Прилагане на правото на ЕС: надзорни отговорности на Европейската комисия съгласно член 17, параграф 1 от Договора за Европейския съюз

Кратко изложение

I

Успехът на много политики на Европейския съюз зависи от това държавите членки да прилагат правото на ЕС в рамките на своята юрисдикция. Съгласно член 17, параграф 1 от Договора за Европейския съюз Европейската комисия има задължението да съблюдава прилагането на правото на ЕС от страна на държавите членки. Тази роля на „пазител на Договорите“ е от съществено значение за гарантиране на цялостната ефективност и отчетност на ЕС. Надзорните дейности на Комисията са съсредоточени върху управлението на риска от потенциални нарушения на правото на ЕС от страна на държавите членки, които могат да доведат до официално поизводство за установяване на нарушение съгласно член 258 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).

II

Тъй като Сметната палата е одитната институция на ЕС, в своите одити тя проверява най-вече дали държавите членки спазват правото на ЕС, само когато спазването на правото на ЕС е условие държавите членки да получат плащания от бюджета на ЕС. Сметната палата може също така да проверява как Комисията изпълнява и отчита своите надзорни дейности. В отговор на искане от Европейския парламент Сметната палата реши да извърши обзорен преглед, който обхваща:

• основните характеристики на правната среда на ЕС, които превръщат в предизвикателство надзора върху прилагането на правото на ЕС от страна на държавите членки;
• целите, приоритетите и ресурсите на Комисията, свързани с нейните надзорни дейности;
• използваните от Комисията основни процеси за предотвратяване, разкриване и коригиране на потенциалните нарушения на правото на ЕС от страна на държавите членки;
• механизмите на Комисията за гарантиране на прозрачност по отношение на нейните надзорни дейности и резултатите от тях; и
• приноса на публичния одит на национално равнище и на равнището на ЕС по отношение на гарантирането на прилагането и надзора на правото на ЕС в държавите членки.

III

Обзорният доклад не е одит. В него се представят описания и анализи въз основа на публикувана информация и информация, която участниците в прегледа на Сметната палата са се съгласили да направят публично достояние. Основните източници на информация на Сметната палата са проучвания на генералните дирекции (ГД) на Комисията и на представители на държавите членки, анализ на данните, предоставени от Комисията, събеседвания с институционалните заинтересовани страни и прегледи на одитни доклади.

IV

Сметната палата установи, че Комисията е изправена пред сложна правна среда на равнището на ЕС и на равнището на държавите членки. Върху риска от възникване на нарушения оказват влияние редица фактори, които превръщат надзора на прилагането на правото на ЕС в предизвикателство. Те включват:

• обема на законодателството, което трябва да бъде наблюдавано, и сложността на множество правни инструменти;
• особеностите на областите на политиката, включително сравнителната достъпност на средствата от ЕС и наличието на алтернативи на производството за установяване на нарушение; и
• определени характеристики на законодателните и надзорните механизми на държавите членки, включително продължителността на законодателната процедура, предпочитанията за транспониране и административния капацитет.

V

В рамките на своя обзорен доклад Сметната палата подчертава по какъв начин Комисията признава тези предизвикателства и как е реагирала до момента чрез:

• определяне на приоритети за правоприлагането и на критерии за разглеждането на жалбите на граждани и предполагаемите нарушения;
• организиране на своя надзор по области на политиката и включването му в по-широката програма за по-добро регулиране;
• системни проверки на транспонирането, обединяване на жалбите на гражданите и провеждане на разследвания с цел установяване на предполагаеми случаи на неизпълнение на задълженията;
• засилване на сътрудничеството и обмена на информация с държавите членки чрез набор от инструменти за насърчаване на изпълнението на задълженията;
• пряка комуникация със заинтересованите страни и публични доклади за нейните надзорни дейности, при използване на широк набор от средства, включително специален годишен доклад.

VI

Сметната палата също така представя примери за извършената от върховните одитни институции (ВОИ) на държавите членки и Европейската сметна палата (ЕСП) работа по отношение на изпълнението на задълженията и надзора на национално равнище и на равнището на ЕС.

VII

В заключение, Сметната палата представя някои съображения как Комисията би могла да се справи с оставащите предизвикателства, свързани с нейните надзорни отговорности. По-специално, Сметната палата приканва Комисията да разгледа възможността допълнително да засили своята надзорна функция, като:

• прилага подхода за по-добро регулиране към своята политика в областта на правоприлагането и извърши преглед на икономичността, ефикасността и ефективността на своите надзорни дейности;
• разработи по-координиран подход между службите си относно използването на бюджета на ЕС, за да помогне да се гарантира прилагането на правото на ЕС от държавите членки;
• насърчава своите служби в различните области на политика да споделят знанията и експертния си опит относно държавите членки, както и ресурси, когато това е целесъобразно;
• насърчава изпълнението на задълженията по начин, който е по-добре насочен към нуждите на отделните държави членки и е по-последователен в различните области на политика;
• развие утвърдените приоритети за правоприлагането и критерии за разглеждане на случаите в цялостна рамка за управление на надзорните дейности;
• предоставя в своя годишен доклад повече обобщена информация и анализи за заинтересованите страни относно разглеждането на случаите, включително относно продължителността на разглеждане на случаите и мотивите за тяхното приключване.

VIII

И накрая, в настоящия обзорен доклад са показани възможностите на Сметната палата за извършване на дейности във връзка с упражнявания от Комисията надзор върху прилагането на правото на ЕС от страна на държавите членки, например по отношение на:

• приноса на бюджета на ЕС за гарантиране на прилагането от държавите членки на правото на ЕС;
• механизмите за надзор на Комисията в конкретни области на политиката;
• аспекти на управлението от страна на Комисията на жалбите и случаите на нарушение;
• качеството на докладите на Комисията относно резултатите от надзорните дейности.

Въведение

Прилагане на правото на ЕС

01

Прилагането на правото на ЕС е от съществено значение за постигането на резултати за гражданите и за защитата на техните права и свободи. Държавите членки трябва да изпълняват своите задължения съгласно правото на ЕС, в т.ч. да включват в националното си законодателство съответните правни актове на ЕС („изпълнение“), както и да ги прилагат в рамките на своята юрисдикция („прилагане“)¹. Правните инструменти на ЕС са ключово средство, чрез което ЕС постига своите цели, а принципите на правовата държава² са основна ценност на ЕС, която всички държави членки и институции на ЕС трябва да поддържат.

02

Законодателството на ЕС се прилага пряко или непряко в зависимост от неговия вид³. Договорите, регламентите и решенията стават задължителни автоматично в целия ЕС на датата на влизането им в сила, а за да бъдат приложени директивите на ЕС, те трябва да бъдат включени от държавите членки в националното им законодателство до определена дата. На практика държавите членки разполагат със значителна свобода на действие за начина, по който изпълняват и прилагат правото на ЕС. В съответствие с член 17, параграф 1 от Договора за Европейския съюз (ДЕС) Европейската комисия („Комисията“) отговаря за съблюдаването на изпълнението и прилагането на правото на ЕС от страна на държавите членки („спазване на задълженията“).

03

Целта на Комисията е да предотвратява, разкрива и коригира случаите на неспазване на правото на ЕС от страна на държавите членки. Тя прави това като наблюдава прилагането на правото на ЕС от държавите членки и като предприема действия за насърчаване и налагане на спазването на задълженията („надзорни дейности“). Надзорните дейности на Комисията са съсредоточени по-специално върху установяването и предприемането на действия по случаите на неспазване на задълженията, които могат да доведат до правоприлагане чрез производството за установяване на нарушение съгласно членове 258 и 260 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) („потенциални нарушения“). В каре 1 са посочени четирите основни вида потенциални нарушения.

04

Не всички видове неспазване на правото на ЕС от страна на държавите членки водят до производства за установяване на нарушение. В някои области на политиката правните инструменти на ЕС предвиждат други форми на финансова или нефинансова санкция. Според Комисията тези случаи не попадат в обхвата на нейните надзорни дейности съгласно член 17, параграф 1 от ДЕС.

Общ преглед на надзорните дейности на Комисията

05

Комисията използва редица средства („инструменти“), за да извършва мониторинг и да налага спазването на задълженията (т.е. да разкрива и коригира неспазването на задълженията). По отношение на новите директиви Комисията наблюдава спазването на задълженията, като извършва проверки дали държавите членки са съобщили за своите национални мерки за прилагане в определения срок („уведомление“), дали са транспонирали изцяло разпоредбите на директивата в националното законодателство („транспониране“) и дали са отразили точно всички разпоредби на директивата („съответствие“).

06

Що се отнася до установяването на другите видове потенциални нарушения, Комисията разглежда жалби от физически лица или организации и провежда разследвания по собствена инициатива на случаите на потенциално нарушение. Комисията разглежда жалбите посредством специална ИТ система (CHAP) и може да разследва потенциалните нарушения посредством онлайн база данни и инструмент за комуникация (EU pilot). EU Pilot е инструмент за събиране и обмен на информация относно потенциалните нарушения с държавите членки, който в някои случаи може да бъде използван за постигане на спазване на задълженията. На фигура 1 е показан броят на жалбите и на случаите на потенциално нарушение, разгледани от Комисията в периода 2010—2016 г.⁴

07

Съгласно член 258 от ДФЕС Комисията разполага с дискреционни правомощия да започне производство за установяване на нарушение срещу държавите членки, които според нея са нарушили правото на ЕС. Процедурата оправомощава Комисията да предяви иск срещу държава членка пред Съда на Европейския съюз (Съда на ЕС) и да поиска от него да наложи финансова санкция съгласно член 260 от ДФЕС. В каре 2 са посочени основните етапи на официалното производство за установяване на нарушение.

08

В допълнение към мониторинга и правоприлагането Комисията е разработила редица други инструменти, чрез които да помага на държавите членки да прилагат правилно и своевременно правото на ЕС („инструменти за насърчаване на спазване на задълженията“), за да бъдат избегнати („предотвратяване“) или разрешени случаите на нарушение, преди да бъде сезиран Съдът на ЕС („коригиране“).

Необходимост от прозрачност, отчетност и одит

09

За да бъдат защитени легитимността и доверието, гражданите и другите заинтересовани страни трябва да виждат, че държавите членки прилагат правото на ЕС. Това означава да се гарантира прозрачност, отчетност и публичен одит по отношение на прилагането на правото на ЕС от държавите членки, както и на надзорните дейности на Комисията. Както Сметната палата е отбелязвала и друг път⁵, политиките на ЕС, които се основават на небюджетни инструменти, създават специално предизвикателство за отчитането. Тъй като Сметната палата е одитната институция на ЕС, в по-голямата част от своите одити тя проверява дали държавите членки спазват правото на ЕС, когато това е условие държавите членки да получат плащания от бюджета на ЕС или когато то е от съществено значение за постигането на резултати. Сметната палата може също така да проверява как Комисията изпълнява и отчита своите надзорни дейности.

Обхват и подход на прегледа

10

Надзорът на Комисията върху прилагането на правото на ЕС от страна на държавите членки е сложна тема, която обхваща множество области на политиката на ЕС. В отговор на искане от Европейския парламент (ЕП) ЕСП реши да извърши обзорен преглед. Целта на обзорния преглед е да се опишат и анализират механизмите на ЕС за надзор на прилагането на правото на ЕС от страна на държавите членки.

11

Проучването на Сметната палата беше съсредоточено върху надзорните дейности на Комисията в ролята ѝ на „пазител на Договорите“ съгласно член 17, параграф 1 от ДЕС във връзка с производството за установяване на нарушение. Сметната палата разгледа различните области на политиката на ЕС, в които държавите членки трябва да прилагат правото на ЕС в рамките на своята юрисдикция, и надзорните дейности на генералните дирекции (ГД) на Комисията, отговарящи за тези области (вж. приложение I). Сметната палата не е разглеждала надзорните дейности на другите институции на ЕС.

