnek a szóban forgó jogszabályért, ők kezelik az esetleges jogsértési ügyeket. A főigazgatóságok egyharmadánál elsősorban a jogi tisztviselők feladata az ügyek kezelése.

56

Ha a jogalkotási és felügyeleti feladatokat különböző igazgatóságok szolgálatai látják el, a főigazgatóságok munkacsoportokon, hálózatokon vagy ad hoc munkakapcsolatokon keresztül biztosítják a belső koordinációt. Mindegyik főigazgatóság koordinátorokat jelöl ki a kötelezettségszegési ügyek kezeléséhez, és a főigazgatóságok több mint egyharmada koordinátorokat jelölt ki az irányelvekhez. A Bizottság a Főtitkárság erre a célra kijelölt osztálya és egy belső hálózat segítségével biztosítja felügyeleti tevékenységeinek teljes összehangolását. Minden főigazgatóságnak van egy „kötelezettségszegési ügyekért felelős kapcsolattartója”, aki tartja a kapcsolatot a Főtitkársággal és képviseli a főigazgatóságot a hálózatban. A hálózat - amely évente kétszer ül össze - foglalkozik az uniós jog tagállamokban történő figyelemmel kísérésével és érvényesítésével kapcsolatos irányítási kérdésekkel, valamint elősegíti a főigazgatóságok közötti koherenciát és összhangot. Azok a főigazgatóságok, amelyek megosztják az erőforrásokat (azaz ugyanazon „családhoz” tartoznak), alhálózatokat is kialakítottak.

57

A Bizottság központosított felügyeleti tevékenységet is végez. A Főtitkárságon belül egy osztály felelős a következők figyelemmel kíséréséért: az átültető intézkedések tagállamok általi bejelentése, az átültetéssel kapcsolatos és a megfelelőségi ellenőrzések főigazgatóságok általi elvégzése, valamint a panaszok, az EU Pilot ügyek és a kötelezettségszegési eljárás főigazgatóságok általi kezelése (többek között annak ellenőrzése, hogy a főigazgatóságok pontosan rögzítették-e az információkat a releváns informatikai rendszerekben). A Bizottság Jogi Szolgálata az ügyek pert megelőző szakaszában tanácsot ad, a per során pedig tartja a kapcsolatot az EUB-vel. A Költségvetési Főigazgatóság felelős az EUB által a tagállamokra kiszabott bírságok beszedéséért.

58

Mivel a főigazgatóságok más-más módon szervezik meg felügyeleti feladataikat, nincsenek könnyen elérhető számadatok az érintett emberi erőforrásokra vonatkozóan. A 18-ból 13 főigazgatóság által szolgáltatott becsült adatok arra utalnak, hogy a Bizottság azon szakpolitikai területeken dolgozó személyzetének 15-20%-a vesz részt a felügyeleti tevékenységekben, ahol a tagállamoknak alkalmazniuk kell az uniós jogot. E főigazgatóságok között azonban jelentős eltérés figyelhető meg az érintett személyzet abszolút száma és az egyes főigazgatóságoknál a felügyeleti tevékenységekkel megbízott személyzet aránya tekintetében. Az Egészségügyi és Élelmiszerbiztonsági Főigazgatóságnál például körülbelül 550 munkatárs (54%) vesz részt a felügyeleti tevékenységekben, míg az Éghajlatpolitikai Főigazgatóságnál tíznél is kevesebb alkalmazott (5%). A Bizottság jelenlegi személyzeti politikájára és a tervezett jogalkotási javaslatokra való tekintettel egyik főigazgatóság sem irányozta elő a személyzet létszámának növelését.

59

Összességében a felügyeleti tevékenységekben részt vevő személyzet nagy többsége a nagy ügyforgalmú főigazgatóságoknál tömörül. Felmérésünkben a becsült adatokat szolgáltató, három legnagyobb ügyforgalmú főigazgatóság a teljes érintett személyzet több mint 60%-át adja.

Felügyelet és koordináció a Bizottság és a főigazgatóságok szintjén

60

A Bizottság központilag és a főigazgatóságok szintjén felügyeli és koordinálja felügyeleti tevékenységeit. A Bizottság az évek során számos kritériumot határozott meg a főigazgatóságok számára a panaszok, az EU Pilot ügyek és a kötelezettségszegések kezeléséhez (lásd: 4. háttérmagyarázat). A Főtitkárság a koherencia biztosítása érdekében évente kétszer ellenőrzi a főigazgatóságok említett kritériumokhoz viszonyított teljesítményét.

61

Felmérésünkben a főigazgatóságok többsége (18-ból 15) számolt be arról, hogy rendszeresen figyelemmel kíséri a panaszok, az EU Pilot ügyek és a kötelezettségszegési ügyek kezelését a munkaterhelés felmérése, az előrehaladás és az előzetes terv ellenőrzése érdekében. Mindössze három, nagyon kevés ügyet kezelő főigazgatóság (ECFIN, CLIMA és COMP) nyilatkozott úgy, hogy nem kíséri rendszeresen figyelemmel az ügyeket. A főigazgatóságok a Bizottság kötelezettségszegési ciklusának részeként havonta beszámolnak az egyes biztosoknak az ügyek kezeléséről. Az ügyek figyelemmel kíséréséért felelős szolgálatok többsége (18-ból 13) rendszeresen beszámol a főigazgatónak. A többi főigazgatóság csak szükség esetén tesz jelentést főigazgatósági szinten, például azért, hogy felhívja a figyelmet azon ügyekre, amelyek további ellenőrzést igényelnek. A jelentések többsége tartalmazza az ügyek számát és kimenetelét, valamint a koherencia biztosítása érdekében végzendő tevékenység eredményeit és a jogérvényesítéssel kapcsolatos általános kérdéseket. Néhány főigazgatóság a fő teljesítménymutatóiról és az emberi erőforrások felhasználásáról is közölt információkat.

62

Mivel csak bizonyos főigazgatóságok felügyelik az uniós jog tagállami alkalmazását, a Bizottság nem követeli meg a főigazgatóságoktól, hogy éves tevékenységi jelentéseikben rendszeresen beszámoljanak felügyeleti tevékenységeikről. Felmérésünkben a főigazgatóságok fele (18-ból 9) számolt be arról, hogy teljesítménymutatókat határoz meg az átültetéssel kapcsolatos ellenőrzések, a panaszok, az EU Pilot ügyek és a kötelezettségszegési ügyek kezelésére vonatkozóan. Ezek a főigazgatóságok többnyire alkalmazzák a Bizottság által meghatározott összes kritériumot vagy azok némelyikét (lásd: 4. háttérmagyarázat). A 2014-2016-os időszakra vonatkozó éves tevékenységi jelentésekkel kapcsolatos felmérésünk kimutatta, hogy a különböző főigazgatóságok úgy döntöttek, hogy felügyeleti tevékenységeik más-más aspektusaira összpontosítanak. A jelentések többek között a következő mutatókat tartalmazták:

• Átültetés – a tagállamoktól határidőre beérkezett értesítések aránya (FISMA), átültetési arány, illetve deficit a tagállamokban az irányelvek tekintetében (GROW, MOVE, JUST, MARKT), azon irányelvek száma, amelyek esetében a Bizottság által végzett megfelelőségi ellenőrzés nem fejeződött be egy éven belül (JUST);
• Panaszok – az év során kezelt panaszok összes száma (EMPL, JUST), az egy éven belül lezárt panaszok százalékos aránya (JUST), az ügyek lezárásához átlagosan szükséges hónapok száma (FISMA);
• EU Pilot – az év során elindított és lezárt ügyek száma (ENV, TAXUD);
• Kötelezettségszegések – a Bizottság által kezelt ügyek határidőn belüli bejelentése elmulasztásának aránya (MOVE, FISMA), egy meghatározott időn belül lezárt vagy az EUB elé terjesztett ügyek aránya (JUST), az elindított, lezárt vagy folyamatban lévő ügyek száma (TAXUD, ENV, SANTE), a több mint három éve lezáratlan ügyek száma (MOVE), a határidőn belül lezárt, meg nem feleléssel kapcsolatos ügyek aránya (FISMA), bizottsági határozatra előterjesztett ügyek száma a folyamatban lévő ügyek teljes számának arányában kifejezve (TAXUD), a kötelezettségszegési ügyek időtartama (GROW).

63

A főigazgatóságok többsége (18-ból 11) számolt be arról, hogy intézkedéseket vezetett be a főigazgatóságon belül szerzett tapasztalatok megosztására a monitoringért és jogérvényesítésért, illetve az uniós szakpolitikai döntéshozatalért és jogalkotásért felelős munkatársak között. Ezek vagy szervezeti intézkedések (11-ből 5), vagy szakcsoportok, találkozók vagy képzések (11-ből 6) formájában valósultak meg. A főigazgatóságok csaknem fele (18-ból 8) biztosítja, hogy az értékelésért és a célravezetőségi vizsgálatokért felelősek szervezeti intézkedések (8-ból 4), vagy szakcsoportok, találkozók vagy képzések (8-ból 4) keretében megosszák tapasztalataikat. Központi szinten a Bizottság azáltal biztosítja az összhangot, hogy a Főtitkárságnak az uniós jog alkalmazásának ellenőrzéséért felelős osztályát a Főtitkárság minőségi jogalkotásért és munkaprogramért felelős igazgatóságához helyezi az értékelésért, célravezető szabályozásért és teljesítményért, valamint a hatásvizsgálatért felelős osztály mellé.

