ES teisės įgyvendinimas. Europos Komisijos priežiūros pareigos pagal Europos Sąjungos sutarties 17 straipsnio 1 dalį

Santrauka

I

Daugelio Europos Sąjungos politikos sričių sėkmė priklauso nuo to, kaip valstybės narės savo jurisdikcijoje įgyvendina ES teisę. Pagal Europos Sąjungos sutarties 17 straipsnio 1 dalį Europos Komisija yra įgaliota prižiūrėti, kaip valstybės narės taiko ES teisę. Šis „sutarčių sergėtojos“ vaidmuo yra labai svarbus užtikrinant bendrą ES veikimą ir atskaitomybę. Komisijos priežiūros veikla sutelkta į galimai valstybių narių vykdomų ES teisės pažeidimų, dėl kurių gali būti pradėtos oficialios pažeidimo nagrinėjimo procedūros pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 258 straipsnį, rizikos valdymą.

II

Kaip ES audito institucija, audito metu daugiausia tikriname tik tai, ar valstybės narės laikosi ES teisės tose srityse, kuriose atitiktis ES teisei yra valstybėms narėms taikoma sąlyga norint gauti išmokas iš ES biudžeto. Taip pat galime patikrinti, kaip Komisija vykdo ir atsiskaito už savo priežiūros veiklą. Atsižvelgdami į Europos Parlamento prašymą, nusprendėme atlikti padėties apžvalgą, kuri apima:

• pagrindines ES teisinės aplinkos savybes, kurioms esant sunku prižiūrėti, kaip valstybės narės taiko ES teisę;
• Komisijos tikslus, prioritetus ir išteklius, susijusius su jos vykdoma priežiūros veikla;
• pagrindinius procesus, kuriuos Komisija naudoja siekdama užkirsti kelią galimai valstybių narių vykdomiems ES teisės pažeidimams, jiems nustatyti ir ištaisyti;
• Komisijos procedūras, kuriomis siekiama užtikrinti priežiūros veiklos ir rezultatų skaidrumą; ir
• viešojo audito indėlį nacionaliniu ir ES lygmeniu, padedantį užtikrinti ES teisės taikymą ir priežiūrą valstybėse narėse.

III

Ši padėties apžvalga nėra auditas. Joje pateikti aprašymai ir analizės yra paremti paskelbta informacija, taip pat informacija, kurią apžvalgos dalyviai sutiko viešai atskleisti. Pagrindiniai informacijos šaltiniai buvo Komisijos generalinių direktoratų (GD) ir valstybių narių atstovų apklausos, Komisijos pateiktų duomenų analizė, interviu su instituciniais suinteresuotaisiais subjektais ir audito ataskaitų peržiūra.

IV

Nustatėme, kad Komisija susiduria su sudėtinga teisine aplinka ES ir valstybių narių lygmeniu. Įvairūs veiksniai lemia pažeidimų riziką ir ES teisės taikymo priežiūra tampa sudėtinga veikla. Tai apima:

• tikrintino teisyno apimtį ir daugelio teisinių priemonių sudėtingumą;
• politikos sričių ypatumus, įskaitant ES lėšų prieinamumą ir pažeidimo nagrinėjimo procedūros alternatyvas; ir
• tam tikrus valstybių narių teisinės ir priežiūros tvarkos bruožus, įskaitant teisėkūros procedūros trukmę, perkėlimo į nacionalinę teisę nuostatas ir administracinius pajėgumus.

V

Padėties apžvalgoje pabrėžiame, kaip Komisija nustato šiuos sunkumus ir kaip stengėsi juos iki šiol pašalinti:

• nustatydama įgyvendinimo prioritetus ir piliečių skundų bei įtariamų pažeidimų nagrinėjimo kriterijus;
• organizuodama politikos srities peržiūrą ir įtraukdama ją į platesnę Geresnio reglamentavimo darbotvarkę;
• sistemingai tikrindama perkėlimą į nacionalinę teisę, pasitelkdama piliečių skundus ir atlikdama tyrimus, kad nustatytų įtariamus neatitikties atvejus;
• stiprindama bendradarbiavimą ir keitimąsi informacija su valstybėmis narėmis pasitelkiant įvairiausias atitikties skatinimo priemones;
• tiesiogiai bendraudama su suinteresuotaisiais subjektais ir naudodamasi įvairiomis priemonėmis, kad paviešintų ataskaitas apie priežiūros veiklą, įskaitant specialiąją metinę ataskaitą.

VI

Be to, pateikiame valstybių narių Aukščiausiųjų audito institucijų (AAI) ir Europos Audito Rūmų darbo, atlikto vertinant atitiktį ir priežiūrą nacionaliniu ir ES lygmenimis, pavyzdžius.

VII

Apibendrinant, pateikėme keletą pasvarstymų, kaip Komisija galėtų išspręsti likusius uždavinius, kurie susiję su priežiūros pareigų atlikimu. Visų pirma, siūlome Komisijai apsvarstyti galimybę sustiprinti priežiūros funkciją:

• įgyvendinimo politikoje taikant geresnio reglamentavimo principą ir atliekant savo priežiūros veiklos ekonomijos, efektyvumo ir veiksmingumo apžvalgą;
• visose tarnybose taikant labiau koordinuotą požiūrį į ES biudžeto naudojimą, padedant užtikrinti, kad valstybės narės taikytų ES teisę;
• skatinant skirtingų politikos sričių tarnybas dalytis valstybių narių sukauptomis žiniomis ir kompetencija, įskaitant išteklius, kai to prireikia;
• skatinant atitiktį, kuria tikslingiau atsižvelgiama į atskirų valstybių narių poreikius ir kuri nuosekliau taikoma įvairiose politikos srityse;
• parengiant nusistovėjusius įgyvendinimo prioritetus ir bylų sprendimo standartus bei paverčiant juos bendra priežiūros veiklos valdymo sistema;
• metinėje bylų nagrinėjimo ataskaitoje suinteresuotiesiems subjektams pateikiant labiau apibendrintą informaciją ir analizę, taip pat susijusią su bylų nagrinėjimo trukme ir jų nutraukimo pagrindais.

VIII

Galiausiai, padėties apžvalgoje pabrėžiame Europos Audito Rūmų kompetenciją atliekant darbą, susijusį su Komisijos vykdoma ES teisės taikymo valstybėse narėse priežiūra, pavyzdžiui:

• ES biudžeto indėlis padedant užtikrinti, kad valstybės narės praktiškai įgyvendintų ES teisę;
• Komisijos vykdomos priežiūros tvarka, taikoma konkrečiose politikos srityse;
• Komisijos skundų ir pažeidimų bylų nagrinėjimo valdymas;
• Komisijos ataskaitų apie priežiūros veiklos rezultatus kokybė.

Įvadas

ES teisės įgyvendinimas

01

ES teisės įgyvendinimas yra labai svarbus siekiant rezultatų piliečiams ir apsaugant jų teises bei laisves. Valstybės narės turi vykdyti ES teisės aktuose nustatytus įsipareigojimus, įskaitant ES teisės aktų įtraukimą į nacionalinę teisę („įgyvendinimas“), taip pat šių teisės aktų taikymą savo jurisdikcijoje („taikymas“)¹. ES teisinės priemonės – pagrindinės priemonės, kuriomis ES siekia savo tikslų, o teisinė valstybė – pagrindinė ES vertybė, kurią turi puoselėti visos valstybės narės² ir ES institucijos.

02

ES teisė taikoma tiesiogiai arba netiesiogiai, priklausomai nuo teisės akto rūšies³. Sutartys, reglamentai ir sprendimai tampa automatiškai privalomi visoje ES nuo jų įsigaliojimo dienos, o valstybės narės turi įtraukti ES direktyvas į savo nacionalinę teisę iki nustatytos datos, dar prieš pradedant juos taikyti. Iš tikrųjų valstybėms narėms paliekama daug laisvės savo nuožiūra įgyvendinti ir taikyti ES teisę. Europos Komisija (Komisija) yra atsakinga už ES teisės įgyvendinimo ir taikymo valstybėse narėse priežiūrą („atitiktis“) pagal Europos Sąjungos sutarties (ESS) 17 straipsnio 1 dalį.

03

Komisija siekia užkirsti kelią ES teisės neatitikčiai valstybėse narėse, nustatyti tokią neatitiktį ir ją ištaisyti. Todėl Komisija stebi, kaip valstybės narės taiko ES teisę, ir imasi veiksmų, kad paskatintų ir užtikrintų atitiktį („priežiūros veikla“). Komisijos priežiūros veikla konkrečiai sutelkta į neatitikties atvejų nustatymą ir reagavimą, todėl tokiais atvejais gali būti pradėta pažeidimo nagrinėjimo procedūra pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 258 ir 260 straipsnius („galimi pažeidimai“). 1 langelyje pateikiami keturi pagrindiniai galimų pažeidimų tipai.

04

Ne dėl visų ES teisės neatitikties rūšių valstybei narei pradedama pažeidimo nagrinėjimo procedūra. Kai kuriose politikos srityse numatomos kitos finansinių ar nefinansinių sankcijų formos pagal ES teisines priemones. Komisija nemano, kad tokie atvejai patenka į ESS 17 straipsnio 1 dalyje nustatytos jos priežiūros veiklos taikymo apimtį.

Komisijos priežiūros veiklos apžvalga

05

Komisija naudoja keletą priemonių („priemonės“), kurios skirtos atitikčiai stebėti ir ją užtikrinti (t. y. nustatyti ir ištaisyti neatitiktį). Naujų direktyvų atveju Komisija stebi atitiktį patikrindama, ar valstybės narės iki nustatyto laikotarpio pabaigos praneša apie nacionalines įgyvendinimo priemones („pranešimas“); visiškai perkelia direktyvos nuostatas į nacionalinę teisę („perkėlimas“); ir tiksliai perkelia visas direktyvos nuostatas („atitiktis“).

06

Aptariant kitų galimo pažeidimo rūšių nustatymą, Komisija nagrinėja asmenų ir organizacijų skundus ir savo iniciatyva atlieka galimų pažeidimo atvejų tyrimus. Nagrinėdama skundus Komisija taiko specialią IT sistemą (CHAP) ir gali tirti galimus pažeidimus naudodama internetinę duomenų bazę ir komunikacinę priemonę („EU pilot“ sistema). „EU pilot“ sistema – informacijos apie galimus pažeidimus rinkimo ir keitimosi ja su valstybėmis narėmis priemonė, kuri kai kuriais atvejais gali būti naudojama atitikčiai užtikrinti. 1 diagramoje pateikiamas 2010–2016 m. laikotarpiu Komisijos išnagrinėtų skundų ir galimų pažeidimo atvejų skaičius⁴.

07

Komisija pagal SESV 258 straipsnį naudojasi diskrecija pradėti pažeidimo nagrinėjimo procedūrą prieš valstybes nares, kurios, jos manymu, pažeidė ES teisę. Pagal procedūrą Komisijai suteikiama teisė perduoti valstybę narę Europos Sąjungos Teisingumo Teismui (ESTT) ir prašyti, kad Teismas paskirtų finansinę sankciją pagal SESV 260 straipsnį. 2 langelyje pateikti pagrindiniai oficialios pažeidimo nagrinėjimo procedūros etapai.

08

Be stebėjimo ir įgyvendinimo, Komisija taip pat parengė keletą kitų priemonių, kurios padeda valstybėms narėms tinkamai ir laiku taikyti ES teisę („atitikties skatinimo priemonės“), kad būtų išvengta („užkirstas kelias“) pažeidimo atvejų ar jie būtų ištaisyti prieš kreipiantis į ESTT („ištaisymas“).

Skaidrumo, atskaitomybės ir audito poreikis

09

Siekiant užtikrinti teisėtumą ir pasitikėjimą, piliečiai ir kiti suinteresuotieji subjektai turi žinoti, kad valstybės narės įgyvendina ES teisę. Tai reiškia, kad valstybių narių ES teisės taikymo ir Komisijos priežiūros veiklos atveju turi būti užtikrintas skaidrumas, atskaitomybė ir viešasis auditas. Kaip pažymėjome⁵, ES politikos kryptys, kurios grindžiamos nebiudžetinėmis priemonėmis, kelia specifinius su atskaitomybe susijusius sunkumus. Kaip ES audito institucija, audito metu daugiausia tiriame, ar valstybės narės laikosi ES teisės, kai atitiktis ES teisei yra viena iš sąlygų valstybėms narėms gauti išmokas iš ES biudžeto arba būtina sąlyga rezultatams pasiekti. Taip pat galime patikrinti, kaip Komisija vykdo ir atsiskaito už savo priežiūros veiklą.

Apžvalgos apimtis ir metodas

10

Komisijos vykdoma ES taikymo priežiūra valstybėse narėse yra sudėtinga tema, apimanti daug ES politikos sričių. Atsižvelgdami į Europos Parlamento (EP) prašymą, Europos Audito Rūmai nusprendė atlikti padėties apžvalgą. Padėties apžvalgos tikslas – apibūdinti ir išanalizuoti ES tvarką, pagal kurią vykdoma ES teisės taikymo priežiūra valstybėse narėse.

11

Mūsų tyrimas sutelktas į Komisijos priežiūros veiklą atliekant „sutarčių sergėtojos“ vaidmenį, kaip nustatyta ESS 17 straipsnio 1 dalyje dėl pažeidimo nagrinėjimo procedūros. Apžvelgėme ES politikos sritis, kuriose valstybės narės turi taikyti ES teisę savo jurisdikcijoje, ir už tas sritis atsakingų Komisijos generalinių direktoratų vykdomą priežiūros veiklą (žr. I priedą). Atlikta apžvalga neapėmė kitų ES institucijų vykdomos priežiūros veiklos.

12

Padėties apžvalga nėra auditas. Tai – viešai prieinama informacija paremti aprašymai ir analizės. Į padėties apžvalgą taip pat įtraukta informacija, kurią tyrimo dalyviai sutiko viešai atskleisti apžvalgos tikslu. Mūsų apžvalga apėmė Komisijos pateiktų duomenų apie savo priežiūros veiklą analizę, generalinių direktoratų apklausą, valstybių narių apklausą, interviu su svarbiausiais instituciniais suinteresuotaisiais subjektais, atitinkamų Europos Audito Rūmų audito ataskaitų ir valstybių narių AAI tyrimą (žr. II priedą).

13

Padėties apžvalgos rezultatai pateikti skyriuose, pabrėžiant:

• pagrindines sudėtingos ES atitikties užtikrinimo aplinkos savybes, kurioms esant sunku prižiūrėti, kaip valstybės narės taiko ES teisę;
• Komisijos strategiją, kaip panaudoti turimus įgaliojimus, priemones bei išteklius ir užtikrinti, kad valstybės narės taikytų ES teisę;
• metodą, kuriuo Komisija valdo priežiūros veiklą ir užtikrina skaidrumą; ir
• viešojo audito indėlį padedant nacionaliniu ir ES lygmeniu užtikrinti veiksmingą ir efektyvų ES teisės taikymą ir priežiūrą.