12

Обзорният доклад не е резултат от одит. В него се представят описания и анализи, които се основават на публично достъпна информация. Настоящият обзорен доклад съдържа и информация, която участниците в проучването са се съгласили да направят публично достояние за целите на доклада. Извършеният от Сметната палата преглед включва анализ на предоставените от Комисията данни относно нейните надзорни дейности, проучване сред генералните дирекции, проучване сред държавите членки, събеседвания с ключови институционални заинтересовани страни и преглед на съответните одитни доклади на ЕСП и на ВОИ на държавите членки (вж. приложение II).

13

Резултатите от обзорния преглед на Сметната палата са представени в раздели, в които се подчертават:

• основните характеристики на сложната среда на спазването на задълженията в рамките на ЕС, които превръщат в предизвикателство надзора върху прилагането на правото на ЕС от страна на държавите членки;
• стратегията на Комисията за използване на правомощията, инструментите и ресурсите, които са на нейно разположение, за да се гарантира прилагането на правото на ЕС от държавите членки;
• начинът, по който Комисията управлява своите надзорни дейности и осигурява прозрачност; и
• възможният принос на публичния одит на национално равнище и на равнището на ЕС за ефикасното и ефективно прилагане и надзор на правото на ЕС.

14

В заключение, Сметната палата подчертава някои предизвикателства и възможности за по-нататъшно развитие на надзора и одита на прилагането на правото на ЕС.

Надзор върху прилагането на правото на ЕС

Сложна среда на спазване на задълженията, която трябва да се наблюдава

Наличие на множество и разнообразни правни актове на ЕС, които трябва да се наблюдават

15

Комисията трябва да наблюдава прилагането на много голям брой правни актове от различен вид, които съдържат разпоредби, приложими за държавите членки. Достиженията на правото на ЕС (acquis) също се променят с течение на времето, тъй като политиките и компетентностите на ЕС се развиват и ЕС приема и преразглежда законодателните актове, които държавите членки трябва да прилагат. Потенциално всички нарушения на разпоредбите на правото на ЕС, които имат отношение към държавите членки, могат да доведат до производство за установяване на нарушение. Възможностите за нарушения — и дейностите по мониторинга, извършвани от Комисията — зависят от вида на съответния законодателен акт (вж. каре 2). Например, директивите пораждат специфични дейности по мониторинг, свързани с тяхното нотифициране и транспониране в националното законодателство.

16

Комисията не публикува приблизителна оценка на общия брой на правните инструменти, които наблюдава. Всички директиви създават задължения за държавите членки. По отношение на много други правни инструменти обаче за държавите членки са приложими само някои разпоредби. В резултат на това по принцип е трудно да се изготви приблизителна оценка на броя на законодателните актове на ЕС, които могат да доведат до случаи на нарушение, въз основа на публичния регистър на правото на ЕС⁶.

17

В своето проучване Сметната палата поиска от ГД, отговарящи за съответните области на политиката, да посочат броя на наблюдаваните от тях законодателни актове на ЕС. Те посочиха общо, че наблюдават около 5 600 законодателни акта, от които приблизително една четвърт са директиви, една трета регламенти, а останалите — други правни актове (вж. фигура 2). Докато за директивите и регламентите данните са относително лесно сравними между отделните области на политика, за другите правни актове по принцип е по-трудно да се получат съгласувани и последователни данни.

18

Редица характеристики на законодателните актове на ЕС могат да увеличат риска от неспазване на задълженията. В проучванията на Сметната палата най-често срещаните характеристики, посочвани и от ГД, и от държавите членки като свързани с проблемите при изпълнението или прилагането на правото на ЕС, са:

• сложността и техническото естество на предмета на съответния законодателен акт, и
• яснотата на законодателството на ЕС.

19

Държавите членки посочват и редица различни други фактори, които допринасят за техните трудности при правилното и своевременно прилагане на правото на ЕС, по-специално:

• всяко значително несинхронизиране на новите изисквания на ЕС със съществуващото законодателство на национално или регионално равнище;
• различия в тълкуването на разпоредбите на правото на ЕС между тях и Комисията; и
• броя на наличните на тяхно равнище варианти при прилагането на директивата.

20

Всъщност, всеки законодателен акт на ЕС създава собствени специфични предизвикателства за държавите членки по отношение на неговото правилно и своевременно прилагане.

Всяка област на политиката има свои специфични особености

21

Броят и видът на законодателните актове, наблюдавани от ГД, се различават значително в различните области на политика (вж. фигура 3). В проучването на Сметната палата почти една трета от правните актове, съдържащи разпоредби или задължения за държавите членки, попадат в областта на общественото здраве и безопасността на храните (ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“), като над една четвърт от директивите са в областта на околната среда. Що се отнася до баланса между използването на регламенти и директиви, ГД за осем области на политиката посочват, че използват предимно регламенти, седем ГД посочват, че използват по равно директиви и регламенти, а три ГД посочват, че използват предимно директиви. Държавите членки посочват, че се сблъскват с най-голяма трудност при гарантирането на своевременното и правилно прилагане на правото на ЕС в областите на политиката „Околна среда“ (ENV), „Мобилност и транспорт“ (MOVE), „Енергетика“ (ENER), „Финансова стабилност, финансови услуги и съюз на капиталовите пазари“ (FISMA) и „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ (GROW). Те са сред областите с най-голям брой законодателни актове на ЕС, които трябва да бъдат наблюдавани, и най-голям брой случаи на нарушения, свързани с транспонирането.

22

В областите на политиката на ЕС има значителни разлики и по това доколко те комбинират законодателни и бюджетни инструменти. Докато девет области на политиката са свързани предимно със законодателни дейности⁷, другите девет включват или по равно законодателни и бюджетни инструменти, или предимно управление на разходите на ЕС. Значителни разлики съществуват и по отношение на размера на управляваните и изразходваните в различните области на политиката средства, както и на приложимите механизми за финансово управление. В някои области на политиката държавите членки може да кандидатстват за финансиране от ЕС за програми или проекти на ЕС, което може да улесни прилагането от тях на законодателните актове на ЕС. Например, държавите членки могат да подадат предложение за използване на европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) за подпомагане на важни инфраструктурни проекти, необходими за изпълнение на екологичните стандарти на ЕС, или да кандидатстват за отпускане на безвъзмездни средства за техническа помощ за действия за укрепване на съдебните им системи.

23

Правомощията на Комисията да открива и коригира неспазването на правото на ЕС от държавите членки също се различават в различните области на политиката и в много случаи са свързани с наличието на фондове на ЕС. В проучването на Сметната палата повечето ГД (13 от 18) посочват, че разполагат с някои специални правомощия за разследване с цел откриване на случаите на неспазване на правото на ЕС поне за някои части от тяхната област на политика⁸. Малко повече от една трета от ГД (7 от 18) считат, че засилването на правомощията за инспекции или разследване вероятно ще спомогне за подобряване на спазването на правото на ЕС. Повечето от тези ГД считат, че и в момента разполагат с относително големи правомощия за разследване (4 от 7).

24

Над една трета от ГД (7 от 18) посочват, че в допълнение към производството за установяване на нарушение разполагат и със специални правомощия за налагане на санкции или корективни правомощия по отношение на държавите членки. Основните корективни правомощия, посочени от ГД (5 от 7), са свързани с области, засягащи разходите на ЕС. Съгласно регламентите за фондовете на ЕС ГД имат системи за управление и контрол, които спомагат за откриване на случаите на неспазване на задълженията и за налагане на финансови корекции (вж. фигура 4). Например в областта на земеделието ГД „Земеделие и развитие на селските райони“⁹ открива случаите на неспазване на правото на ЕС чрез механизма за одит на съответствието и използва процедурата по уравняване на сметките, за да убеди държавите членки да адаптират системите си за управление и контрол и да избегнат налагането на финансови корекции. Подобни механизми съществуват по отношение на редица други фондове под режим на споделено управление¹⁰.

25

Освен това Комисията може да издаде разпореждане неправомерно предоставената държавна помощ да бъде възстановена от получателите. Ако държавата членка не изпълни своевременно своите задължения, Комисията може да сезира Съда на ЕС, без да открива производство за установяване на нарушение съгласно член 258 от ДФЕС. Освен това в контекста на европейския семестър¹¹ Комисията може да препоръча на дадена държава членка да предприеме мерки за укрепване на съдебната си система, които, ако не бъдат предприети, могат да доведат до задържане на предоставени от ЕС средства.

26

Всъщност всяка област на политиката има уникален профил по отношение на броя и вида на действащите законодателни инструменти и наличието или отсъствието на специални правомощия за разследване или налагане на санкции във връзка с неспазването на определени законодателни актове на ЕС от страна на държавите членки. Поради тази причина степента, в която Комисията използва производството за установяване на нарушение с цел прилагане на правото на ЕС, се различава значително в различните области на политиката.

Между държавите членки съществуват значителни разлики

27

Между политическите, правните и конституционните уредби на държавите членки съществуват значителни разлики, които оказват влияние върху начина, по който те прилагат правото на ЕС. В проучванията на Сметната палата ГД и държавите членки посочват как факторите, свързани с правните системи, финансовия и административния капацитет на държавите членки, както и националните механизми за надзор, могат да повлияят на спазването от тях на правото на ЕС, както и на способността на Комисията да наблюдава това спазване.

Механизми и подход по отношение на законотворчеството

28

Държавите членки посочват, че съществуват значителни разлики по отношение на техните законодателни процедури, участващите равнища на управление и предпочитания подход за гарантиране на транспонирането и прилагането на правото на ЕС. Тези разлики помагат да се определи броят, видът и сроковете за националните мерки за прилагане.

29

Проучванията на Сметната палата сред ГД и държавите членки показват, че продължителността на законодателната процедура на дадена държава членка е ключов фактор за периода, който е необходим за транспониране на директивите. Много държави членки (10 от 27) и ГД (8 от 17) посочват, че към проблемите с транспонирането или прилагането на правото на ЕС често имат връзка въпроси, свързани със законодателния процес. Много държави членки (8 от 26) посочват, че поне в някои случаи регионалните органи играят роля в законодателния процес. Закъснения при приемането на националните мерки за прилагане възникват, въпреки че повечето държави членки (23 от 27) посочват, че разполагат с механизъм за даване на приоритет на транспонирането на директивите или за ускоряване на законодателния процес, ако е необходимо.

30

Рискът от ненавременно транспониране до известна степен зависи от сложността на директивата и от срока за нейното въвеждане. Тези срокове са договорени като част от законодателния процес на ЕС, в който участват институциите на ЕС и държавите членки. В проучването на Сметната палата повечето държави членки посочват, че считат сроковете за транспониране за достатъчно дълги за добре формулираните директиви с умерен брой правни задължения в области, които не са силно регулирани на национално равнище. Повечето държави членки обаче считат също така, че сроковете за транспониране рядко са достатъчно дълги за директивите с голям брой правни задължения, с широк обхват или които засягат много национални законодателни актове. Отговорите на държавите членки показват, че забавянето на транспонирането на директивите отчасти се дължи на степента на необходимата координация или консултации в рамките на държавата членка за транспонирането на директивата.

31

Държавите членки също така имат различни предпочитания относно транспонирането. Въвеждането на директивите може да включва вариант държавите членки да избират между изменение на съществуващото национално законодателство и/или приемане на ново. Докато само няколко държави членки изразяват предпочитание към изменение на съществуващото национално законодателство, когато това е възможно, повечето държави членки посочват, че предпочитат да балансират двата подхода. Различните държави членки посочват, че изборът зависи от такива фактори като естеството на въпросната директива, характера на въведеното национално законодателство и дали транспонирането на директивата е част от по-общи национални реформи, провеждани в съответната област на политиката.

