Anwendung des Unionsrechts in der Praxis: Die Aufsichtsverantwortung der Europäischen Kommission gemäß Artikel 17 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union

Zusammenfassung

I

Der Erfolg vieler politischer Maßnahmen der Europäischen Union hängt davon ab, dass die Mitgliedstaaten das Unionsrecht in ihren Rechtsräumen in die Praxis umsetzen. Gemäß Artikel 17 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union ist die Europäische Kommission verpflichtet, die Anwendung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten zu überwachen. Diese Rolle als “Hüterin der Verträge” ist für die Sicherstellung der Gesamtleistung und Rechenschaftspflicht der EU von wesentlicher Bedeutung. Im Mittelpunkt der Aufsichtstätigkeit der Kommission steht der Umgang mit dem Risiko möglicher Verstöße der Mitgliedstaaten gegen das Unionsrecht, die zu förmlichen Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 258 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) führen können.

II

Als Rechnungskontrollbehörde der EU untersucht der Hof im Zuge seiner Prüfungen im Wesentlichen nur, ob die Mitgliedstaaten das Unionsrecht einhalten, wenn die Einhaltung des Unionsrechts Voraussetzung dafür ist, dass die Mitgliedstaaten Zahlungen aus dem EU-Haushalt erhalten. In gewissen Fällen untersucht der Hof ferner, wie die Kommission ihre Aufsichtstätigkeit wahrnimmt und Rechenschaft darüber ablegt. Auf Ersuchen des Europäischen Parlaments hat der Hof beschlossen, eine Landscape-Analyse durchzuführen, die folgende Aspekte abdeckt:

• Hauptmerkmale des rechtlichen Gesamtkontextes der EU, die die Aufsicht über die Anwendung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten erschweren;
• Ziele, Prioritäten und Ressourcen, die der Kommission zur Wahrnehmung ihrer Aufsichtstätigkeit zur Verfügung stehen;
• Hauptverfahren, die die Kommission anwendet, um mögliche Verstöße der Mitgliedstaaten gegen das Unionsrecht zu verhindern, aufzudecken und zu berichtigen;
• Vorkehrungen der Kommission zur Gewährleistung der Transparenz ihrer Aufsichtstätigkeit und deren Ergebnisse und
• Beitrag der öffentlichen Finanzkontrolle auf nationaler und EU-Ebene zur Gewährleistung der Anwendung und Überwachung des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten.

III

Eine Landscape-Analyse ist keine Prüfung. Sie enthält Beschreibungen und Analysen auf der Grundlage veröffentlichter Informationen und Angaben, die von Teilnehmern der Analyse zur Veröffentlichung freigegeben wurden. Die wichtigsten Informationsquellen waren hierbei Umfragen bei den Generaldirektionen (GD) der Kommission und den Vertretern der Mitgliedstaaten, die Analyse der von der Kommission gelieferten Daten, Befragungen institutioneller Interessenträger sowie die Durchsicht von Prüfungsberichten.

IV

Der Hof hat festgestellt, dass sich die Kommission sowohl auf EU-Ebene als auch auf Ebene der Mitgliedstaaten in einem komplexen rechtlichen Gesamtkontext bewegt. Zahlreiche Faktoren beeinflussen das Risiko von Verstößen und lassen die Aufsicht über die Anwendung des Unionsrechts zu einem schwierigen Unterfangen werden. Dazu gehören:

• der Umfang des zu überwachenden Rechtsbestands und die Komplexität vieler Rechtsinstrumente;
• die Besonderheiten der Politikbereiche, einschließlich der Verfügbarkeit von EU-Mitteln und Alternativen zu Vertragsverletzungsverfahren und
• bestimmte Merkmale der Legislativ- und Aufsichtssysteme der Mitgliedstaaten, einschließlich der Dauer des Gesetzgebungsverfahrens, der Umsetzungspräferenzen und der Verwaltungskapazität.

V

In seiner Landscape-Analyse zeigt der Hof auf, wie die Kommission diese Herausforderungen wahrnimmt und darauf reagiert, und zwar durch

• Festlegung von Prioritäten für die Durchsetzung und Referenzwerten für den Umgang mit Bürgerbeschwerden und mutmaßlichen Verstößen;
• Organisation ihrer Aufsichtstätigkeit nach Politikbereichen und ihre Einbettung in die breiter angelegte Agenda für bessere Rechtsetzung;
• systematische Überprüfung der Umsetzung, die Nutzung der Bürgerbeschwerden und die Durchführung von Untersuchungen, um mutmaßliche Verstöße gegen die Rechtsvorschriften aufzudecken;
• Stärkung der Zusammenarbeit und des Informationsaustauschs mit den Mitgliedstaaten durch eine Reihe von Instrumenten zur Förderung der Einhaltung der Vorschriften;
• direkte Kommunikation mit den Interessenträgern und die öffentliche Berichterstattung über ihre Aufsichtstätigkeit mithilfe einer breiten Palette von Mitteln, einschließlich eines speziellen Jahresberichts.

VI

Der Hof liefert auch Beispiele für Prüfungsarbeiten der Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) der Mitgliedstaaten und des Europäischen Rechnungshofs, die der Einhaltung des Unionsrechts und der entsprechenden Überwachung auf nationaler und EU-Ebene galten.

VII

Abschließend wurden einige Überlegungen angestellt, wie die Kommission die verbleibenden Herausforderungen im Zusammenhang mit ihrer Aufsichtsverantwortung noch angehen könnte. Insbesondere fordert der Hof die Kommission auf, eine weitere Stärkung ihrer Aufsichtsfunktion zu erwägen, indem sie

• den Ansatz der besseren Rechtsetzung auf ihre Durchsetzungspolitik anwendet und eine Bestandsaufnahme ihrer Aufsichtstätigkeit unter dem Gesichtspunkt der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit durchführt;
• einen besser koordinierten Ansatz bei der Inanspruchnahme des EU-Haushalts in allen Dienststellen entwickelt, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten das Unionsrecht anwenden;
• ihre Dienststellen in verschiedenen Politikbereichen dazu anregt, ihr Wissen und ihre Fachkenntnisse über die Mitgliedstaaten, gegebenenfalls einschließlich Ressourcen, untereinander auszutauschen;
• die Einhaltung des Unionsrechts in einer Weise fördert, die stärker auf den Bedarf der einzelnen Mitgliedstaaten ausgerichtet ist und in allen Politikbereichen kohärent zum Tragen kommt;
• festgelegte Prioritäten zur Durchsetzung und Richtwerte für die Bearbeitung von Fällen zu einem allgemeinen Rahmen für das Aufsichtsmanagement weiterentwickelt;
• in ihrem Jahresbericht den Interessenträgern stärker zusammengefasste Informationen und Analysen über die Behandlung von Fällen, einschließlich der Dauer und der Gründe für die Einstellung von Verfahren bereitstellt.

VIII

Schließlich wird in dieser Landscape-Analyse der Rahmen für potenzielle Prüfungen des Hofes zur Aufsichtstätigkeit der Kommission in Bezug auf die Anwendung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten abgesteckt; dies betrifft zum Beispiel folgende Bereiche:

• Beitrag, den der EU-Haushalt dazu leistet sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten das Unionsrecht in die Praxis umsetzen;
• Aufsichtsregelungen der Kommission in bestimmten Politikbereichen;
• Aspekte der Verwaltung von Beschwerden und Verstößen gegen das Unionsrecht durch die Kommission;
• Qualität der Berichterstattung der Kommission über die Ergebnisse der Aufsichtstätigkeit.

Einleitung

Anwendung des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten

01

Die Anwendung des Unionsrechts ist unerlässlich, um Ergebnisse für die Bürgerinnen und Bürger zu erzielen und ihre Rechte und Freiheiten zu schützen. Die Mitgliedstaaten müssen ihren Verpflichtungen aus dem Unionsrecht nachkommen, einschließlich der Übernahme relevanter EU-Rechtsakte in nationales Recht (“Umsetzung”) sowie deren Anwendung in ihren Rechtsräumen (“Anwendung”)¹. Die Rechtsinstrumente der EU sind ein zentrales Mittel, mit dem die EU ihre Ziele erreicht, und die Rechtsstaatlichkeit ist ein wesentlicher Wert der EU², den alle Mitgliedstaaten und EU-Organe wahren müssen.

02

Rechtsakte der Union können unmittelbar oder mittelbar anwendbar sein³. Die Verträge, Verordnungen und Beschlüsse werden zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens automatisch in der gesamten EU verbindlich, während die Mitgliedstaaten die Richtlinien der EU bis zu einem bestimmten Zeitpunkt in ihr nationales Recht umsetzen müssen, bevor sie angewendet werden. Tatsächlich verfügen die Mitgliedstaaten über einen erheblichen Ermessensspielraum bei der Umsetzung und Anwendung des Unionsrechts. Die Europäische Kommission (Kommission) ist gemäß Artikel 17 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) für die Überwachung der Umsetzung und Anwendung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten (“Einhaltung der Rechtsvorschriften”) zuständig.