64

Ami az értékelést és a belső ellenőrzést illeti, jóllehet főigazgatósági szinten készültek már bizonyos felmérések, a Bizottság eddig még nem végezte el felügyeleti politikájának és tevékenységeinek átfogó értékelését. A Bizottság Belső Ellenőrzési Szolgálata (IAS) ellenőrzi a főigazgatóságoknak az uniós jog figyelemmel kísérésére és érvényesítésére irányuló intézkedéseit. 2014 óta a Belső Ellenőrzési Szolgálat a témával kapcsolatos ellenőrzési program részeként számos ellenőrzést végzett azon főigazgatóságokon, amelyek jelentős számú irányelvvel vagy kötelezettségszegési üggyel foglalkoznak.

Irányítás: figyelemmel kísérés, jogérvényesítés és a jogszabályi kötelezettségek teljesítésének előmozdítása

Az új vagy felülvizsgált uniós irányelvek végrehajtásának ellenőrzése

65

Az új vagy felülvizsgált irányelvek (lásd: 7. ábra) megkövetelik a tagállamoktól, hogy értesítsék a Bizottságot az irányelv nemzeti jogrendbe való átültetése érdekében tett intézkedésekről. A tagállamoknak egy meghatározott időn belül kell értesítést küldeniük (általában az elfogadást követő két év elteltével) és tájékoztatniuk kell a Bizottságot a nemzeti végrehajtási intézkedésekről.

66

Ha egy tagállam nem értesíti határidőn belül a Bizottságot a végrehajtási intézkedésekről, a Főtitkárság a felelős főigazgatósággal ellenőrzést végez, mielőtt a Bizottság számára elfogadás és a tagállamnak való elküldés céljából összeállítja az értesítés elmulasztásáról szóló levelet. A Bizottság által indított kötelezettségszegési ügyek többsége az irányelvek késedelmes átültetésével kapcsolatos (lásd: 8. ábra).

67

Az értesítés kézhezvétele után a Bizottság két lépésből álló, átültetéssel kapcsolatos és megfelelőségi ellenőrzéseket magában foglaló megközelítés alkalmazásával megvizsgálja, hogy a tagállamok hiánytalanul és pontosan végrehajtották-e az uniós irányelveket. Az átültetéssel kapcsolatos ellenőrzések során a Bizottság megvizsgálja, hogy a tagállami értesítés az uniós irányelvben foglalt valamennyi kötelezettség vonatkozásában tartalmaz-e nemzeti végrehajtási intézkedéseket (teljesség). A megfelelőségi ellenőrzések során a Bizottság cikkről cikkre haladva összeveti az uniós irányelvben foglalt rendelkezéseket és kötelezettségeket a nemzeti végrehajtási intézkedések szövegével (pontosság).

68

Az adott irányelvért felelős főigazgatóság felel az átültetéssel kapcsolatos és a megfelelőségi ellenőrzések elvégzéséért, valamint megállapítja az ellenőrzés hatókörét. Csaknem mindegyik főigazgatóság arról számolt be, hogy minden tagállam vonatkozásában ellenőrizte minden egyes irányelv összes rendelkezésének, illetve kötelezettségének átültetését. A főigazgatóságok többsége arról is beszámolt, hogy minden tagállam vonatkozásában ellenőrizte minden egyes irányelv összes rendelkezésére vonatkozó nemzeti végrehajtási intézkedések megfelelőségét, néhány főigazgatóság pedig csak a legfontosabb rendelkezésekre vagy arra az adott rendelkezésre összpontosított, amely esetében úgy ítélte, hogy a legnagyobb a be nem tartás kockázata. A Bizottság új jogérvényesítési politikája alapján a főigazgatóságoknak 2017 óta az átültetéssel és a megfeleléssel kapcsolatban rendszeres ellenőrzéseket kell végezniük.

69

A főigazgatóságok munkaterhelése az átültetéssel kapcsolatos és a megfelelőségi ellenőrzések tekintetében leginkább a szakpolitikai területükön nemrégiben hatályba lépett irányelvek számától függ. Ez a Bizottság munkaprogramja és az uniós jogalkotási folyamat alakulásának megfelelően jelentősen változik. A 2014-2016-os időszakra vonatkozóan a felmérésünkben részt vevő főigazgatóságok közül a TAXUD, ENV, GROW, ENER és CLIMA főigazgatóság számolt be a legmagasabb számú elvégzett ellenőrzésről. Mivel azonban a főigazgatóságok számára nem előírás, hogy az általuk végzett ellenőrzéseket egységesen egy központi adatbázisban rögzítsék, nem mindegyik főigazgatóság tudott becsült adatokat szolgáltatni, és a becsléseket nem lehet teljes mértékben összehasonlítani.

70

Az átültetéssel kapcsolatos és a megfelelőségi ellenőrzések elvégzése kihívásokkal teli feladat. A főigazgatóságoknak behatóan kell ismerniük a tagállamok jogrendszerét és nyelvét, és megadott határidőn belül kell elvégezniük az ellenőrzéseket. Az érintett főigazgatóságok többségének nehézséget okozott az ellenőrzések időben történő elvégzése, mivel bizonyos esetekben viszonylag rövidek voltak a határidők, továbbá megfelelő készségekkel és szakértelemmel rendelkező alkalmazottakra volt szükség.

71

Számos tényezőtől függ, hogy mennyi idő szükséges az átültetéssel kapcsolatos és a megfelelőségi ellenőrzések elvégzéséhez. A főigazgatóságok leggyakrabban a következő tényezőket említették:

• az uniós irányelv terjedelme, összetettsége és/vagy újszerűsége;
• az átültető intézkedésekről szóló tagállami információszolgáltatás minősége és időszerűsége;
• a nemzeti végrehajtási intézkedések száma és összetettsége; valamint
• az erőforrások rendelkezésre állása (többek között fordítási szolgáltatások és jogi/nyelvi ismeretek), tekintettel a főigazgatóságon belüli konkuráló prioritásokra.

72

Mivel a főigazgatóságok számára nem előírás, hogy az általuk végzett ellenőrzéseket egységesen egy központi adatbázisban rögzítsék, nincsenek hivatalos becslések a felhasznált időre vonatkozóan. Felmérésünkben a főigazgatóságok által szolgáltatott becslések a szakpolitikai területek közötti jelentős eltérésekre utalnak. Az egyik főigazgatóság szerint az átültetési határidő lejártának napjától a megfelelőségi ellenőrzés elvégzéséig körülbelül négy-hat év is eltelhet. A főigazgatóságok közölték, hogy a megfelelőségi ellenőrzések elvégzése lényegesen több időt vesz igénybe, mint az átültetéssel kapcsolatos ellenőrzéseké. Az egyik főigazgatóság megjegyezte, hogy a két lépésből álló megközelítés hasznos, de lassítja az átfogó értékelést. A főigazgatóság javasolta, hogy a Bizottság vegye fontolóra a jogszabályi kötelezettségek teljesítésének elmulasztásával kapcsolatos kérdéseknek az átültetés elmulasztása miatti kötelezettségszegési ügyek keretében történő kezelését. A folyamat felgyorsítása érdekében egy másik főigazgatóság az ellenőrzés automatizálása érdekében nyelvi technológiai megoldások alkalmazását is vizsgálja.

73

Azon főigazgatóságok többsége, amelyeknek nagyszámú irányelvet kell ellenőrizniük, időnként igénybe veszi a kiszervezés lehetőségét. A főigazgatóságok az ellenőrzések kiszervezésének fő okaként azt említették, hogy nem rendelkeznek elegendő belső emberi erőforrással, többek között nem ismerik az adott tagállam nyelvét vagy jogrendszerét. A főigazgatóságok elmondták, hogy ha az ellenőrzéseket kiszervezték, a külső vállalkozók által végzett munkát a főigazgatóság munkatársai ellenőrizték. A főigazgatóságok többsége vagy elégedett, vagy nagyon elégedett volt a vállalkozó munkájának teljességével, pontosságával és időszerűségével, és egyetlen főigazgatóság sem jelezte, hogy elégedetlen lett volna a az ellenőrzések kiszervezésének eredményeivel. Egy főigazgatóság azonban megjegyezte, hogy a kiszervezés növelheti az ellenőrzések elvégzéséhez szükséges időt.

A panaszok kezelése és a hivatalból indított ügyek azonosítása

74

A Bizottság főleg a panaszok kezelése és hivatalból indított vizsgálatok végzése révén azonosítja a Szerződéseknek, rendeleteknek és határozatoknak való meg nem feleléssel kapcsolatos esetleges kötelezettségszegéseket, valamint az irányelvek alkalmazásának elmulasztásával kapcsolatos eseteket. Felmérésünkben a főigazgatóságok összességében a panaszokat tartották a legfontosabb információforrásnak az ilyen típusú kötelezettségszegési ügyek felderítéséhez.