32

Между държавите членки има разлики и по отношение на видовете законодателни инструменти, използвани за транспониране на директивите на ЕС в техния правен ред. Оценките на държавите членки за периода 2014 — 2016 г. за съотношението между законодателството от високо ниво (например законодателни актове на парламента) и законодателството от по-ниско ниво (т.е. делегирано/подчинено законодателство) варират значително. Въпреки че повечето държави членки посочват по-голям дял на законодателството от по-ниско ниво, над една четвърт посочват по-голям дял на първичното законодателство. Оценките за законодателството от по-високо ниво варират от 5 % до 80 %, а за законодателството от по-ниско ниво — от 20 % до 90 %.

33

Между държавите членки има значителни разлики и по отношение на броя и обхвата на националните мерки за прилагане за дадена директива на ЕС. В своя анализ на данните Сметната палата отбеляза връзка между броя на националните мерки за прилагане и броя на делата за нарушение, образувани през периода 2014 — 2016 г. за дадена директива (вж. фигура 5). В проучването на Сметната палата много държави членки посочват броя на необходимите национални мерки за прилагане като ключов фактор за периода, необходим за транспониране на директивите.

34

Въпреки че много държави членки (10 от 26) посочват, че имат политика или правно изискване за избягване на свръхрегулирането във връзка с директивите на ЕС¹², повечето държави членки признават, че понякога добавят допълнителни разпоредби, когато транспонират директивите, за да отговорят на националните потребности или интереси. Въпросните държави членки обясняват, че това може да се прави, за да се сведат до минимум промените в националното законодателство или ако транспонирането на дадена директива на ЕС е част от една по-обща реформа в областта на политиката на национално равнище. Държавите членки се насърчават да информират Комисията за всички мерки за свръхрегулиране¹³ чрез електронния инструмент на Комисията за нотифициране относно националните мерки за прилагане¹⁴.

35

Някои държави членки и ГД също така отбелязват, че в определени случаи причината правни актове на ЕС да не бъдат изпълнени или приложени правилно или своевременно е включвала и политически съображения. Тук се включват случаите, когато държавите членки:

• имат различни приоритети на политиката от тези на Комисията;
• може да не са били съгласни със законодателния акт или с определени негови разпоредби;
• намесени са важни местни чувствителни въпроси или национални интереси; или
• изборният цикъл или политическата стабилност са повлияли на приемането на законодателството.

Административен и финансов капацитет

36

Наличието на достатъчен административен капацитет играе важна роля за гарантиране на правилното и своевременно прилагане на правото на ЕС. В проучванията на Сметната палата:

• Много държави членки (8 от 19) считат административния капацитет за ключов фактор за съответствието на националните мерки за транспониране с правото на ЕС.
• Повечето държави членки (13 от 22) оценяват законодателната работа, необходима за транспонирането на правото на ЕС в националния правен ред, като голямо предизвикателство предвид наличните човешки ресурси и умения.
• Повечето държави членки (14 от 22) и ГД (13 от 14) също така посочват, че недостатъчният административен капацитет поне понякога е причина за проблемите, с които се сблъскват държавите членки при транспонирането или прилагането на правото на ЕС.
• Генералните дирекции, отговарящи за областите на политиката за заетостта, транспорта и правосъдието, подчертават, че административният капацитет представлява проблем за определени групи държави членки.

37

Недостатъчният финансов капацитет също може да играе роля за неспазването на определени разпоредби на правото на ЕС от страна на държавите членки. Например в случаите, когато са необходими значителни инвестиции, за да се отговори на стандартите на ЕС. В такива случаи на разположение на държавите членки могат да бъдат европейските структурни и инвестиционни фондове или други разходни програми на ЕС.

Собствени механизми за надзор на държавите членки

38

Тъй като отговарят за прилагането на правото на ЕС, държавите членки въвеждат свои собствени механизми за надзор върху транспонирането на директивите, за гарантиране на правилното прилагане на законодателните актове на ЕС и за разглеждането на случаите на нарушение. Въпреки че механизмите са различни, повечето държави членки обикновено имат по-висока степен на централизация за надзора върху транспонирането на директивите и разглеждането на случаите на нарушение, отколкото за мониторинга на правилното прилагане на правото на ЕС.

39

Почти всички държави членки (21 от 22) посочват, че министерството, което отговаря за конкретна област на политиката, отговаря и за транспонирането на директивите на ЕС в тази област, в някои случаи в координация със съответните регионални органи, участващи в законодателния процес. Почти всички държави членки (25 от 27) също така посочват, че разполагат със специален орган, който отговаря за координирането на транспонирането на директивите. В повечето случаи този орган отговаря и за проверката на съответствието с правото на ЕС. Само в няколко случая обаче неговата роля е ограничена до предоставянето на насоки и подкрепа. Освен това почти всички държави членки също така посочват че са въвели централизирани механизми за мониторинг на транспонирането на директивите, като някои държави членки използват ИТ системи, които подават сигнали и уведомления, че наближава крайният срок за транспониране.

40

Почти всички държави членки (21 от 22) посочват, че основната надзорна отговорност върху прилагането на правото на ЕС е възложена на министерството, което отговаря за съответната област на политиката. Много държави членки (12 от 27) посочват, че имат специален орган, който отговаря за надзора върху прилагането на правото на ЕС. По същия начин повечето държави членки (15 от 27) посочват, че основната отговорност за управлението на случаите на нарушение е възложена на ресорното министерство или ведомство за съответната област на политиката. Само няколко държави членки (3 от 27) посочват, че тази отговорност е централизирана. Всички държави членки (27 от 27) посочват, че имат орган на централно равнище, който отговаря за координацията и надзора на случаите на нарушение.

41

Повечето национални координиращи органи или централни органи, които отговарят за правото на ЕС, са към министерствата на външните работи или министерствата по европейските въпроси, някои са към министерството на правосъдието, а само няколко са към централното правителство (например кабинета на министър-председателя, канцлера или генералния секретар). Въпреки че почти всички държави членки посочват, че разполагат с някаква форма на централизиран мониторинг на процеса на транспониране и на случаите на нарушение, много малко от тях докладват резултатите публично. В повечето държави членки отговорните ведомства изготвят за правителството или за парламента доклади, които не са публични.

42

На практика всяка държава членка има собствен специфичен подход, за да гарантира правилното и своевременно прилагане на правото на ЕС в рамките на своята юрисдикция.

Стратегия на Комисията: приоритети, организация и ресурси

Цели и приоритети за надзорните дейности

43

В подхода на Комисията за надзор върху прилагането на правото на ЕС се признават предизвикателствата, създавани от обема и естеството на достиженията на правото на ЕС, особеностите на различните области на политиката, в които може да възникнат нарушения, и особеностите на механизмите на държавите членки в областта на законотворчеството и надзора.

44

Предвид тази сложна среда на спазване на задълженията, Комисията разработва своя подход за надзор върху прилагането на правото на ЕС в продължение на много години в съответствие с поредица от съобщения, публикувани през 2002 г.¹⁵, 2007 г.¹⁶ и 2016 г.¹⁷ При прегледа на тези съобщения Сметната палата установи редица ключови принципи, цели и характеристики на подхода на Комисията за надзор върху правото на ЕС съгласно член 17, параграф 1 от ДЕС. Основните принципи на действащия в момента подход, които в повечето случаи произтичат от правната рамка на ЕС, са:

• зачитането на правото на ЕС като необходимо условие за спазването на всички права и задължения, произтичащи от Договорите;
• системният риск, създаван от неприлагането на правото на ЕС за постигането на целите на политиката на ЕС;
• основната отговорност на държавите членки за гарантиране на прилагането на правото на ЕС и предоставяне на правна защита на отделните граждани;
• задължението за лоялно сътрудничество с държавите членки при разследването на предполагаеми нарушения;
• дискреционните правомощия на Комисията да открива и приключва производството за установяване на нарушение и да поиска от Съда на ЕС да наложи санкции;
• поверителността на обмена на информация с държавите членки по време на досъдебната фаза на случаите на нарушение;
• задължението на Комисията да осигури добро административно поведение при разглеждането на жалби от гражданите относно предполагаеми нарушения.

45

Тези принципи са постоянни елементи на механизмите за надзор на Комисията. В осигурената от тези принципи рамка Комисията е разработила стратегия за предотвратяване, откриване и коригиране на нарушенията на правото на ЕС. Основните цели на стратегията са:

• да се улесни изпълнението и прилагането на законодателните актове на ЕС;
• да се оправомощят гражданите да следят за правата си и да ги упражняват;
• да се укрепят отношенията и сътрудничеството с органите на държавите членки за установяване и решаване на проблемите, свързани с нарушения;
• да се прекратят бързо и твърдо тежките нарушения, като се избягва излишно използване на производството за установяване на нарушение;
• да се гарантира прозрачност по отношение на прилагането на правото на ЕС от страна на държавите членки и на надзорните дейности на Комисията.

46

При преследването на тези цели Комисията признава също така необходимостта да се противодейства на редица специфични рискове, свързани с разглеждането на случаите на потенциално нарушение. По-специално рисковете:

• да се получи разминаване с очакванията на гражданите относно естеството на производството за установяване на нарушение и възможността за получаване на правна защита или обезщетения в отделните случаи;
• държавите членки да се опитват да печелят време, като използват процедурните стъпки в процедурите за разследване и разглеждане на случаите с цел осигуряване на допълнително време за въвеждане и прилагане на специални правни инструменти или забавяне на финансовите санкции възможно най-дълго.

47

За да постигне целите и да управлява свързаните с тях рискове, Комисията е разработила подход с редица ключови характеристики и инструменти. Що се отнася до самите законодателни актове на ЕС, от 2002 г. насам Комисията е включила своята политика за надзор в по-общия си подход за по-добро регулиране. Ключова цел на по-доброто регулиране е да се насърчават ясните и опростени законодателни актове на ЕС. Комисията е разработила специални инструменти за по-добро регулиране, за да гарантира, че въпросите, свързани с прилагането и изпълнението, ще бъдат взети надлежно под внимание на всеки етап от политическия цикъл, включително на етапа на оценяване.

48

Що се отнася до оправомощаването на гражданите, Комисията разчита в значителна степен на жалбите като основен източник на информация за откриването на нарушения. За да насърчи подаването на жалби, Комисията предоставя информация на гражданите относно техните права съгласно правото на ЕС и националното право. Съществуват и редица процесуални гаранции за жалбоподателите във връзка с разглеждането на техните жалби. Комисията също така предоставя съвети на гражданите относно получаването на правна защита на национално равнище. Освен това Комисията е разработила редица механизми за алтернативно разрешаване на индивидуалните случаи на неспазване на правото на ЕС от страна на държавите членки. Например във връзка с функционирането на единния пазар ЕС създаде „механизма SOLVIT“, за да помага на държавите членки сами да разрешават случаите, в които правата по правото на ЕС на отделни граждани или предприятия на една държава членка са нарушени от публичните органи на друга държава членка.

49

По отношение на сътрудничеството с държавите членки Комисията е разработила редица инструменти за насърчаване на спазването на задълженията с цел предвиждане и разрешаване на проблемите при изпълнението и прилагането на правото на ЕС, както и справяне със случаите на нарушение. Комисията също така насърчава държавите членки при възможност да кандидатстват за финансова подкрепа от бюджета на ЕС с цел засилване на административния капацитет и финансиране на необходимата инфраструктура за прилагането на определени регламенти и директиви. Освен това чрез европейския семестър получаването от дадена държава членка на средства от бюджета на ЕС може да бъде поставено в зависимост от осъществяването на структурни реформи за укрепване на нейната съдебна система.

50

Що се отнася до борбата с тежките нарушения, съобщенията на Комисията съдържат списък на приоритетните случаи на нарушение (вж. каре 3). В тази връзка в съобщенията се обяснява и политиката на Комисията по отношение на отправянето на искане към Съда на ЕС да наложи санкции на държавите членки за случаите на нарушение, посочени в член 260, параграф 2 и член 260, параграф 3 от ДФЕС. Комисията също така е разработила критерии за своевременното обработване на жалбите и случаите на нарушение.