03

Es ist Ziel der Kommission, Verstöße gegen das Unionsrecht durch die Mitgliedstaaten zu verhindern, aufzudecken und zu berichtigen. Dazu überwacht sie die Anwendung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten und ergreift Maßnahmen zur Förderung und Durchsetzung seiner Einhaltung (“Aufsichtstätigkeit”). Im Mittelpunkt der Aufsichtstätigkeit der Kommission steht insbesondere die Ermittlung und das Vorgehen bei einer Verletzung des Unionsrechts, die im Rahmen von Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 258 und 260 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) Durchsetzungsmaßnahmen zur Folge haben kann (“mögliche Verstöße”). In Kasten 1 sind die vier Hauptarten möglicher Verstöße gegen das Unionsrecht dargestellt.

04

Nicht alle Arten der Nichteinhaltung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten führen zu Vertragsverletzungsverfahren. In einigen Politikbereichen sehen die EU-Rechtsinstrumente andere Formen finanzieller oder nichtfinanzieller Sanktionen vor. Solche Fälle werden von der Kommission nicht als Fälle behandelt, die in den Anwendungsbereich ihrer Aufsichtstätigkeit nach Artikel 17 Absatz 1 EUV fallen.

Überblick über die Aufsichtstätigkeit der Kommission

05

Die Kommission nutzt eine Reihe von Mitteln (“Instrumente”), um die Einhaltung der Vorschriften zu kontrollieren und durchzusetzen (d. h. Verstöße aufzudecken und zu berichtigen). Bei neuen Richtlinien kontrolliert die Kommission die Einhaltung der Rechtsvorschriften, indem sie prüft, ob die Mitgliedstaaten ihre nationalen Durchführungsmaßnahmen fristgerecht mitgeteilt haben (“Mitteilung”), ob sie die Bestimmungen der Richtlinie vollständig in nationales Recht umgesetzt haben (“Umsetzung”) und ob alle Bestimmungen der Richtlinie genau widergespiegelt werden (“Konformität”).

06

Was die Ermittlung der anderen Arten möglicher Verstöße gegen das EU-Recht betrifft, so bearbeitet die Kommission Beschwerden von Einzelpersonen oder Organisationen und führt von sich aus Untersuchungen zu möglichen Verstößen durch. Die Kommission bearbeitet Beschwerden über ein spezielles IT-System (CHAPs) und kann mögliche Verstöße mithilfe einer Online-Datenbank und eines Kommunikationstools (“EU-Pilot-Verfahren”) untersuchen. Das EU-Pilot-Verfahren ist ein Instrument zur Sammlung und zum Austausch von Informationen über mögliche Verstöße der Mitgliedstaaten, das in einigen Fällen genutzt werden kann, um die Einhaltung der Rechtsvorschriften zu erreichen. Abbildung 1 zeigt die Zahl der Beschwerden und möglichen Verstöße gegen das EU-Recht, die die Kommission im Zeitraum 2010-2016 bearbeitet hat⁴.

07

Nach Artikel 258 AEUV liegt es im Ermessen der Kommission, Vertragsverletzungsverfahren gegen Mitgliedstaaten einzuleiten, die ihrer Auffassung nach gegen Unionsrecht verstoßen haben. Dieses Verfahren gestattet es der Kommission, vor dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) Klage gegen einen Mitgliedstaat zu erheben und diesen nach Artikel 260 AEUV zu ersuchen, finanzielle Sanktionen zu verhängen. In Kasten 2 sind die wichtigsten Schritte des förmlichen Vertragsverletzungsverfahrens dargelegt.

08

Neben den Kontroll- und Durchsetzungsverfahren hat die Kommission auch eine Reihe weiterer Instrumente entwickelt, die den Mitgliedstaaten helfen sollen, das Unionsrecht ordnungsgemäß und fristgerecht anzuwenden (“Instrumente zur Förderung der Einhaltung des EU-Rechts”), um Verstöße gegen das Unionsrecht zu vermeiden (“verhindern”) oder einer Lösung zuzuführen, bevor sie an den EuGH verwiesen werden (“berichtigen”).

Notwendigkeit von Transparenz, Rechenschaftspflicht und Prüfung

09

Um Legitimität und Vertrauen zu gewährleisten, müssen die Bürger und andere Interessenträger die Gewissheit haben, dass die Mitgliedstaaten die EU-Rechtsvorschriften in die Praxis umsetzen. Dies setzt voraus, dass in Bezug auf die Anwendung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten und die diesbezügliche Aufsichtstätigkeit der Kommission Transparenz, Rechenschaftspflicht und öffentliche Finanzkontrolle gewährleistet sind. Wie der Hof bereits festgestellt hat⁵, stellen politische Maßnahmen der EU, die sich auf nicht haushaltspolitische Instrumente stützen, eine besondere Herausforderung für die Rechenschaftspflicht dar. Als Rechnungskontrollbehörde der EU prüft der Hof im Wesentlichen nur, ob die Mitgliedstaaten das Unionsrecht einhalten, wenn die Einhaltung des EU-Rechts Voraussetzung dafür ist, dass die Mitgliedstaaten Zahlungen aus dem EU-Haushalt erhalten, oder für das Erreichen von Ergebnissen unerlässlich ist. Ferner kann der Hof prüfen, wie die Kommission ihre Aufsichtstätigkeit wahrnimmt und Rechenschaft darüber ablegt.

Umfang und Ansatz der Analyse

10

Die Aufsichtstätigkeit der Kommission in Bezug auf die Anwendung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten ist ein komplexes Thema, das viele Politikbereiche der EU umfasst. Auf Ersuchen des Europäischen Parlaments (EP) beschloss der Hof, eine Landscape-Analyse durchzuführen. Ziel der Landscape-Analyse ist es, die Regelungen der EU zur Überwachung der Anwendung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten zu beschreiben und zu analysieren.

11

Der Schwerpunkt dieser Studie lag auf der Aufsichtstätigkeit der Kommission in ihrer Rolle als “Hüterin der Verträge” gemäß Artikel 17 Absatz 1 EUV im Zusammenhang mit dem Vertragsverletzungsverfahren. Der Hof berücksichtigte die Politikbereiche der EU, in denen die Mitgliedstaaten das Unionsrecht in ihren Rechtsräumen anwenden müssen, sowie die Aufsichtstätigkeit der für diese Bereiche zuständigen Generaldirektionen (GD) der Kommission (siehe Anhang I). Die Überwachungstätigkeiten anderer EU-Organe wurden nicht betrachtet.

12

Eine Landscape-Analyse ist keine Prüfung. Sie liefert Beschreibungen und Analysen, die auf öffentlich zugänglichen Informationen beruhen. Diese Landscape-Analyse enthält außerdem Informationen, die von den Teilnehmern der Analyse für die Zwecke des Berichts zur Veröffentlichung freigegeben wurden. Zur vorliegenden Analyse gehörten Auswertungen der von der Kommission übermittelten Daten über ihre Aufsichtstätigkeit, eine Umfrage bei den GD, eine Umfrage unter den Mitgliedstaaten, Befragungen wichtiger institutioneller Interessenträger und eine Untersuchung einschlägiger Prüfungsberichte des Hofes und der ORKB der Mitgliedstaaten (siehe Anhang II).

13

Die Ergebnisse der Landscape-Analyse des Hofes werden in Abschnitten dargelegt, die die folgenden Aspekte beleuchten:

• Hauptmerkmale des komplexen Gesamtkontextes der Einhaltung der Rechtsvorschriften in der EU, der die Überwachung der Anwendung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten erschwert;
• Strategie der Kommission zur Nutzung der ihr zur Verfügung stehenden Befugnisse, Instrumente und Ressourcen, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten das Unionsrecht anwenden;
• Art und Weise, wie die Kommission ihre Aufsichtstätigkeit verwaltet und Transparenz gewährleistet, und
• Beitrag, den die öffentliche Finanzkontrolle auf nationaler und EU-Ebene zur effizienten und wirksamen Anwendung und Überwachung des Unionsrechts leisten kann.

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Abschließend werden einige Herausforderungen und Chancen aufgezeigt, die mit der Weiterentwicklung der Aufsichtstätigkeit und der Prüfung der Anwendung des Unionsrechts verbunden sind.

Überwachung der Anwendung des Unionsrechts

Ein komplexer Gesamtkontext der Einhaltung der Rechtsvorschriften, den es zu überwachen gilt

Viele verschiedenartige EU-Rechtsakte, die es zu überwachen gilt

15

Die Kommission muss die Anwendung einer Vielzahl von Rechtsakten unterschiedlicher Art mit Bestimmungen, die für die Mitgliedstaaten gelten, überwachen. Zudem ändert sich das Unionsrecht (“Besitzstand”) im Laufe der Zeit, da die Politik und die Zuständigkeiten der EU sich weiterentwickeln und die EU Rechtsvorschriften annimmt und überarbeitet, die die Mitgliedstaaten dann anwenden müssen. Alle etwaigen Verstöße gegen EU-Rechtsvorschriften, die die Mitgliedstaaten betreffen, können zu einem Vertragsverletzungsverfahren führen. Das Potenzial für Verstöße - und die von der Kommission durchgeführten Kontrolltätigkeiten - hängen von der Art des betreffenden Rechtakts ab (siehe Kasten 2). So lösen Richtlinien zum Beispiel spezifische Kontrollmaßnahmen im Zusammenhang mit ihrer Bekanntgabe und Umsetzung in nationales Recht aus.