14

Apibendrinant, pabrėžiame keletą uždavinių ir galimybių toliau tobulinti ES teisės taikymo priežiūrą ir auditą.

ES teisės taikymo priežiūra

Stebima sudėtinga atitikties užtikrinimo aplinka

Stebima daug ir įvairių ES teisės aktų

15

Komisija turi stebėti, kaip taikoma daug įvairių rūšių teisės aktų, kurių nuostatos taikomos valstybėms narėms. ES teisynas (acquis) laikui bėgant taip pat keičiasi, nes plėtojamos ES politikos kryptys ir kompetencija, o ES priima ir persvarsto teisės aktus, kuriuos valstybės narės turi taikyti. Iš esmės visi su valstybėmis narėmis susiję ES teisės aktų nuostatų pažeidimai gali lemti pažeidimo nagrinėjimo procedūrą. Pažeidimo galimybė – ir Komisijos vykdoma stebėsenos veikla – priklauso nuo aptariamo teisės akto rūšies (žr. 2 langelį). Pavyzdžiui, direktyvų atveju vykdoma konkreti stebėjimo veikla, susijusi su pranešimu apie priemones ir direktyvos perkėlimu į nacionalinę teisę.

16

Komisija neskelbia bendro tikrinamų teisinių priemonių skaičiaus sąmatos. Visomis direktyvomis valstybėms narėms nustatomi įsipareigojimai. Tačiau daugelio kitų teisinių priemonių atveju tik tam tikros nuostatos yra taikomos valstybėms narėms. Todėl, remiantis viešais ES teisės įrašais, iš esmės sunku apskaičiuoti apytikrį ES teisės aktų skaičių, dėl kurių galėtų būti pradedamos pažeidimo nagrinėjimo bylos⁶.

17

Atlikdami apklausą paprašėme už atitinkamas politikos sritis atsakingų generalinių direktoratų pateikti tikrinamų ES teisės aktų skaičių. Visi kartu jie pranešė tikrinantys apie 5 600 teisės aktų, iš kurių maždaug ketvirtadalis yra direktyvos, trečdalis – reglamentai, o likusieji – kiti teisės aktai (žr. 2 diagramą). Nors direktyvų ir reglamentų skaičiai yra sąlyginai palyginami tarp politikos sričių, kitų teisės aktų skaičių iš esmės yra sunkiau apskaičiuoti nuosekliu būdu.

18

Įvairios ES teisės aktų ypatybės gali padidinti neatitikties pavojų. Mūsų apklausose tiek generalinių direktoratų, tiek valstybių narių dažniausiai minėtos bendrosios ypatybės, kurios lemia ES teisės įgyvendinimo ar taikymo problemas, buvo šios:

• dalyko sudėtingumas ir techninis pobūdis ir
• ES teisės aktų aiškumas.

19

Valstybės narės taip pat nurodė keletą kitų veiksnių, kurie apsunkina galimybes teisingai ir laiku taikyti ES teisę. Tai visų pirma:

• reikšmingi naujų ES reikalavimų nesuderinamumai su nacionaliniu ar regioniniu lygmenimis galiojančiais teisės aktais;
• ES teisės nuostatų aiškinimo skirtumai tarp valstybių narių ir Komisijos; ir
• valstybių narių lygmeniu esantis galimų direktyvos taikymo pasirinkčių skaičius.

20

Iš tikrųjų, kiekvienas ES teisės aktas valstybėms narėms kelia konkrečių sunkumų siekiant jį tinkamai ir laiku taikyti.

Kiekviena politikos sritis turi savo ypatumų

21

Skirtingose politikos srityse generalinių direktoratų tikrinamų teisės aktų skaičius ir rūšys labai skiriasi (žr. 3 diagramą). Mūsų apklausose beveik trečdalis teisės aktų su nuostatomis ar įpareigojimais valstybėms narėms yra priimti visuomenės sveikatos ir maisto saugos (SANTE) srityje, o kiek daugiau nei ketvirtis direktyvų – aplinkos srityje. Aptariant reglamentų ir direktyvų naudojimo pusiausvyrą, aštuonių politikos sričių generaliniai direktoratai pranešė, kad jie dažniausiai naudoja reglamentus, septyni generaliniai direktoratai informavo, kad vienodai naudoja tiek direktyvas, tiek reglamentus, o trys generaliniai direktoratai pranešė dažniausiai naudojantys direktyvas. Valstybės narės pranešė, kad daugiausiai sunkumų turėjo laiku užtikrindamos tinkamą ES teisės taikymą Aplinkos (ENV), Mobilumo ir transporto (MOVE), Energetikos (ENER), Finansinio stabilumo, finansinių paslaugų ir kapitalo rinkų sąjungos (FISMA) ir Vidaus rinkos, pramonės, verslumo ir MVĮ (GROW) politikos srityse. Šiose srityse yra daugiausia tikrinamų ES teisės aktų ir daugiausia su perkėlimu į nacionalinę teisę susijusių pažeidimo nagrinėjimo bylų.

22

ES politikos sritys taip pat labai skiriasi teisėkūros ir biudžetinių priemonių derinimo lygmeniu. Nors devynios politikos sritys daugiausiai susijusios su teisėkūros veikla⁷, kitose devyniose srityse naudojamas teisinių ir biudžetinių priemonių derinys arba dažniausiai – ES išlaidų valdymas. Be to, skirtingose politikos srityse labai skiriasi valdomų išleidžiamų lėšų kiekis, taip pat šiose srityse taikoma finansų valdymo tvarka. Kai kuriose politikos srityse valstybės narės gali kreiptis dėl ES lėšų, skiriamų programoms ar projektams, kurie supaprastintų ES teisės taikymą. Pavyzdžiui, valstybės narės gali pasiūlyti naudoti Europos struktūrinių ir investicijų fondų (ESI fondų) lėšas svarbiems infrastruktūros projektams, kurių reikia įgyvendinti ES aplinkos apsaugos standartus, remti arba kreiptis dėl techninės pagalbos dotacijų veiksmams, kuriais stiprinama jų teismų sistema.

23

Komisijos įgaliojimai nustatyti ir ištaisyti valstybių narių neatitiktį ES teisei taip pat skiriasi įvairiose politikos srityse ir daugeliu atvejų taip pat yra susiję su ES lėšų prieinamumu. Apklausoje dauguma generalinių direktoratų (13 iš 18) pranešė turintys konkrečių tyrimo įgaliojimų nustatyti neatitiktį ES teisei bent kai kuriose savo politikos srities dalyse⁸. Šiek tiek daugiau nei trečdalis generalinių direktoratų (7 iš 18) mano, kad tikrinimo ar tyrimo įgaliojimų stiprinimas galimai padėtų pagerinti atitiktį ES teisei. Dauguma generalinių direktoratų manė, kad jie jau turėjo gana plačius tyrimo įgaliojimus (4 iš 7).

24

Daugiau nei trečdalis generalinių direktoratų (7 iš 18) pranešė turintys specialių sankcijų skyrimo ir koregavimo įgaliojimų valstybių narių atžvilgiu, be pažeidimo nagrinėjimo procedūros vykdymo. Generaliniai direktoratai (5 iš 7) nurodė, kad pagrindiniai koregavimo įgaliojimai buvo susiję su ES išlaidas apimančiomis sritimis. Pagal ES lėšas reglamentuojančius reglamentus generaliniai direktoratai turi valdymo ir kontrolės sistemas, kurios padeda nustatyti neatitikties atvejus ir taikyti finansines sankcijas (žr. 4 diagramą). Pavyzdžiui, žemės ūkio srityje AGRI⁹ nustato ES teisės neatitikties atvejus, naudodamas atitikties audito mechanizmus ir sąskaitų patvirtinimo procedūrą, kad valstybes nares įtikintų taikyti turimas valdymo ir kontrolės sistemas ir išvengti finansinių pataisų taikymo. Panaši tvarka galioja ir keletui kitų fondų, kuriems taikomas pasidalijamasis valdymas¹⁰.

25

Be to, Komisija gali įpareigoti gavėjus grąžinti neteisėtą valstybės paramą. Jei valstybė narė per nurodytą laikotarpį neįvykdo reikalavimų, Komisija gali perduoti bylą ESTT nepradėdama SESV 28 straipsnyje nurodytos pažeidimo nagrinėjimo procedūros. Be to, atsižvelgdama į Europos semestrą¹¹, Komisija gali pasiūlyti, kad valstybės narės imtųsi priemonių sustiprinti savo teismų sistemas, o jų nesiėmus ES lėšų skyrimas gali būti sulaikytas.

26

Iš tikrųjų kiekviena politikos sritis turi unikalų profilį, atsižvelgiant į galiojančių teisinių priemonių skaičių ir tipus, taip pat taikomi arba netaikomi konkretūs įgaliojimai tirti ar skirti sankcijas valstybėms narėms dėl tam tikrų ES teisės aktų neatitikties. Todėl Komisijos naudojimasis pažeidimo nagrinėjimo procedūra skatinant įgyvendinti ES teisę įvairiose politikos srityse labai skiriasi.

Tarp valstybių narių yra didelių skirtumų

27

Yra didelių skirtumų tarp valstybių narių politinių, teisinių ir konstitucinių sistemų, kurie turi įtakos tam, kaip įgyvendinama ES teisė. Mūsų apklausose generaliniai direktoratai ir valstybės narės nurodė, kaip su valstybių narių teisinėmis sistemomis susiję veiksniai, finansiniai ir administraciniai pajėgumai ir nacionalinė priežiūros tvarka gali turėti įtakos ES teisės laikymuisi, taip pat Komisijos galimybę ją stebėti.

Teisėkūros sistema ir metodas

28

Valstybės narės nurodė didelius teisėkūros procedūrų, susijusių valdymo lygmenų ir pageidaujamo metodo skirtumus užtikrinant ES teisės perkėlimą į nacionalinę teisę ir jos taikymą. Šie skirtumai padeda apibrėžti nacionalinių įgyvendinimo priemonių skaičių, tipą ir laiką.

29

Mūsų generalinių direktoratų ir valstybių narių apklausos rodo, kad valstybės narės teisėkūros procedūros trukmė yra pagrindinis lemiamas direktyvoms perkelti skiriamo laiko veiksnys. Dauguma valstybių narių (10 iš 27) ir generalinių direktoratų (8 iš 17) nurodė su teisėkūros procesu susijusius aspektus kaip dažnai keliančius problemų dėl ES teisės perkėlimo ar taikymo. Dauguma valstybių narių (8 iš 26) pranešė, kad regioninės valdžios institucijos bent kai kuriais atvejais atliko tam tikrą vaidmenį teisėkūros procese. Vėluojama patvirtinti nacionalines įgyvendinimo priemones, nors dauguma valstybių narių (23 iš 27) pranešė turinčios mechanizmą, kuriuo pirmenybė teikiama direktyvų perkėlimui į nacionalinę teisę arba, prireikus, teisinio proceso paspartinimui.

30

Vėlavimo perkelti rizika tam tikru mastu priklauso nuo direktyvos sudėtingumo ir galutinio įgyvendinimo termino. Šie galutiniai terminai yra nustatomi vykdant ES teisėkūros procesą, kuris apima ES institucijas ir valstybes nares. Apklausoje dauguma valstybių narių perkėlimo į nacionalinę teisę terminus įvertino kaip pakankamai ilgus direktyvoms, kurių taikymo sritis yra aiškiai apibrėžta ir kuriose nustatoma nedaug teisinių pareigų tose srityse, kurios nėra griežtai reglamentuotos nacionaliniu lygmeniu. Tačiau dauguma valstybių narių taip pat nurodė, kad perkėlimo į nacionalinę teisę terminai retai buvo pakankamai ilgi tokioms direktyvoms, kuriose numatyta daug teisinių pareigų, plati taikymo sritis, arba kurios turi poveikį daugeliui nacionalinės teisės aktų. Valstybių narių atsakymai rodo, kad vėlavimą perkelti direktyvas iš dalies lemia koordinavimo ar konsultavimo, kurie būtini tam, kad direktyva būtų perkelta, apimtis valstybėje narėje.

31

Valstybės narės taip pat turi skirtingus perkėlimo į nacionalinę teisę prioritetus. Įgyvendinant direktyvas valstybėms narėms gali reikėti pasirinkti, iš dalies keisti galiojančius nacionalinės teisės aktus ir (arba) priimti naujus nacionalinės teisės aktus. Nors tik keletas valstybių narių teikė pirmenybę, kai įmanoma, iš dalies keisti galiojančius nacionalinės teisės aktus, dauguma valstybių narių pranešė, kad stengiasi surasti pusiausvyrą tarp šių dviejų metodų. Valstybės narės įvairiai nurodė, kad pasirinkimas priklauso nuo tokių veiksnių kaip atitinkamos direktyvos tipas, galiojančių nacionalinės teisės aktų pobūdis, ir nuo to, ar direktyvos perkėlimas buvo vykstančių platesnių nacionalinių reformų dalis atitinkamoje politikos srityje.

32

Teisėkūros priemonių, kurias valstybės narės naudojo perkeldamos ES direktyvas į savo teisinę sistemą, tipai taip pat skiriasi. Valstybių narių skaičiavimai 2014–2016 m. laikotarpiu rodo, kad aukšto lygmens teisės aktų (pavyzdžiui, Parlamento aktų) ir žemesnio lygmens teisės aktų (t. y. deleguotųjų / įgyvendinimo teisės aktų) santykis labai skyrėsi. Nors dauguma valstybių narių nurodė, kad daugiau buvo žemesnio lygmens teisės aktų, daugiau nei ketvirtis pranešė apie didesnę pirminių teisės aktų dalį. Aukštesnio lygmens teisės aktų skaičius svyravo nuo 5 % iki 80 %, o žemesnio lygmens teisės aktų – nuo 20 % iki 90 %.

33

Be to, valstybėse narėse labai skyrėsi nacionalinių įgyvendinimo priemonių skaičius ir taikymo sritis konkrečių ES direktyvų perkėlimo atveju. Atliktoje duomenų analizėje 2014–2016 m. laikotarpiu konkrečių direktyvų atveju pastebėjome sąsają tarp nacionalinių įgyvendinimo priemonių skaičiaus ir pažeidimo nagrinėjimo bylų skaičiaus (žr. 5 diagramą). Atliktoje apklausoje daugelis valstybių narių nurodė reikiamų nacionalinių įgyvendinimo priemonių skaičių kaip pagrindinį veiksnį, lemiantį direktyvoms perkelti reikalingą laiką.