51

В продължение на много години Комисията е развила като ключов елемент на прозрачността изготвянето на годишен доклад за резултатите от своите надзорни дейности. Комисията също така дава публични отговори на петициите и на въпросите на ЕП относно случаите на предполагаемо нарушение и на запитванията от страна на Европейския омбудсман относно третирането на жалбоподателите. Освен това Комисията поддържа публичен регистър на всички решения във връзка с нарушенията и публикува информация за тях и за решенията на Съда на Европейския съюз чрез съобщения за пресата.

Организация на отговорностите и ресурсите за надзорните дейности

52

Комисията е организирана в ГД, които отговарят за конкретни области на политиката. Генералният секретариат изпълнява централна роля при координирането на законодателните дейности на Комисията. Надзорната функция на Комисията попада в тази структура. Генералната дирекция, която изготвя проект на законодателен акт, отговаря и за мониторинга на неговото прилагане. Когато в изготвянето на законодателния акт участва повече от една ГД, в годишната работна програма на Комисията се посочва „водещата“ ГД.

53

За законодателството в своята област всяка от водещите ГД отговаря за:

• извършването на проверките на транспонирането и на съответствието на мерките за прилагане на държавите членки;
• разглеждането на жалби и установяването на случаи по собствена инициатива;
• разследването на случаите чрез сътрудничество и обмен на информация с държавите членки;
• даването на предложение за откриване на производство за установяване на нарушение и проследяването на случаите; и
• насърчаването на спазването на задълженията от страна на държавите членки чрез набор от инструменти.

54

Водещите ГД отговарят и за отразяването на своите надзорни дейности в трите приложими за цялата Комисия ИТ системи (вж. фигура 6):

• CHAP — база данни за регистриране и проследяване на жалбите, получени от отделни лица и организации;
• EU pilot — платформа за сътрудничество и обмен на информация между Комисията и държавите членки относно предполагаеми нарушения на правото на ЕС, която в някои случаи може да се използва за постигане на съответствие; и
• NIF — базата данни за управление на официалните производства за установяване на нарушение и регистриране на решенията на Комисията, свързани с различните етапи на официалното производство за установяване на нарушение (вж. каре 2).

55

Във функциите за надзор на ГД се наблюдават значителни разлики. Повечето ГД включват някои надзорни дейности в рамките на дирекциите, отговарящи за съответните политики. При около една трета от генералните дирекции дирекциите, отговарящи за съответните политики, отговарят и за мониторинга и правоприлагането. При останалите ГД дейностите по мониторинг и правоприлагане се извършват от отделна правна служба в рамките на генералната дирекция или от специализирано звено от дирекция, която не отговаря за определена политика. Почти всички ГД организират разглеждането на жалбите, процедурите в EU pilot и случаите на нарушение по сектор на политиката, правен инструмент или държава членка. При половината от ГД служителите по въпросите на политиката, които отговарят за съответното законодателство, разглеждат случаите на потенциално неспазване на задълженията. При една трета от ГД за разглеждането на случаите отговарят основно правните служители.

56

Когато функциите по законотворчество и надзор включват услуги от различни дирекции, ГД осигуряват вътрешна координация чрез специални работни групи, мрежи или ad hoc работни споразумения. Всички ГД определят координатори за разглеждането на случаите на нарушение, а над една трета от ГД са определили координатори за директивите. Комисията осигурява общата координация на своите надзорни дейности чрез специален отдел на генералния секретариат и вътрешна мрежа. Всяка ГД има „кореспондент по нарушенията“, който действа като точка за контакт с генералния секретариат и представлява съответната ГД в мрежата. Мрежата се занимава с всички въпроси на управлението, свързани с мониторинга и прилагането на правото на ЕС в държавите членки, насърчава съгласуваността и последователността между отделните ГД и заседава два пъти годишно. Генералните дирекции, които споделят ресурси (т.е. са от едно и също „семейство“), имат под-мрежи.

57

Някои от надзорните дейности на Комисията са централизирани. Един от отделите на генералния секретариат отговаря за мониторинга на уведомленията на държавите членки относно мерките за транспониране, за приключването на извършваните от ГД проверки на транспонирането и на съответствието, както и за разглеждането от страна на ГД на жалбите, преписките в EU pilot и производствата за установяване на нарушение (включително извършва проверки дали ГД са въвели правилно информацията в съответните ИТ системи). Правната служба на Комисията предоставя съвети по случаите в досъдебната фаза и управлява взаимоотношенията със Съда на ЕС по време на съдебната фаза. ГД „Бюджет“ (BUDG) отговаря за събирането на всички санкции, наложени на държавите членки от Съда на ЕС.

58

Тъй като ГД организират своите надзорни функции по различни начини, няма налични данни за ангажираните човешки ресурси. Предоставените от 13 от 18-те ГД приблизителни оценки сочат, че от 15 до 20 % от служителите на Комисията, които работят в области на политиката, изискващи държавите членки да прилагат правото на ЕС, участват в надзорни дейности. Между тези ГД обаче има значителни разлики по отношение на абсолютния брой на ангажираните служители и процента на служителите, отделени от всяка ГД за надзорни дейности. Например, в ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“ около 550 служители (54 %) участват в надзорни дейности, в сравнение с по-малко от десет служители в ГД „Действия по климата“ (5 %). В краткосрочен план нито една от генералните дирекции не предвижда да увеличи човешките ресурси, като се има предвид настоящата политика на Комисията за набиране на персонал и списъка от законодателни предложения.

59

Като цяло по-голямата част от служителите, които участват в надзорни дейности, са съсредоточени в генерални дирекции с голяма натовареност. Според проучването на Сметната палата, в трите основни ГД, които са предоставили приблизителни оценки, работят над 60 % от общия брой ангажирани служители.

Надзор и координация на равнище Комисия и на равнище генерални дирекции

60

Комисията следи и координира своите надзорни дейности централно и на равнището на ГД. С течение на времето Комисията е определила редица критерии във връзка с разглеждането от страна на ГД на жалбите, преписките в EU Pilot и нарушенията (вж. каре 4). Генералният секретариат наблюдава работата на ГД спрямо тези критерии като част от процедурите за „съгласуваност“, изпълнявани два пъти годишно.

61

В проучването на Сметната палата повечето ГД (15 от 18) посочват, че наблюдават системно извършваното от тях разглеждане на жалбите, преписките в EU Pilot и случаите на нарушение, с цел да оценят обема на работата, да проверят напредъка или да представят план. Само три ГД с много малко такива случаи посочват, че не ги наблюдават системно (ГД „Икономически и финансови въпроси”, ГД „Действия по климата“и ГД „Конкуренция“). ГД докладват за разглеждането на случаите на своите ресорни членове на Комисията като част от ежемесечния цикъл на Комисията за установяване на нарушения. Повечето служби, които отговарят за мониторинга на случаите (13 от 18) докладват редовно на своя генерален директор. Други ГД докладват само на равнище ГД, когато е необходимо, например да се откроят случаите, за които е необходимо допълнително координиране. Повечето доклади обхващат броя на случаите и техния резултат, както и резултатите от процедурите за съгласуваност и всякакви общи въпроси относно правоприлагането. Само няколко ГД докладват и информация относно ключовите си показатели за ефективност и използването на човешки ресурси.

62

Тъй като само някои ГД извършват надзор върху прилагането на правото на ЕС от страна на държавите членки, Комисията не изисква от ГД да докладват системно за своите надзорни дейности в годишните си отчети за дейността. Половината от ГД в проучването на Сметната палата (9 от 18) посочват, че са определили показатели за ефективност за своите проверки на транспонирането, както и за разглежданите от тях жалби, преписки в EU Pilot и случаи на нарушение. В по-голямата си част тези ГД използват някои или всички критерии, определени от Комисията (вж. каре 4). Извършеният от Сметната палата преглед на годишните отчети за дейността за периода 2014 — 2016 г. показва, че различните ГД са решили да се съсредоточат върху различни аспекти на своите надзорни дейности. Докладваните показатели включват:

• Транспониране — процента на уведомленията, получени от държавите членки преди крайния срок (ГД „Финансова стабилност, финансови услуги и съюз на капиталовите пазари“), процента на транспониране или нетранспониране на директивите от държавите членки (ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“, ГД „Мобилност и транспорт“, ГД „Правосъдие“, ГД „Вътрешен пазар и услуги“), броя на директивите, за които проверките за съответствие от страна на Комисията не са приключили в срок от една година (ГД „Правосъдие“);
• Жалби — общия брой на разгледаните жалби през годината (ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, ГД „Правосъдие“), процента на жалбите, приключени в рамките на една година (ГД „Правосъдие“), средния брой месеци, необходими за разглеждане на даден случай (ГД „Финансова стабилност, финансови услуги и съюз на капиталовите пазари“);
• EU pilot — броя на преписките, образувани и приключени през годината (ГД „Околна среда“, ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“);
• Нарушения — процента на случаите на несъобщаване за мерките за прилагане, разгледани от Комисията преди крайния срок (ГД „Мобилност и транспорт“, ГД „Финансова стабилност, финансови услуги и съюз на капиталовите пазари“), процента на случаите, приключени или отнесени до Съда на ЕС в рамките на определен период (ГД „Правосъдие“), броя на образуваните, приключените или текущите дела (ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“, ГД „Околна среда“, ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“), броя на случаите, неприключени повече от три години (ГД „Мобилност и транспорт“), процента на случаите на несъответствие, приключени преди крайния срок (ГД „Финансова стабилност, финансови услуги и съюз на капиталовите пазари“), броя на случаите, предложени за издаване на решение от Комисията, като процент от общия брой нерешени случаи (ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“), продължителността на разглеждане на случаите на нарушение (ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“).

63

Повечето ГД (11 от 18) посочват, че са въвели механизми за споделяне на опита, натрупан в рамките на самата ГД, между отговарящите за мониторинга и правоприлагането и отговарящите за политиката и законотворчеството на ЕС. Тези механизми са или организационна уредба (5 от 11), или специални групи, заседания или обучения (6 от 11). По подобен начин почти половината от ГД (8 от 18) осигуряват споделянето на натрупания опит с отговарящите за оценяването и проверките за пригодност посредством организационни договорености (4 от 8) или специални групи, заседания или обучения (4 от 8). На централно равнище Комисията осигурява координация, като е включила отдела на генералния секретариат „Мониторинг на прилагането на правото на ЕС“ в дирекцията на генералния секретариат, която отговаря за „По-добро регулиране и работна програма“, заедно с отделите „Оценяване, пригодност и резултатност на регулаторната рамка“ и „Оценка на въздействието“.

64

Що се отнася до оценяването и вътрешния одит, въпреки че има известни проучвания на равнището на ГД, Комисията досега не е извършвала цялостна оценка на своята политика и надзорни дейности. Службата за вътрешен одит (IAS) на Комисията извършва одити на механизмите на ГД за мониторинг и прилагане на правото на ЕС. От 2014 г. насам IAS е провела редица одити на ГД със значителен брой директиви или случаи на нарушение като част от програма на одитите, които трябва да бъдат извършени по този въпрос.

Управление: мониторинг, прилагане и насърчаване на спазването на задълженията

Проверка на въвеждането на новите или преразгледаните директиви на ЕС

65

Новите или преразгледаните директиви (вж. фигура 7) изискват държавите членки да съобщават на Комисията за предприетите от тях мерки за прилагане на съответната директива в националния правен ред. Държавите членки трябва да предоставят уведомлението до определена дата (обикновено две години след приемането на директивата) и да информират Комисията за националните мерки за прилагане.