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Die Kommission veröffentlicht keine Schätzung der Gesamtzahl der von ihr überwachten Rechtsinstrumente. Alle Richtlinien schaffen Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten. Bei vielen anderen Rechtsinstrumenten sind die Mitgliedstaaten jedoch nur von ganz bestimmten Vorschriften betroffen. Daher ist es grundsätzlich schwierig auf der Grundlage des öffentlichen Registers des Unionsrechts⁶, eine Schätzung der Zahl der EU-Rechtsakte, die zu Verstößen gegen das Unionsrecht führen könnten, vorzunehmen.

17

Der Hof hat in seiner Umfrage die für die jeweiligen Politikbereiche zuständigen GD gebeten, Angaben zur Zahl der von ihnen überwachten EU-Rechtsakte zu machen. Insgesamt gaben sie an, dass sie rund 5 600 Rechtsakte überwachen, von denen etwa ein Viertel Richtlinien, ein Drittel Verordnungen und der Rest andere Rechtsakte waren (siehe Abbildung 2). Während die Zahlen für Richtlinien und Verordnungen zwischen den Politikbereichen relativ gut vergleichbar sind, sind die Zahlen für andere Rechtsakte von Natur aus schwieriger zu erstellen.

18

Eine Reihe von Merkmalen des Unionsrechts kann das Risiko der Nichteinhaltung des EU-Rechts erhöhen. In den Umfragen des Hofes wurden sowohl von den GD als auch von den Mitgliedstaaten am häufigsten die folgenden Faktoren genannt, die bei Problemen hinsichtlich der Umsetzung oder Anwendung des Unionsrechts eine Rolle spielten:

• Komplexität und technischer Charakter des geregelten Fachgebiets und
• Klarheit der EU-Gesetzgebung.

19

Die Mitgliedstaaten gaben ferner mehrfach eine Reihe weiterer Faktoren an, die zu ihren Schwierigkeiten bei der ordnungsgemäßen und fristgerechten Anwendung des Unionsrechts beitragen, insbesondere:

• jede wesentliche Unangepasstheit neuer EU-Anforderungen an die bestehenden Rechtsvorschriften auf nationaler und EU-Ebene;
• Unterschiede in der Auslegung der Bestimmungen des Unionsrechts zwischen ihnen und der Kommission und
• die Anzahl der Optionen, die auf ihrer Ebene bei der Anwendung der Richtlinie zur Verfügung stehen.

20

Tatsächlich stellt jeder EU-Rechtsakt die Mitgliedstaaten vor besondere Herausforderungen hinsichtlich seiner korrekten und fristgerechten Anwendung.

Jeder Politikbereich weist eigene Besonderheiten auf

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Anzahl und Art der von den GD überwachten Rechtsakte variieren stark zwischen den einzelnen Politikbereichen (siehe Abbildung 3). In der Hofumfrage fällt fast ein Drittel der Rechtsakte mit Vorschriften oder Auflagen für die Mitgliedstaaten in den Bereich der öffentlichen Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (SANTE), wobei über ein Viertel der Richtlinien den Umweltbereich betreffen. Im Hinblick auf die ausgewogene Verwendung von Verordnungen und Richtlinien gaben die GD für acht Politikbereiche an, dass sie überwiegend Verordnungen verwenden, sieben GD gaben an, dass sie Richtlinien und Verordnungen in ausgewogener Weise nutzen, und drei GD erklärten, hauptsächlich Richtlinien zu benutzen. Angaben der Mitgliedstaaten zufolge bestand die Schwierigkeit, die fristgerechte und korrekte Anwendung des Unionsrechts sicherzustellen, für sie vor allem in den Politikbereichen Umwelt (ENV), Mobilität und Verkehr (MOVE), Energie (ENER), Finanzstabilität, Finanzdienstleistungen und Kapitalmarktunion (FISMA) sowie Binnenmarkt, Industrie, Unternehmertum und KMU (GROW). Diese gehören zu den Bereichen mit der höchsten Anzahl an zu überwachenden EU-Rechtsakten und der höchsten Anzahl an Fällen von Verstößen gegen das Unionsrecht im Zusammenhang mit der Umsetzung.

22

Die Politikbereiche der EU unterscheiden sich auch erheblich in der Mischung von Legislativ- und Haushaltsinstrumenten. Während mit neun Politikbereichen hauptsächlich legislative Tätigkeiten verbunden sind⁷, besteht bei den übrigen neun entweder ein ausgewogenes Verhältnis von Legislativ- und Haushaltsinstrumenten oder es geht primär um die Verwaltung von Ausgaben der EU. Auch bei der Höhe der verwalteten und ausgegebenen Mittel in den verschiedenen Politikbereichen sowie bei den anwendbaren Regelungen für die Mittelverwaltung gibt es erhebliche Unterschiede. In einigen Politikbereichen können die Mitgliedstaaten EU-Mittel für EU-Programme oder -Projekte beantragen, die ihre Anwendung des Unionsrechts erleichtern könnten. So können die Mitgliedstaaten beispielsweise vorschlagen, die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) zur Unterstützung wichtiger Infrastrukturprojekte einzusetzen, die zur Erfüllung der EU-Umweltnormen erforderlich sind, oder Zuschüsse für technische Hilfe für Maßnahmen zur Stärkung ihrer Justizsysteme beantragen.

23

Die Befugnisse der Kommission, die Verstöße der Mitgliedstaaten gegen das Unionsrecht aufzudecken und zu berichtigen, sind ebenfalls von Politikbereich zu Politikbereich unterschiedlich und hängen in vielen Fällen mit der Verfügbarkeit von EU-Mitteln zusammen. In der Hofumfrage gaben die meisten GD (13 von 18) an, dass sie zumindest für einige Teile ihres Zuständigkeitsbereichs über spezifische Untersuchungsbefugnisse verfügen, um Verstöße gegen das Unionsrecht aufzudecken⁸. Etwas mehr als ein Drittel der GD (7 von 18) war der Ansicht, dass eine Stärkung der Kontroll- und Untersuchungsbefugnisse wahrscheinlich dazu beitragen würde, die Einhaltung des Unionsrechts zu verbessern. Die meisten dieser GD waren der Ansicht, dass sie bereits über relativ hohe Untersuchungsbefugnisse verfügen (4 von 7).

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Mehr als ein Drittel der GD (7 von 18) gab an, zusätzlich zum Vertragsverletzungsverfahren spezifische Sanktions- oder Korrekturbefugnisse gegenüber den Mitgliedstaaten zu haben. Die wichtigste Korrekturbefugnis (5 von 7), die von den GD angeführt wurde, betraf Bereiche, die EU-Ausgaben involvieren. Im Rahmen der für die EU-Mittel maßgeblichen Verordnungen verfügen die GD über Verwaltungs- und Kontrollsysteme, die helfen, Verstöße gegen das EU-Recht aufzudecken und Finanzkorrekturen vorzunehmen (siehe Abbildung 4). In der Landwirtschaft stellt AGRI⁹ beispielsweise durch den Konformitätsprüfungsmechanismus Verstöße gegen das Unionsrecht fest und nutzt das Rechnungsabschlussverfahren, um die Mitgliedstaaten davon zu überzeugen, ihre Verwaltungs- und Kontrollsysteme anzupassen und die Verhängung von Finanzkorrekturen zu vermeiden. Ähnliches gilt für eine Reihe anderer Fonds, die unter geteilter Mittelverwaltung¹⁰ stehen.

25

Darüber hinaus kann die Kommission die Einziehung rechtswidrig gewährter staatlicher Beihilfen von den Empfängern anordnen. Kommt der Mitgliedstaat dem nicht fristgerecht nach, kann die Kommission den Fall an den EuGH verweisen, ohne ein Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 258 AEUV einzuleiten. Darüber hinaus kann die Kommission im Rahmen des Europäischen Semesters¹¹ einem Mitgliedstaat empfehlen, Maßnahmen zur Stärkung seiner Rechtssysteme zu ergreifen, die, wenn sie nicht ergriffen werden, zur Einbehaltung von EU-Mitteln führen können.

26

Tatsächlich hat jeder Politikbereich ein einzigartiges Profil in Bezug auf die Anzahl und Art der geltenden Rechtsinstrumente und die Verfügbarkeit oder Nichtverfügbarkeit spezifischer Befugnisse, um die Nichteinhaltung bestimmter EU-Rechtsvorschriften durch die Mitgliedstaaten zu untersuchen oder zu sanktionieren. Daher ist das Vertrauen der Kommission in das Vertragsverletzungsverfahren zur Durchsetzung des Unionsrechts je nach Politikbereich sehr unterschiedlich.

Zwischen den Mitgliedstaaten bestehen erhebliche Unterschiede

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Es bestehen erhebliche Unterschiede zwischen den politischen, rechtlichen und verfassungsrechtlichen Regelungen der Mitgliedstaaten, die einen Einfluss darauf haben, wie das Unionsrecht in den Mitgliedstaaten in die Praxis umgesetzt wird. In den Hofumfragen erläuterten die GD und die Mitgliedstaaten, wie sich Faktoren im Zusammenhang mit den Rechtssystemen der Mitgliedstaaten, den finanziellen und verwaltungstechnischen Kapazitäten und den nationalen Aufsichtsregelungen auf den Grad der Einhaltung des Unionsrechts sowie auf die Überwachungsmöglichkeiten der Kommission auswirken können.