34

Nors daugelis valstybių narių (10 iš 26) nurodė, kad joms taikomas politinis ar teisinis reikalavimas vengti ES direktyvų „perteklinio reglamentavimo“¹², dauguma valstybių narių prisipažino, kad perkeldamos direktyvas kartais įtraukia papildomų nuostatų, kad šios atitiktų nacionalinius poreikius ar interesus. Atitinkamos valstybės narės paaiškino, kad tai gali būti daroma siekiant kuo labiau sumažinti nacionalinės teisės aktų pakeitimų apimtį arba jeigu ES direktyvos perkėlimas yra platesnės politikos srities reformos, vykdomos nacionaliniu lygmeniu, dalis. Valstybės narės skatinamos pranešti Komisijai apie „perteklinio reglamentavimo“ priemones¹³ naudojantis Komisijos elektronine priemone, skirta informuoti apie nacionalines įgyvendinimo priemones¹⁴.

35

Keletas valstybių narių ir generalinių direktoratų taip pat pažymėjo, kad valstybėje narėje susiklosčiusios politinės aplinkybės tam tikrais atvejais lėmė tai, kad ES teisės aktai nebuvo laiku įgyvendinami ar tinkamai taikomi. Tai apėmė atvejus, kai valstybės narės:

• turėjo skirtingus politikos prioritetus nei Komisija;
• nepritarė teisės aktui ar tam tikroms jo nuostatoms;
• susidūrė su labai opiais vidaus klausimais ar nacionaliniais interesais; arba
• rinkimų ciklas ar politinis stabilumas turėjo įtakos teisės akto priėmimui.

Administracinis ir finansinis pajėgumas

36

Pakankami administraciniai pajėgumai labai svarbūs laiku užtikrinant tinkamą ES teisės taikymą. Pagal mūsų atliktas apklausas:

• Dauguma valstybių narių (8 iš 19) administracinius pajėgumus laikė esmine nacionalinių perkėlimo priemonių atitikties ES teisei sąlyga.
• Dauguma valstybių narių (13 iš 22) vertino teisėkūros darbą, kurio reikia ES teisės aktui perkelti į nacionalinę teisinę sistemą, kaip keliantį daug sunkumų dėl turimų žmogiškųjų išteklių ir įgūdžių.
• Dauguma valstybių narių (14 iš 22) ir generalinių direktoratų (13 iš 14) taip pat nurodė, kad nepakankami administraciniai pajėgumai bent jau atitinkamais atvejais sukėlė problemų valstybėms narėms perkeliant ar taikant ES teisę.
• Už užimtumo, transporto ir teisingumo politikos sritis atsakingi generaliniai direktoratai pabrėžė, kad administraciniai pajėgumai buvo konkrečių grupių valstybėse narėse problema.

37

Nepakankami finansiniai pajėgumai taip pat gali lemti tai, kad valstybės narės nesilaiko tam tikrų ES teisės nuostatų. Pavyzdžiui, tokiais atvejais, kai reikia didelių investicijų tam, kad būtų laikomasi ES standartų. Tokiais atvejais valstybėms narėms gali padėti ESI fondai ar kitos ES išlaidų programos.

Pačių valstybių narių vykdomos priežiūros tvarka

38

Valstybės narės yra atsakingos už ES teisės įgyvendinimą, todėl jos pačios nustato direktyvų perkėlimo į nacionalinę teisę priežiūros tvarką, kuri užtikrina tinkamą ES teisės taikymą ir pažeidimo bylų tyrimą. Nors ši tvarka skiriasi, dauguma valstybių narių yra linkusios nustatyti aukštesnį centralizavimo lygį direktyvų perkėlimo priežiūros ir pažeidimo bylų nagrinėjimo srityse nei tinkamo ES teisės taikymo stebėjimo srityje.

39

Beveik visos valstybės narės (21 iš 22) pranešė, kad už konkrečią politikos sritį atsakinga ministerija taip pat atsako už ES direktyvų perkėlimą toje srityje, kai kuriais atvejais koordinuojant darbą su atitinkamomis regioninėmis valdžios institucijomis, dalyvaujančiomis teisėkūros procese. Be to, beveik visos valstybės narės (25 iš 27) nurodė turinčios specialią įstaigą, kuri atsakinga už direktyvų perkėlimo koordinavimą. Daugeliu atvejų ši įstaiga taip pat atsakinga už atitikties ES teisei patikrą. Tačiau kai kuriais atvejais vaidmuo yra apribotas iki rekomendacijų ir pagalbos teikimo. Be to, beveik visos valstybės narės taip pat pranešė taikančios centralizuotą tvarką su kai kuriomis valstybėmis narėmis dėl direktyvų perkėlimo naudojant IT sistemas, kuriomis teikiami įspėjimai ir pranešimai dėl artėjančių galutinių terminų.

40

Beveik visos valstybės narės (21 iš 22) pranešė, kad pirminė atsakomybė už ES teisės taikymo priežiūrą tenka už tą politikos sritį atsakingai ministerijai. Dauguma valstybių narių (12 iš 27) pranešė turinčios specialią įstaigą, kuri yra atsakinga už ES teisės taikymo priežiūrą. Panašiai, dauguma valstybių narių (15 iš 27) nurodė, kad pirminė atsakomybė už pažeidimo bylų valdymą tenka atitinkamos politikos srities ministerijai ar departamentui. Keletas valstybių narių (3 iš 27) pranešė, kad ši atsakomybės sritis buvo centralizuota. Visos valstybės narės (27 iš 27) pranešė turinčios įstaigą, kuri centriniu lygmeniu yra atsakinga už pažeidimo bylų priežiūrą ir koordinavimą.

41

Dauguma už ES teisę atsakingų nacionalinių koordinavimo įstaigų ar centrinių valdžios institucijų yra pavaldžios užsienio ar ES reikalų ministerijoms, kai kurios – teisingumo ministerijai, o keletas – centrinei vyriausybei (pavyzdžiui, ministrui pirmininkui, kancleriui ar generaliniam sekretoriui). Nors beveik visos valstybės narės pranešė turinčios tam tikros formos centralizuotas perkėlimo stebėjimo ir pažeidimo bylų nagrinėjimo sistemas, nedaugelis viešai skelbia rezultatus. Daugumoje valstybių narių atsakingi departamentai rengia viešai neskelbiamas ataskaitas, skirtas vyriausybei arba parlamentui.

42

Iš tikrųjų, kiekviena valstybė narė turi savo išskirtinį metodą, kurį taiko tam, kad laiku užtikrintų tinkamą ES teisės taikymą savo jurisdikcijoje.

Komisijos strategija: prioritetai, organizavimas ir ištekliai

Priežiūros veiklos tikslai ir prioritetai

43

Komisija, įgyvendindama ES teisės taikymo priežiūros metodą, pripažįsta sunkumus, kuriuos kelia ES acquis apimtis ir pobūdis, skirtingų politikos sričių, kuriose gali pasitaikyti pažeidimų, specifika ir valstybių narių teisėkūros ir priežiūros tvarkos ypatumai.

44

Atsižvelgdama į šią sudėtingą atitikties užtikrinimo aplinką, per daugelį metų Komisija parengė savo ES teisės taikymo priežiūros metodą, kuris atitinka įvairius 2002 m.¹⁵, 2007 m.¹⁶ ir 2016 m.¹⁷ paskelbtus komunikatus. Peržiūrėję šiuos komunikatus, nustatėme keletą pagrindinių Komisijos ES teisės taikymo priežiūros, vykdomos pagal ESS 17 straipsnio 1 dalį, metodo principų, taip pat jo tikslus ir savybes. Pagrindiniai šiuo metu naudojamo metodo principai, kurie daugeliu atvejų paremti ES teisine sistema, yra šie:

• ES teisės laikymasis kaip būtina visų Sutartyse numatytų teisių ir pareigų sąlyga;
• dėl ES teisės netaikymo kylanti sisteminė rizika ES politikos tikslų siekimui;
• valstybių narių pirminė atsakomybė – užtikrinti ES teisės taikymą ir atlyginti žalą pavieniams piliečiams;
• valstybių narių įsipareigojimas lojaliai bendradarbiauti tiriant įtariamus pažeidimus;
• Komisijos įgaliojimai veikti savo nuožiūra pradedant ir baigiant pažeidimo nagrinėjimo procedūrą ir prašant ESTT skirti sankcijas;
• keitimosi informacija su valstybėmis narėmis konfidencialumas pažeidimo bylų nagrinėjimo ikiteisminiu etapu;
• Komisijos pareiga užtikrinti gerą administracinį darbą nagrinėjant piliečių skundus dėl įtariamų pažeidimų.

45

Šie principai atskleidžia konkrečius Komisijos priežiūros tvarkos aspektus. Pagal šiuos principus Komisija parengė strategiją, skirtą ES teisės pažeidimų prevencijai, jų nustatymui ir ištaisymui. Pagrindiniai strategijos tikslai yra šie:

• užtikrinti, kad ES teisės aktai būtų lengviau įgyvendinami, taikomi ir vykdomi;
• įgalinti piliečius stebėti ir įgyvendinti savo teises;
• stiprinti santykius ir bendradarbiavimą su valstybių narių valdžios institucijomis nustatant ir sprendžiant su pažeidimais susijusias problemas;
• sparčiai ir ryžtingai spręsti rimtus pažeidimus, kartu vengiant be reikalo naudoti pažeidimų nagrinėjimo procedūrą;
• užtikrinti valstybių narių ES teisės taikymo ir Komisijos priežiūros veiklos skaidrumą.

46

Siekdama šių tikslų, Komisija taip pat pripažino, kad būtina apsisaugoti nuo tam tikros konkrečios rizikos, susijusios su galimo pažeidimo bylų nagrinėjimu. Visų pirma, ši rizika apima:

• nepatenkintus piliečių lūkesčius dėl pažeidimo nagrinėjimo procedūros pobūdžio ir galimybės individualiose bylose gauti žalos atlyginimą ar kompensaciją;
• valstybių narių siekį laimėti laiko bylų tyrimo ir nagrinėjimo procese, pasitelkiant procesinius veiksmus, kuriais suteikiama papildomo laiko įgyvendinti ir taikyti specialias teisines priemones arba kuo labiau atidėti finansinių sankcijų taikymą.

47

Tam, kad pasiektų tikslus ir valdytų susijusią riziką, Komisija parengė kai kuriomis pagrindinėmis savybėmis ir priemonėmis grindžiamą metodą. Aptariant pačius ES teisės aktus, nuo 2002 m. Komisija įtraukė savo priežiūros politiką į platesnį geresnio reglamentavimo principą. Svarbiausias geresnio reglamentavimo tikslas – skatinti priimti aiškius ir paprastus ES teisės aktus. Komisija parengė specialias geresnio reglamentavimo priemones, siekdama užtikrinti, kad taikymo ir įgyvendinimo klausimams būtų skiriamas tinkamas dėmesys kiekvienu politinio ciklo etapu, įskaitant vertinimo etapą.

48

Aptariant piliečių įgalinimą, Komisija daug svarbos teikia skundams kaip pagrindiniam informacijos šaltiniui nustatant pažeidimus. Kad paskatintų teikti skundus, Komisija teikia piliečiams informaciją apie jų teises, įtvirtintas ES ir nacionalinės teisės aktuose. Be to, skundų pateikėjams taikoma keletas procedūrinių garantijų jų skundų nagrinėjimo metu. Komisija taip pat teikia konsultacijas piliečiams dėl žalos atlyginimo nacionaliniu lygmeniu. Be to, Komisija parengė keletą alternatyvių ginčų sprendimo mechanizmų, skirtų individualiems valstybių narių teisės neatitikties ES teisei atvejams nagrinėti. Pavyzdžiui, užtikrinant bendrosios rinkos veikimą ES sukūrė „SOLVIT mechanizmą“, kad padėtų valstybėms narėms pačioms išspręsti bylas, kai pagal ES teisę vienos valstybės narės piliečių ar įmonių teises pažeidė kitos valstybės narės valdžios institucijos.

49

Aptariant bendradarbiavimą su valstybėmis narėmis, Komisija parengė įvairias atitikties skatinimo priemones, skirtas ES teisės įgyvendinimo ir taikymo problemoms nustatyti ir spręsti, taip pat pažeidimo byloms nagrinėti. Komisija taip pat skatina valstybes nares, kai galima, kreiptis dėl paramos iš ES biudžeto, kad jos galėtų padidinti administracinius pajėgumus ir finansuoti infrastruktūros kūrimą, kurios reikia įgyvendinant tam tikrus reglamentus ir direktyvas. Be to, taikant Europos semestro priemonę, iš ES biudžeto valstybės narės gaunamos lėšos gali priklausyti nuo struktūrinių reformų, kuriomis stiprinama valstybės teismų sistema, įgyvendinimo.

50

Aptariant rimtų pažeidimų nagrinėjimą, Komisijos komunikate pateikiamas prioritetinių pažeidimo bylų sąrašas (žr. 3 langelį). Šiomis aplinkybėmis komunikatuose taip pat paaiškinama Komisijos politika dėl kreipimosi į ESTT dėl sankcijų valstybėms narėms skyrimo pažeidimo nagrinėjimo bylose, nurodytose SESV 260 straipsnio 2 dalyje ir 260 straipsnio 3 dalyje. Komisija taip pat parengė gaires dėl skundų ir pažeidimo bylų nagrinėjimo laiku.

51

Daugelį metų Komisija tobulino savo metinės atskaitomybės sistemą dėl priežiūros veiklos rezultatų kaip pagrindinį skaidrumo veiksnį. Komisija taip pat teikia viešus atsakymus į EP peticijas ir klausimus apie įtariamo pažeidimo bylas bei Europos ombudsmeno tyrimus dėl elgesio su skundų pateikėjais. Be to, Komisija saugo visų sprendimų dėl pažeidimų viešus įrašus ir spaudos pranešimuose skelbia informaciją apie sprendimus ir ESTT sprendimus.

Priežiūros veiklos atsakomybės ir išteklių organizavimas

52

Komisiją sudaro generaliniai direktoratai, atsakingi už konkrečias politikos sritis. Generalinis sekretoriatas (GS) atlieka svarbiausią vaidmenį koordinuojant Komisijos teisėkūros veiklą. Komisijos vykdoma priežiūros funkcija patenka į šią struktūrą. Teisės akto projektą parengęs generalinis direktoratas taip pat yra atsakingas už jo taikymo priežiūrą. Kai daugiau nei vienas generalinis direktoratas dalyvauja rengiant teisės akto projektą, Komisijos metinėje darbo programoje nurodomas „vadovaujantis“ generalinis direktoratas.