66

Когато дадена държава членка не съобщи на Комисията за мерките за прилагане преди крайния срок, генералният секретариат извършва проверка във водещата ГД, преди да изготви писмо за несъобщаване на националните мерки за прилагане, което Комисията трябва да приеме и да изпрати на държавата членка. По-голямата част делата за установяване на нарушение, образувани от Комисията, са свързани с ненавременното транспониране на директивите (вж. фигура 8).

67

След като получи уведомленията, Комисията извършва оценка дали държавите членки са приложили изцяло и точно директивите на ЕС, като използва двуетапен подход, който включва проверки на транспонирането и на съответствието. Чрез проверките на транспонирането Комисията проучва дали уведомлението на държавата членка съдържа национални мерки за прилагане за всяко задължение, включено в съответната директива на ЕС (цялостност). Чрез проверките на съответствието Комисията сравнява член по член разпоредбите и задълженията в съответната директива на ЕС с текста на националните мерки за прилагане (точност).

68

ГД, която е водеща за дадена директива, отговаря за извършването на проверките на транспонирането и на съответствието и определя техния обхват. Почти всички ГД посочват, че проверяват транспонирането на всички разпоредби или задължения във всяка директива и за всички държави членки. Повечето ГД също така посочват, че проверяват съответствието на националните мерки за прилагане за всички разпоредби на всяка директива за всички държави членки, а само няколко ГД съсредоточават проверките единствено върху най-важните разпоредби или върху разпоредбите, за които преценяват, че съществува най-висок риск да бъдат нарушени. Съгласно новата политика на Комисията за правоприлагането, от 2017 г. ГД трябва да извършват системни проверки на транспонирането и на съответствието.

69

Основният фактор за натовареността на дадена ГД по отношение на проверките на транспонирането и на съответствието е броят на директивите в тяхната област на политиката, които наскоро са влезли в сила. Този брой се променя значително във времето в зависимост от работната програма на Комисията и законодателния процес на ЕС. За периода 2014—2016 г. ГД от проучването на Сметната палата, които са посочили най-голям брой проверки, са „Данъчно облагане и митнически съюз“, „Околна среда“, „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“, „Енергетика“ и „Действия по климата“. Тъй като обаче от ГД не се изисква да регистрират извършваните от тях проверки в централна база данни по последователен начин, не всички ГД бяха в състояние да предоставят приблизителни оценки, а приблизителните оценки, които бяха представени, може да не са напълно съпоставими.

70

Проверките на транспонирането и на съответствието са трудни за изпълнение. ГД трябва да имат значителни познания за правните системи и езиците на държавите членки и да извършват проверките в рамките на определен срок. Повечето от тези ГД посочват, че изпитват трудности по отношение на навременното приключване на проверките поради определените в някои случаи относително кратки срокове и поради нуждата от персонал с необходимите умения и експертни познания.

71

Времето, което е необходимо за приключване на проверките на транспонирането и на съответствието, зависи от редица фактори. Най-често посочваните от ГД фактори са:

• обемът, сложността и/или новостите в съответната директива на ЕС;
• качеството и навременността на подаваната от държавите членки информация относно техните мерки за транспониране;
• броят и сложността на националните мерки за прилагане; и
• наличието на ресурси (включително преводачески услуги и правни/лингвистични познания), като се имат предвид конкуриращите се приоритети в рамките на ГД.

72

Тъй като от ГД не се изисква да регистрират извършваните от тях проверки в централна база данни по последователен начин, няма официални данни за използваното за тези проверки време. Оценките, предоставени от генералните дирекции в проучването на Сметната палата, показват значителни разлики между областите на политика. Както отбелязва една ГД, периодът от датата на изтичане на крайния срок за транспониране до приключването на процедурата за проверка на съответствието може да продължи приблизително от четири до шест години. ГД посочват, че за приключването на проверките на съответствието е необходимо значително повече време, отколкото за проверките на транспонирането. Една ГД отбелязва, че двуетапният подход е полезен, но забавя цялостната оценка. Тя предлага Комисията да обмисли създаването на възможност въпросите за несъответствието да бъдат включени в делата за установяване на нарушение, свързани с транспонирането. За да се ускори процесът, друга ГД проучва възможността за използване на езикови технологии за автоматизиране на проверките.

73

Повечето ГД с голям брой директиви за проверка понякога възлагат проверките на външни изпълнители. Главната причина, посочена от ГД за възлагането на проверките на външни изпълнители, са недостатъчните вътрешни човешки ресурси, включително липса на познания по езиците и правните системи на определени държави членки. ГД посочват, че когато проверките се възлагат на външни изпълнители, тяхната работа се проверява от служителите на ГД. Повечето ГД са доволни или много доволни от пълнотата, точността и своевременността на работата на изпълнителя, като нито една ГД не посочва, че е недоволна от резултатите от проверките, възложени на външни изпълнители. Както обаче отбелязва една ГД, възлагането на външни изпълнители може да увеличи общото време, необходимо за приключване на проверките.

Разглеждане на жалби и установяване на случаи по собствена инициатива

74

Комисията идентифицира потенциални нарушения по отношение на несъответствие с Договорите, регламентите и решенията, както и случаи на неприлагане на директивите, най-вече като разглежда жалби и провежда разследвания по собствена инициатива. В проучването на Сметната палата ГД като цяло считат жалбите за най-важният източник на информация за откриване на тези видове случаи на потенциално нарушение.

75

ГД получават жалби по различни канали, включително директно до съответната ГД или чрез уебсайта на Комисията. Комисията разглежда и петиции, препратени до нея като жалби от Европейския парламент. От 2017 г. ГД трябва да изискват от жалбоподателите, които се обръщат към тях, да попълват стандартен формуляр за подаване на жалби. Целта на тази инициатива е да се даде възможност за по-добро категоризиране на естеството на жалбата и на жалбоподателя в бъдеще.

76

Комисията получава жалби от редица различни видове жалбоподатели, включително граждани, предприятия и групи по интереси. Тъй като ГД не са длъжни да категоризират жалбоподателите, няма официални оценки на разпределението по видове жалбоподатели. Оценките, предоставени от 13 ГД в проучването на Сметната палата, показват значителни разлики между областите на политиката. Десет ГД посочват, че получават повече жалби от физически лица, отколкото от организации, а според шест ГД 90 % или повече от жалбите, които получават, са от физически лица. ГД посочват, че повече жалби от организации получават в областите данъчно облагане, енергетика и действия по климата. Въз основа на средно претеглената стойност на приблизителните оценки, предоставени от ГД, резултатите от проучването на Сметната палата показват, че ГД получават около две трети от жалбите от физически лица и една трета — от организации.

77

Процедурите за разглеждане на жалбите са определени в съобщение на Комисията¹⁸. ГД са длъжни да регистрират жалбите в системата CHAP. Комисията е длъжна да отговори пряко на жалбоподателите и да ги уведомява за всяко предприето (или непредприето) действие, за да спази кодекса си за добро административно поведение и да гарантира прозрачност.

78

Отговорната ГД първо преценява дали да извърши разследване по дадена жалба. Комисията е определила критерии, обхващащи случаите, в които ГД не следва да дава ход на съответната жалба. Повечето жалби не водят до разследване в EU Pilot или до производство за установяване на нарушение (вж. фигура 9).

79

Комисията не публикува данни относно мотивите, поради които не дава ход на жалбите. В проучването на Сметната палата повечето ГД (13 от 18) посочват, че не извършват мониторинг на мотивите. Най-често срещаните мотиви, посочени от ГД за това, че не са дали ход на дадена жалба, са както следва:

• не е нарушено правото на ЕС или повдигнатият от жалбоподателя въпрос не е от компетентността на ЕС;
• в жалбата няма достатъчно данни за съществуването на обща практика (т.е. такава, която не се ограничава само до конкретната жалба);
• проблемът на жалбоподателя може да бъде решен чрез националните съдилища или чрез механизъм за алтернативно разрешаване (например SOLVIT);
• жалбоподателят не е предоставил достатъчно информация дори след като е бил приканен да допълни жалбата;
• жалбата се отнася най-общо до транспонирането на дадена директива от държава членка, което е в процес на проверки на транспонирането и на съответствието;
• Съдът на ЕС е образувал по същия въпрос преюдициално производство съгласно член 267 от ДФЕС;
• в ход е разглеждане на европейско или национално законодателно предложение, което се отнася до проблема на жалбоподателя;
• по същия въпрос има висящи национални съдебни производства.

80

Що се отнася до силните страни, различните ГД характеризират процеса на разглеждане на жалбите като:

• пряк източник на информация относно въвеждането и прилагането на правото на ЕС от държавите членки;
• средство за оказване на пряка подкрепа от Комисията на гражданите на ЕС по прозрачен и удобен за тях начин, което може също така да даде възможност да се помогне на гражданите да разберат по-добре управлението и отговорностите на ЕС;
• съсредоточен единствено върху даването на ход на уместните жалби.

81

Що се отнася до ограниченията, различните ГД описват редица фактори, които затрудняват ефикасното и ефективно разглеждане на жалбите, така че да бъдат удовлетворени жалбоподателите:

• много жалбоподатели имат нереалистични очаквания относно правомощията на Комисията и нейната способност да разрешава конкретни случаи или не предоставят достатъчно информация за своя случай;
• дейността е сложна и отнема време, изисква значителни умения и преценка, но води до относително малко на брой производства за установяване на нарушение;
• начинът, по който е организирана Комисията, може да затрудни обработването на множество жалби по един и същ въпрос или на индивидуални жалби, които засягат повече от една служби на Комисията.

82

ГД посочват, че са разгледали твърде различен брой жалби през периода 2014—2016 г. Например ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ посочва, че е разглеждала около 950 случая годишно, докато ГД „Действия по климата“ и ГД „Икономически и финансови въпроси“ са разглеждали по-малко от десет случая годишно, като общият среден брой случаи за една ГД е бил около 200.

83

Що се отнася до установяването на случаи по собствена инициатива, в областите, където има такива, ГД считат, че правомощията за извършване на инспекции, разследвания или контрол са най-важният източник за установяване на случаите на потенциално нарушение. Около една трета от ГД считат проверките и оценките за пригодност, както и съобщенията в пресата и медиите за важни източници на информация. ГД също така изтъкват редица източници на допълнителна информация като много важни в техните области на политиката, в т.ч. докладите от националните инспекции (ГД „Околна среда“), докладите на надзорните агенции на ЕС (ГД „Финансова стабилност, финансови услуги и съюз на капиталовите пазари“) и одитните доклади (ГД „Регионална и селищна политика“). ГД, които отговарят за областите на политиката, в които се прилага механизмът SOLVIT, не го включват сред най-важните източници на информация за установяване на случаите на потенциално нарушение.

84

ГД също така посочват, че са разгледали твърде различен брой случаи по собствена инициатива през периода 2014—2016 г. Например, за този период ГД „Енергетика“ посочва, че е разглеждала повече от 200 случая годишно, докато ГД „Регионална и селищна политика“, ГД „Образование, младеж, спорт и култура“ и ГД „Икономически и финансови въпроси“ не са имали нито един. ГД също така посочват твърде различни съотношения между разгледаните жалби и случаите по собствена инициатива. Повечето ГД разглеждат много повече жалби, отколкото случаи по собствена инициатива, с изключение на ГД „Енергетика“, ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“ и ГД „Морско дело и рибарство“. Тези ГД получават относително малко на брой жалби, но имат правомощия за разследване, които водят до случаи по собствена инициатива. Като цяло повече разследвания се провеждат по случаите по собствена инициатива, отколкото по жалбите (вж. фигура 10).

Разследване на случаи чрез EU pilot

85

В случаите на предполагаемо нарушение ГД могат да разследват случая съвместно със засегнатата държава членка, като използват механизма EU pilot¹⁹. EU pilot е електронен инструмент за събиране на информация относно предполагаеми нарушения на правото на ЕС от държавите членки в условия на поверителност. В някои случаи той може да бъде използван, за да се постигне спазване на задълженията, без да се прибягва до официалното производство за установяване на нарушение.