75

A főigazgatóságokhoz többféle úton érkezhetnek panaszok, többek között közvetlenül vagy a Bizottság honlapján keresztül. A Bizottság az EP-től hozzá továbbított petíciókkal is panaszként foglalkozik. 2017 óta a főigazgatóságoknak fel kell kérniük a hozzájuk forduló panaszosokat, hogy töltsenek ki egységes panasztételi űrlapot. Ez a kezdeményezés arra irányul, hogy a jövőben jobban lehessen kategorizálni a panaszokat és a panaszosokat.

76

A Bizottsághoz sokféle panaszostól érkezik panasz, többek között polgároktól, vállalkozásoktól és érdekcsoportoktól. Mivel a főigazgatóságoknak nem volt kötelező kategorizálni a panaszosokat, nincsenek hivatalos becslések arra vonatkozóan, milyen a panaszosok típus szerinti megoszlása. A felmérésünkben részt vevő főigazgatóságok közül 13 által szolgáltatott becslések a szakpolitikai területek közötti jelentős eltérésekre utalnak. 10 főigazgatóság számolt be arról, hogy több panaszt kap magánszemélyektől, mint szervezetektől, hat főigazgatóság becslése szerint pedig a panaszok legalább 90%-a magánszemélyektől érkezik. A főigazgatóságok közlése szerint az adózás, az energia- és az éghajlat-politika területén szervezetek nyújtanak be több panaszt. A főigazgatóságok által közölt becslések súlyozott átlaga alapján felmérésünk eredményei azt mutatják, hogy a főigazgatóságokhoz beérkező panaszok körülbelül kétharmadát magánszemélyek, egyharmadát pedig szervezetek nyújtják be.

77

A panaszkezelési eljárásokat bizottsági közlemény határozza meg¹⁸. A főigazgatóságoknak a CHAP-rendszerben nyilvántartásba kell venniük a panaszokat. A Bizottság a helyes hivatali magatartásra vonatkozó szabályzat betartása és az átláthatóság biztosítása érdekében köteles közvetlenül válaszolni a panaszosoknak, és tájékoztatni őket, ha történt (vagy nem történt) intézkedés.

78

Az illetékes főigazgatóság először megállapítja, hogy ki kell-e vizsgálni a panaszt. A Bizottság kritériumokat állapított meg azon esetekre vonatkozóan, ha a főigazgatóságoknak nem kell kivizsgálniuk a panaszt. A panaszok többsége nem vezet EU Pilot eljárás keretében történő vizsgálathoz vagy kötelezettségszegési eljáráshoz (lásd: 9. ábra).

79

A Bizottság nem teszi közzé annak indokait, ha nem vizsgálják ki a panaszokat. Felmérésünkben a főigazgatóságok többsége (18-ból 13) úgy nyilatkozott, hogy figyelemmel kísérik az indokokat. A főigazgatóságok a következő leggyakoribb indokokat sorolták fel azon esetekre, amikor nem vizsgálják ki a panaszokat:

• a panaszos által felvetett ügyben nem került sor az uniós jog megsértésére vagy az ügy nem tartozik az Unió hatáskörébe;
• a panasz nem szolgált elegendő konkrét utalással az adott gyakorlat általános jellegére vonatkozóan (azaz arra, hogy a jogsértés nem csak az adott panaszra korlátozódott);
• a panaszos problémája megoldható nemzeti bíróságokon vagy alternatív mechanizmuson (pl. SOLVIT) keresztül;
• a panaszos nem szolgáltatott elegendő információt azt követően sem, hogy felkérték a panasz kiegészítésére;
• a panasz egy – átültetéssel kapcsolatos vagy megfelelőségi ellenőrzés alatt álló – irányelv tagállami átültetésének általános vonatkozásaival foglalkozik;
• ugyanabban a témában az EUB az EUMSZ 267. cikke szerint előzetes döntéshozatali eljárást folytat;
• folyamatban van a panaszos problémáját tárgyaló uniós vagy nemzeti jogalkotási javaslat elkészítése;
• ugyanabban a témában nemzeti bírósági eljárás van folyamatban.

80

Ami az erősségeket illeti, a főigazgatóságok véleménye szerint a panaszkezelési eljárás:

• az uniós jog tagállami végrehajtásával és alkalmazásával kapcsolatos közvetlen információforrás;
• eszköz a Bizottság számára, hogy közvetlen, átlátható és felhasználóbarát támogatást nyújtson az uniós polgároknak, ami emellett arra is alkalmat ad, hogy az uniós polgárok jobban megérthessék az uniós kormányzást és felelősségi köröket;
• csak a releváns panaszok vizsgálatára összpontosít.

81

Ami a korlátokat illeti, a főigazgatóságok számos különböző tényezőt soroltak fel, amelyek megnehezítették a panaszok hatékony és eredményes, a panaszosok megelégedésére szolgáló kezelését:

• sok panaszosnak irreális elképzelései vannak a Bizottságnak az egyes ügyek megoldására való lehetőségét és kapacitását illetően, vagy nem szolgáltatnak kellő információt az ügyről;
• olyan összetett és időigényes tevékenységről van szó, amely nagy szakértelmet és ítélőképességet kíván, de viszonylag kevés kötelezettségszegési eljárást eredményez;
• a Bizottság szervezeti felépítése megnehezítheti az ugyanazon problémáról szóló számos panasz és a több szervezeti egységet érintő egyedi panaszok kezelését.

82

A főigazgatóságok beszámolója alapján a 2014-2016-os időszakban az általuk kezelt panaszok száma jelentős eltéréseket mutatott. A TAXUD például arról számolt be, hogy évente körülbelül 950 üggyel foglalkozott, míg a CLIMA és az ECFIN tíznél is kevesebbel, a főigazgatóságokra számított átlag pedig 200 volt.

83

Ami a hivatalból indított ügyeket illeti, a főigazgatóságok azon területek vonatkozásában, ahol ilyen ügyeket indítanak, a felügyeleti, vizsgálati vagy ellenőrzési hatásköröket tartották a legfontosabb forrásnak az esetleges kötelezettségszegési ügyek azonosításához. A főigazgatóságok közel egyharmada fontos információforrásnak tartotta a célravezetőségi vizsgálatokat és értékeléseket, valamint a sajtó- és médiabeszámolókat. A főigazgatóságok a saját szakpolitikai területükön számos más információforrást is nagyon fontosként emeltek ki, többek között az ellenőrző vizsgálati jelentéseket (ENV), az uniós felügyeleti ügynökség jelentéseit (FISMA) és az ellenőrzési jelentéseket (REGIO). A főigazgatóságok azon szakpolitikai területek esetében, ahol a SOLVIT mechanizmus alkalmazandó, nem sorolták azt az esetleges kötelezettségszegési ügyek azonosítására szolgáló legfontosabb források közé.

84

A főigazgatóságok arról is beszámoltak, hogy a 2014-2016-os időszakban lényegesen eltérő volt az általuk kezelt, hivatalból indított ügyek száma. Az ENER például az említett időszakban évente több mint 200 üggyel foglalkozott, míg a REGIO, az EAC és az ECFIN egyetlen eggyel sem. A főigazgatóságok arról is beszámoltak, hogy lényeges eltérés volt a panaszok és a hivatalból indított ügyek aránya között. Az ENER, SANTE és MARE kivételével a főigazgatóságok többsége sokkal több panaszt kezelt, mint hivatalból indított ügyet. Az említett főigazgatóságokhoz viszonylag kevés panasz érkezik, de rendelkeznek vizsgálati hatáskörökkel, amelyek alapján hivatalból indíthatnak ügyeket. Összességében több hivatalból indított ügyet vizsgálnak ki, mint panaszt (lásd: 10. ábra).

Az ügyek EU Pilot eljárás keretében történő vizsgálata

85

Feltételezett jogsértés esetén a főigazgatóságok az érintett tagállamokkal együtt az EU Pilot mechanizmus alkalmazásával vizsgálhatják az ügyet¹⁹. Az EU Pilot egy olyan elektronikus eszköz, amely az uniós jog tagállamok általi feltételezett megsértésével kapcsolatos bizalmas információgyűjtésre szolgál. Egyes esetekben alkalmazásával hivatalos kötelezettségszegési eljárás indítása nélkül is elérhető a jogszabályi kötelezettségek teljesítése.

86

Az EU Pilot eszközül szolgál a Bizottság és a tagállamok számára, hogy adott határidőn belül strukturált párbeszédet folytassanak. A főigazgatóságok az EU Pilot keretében minden egyes potenciális kötelezettségszegési ügyhöz „ügyiratokat” készítenek. Az érintett tagállamnak tíz hét áll rendelkezésre, hogy válaszoljon a főigazgatóság megkeresésére. A főigazgatóságnak ezután tíz hete van a válasz értékelésére. Az értékelést követően a főigazgatóság vagy lezárja az ügyet vagy további információkat kér, vagy indítványozza, hogy a Bizottság indítson hivatalos kötelezettségszegési eljárást.