53

Teisės aktų atveju kiekvienas vadovaujantis generalinis direktoratas yra atsakingas už:

• valstybių narių perkėlimo į nacionalinę teisę ir įgyvendinimo priemonių atitikties tikrinimą;
• skundų ir savo iniciatyva iškeltų bylų nagrinėjimą;
• bylų tyrimą bendradarbiaujant ir keičiantis informacija su valstybėmis narėmis;
• siūlymus pradėti pažeidimo nagrinėjimo procedūras ir tolesnius su bylomis susijusius veiksmus; ir
• valstybių narių atitikties skatinimą naudojant įvairiausias priemones.

54

Vadovaujantys generaliniai direktoratai taip pat yra atsakingi už vykdomos priežiūros veiklos įrašų pateikimą trijose Komisijos lygmens IT sistemose (žr. 6 diagramą).

• CHAP – duomenų bazė, kurioje registruojami ir toliau apdorojami iš asmenų ir organizacijų gaunami skundai;
• „EU pilot“ – Komisijos ir valstybių narių platforma, skirta bendradarbiauti ir keistis informacija apie įtariamus ES teisės pažeidimus, kuri kai kuriais atvejais gali būti panaudota atitikčiai užtikrinti; ir
• NIF – duomenų bazė, kurioje tvarkomos oficialios pažeidimo bylos ir registruojami Komisijos sprendimai dėl skirtingų oficialios pažeidimo nagrinėjimo procedūros etapų (žr. 2 langelį).

55

Generalinių direktoratų priežiūros funkcijos labai skiriasi. Dauguma generalinių direktoratų kai kurias priežiūros veiklos sritis integruoja į politikos direktoratus. Maždaug trečdalyje generalinių direktoratų politikos direktoratai taip pat yra atsakingi už stebėsenos ir įgyvendinimo veiklą. Kituose generaliniuose direktoratuose stebėsenos ir įgyvendinimo veiklą vykdo atskira teisinė tarnyba, įsteigta generaliniame direktorate, arba specializuotas padalinys, įsteigtas politikos neformuojančiame direktorate. Beveik visi generaliniai direktoratai organizuoja skundų nagrinėjimą, vykdo „EU pilot“ procedūras ir nagrinėja pažeidimo bylas pagal politikos sektorių, teisinę priemonę arba valstybę narę. Pusėje generalinių direktoratų už aptariamą teisės aktą pagrindinę atsakomybę turintys politikos formavimo pareigūnai nagrinėja galimos neatitikties atvejus. Trečdalyje generalinių direktoratų teisės specialistams tenka pagrindinė atsakomybė už bylų nagrinėjimą.

56

Kai teisėkūros ir priežiūros funkcijų vykdymas apima skirtingų direktoratų paslaugas, generaliniai direktoratai užtikrina vidinį koordinavimą, pasitelkdami darbo grupes, tinklus ar ad hoc darbo tvarką. Visi generaliniai direktoratai pažeidimo bylų nagrinėjimui paskiria koordinatorius, o daugiau nei trečdalis generalinių direktoratų paskiria koordinatorius, kurie nagrinėja su direktyvomis susijusias bylas. Komisija užtikrina bendrą priežiūros veiklos koordinavimą per specialųjį generalinio sekretoriato padalinį ir vidinį tinklą. Kiekvienas generalinis direktoratas turi „pažeidimo nagrinėjimo korespondentą“, kuris veikia kaip ryšių palaikytojas su generaliniu sekretoriatu ir atstovauja generaliniams direktoratams tinkle. Tinklas sprendžia visus valdymo klausimus, susijusius su ES teisės valstybėse narėse stebėjimu ir įgyvendinimu, skatina suderinamumą ir nuoseklumą tarp generalinių direktoratų ir posėdžiauja du kartus per metus. Ištekliais besidalijantys generaliniai direktoratai (t. y. iš tos pačios „šeimos“) turi potinklius.

57

Komisija vykdo centralizuotą priežiūros veiklą. Generalinio sekretoriato padalinys yra atsakingas už valstybių narių teikiamų pranešimų apie naudojamas perkėlimo priemones stebėjimą, generalinių direktoratų atliekamo perkėlimo užbaigimo ir atitikties tikrinimų bei generalinių direktoratų vykdomo skundų nagrinėjimo, „EU pilot“ bylų ir pažeidimo nagrinėjimo procedūrų stebėjimą (įskaitant patikrinimus, ar generaliniai direktoratai tinkamai įvedė informaciją į atitinkamas IT sistemas). Komisijos Teisės tarnyba teikia konsultacijas apie bylas, prieš prasidedant jų nagrinėjimui, ir palaiko ryšius su ESTT bylos nagrinėjimo etapu. Biudžeto generalinis direktoratas (BUDG) yra atsakingas už ESTT valstybėms narėms paskirtų baudų surinkimą.

58

Kadangi generaliniai direktoratai skirtingai organizuoja savo peržiūros funkcijų vykdymą, nėra lengvai prieinamų duomenų apie naudojamus žmogiškuosius išteklius. 13 iš 18 generalinių direktoratų pateikti duomenys rodo, kad nuo 15 % iki 20 % Komisijos darbuotojų, dirbančių politikos srityse, kuriose valstybės narės turi taikyti ES teisės aktus, dalyvauja priežiūros veikloje. Tačiau šiuose generaliniuose direktoratuose yra didelių skirtumų vertinant priežiūros veikloje dalyvaujančių darbuotojų absoliučius skaičius ir kiekvieno generalinio direktorato paskirtų darbuotojų skaičių. Pavyzdžiui, Sveikatos ir maisto saugos generaliniame direktorate (SANTE) apie 550 darbuotojų (54 %) dalyvauja priežiūros veikloje, palyginti su mažiau nei dešimt darbuotojų Klimato politikos generaliniame direktorate (CLIMA) (5 %). Nei vienas generalinių direktoratų artimiausiu metu nenumatė didinti darbuotojų skaičiaus, atsižvelgiant į Komisijos parengtą dabartinę personalo politiką ir pasiūlymų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų rengimą.

59

Apskritai, dauguma priežiūros veikloje dalyvaujančių darbuotojų dirba generaliniuose direktoratuose, kuriems tenka didelis bylų skaičius. Atliekant apklausą trijuose pagrindiniuose duomenis pateikusiuose generaliniuose direktoratuose dirbo daugiau nei 60 % visų dalyvaujančių darbuotojų.

Priežiūra ir koordinavimas Komisijos ir generalinių direktoratų lygmeniu

60

Komisija prižiūri ir koordinuoja priežiūros veiklą centriniu ir generalinių direktoratų lygmeniu. Bėgant laikui Komisija parengė generaliniams direktoratams skirtas gaires dėl skundų nagrinėjimo, „EU pilot“ bylų ir pažeidimų (žr. 4 langelį). Generalinis sekretoriatas stebi, kaip generaliniai direktoratai savo darbe remiasi šiomis gairėmis – tai du kartus per metus vykdomų „suderinamumo“ veiksmų dalis.

61

Apklausoje dauguma generalinių direktoratų (15 iš 18) pranešė apie sistemingą savo skundų nagrinėjimo, „EU pilot“ bylų ir pažeidimo bylų stebėjimą, kad galėtų įvertinti darbo krūvį, patikrų pažangą arba įgyvendinimo planą. Tik trys labai nedaug bylų nagrinėjantys generaliniai direktoratai pranešė neatliekantys sistemingos bylų stebėjimo (ECFIN, CLIMA ir COMP). Generaliniai direktoratai teikia bylų nagrinėjimo ataskaitas atitinkamiems Komisijos nariams – tai Komisijos mėnesinio pažeidimų ciklo dalis. Dauguma už bylų stebėjimą atsakingų tarnybų (13 iš 18) reguliariai teikia ataskaitas savo generaliniam direktoratui. Kiti generaliniai direktoratai teikia ataskaitas generalinių direktoratų lygmeniu tik tuo atveju, kai to reikia, pavyzdžiui, kad atkreiptų dėmesį į bylas, dėl kurių reikia imtis papildomų veiksmų. Daugumoje ataskaitų nurodomas bylų skaičius ir rezultatai, taip pat suderinamumo veiksmų rezultatai ir visi bendri su įgyvendinimu susiję klausimai. Keletas generalinių direktoratų taip pat pateikė informaciją apie savo pagrindinius veiklos rodiklius ir žmogiškųjų išteklių panaudojimą.

62

Kadangi tik kai kurie generaliniai direktoratai prižiūri, kaip valstybės narės taiko ES teisę, Komisija iš generalinių direktoratų nereikalauja sistemingai pranešti apie vykdomą priežiūros veiklą metinėse veiklos ataskaitose. Pusė generalinių direktoratų (9 iš 18) apklausoje nurodė, kad nustato veiklos rodiklius, atlikdami perkėlimo į nacionalinę teisę patikras, nagrinėdami skundus, „EU pilot“ bylas ir pažeidimo bylas. Dažniausiai šie generaliniai direktoratai naudoja kai kuriuos arba visus Komisijos apibrėžtus kriterijus (žr. 4 langelį). Atlikę 2014–2016 m. metinių veiklos ataskaitų peržiūrą pastebėjome, kad skirtingi generaliniai direktoratai sutelkia dėmesį į skirtingus savo priežiūros veiklos aspektus. Šie rodikliai apėmė:

• Perkėlimą į nacionalinę teisę – iki galutinio termino iš valstybių narių gautų pranešimų procentinė dalis (FISMA), valstybių narių perkeltų arba neperkeltų į nacionalinę teisę direktyvų skaičius (GROW, MOVE, JUST, MARKT), direktyvų, kurių atitikties patikrų Komisija neužbaigė per vienus metus, skaičius (JUST);
• Skundus – iš viso per metus nagrinėtų skundų skaičius (EMPL, JUST), per vienus metus išnagrinėtų skundų procentinė dalis (JUST), vidutinis mėnesių, kurių reikia bylai išnagrinėti, skaičius (FISMA);
• „EU pilot“ sistemą – per metus pradėtų ir užbaigtų bylų skaičius (ENV, TAXUD);
• Pažeidimus – Komisijos nagrinėtų bylų dėl nepranešimo iki numatytų terminų procentinė dalis (MOVE, FISMA), bylų, kurios per nurodytą laiką buvo užbaigtos arba perduotos ESTT procentinė dalis (JUST), pradėtų, užbaigtų ar nagrinėjamų bylų skaičius (TAXUD, ENV, SANTE); bylų, kurios buvo pradėtos prieš daugiau nei trejus metus, skaičius (MOVE), iki galutinio termino užbaigtų neatitikties bylų procentinė dalis (FISMA); bylų, kuriose Komisijai pasiūlyta priimti sprendimą, skaičius kaip bendro neišnagrinėtų bylų skaičiaus procentinė dalis (TAXUD), pažeidimo bylų nagrinėjimo trukmė (GROW).

63

Dauguma generalinių direktoratų (11 iš 18) pranešė, kad taiko dalijimosi patirtimi, įgyta generaliniuose direktoratuose, atsakinguose už stebėjimą ir įgyvendinimą, ir generaliniuose direktoratuose, atsakinguose už ES politiką ir teisėkūrą, procedūras. Tai organizacinės priemonės (5 iš 11) arba specialiosios grupės, susitikimai arba mokymo renginiai (6 iš 11). Panašiai, beveik pusė generalinių direktoratų (8 iš 18) užtikrina, kad būtų dalijamasi sukaupta patirtimi su generaliniais direktoratais, atsakingais už vertinimą ir tinkamumo patikras, naudojant organizacines priemones (4 iš 8) arba steigiant specialiąsias grupes, rengiant susitikimus arba mokymo renginius (4 iš 8). Centriniu lygmeniu Komisija užtikrina koordinavimą, paskirdama generalinio sekretoriato padalinį, atsakingą už „ES teisės taikymo stebėjimą“, generaliniame direktorate, atsakingame už „geresnį reglamentavimą ir darbo programą“, kartu su padaliniais, atsakingais už „vertinimą, reglamentavimo kokybę ir rezultatus“ ir už „poveikio vertinimą“.

64

Aptariant vertinimą ir vidaus auditą, Komisija kol kas nėra atlikusi priežiūros politikos ir veiklos bendro vertinimo, nors generalinių direktoratų lygmeniu buvo atlikta keletas tyrimų. Komisijos vidaus audito tarnyba (VAT) atlieka generalinių direktoratų ES teisės stebėjimo ir įgyvendinimo procedūrų auditą. Nuo 2014 m. VAT atliko keletą auditų generaliniuose direktoratuose ir patikrino daug direktyvų ar pažeidimo bylų kaip audito programos, kuri turi būti atlikta šioje srityje, dalį.

Valdymas: atitikties stebėjimas, įgyvendinimas ir skatinimas

Naujų ar persvarstytų ES direktyvų įgyvendinimo patikra

65

Naujų ar persvarstytų direktyvų (žr. 7 diagramą) atveju valstybės narės turi pranešti Komisijai apie priemones, kurių jos ėmėsi direktyvai įgyvendinti savo nacionalinėje teisinėje sistemoje. Valstybės narės iki nurodytos datos (paprastai per du metus nuo priėmimo) turi pateikti pranešimą ir informuoti Komisiją apie nacionalines įgyvendinimo priemones.

66

Jei valstybė narė iki nurodyto termino nepraneša Komisijai apie įgyvendinimo priemones, generalinis sekretoriatas kreipiasi į vadovaujantį generalinį direktoratą, po to parengia laišką dėl nepranešimo, kuris pateikiamas Komisijai patvirtinti ir išsiunčiamas valstybei narei. Dauguma Komisijos pradėtų pažeidimo nagrinėjimo bylų yra susijusios su pavėluotu direktyvų perkėlimu (žr. 8 diagramą).

67

Gavusi pranešimus, Komisija įvertina, ar valstybės narės visiškai ir tinkamai įgyvendino ES direktyvas ir naudoja dviejų etapų metodą, apimantį perkėlimo į nacionalinę teisę ir atitikties patikras. Atlikdama perkėlimo į nacionalinę teisę patikras, Komisija tikrina, ar valstybės narės pranešime yra nurodytos nacionalinės įgyvendinimo priemonės, skirtos kiekvienam su ES direktyva susijusiam įpareigojimui (išsamumas). Atlikdama atitikties patikras, Komisija palygina ES direktyvos nuostatas ir įpareigojimus su nacionalinių įgyvendinimo priemonių tekstu pagal kiekvieną straipsnį (tikslumas).

68

Vadovaujantis generalinis direktoratas yra atsakingas už direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę ir atitikties patikrų atlikimą ir apibrėžia tikrinimo apimtį. Beveik visi generaliniai direktoratai pranešė, kad tikrina visų nuostatų ar įpareigojimų perkėlimą į nacionalinę teisę kiekvienoje direktyvoje ir visose valstybėse narėse. Dauguma generalinių direktoratų taip pat pranešė, kad tikrina nacionalinių įgyvendinimo priemonių atitiktį perkeliant visas kiekvienos direktyvos nuostatas visose valstybėse narėse, o keletas generalinių direktoratų daugiausia dėmesio skiria tik svarbiausių nuostatų arba nuostatų, kurios gali būti dažniausiai pažeistos, patikrai. Pagal naują Komisijos įgyvendinimo politiką, nuo 2017 m. generaliniai direktoratai privalo atlikti sistemingas perkėlimo į nacionalinę teisę ir atitikties patikras.