86

EU pilot предоставя на Комисията и на държавите членки средство за поддържане на структуриран диалог в рамките на определени крайни срокове. ГД създават „преписки“ в EU pilot за всеки случай на потенциално нарушение. ГД изпраща запитване до засегнатата държава членка, която разполага с десет седмици за отговор. След това ГД има десет седмици, за да оцени отговора. След оценката ГД или приключва случая, или иска допълнителна информация, или предлага Комисията да открие официално производство за установяване на нарушение.

87

В проучването на Сметната палата почти всички държави членки считат, че Комисията предоставя адекватна информация в EU pilot относно предполагаемите нарушения. Като основни силни страни на EU pilot държавите членки изтъкват:

• избягването на процедури за установяване на нарушение и насърчаването на своевременното коригиране на случаите на неспазване на задълженията;
• допринасянето за взаимно разбиране на правото на ЕС и на мерките за прилагане на държавите членки;
• насърчаването на културата на сътрудничество между генералните дирекции на Комисията и националните органи;
• обстоятелството, че механизмът представлява удобен за потребителите начин за структуриране на комуникацията в рамките на конкретни крайни срокове;
• обстоятелството, че механизмът спомага за координирането и повишаването на осведомеността в държавите членки относно въпросите на съответствието; и
• оправомощаването на гражданите, като им се предоставя средство за разследване на предполагаеми нарушения на техните права от страна на дадена държава членка.

88

Що се отнася до ограниченията, само няколко от държавите членки (5 от 27) отбелязват, че забавянето на отговорите на ГД понякога намалява ефективността на EU pilot при разрешаването на конкретни случаи. Само няколко държави членки също така отбелязват, че като част от новата си политика за правоприлагането, от 2017 г. Комисията е спряла да използва системно EU pilot за разследване на определени видове случаи преди да открие производство за установяване на нарушение. Тези държави членки предупреждават, че може да се стигне до необходимост от повече време за своевременното разрешаване на тези случаи. Някои държави членки също така отбелязват, че използването на платформата EU pilot им е помогнало да упражняват надзор и да разглеждат случаите по координиран начин.

89

Въвеждането на EU pilot през 2008 г. е довело до спад в откриването на нови производства за установяване на нарушение в продължение на няколко години, тъй като новите случаи първо са се разглеждали чрез платформата. Поради това и броят на неприключените случаи на нарушение също е намалял за няколко години. През 2016 г. броят на новите случаи на нарушение превишава броя на новите преписки в EU pilot (вж. фигура 11).

Прилагане на правото на ЕС чрез производството за установяване на нарушение

90

Комисията разполага със свобода на действие по отношение на откриването на официалното производство за установяване на нарушение. След като ГД установи, че са налице достатъчно доказателства за потенциално нарушение, тя изготвя решение за откриване на производството от страна на Комисията. В членове 258 и 260 от ДФЕС са посочени етапите на производството (вж. каре 2), които са приложими за всички видове случаи. Всеки етап от производството предлага възможност на държавата членка да изпълни задълженията си и на Комисията да приключи случая.

91

Комисията трябва да даде разрешение за всеки етап от официалното производство за установяване на нарушение. Като се консултират с правната служба на Комисията, ГД изготвят предложения за решения на Комисията по конкретни случаи. Отделът на генералния секретариат, който отговаря за мониторинга на прилагането на правото на ЕС, включва пакета от предложения в дневния ред на заседанията на Комисията. Комисията взема решение по случаите на нарушение в рамките на около десет заседания годишно (т.е. всеки месец с изключение на лятото). Броят на решенията, взети на едно заседание, варира значително в зависимост от броя на случаите, които чакат решение.

92

По време на досъдебната фаза на официалното производство за установяване на нарушение (етапи 1 и 2) Комисията полага усилия да работи с държавите членки за разрешване на проблема и за избягване на излишно сезиране на Съда на ЕС. В проведеното от Сметната палата проучване повечето ГД (15 от 18) посочват, че по време на досъдебната фаза са осъществявали комуникация с държавите членки чрез „политически“ или административни писма, както и че са обсъждали неприключените случаи с представители на държавите членки на „пакетни“ заседания или други форуми. Само няколко държави членки посочват, че са имали трудности при координирането на отговорите на административните писма. На практика Комисията приключва повечето случаи в досъдебната фаза, преди да сезира Съда на ЕС (етап 3).

93

Що се отнася до предизвикателствата, почти всички ГД (17 от 18) посочват, че за тях е трудно да разгледат случаите навреме, като повечето ГД (15 от 17) изтъкват степента на необходимите умения и експертни знания като основен фактор за това. Въпреки че почти всички държави членки (23 от 24) посочват, че крайните срокове за отговор на официалните уведомителни писма и мотивираните становища (етапи 1 и 2) обикновено са достатъчни за по-простите случаи, повечето от тях (20 от 24) посочват, че сроковете рядко са достатъчно дълги за по-сложните случаи. Повечето държави членки (12 от 23) посочват, че считат писмата и становищата на Комисията за подходяща основа за изготвянето на отговор. Много други държави членки (11 от 23) считат, че писмата и становищата са частично подходящи. Само няколко държави членки отбелязват, че документите на Комисията понякога са неясни и че качеството е различно в зависимост от ГД или от случая.

94

След сезирането на Съда на ЕС необходимото време за издаване на решение по делото зависи от процедурите за разглеждане на Съда на ЕС (етап 4). Продължителността на разглеждане на делата в Съда на ЕС може да зависи от редица фактори, по-специално от сложността на случая. Ако Комисията сезира допълнително Съда на ЕС съгласно член 260, параграф 2 от ДФЕС (етап 5), времето за разрешаване на случая може да се удължи значително. Необходимото време преди Съдът на ЕС да се произнесе дали ще наложи финансова санкция зависи от това колко време е било предоставено на държавата членка да изпълни предишното решение, времето, което е било необходимо на Комисията да уведоми отново държавата членка, че продължава да не изпълнява задълженията си, и колко време е необходимо на Съда на ЕС да издаде решение.

95

Комисията урежда или оттегля много от случаите преди издаването на решение от Съда на ЕС (етапи 4 и 5). В тези случаи само малка част от производствата за установяване на нарушение водят до налагането на финансови санкции на държавите членки съгласно член 260, параграф 2 от ДФЕС (етап 5), но самото производство може да е отнело много години. Санкциите се прилагат на дневна база, докато държавата членка изпрати уведомление, че е изпълнила решението (периодични санкции). Когато дадена държава членка изпълни задължението си преди издаването на окончателното решение, Съдът на ЕС може да наложи санкция под формата на еднократно платима сума за изминалия период, в който задължението не е било изпълнено. Изчисляването и събирането на санкциите се управлява от ГД „Бюджет“.

96

Водещата ГД отговаря за мониторинга на всички последващи въпроси, свързани с неспазване на задълженията, или на бъдещите случаи на лошо прилагане от страна на държавата членка, като това става чрез жалби или разследвания по собствена инициатива.

97

Що се отнася до силните страни, повечето ГД (13 от 18) подчертават ролята на производството за установяване на нарушение за оказването на натиск върху държавите членки да спазват правото на ЕС, да възпират неспазване на задълженията и да сигнализират за трудности при изпълнението. Различни ГД подчертават като силни страни и високото ниво, структурирания и прозрачен характер на процеса, свободата на действие на Комисията при използване на процедурата и видимостта на резултатите. Освен това редица ГД считат използването на производството за установяване на нарушение за добър начин Комисията да покаже на държавите членки и на гражданите, че се отнася сериозно към неспазването на правото на ЕС. В проучването на Сметната палата почти всички държави членки (25 от 26) посочват, че налаганите от Съда на ЕС финансови санкции в производствата за установяване на нарушение упражняват силен възпиращ ефект. През периода 2014 — 2016 г. финансовите санкции, наложени на държавите членки поради неспазване на решение на Съда на ЕС, възлизат на обща стойност 339 млн. евро²⁰.

98

Що се отнася до ограниченията във връзка с производството за установяване на нарушение, много ГД (8 от 18) изтъкват неговата продължителност. Различните ГД също така отбелязват:

• обременителния характер на процеса (случаите изискват „високо равнище на доказателства“);
• необходимостта от значителни познания и умения;
• продължителния и сложен процес на вземане на решения в рамките на Комисията;
• необходимостта от упражняване на преценка дали да се даде ход на съответния случай или той да се приключи;
• конфронтационния характер на случаите на нарушение;
• трудностите при разглеждането на политически чувствителните случаи и случаите на частично изпълнение на задълженията;
• предизвикателството да се гарантира равно третиране на държавите членки; и
• контрапродуктивния ефект от откриването на производство за установяване на нарушения в някои случаи.

99

Що се отнася до свободата на действие на Комисията по отношение на официалното производство за установяване на нарушение, много държави членки (9 от 22) считат, че тя улеснява ефективното прилагане на правото на ЕС в държавите членки. Много други държави членки (10 от 22) считат, че тя частично улеснява ефективното правоприлагане. Само няколко държави членки (3 от 22) считат, че тя не улеснява ефективното правоприлагане. Основната загриженост, изразена от много държави членки (10 от 22) е свързана с това, че Комисията вече не използва системно механизма EU pilot, за да обменя информация относно някои видове случаи, преди да открие производство за установяване на нарушение. На фигура 12 е показано колко седмици са били необходими средно през периода 2014 — 2016 г. за разглеждане на жалби, за провеждане на разследвания чрез EU pilot и за управление на случаите на нарушение, преди те да бъдат приключени. Това показва, че случаите на нарушение, открити въз основа на жалби, отнемат около 140 седмици, за да бъдат разрешени, докато разследването на жалбите чрез EU pilot преди откриването на официално производство за установяване на нарушение отнема около два пъти по-малко време.

Използване на инструменти за насърчаване на спазването на задълженията

100

В допълнение към мерките за мониторинг и правоприлагане Комисията използва набор от „инструменти“ на различните етапи от цикъла на политиката, за да помогне на държавите членки правилно и своевременно да прилагат правото на ЕС („инструменти за насърчаване на спазването на задълженията“). При изготвянето на предложения Комисията може да изиска от отговорната ГД да изготви план за изпълнение, в който да очертае основните предизвикателства пред държавите членки и мерките, които се очаква те да предприемат. ГД може също така да предостави насоки за държавите членки как да тълкуват, въведат и прилагат правния инструмент на ЕС. Директивите може да изискват от държавите членки и да предоставят обяснителни документи, в които да посочват как са транспонирали разпоредбите на съответната директива в националното законодателство.

101

По време на етапите на изпълнение и прилагане Комисията използва редица инструменти, основани на провеждане на срещи. Те включват създадени по силата на съответната директива комитети от представители на държавите членки, координирани от Комисията мрежи от представители на държавите членки, които отговарят за изпълнението, експертни групи, създадени от Комисията за предоставяне на консултации, или работни срещи, които Комисията може да провежда с конкретни държави членки. В някои области на политиката ГД провеждат и „пакетни заседания“ с конкретни държави членки, за да обсъдят въпроси относно изпълнението и случаи на нарушение. В допълнение към инструментите, основани на провеждането на срещи, Комисията може да използва информационни табла или барометри, за да посочи резултатите на държавите членки по отношение на въвеждането на правото на ЕС.

102

ГД трябва да използват тези инструменти, за да оказват подкрепа на държавите членки във връзка с правните инструменти в своята област на политиката. Комисията не поддържа централен регистър за използването на всички тези инструменти от генералните дирекции. В проучванията си²¹ Сметната палата беше включила въпроси към ГД и държавите членки относно използването и ефективността на всеки от инструментите, както и за техните основни силни страни и ограничения. Сметната палата също така беше включила въпроси към държавите членки относно административната тежест, която им налагат някои от инструментите, и дали предпочитат да използват съответния инструмент по-често или по-рядко. Сметната палата представя резултатите от своя анализ за всеки от инструментите в приложение III. На фигура 13 е представен преглед на оценките на основните инструменти, дадени от ГД и държавите членки.