Gesetzgebungsregelungen und -verfahren

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Die Mitgliedstaaten gaben erhebliche Unterschiede in Bezug auf ihre Gesetzgebungsverfahren, die beteiligten Regierungsebenen und den bevorzugten Ansatz zur Gewährleistung der Umsetzung und Anwendung des Unionsrechts an. Diese Unterschiede bestimmen Anzahl, Art und Zeitpunkt der nationalen Umsetzungsmaßnahmen.

29

Die vom Hof durchgeführten Umfragen bei den GD und den Mitgliedstaaten legen nahe, dass die Dauer des Gesetzgebungsverfahrens eines Mitgliedstaats ein entscheidender Faktor für die Zeitdauer ist, die für die Umsetzung von Richtlinien benötigt wird. Nach Ansicht vieler Mitgliedstaaten (10 von 27) und GD (8 von 17) spielen Fragen im Zusammenhang mit dem Gesetzgebungsverfahren häufig eine Rolle, wenn Probleme bei der Umsetzung oder Anwendung des Unionsrechts auftreten. Viele Mitgliedstaaten (8 von 26) berichteten, dass die regionalen Behörden zumindest in einigen Fällen eine Rolle im Gesetzgebungsprozess spielten. Es entstehen Verzögerungen bei der Annahme nationaler Umsetzungsmaßnahmen, obwohl die meisten Mitgliedstaaten (23 von 27) über einen Mechanismus zur Priorisierung der Umsetzung von Richtlinien oder gegebenenfalls zur Beschleunigung des Rechtsverfahrens verfügen.

30

Das Risiko einer verspäteten Umsetzung hängt zum Teil von der Komplexität der Richtlinie und der Umsetzungsfrist ab. Diese Fristen werden im Rahmen eines Rechtsetzungsprozesses der EU vereinbart, an dem die EU-Organe und die Mitgliedstaaten beteiligt sind. In der Hofumfrage haben die meisten Mitgliedstaaten die Umsetzungsfristen für gut abgegrenzte Richtlinien mit einer moderaten Anzahl von rechtlichen Verpflichtungen in Bereichen, die auf nationaler Ebene nicht stark reguliert sind, als ausreichend lang angesehen. Die meisten Mitgliedstaaten waren jedoch auch der Ansicht, dass die Umsetzungsfristen für Richtlinien mit einer großen Anzahl von rechtlichen Verpflichtungen, einem breiten Anwendungsbereich oder mit Auswirkungen auf viele nationale Rechtsvorschriften nur selten ausreichten. Die Antworten der Mitgliedstaaten deuten darauf hin, dass Verzögerungen bei der Umsetzung von Richtlinien teilweise auf den hohen Bedarf an Koordinierung oder Konsultation zurückzuführen sind, der innerhalb des Mitgliedstaats für die Umsetzung der Richtlinie erforderlich ist.

31

Die Mitgliedstaaten verfolgen auch unterschiedliche Umsetzungspräferenzen. Bei den Durchführungsrichtlinien können die Mitgliedstaaten zwischen der Änderung bestehender und/oder der Annahme neuer nationaler Rechtsvorschriften wählen. Während einige wenige Mitgliedstaaten eine Änderung der bestehenden nationalen Rechtsvorschriften nach Möglichkeit befürworteten, gaben die meisten Mitgliedstaaten an, dass sie es vorzögen, ein Gleichgewicht zwischen diesen beiden Ansätzen herzustellen. Die Mitgliedstaaten berichteten mehrfach, dass die entsprechende Entscheidung von Faktoren abhing, wie der Art der betreffenden Richtlinie, dem Charakter des geltenden nationalen Rechts und der Frage, ob die Umsetzung der Richtlinie Teil umfassenderer nationaler Reformen in dem betreffenden Politikbereich ist.

32

Die Mitgliedstaaten unterscheiden sich auch in der Art der Rechtsinstrumente, die zur Umsetzung von EU-Richtlinien in ihre Rechtsordnung zur Anwendung kommen. Die Schätzungen der Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2014-2016 hinsichtlich des Verhältnisses von Rechtsvorschriften auf hoher Ebene (z. B. Rechtsakte des Parlaments) zu Rechtsvorschriften auf niedrigerer Ebene (d. h. delegierte/untergeordnete Rechtsvorschriften) fielen sehr unterschiedlich aus. Während die meisten Mitgliedstaaten einen höheren Anteil an Rechtsvorschriften auf niedrigerer Ebene meldeten, gab es in mehr als einem Viertel der Mitgliedstaaten einen höheren Anteil an primären Rechtsvorschriften. Die Schätzungen für die übergeordneten Rechtsvorschriften lagen zwischen 5 % und 80 % und für die untergeordneten zwischen 20 % und 90 %.

33

Auch bei Anzahl und Umfang der nationalen Durchführungsmaßnahmen für eine bestimmte EU-Richtlinie sind erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten auszumachen. In seiner Datenanalyse hat der Hof einen Zusammenhang zwischen der Zahl der nationalen Durchführungsmaßnahmen und der Zahl der im Zeitraum 2014-2016 für eine bestimmte Richtlinie eingeleiteten Vertragsverletzungsfälle festgestellt (siehe Abbildung 5). In der Hofumfrage haben viele Mitgliedstaaten die Anzahl der erforderlichen nationalen Durchführungsmaßnahmen als entscheidenden Faktor für die Dauer der Umsetzung von Richtlinien genannt.

34

Während viele Mitgliedstaaten (10 von 26) berichteten, dass sie eine Politik oder eine gesetzliche Verpflichtung zur Vermeidung einer Überregulierung (“Gold-Plating”) im Zusammenhang mit EU-Richtlinien¹² haben, räumten die meisten Mitgliedstaaten ein, dass sie bei der Umsetzung von Richtlinien manchmal weitere Bestimmungen hinzufügen, um den nationalen Bedürfnissen oder Interessen gerecht zu werden. Die betroffenen Mitgliedstaaten erklärten, dass dies getan würde, um Änderungen der nationalen Rechtsvorschriften auf ein Mindestmaß zu beschränken oder wenn die Umsetzung einer EU-Richtlinie Teil einer umfassenderen Reform des Politikbereichs auf nationaler Ebene sei. Die Mitgliedstaaten werden angehalten, die Kommission über alle “Gold-Plating”-Maßnahmen¹³ über das elektronische Instrument zur Mitteilung der nationalen Durchführungsmaßnahmen¹⁴ zu informieren.

35

Einige Mitgliedstaaten und GD stellten ferner fest, dass politische Erwägungen auf der Ebene der Mitgliedstaaten in bestimmten Fällen dazu beigetragen haben, dass EU-Rechtsakte nicht ordnungsgemäß oder nicht fristgerecht umgesetzt oder angewandt wurden. Dabei handelte es sich um Fälle, in denen die Mitgliedstaaten

• andere politische Prioritäten als die Kommission verfolgen;
• möglicherweise mit dem Rechtsakt oder einzelnen Bestimmungen darin nicht einverstanden sind;
• erhebliche innenpolitische Sensibilitäten oder nationale Interessen haben oder
• über einen Wahlzyklus oder eine politische Stabilität verfügen, die die Annahme der Rechtsvorschriften beeinträchtigt.

Verwaltungs- und Finanzkapazität

36

Bei der ordnungsgemäßen und fristgerechten Anwendung des Unionsrechts spielen ausreichende Verwaltungskapazitäten eine wichtige Rolle. In den Hofumfragen

• betrachteten viele Mitgliedstaaten (8 von 19) die Verwaltungskapazität als ausschlaggebend für die Übereinstimmung der nationalen Umsetzungsmaßnahmen mit dem Unionsrecht;
• bewerteten die meisten Mitgliedstaaten (13 von 22) die legislative Arbeit zur Umsetzung des Unionsrechts in nationale Rechtsvorschriften angesichts des gegebenen Personalbestands und der verfügbaren Qualifikationen als sehr anspruchsvoll;
• gaben die meisten Mitgliedstaaten (14 von 22) und GD (13 von 14) zudem an, dass die unzureichende Verwaltungskapazität zumindest teilweise Grund für Probleme der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung oder Anwendung des Unionsrechts ist;
• hoben die für Beschäftigung, Verkehr und Justiz zuständigen GD hervor, dass die Verwaltungskapazitäten für bestimmte Gruppen von Mitgliedstaaten ein Problem darstellen.

37

Unzureichende finanzielle Kapazitäten können auch dazu beitragen, dass die Mitgliedstaaten einige Bestimmungen des Unionsrechts nicht einhalten, zum Beispiel in Fällen, in denen erhebliche Investitionen erforderlich sind, um die EU-Normen zu erfüllen. In solchen Fällen können den Mitgliedstaaten ESI-Fonds oder andere EU-Ausgabenprogramme zur Verfügung stehen.