69

Pagrindinis atitinkamo generalinio direktorato darbo krūvio veiksnys atliekant perkėlimo į nacionalinę teisę ir atitikties patikras yra direktyvų, kurios pastaruoju metu įsigaliojo jų politikos srityje, skaičius. Laikui bėgant darbo krūvis gerokai keičiasi, priklausomai nuo Komisijos darbo programos ir ES teisėkūros proceso. 2014–2016 m. laikotarpiu iš mūsų apklausoje dalyvaujančių generalinių direktoratų daugiausia patikrų atliko TAXUD, ENV, GROW, ENER ir CLIMA generaliniai direktoratai. Kadangi generaliniai direktoratai neprivalo centrinėje duomenų bazėje nuosekliai registruoti atliktų patikrų, ne visi generaliniai direktoratai galėjo nurodyti patikrų skaičių, o pateikti skaičiai negali būti visiškai palyginami.

70

Perkėlimo į nacionalinę teisę ir atitikties patikras yra sunku atlikti. Generaliniai direktoratai turi turėti išsamių žinių apie valstybių narių teisines sistemas ir kalbas ir turėtų atlikti patikras iki nustatytų galutinių terminų. Dauguma susijusių generalinių direktoratų mano, kad norint laiku užbaigti patikras susiduriama su sunkumais dėl kai kuriose bylose nustatytų santykinai trumpų terminų ir reikalingus įgūdžius ir patirtį turinčių darbuotojų poreikio.

71

Laikas, reikalingas perkėlimo į nacionalinę teisę ir atitikties patikroms atlikti, priklauso nuo įvairių veiksnių. Dažniausiai generalinių direktoratų nurodyti veiksniai yra šie:

• ES direktyvos apimtis, sudėtingumas ir (arba) naujumas;
• valstybių narių pateikiamos informacijos apie perkėlimo į nacionalinę teisę priemones kokybė ir savalaikiškumas;
• nacionalinių įgyvendinimo priemonių skaičius ir sudėtingumas; ir
• išteklių prieinamumas (įskaitant vertimo paslaugas ir teisines / lingvistines žinias) atsižvelgiant į generalinių direktoratų prioritetines sritis.

72

Kadangi generaliniai direktoratai neprivalo centrinėje duomenų bazėje nuosekliai registruoti atliktų patikrų, nėra jokių oficialių duomenų apie joms atlikti skirtą laiką. Mūsų apklausoje generalinių direktoratų pateikti duomenys atskleidžia, kad skirtingose politikos srityse yra didelių skirtumų. Kaip nurodė vienas generalinis direktoratas, nuo perkėlimo į nacionalinę teisę galutinio termino suėjimo iki atitikties patvirtinimo gali praeiti nuo ketverių iki šešerių metų. Generaliniai direktoratai nurodė, kad atitikties patikros gali užtrukti daug ilgiau nei perkėlimo į nacionalinę teisę patikros. Vienas generalinis direktoratas pastebėjo, kad dviejų etapų metodas yra naudingas, bet sulėtina bendrą vertinimą. Generaliniai direktoratai pasiūlė, kad Komisija apsvarstytų galimybę įtraukti neatitikties klausimus į pažeidimo dėl neperkėlimo į nacionalinę teisę nagrinėjimo bylas. Siekdamas paspartinti procesą, kitas generalinis direktoratas tyrinėjo galimybes automatizuoti patikrą, naudojantis kalbine technologija.

73

Dauguma generalinių direktoratų, turinčių atlikti daugelio direktyvų patikras, kartais naudojasi užsakomosiomis paslaugomis. Dažniausia generalinių direktoratų nurodyta užsakomųjų patikrų pasirinkimo priežastis buvo nepakankami vidiniai žmogiškieji ištekliai, įskaitant konkrečių valstybių narių kalbų ar teisinių sistemų išmanymo stoką. Kai naudotasi užsakomosiomis paslaugomis patikrai atlikti, generaliniai direktoratai pranešė, kad jų darbuotojai tikrino išorės rangovų darbą. Dauguma generalinių direktoratų buvo patenkinti arba labai patenkinti rangovų darbo išsamumu, tikslumu ir savalaikiškumu, ir nei vienas generalinis direktoratas neišreiškė nepasitenkinimo dėl užsakomosios patikros rezultatų. Tačiau, kaip vienas generalinių direktoratų pastebėjo, dėl užsakomųjų paslaugų gali pailgėti bendras laikas, reikalingas patikroms atlikti.

Skundų nagrinėjimas ir savo iniciatyva iškeltų bylų nustatymas

74

Komisija galimus pažeidimus dėl neatitikties sutartimis, reglamentams ir sprendimams, taip pat direktyvų netaikymo atvejus dažniausiai nustato nagrinėdama skundus ir savo iniciatyva atlikdama tyrimus. Apskritai, apklausoje generaliniai direktoratai skundus vertino kaip svarbiausią informacijos šaltinį nustatant šiuos galimo pažeidimo atvejų tipus.

75

Generaliniai direktoratai gauna skundus keliais būdais, taip pat jie gali būti pateikiami tiesiogiai generaliniams direktoratams arba naudojantis Komisijos interneto svetaine. Komisija taip pat nagrinėja peticijas, kurias EP jai perduoda kaip skundus. Nuo 2017 m. generaliniai direktoratai privalo skundo pateikėjų pasiteirauti, kas su jais susisiekė, kad užpildytų standartinę skundo formą. Šia iniciatyva siekiama sukurti geresnį skirstymą į kategorijas pagal skundo pobūdį ir skundo pateikėją ateityje.

76

Komisija gauna skundus iš keleto skirtingų skundų pateikėjų tipų, įskaitant piliečius, įmones ir interesų grupes. Kadangi generaliniai direktoratai neprivalėjo skirstyti skundų į kategorijas, nėra oficialių duomenų apie skundų skirstymą pagal skundų pateikėjų tipus. 13 generalinių direktoratų apklausoje pateikti duomenys atskleidžia, kad skirtingose politikos srityse yra didelių skirtumų. Dešimt generalinių direktoratų nurodė, kad daugiau skundų gauna iš privačių asmenų nei iš organizacijų, o šeši generaliniai direktoratai paskaičiavo, kad 90 % ar daugiau skundų gaunama iš privačių asmenų. Generaliniai direktoratai pranešė, kad gauna daugiau skundų iš organizacijų tokiose srityse kaip mokesčiai, energetika ir klimato politika. Remiantis generalinių direktoratų pateiktų skaičiavimų svertiniu vidurkiu, tyrimo rezultatai rodo, kad maždaug du trečdalius skundų generaliniai direktoratai gauna iš privačių asmenų, o trečdalį skundų – iš organizacijų.

77

Komisijos komunikate apibrėžiamos skundų nagrinėjimo procedūros¹⁸. Generaliniai direktoratai privalo užregistruoti skundus CHAP sistemoje. Komisija yra įpareigota tiesiogiai atsakyti skundų pateikėjams ir juos informuoti apie veiksmus, kurių buvo imtasi (arba nebuvo imtasi), taip įgyvendinant gero administravimo kodekso reikalavimus ir užtikrinant skaidrumą.

78

Atsakingas generalinis direktoratas pirmiausia įvertina, ar skundas bus tiriamas. Komisija nustatė kriterijus tais atvejais, kai generaliniai direktoratai neturėtų nagrinėti skundo. Dėl daugumos skundų nėra atliekamas „EU pilot“ tyrimas arba nėra pradedama pažeidimo nagrinėjimo procedūra (žr. 9 diagramą).

79

Komisija neskelbia duomenų apie skundų nenagrinėjimo priežastis. Tyrime dauguma generalinių direktoratų (13 iš 18) pranešė, kad jie iš tikrųjų stebėjo priežastis. Dažniausios generalinių direktoratų nurodytos skundų nenagrinėjimo priežastys buvo šios:

• nebuvo pažeistas joks ES teisės aktas arba skundo pateikėjo iškeltas klausimas nepatenka į ES kompetencijos sritį;
• skunde nepateikiama pakankamai nuorodų į bendrąją praktiką (t. y. neapsiribojama konkrečiu skundu);
• skundo pateikėjo problema gali būti išspręsta nacionaliniuose teismuose arba naudojant alternatyvų mechanizmą (pvz., SOLVIT);
• skundo pateikėjas nepateikė pakankamai informacijos netgi tuo atveju, kai jo buvo paprašyta papildyti skundą;
• skundas susijęs su valstybės narės vykdomu direktyvos perkėlimu, kai vyksta perkėlimo į nacionalinę teisę ar atitikties patikra;
• laukiama ESTT prejudicinio sprendimo priėmimo tuo pačiu klausimu pagal SESV 267 straipsnį;
• svarstomas ES ar nacionalinis pasiūlymas dėl teisėkūros procedūra priimamo akto, kuriuo būtų išspręsta skundo pateikėjo problema;
• vyksta nacionalinis teismo procesas tuo pačiu klausimu.

80

Aptariant pranašumus, atskiri generaliniai direktoratai nurodė, kad skundų nagrinėjimo procesas buvo:

• tiesioginis informacijos šaltinis apie valstybių narių vykdomą ES teisės įgyvendinimą ir taikymą;
• priemonė, padedanti Komisijai tiesiogiai remti ES piliečius skaidriu ir vartotojui priimtinu būdu ir kartu suteikianti galimybę padėti piliečiams geriau suprasti ES valdyseną ir atsakomybės sritis;
• dėmesys sutelkiamas tik į atitinkamų skundų nagrinėjimą.

81

Aptariant apribojimus, atskiri generaliniai direktoratai apibūdino įvairius veiksnius, kurie trukdo veiksmingai ir efektyviai nagrinėti skundus siekiant, kad skundų pateikėjai būti patenkinti:

• daugelis skundų pateikėjų turi nerealių lūkesčių dėl Komisijos galių ir pajėgumų išspręsti konkrečias bylas arba pateikia nepakankamai informacijos apie savo atvejį;
• veikla yra sudėtinga ir užimanti laiko, reikalauja įvairių įgūdžių ir sprendimų, bet rezultatai pasiekiami santykinai nedaugelyje pažeidimo nagrinėjimo procedūrų;
• dėl Komisijos organizacinės struktūros gali būti sudėtinga išnagrinėti daug skundų, susijusių su ta pačia problema, arba kai atskiras skundas yra susijęs su daugiau nei viena Komisijos tarnyba.

82

Generaliniai direktoratai nurodė, kad 2014–2016 m. laikotarpiu nagrinėtų skundų kiekis buvo labai skirtingas. Pavyzdžiui, TAXUD nurodė, kad nagrinėjo 950 bylų per metus, kai CLIMA ir ECFIN nagrinėjo po mažiau nei dešimt bylų per metus, palyginti su bendru visų generalinių direktoratų vidurkiu, apytikriai 200 bylų.

83

Aptariant savo iniciatyva iškeltas bylas atitinkamose srityse, generaliniai direktoratai nurodė patikrinimo, tyrimo ar kontrolės įgaliojimus kaip svarbiausius šaltinius nustatant galimas pažeidimo bylas. Maždaug trečdalis generalinių direktoratų kaip svarbius informacijos šaltinius nurodė tinkamumo patikras ir vertinimus, taip pat spaudos ir žiniasklaidos pranešimus. Generaliniai direktoratai taip pat nurodė kitus įvairius informacijos šaltinius kaip labai svarbius savo politikos srityse, įskaitant nacionalines patikrų ataskaitas (ENV), ES priežiūros agentūros ataskaitas (FISMA) ir audito ataskaitas (REGIO). Generaliniai direktoratai, aptardami SOLVIT mechanizmą, nelaikė šio mechanizmo svarbiausiu informacijos šaltiniu nustatant galimas pažeidimo bylas tose politikos srityse, kuriose jis taikomas.

84

Generaliniai direktoratai nurodė, kad 2014–2016 m. laikotarpiu nagrinėtų savo iniciatyva iškeltų bylų kiekis buvo labai skirtingas. Pavyzdžiui, ENER nurodė, kad šiuo laikotarpiu nagrinėjo daugiau nei po 200 bylų per metus, kai REGIO, EAC ir ECFIN neturėjo nei vienos tokios bylos. Generaliniai direktoratai taip pat nurodė labai skirtingą nagrinėtų skundų ir savo iniciatyva iškeltų bylų santykį. Dauguma generalinių direktoratų nagrinėjo daug daugiau skundų nei savo iniciatyva iškeltų bylų, išskyrus ENER, SANTE ir MARE. Šie generaliniai direktoratai gauna palyginti mažai skundų, bet turi tyrimo įgaliojimus, kurie leidžia savo iniciatyva iškelti bylas. Apibendrinant, tiriama daugiau savo iniciatyva iškeltų bylų nei skundų (žr. 10 diagramą).

Bylų tyrimas naudojant „EU pilot“ mechanizmą

85

Kai įtariamas pažeidimas, generaliniai direktoratai kartu su atitinkama valstybe nare gali išnagrinėti bylą naudodami „EU pilot“ mechanizmą¹⁹. „EU pilot“ – tai elektroninė priemonė, skirta konfidencialiai rinkti informaciją apie įtariamus ES teisės pažeidimus valstybėse narėse. Kai kuriais atvejais ši priemonė gali būti panaudota atitikčiai užtikrinti, netaikant formalios pažeidimo nagrinėjimo procedūros.

86

„EU pilot“ mechanizmas Komisijai ir valstybėms narėms suteikia priemones iki nustatyto termino palaikyti struktūrinį dialogą. „EU pilot“ sistemoje generaliniai direktoratai sukuria „rinkmenas“ kiekvienai galimo pažeidimo bylai. Generalinis direktoratas išsiunčia užklausą susijusiai valstybei narei, į kurią ji turi atsakyti per dešimt savaičių. Po to generalinis direktoratas per dešimt savaičių įvertina gautą atsakymą. Atlikęs vertinimą, generalinis direktoratas nutraukia bylą, prašo pateikti papildomą informaciją arba pasiūlo Komisijai pradėti formalią pažeidimo nagrinėjimo procedūrą.