87

Felmérésünkben csaknem az összes tagállam úgy ítélte, hogy a Bizottság az EU Pilot eljárás során kellő információt szolgáltatott a feltételezett jogsértésekről. A tagállamok szerint az EU Pilot fő erősségei a következők:

• a kötelezettségszegési eljárás elkerülése és a jogszabályi kötelezettségek elmulasztásának időben történő korrekciója;
• az uniós jog és a tagállami végrehajtási intézkedések egységes értelmezésének elősegítése;
• a Bizottság főigazgatóságai és a nemzeti hatóságok közötti együttműködés kultúrájának erősítése;
• felhasználóbarát módszer a kommunikáció megadott határidőn belüli megszervezésére;
• segít a jogszabályi kötelezettségek teljesítésével kapcsolatos ügyek tagállamokon belüli koordinálásában és a tájékoztatásban; valamint
• jogérvényesítési eszközként lehetőséget nyújt a polgárok számára a jogaik tagállamok általi feltételezett megsértésének kivizsgálására.

88

Ami a korlátokat illeti, néhány tagállam (27-ből 5) megjegyezte, hogy a főigazgatóságoktól lassan érkező válaszok miatt az EU Pilot olykor kevésbé volt hatékony az adott ügyek megoldásában. Néhány tagállam azt is megjegyezte, hogy 2017 óta a Bizottság nem használja rendszeresen az EU Pilot mechanizmust bizonyos típusú esetek kivizsgálásához, mielőtt új jogérvényesítési politikája részeként elindítaná a kötelezettségszegési eljárást. Ezek a tagállamok arra figyelmeztettek, hogy ennek következményeként több időt vehet igénybe az ilyen ügyek rendezése. Némely tagállam azt is megjegyezte, hogy az EU Pilot platform használata segítséget nyújtott számukra az ügyek összehangolt vizsgálatához és kezeléséhez.

89

Az EU Pilot 2008-as bevezetésének eredményeképpen évekig visszaesés volt tapasztalható az új kötelezettségszegési eljárások indítása terén, mivel az új ügyeket először a platformon keresztül vizsgálták ki. Következésképpen évekig csökkent a lezáratlan kötelezettségszegési ügyek száma is. 2016-ban az új kötelezettségszegési ügyek száma meghaladta az új EU Pilot ügyekét (lásd: 11. ábra).

Az uniós jog érvényesítése a kötelezettségszegési eljáráson keresztül

90

A Bizottság mérlegelési jogkörrel rendelkezik a hivatalos kötelezettségszegési eljárás indítására vonatkozóan. Amint az adott főigazgatóság elegendő bizonyítékot állít össze az esetleges jogsértésről, határozatot készít a Bizottság számára az eljárás elindításához. Az EUMSZ 258. és 260. cikke meghatározza az eljárás lépéseit (lásd: 2. háttérmagyarázat), amelyek valamennyi ügytípus esetében alkalmazandóak. Az eljárás során minden egyes lépés lehetőséget kínál a tagállam számára a jogszabályi kötelezettségek teljesítésére, a Bizottság számára pedig az ügy lezárására.

91

A hivatalos kötelezettségszegési eljárás minden lépését a Bizottságnak kell engedélyeznie. A főigazgatóságok a Bizottság Jogi Szolgálatával konzultálva javaslatokat készítenek a Bizottság számára, hogy konkrét ügyekben határozatot hozzon. A Főtitkárságnak az uniós jog alkalmazásának ellenőrzéséért felelős osztálya egy sor javaslatot terjeszt elő a Bizottság üléseinek napirendjére. A Bizottság évente körülbelül tíz ülésen (azaz a nyár kivételével minden hónapban) hoz határozatokat kötelezettségszegési ügyekben. Az ülésenként hozott határozatok száma a folyamatban lévő ügyek számától függően jelentős eltéréseket mutathat.

92

A hivatalos kötelezettségszegési eljárás pert megelőző szakaszában (1. és 2. lépés) a Bizottság együttműködésre törekszik a tagállamokkal az ügy megoldása és annak elkerülése érdekében, hogy szükségtelenül keresetet kelljen benyújtani az EUB-hez. Felmérésünkben a főigazgatóságok többsége (18-ból 15) beszámolt arról, hogy a pert megelőző szakaszban „politikai” vagy adminisztratív levelek révén kommunikál a tagállamokkal, valamint „tömbösített” üléseken vagy más fórumokon vitatja meg a rendezetlen ügyeket a tagállamok képviselőivel. Néhány tagállam megjegyezte, hogy nehézségeket tapasztalt az adminisztratív levelekre való válaszok koordinálása terén. A gyakorlatban a Bizottság az ügyek többségét a pert megelőző szakaszban lezárja, mielőtt keresetet indítana az EUB-nél (3. lépés).

93

Ami a kihívásokat illeti, csaknem mindegyik főigazgatóság (18-ból 17) úgy nyilatkozott, hogy nehézséget okozott a kötelezettségszegési ügyek időben történő kezelése, és a főigazgatóságok többsége (17-ből 15) szerint ebben nagy szerepet játszott a szükséges készségek és szakértelem hiánya. Míg csaknem mindegyik tagállam arról számolt be, hogy a felszólító levelekre és az indokolással ellátott véleményekre adandó válaszokra (1. és 2. lépés) vonatkozóan megállapított határidő az egyszerűbb ügyekben általában elegendőnek bizonyult (24-ből 23), a tagállamok többsége szerint a határidők ritkán voltak elég hosszúak a nagyon bonyolult ügyekben (24-ből 20). A tagállamok többsége úgy ítélte, hogy a Bizottság levelei és véleményei megfelelő alapnak tekinthetők a válaszok összeállításához (23-ból 12). Más tagállamok ezeket csak részben tartották megfelelőnek (23-ból 11). Néhány tagállam megjegyezte, hogy a Bizottság dokumentumai olykor nem közérthetőek, és hogy azok színvonala főigazgatóságonként, illetve ügyenként változó.

94

Ha az ügy már az EUB-hez került, az EUB ügykezelési eljárásától függ, hogy mennyi idő telik el a döntéshozatalig (4. lépés). Az EUB elé vitt ügyek rendezésének időtartama számos tényezőtől, elsősorban az ügy bonyolultságától függ. Ha Bizottság az EUMSZ 260. cikkének (2) bekezdése alapján ismét az EUB-hez fordul (5. lépés), az ügy megoldásához szükséges idő lényegesen megnövekedhet. A következőktől függ, hogy mennyi idő telik el, mielőtt az EUB eldönti, hogy szabjon-e ki pénzügyi szankciót: mennyi idő állt a tagállam rendelkezésére, hogy teljesítse az előző határozatot; a Bizottság számára ahhoz szükséges idő, hogy újból értesítse a tagállamot a jogszabályi kötelezettségek folyamatos elmulasztásáról; valamint mennyi időre van szüksége az EUB-nek a döntéshozatalhoz.

95

A Bizottság számos ügyet rendez vagy eláll a keresettől, mielőtt az EUB döntést hoz (4. és 5. lépés). A kötelezettségszegési eljárásoknak csak egy kis aránya végződik úgy, hogy az EUMSZ 260. cikkének (2) bekezdése szerint az EUB pénzügyi szankciókat szab ki a tagállamokra (5. lépés). Ilyen esetekben a kötelezettségszegési eljárás több évig is eltarthat. A kötelezettszegés időtartamának minden napja után bírságot kell fizetni mindaddig, amíg a tagállam be nem jelenti, hogy végrehajtotta a határozatot (kényszerítő bírság). Ha az adott tagállam a jogerős határozat meghozatala előtt eleget tesz az előírtaknak, az EUB a jogszabályi kötelezettségek elmulasztásának időtartamát figyelembe véve „átalányösszegű” bírságot szabhat ki. A Költségvetési Főigazgatóság tartja kézben a bírságok kiszámítását és behajtását.

96

A felelős főigazgatóság feladata, hogy panaszok vagy hivatalból indított vizsgálatok révén nyomon kövesse a jogszabályi kötelezettségek elmulasztásával kapcsolatos későbbi problémákat vagy a helytelen tagállami alkalmazás újabb eseteit.

97

Ami az erősségeket illeti, a főigazgatóságok többsége (18-ból 13) kiemelte a kötelezettségszegési eljárás szerepét arra vonatkozóan, hogy nyomást gyakoroljon a tagállamokra az uniós jog betartása és a jogszabályi kötelezettségek elmulasztásának megakadályozása érdekében, valamint, hogy rámutasson a végrehajtással kapcsolatos nehézségekre. Több főigazgatóság erősségként említette az eljárás színvonalát, strukturált és átlátható jellegét, a Bizottságnak az eljárás alkalmazásával kapcsolatos mérlegelési jogkörét és az eredmények láthatóságát. Ezenkívül számos főigazgatóság a Bizottság számára megfelelő megoldásnak tartotta a kötelezettségszegési eljárás alkalmazását arra, hogy jelezze a tagállamoknak és a polgároknak, hogy komolyan veszi az uniós jog megsértését. Felmérésünkben csaknem mindegyik tagállam arról számolt be, hogy az EUB által a kötelezettségszegési ügyekben kiszabott pénzügyi szankciók komoly elrettentő hatást gyakoroltak (26-ból 25). A 2014-2016-os időszakban az Európai Unió Bírósága által hozott ítélet be nem tartása miatt a tagállamokra kiszabott pénzügyi szankciók teljes összege 339 millió eurót tett ki²⁰.