Eigene Überwachungsregelungen der Mitgliedstaaten

38

Da sie für die Umsetzung des Unionsrechts zuständig sind, haben die Mitgliedstaaten ihre eigenen Vorkehrungen getroffen, um die Umsetzung der Richtlinien zu überwachen, die ordnungsgemäße Anwendung des Unionsrechts und die Bearbeitung von Vertragsverletzungsfällen zu gewährleisten. Obwohl die Regelungen unterschiedlich sind, haben die meisten Mitgliedstaaten einen höheren Grad an Zentralisierung bei der Kontrolle der Anwendung von Richtlinien und der Bearbeitung von Vertragsverletzungsfällen als bei der Kontrolle der ordnungsgemäßen Anwendung des Unionsrechts.

39

Fast alle Mitgliedstaaten (21 von 22) berichteten, dass das für einen bestimmten Politikbereich zuständige Ministerium auch für die Umsetzung der EU-Richtlinien in diesem Bereich zuständig sei, in einigen Fällen in Abstimmung mit den am Gesetzgebungsprozess beteiligten regionalen Behörden. Fast alle Mitgliedstaaten (25 von 27) gaben an, über eine spezielle Stelle, die für die Koordinierung der Umsetzung der Richtlinien zuständig ist, zu verfügen. In den meisten Fällen ist die Stelle auch für die Überprüfung der Konformität mit dem Unionsrecht zuständig. In einigen wenigen Fällen beschränkt sich ihre Rolle jedoch auf die Beratung und Unterstützung. Darüber hinaus gaben fast alle Mitgliedstaaten zentralisierte Vorkehrungen zur Überwachung der Umsetzung von Richtlinien an. Einige Mitgliedstaaten setzen dafür IT-Systeme ein, die Warnmeldungen und Benachrichtigungen über bevorstehende Fristen bereitstellen.

40

Fast alle Mitgliedstaaten (21 von 22) gaben an, dass die Hauptverantwortung für die Kontrolle der Anwendung des EU-Rechts bei dem für den betreffenden Politikbereich zuständigen Ministerium liegt. Viele Mitgliedstaaten (12 von 27) gaben an, dass sie über eine spezielle Stelle verfügen, die für die Überwachung der Anwendung des Unionsrechts zuständig ist. Ebenso berichteten die meisten Mitgliedstaaten (15 von 27), dass die Hauptverantwortung für die Verwaltung von Vertragsverletzungsfällen beim zuständigen Ministerium oder zuständigen Referat des jeweiligen Politikbereichs liegt. Einige wenige Mitgliedstaaten (3 von 27) berichteten, dass diese Zuständigkeit zentralisiert wurde. Alle Mitgliedstaaten (27 von 27) gaben an, dass eine zentrale Stelle für die Koordinierung und Überwachung von Vertragsverletzungsfällen zuständig sei.

41

Die meisten nationalen Koordinierungsstellen oder zentralen Behörden, die für das Unionsrecht zuständig sind, fallen in die Zuständigkeit der Außen- und EU-Ministerien, einige in die des Justizministeriums und einige wenige in die der Zentralregierung (z. B. Amt des Premierministers, Kanzlers oder Generalsekretärs). Zwar gaben fast alle Mitgliedstaaten an, dass sie über eine Art zentrale Überwachung der Umsetzungsmaßnahmen und Fälle von Verstößen gegen das Unionsrecht verfügen, aber nur wenige berichten öffentlich über die Ergebnisse. In den meisten Mitgliedstaaten erstellen die zuständigen Dienststellen Berichte für die Regierung oder das Parlament, die der Öffentlichkeit nicht zugänglich sind.

42

In der Tat hat jeder Mitgliedstaat seinen eigenen unverkennbaren Ansatz, um die ordnungsgemäße und fristgerechte Anwendung des Unionsrechts in seinem Rechtsraum zu gewährleisten.

Strategie der Kommission: Prioritäten, Organisation und Ressourcen

Ziele und Prioritäten der Aufsichtstätigkeit

43

Der Ansatz der Kommission zur Aufsicht über die Anwendung des EU-Rechts berücksichtigt die Herausforderungen, die sich aus dem Umfang und der Art des gemeinschaftlichen Besitzstands, den Besonderheiten der verschiedenen Politikbereiche, in denen Verstöße auftreten können, und den Gegebenheiten der Rechtsetzungs- und Aufsichtsregelungen der Mitgliedstaaten ergeben.

44

Angesichts dieser komplexen Rechtslage hat die Kommission ihren Ansatz zur Aufsicht über die Anwendung des EU-Rechts über viele Jahre im Einklang mit einer Reihe von Mitteilungen aus den Jahren 2002¹⁵, 2007¹⁶ und 2016¹⁷ weiterentwickelt. Bei der Durchsicht dieser Mitteilungen hat der Hof eine Reihe wichtiger Grundsätze, Ziele, und Merkmale des Ansatzes der Kommission zur Aufsicht über das EU-Recht gemäß Artikel 17 Absatz 1 EUV herausgearbeitet. Die wichtigsten Grundsätze des derzeitigen Ansatzes, die sich meistenteils aus dem Rechtsrahmen der EU ergeben, sind Folgende:

• die Einhaltung des EU-Rechts als Voraussetzung für alle sich aus den Verträgen ergebenden Rechte und Pflichten;
• das systematische Risiko, das sich durch die Nichtanwendung des EU-Rechts für die Erreichung der politischen Ziele der EU stellt;
• die Hauptverantwortung der Mitgliedstaaten, die Anwendung des EU-Rechts sicherzustellen und einzelnen Bürgern Rechtsbehelfsmechanismen zur Verfügung zu stellen;
• die Verpflichtung zur aufrichtigen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bei der Untersuchung vermuteter Verstöße;
• die Ermessensbefugnis der Kommission, das Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten und einzustellen und den EuGH anzurufen, damit dieser Sanktionen verhängt;
• die Vertraulichkeit des Informationsaustauschs mit den Mitgliedstaaten in der Vorverfahrensphase eines Vertragsverletzungsverfahrens;
• die Pflicht der Kommission, bei der Bearbeitung von Beschwerden von Bürgern über mutmaßliche Verstöße für eine gute Verwaltungspraxis zu sorgen.

45

Diese Grundsätze sind feste Bestandteile der Aufsichtsfunktion der Kommission. Im Rahmen dieser Grundsätze hat die Kommission eine Strategie zur Verhinderung, Aufdeckung und Korrektur von Verstößen gegen das EU-Recht entwickelt. Die wesentlichen Ziele der Strategie lauten:

• eine vereinfachte Umsetzung, Anwendung und Durchsetzung von EU-Rechtsvorschriften;
• die Befähigung der Bürger, ihre Rechte zu überwachen und durchzusetzen;
• die Stärkung der Beziehungen und der Zusammenarbeit mit den Behörden der Mitgliedstaaten, um Probleme im Zusammenhang mit Verstößen zu ermitteln und zu lösen;
• eine schnelle und entschiedene Vorgehensweise bei schwerwiegenden Verstößen, einschließlich der Vermeidung einer unnötigen Inanspruchnahme des Vertragsverletzungsverfahrens;
• die Gewährleistung der Transparenz über die Anwendung des EU-Rechts durch die Mitgliedstaaten und über die Aufsichtstätigkeit der Kommission.

46

Bei der Verfolgung dieser Ziele hat die Kommission auch die Notwendigkeit erkannt, sich vor einer Reihe spezifischer Risiken im Zusammenhang mit der Bearbeitung möglicher Vertragsverletzungsfälle zu schützen. Zu diesen Risiken gehören insbesondere:

• eine Erwartungslücke der Bürger hinsichtlich der Art des Vertragsverletzungsverfahrens und der Möglichkeit, im Einzelfall Rechtsbehelfe in Anspruch zu nehmen oder Entschädigungen zu erhalten;
• Mitgliedstaaten spielen auf Zeit, indem sie die Verfahrensschritte bei der Untersuchung und Bearbeitung von Fällen nutzen, um zusätzliche Zeit für die Umsetzung und Anwendung bestimmter Rechtsinstrumente zu gewinnen oder finanzielle Sanktionen so lange wie möglich hinauszuzögern.

47

Zur Erreichung der Ziele und zur Bewältigung der damit verbundenen Risiken hat die Kommission einen Ansatz entwickelt, der eine Reihe wichtiger Merkmale und Instrumente umfasst. Was das EU-Recht selbst betrifft, so hat die Kommission seit 2002 ihre Aufsichtspolitik in ihr breiter angelegtes Konzept für eine bessere Rechtsetzung eingebettet. Ein wesentliches Ziel der besseren Rechtsetzung ist es, klarere und einfachere EU-Rechtsvorschriften zu fördern. Die Kommission hat spezielle Instrumente für eine bessere Rechtsetzung entwickelt, um sicherzustellen, dass Fragen der Anwendung und Umsetzung in jeder Phase des Politikzyklus, aber auch in der Bewertungsphase, gebührend berücksichtigt werden können.