87

Apklausoje beveik visos valstybės narės manė, kad „EU pilot“ platformoje Komisija pateikė pakankamai informacijos apie įtariamus pažeidimus. Valstybės narės pabrėžė šiuos „EU pilot“ mechanizmo pranašumus:

• išvengiama pažeidimo nagrinėjimo procedūrų ir skatinama laiku ištaisyti neatitikties atvejus;
• gerinamas tarpusavio supratimas dėl ES teisės ir valstybių narių įgyvendinimo priemonių;
• puoselėjama bendradarbiavimo kultūra tarp Komisijos generalinių direktoratų ir nacionalinių valdžios institucijų;
• sudaromos vartotojui palankios sąlygos struktūrizuoti keitimąsi informacija nustatytais terminais;
• padedama koordinuoti ir didinamas valstybių narių informuotumas atitikties klausimais; ir
• piliečiai įgalinami, suteikiant priemones ištirti įtariamus valstybių narių padarytus jų teisių pažeidimus;

88

Aptariant apribojimus, keletas valstybių narių (5 iš 27) nurodė, kad lėtas generalinių direktoratų atsakas nagrinėjant konkrečias bylas kartais kenkia „EU pilot“ mechanizmo veiksmingumui. Keletas valstybių narių taip pat nurodė, kad nuo 2017 m. Komisija, atsižvelgdama į savo naują įgyvendinimo politiką, nustojo sistemingai naudotis „EU pilot“ mechanizmu tiriant tam tikrų tipų bylas ir prieš pradedant vykdyti pažeidimo nagrinėjimo procedūrą. Šios valstybės narės Komisiją įspėjo, kad galiausiai ji gali sugaišti daugiau laiko, kad tokios bylos būtų išspręstos laiku. Kaip kurios valstybės narės taip pat pažymėjo, kad „EU pilot“ platformos naudojimas padėjo joms koordinuotai prižiūrėti ir nagrinėti bylas.

89

2008 m. įdiegta „EU pilot“ platforma keliems metams sumažino naujų pažeidimo nagrinėjimo procedūrų skaičių, nes naujos bylos pirmiausia buvo tiriamos naudojant šią platformą. Atitinkamai, keletą metų mažėjo naujų pažeidimo bylų skaičius. 2016 m. naujų pažeidimo bylų skaičius viršijo naujų „EU pilot“ bylų skaičių (žr. 11 diagramą).

ES teisės įgyvendinimas taikant pažeidimo nagrinėjimo procedūrą

90

Komisija turi teisę veikti savo nuožiūra pradedant oficialią pažeidimo nagrinėjimo procedūrą. Kai tik generalinis direktoratas surenka pakankamai įrodymų apie galimą pažeidimą, jis parengia Komisijai sprendimą dėl procedūros pradėjimo. SESV 258 ir 260 straipsniuose pateikti procedūros etapai (žr. 2 langelį), kurie taikomi kiekvieno tipo bylai. Kiekvienu procedūros etapu valstybei narei suteikiama galimybė užtikrinti atitiktį, o Komisijai – nutraukti bylą.

91

Komisija turi patvirtinti kiekvieną oficialios pažeidimo nagrinėjimo procedūros etapą. Konsultuodamiesi su Komisijos Teisės tarnyba generaliniai direktoratai parengia pasiūlymus dėl Komisijos sprendimų konkrečiose bylose. Už ES teisės taikymo stebėjimą atsakingas generalinio sekretoriato padalinys įtraukia pasiūlymų rinkinį į Komisijos posėdžių darbotvarkę. Komisija priima sprendimus dėl pažeidimo bylų maždaug dešimtyje posėdžių per metus (t. y. kiekvieną mėnesį, išskyrus vasaros laikotarpiu). Per vieną posėdį priimtų sprendimų skaičius labai skiriasi, priklausomai nuo priimtų bylų skaičiaus.

92

Oficialios pažeidimo nagrinėjimo procedūros ikiteisminiu etapu (1 ir 2 etapai) Komisija mėgina dirbti kartu su valstybėmis narėmis, kad išspręstų klausimą ir išvengtų bylos perdavimo ESTT. Mūsų apklausoje dauguma generalinių direktoratų (15 iš 18) pranešė, kad ikiteisminiu etapu jie bendrauja su valstybėmis narėmis, keisdamiesi „politiniais“ ar administraciniais laiškais, taip pat su valstybių narių atstovais aptardami neišnagrinėtas bylas „kompleksiniuose“ posėdžiuose ar kituose forumuose. Keletas valstybių narių paminėjo sunkumus, su kuriais susiduria koordinuodamos atsakymus į administracinius laiškus. Praktiškai, Komisija nutraukia daugumą bylų ikiteisminiu etapu prieš kreipiantis į ESTT (3 etapas).

93

Aptariant sunkumus, beveik visi generaliniai direktoratai (17 iš 18) pranešė, kad jiems sudėtinga laiku išnagrinėti pažeidimo bylas, o dauguma generalinių direktoratų (15 iš 17) pripažino, kad reikalingų įgūdžių ir kompetencijų lygis yra pagrindinis veiksnys. Nors beveik visos valstybės narės (23 iš 24) pranešė, kad terminai, nustatyti atsakyti į oficialaus pranešimo ir pagrįstų nuomonių laiškus (1 ir 2 etapai) buvo pakankamai ilgi nesudėtingų bylų atveju, dauguma valstybių narių (20 iš 24) nurodė, kad nagrinėjant labai sudėtingas bylas šie terminai retai buvo pakankami. Dauguma valstybių narių (12 iš 23) pranešė, kad Komisijos laiškuose ir nuomonėse buvo pateiktas tinkamas pagrindas atsakymui parengti. Daug kitų valstybių narių (11 iš 23) manė, kad juose nebuvo pateiktas tinkamas pagrindas. Keletas valstybių narių nurodė, jog kartais Komisijos dokumentuose trūko aiškumo, o jų kokybė buvo skirtinga, priklausomai nuo generalinio direktorato arba bylos.

94

Perdavus bylą ESTT, laikas iki sprendimo byloje priėmimo priklauso nuo ESTT taikomų nagrinėjimo procedūrų (4 etapas). Bylų nagrinėjimo ESTT trukmė gali priklausyti nuo labai įvairių veiksnių, ypač nuo bylos sudėtingumo. Jei Komisija, remdamasi SESV 260 straipsnio 2 dalimi, papildomai kreipiasi į ESTT (5 etapas), bylai išspręsti reikalingas laikas gali labai pailgėti. Laikas iki ESTT sprendimo, ar taikyti finansines sankcijas, priėmimo priklauso nuo to, kiek laiko valstybei narei buvo skirta ankstesniam sprendimui įvykdyti, kiek Komisija užtruko, kad pakartotinai praneštų valstybei narei apie tolesnę neatitiktį, ir kiek laiko reikės ESTT priimti sprendimą.

95

Komisija išnagrinėja arba nutraukia daugelį bylų dar prieš ESTT priimant sprendimą (4 ir 5 etapai). Todėl tik maža pažeidimo nagrinėjimo procedūrų dalis baigiasi finansinių sankcijų taikymu valstybėms narėms pagal SESV 260 straipsnio 2 dalį (5 etapas). Tokiais atvejais pažeidimo nagrinėjimo procedūra gali užtrukti daugelį metų. Baudos skiriamos už kiekvieną dieną, kol valstybė narė praneša įvykdžiusi sprendimą (periodinės baudos). Jei valstybė narė užtikrina atitiktį prieš priimant galutinį sprendimą, ESTT gali paskirti „vienkartinę“ baudą už ankstesnį neatitikties laikotarpį. BUDG generalinis direktoratas atlieka skaičiavimus ir renka baudas.

96

Vadovaujantis generalinis direktoratas yra atsakingas už bet kokių vėlesnių su neatitiktimi susijusių problemų stebėjimą ar vėlesnius atvejus dėl valstybių narių netinkamai taikomos ES teisės, atlikdamas skundų ar savo iniciatyva iškeltų bylų tyrimus.

97

Aptariant pranašumus, dauguma generalinių direktoratų (13 iš 18) pabrėžė pažeidimo nagrinėjimo procedūros svarbą, nes ja daromas spaudimas valstybėms narėms, kad šios laikytųsi ES teisės, susilaikytų nuo neatitikties ir nurodytų įgyvendinimo sunkumus. Skirtingi generaliniai direktoratai pranašumais taip pat laiko aukšto lygio, struktūrizuotą ir skaidrų proceso pobūdį, Komisijos teisę savo nuožiūra naudotis procedūra ir rezultatų matomumą. Be to, daug generalinių direktoratų pažeidimo nagrinėjimo procedūros naudojimą įvardino kaip puikų būdą Komisijai parodyti valstybėms narėms ir piliečiams, kad ji rimtai vertina neatitikties ES teisei atvejus. Mūsų apklausoje beveik visos valstybės narės (25 iš 26) nurodė, kad pažeidimo bylose ESTT paskirtos finansinės sankcijos turėjo didelį atgrasomąjį poveikį. 2014–2016 m. laikotarpiu valstybėms narėms dėl Europos Sąjungos Teisingumo Teismo sprendimo nevykdymo paskirtų finansinių sankcijų bendra suma sudarė 339 milijonus eurų²⁰.

98

Aptariant su pažeidimo nagrinėjimo procedūra susijusius apribojimus, daug generalinių direktoratų (8 iš 18) pabrėžė procedūros trukmę. Generaliniai direktoratai taip pat įvairiai nurodė:

• apsunkinantį proceso pobūdį (bylose reikia „aukšto lygio įrodymų“);
• pakankamų žinių ir įgūdžių poreikį;
• ilgą ir sudėtingą sprendimų priėmimą Komisijoje;
• būtinybę priimti sprendimą, ar tęsti, ar nutraukti bylą;
• konfrontacinį pažeidimo bylų pobūdį;
• sunkumus sprendžiant politiškai svarbias bylas ir dalinės atitikties bylas;
• vienodų sąlygų valstybėms narėms užtikrinimo sunkumus; ir
• pažeidimo nagrinėjimo procedūrų pradėjimas kai kuriais atvejais turi priešingų rezultatų.

99

Aptariant Komisijos teisę savo nuožiūra pradėti oficialią pažeidimo nagrinėjimo procedūrą, dauguma valstybių narių (9 iš 22) manė, kad tai supaprastino veiksmingą ES teisės įgyvendinimą valstybėse narėse. Daugelis kitų valstybių narių (10 iš 22) manė, kad tai iš dalies supaprastino veiksmingą įgyvendinimą. Keletas valstybių narių (3 iš 22) manė, kad tai nesupaprastino veiksmingo įgyvendinimo. Pagrindiniai daugelio valstybių narių (10 iš 22) pareikšti nuogąstavimai susiję su tuo, kad Komisija sistemingai nebenaudoja „EU pilot“ mechanizmo, keičiantis informacija apie konkrečių tipų bylas dar prieš pradedant pažeidimo nagrinėjimo procedūrą. 12 diagramoje pavaizduota, kiek savaičių 2014–2016 m. laikotarpiu vidutiniškai buvo sugaišta skundams išnagrinėti, tyrimams atlikti naudojant „EU pilot“ mechanizmą ir pažeidimo nagrinėjimo byloms spręsti prieš jas nutraukiant. Tai rodo, kad pažeidimo byloms, pradėtoms gavus skundą, išspręsti reikia apie 140 savaičių, o maždaug pusė šio laiko sugaišta skundui ištirti naudojant „EU pilot“ mechanizmą dar prieš pradedant oficialią skundo nagrinėjimo procedūrą.

Priemonių atitikčiai užtikrinti naudojimas

100

Be stebėjimo ir įgyvendinimo priemonių, Komisija naudoja įvairiausias „priemones“ skirtingais politikos ciklo etapais, kad valstybėms narėms padėtų tinkamai ir laiku taikyti ES teisę („atitikties skatinimo priemonės“). Rengdama pasiūlymus Komisija gali paprašyti atsakingo generalinio direktorato parengti įgyvendinimo planą, kuriame būtų nurodyti pagrindiniai sunkumai, su kuriais susidurs valstybės narės, ir priemonės, kurios bus galimai naudojamos. Be to, jame gali būti pateikiamos valstybėms narėms skirtos gairės, kaip aiškinti, įgyvendinti ir taikyti ES teisines priemones. Į direktyvą taip pat gali būti įtrauktas valstybėms narėms skirtas reikalavimas pateikti aiškinamuosius dokumentus, kuriuose nurodoma, kaip direktyvos nuostatos bus perkeltos į nacionalinę teisę.

101

Įgyvendinimo ir taikymo etapais Komisija naudoja keletą susitikimais grindžiamų priemonių. Tai apima direktyvoje numatytų valstybių narių atstovų komitetus, Komisijos koordinuojamus valstybių narių atstovų, atsakingų už įgyvendinimą, tinklus, Komisijos sudarytas ekspertų grupes, kurios teikia konsultacijas, arba praktinius seminarus, kuriuos Komisija gali rengti kartu su konkrečiomis valstybėmis narėmis. Kai kuriose politikos srityse generaliniai direktoratai taip pat rengia „kompleksinius posėdžius“, kuriuose kartu su konkrečiomis valstybėmis narėmis aptaria įgyvendinimo klausimus ir pažeidimo bylas. Be šių susitikimais grindžiamų priemonių, Komisija gali naudoti rezultatų suvestines arba barometrus, kad pabrėžtų valstybių narių veiklos įgyvendinant ES teisę rezultatus.

102

Atsižvelgiant į politikos srities teisines priemones, generaliniai direktoratai yra atsakingi už šių priemonių naudojimą teikiant pagalbą valstybėms narėms. Komisija nepildo centrinio duomenų registro apie tai, kaip generaliniai direktoratai naudoja visas šias priemones. Apklausose²¹ generalinių direktoratų ir valstybių narių teiravomės apie kiekvienos priemonės naudojimą ir veiksmingumą, taip pat apie jos pranašumus ir apribojimus. Taip pat valstybių narių teiravomės apie konkrečių priemonių keliamą administracinę naštą ir jų pasirinkimą dažniau ar rečiau naudoti priemonę. Kiekvienos priemonės analizės rezultatus pateikiame III priede. 13 diagramoje pateikiama generalinių direktoratų ir valstybių narių pagrindinių priemonių apžvalga pagal jų svarbą.

103

Iš esmės generaliniai direktoratai ir valstybės narės įvertino skatinamąsias priemones kaip veiksmingas (t. y. bent kaip „vidutiniškai“ veiksmingas, skirdamos 3 balus). Apskritai skatinamųjų priemonių veiksmingumą generaliniai direktoratai vertino šiek tiek geriau nei valstybės narės. Tai daugiausia lėmė daug palankesnis aiškinamųjų dokumentų su atitikties lentelėmis ir kompleksinių posėdžių vertinimas generaliniuose direktoratuose, palyginti su valstybėmis narėmis.

104

Įgyvendinimo planai yra rečiausiai naudojama priemonė. Generaliniai direktoratai ir valstybės narės taip pat juos vertino kaip mažiausiai veiksmingus. Nors šiuose planuose buvo pabrėžiami pagrindiniai įgyvendinimo sunkumai, jie buvo vertinami kaip nelabai naudingi, nes dažnai būdavo rengiami pernelyg ankstyvu proceso etapu ir juose nebuvo atsižvelgta į atskirų valstybių narių ypatybes.