98

Ami a költségvetési eljárással kapcsolatos korlátokat illeti, több főigazgatóság (18-ból 8) az eljárás hosszát emelte ki. A különböző főigazgatóságok a következőket is említették:

• az eljárás nehézkessége (az ügyek megkövetelik „a magas szintű bizonyítottságot”);
• számottevő ismeretre és készségre van szükség;
• a Bizottságon belüli hosszadalmas és bonyolult döntéshozatal;
• mérlegelni kell, hogy ki kell-e vizsgálni az ügyet vagy le kell zárni;
• a kötelezettségszegési ügyek konfrontatív jellege;
• a politikai szempontból kényes ügyek és a jogszabályi kötelezettségek részleges teljesítésével kapcsolatos ügyek kezelésével összefüggő nehézségek;
• a tagállamok közötti egyenlő bánásmód biztosítása kihívást jelent; valamint
• a kötelezettségszegési eljárás megindítása bizonyos esetekben nem éri el a kívánt hatást.

99

Ami a hivatalos kötelezettségszegési eljárás tekintetében a Bizottság mérlegelési jogkörét illeti, számos tagállam (22-ből 9) úgy ítélte, hogy ez elősegíti az uniós jog érvényesítését a tagállamokban. Több más tagállam (22-ből 10) szerint ez részben segíti elő a hatékony jogérvényesítést. Néhány tagállam (22-ből 3) nyilatkozott úgy, hogy ez nem könnyíti meg a hatékony jogérvényesítést. Több tagállamot (22-ből 10) az aggasztotta leginkább, hogy a Bizottság már nem használja rendszeresen az EU Pilot mechanizmust arra, hogy a kötelezettségszegési eljárás indítása előtt bizonyos típusú ügyekről információkat cseréljen. A 12. ábra szemlélteti, hogy a 2014-2016-os időszakban átlagosan hány hetet vett igénybe a panaszok kezelése, a vizsgálatok elvégzése az EU Pilot eljárás keretében és a kötelezettségszegési ügyek kezelése a lezárás előtt. Az ábra szerint a panaszon alapuló kötelezettségszegési ügyek rendezése körülbelül 140 hetet vett igénybe, aminek körülbelül a fele azzal telt, hogy a hivatalos kötelezettségszegési eljárás elindítása előtt az EU Pilot eljárás keretében kivizsgálták a panaszt.

A jogszabályi kötelezettségek teljesítése előmozdítása érdekében alkalmazott eszközök

100

Az ellenőrzési és jogérvényesítési intézkedések mellett a Bizottság egy sor „eszközt” alkalmaz a szakpolitikai ciklus különböző szakaszaiban, hogy segítse a tagállamokat az uniós jog helyes és időben történő alkalmazásában („a jogszabályi kötelezettségek teljesítésének előmozdítása érdekében alkalmazott eszközök”). A javaslatok előkészítése során a Bizottság felkérheti a felelős főigazgatóságot, hogy készítsen végrehajtási tervet, amely tartalmazza, hogy a tagállamok milyen kihívásokkal fognak szembesülni és milyen intézkedéseket kell majd tenniük. A tagállamok számára iránymutatásokat is lehet adni arra vonatkozóan, hogyan értelmezzék, hajtsák végre és alkalmazzák az uniós jogi eszközt. Az irányelvek azt is előírhatják a tagállamoknak, hogy nyújtsanak be magyarázó dokumentumokat, amelyek ismertetik, hogyan ültették át az adott irányelv rendelkezéseit a nemzeti jogba.

101

A végrehajtási és az alkalmazási szakaszban a Bizottság számos, találkozókra épülő eszközt alkalmaz. Ezek közé tartoznak az irányelv által létrehozott, a tagállamok képviselőiből álló bizottságok, a végrehajtásért felelős tagállami képviselőknek a Bizottság által koordinált hálózatai, a Bizottság által tanácsadás céljából létrehozott szakértői csoportok, illetve a munkaértekezletek, amelyeket a Bizottság meghatározott tagállamok részvételével tarthat. Egyes szakpolitikai területeken a főigazgatóságok meghatározott tagállamok részvételével „tömbösített üléseket” is tartottak a végrehajtással kapcsolatos kérdések és a kötelezettségszegési ügyek megvitatása céljából. A találkozókra épülő eszközök mellett a Bizottság eredménytáblákat vagy barométereket is alkalmazhat, hogy kiemelje a tagállamok teljesítményét az uniós jog végrehajtása tekintetében.

102

A főigazgatóságok felelősek ezen eszközök arra való felhasználásáért, hogy szakpolitikai területükön támogatást nyújtsanak a tagállamoknak a jogi eszközök tekintetében. A Bizottság nem vezet központi nyilvántartást valamennyi említett eszköz főigazgatóságok által történő használatáról. Felmérésünkben²¹ megkérdeztük a főigazgatóságokat és a tagállamokat az egyes eszközök használatáról és hatékonyságáról, valamint fő erősségeikről és korlátaikról. Arról is megkérdeztük a tagállamokat, hogy az egyes eszközök milyen adminisztratív terhet róttak rájuk, és hogy gyakrabban vagy kevésbé gyakran szeretnék használni az adott eszközt. Vizsgálatunknak az egyes eszközökre vonatkozó eredményeit a III. mellékletben ismertetjük. A 13. ábra áttekintést nyújt arról, hogy miként értékelték a főigazgatóságok és a tagállamok a legfontosabb eszközöket.

103

Általánosságban a főigazgatóságok és a tagállamok hatékonynak tartották a megfelelést segítő eszközöket (azaz „3” ponttal legalább „közepes” hatékonyságúnak). Összességében a főigazgatóságok valamivel hatékonyabbnak tartották a jogszabályi kötelezettségek teljesítésének előmozdítása érdekében alkalmazott eszközöket, mint a tagállamok. Ez az eredmény főként annak tudható be, hogy a főigazgatóságok a megfelelési táblázatokat tartalmazó magyarázó dokumentumokról és a tömbösített ülésekről jóval kedvezőbb véleménnyel voltak, mint a tagállamok.

104

A legritkábban használt eszköz a végrehajtási terv. Ezenkívül a főigazgatóságok és a tagállamok összességében ezeket tartották a legkevésbé hatékonynak. Jóllehet elismerték, hogy ezek a tervek kiemelik a végrehajtással kapcsolatos legfontosabb kihívásokat, de kevésbé hasznosnak találták azokat, mivel gyakran a folyamat túl korai szakaszában készülnek el és nem veszik figyelembe az egyes tagállamok sajátosságait.

105

Az iránymutatások a leggyakrabban használt eszközök közé tartoznak. A főigazgatóságok és a tagállamok szerint is nagyon hatékonyak, különösen a komplex jogszabályok esetében. Véleményük szerint az iránymutatások annak ellenére is fontos szerepet játszanak az uniós irányelvek egységes értelmezésében, hogy nem nyújtanak az uniós jogra vonatkozó végleges értelmezést. A tagállamok többsége úgy gondolta, hogy nagyobb mértékben kellene használni az iránymutatásokat.

106

A főigazgatóságok igen hatékonynak találták a megfelelési táblázatokat tartalmazó magyarázó dokumentumokat a nemzeti végrehajtási intézkedések átültetéssel kapcsolatos és megfelelőségi ellenőrzésének elősegítésében. Számos tagállam beszámolt arról, hogy az uniós irányelvek helyes átültetésének biztosítására irányuló eljárás részeként saját használatra készít ilyen dokumentumokat, amelyeket nagyon hatékonynak tartanak. Azon tagállamok azonban, amelyek nem készítettek megfelelési táblázatokat tartalmazó magyarázó dokumentumokat, úgy ítélték, hogy nagyon nagy terhet jelentene számukra ezek összeállítása. A főigazgatóságok és a tagállamok körében eltérés van annak megítélése tekintetében, hogy a magyarázó dokumentumok a jogbiztonsághoz és az uniós jog gyakorlati megvalósításával kapcsolatos átláthatósághoz is hozzájárulnak-e.

107

A tagállamok többsége azt javasolta a Bizottságnak, hogy nagyobb mértékben alkalmazza a találkozókra épülő eszközöket, pedig az ilyen fórumokon való részvétel jelentős adminisztratív teherrel jár. Számos tagállam megjegyezte ugyanakkor, hogy a főigazgatóságok megközelítése eltérő volt, és hogy a Bizottságnak megvolt a mozgástere, hogy ezen eszközök használatához célzottabb és következetesebb megközelítést dolgozzon ki. Jóllehet a tagállamok elismerték, hogy az eredménytáblák szerepet játszhatnak abban, hogy teljesítményük javítására ösztönözzék a tagállamokat, a többség nem támogatta a nagyobb mértékű alkalmazásukat.