48

Im Hinblick auf die Befähigung der Bürger stützt sich die Kommission in hohem Maße auf Beschwerden als wichtige Informationsquelle für die Aufdeckung von Verstößen. Um sie bei der Einreichung von Beschwerden zu unterstützen, informiert die Kommission die Bürger über ihre Rechte nach nationalem und EU-Recht. Darüber hinaus gibt es eine Reihe von Verfahrensgarantien für Beschwerdeführer hinsichtlich der Bearbeitung ihrer Beschwerde. Auch auf nationaler Ebene berät die Kommission die Bürger bei der Durchsetzung von Rechtsbehelfen. Darüber hinaus hat sie eine Reihe von alternativen Lösungsmechanismen entwickelt, um einzelne Fälle der Nichteinhaltung des EU-Rechts durch die Mitgliedstaaten anzugehen. In Bezug auf das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts hat die EU beispielsweise den “SOLVIT-Mechanismus” eingerichtet, um die Mitgliedstaaten selbst bei der Lösung von Fällen zu unterstützen, in denen die Rechte einzelner Bürger oder Unternehmen nach dem EU-Recht des einen Mitgliedstaats durch Behörden eines anderen Mitgliedstaats verletzt werden.

49

Was die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten anbelangt, so hat die Kommission eine Reihe von Instrumenten zur Förderung der Einhaltung der Rechtsvorschriften entwickelt, um Probleme bei der Umsetzung und Anwendung des Unionsrechts sowie bei der Bearbeitung von Vertragsverletzungsfällen zu antizipieren und zu lösen. Die Kommission fordert die Mitgliedstaaten außerdem auf, gegebenenfalls finanzielle Unterstützung aus dem EU-Haushalt zu beantragen, um die Verwaltungskapazität zu erhöhen und die für die Anwendung bestimmter Verordnungen und Richtlinien erforderliche Infrastruktur zu finanzieren. Darüber hinaus kann der Erhalt von Mitteln aus dem EU-Haushalt durch das Europäische Semester von der Durchführung von Strukturreformen zur Stärkung des Justizsystems abhängig gemacht werden.

50

Hinsichtlich der Bekämpfung schwerer Verstöße enthalten die Mitteilungen der Kommission eine Liste vorrangig zu bearbeitender Vertragsverletzungsfälle (siehe Kasten 3). In diesem Zusammenhang bieten die Mitteilungen auch eine Erklärung der Politik der Kommission in Bezug auf die Aufforderung an den EuGH, gegen die Mitgliedstaaten Sanktionen für Verstöße gegen das Unionsrecht nach Artikel 260 Absätze 2 und 3 AEUV zu verhängen. Ferner hat die Kommission Richtwerte für die rechtzeitige Bearbeitung von Beschwerden und Vertragsverletzungsfällen entwickelt.

51

Über viele Jahre hinweg hat die Kommission die jährliche Berichterstattung über die Ergebnisse ihrer Aufsichtstätigkeit als Schlüsselelement der Transparenz weiterentwickelt. Die Kommission gibt auch öffentliche Antworten auf Petitionen und Anfragen des Europäischen Parlaments zu Verdachtsfällen und bei Untersuchungen der Europäischen Bürgerbeauftragten zur Behandlung von Beschwerden. Zusätzlich führt die Kommission ein öffentliches Register aller Beschlüsse zu Verstößen und veröffentlicht Informationen über Beschlüsse und Urteile des EuGH im Wege von Pressemitteilungen.

Organisation der Zuständigkeiten und Ressourcen für die Aufsichtstätigkeit

52

Die Kommission ist in GD organisiert, die für bestimmte Politikbereiche zuständig sind. Das Generalsekretariat (GS) spielt eine zentrale Rolle bei der Koordinierung der legislativen Tätigkeiten der Kommission. Die Aufsichtsfunktion der Kommission fügt sich in diese Struktur ein. Die GD, die einen Legislativentwurf vorbereitet, ist auch für die Überwachung seiner Anwendung zuständig. Wenn mehr als eine GD an der Ausarbeitung von Rechtsakten beteiligt ist, ist im Jahresarbeitsprogramm der Kommission die “federführende” GD vermerkt.

53

Bei den sie betreffenden Rechtsakten ist jede federführende GD zuständig für

• die Durchführung der Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfungen der Durchführungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten;
• die Bearbeitung von Beschwerden und Eigeninitiativfällen;
• die Untersuchung von Fällen im Wege der Zusammenarbeit und des Informationsaustauschs mit den Mitgliedstaaten;
• Vorschläge zur Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren und zur Weiterverfolgung von Fällen und
• die Förderung der Einhaltung der Rechtsvorschriften durch die Mitgliedstaaten mithilfe einer Vielzahl von Instrumenten.

54

Die federführenden GD sind auch für die Erfassung ihrer Aufsichtstätigkeit in drei kommissionsweiten IT-Systemen zuständig (siehe Abbildung 6):

• CHAPs - eine Datenbank zur Registrierung und Verfolgung von Beschwerden von Einzelpersonen und Organisationen;
• EU-Pilot - eine Plattform, über die die Kommission und die Mitgliedstaaten zusammenarbeiten und Informationen über mutmaßliche Verstöße gegen das EU-Recht austauschen können, die in einigen Fällen genutzt werden kann, um die Einhaltung der Rechtsvorschriften zu erreichen, und
• NIF - eine Datenbank für die Verwaltung förmlicher Vertragsverletzungsfälle und die Aufzeichnung von Beschlüssen der Kommission hinsichtlich der verschiedenen Schritte des förmlichen Vertragsverletzungsverfahrens (siehe Kasten 2).

55

Die Aufsichtsfunktionen der GD unterscheiden sich erheblich voneinander. Die meisten GD nehmen gewisse Aufsichtsfunktionen innerhalb der politischen Direktionen wahr. Bei rund einem Drittel der GD sind die politischen Direktionen auch für die Überwachung und Durchsetzung zuständig. In den übrigen GD führt ein eigener Juristischer Dienst innerhalb der GD oder ein spezialisiertes Referat in einer Direktion, die nicht mit der Ausarbeitung von Politiken befasst ist, Überwachungs- und Durchsetzungsmaßnahmen durch. Fast alle GD strukturieren die Bearbeitung von Beschwerden, EU-Pilot-Verfahren und Verstößen gegen das Unionsrecht nach Politikbereichen, Rechtsinstrumenten oder Mitgliedstaaten. In der Hälfte der GD kümmern sich vor allem die politischen Referenten, die für die betreffenden Rechtsakte zuständig sind, um die Fälle möglicher Verstöße. In einem Drittel der GD sind die Juristen in erster Linie für die Fallbearbeitung zuständig.

56

Bei Rechtsetzungs- und Aufsichtsfunktionen, an denen Dienste verschiedener Direktionen beteiligt sind, gewährleisten die GD die interne Koordinierung durch Task-Forces, Netzwerke oder Ad-hoc-Arbeitsvereinbarungen. Alle GD ernennen Koordinatoren für die Bearbeitung von Vertragsverletzungsfällen, und mehr als ein Drittel der GD haben Koordinatoren für Richtlinien ernannt. Die Kommission gewährleistet die Koordinierung ihrer gesamten Aufsichtstätigkeit über ein eigenes Referat im Generalsekretariat und ein internes Netzwerk. Jede GD verfügt über einen “Beauftragten für Vertragsverletzungsverfahren”, der als Kontaktstelle für das Generalsekretariat (GS) fungiert und die GD im Netzwerk vertritt. Das Netzwerk befasst sich mit allen Fragen der Verwaltung im Zusammenhang mit der Überwachung und Durchsetzung des EU-Rechts in den Mitgliedstaaten, fördert die Kohärenz und das einheitliche Vorgehen überall in den GD und tritt zweimal im Jahr zusammen. GD, die sich Ressourcen teilen (d. h. aus der gleichen “Familie”), verfügen über Unternetze.

57

Die Kommission verfügt über gewisse Aufsichtsaufgaben auf zentraler Ebene. Ein Referat im Generalsekretariat (SG) ist für die Überwachung der Mitteilungen der Mitgliedstaaten über Umsetzungsmaßnahmen, den Abschluss der Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfungen und die Bearbeitung von Beschwerden, EU-Pilot-Vorgängen und Vertragsverletzungsverfahren durch die GD zuständig (einschließlich der Überprüfung, ob die GD die Informationen in den einschlägigen IT-Systemen ordnungsgemäß erfasst haben). Der Juristische Dienst der Kommission berät in Fällen in der Vorverfahrensphase und pflegt die Beziehungen zum EuGH während der gerichtlichen Phase. Die GD Haushalt (BUDG) ist für die Einziehung der vom EuGH gegen die Mitgliedstaaten verhängten Sanktionen zuständig.

58

Da die GD ihre Kontrollfunktionen unterschiedlich organisieren, liegen keine leicht zugänglichen Zahlen über die entsprechenden Personalressourcen vor. Nach Schätzungen von 13 der 18 GD sind zwischen 15 und 20 % der Kommissionsbediensteten, die in Politikbereichen tätig sind, in denen die Mitgliedstaaten das EU-Recht anwenden müssen, an Aufsichtsaufgaben beteiligt. Allerdings gibt es erhebliche Unterschiede zwischen diesen GD hinsichtlich der absoluten Zahl der beteiligten Bediensteten und des Anteils des Personals, das in jeder GD mit Aufsichtsaufgaben betraut ist. So sind beispielsweise bei SANTE rund 550 Bedienstete (54 %) an der Aufsicht beteiligt, während es bei CLIMA weniger als zehn Bedienstete (5 %) sind. Angesichts der derzeitigen Personalpolitik der Kommission und der zu bearbeitenden Legislativvorschläge sah keine GD kurzfristig eine Aufstockung der Personalressourcen vor.