105

Gairės – viena iš plačiausiai naudojamų priemonių. Ir generaliniai direktoratai, ir valstybės narės jas vertina kaip labai veiksmingas, visų pirma sudėtingų teisės aktų atveju. Gairės vertinamos kaip labai svarbios užtikrinant bendrą ES direktyvų supratimą, net jeigu jose nepateikiamas galutinis ES teisės akto aiškinimas. Dauguma valstybių narių manė, kad gaires reikėtų naudoti dažniau.

106

Generaliniai direktoratai vertino aiškinamuosius dokumentus su atitikties lentelėmis kaip labai veiksmingas priemones, supaprastinančias perkėlimą į nacionalinę teisę ir nacionalinių įgyvendinimo priemonių atitikties patikras. Daugelis valstybių narių pranešė, kad tokius dokumentus ruošia savo naudojimui ir laiko tai procedūrų, skirtų tinkamam ES direktyvų perkėlimui į nacionalinę teisę užtikrinti, dalimi; jos labai gerai įvertino jų veiksmingumą. Tačiau aiškinamųjų dokumentų su atitikties lentelėmis nerengiančios valstybės narės nurodė, kad šiuos dokumentus sunku parengti. Skirtingi generaliniai direktoratai ir valstybės narės nurodo, kad aiškinamieji dokumentai taip pat naudingi užtikrinant ES teisės aktų įgyvendinimo teisinį tikrumą ir skaidrumą.

107

Dauguma valstybių narių patarė Komisijai dažniau naudoti susitikimais grindžiamas priemones. Jos tai darė nepaisant didelės administracinės naštos, kuri patiriama dalyvaujant tokiuose forumuose. Tačiau nemažai valstybių narių nurodė, kad generaliniai direktoratai naudojo skirtingus metodus ir kad Komisija galėjo parengti jiems skirtą tikslingesnį ir nuoseklesnį metodą. Nors valstybės narės pripažino, kad rezultatų suvestinės valstybėms narėms būtų naudingos gerinant veiklos rezultatus, daugelis nenorėjo jų dažniau naudoti.

Atitikties ir priežiūros skaidrumo užtikrinimas

108

Komisija susiduria su dideliais piliečių ir suinteresuotųjų subjektų skaidrumo lūkesčiais nagrinėjant visų tipų pažeidimo bylas, valstybėms narėms užtikrinant atitiktį ES teisei ir Komisijai vykdant savo priežiūros veiklą:

• Atskiri skundų pateikėjai tikisi būti informuoti apie tai, kokių veiksmų bus imtasi sprendžiant jų problemas, ir apie pažangą;
• valstybės narės tikisi sąžiningumo ir nuoseklumo vykdant stebėjimo ir įgyvendinimo veiklą;
• ES teisės aktų leidėjai tikisi būti informuoti apie tai, kaip valstybės narės įgyvendina ir taiko jų patvirtintus teisės aktus; ir apskritai
• kitos ES suinteresuotosios institucijos, pavyzdžiui, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas (EESRK), Regionų komitetas (RK), Europos ombudsmenas ir plačioji visuomenė tikisi būti informuojami tiek apie valstybių narių atitiktį ES teisei, tiek apie Komisijos vykdomos priežiūros veiklos rezultatus.

109

Komisija naudoja įvairias priemones, kad palaikytų ryšius ir teiktų ataskaitas šioms skirtingoms auditorijoms apie konkrečias bylas, valstybių narių atitikties klausimus ir Komisijos vykdomą priežiūros veiklą, taip pat prireikus išlaikytų konfidencialumą.

110

Aptariant konkrečius atvejus, pagrindinė bendravimo su atskirais skundų pateikėjais forma yra susirašinėjimas raštu. Šio susirašinėjimo tikslas – informuoti skundo pateikėjus apie tai, kaip Komisija nagrinėja skundą, ir paaiškinti, dėl kokių priežasčių Komisija nusprendė netirti skundo arba nutraukti bylą. Komisija parengė keletą administracinių garantijų, kurios taikomos skundų pateikėjams (žr. 6 langelį).

111

Komisijai pradėjus oficialią pažeidimo nagrinėjimo procedūrą, skundo pateikėjas gali stebėti tolesnius procedūros etapus, apie kuriuos pranešama Komisijos viešuose pranešimuose apie priimtus sprendimus dėl pažeidimo nagrinėjimo procedūros ir susijusiuose pranešimuose spaudai. ESTT perduotų bylų nagrinėjimo eigą galima stebėti ESTT interneto svetainėje.

112

Aptariant valstybių narių ES teisės laikymąsi, konkrečių ES teisės aktų persvarstymo nuostatose numatyta, kad Komisija turi parengti įgyvendinimo ataskaitas²² apie direktyvų perkėlimą į nacionalinę teisę. Perkėlimo į nacionalinę teisę klausimai taip pat gali būti pabrėžiami skelbiant apie kitas ex post peržiūras, pavyzdžiui, „tinkamumo patikras“ ir vertinimus.

113

Kai direktyvos yra konkrečiai susijusios su bendrąja rinka, Komisija pateikia rodiklius ir informaciją apie įvairius įgyvendinimo ir taikymo klausimus Bendrosios rinkos rezultatų suvestinėje (BRRS). Rezultatų suvestinėje nurodomi įvairūs rodikliai, įskaitant su direktyvų perkėlimu, pažeidimo bylomis ir „EU pilot“ bylomis susijusius rodiklius (žr. 7 langelį).

114

Apskritai, Komisija praneša apie savo priežiūros veiklos rezultatus ir veiklos rezultatų aspektus metinėje ES teisės taikymo stebėjimo ataskaitoje. Komisija visų pirma parengia ataskaitą Europos Parlamentui. Europos Parlamento Teisės reikalų komitetas kiekvienais metais išnagrinėja ataskaitą kaip Europos Parlamento pranešimo pagrindą. Komisija ilgus metus išlaikė nuoseklų metinės ataskaitos turinio ir pateikimo metodą, įtraukdama papildomą informaciją ir analizes Europos Parlamentui paprašius. Atsižvelgdamas į tai, EESRK paragino Komisiją prašyti komiteto parengti nuomonę dėl metinės ataskaitos, kad organizuota pilietinė visuomenė galėtų pareikšti savo nuomonę apie ES teisės taikymą. Be to, jis paragino Komisiją apskritai daugiau dėmesio skirti visuomenės informavimui apie pažeidimus²³. Panašiai, Regionų komitetas (RK) nurodė, kad svarbu padidinti visuomenės galimybes susipažinti su informacija apie ES teisės taikymą, pabrėžiant svarbų vietos ir regioninių valdžios institucijų vaidmenį įgyvendinant ES teisę²⁴.

115

Mūsų apžvelgtu 2014– 2016 m. laikotarpiu Komisijos metines ataskaitas sudarė labai išsami aukšto lygio ataskaita (apie 30 puslapių) ir du priedai, kuriuose pateikiama informacija bei diagramos apie kiekvieną iš 28 valstybių narių ir kiekvieną iš atitinkamų politikos sričių. Aukšto lygio santraukoje aprašoma ES pažeidimų politika, pabrėžiamas Komisijos priežiūros veiklos indėlis įgyvendinant atitinkamus J.-C. Junckerio Komisijos prioritetus ir paaiškinami atitinkami Komisijos ir valstybių narių įsipareigojimai taikant ES teisę. Santraukoje taip pat pateikiama Komisijos skundų ir pažeidimo bylų nagrinėjimo ir ESTT sprendimų pagrindinių aspektų analizė, įskaitant aiškinamuosius pavyzdžius. Tačiau Komisija suinteresuotiesiems subjektams neteikia informacijos ir analizės keletu visuotinės svarbos klausimų (žr. 8 langelį).

116

Šiuo atžvilgiu pažymime, kad 2017 m. Europos ombudsmenas, remdamasis strateginiu tyrimu, pasiūlė, kad Komisija savo metinėje ES teisės taikymo kontrolės ataskaitoje pateiktų daugiau informacijos apie savo veiklos rezultatus sprendžiant aktualius ES teisės pažeidimus prieš pažeidimo nagrinėjimo procedūrų pradžią ir apie vidutinę proceso trukmę.²⁵

ES teisės laikymosi viešasis auditas

Viešasis auditas nacionaliniu lygmeniu

117

Atlikdami peržiūrą, valstybių narių AAI paraginome pateikti 2013–2017 m. laikotarpio audito ataskaitas, susijusias su ES teisės taikymu, kad turėtume AAI darbo apžvalgą šioje srityje. Iš 13 AAI pateiktų 185 ataskaitų patikrinome 62 ataskaitas, kurių turinį įvertinome kaip tinkamiausią mūsų padėties apžvalgos taikymo sričiai. Šiose ataskaitose atsispindėjo ir atitikties, ir veiklos audito perspektyvos.

118

Nors AAI auditas apėmė įvairias politikos sritis, jis daugiausia buvo susijęs su aplinkosaugos ir energetikos, mokesčių ir transporto politikos sritimis. Daugumoje aplinkosaugos ir energetikos politikos ataskaitų (24 ataskaitose) daugiausiai dėmesio skirta tokių sudėtingų direktyvų kaip Vandens pagrindų direktyva ar Atliekų tvarkymo politikos pagrindų direktyva įgyvendinimui. Antra dažniausiai nagrinėta politikos sritis buvo mokesčių politika (devynios ataskaitos), o daugiau nei vienoje ataskaitoje buvo nagrinėti elektroninės prekybos ir PVM sektorių pošakiai. Trečia dažniausiai nagrinėta politikos sritis buvo transporto sritis (aštuonios ataskaitos), kurioje buvo aptariamos įvairios sritys, pradedant geležinkelio transportu ir baigiant kelių transportu. Iš kitų politikos sričių AAI ataskaitose buvo paminėtos finansų ir ekonomikos valdysenos, žemės ūkio, regioninės plėtros ir kitos su bendrąja rinka susijusios konkrečios temos, įskaitant viešųjų pirkimų ir valstybės pagalbos klausimus.

119

Keliose valstybės narės viešojo administravimo veiklos audito ataskaitose buvo nagrinėti vėluojamo perkėlimo į nacionalinę teisę klausimai, bet tik vienos politikos srities ar konkrečios ES teisinės priemonės atžvilgiu. Daugeliu atvejų audito tikslai buvo susiję su nacionalinės politikos vykdymu, kai galiojo kai kurios ES teisės nuostatos. Šiais atvejais AAI pirmiausia vertino nacionalinės politikos priemonių veiksmingumą siekiant nustatytų tikslų. Į šias audito ataskaitas paprastai nebuvo įtrauktas ES teisės perkėlimo ir įgyvendinimo nacionalinėje teisėje nacionalinių procedūrų vertinimas.

120

Nepaisant to, daugumoje ataskaitų buvo bent jau paminėtas ES teisės perkėlimo į nacionalinę teisę savalaikiškumas ir atkreiptas dėmesys į vėlavimus. Keletu atvejų AAI analizavo tokio vėlavimo priežastis ir vertino kitus galimus ES teisės perkėlimo į nacionalinę teisę trūkumus ir neatitikimus. Vienoje audito ataskaitoje buvo nurodytas vėluojamo perkėlimo į nacionalinę teisę pavojus, analizuojant nacionalinės teisės aktus ir lyginant juos su ES teisėje nustatytais įpareigojimais. Kitoje audito ataskaitoje buvo pateikta valstybės narės taikoma ES direktyvų perkėlimo į nacionalinę teisę procedūros apžvalga. Be to, keliose ataskaitose buvo minimos su audito dalyku susijusios oficialios pažeidimo ar „EU pilot“ bylos, o keletas AAI taip pat pateikė ES teisės nesilaikymo pasekmių apžvalgą, įskaitant finansinį poveikį.

121

Keliose audito ataskaitose, apimančiose nebaigtas nagrinėti pažeidimo bylas, buvo pateiktas kokybinis nacionalinės teisės aktų atitikties ES teisei vertinimas. Vienoje audito ataskaitoje buvo pateikta direktyvos perkėlimui į nacionalinę teisę paruoštos nacionalinės įgyvendinimo priemonės analizė. Kitoje ataskaitoje buvo pateiktos rekomendacijos, į kurias atsižvelgta įgyvendinant atitinkamą direktyvą. Kitoje ataskaitoje buvo apskaičiuotos į nacionalinę teisę perkeliamos naujos direktyvos reikalavimams įgyvendinti reikalingo koregavimo išlaidos.

122

Kai kuriais atvejais audito ataskaitose nebuvo apsiribota centrine valdžia. Atliekant šią audito veiklą buvo vertinamos regioniniu ir vietos lygmeniu patvirtintos priemonės, skirtos ES teisėje nustatytiems įpareigojimams įgyvendinti.

123

Nustatėme vieną atvejį, kai AAI atliko tarpvyriausybinės veiklos rezultatų auditą dėl nacionalinės administracijos vykdomo ES teisės įgyvendinimo veiksmingumo, vertinant pagrindinius procesus ir veiksnius, turinčios įtakos galimybei tiek laiku, tiek tinkamai įgyvendinti ES teisę (žr. 9 langelį).

124

Galiausiai, įvairios AAI metinėse ataskaitose pateikia ES teisės perkėlimo į nacionalinę teisę (paprastai remiantis oficialia ES statistika) ir pažeidimo bylų prieš valstybę narę apžvalgas.

Viešasis auditas ES lygmeniu

125

EAR yra atsakingi už ES įplaukų ir išlaidų auditą. Tai apima ES finansinių reglamentų laikymąsi. Taip pat įtraukiamas politikos krypčių ir išlaidų programų veiklos auditas. Atsižvelgiant į tai, ERA audito veikla kartais apima klausimus, susijusius su valstybių narių ES teisės laikymusi.

126

Peržiūrėjome EAR specialiąsias ataskaitas, parengtas 2014–2017 m. laikotarpiu. Iš 106 ataskaitų nustatėme 11 ataskaitų, kuriose nagrinėjami klausimai buvo susiję su ES teisės taikymu valstybėse narėse arba Komisijos priežiūros veikla pagal ES sutarties 17 straipsnio 1 dalį.

127

Dažniausiai specialiosios ataskaitose pateiktos su ES teisės taikymu susijusios pastabos buvo dėl bylų, kai ES direktyvos buvo perkeltos netinkamai arba ne laiku ir kilo grėsmė, kad bus pakenkta veiklos rezultatams konkrečioje politikos srityje. Kai kuriais atvejais pateikėme pastabas dėl laiko, per kurį buvo ištaisyti pažeidimai. Aptariant Komisijos priežiūros veiklą, vienoje audito ataskaitoje buvo pateiktas energetikos politikos srityje Komisijos atliktų perkėlimo į nacionalinę teisę ir atitikties patikrų vertinimas. Be to, paskelbėme vieną ataskaitą, kuri buvo specialiai skirta Komisijos veiklos, kuria užtikrinamas veiksmingas direktyvos įgyvendinimas, rezultatams įvertinti²⁶.