Az átláthatóság biztosítása a jogszabályi kötelezettségek teljesítésével és a felügyelettel kapcsolatban

108

Ami az átláthatóságot illeti, a polgárok és az érdekelt felek nagy elvárásokat támasztanak a Bizottsággal szemben valamennyi típusú kötelezettségszegési ügy kezelése, az uniós jog tagállami betartása és a Bizottság saját felügyeleti tevékenységei tekintetében:

• az egyéni panaszosok elvárják, hogy tájékoztatást kapjanak arról, milyen intézkedésre kerül sor problémáik megoldása érdekében, valamint az ügyben bekövetkező fejleményekről;
• a tagállamok tisztességes és következetes bánásmódot várnak el a monitoring és a jogérvényesítés tekintetében;
• az uniós jogalkotók elvárják, hogy tájékoztatást kapjanak az általuk elfogadott uniós jogi aktusok tagállami végrehajtásáról és alkalmazásáról; valamint általánosságban
• az egyéb uniós intézményi szereplők – úgymint az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EGSZB), a Régiók Bizottsága (RB) és az európai ombudsman, továbbá a nyilvánosság – pedig elvárják, hogy az uniós jog tagállami betartásáról és a Bizottság felügyeleti tevékenységeinek elvégzéséről is tájékoztatást kapjanak.

109

A Bizottság számos eszközt felhasznál, hogy a konkrét ügyekről, a jogszabályi kötelezettségek tagállami teljesítésével kapcsolatos kérdésekről és a Bizottság saját felügyeleti tevékenységeiről tájékoztatást nyújtson és beszámoljon a különböző célközönségeknek, ugyanakkor szükség esetén biztosítsa a bizalmas kezelést.

110

Ami a konkrét ügyeket illeti, az egyéni panaszosokkal való kommunikáció fő eszköze a levélváltás. A levélváltás célja, hogy a panaszosok folyamatosan értesüljenek arról, hogyan kezeli a Bizottság a panaszt, és magyarázatot kapjanak a Bizottság arra vonatkozó határozatáról, hogy adott esetben nem vizsgálja ki a panaszt, vagy hogy lezárja az ügyet. A Bizottság számos adminisztratív biztosítékot létrehozott a panaszosok számára (lásd: 6. háttérmagyarázat).

111

Miután a Bizottság hivatalos kötelezettségszegési eljárást indított, a panaszos a Bizottság kötelezettségszegési határozatokat tartalmazó nyilvántartásán és a kapcsolódó sajtóközleményeken keresztül követheti nyomon az eljárás következő szakaszait. Az EUB elé utalt ügyek előrehaladása az EUB honlapján követhető nyomon.

112

Ami az uniós jog tagállamok általi betartását illeti, bizonyos uniós jogi aktusok felülvizsgálatra vonatkozó rendelkezésekben előírják a Bizottság számára, hogy készítsen végrehajtási jelentéseket²² az irányelvek végrehajtásáról. Az átültetéssel kapcsolatos kérdésekre a közzétett más típusú utólagos felülvizsgálatokban, például a „célravezetőségi vizsgálatokban” és értékelésekben is fel lehet hívni a figyelmet.

113

A kifejezetten az egységes piaccal kapcsolatos irányelvek esetében a Bizottság az egységes piaci eredménytáblában (SMS) egy sor, végrehajtással és alkalmazással kapcsolatos kérdésre vonatkozóan mutatókat és információkat ad meg. Az eredménytábla egy sor mutatót tartalmaz, többek között az irányelvek átültetésével, a kötelezettségszegési ügyekkel és az EU Pilot ügyekkel kapcsolatos számadatokat (lásd: 7. háttérmagyarázat).

114

A Bizottság általánosságban az uniós jog alkalmazásának ellenőrzéséről szóló éves jelentésben közli felügyeleti tevékenységeinek eredményeit és a teljesítménnyel kapcsolatos szempontokat. A Bizottság elsősorban az EP számára készíti a jelentést. Az Európai Parlament Jogi Bizottsága minden évben ellenőrzi a jelentést, amely az EP jelentésének alapját képezi. A Bizottság évekig következetes megközelítést alkalmazott az éves jelentések tartalmának és benyújtásának tekintetében, és az EP kérésére további információkkal és elemzésekkel szolgált. Ezzel összefüggésben az EGSZB felkérte a Bizottságot, hogy kérje ki a véleményét az éves jelentésről, hogy ezáltal a szervezett civil társadalomnak az uniós jog alkalmazásáról alkotott véleményét is figyelembe lehessen venni. Arra is ösztönözte a Bizottságot, hogy helyezzen nagyobb hangsúlyt általánosságban a kötelezettségszegésekkel kapcsolatos nyilvános tájékoztatásra²³. Az RB szintén megjegyezte, hogy fontos az uniós jog alkalmazásával kapcsolatos információk nyilvános hozzáférésének javítása, mivel a helyi és regionális önkormányzatok jelentős szerepet játszanak az uniós jog gyakorlati megvalósításában²⁴.

115

Az általunk vizsgált 2014-2016-os időszak során az Európai Bizottság éves jelentései egy jól illusztrált, magas színvonalú (körülbelül 30 oldalas) jelentésből és két, részletes információkat, valamint a 28 tagállam mindegyikére és minden egyes releváns szakpolitikai területre vonatkozó grafikonokat tartalmazó mellékletből álltak. A magas színvonalú összefoglaló ismerteti az EU kötelezettségszegésre vonatkozó politikáját, kiemeli, hogy az Európai Bizottság felügyeleti tevékenységei hogyan járulnak hozzá a Juncker-Bizottság releváns prioritásaihoz, továbbá felvilágosítással szolgál arról, milyen feladatai vannak az Európai Bizottságnak, illetve a tagállamoknak az uniós jog alkalmazása tekintetében. Az összefoglaló ezenkívül elemzést ad a panaszok és a kötelezettségszegési ügyek Európai Bizottság általi kezelésének legfontosabb aspektusairól és az EUB határozatairól, szemléltető példákkal együtt. A Bizottság azonban számos, az érdekelt felek általános érdeklődésére számot tartó kérdésről nem nyújt tájékoztatást és elemzést (lásd: 11. ábra).

116

Ezzel összefüggésben megjegyezzük, hogy az európai ombudsman 2017-ben egy stratégiai vizsgálat alapján azt ajánlotta, hogy az Európai Bizottság „Az uniós jog alkalmazásának ellenőrzéséről szóló” éves jelentésében²⁵ nyújtson több információt az uniós jog tényleges megsértésével kapcsolatos ügyeknek a kötelezettségszegési eljárást megelőző eljárás során történő megoldásával kapcsolatos teljesítményéről, valamint az eljárás átlagos időtartamáról.

Az uniós jog betartásának közellenőrzése

Nemzeti szintű közellenőrzés

117

Felmérésünk részeként felkértük a tagállamok legfőbb ellenőrző intézményeit, hogy a 2013-2017-es időszak vonatkozásában vegyék számba az uniós jog alkalmazásával kapcsolatos ellenőrzési jelentéseket annak érdekében, hogy áttekintést kapjunk a legfőbb ellenőrző intézmények e területen végzett munkájáról. A 13 legfőbb ellenőrző intézménytől származó 185 jelentésből azt a 62-t vizsgáltuk meg, amelyek tartalmát állapotfelmérésünk szempontjából a leginkább relevánsnak találtuk. Ezek a jelentések jogszabályi kötelezettségek teljesítésével és teljesítmény-ellenőrzéssel kapcsolatos vonatkozásokat egyaránt figyelembe vettek.

118

Jóllehet a legfőbb ellenőrző intézmények ellenőrzései különféle szakpolitikai területeket öleltek fel, a többségük a környezetvédelemmel és az energiapolitikával, az adózással és a közlekedéssel volt kapcsolatos. Számos, a környezetvédelmi és energiapolitikáról szóló jelentés (24 jelentés) a komplex irányelvek, úgymint a víz-keretirányelv vagy a hulladékokról szóló keretirányelv végrehajtására összpontosított. A második leggyakrabban tárgyalt szakpolitikai terület az adópolitika volt (kilenc jelentés), és egynél több jelentés foglalkozott az elektronikus kereskedelem és a hozzáadottérték-adó (héa) alterülettel. A harmadik legnagyobb arányban tárgyalt szakpolitikai terület a közlekedés volt (nyolc jelentés), a vasútitól a közúti közlekedésig számos területet felölelt A legfőbb ellenőrző intézmények jelentései a többi szakpolitikai területről a pénzügyi irányítás és a gazdasági kormányzás, a mezőgazdaság, regionális fejlesztés kérdésével és egyéb, az egységes piachoz kapcsolódó speciális témákkal, többek között a közbeszerzéssel, illetve az állami támogatással foglalkoztak.