59

Insgesamt konzentriert sich die überwiegende Mehrheit der Bediensteten, die mit Aufsichtsaufgaben befasst sind, auf die GD mit hoher Fallzahl. In der Hofumfrage machten die drei an der Spitze liegenden GD, die Schätzungen vorlegt haben, über 60 % des gesamten an der Aufsicht beteiligten Personals aus.

Beaufsichtigung und Koordinierung auf der Ebene der Kommission und der GD

60

Die Kommission beaufsichtigt und koordiniert ihre Aufsichtstätigkeit zentral und auf der Ebene der GD. Im Laufe der Zeit hat die Kommission eine Reihe von Richtwerten für die Bearbeitung von Beschwerden, EU-Pilot-Vorgängen und Verstößen durch die GD festgelegt (siehe Kasten 4). Das Generalsekretariat überwacht die Ergebnisse der GD anhand dieser Richtwerte im Rahmen der zweimal jährlich stattfindenden Abstimmungsrunden.

61

In der Hofumfrage gaben die meisten GD (15 von 18) an, eine systematische Überwachung der Bearbeitung von Beschwerden, EU-Pilot-Vorgängen und Verstößen gegen das Unionsrecht innerhalb der GD vorzunehmen, um die Arbeitsbelastung einzuschätzen, den Fortschritt zu überprüfen und vorauszuplanen. Nur drei GD mit sehr wenigen Fällen gaben an, keine systematische Überwachung von Fällen vorzunehmen (ECFIN, CLIMA und COMP). Die GD berichten ihren jeweiligen Kommissaren im Rahmen des monatlichen Zyklus für Vertragsverletzungsverfahren der Kommission über die Bearbeitung von Fällen. Die meisten für die Überwachung der Fälle zuständigen Dienststellen (13 von 18) berichten regelmäßig ihrem Generaldirektor. Andere GD berichten auf GD-Ebene nur dann, wenn dies erforderlich ist, z. B. um Fälle hervorzuheben, die einer zusätzlichen Steuerung bedürfen. Die meisten Berichte enthalten Angaben zur Zahl und zum Ausgang der Fälle sowie zu den Ergebnissen der Abstimmungsrunden und zu allgemeinen Fragen der Durchsetzung. Einige GD berichteten auch über ihre zentralen Leistungsindikatoren und den Personaleinsatz.

62

Da nur einige GD die Anwendung des EU-Rechts durch die Mitgliedstaaten überwachen, verlangt die Kommission nicht, dass die GD in ihren Jährlichen Tätigkeitsberichten systematisch über ihre Aufsichtstätigkeit berichten. Die Hälfte der GD in der Hofumfrage (9 von 18) gab an, dass Leistungsindikatoren für die Vornahme von Umsetzungsüberprüfungen und die Bearbeitung von Beschwerden, EU-Pilot-Vorgängen und Vertragsverletzungsfällen bestünden. Die meisten GD legten einige oder alle der von der Kommission festgelegten Richtwerte zugrunde (siehe Kasten 4). Die Analyse der Jährlichen Tätigkeitsberichte für den Zeitraum 2014-2016 durch den Hof ergab, dass die verschiedenen GD auf unterschiedliche Aspekte ihrer Aufsichtstätigkeit konzentriert sind. Zu den angegebenen Indikatoren gehören:

• Umsetzung - Prozentsatz der von den Mitgliedstaaten bis zum Ablauf der Frist erhaltenen Mitteilungen (FISMA), Umsetzungsrate oder -defizit der Mitgliedstaaten in Bezug auf Richtlinien (GROW, MOVE, JUST, MARKT), Anzahl der Richtlinien, bei denen die Konformitätsüberprüfungen durch die Kommission nicht innerhalb eines Jahres abgeschlossen wurden (JUST);
• Beschwerden - Gesamtzahl der im Jahr bearbeiteten Beschwerden (EMPL, JUST), Prozentsatz der innerhalb eines Jahres abgeschlossenen Beschwerden (JUST), durchschnittliche Zahl der für die Bearbeitung eines Falls benötigten Monate (FISMA);
• EU-Pilot - Zahl der im Laufe des Jahres eröffneten und abgeschlossenen Verfahren (ENV, TAXUD);
• Verstöße gegen das Unionsrecht - Prozentsatz der von der Kommission innerhalb der Fristen behandelten Fälle einer Nichtmitteilung von Umsetzungsmaßnahmen (MOVE, FISMA), Prozentsatz der Fälle, die innerhalb eines bestimmten Zeitraums abgeschlossen oder an den EuGH verwiesen wurden (JUST), Anzahl der eröffneten, abgeschlossenen oder anhängigen Fälle (TAXUD, ENV, SANTE), Zahl der über drei Jahre laufenden Fälle (MOVE), Prozentsatz der innerhalb der Fristen abgeschlossenen Fälle von Verstößen gegen das Unionsrecht (FISMA), Zahl der für einen Beschluss der Kommission vorgeschlagenen Fälle als Prozentsatz der Gesamtzahl der anhängigen Fälle (TAXUD), Dauer der Bearbeitung von Vertragsverletzungsfällen (GROW).

63

Die meisten GD (11 von 18) berichteten, dass sie Vorkehrungen getroffen haben, um innerhalb der GD die gewonnenen Erkenntnisse zwischen den für die Überwachung und Durchsetzung und den für die EU-Politik und die maßgeblichen Rechtsakte zuständigen Bediensteten auszutauschen. Dies erfolgte entweder über organisatorische Vorkehrungen (5 von 11) oder spezielle Gruppen, Sitzungen oder Schulungsveranstaltungen (6 von 11). Ebenso stellt fast die Hälfte der GD (8 von 18) sicher, dass die gewonnenen Erkenntnisse unter den für die Bewertung und Eignungsprüfungen zuständigen Bediensteten entweder durch organisatorische Vorkehrungen (4 von 8) oder durch spezielle Gruppen, Sitzungen oder Schulungsveranstaltungen (4 von 8) ausgetauscht werden. Auf zentraler Ebene stellt die Kommission die Koordinierung sicher, indem sie das GS-Referat “Kontrolle der Anwendung des EU-Rechts” in der Direktion “Bessere Rechtsetzung und Arbeitsprogramm” in eine Reihe mit den Referaten “Bewertung, regulatorische Eignung und Leistung” und “Folgenabschätzung” stellt.

64

Was die Bewertung und die interne Prüfung anbelangt, so hat die Kommission trotz einiger Studien auf der Ebene der GD bisher keine Gesamtbewertung ihrer Aufsichtspolitik und -tätigkeit vorgenommen. Der Interne Auditdienst (IAS) der Kommission prüft die Regelungen der GD zur Kontrolle der Anwendung und Durchsetzung des EU-Rechts. Seit 2014 hat der Interne Auditdienst eine Reihe von Prüfungen bei GD mit einer erheblichen Anzahl von Richtlinien oder Verstößen gegen das Unionsrecht im Rahmen eines Programms von Prüfungen durchgeführt, die diesem Thema gelten.

Management: Überwachung, Durchsetzung und Förderung der Einhaltung der Rechtsvorschriften

Überprüfung der Durchführung neuer oder überarbeiteter EU-Richtlinien

65

Im Falle neuer oder überarbeiteter Richtlinien (siehe Abbildung 7) müssen die Mitgliedstaaten der Kommission die Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht mitteilen. Die Mitteilung durch die Mitgliedstaaten muss bis zu einem bestimmten Zeitpunkt (in der Regel zwei Jahre nach Annahme) erfolgt sein, wobei die Kommission über die nationalen Durchführungsmaßnahmen zu informieren ist.

66

Unterrichtet ein Mitgliedstaat die Kommission nicht fristgerecht über die Durchführungsmaßnahmen, stimmt sich das Generalsekretariat mit der federführenden GD ab, bevor es ein Mahnschreiben zwecks Annahme durch die Kommission erstellt, das dem Mitgliedstaat übermittelt wird. Die meisten von der Kommission eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren betreffen die verspätete Umsetzung von Richtlinien (siehe Abbildung 8).

67

Nach Eingang der Mitteilungen prüft die Kommission, ob die Mitgliedstaaten die EU-Richtlinien vollständig und richtig umgesetzt haben, indem sie einen zweistufigen Ansatz mit Überprüfungen zur Umsetzung und Konformität verfolgt. Bei den Umsetzungsüberprüfungen untersucht die Kommission, ob die Mitteilung des Mitgliedstaats für jede Verpflichtung aus der EU-Richtlinie nationale Durchführungsmaßnahmen enthält (Vollständigkeit). Bei der Konformitätsüberprüfung vergleicht die Kommission die Bestimmungen und Verpflichtungen jedes einzelnen Artikels der EU-Richtlinie mit dem Text der nationalen Durchführungsmaßnahmen (Genauigkeit).