103

По принцип ГД и държавите членки оценяват инструментите за насърчаване на спазването на задълженията като ефективни (т.е. най-малко със „средна“ ефективност, оценка „3“). Като цяло ГД оценяват ефективността на тези инструменти малко по-високо, отколкото държавите членки. Това се дължи до голяма степен на факта, че ГД оценяват обяснителните документи с таблици на съответствието и пакетните заседания значително по-високо, отколкото държавите членки.

104

Плановете за изпълнение са най-рядко използваният инструмент. ГД и държавите членки също така ги считат за най-малко ефективни като цяло. Въпреки че се признава, че в плановете се очертават ключовите предизвикателства за изпълнението, те се считат за инструменти с ограничена полза, тъй като често се изготвят твърде рано в процеса и не отчитат специфичните особености на отделните държави членки.

105

Насоките са един от най-широко използваните инструменти. Както ГД, така и държавите членки посочват, че ги считат за високоефективни, особено по отношение на сложните законодателни актове. Тяхното мнение е, че насоките изпълняват важна роля за осигуряването на общо разбиране на директивите на ЕС, въпреки че не предоставят окончателно тълкуване на правото на ЕС. Повечето държави членки считат, че насоките следва да бъдат по-широко използвани.

106

ГД считат обяснителните документи с таблици на съответствието за високоефективни за улесняването на проверките на транспонирането и на съответствието на националните мерки за прилагане. Много държави членки посочват, че изготвят такива документи за собствена употреба като част от процедурите си за гарантиране на правилното транспониране на директивите на ЕС, и оценяват високо тяхната ефективност. Държавите членки, които не изготвят обяснителни документи с таблици на съответствието, обаче посочват, че считат тяхното изготвяне за твърде обременително. Различни ГД и държави членки признават, че обяснителните документи също така допринасят за правната сигурност и за прозрачността на начина, по който се прилага правото на ЕС.

107

Повечето държави членки препоръчват Комисията да използва в по-голяма степен инструментите, основани на провеждането на срещи. Те препоръчват това въпреки значителната административна тежест, с която е свързано участието в тези форуми. Редица държави членки обаче отбелязват, че отделните ГД имат различни подходи и че Комисията може да разработи по-целенасочен и последователен подход, който ГД да използват. Въпреки че държавите членки признават ролята, която информационните табла могат да изпълняват за насърчаване на държавите членки да подобрят резултатите си, повечето от тях не одобряват идеята тяхното използване да се увеличи.

Гарантиране на прозрачност относно спазването на задълженията и надзора

108

Комисията е изправена пред високи очаквания за прозрачност от страна на гражданите и заинтересованите лица по отношение на разглеждането на всички видове случаи на нарушение, на спазването на правото на ЕС от държавите членки и на нейните собствени надзорни дейности:

• индивидуалните жалбоподатели очакват да бъдат информирани какви действия ще бъдат предприети за разрешаване на техните проблеми и какъв е постигнатият напредък;
• държавите членки очакват да получат справедливо и последователно третиране по отношение на мониторинга и правоприлагането;
• законодателите на ЕС очакват да бъдат информирани относно изпълнението и прилагането от страна на държавите членки на законодателните актове на ЕС, които са приели; и най-общо
• други институционални заинтересовани лица в ЕС, като например Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК), Комитетът на регионите (КР) и Европейският омбудсман, както и широката общественост очакват да бъдат информирани както за спазването на правото на ЕС от държавите членки, така и за ефективността на надзорните дейности на Комисията.

109

Комисията използва редица инструменти, за да съобщи и докладва на тези различни аудитории за конкретни случаи, за спазването на задълженията от страна на държавите членки и за собствените си надзорни дейности, като същевременно гарантира поверителност, когато това се изисква.

110

Що се отнася до конкретни случаи, основното средство за комуникация с индивидуалните жалбоподатели е чрез писмена кореспонденция. Целта на кореспонденцията е жалбоподателите да бъдат постоянно информирани относно разглеждането на жалбата от Комисията и да им бъдат обяснени мотивите за всяко решение на Комисията да не разследва жалбата или да прекрати случая. Комисията е създала редица административни гаранции за жалбоподателите (вж. каре 6).

111

След като Комисията открие официално производство за установяване на нарушение, жалбоподателят може да следи последващите етапи на производството в публичния регистър на Комисията на решенията по производството за установяване на нарушение и в свързаните съобщения за пресата. Развитието на случаите, отнесени до Съда на ЕС, може да бъде проследено чрез уебсайта на Съда на ЕС.

112

Що се отнася до спазването на правото на ЕС от страна на държавите членки, в клаузите за преразглеждане някои законодателни актове на ЕС включват разпоредби Комисията да изготвя доклади за изпълнението²² относно транспонирането на директивите. Проблеми с транспонирането може да бъдат посочени и в други видове публикувани последващи прегледи, като например „проверки за пригодност“ и оценки.

113

За свързаните конкретно с единния пазар директиви Комисията предоставя показатели и информация по редица въпроси относно тяхното изпълнение и прилагане в Информационното табло за единния пазар. Информационното табло включва набор от показатели, включително редица показатели, свързани с транспонирането на директивите, случаите на нарушение и преписките в EU pilot (вж. каре 7).

114

Най-общо, Комисията съобщава за резултатите от дейностите си по надзор и за аспектите на своята работа в годишния доклад за мониторинг на прилагането на правото на ЕС. Комисията изготвя доклада на първо място за ЕП. Комисията по правни въпроси на ЕП внимателно разглежда доклада всяка година и го използва като основа за доклад на ЕП. В продължение на няколко години Комисията прилага последователен подход по отношение на съдържанието и представянето на годишните доклади, като добавя информация и анализи по искане на ЕП. В тази връзка ЕИСК е приканил Комисията да иска становището на комитета относно годишния доклад, за да се осигури възможност за отчитане на мнението и на организираното гражданско общество относно прилагането на правото на ЕС. Той също така е насърчил Комисията да постави по-силен акцент върху публичната информация относно нарушенията като цяло²³. КР също е отбелязвал колко е важно да се увеличи публичният достъп до информация относно прилагането на правото на ЕС, като се има предвид значимата роля, която изпълняват местните и регионални органи за това прилагане²⁴.

115

През периода 2014 — 2016 г., на който Сметната палата извърши преглед, годишните доклади на Комисията са съставени от добре илюстриран доклад на високо равнище (около 30 страници) и две приложения, в които се дават подробна информация и графики за всяка от 28-те държави членки и за всяка от съответните области на политиката. В обобщението на високо равнище се описва политиката на ЕС относно нарушенията, очертава се приносът на надзорните дейности на Комисията за свързаните приоритети на Комисията Юнкер и се обясняват съответните отговорности на Комисията и на държавите членки по отношение на прилагането на правото на ЕС. В резюмето е представен и анализ на ключовите аспекти на процеса на разглеждане на жалби и случаи на нарушение от Комисията, както и на решенията на Съда на ЕС, включително с илюстративни примери. Комисията обаче не предоставя информация и анализ по редица въпроси, които са от общ интерес за заинтересованите страни (вж. каре 8).

116

В тази връзка Сметната палата отбелязва, че въз основа на стратегическо разследване, през 2017 г. Европейският омбудсман предложи Комисията да предоставя повече информация относно постиженията си в решаването на действителните нарушения на правото на ЕС във фазите, предшестващи производството за установяване на нарушение, както и относно средната продължителност на процеса, в годишния си доклад за мониторинг на прилагането на правото на ЕС²⁵.

Публичен одит на спазването на правото на ЕС

Публичен одит на национално равнище

117

Като част от своя преглед Сметната палата прикани ВОИ на държавите членки да посочат одитните доклади, свързани с прилагането на правото на ЕС, за периода 2013 — 2017 г. с цел да получи представа за работата на ВОИ в тази област. От общо 185 доклада, получени от 13 ВОИ, Сметната палата прегледа 62, за чието съдържание прецени, че са най-подходящи от гледна точка на обхвата на нейния обзорен доклад. Тези доклади отразяват аспектите на одита както на съответствието, така и на изпълнението.

118

Въпреки, че одитите на ВОИ покриват множество области на политиката, повечето са свързани с околната среда и енергетиката, данъчното облагане и транспорта. Много от докладите за политиката в областта на околната среда и енергетиката (24 доклада) са съсредоточени върху въвеждането на сложни директиви като Рамковата директива за водите или Рамковата директива за отпадъците. Втората най-често одитирана област на политиката е данъчната политика (девет доклада), като в повече от един доклад са обхванати подсекторите на електронната търговия и ДДС. Третата най-често одитирана област на политиката е транспортът (осем доклада), в която са обхванати различни теми — от железопътния до автомобилния транспорт. От останалите области на политиката в докладите на ВОИ са разгледани финансовото и икономическото управление, селското стопанство, регионалното развитие, както и други специфични теми, свързани с единния пазар, включително въпроси като обществените поръчки и държавната помощ.

119

Само в няколко от одитите на изпълнението на публичните администрации на държавите членки е направен преглед на причините за ненавременното транспониране, но само в контекста на една конкретна политика или на един конкретен правен инструмент на ЕС. В повечето случаи целите на одита са свързани с изпълнението на дадена национална политика, в чиято област са влезли в сила някои разпоредби от правото на ЕС. В тези случаи ВОИ са оценявали предимно ефективността на националните мерки за прилагане за постигането на целите на тези разпоредби. Като правило тези одити не включват никакви оценки на националните процедури за транспониране и въвеждане на законодателството на ЕС в националното право.

120

Все пак в значителна част от докладите се разглежда най-малкото своевременността на транспонирането на правото на ЕС и се обръща внимание върху закъсненията. Само в няколко случая ВОИ анализират причините за тези закъснения и оценяват всички други потенциални недостатъци или несъответствия на транспонирането на правото на ЕС в националното законодателство. В един от одитните доклади е установен риск от ненавременно транспониране въз основа на анализ на националното законодателство спрямо ангажиментите, произтичащи от правото на ЕС. В друг одитен доклад е включен преглед на националната процедура за транспониране на директивите на ЕС. Освен това в някои от докладите се посочват официални производства за установяване на нарушение или преписки в EU pilot, свързани с предмета на одита, като само няколко ВОИ правят и преглед на последиците от неспазване на правото на ЕС, включително финансовите последици.

121

Само в няколко одита, които обхващат текущи случаи на нарушение, е включена качествена оценка на съответствието на разпоредбите на националното законодателство с правото на ЕС. Един одитен доклад включва анализ на изготвената национална мярка за прилагане във връзка с транспонирането на една директива. Друг доклад включва препоръки, които са били взети предвид при въвеждането на въпросната директива. В още един доклад се прави приблизителна оценка на разходите за адаптиране, свързани с изпълнението на изискванията на нова директива в процес на транспониране.

122

В няколко случая одитните доклади не се ограничават до централното управление. В тези одити се оценяват приетите мерки на регионално и местно равнище с цел изпълнение на ангажиментите, произтичащи от правото на ЕС.

123

Сметната палата констатира един случай, в който ВОИ е извършила одит на изпълнението на органите на централното и местното управление относно ефикасността на прилагане на правото на ЕС от националната администрация, като в този одит е извършена оценка на основните процеси и фактори, оказващи влияние както върху своевременното, така и върху правилното прилагане на правото на ЕС (вж. каре 9).

124

И накрая, редица ВОИ представят в годишни докладипрегледи на транспонирането на правото на ЕС (които обикновено се основават на официални статистически данни на ЕС) и на производствата за установяване на нарушение, образувани срещу държавата членка.