119

A tagállamok közigazgatásának teljesítmény-ellenőrzései közül néhány kitért a késedelmes átültetés okainak vizsgálatára, de csak egy adott szakpolitikai terület vagy egy konkrét uniós jogi eszköz vonatkozásában. Az esetek többségében az ellenőrzés célkitűzései egy olyan nemzeti szakpolitikai terület teljesítményéhez kapcsolódtak, ahol az uniós jog bizonyos rendelkezései hatályosak voltak. Ezekben az esetekben a legfőbb ellenőrző intézmények elsősorban azt vizsgálták, hogy a nemzeti szakpolitikai intézkedések mennyire hatékonyak az említett célkitűzések elérésében. Ezek az ellenőrzések általában nem terjedtek ki az uniós jogi aktusok nemzeti jogba való átültetésére és végrehajtására vonatkozó eljárások értékelésére.

120

Mindazonáltal jelentős számú jelentés legalább említés szintjén foglalkozott az uniós jog átültetésének időszerűségével és felhívta a figyelmet a késedelmekre. Néhány esetben a legfőbb ellenőrző intézmények elemezték a késedelmek okait, továbbá felmérték az uniós jog nemzeti jogba való átültetésével kapcsolatos esetleges hiányosságokat vagy következetlenségeket. Egy ellenőrzési jelentés a nemzeti jog és az uniós jogból fakadó kötelezettségekkel való összevetés elemzése alapján állapította meg, hogy fennáll a késedelmes átültetés veszélye. Egy másik ellenőrzési jelentés áttekintést nyújtott az uniós irányelvek átültetésére vonatkozó nemzeti eljárásról. Ezen túlmenően egyes jelentések említést tettek az ellenőrzött témával kapcsolatos hivatalos kötelezettségszegési vagy EU Pilot ügyekről, és néhány legfőbb ellenőrző intézmény az uniós jog megsértésének következményeiről is áttekintést nyújtott, többek között a pénzügyi vonatkozásokról.

121

Néhány, a folyamatban lévő kötelezettségszegési ügyekre kiterjedő ellenőrzés kiterjedt a nemzeti jogi rendelkezések uniós jognak való megfelelésének kvalitatív értékelésére. Egy ellenőrzési jelentés elemzést foglalt magában egy adott irányelv átültetéséhez elfogadott nemzeti végrehajtási intézkedésről. Egy másik jelentés ajánlásokat tartalmazott, amelyeket figyelembe vettek az érintett irányelv végrehajtásakor. Volt olyan jelentés is, amelyik felbecsülte az átültetendő új irányelvben foglalt követelmények végrehajtásával kapcsolatos módosítás költségeit.

122

Az ellenőrzési jelentések sok esetben nem korlátozódtak a központi kormányzatra. Ezek az ellenőrzések az uniós jogból fakadó kötelezettségek végrehajtása érdekében regionális és helyi szinten elfogadott intézkedéseket vizsgálták meg.

123

Egy esetben a legfőbb ellenőrző intézmény a kormányzat egészére kiterjedő teljesítmény-ellenőrzést végzett az uniós jog nemzeti közigazgatás általi végrehajtásának hatékonyságáról, megvizsgálva az uniós jog végrehajtásának időszerűségét és megfelelőségét egyaránt befolyásoló mögöttes folyamatokat és tényezőket (lásd: 9. háttérmagyarázat).

124

Végezetül, számos legfőbb ellenőrző intézmény ad áttekintést az éves jelentéseikben az uniós jog átültetéséről (rendszerint a hivatalos uniós statisztika alapján) és a tagállamokkal szemben indított kötelezettségszegési ügyekről.

Uniós szintű közellenőrzés

125

Az Európai Számvevőszék ellenőrzi az Európai Unió bevételeit és kiadásait, többek között az uniós költségvetési rendelet betartását. Ez magában foglalja a szakpolitikák és a kiadási programok teljesítmény-ellenőrzését is. Ezzel összefüggésben az Európai Számvevőszék ellenőrzései esetenként az uniós jog tagállami betartásával kapcsolatos kérdésekre is kiterjednek.

126

Áttekintettük a Számvevőszék 2014-2017-es időszakra vonatkozó különjelentéseit. A 106 jelentés között 11 olyat találtunk, amely az uniós jog tagállami alkalmazásával vagy az Európai Bizottságnak az EUSZ 17. cikke (1) bekezdése szerinti felügyeleti tevékenységeivel kapcsolatos témákkal foglalkozott.

127

A különjelentéseinkben szereplő, az uniós jog alkalmazásához fűzött észrevételeink többnyire olyan esetekre vonatkoztak, amikor az uniós irányelvek helyes vagy időben történő átültetésének elmulasztása egy adott szakpolitikai terület teljesítményét veszélyeztette. Bizonyos esetekben a kötelezettségszegési ügyek rendezéséhez szükséges időtartamra vonatkozóan is tettünk észrevételeket. Ami az Európai Bizottság felügyeleti tevékenységeit illeti, egy ellenőrzés kiterjedt a Bizottság által az energiapolitika terén végzett, átültetéssel kapcsolatos és megfelelőségi ellenőrzések értékelésére is. Ezenkívül közzétettünk egy jelentést, amely kifejezetten arra összpontosított, hogy milyen teljesítményt ért el a Bizottság egy bizonyos irányelv eredményes alkalmazásának biztosítása terén²⁶.

128

Az említett jelentésekben közölt megállapításaink, észrevételeink és következtetéseink számos olyan problémára világítanak rá, amelyekről a főigazgatóságok és a tagállamok beszámoltak a felméréseinkben, ezek közé tartoznak például a következők:

• az uniós jog közérthetősége – megfigyeltük, hogy a végrehajtást bizonyos esetekben a szolgáltatási irányelv pontatlan megfogalmazása akadályozta, és hogy a Bizottság részben a jogalap pontatlansága miatt vonakodott intézkedéseket tenni a kötelezettségszegéssel szemben²⁷;
• túlszabályozás – megállapítottuk, hogy a különböző tagállamok gazdasági és egyéb piaci szereplőire a kibocsátáskereskedelmi rendszerrel kapcsolatos uniós jogban és iránymutatásokban meghatározottaktól eltérő követelmények és szabályok vonatkozhatnak²⁸;
• a tagállamok számára nehézséget jelent az irányelvek időben történő átültetése – megfigyeltük, hogy az átültetési határidőt csak nyolc tagállam tartotta be, és az utolsó tagállam a határidőtől számított két év és öt hónap elteltével végezte el az átültetést²⁹;
• a tagállamok pénzügyi kapacitásával kapcsolatos korlátok kihatása – az ivóvíz-irányelv vonatkozásában azt a következtetést vontuk le, hogy három tagállamban javult a víz minősége és az ivóvízhez való hozzáférés, de továbbra is jelentősek a beruházási igények³⁰;
• régóta fennálló meg nem felelés a tagállamok részéről – ami az élelmiszer-pazarlás elleni küzdelmet illeti, megállapítottuk, hogy régóta fennálló ellentét van a termékek minőségmegőrzési idő lejárta utáni értékesítésének jogszerűségére vonatkozó uniós, illetve tagállami szabályok között³¹;
• a főigazgatóságok nehézségei az átültetés és a megfelelés ellenőrzés terén – arra a következtetésre jutottunk, hogy a Bizottság által végrehajtott, átültetéssel kapcsolatos és megfelelőségi ellenőrzések nem biztosítják az EU elérni kívánt célját, a jogi aktusok sikeres végrehajtását³²;
• a kötelezettségszegési eljárás indítása terén tapasztalható késedelmek – azt állapítottuk meg, hogy egy tagállammal szemben a megfelelőségi ellenőrzés elvégzésétől számított négy év elteltével indult eljárás³³;
• jelentős késedelmek az EU Pilot ügyek kezelése terén – azt a következtetést vontuk le, hogy jóllehet az EU Pilot a tagállamok és a Bizottság közötti együttműködés hasznos eszköze, gyakran késedelmekhez vezetett a kötelezettségszegési eljárások indítása terén³⁴. Ezen túlmenően olyan esetekben, amikor a jogszabályi kötelezettségek elmulasztásával kapcsolatos ügyek a vizsgálat során már rendeződtek, azt állapítottuk meg, hogy ez nem segítette elő, hogy a szóban forgó területen kialakuljon egy állandó uniós joggyakorlat³⁵.

Következő lépések: kihívások és lehetőségek

A Bizottságnak lehetősége lenne az általa végzett felügyeletnek a Szerződés szerinti kötelezettségeivel összhangban történő fokozására

129

A Bizottság több éven át fejlesztette az uniós jog alkalmazásának felügyeletét annak érdekében, hogy teljesítse az EUSZ 17. cikkének (1) bekezdése szerinti kötelezettségeit. Ennek során kidolgozott egy módszert azon legfontosabb kihívások figyelembevételével, amelyekkel az uniós jog tagállamokban történő figyelemmel kísérése és érvényesítése kapcsán szembesül. Számos olyan területet találtunk, ahol továbbra is vannak kihívások.

130

A Bizottság egy átfogóbb minőségi jogalkotási megközelítés részévé tette felügyeleti tevékenységét. Ez továbbra is előnyöket és lehetőségeket nyújt annak biztosításához, hogy az új és módosított jogi aktusok minél egyszerűbbek és könnyebben alkalmazhatók legyenek. Ezzel összefüggésben a Bizottság fontolóra vehetné felügyeleti politikájának áttekintését, amelynek során kitérhetne felügyeleti tevékenységei gazdaságosságának, hatékonyságának és eredményességének fontos vonatkozásaira.