128

Šiose ataskaitose pateiktuose pastebėjimuose, pastabose ir išvadose pateikiame keletą per mūsų apklausas generalinių direktoratų ir valstybių narių nurodytų problemų, pavyzdžiui:

• ES teisės aiškumas – pastebėjome, kad kai kuriais atvejais įgyvendinimo kliūtis lėmė neaiškiai parengta Paslaugų direktyva ir tai, kad Komisija nenorėjo įgyvendinti pažeidimo priemonių iš dalies dėl to, kad nebuvo tvirto teisinio pagrindo.²⁷;
• perteklinis reglamentavimas – nustatėme, kad veiklos vykdytojai ir kiti rinkos dalyviai skirtingose valstybe narėse gali susidurti su skirtingais reikalavimais ir taisyklėmis nei tie, kurie yra konkrečiai apibrėžti ES teisės aktuose ar gairėse, susijusiuose su Apyvartinių taršos leidimų prekybos sistema (ATLPS)²⁸;
• Valstybės narės, patiriančios sunkumų laiku perkeliant direktyvas į nacionalinę teisę – pastebėjome, kad tik aštuonios valstybės narės laikėsi perkėlimo į nacionalinę teisę terminų, o paskutinė valstybė narė perkėlimą baigė praėjus dvejiems metams ir penkiems mėnesiams nuo nustatyto termino pabaigos²⁹;
• valstybių narių ribotų finansinių pajėgumų poveikis – Geriamojo vandens direktyvos įgyvendinimo atveju padarėme išvadą, kad vandens kokybė ir prieiga prie vandens trijose valstybėse narėse pagerėjo, tačiau šioje srityje išlieka dideli investavimo poreikiai³⁰;
• nuolatinė neatitiktis valstybėse narėse – aptariant kovą su maisto atliekomis, nustatėme ilgalaikių prieštaravimų tarp ES ir valstybių narių taisyklių, susijusių su maisto produktų pardavimo pasibaigus minimalaus tinkamumo vartoti terminui teisėtumu³¹;
• sunkumai, su kuriais susiduria generaliniai direktoratai, tikrindami perkėlimą į nacionalinę teisę ir atitiktį – padarėme išvadą, kad Komisijos atliekamos perkėlimo į nacionalinę teisę ir atitikties patikros neužtikrino, kad būtų sėkmingai įgyvendinami teisės aktai, kuriais siekiama ES tikslų³²;
• vėlavimas pradėti pažeidimo nagrinėjimo procedūrą – nustatėme, kad procedūra prieš vieną valstybę narę prasidėjo praėjus ketveriems metams po atitikties patikrų atlikimo;³³;
• pernelyg ilgas vėlavimas išnagrinėti „EU pilot“ bylas – padarėme išvadą, kad, nors „EU pilot“ mechanizmas buvo naudinga valstybių narių ir Komisijos bendradarbiavimo priemonė, jis dažnai lėmė vėlavimą pradedant pažeidimo nagrinėjimo procedūras³⁴. Be to, tuo atveju, kai neatitikties bylos buvo išnagrinėtos, pastebėjome, kad jų tyrimas neprisidėjo prie ES teisinės praktikos kūrimo atitinkamoje srityje³⁵.

Tolesni veiksmai: sunkumai ir galimybės

Komisija turi galimybių toliau stiprinti priežiūrą laikantis įsipareigojimų pagal Sutartį

129

Komisija daugelį metų tobulino ES teisės taikymo priežiūrą, kad įvykdytų savo įsipareigojimą pagal ES sutarties 17 straipsnio 1 dalį. Ji sukūrė metodiką, kuria reaguojama į pagrindinius sunkumus, su kuriais Komisija susiduria stebėdama ir įgyvendindama ES teisę valstybėse narėse. Nustatėme keletą sričių, kuriose įžvelgiame likusių sunkumų.

130

Komisija įtraukė savo priežiūros funkciją į platesnį geresnio reglamentavimo principą. Tai ir toliau bus naudinga ir suteiks galimybę užtikrinti, kad nauji ir persvarstyti teisės aktai būtų kuo paprastesni ir lengvai taikomi. Šiuo atžvilgiu Komisija galėtų apsvarstyti galimybę atlikti savo priežiūros politikos bendrą vertinimą, kuris apimtų atitinkamus priežiūros veiklos ekonomijos, veiksmingumo ir efektyvumo aspektus.

131

Kai kuriose politikos srityse valstybės narės gali kreiptis dėl ES biudžeto paramos ir techninės pagalbos veiksmams, kurie gali padidinti jų finansinius ir administracinius pajėgumus siekiant tinkamai ir laiku įgyvendinti ir taikyti ES teisę. Biudžetinių priemonių naudojimas Komisijai taip pat suteikia papildomas galimybes užkirsti kelią neatitikčiai, ją nustatyti ir ištaisyti. Komisija galėtų apsvarstyti galimybę sukurti nuoseklų ir koordinuotą ES lėšų naudojimo principą, kuris sustiprintų jos pajėgumus skatinant, stebint ir užtikrinant ES teisės taikymą valstybėse narėse tiek konkrečioje, tiek įvairiose politikos srityse.

132

Komisijos priežiūros funkcija organizuojama pagal politikos sritį, ir daugeliui generalinių direktoratų priskiriama teisėkūros ir priežiūros atsakomybė. Tai naudinga ir padeda valdyti su konkrečiais ES teisės aktais susijusią galimą neatitikties riziką. Apžvalgoje pabrėžiame, kaip kiti būdingi rizikos veiksniai, darantys įtaką daugiau nei vienai politikos sričiai, priklauso nuo valstybių narių ypatumų. Be to, pabrėžiame Komisijos procedūras, taikomas dalijimuisi informacija ir geriausia patirtimi tarp skirtingų generalinių direktoratų. Be to, apžvalgoje atkreipiame dėmesį į sunkumus, su kuriais susiduria kai kurie generaliniai direktoratai, užtikrindami, kad būtų galima laiku pasinaudoti valstybės narės žiniomis ir patirtimi. Komisija galėtų apsvarstyti galimybę imtis tolesnių priemonių, kad skatintų dalijimąsi valstybių narių žiniomis ir patirtimi tarp skirtingų politikos sričių, įskaitant, atitinkamais atvejais, dalijimąsi ištekliais.

133

Komisija sustiprino tarpusavio santykius ir bendradarbiavimą su valstybių narių valdžios institucijomis, pasitelkdama keletą keitimosi informacija priemonių. Be kita ko, valstybės narės pastebėjo, kad tokios priemonės padeda joms koordinuoti savo pačių veiklą. Manome, kad Komisija galėtų apsvarstyti galimybę sukurti papildomų priemonių, kurios užtikrintų koordinuotą informacijos apie įtariamas ir faktines pažeidimo bylas srautą tarp Komisijos ir valstybių narių, atsižvelgiant į 2017 m. atliktus įgyvendinimo politikos pokyčius.

134

Apskritai, nustatėme, kad valstybės narės pritaria tolesniam Komisijos atitikties skatinimo priemonių kūrimui, nepaisant administracinės naštos, kurią jos kelia valstybėms narėms. Komisija galėtų apsvarstyti galimybę, kuriant ir diegiant tokias priemones, pagerinti koordinavimą savo tarnybų lygmeniu, kad būtų užtikrintas tikslingesnis ir nuoseklesnis požiūris įvairiose politikos srityse, tinkamai atsižvelgiant į valstybėms narėms tenkančią naštą. Be to, pabrėžėme valstybių narių galimybes parengti daugiau ir geresnių aiškinamųjų dokumentų. Šie dokumentai yra svarbūs užtikrinant piliečiams skaidrumą, susijusį su nacionalinės teisės aktais, kuriais įgyvendinamos piliečių teisės pagal ES teisę, taip pat didinant Komisijos galimybes veiksmingai ir efektyviai tikrinti, ar valstybės narės visiškai ir tiksliai perkėlė ES teisės aktus į nacionalinę teisę. ES teisėkūros institucijos galėtų apsvarstyti galimybę sistemingai reikalauti valstybių narių pateikti aiškius ir nuoseklius paaiškinimus, kaip jos įgyvendino ES direktyvas.

135

Komisija apibrėžė įgyvendinimo prioritetus ir bylų nagrinėjimo gaires, ir keletas generalinių direktoratų jau stebi ir savo metinėse ataskaitose praneša apie priežiūros veiklos rezultatus. Komisija galėtų apsvarstyti galimybę sujungti šiuos turimus elementus į bendrą sistemą su rodikliais ir tikslais, apimančiais vykdomos priežiūros veiklos ekonomiją, veiksmingumą ir efektyvumą. Tokia sistema laikui bėgant galėtų suteikti pagrindą parengti strategiškesnį ir nuoseklesnį požiūrį į išteklių ir procesų, susijusių su priežiūra, valdymą.

136

Komisija susiduria su dideliais skaidrumo lūkesčiais. Komisija, bendraudama su suinteresuotaisiais subjektais ir teikdama jiems ataskaitas apie vykdomą priežiūros veiklą, taiko įvairias priemones, įskaitant mėnesinius spaudos pranešimus apie sprendimus, susijusius su pažeidimais, ir metinę ataskaitą, kurioje pateikiama aukšto lygio, plataus masto ir išsami informacija. Apžvalgoje pabrėžėme papildomą informaciją, kuri gali būti svarbi suinteresuotiesiems subjektams. Komisija galėtų apsvarstyti galimybę toliau tobulinti metines ataskaitas, atsižvelgiant į suinteresuotųjų subjektų lūkesčius, įtraukiant daugiau informacijos apie visą Komisijos bylų nagrinėjimo procesą, kartu laikantis skundų pateikėjų ir valstybių narių teisių ir išsaugant jų konfidencialumą.

ES teisės laikymosi priežiūros viešasis auditas

137

Padėties apžvalga rodo, kad valstybių narių AAI ir EAR nagrinėjo klausimus apie tai, kaip valstybės narės ir Komisija užtikrina ES teisės laikymąsi, dažniausiai atlikdami konkrečių politikos sričių veiklos auditą, susijusį su viešosiomis išlaidomis. Tačiau keletu atvejų atliekant auditą dėmesys buvo konkrečiai sutelktas į priežiūros tvarką nacionaliniu ir ES lygmeniu, siekiant laiku užtikrinti tinkamą ES teisės taikymą. Šioje padėties apžvalgoje pabrėžiame Europos Audito Rūmų kompetenciją atliekant darbą, susijusį su Komisijos vykdoma ES teisės taikymo valstybėse narėse priežiūra, pavyzdžiui:

• ES biudžeto indėlį padedant valstybėms narėms praktiškai įgyvendinti ES teisę;
• Komisijos vykdomos priežiūros tvarką, taikomą konkrečiose ES politikos srityse;
• Komisijos skundų ir pažeidimų bylų nagrinėjimo valdymą;
• Komisijos ataskaitų apie priežiūros veiklos rezultatus kokybę.

Akronimai ir santrumpos

AAI: Aukščiausioji audito institucija

ATLPS: Apyvartinių taršos leidimų prekybos sistema

BRRS: Bendrosios rinkos rezultatų suvestinė

BUDG: Biudžeto generalinis direktoratas

EAR: Europos Audito Rūmai

EESRK: Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas

EP: Europos Parlamentas

ES: Europos Sąjunga

ESI fondai: Europos struktūriniai ir investicijų fondai

ESS: Europos Sąjungos sutartis

ESTT: Europos Sąjungos Teisingumo Teismas

EUR-LEX: Oficialus Europos Sąjungos teisės aktų viešasis registras

GD: Europos Komisijos generalinis direktoratas. Išsamus mūsų apklausoje dalyvavusių generalinių direktoratų sąrašas pateikiamas I priede.

GS: Komisijos generalinis sekretoriatas

RK: Europos regionų komitetas

SESV: Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo

Padėties apžvalgos grupė

Šią padėties apžvalgą atliko Audito Rūmų nario Lazaros S. Lazarou vadovaujama V audito kolegija, kurioje daugiausia dėmesio skiriama Sąjungos finansavimo ir administravimo sritims.

Apžvalgai vadovavo EAR narys Leo Brincat, kuriam padėjo kabineto vadovas Neil Baldacchino Kerr ir kabineto atašė Annette Farrugia, pagrindinis vadybininkas Alberto Gasperoni, užduoties vadovas James McQuade ir auditoriai Michael Spang, Attila Horvay-Kovacs ir Jitka Benesova.

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0654-9	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/84286	QJ-01-18-807-LT-N
HTML	ISBN 978-92-847-0695-2	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/039311	QJ-01-18-807-LT-Q

© Europos Sąjunga, 2018

Dėl leidimo naudoti arba kopijuoti nuotraukas arba kitą medžiagą, kurių autorių teisės nepriklauso Europos Sąjungai, būtina tiesiogiai kreiptis į autorių teisių subjektus.

 

KAIP SUSISIEKTI SU ES

Asmeniškai
Visoje Europos Sąjungoje yra šimtai Europe Direct informacijos centrų. Artimiausio centro adresą rasite svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

Telefonu arba el. paštu
Europe Direct tarnyba atsakys į jūsų klausimus apie Europos Sąjungą. Su šia tarnyba galite susisiekti:

• nemokamu numeriu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (kai kurie operatoriai už šiuos skambučius gali imti mokestį),
• šiuo standartiniu numeriu: +32 22999696 arba
• elektroniniu paštu svetainėje https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_lt

KAIP RASTI INFORMACIJOS APIE ES

Internetas
Informacijos apie Europos Sąjungą visomis oficialiosiomis ES kalbomis galima rasti svetainėje Europa (https://europa.eu/european-union/contact_lt)

ES leidiniai
Nemokamų ir mokamų ES leidinių galite atsisiųsti arba užsisakyti svetainėje EU Bookshop (https://op.europa.eu/lt/publications). Jeigu jums reikia daugiau nemokamų leidinių egzempliorių, kreipkitės į Europe Direct arba į vietos informacijos centrą (žr. http://europa.eu/contact)

ES teisė ir susiję dokumentai
Norėdami susipažinti su ES teisine informacija, įskaitant visus ES teisės aktus nuo 1951 m. visomis oficialiosiomis kalbomis, apsilankykite svetainėje EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu)

ES atvirieji duomenys
ES atvirųjų duomenų portale (http://data.europa.eu/euodp/lt/home?) galima susipažinti su ES duomenų rinkiniais. Duomenis galima nemokamai parsisiųsti ir pakartotinai naudoti tiek komerciniais, tiek nekomerciniais tikslais