Публичен одит на равнището на ЕС

125

ЕСП отговаря за одита на приходите и разходите на ЕС. Това включва спазването на финансовите регламенти на ЕС, както и одит на изпълнението на политиките и разходните програми. В тази връзка одитите на ЕСП понякога обхващат въпроси, свързани със спазването на правото на ЕС от страна на държавите членки.

126

Сметната палата извърши преглед на своите специални доклади за периода 2014 — 2017 г. Тя установи, че от 106-те доклада в 11 се повдигат въпроси, свързани с прилагането на правото на ЕС от държавите членки или с дейностите на Комисията по надзор съгласно член 17, параграф 1 от ДЕС.

127

В по-голямата си част констатациите и оценките в специалните доклади на Сметната палата, които се отнасят до прилагането на правото на ЕС, засягат случаи, в които неправилното или несвоевременното транспониране на директивите на ЕС създава риск от отслабване на постиженията в конкретна област на политиката. В някои от случаите Сметната палата е изразила констатации и оценки относно продължителността на необходимото време за разрешаване на случаите на нарушение. Що се отнася до надзорните дейности на Комисията, в един от одитите е включена оценка на проверките на транспонирането и на съответствието, които Комисията е извършила в областта на енергийната политика. ЕСП е публикувала и един доклад, специално насочен към работата на Комисията за гарантиране на ефективното изпълнение на една от директивите²⁶.

128

Констатациите, оценките и заключенията на Сметната палата в тези доклади илюстрират редица проблеми, посочени от ГД и държавите членки в проучванията на Сметната палата, например:

• яснотата на правото на ЕС — Сметната палата констатира, че в някои случаи пред изпълнението продължават да съществуват бариери, които се дължат на неясните формулировки в Директивата за услугите, а Комисията проявява нежелание да предприема мерки за установяване на нарушение, което се дължи отчасти на липсата на солидност на правната база²⁷;
• свръхрегулирането — Сметната палата констатира, че е възможно операторите и другите участници на пазара в различните държави членки да следват изисквания и правила, различни от специално определените в правото на ЕС или в насоките, отнасящи се до Системата за търговия с емисии на ЕС (СТЕ)²⁸;
• трудностите пред държавите членки да транспонират своевременно директивите — Сметната палата констатира, че крайният срок за транспониране е спазен само от осем държави членки, като последната държава членка е приключила транспонирането две години и пет месеца след крайния срок²⁹;
• въздействието на ограниченията на финансовия капацитет на държавите членки — във връзка с Директивата за питейната вода Сметната палата констатира, че качеството на водата и достъпът до нея са подобрени в три държави членки, но нуждите от инвестиции остават значителни³⁰;
• продължаващо несъответствие от страна на държавите членки — по отношение на борбата срещу разхищаването на храни Сметната палата констатира дългогодишно противоречие между правилата на ЕС и правилата на държавите членки относно възможността даден продукт да се продава след датата, посочена върху маркировката „най-добър до“³¹;
• трудностите на ГД при проверките на транспонирането и на съответствието — Сметната палата констатира, че проверките на транспонирането и на съответствието, извършени от Комисията, не са гарантирали успешното изпълнение на правните актове, с които се е преследвала съответната цел на ЕС³²;
• забавяне на откриването на производство за установяване на нарушение — Сметната палата констатира, че производството срещу една държава членка е било открито четири години след извършването на проверката на съответствието³³;
• значителното забавяне на разглеждането на преписките в EU pilot — Сметната палата констатира, че въпреки че EU pilot е полезен инструмент за сътрудничество между държавите членки и Комисията, той често води до забавяне на откриването на производства за установяване на нарушение³⁴. Освен това, когато случаите на неспазване на задълженията се разрешават по време на разследването, Сметната палата отбелязва, че инструментът не допринася за създаването на утвърдена правна практика на ЕС във въпросната област³⁵.

Пътят напред: предизвикателства и възможности

Съществуват възможности Комисията допълнително да засили надзора в съответствие със своите задължения съгласно Договора

129

Комисията е развивала дейностите си по надзор върху прилагането на правото на ЕС в продължение на много години с цел да изпълни задължението си съгласно член 17, параграф 1 от ДЕС. По време на този процес Комисията е разработила подход в отговор на основните предизвикателства, с които се сблъсква при мониторинга и прилагането на правото на ЕС в държавите членки. Сметната палата установи редица области, в които вижда оставащи предизвикателства.

130

Комисията е включила надзорната си функция в един по-общ подход за по-добро регулиране. Това ще продължи да носи ползи и възможности да се гарантира, че новите и преразгледаните законодателни актове са възможно най-прости и лесни за прилагане. В тази връзка Комисията може да обмисли възможността да извърши преглед на политиката си за надзор, който да обхване съответните аспекти на икономичността, ефикасността и ефективността на нейните надзорни дейности.

131

В някои области на политиката държавите членки могат да кандидатстват за подкрепа и техническа помощ от бюджета на ЕС за дейности, които могат да повишат техния финансов и административен капацитет за правилното и своевременно изпълнение и прилагане на правото на ЕС. Използването на бюджетни инструменти дава на Комисията и допълнителни възможности за предотвратяване, откриване и коригиране на случаите на неспазване на задълженията. Комисията може да разгледа възможността да разработи последователен и координиран подход за използване на фондовете на ЕС, за да укрепи способността си да насърчава, наблюдава и налага прилагането на правото на ЕС от държавите членки както в самите области на политиката, така и между тях.

132

Надзорната функция на Комисията е организирана по области на политиката и много ГД съчетават отговорности за законотворчество и надзор. Това носи ползи, включително спомага да бъдат управлявани присъщите рискове от неспазване, свързани с конкретно законодателство на ЕС. Прегледът на Сметната палата показва как други присъщи рискове, които засягат повече от една област на политиката, произтичат от специфични особености на равнището на държавите членки. Сметната палата изтъква и механизмите на Комисията за споделяне на информация и добри практики между ГД. Освен това прегледът на Сметната палата показва трудностите, с които се сблъскват някои ГД по отношение на своевременното осигуряване на познания и експертен опит за държавите членки. Комисията може да обмисли възможността да предприеме допълнителни мерки за засилване на обмена на знания и експертен опит за държавите членки между областите на политиката, включително споделянето на ресурси, когато това е целесъобразно.

133

Комисията е укрепила взаимоотношенията и сътрудничеството с органите на държавите членки чрез редица инструменти за обмен на информация. Наред с другото, държавите членки отбелязват, че тези инструменти им помагат да координират собствените си дейности. Сметната палата счита, че Комисията може да разгледа възможността да доразвие инструментите за гарантиране на координиран поток от информация между Комисията и държавите членки относно предполагаемите и действителните случаи на нарушение, за да се отчете промяната в политиката за правоприлагане от 2017 г насам.

134

Като цяло Сметната палата констатира, че държавите членки подкрепят идеята за доразвиване на инструментите на Комисията за насърчаване на спазването на задълженията, въпреки административната тежест, която те налагат на държавите членки. Комисията може да обмисли възможността да засили координацията между своите служби по отношение на разработването и внедряването на такива инструменти, за да се гарантира по-целенасочен и последователен подход във всички области на политиката, който надлежно да отчита тежестта, налагана на държавите членки. Сметната палата подчертава също така възможността държавите членки да предоставят повече и по-добри обяснителни документи. Тези документи играят важна роля за осигуряването на прозрачност за гражданите относно националното законодателство, което привежда в действие правата им съгласно правото на ЕС, както и за засилването на способността на Комисията да проверява по ефикасен и ефективен начин дали държавите членки са транспонирали изцяло и правилно законодателството на ЕС. Законодателните органи на ЕС може да разгледат възможността системно да изискват от държавите членки да предоставят ясни и последователни обяснения относно начина, по който са въвели директивите на ЕС.

135

Комисията е определила приоритети за правоприлагането и критерии за разглеждането на случаите, като редица ГД вече наблюдават и докладват за дейностите си по надзор в годишните си доклади Комисията може да обмисли възможността да развие съществуващите елементи в една обща рамка, която да съдържа показатели и цели, обхващащи икономичността, ефикасността и ефективността на нейните надзорни дейности. Тази рамка може да се превърне в основа за разработването на по-стратегически и последователен подход за управлението на свързаните с надзора ресурси и процеси с течение на времето.

136

Комисията е изправена пред високи очаквания за прозрачност. Тя използва разнообразни инструменти, за да комуникира със заинтересованите страни и да им докладва за надзорните си дейности, включително ежемесечни съобщения за пресата относно решенията по случаи на нарушения и годишен доклад, в който се предоставя качествена, широкообхватна и подробна информация. В прегледа на Сметната палата се посочва допълнителната информация, която може да е от общ интерес за заинтересованите страни. Комисията може да разгледа възможността да доразвие годишните си доклади, така че да се вземат предвид очакванията на заинтересованите страни, включително да предоставя повече информация за това как разглежда случаите като цяло, като същевременно зачита правото на поверителност на жалбоподателите и на държавите членки.

Публичен одит на надзора на спазването на правото на ЕС

137

Извършеният от ЕСП обзорен преглед показва, че ВОИ на държавите членки и ЕСП са обхванали въпросите, свързани с начина, по който държавите членки и Комисията гарантират спазването на правото на ЕС, най-вече като част от одитите на изпълнението на публичните разходи в конкретни области на политиката. Няколко одита обаче са били съсредоточени специално върху механизмите за надзор на национално равнище и на равнище ЕС, които гарантират правилното и своевременно прилагане на правото на ЕС. В настоящия обзорен доклад са представени възможностите на Сметната палата за извършване на дейности във връзка с упражнявания от Комисията надзор върху прилагането на правото на ЕС от страна на държавите членки, например по отношение на:

• приноса на бюджета на ЕС за подпомагане на прилагането от държавите членки на правото на ЕС;
• механизмите за надзор на Комисията в конкретни области на политиката на ЕС;
• управлението от страна на Комисията на жалбите и случаите на нарушение;
• качеството на докладите на Комисията относно резултатите от надзорните дейности.

Акроними и съкращения

BUDG: Генерална дирекция „Бюджет“

EUR-LEX: Официалният публичен регистър на правото на Европейския съюз

SMS: Информационно табло за единния пазар

ВОИ: Върховна одитна институция

ГД: Генерална дирекция на Европейската комисия. В приложение I е даден пълен списък на ГД, участвали в проучването на Сметната палата.

ГС: Генерален секретариат на Комисията

ДЕС: Договор за Европейския съюз

ДФЕС: Договор за функционирането на Европейския съюз

ЕИСК: Европейски икономически и социален комитет

ЕП: Eвропейски парламент

ЕС: Европейски съюз

ЕСИФ: Европейски структурни и инвестиционни фондове

ЕСП: Европейска сметна палата

КР: Европейски комитет на регионите

СТЕ: Схема за търговия с емисии

Съд на ЕС: Съд на Европейския съюз

Екип за обзорния доклад

Настоящият обзорен доклад беше изготвен от Одитен състав V с ръководител Lazaros S. Lazarou, член на Сметната палата. Този състав е специализиран в областта на финансирането и административното управление на Съюза.

Изготвянето на доклада беше ръководено от Leo Brincat, член на Сметната палата, със съдействието на Neil Kerr, ръководител на неговия кабинет, и Annette Farrugia, аташе в неговия кабинет; Alberto Gasperoni, главен ръководител; James McQuade, ръководител на задача; Michael Spang, Attila Horvay-Kovacs и Jitka Benesova, одитори.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF	ISBN 978-92-847-0659-4	ISSN 1977-5679	doi:10.2865/835222	QJ-01-18-807-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-0699-0	ISSN 1977-5679	doi:10.2865/805568	QJ-01-18-807-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg/home?) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.