131

Bizonyos szakpolitikai területeken a tagállamok az uniós költségvetésből olyan intézkedésekhez nyújtandó támogatásra és technikai segítségnyújtásra pályázhatnak, amelynek révén növelhetik pénzügyi és igazgatási kapacitásukat az uniós jogszabályok helyesen és időben történő végrehajtására. A költségvetési eszközök igénybevétele is további lehetőségeket biztosít a Bizottság számára a jogszabályi kötelezettségek elmulasztásának megelőzésére, feltárására és megszüntetésére. A Bizottság fontolóra vehetné következetes és összehangolt megközelítést kidolgozását az uniós pénzeszközök felhasználása tekintetében, hogy még jobban képes legyen elő segíteni, ellenőrizni és érvényesíteni az uniós jog tagállami alkalmazását, a szakpolitikai területeken belül és közöttük is.

132

A Bizottság szakpolitikai területek szerint szervezi felügyeleti tevékenységét, és számos főigazgatóság rendelkezik jogalkotási és felügyeleti feladatokkal. Ez előnyökkel jár, többek között segít kezelni az adott uniós jogi aktussal kapcsolatos meg nem felelés eredendő kockázatait. Felmérésünk rámutat arra, hogyan alakulnak ki az egynél több szakpolitikai területet érintő egyéb eredendő kockázatok a tagállami szintű sajátosságok miatt. Bemutatjuk a Bizottságnak az információk és a bevált gyakorlatok főigazgatóságok közötti megosztására vonatkozó intézkedéseit is. Felmérésünk továbbá rávilágít arra, hogy egyes főigazgatóságok számára kihívást jelent, hogy biztosítsák a tagállamokkal kapcsolatos ismeretek és szakértelem megfelelő időben való rendelkezésre állását. A Bizottság fontolóra vehetné további intézkedések megtételét a tagállamokkal kapcsolatos ismeretek és szakértelem szakpolitikai területek közötti jobb megosztására, beleértve adott esetben maguknak az erőforrásoknak a megosztását is.

133

A Bizottság számos, információcserére szolgáló eszköz segítségével megerősítette a tagállami hatóságokkal való kapcsolatokat és együttműködést. A tagállamok többek között megjegyezték, hogy az ilyen eszközök nekik is segítenek saját tevékenységeik összehangolásában. Úgy gondoljuk, hogy a Bizottság fontolóra vehetné a feltételezett és tényleges kötelezettségszegési ügyeket illetően a Bizottság és a tagállamok közötti összehangolt információáramlás biztosítására szolgáló eszközök továbbfejlesztését a jogérvényesítési politikájában 2017 óta bekövetkezett változások figyelembevétele érdekében.

134

Általánosságban azt állapítottuk meg, hogy a tagállamok annak ellenőre kedvezően viszonyulnak a megfelelést segítő eszközök Bizottság általi továbbfejlesztéséhez, hogy ezek adminisztratív terheket rónak a tagállamokra. A Bizottság fontolóra vehetné a szervezeti egységei között az ilyen eszközök fejlesztése és alkalmazása tekintetében folytatott koordináció fokozását, hogy a szakpolitikai területek között célzottabb és következetesebb megközelítést biztosítson, amely kellőképpen figyelembe veszi a tagállamokra nehezedő terheket. Arra is rámutattunk, hogy a tagállamoknak lehetőségük van arra, hogy több és jobb magyarázó dokumentumot nyújtsanak be. Ezek a dokumentumok fontos szerepet játszanak annak biztosításában, hogy a polgárok számára átláthatóak legyenek azon nemzeti jogszabályok, amelyek érvényt szereznek az uniós jogszabályokban foglalt jogaiknak, valamint abban, hogy a Bizottság hatékonyabban és eredményesebben tudja ellenőrizni, hogy a tagállamok hiánytalanul és pontosan átültették-e az uniós jogi aktusokat. Az uniós jogalkotó hatóságok fontolóra vehetnék annak szisztematikus megkövetelését a tagállamoktól, hogy világos és következetes magyarázatokkal szolgáljanak az uniós irányelvek végrehajtásának módjára vonatkozóan.

135

A Bizottság jogérvényesítési prioritásokat és kritériumokat határozott meg az ügyek kezelésére vonatkozóan, és számos főigazgatóság már nyomon követi saját felügyeleti tevékenységeit és beszámol azokról az éves jelentésekben. A Bizottság fontolóra vehetné ezeknek a már meglévő elemeknek egy átfogó, a felügyeleti tevékenységeinek gazdaságosságára, hatékonyságára és eredményességére vonatkozó mutatókat és célértékeket tartalmazó keretbe foglalását. Egy ilyen keret alapul szolgálhatna a felügyelettel kapcsolatos erőforrások és folyamatok kezelésének stratégiaibb szemléletű és következetesebb megközelítésének kidolgozásához.

136

Az átláthatóság tekintetében nagyok az elvárások a Bizottsággal szemben. A Bizottság számos különféle eszközt alkalmaz, hogy tájékoztassa az érdekelt feleket a felügyeleti tevékenységeiről és beszámoljon azokról, ezek közé tartoznak például a kötelezettségszegési eljárás megindításáról szóló határozatokról havonta megjelenő sajtóközlemények és az éves jelentés, amely minőségi, széles körű és részletes tájékoztatást nyújt. Állapotfelmérésünk további olyan információkra is rávilágított, amelyek számot tarthatnak az érdekelt felek általános érdeklődésére. A Bizottság fontolóra vehetné az éves jelentéstétel továbbfejlesztését, hogy figyelembe vegye az érdekelt felek elvárásait, többek között azt, hogy összességében több információt nyújtson az ügyek rendezéséről, tiszteletben tartva ugyanakkor a panaszosoknak és a tagállamoknak az adatok bizalmas kezeléséhez való jogát.

Az uniós jogszabályi kötelezettségek teljesítésével kapcsolatos felügyelet közellenőrzése

137

Állapotfelmérésünk azt mutatja, hogy a tagállamok legfőbb ellenőrző intézményei és az Európai Számvevőszék az azzal kapcsolatos kérdéseket vizsgálták, hogy a tagállamok és a Bizottság – nagyrészt bizonyos meghatározott szakpolitikai területeket érintő közkiadások teljesítmény-ellenőrzése révén – hogyan biztosítják az uniós jognak való megfelelést. Néhány ellenőrzés azonban kifejezetten az uniós jog helyes és időben történő alkalmazásának biztosítására irányuló nemzeti és uniós szintű felügyeleti intézkedésekre helyezte a hangsúlyt. Ez az állapotfelmérés kiemeli, hogy a Számvevőszék széles jogkörrel rendelkezik az arra vonatkozó ellenőrzések elvégzésére, hogy a Bizottságnak hogyan felügyeli az uniós jog tagállami alkalmazását, például a következők tekintetében:

• az uniós költségvetés hozzájárulása az uniós jog tagállamok által történő gyakorlati megvalósításának támogatásához;
• a Bizottság felügyeleti intézkedései meghatározott uniós szakpolitikai területeken;
• a panaszok és a kötelezettségszegési ügyek Bizottság általi kezelése;
• a felügyeleti tevékenységek eredményeiről szóló bizottsági jelentések színvonala.

Betűszók és rövidítések

BUDG: Költségvetési Főigazgatóság

DG: Az Európai Bizottság főigazgatósága A felmérésünkben részt vevő főigazgatóságok teljes körű felsorolása az I. mellékletben található.

ECA: Európai Számvevőszék

EGSZB: Európai Gazdasági és Szociális Bizottság

EP: Európai Parlament

esb-alapok: európai strukturális és beruházási alapok

ETS: Kibocsátáskereskedelmi rendszer

EU: Európai Unió

EUB: Az Európai Unió Bírósága

EUMSZ: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés

EUR-Lex: A hivatalos európai uniós jogtár

EUSZ: Az Európai Unióról szóló szerződés

RB: Régiók Európai Bizottsága:

SAI: Legfőbb ellenőrző intézmény

SG: A Bizottság Főtitkársága

SMS: egységes piaci eredménytábla

Az állapotfelmérést végző csoport

Ezt az állapotfelmérést a Lazaros S. Lazarou számvevőszéki tag által vezetett, az uniós finanszírozásra és igazgatásra szakosodott V. Kamara végezte.

Az állapotfelmérést Leo Brincat számvevőszéki tag vezette Neil Kerr kabinetfőnök és Annette Farrugia kabinetattasé, valamint Alberto Gasperoni ügyvezető, James McQuade feladatfelelős, és Michael Spang, Horvay-Kovács Attila és Jitka Benesova számvevők támogatásával.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0653-2	ISSN 1977-5679	doi:10.2865/602267	QJ-01-18-807-HU-N
HTML	ISBN 978-92-847-0692-1	ISSN 1977-5679	doi:10.2865/349142	QJ-01-18-807-HU-Q

© Európai Unió, 2018

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (https://op.europa.eu/hu/publications). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu/home?) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.