68

Die für eine Richtlinie federführende GD ist für die Durchführung der Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfungen zuständig und bestimmt das Ausmaß der Überprüfungen. Fast alle GD gaben an, dass sie die Umsetzung sämtlicher Bestimmungen oder Verpflichtungen einer Richtlinie für alle Mitgliedstaaten überprüfen. Die meisten GD gaben außerdem an, dass sie die Konformität der nationalen Durchführungsmaßnahmen für alle Bestimmungen jeder Richtlinie für alle Mitgliedstaaten überprüfen, wobei sich einige wenige GD nur auf die wichtigsten Bestimmungen oder diejenigen Bestimmungen konzentrierten, die ihres Erachtens mit einem hohen Risiko eines Verstoßes einhergehen. Nach der neuen Durchsetzungspolitik der Kommission müssen die GD seit 2017 systematische Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfungen durchführen.

69

Der wichtigste für die Arbeitsbelastung einer bestimmten GD im Zusammenhang mit Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfungen maßgebliche Faktor ist die Anzahl der Richtlinien, die kürzlich in ihrem Politikbereich in Kraft getreten ist. Dies wiederum hängt im Zeitverlauf stark vom Arbeitsprogramm der Kommission und dem EU-Gesetzgebungsverfahren ab. Für den Zeitraum 2014-2016 waren die GD in der Hofumfrage, die die höchsten Zahlen für Überprüfungen angaben, TAXUD, ENV, GROW, ENER und CLIMA. Da die GD jedoch nicht verpflichtet sind, die von ihnen durchgeführten Überprüfungen in einer zentralen Datenbank durchgängig zu erfassen, waren nicht alle GD in der Lage Schätzungen vorzulegen, und die vorgelegten Schätzungen sind möglicherweise nicht in vollem Umfang vergleichbar.

70

Die Durchführung von Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfungen stellt eine große Herausforderung dar. Die GD benötigen umfangreiche Kenntnisse der Rechtssysteme und Sprachen der Mitgliedstaaten und sollten die Kontrollen innerhalb bestimmter Fristen durchführen. Die meisten der betroffenen GD hielten es für schwierig, die Kontrollen rechtzeitig abzuschließen, da in einigen Fällen relativ kurze Fristen gesetzt wurden und Personal mit den erforderlichen Fähigkeiten und Fachkenntnissen benötigt wird.

71

Die Zeit, die für die Durchführung der Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfungen benötigt wird, hängt von einer Reihe von Faktoren ab. Zu den von den GD am häufigsten genannten Faktoren zählten

• Länge, Komplexität und/oder Neuheit der EU-Richtlinie;
• Qualität und Aktualität der Informationen der Mitgliedstaaten über ihre Umsetzungsmaßnahmen;
• Anzahl und Komplexität der nationalen Durchführungsmaßnahmen und
• Verfügbarkeit von Ressourcen (einschließlich Übersetzungsdienstleistungen sowie Rechts- und Sprachkenntnisse) bei miteinander konkurrierenden Prioritäten innerhalb der GD.

72

Da GD nicht verpflichtet sind, die von ihnen durchgeführten Überprüfungen durchgängig in einer zentralen Datenbank zu erfassen, liegen keine offiziellen Schätzungen des Zeitaufwands vor. Die von den GD im Rahmen der Hofumfrage angegebenen Schätzungen deuten auf erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Politikbereichen hin. Wie eine GD bemerkte, kann es vom Tag des Ablaufs der Umsetzungsfrist bis zum Ende der Konformitätsüberprüfung etwa vier bis sechs Jahre dauern. Die GD gaben an, dass die Konformitätsüberprüfungen wesentlich länger dauern als die Umsetzungsprüfungen. Eine GD stellte fest, dass der zweistufige Ansatz nützlich ist, aber die Gesamtbewertung verlangsamt. Sie schlug der Kommission vor, die Möglichkeit vorzusehen, Fragen der Nichtkonformität in Vertragsverletzungsfälle wegen Nichtumsetzung einzubeziehen. Zur Beschleunigung des Prozesses erforscht eine andere GD den Einsatz von Sprachtechnologie zur Automatisierung des Kontrollprozesses.

73

Die meisten GD, die ein hohes Maß an Richtlinien überprüfen müssen, machen gelegentlich von der Auslagerung Gebrauch. Als Hauptgrund für die Auslagerung der Kontrollen wurden unzureichende interne Personalressourcen genannt, einschließlich fehlender Kenntnisse der Sprachen oder Rechtssysteme bestimmter Mitgliedstaaten. In den Fällen, in denen Überprüfungsausgaben ausgelagert wurden, berichteten die GD, dass ihre Bediensteten die Arbeit der externen Auftragnehmer überprüft haben. Die meisten GD waren entweder zufrieden oder sehr zufrieden mit der Vollständigkeit, Genauigkeit und Pünktlichkeit der Arbeit der Auftragnehmer, und keine GD äußerte ihre Unzufriedenheit mit den Ergebnissen der ausgelagerten Kontrollen. Wie eine GD jedoch bemerkte, kann die Auslagerung die Gesamtzeit der Durchführung der Kontrollen verlängern.

Bearbeitung von Beschwerden und Ermittlung von Eigeninitiativfällen

74

Die Kommission ermittelt mögliche Verstöße im Zusammenhang mit der Nichteinhaltung der Verträge, Verordnungen und Beschlüsse sowie Fällen der Nichtanwendung von Richtlinien im Wesentlichen, indem sie Beschwerden bearbeitet und in Eigeninitiative Untersuchungen vornimmt. In der Hofumfrage betrachteten die GD Beschwerden insgesamt als die wichtigste Informationsquelle für die Aufdeckung dieser Arten möglicher Verstöße.

75

Die GD erhalten Beschwerden auf verschiedenen Wegen, unter anderem direkt oder über die Website der Kommission. Die Kommission behandelt auch die ihr vom Europäischen Parlament übermittelten Petitionen als Beschwerden. Seit 2017 müssen die GD die Beschwerdeführer, die sich an sie wenden, bitten, ein Standardbeschwerdeformular auszufüllen. Ziel dieser Initiative ist es, die Art der Beschwerde und des Beschwerdeführers in Zukunft besser zu kategorisieren.

76

Die Kommission erhält Beschwerden von verschiedenen Arten von Beschwerdeführern, darunter Bürger, Unternehmen und Interessengruppen. Da die GD nicht verpflichtet waren, die Beschwerdeführer zu kategorisieren, gibt es keine offiziellen Schätzungen über die Aufschlüsselung nach Art des Beschwerdeführers. Schätzungen von 13 der im Rahmen der Hofumfrage befragten GD deuten auf erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Politikbereichen hin. Zehn GD meldeten mehr Beschwerden von Einzelpersonen als von Organisationen, während sechs GD schätzungsweise 90 % oder mehr ihrer Beschwerden von Einzelpersonen erhielten. Die GD gaben an, dass sie mehr Beschwerden von Organisationen in den Bereichen Steuern, Energie und Klimaschutz erhalten haben. Ausgehend von einem gewichteten Durchschnitt der von den GD vorgelegten Schätzungen legen die Umfrageergebnisse des Hofes nahe, dass die GD etwa zwei Drittel ihrer Beschwerden von Einzelpersonen und ein Drittel von Organisationen erhalten.

77

Die Verfahren zur Behandlung von Beschwerden sind in einer Mitteilung der Kommission¹⁸ festgelegt. Die GD sind verpflichtet, Beschwerden im CHAPs-System zu erfassen. Die Kommission ist verpflichtet, den Beschwerdeführern direkt zu antworten und sie über alle Maßnahmen zu unterrichten, die sie ergriffen (oder nicht ergriffen) hat, um ihrem Kodex für gute Verwaltungspraxis treu zu bleiben und Transparenz zu gewährleisten.

78

Die zuständige GD prüft zunächst, ob einer Beschwerde nachgegangen werden soll. Die Kommission hat Kriterien für die Fälle festgelegt, in denen die GD eine Beschwerde verfolgen sollte. Die meisten Beschwerden führen nicht zu einer Untersuchung über das EU-Pilot-Verfahren oder zu einem Vertragsverletzungsverfahren (siehe Abbildung 9).

79

Die Kommission veröffentlicht keine Zahlen über die Gründe für die Nichtverfolgung von Beschwerden. In der Hofumfrage gaben die meisten GD (13 von 18) an, dass sie diese Gründe überwacht haben. Die häufigsten Gründe, die die GD für die Nichtverfolgung einer Beschwerde anführten, waren:

• keine Verletzung des EU-Rechts oder die vom Beschwerdeführer angesprochene Angelegenheit fällt nicht in die Zuständigkeit der EU;
• unzureichende Anhaltspunkte für eine allgemeine Praxis (d. h. nicht auf die konkrete Beschwerde beschränkt) aufgrund der Beschwerde;
• das Problem des Beschwerdeführers könnte durch nationale Gerichte oder durch einen alternativen Mechanismus (z. B. SOLVIT) gelöst werden;
• der Beschwerdeführer hat auch nach der Aufforderung, weitere Informationen zur Untermauerung der Beschwerde zu liefern, keine hinlänglichen Angaben gemacht;
• die Beschwerde bezieht sich auf die allgemeine Umsetzung einer Richtlinie durch einen Mitgliedstaat, deren Umsetzungs- oder Konformitätsüberprüfung noch im Gange ist;
• es ist ein Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH gemäß Artikel 267 AEUV zu dieser Angelegenheit anhängig;
• es wird ein nationaler oder EU-Legislativvorschlag geprüft, der sich mit dem Problem der Beschwerde befasst;
• es sind nationale Gerichtsverfahren zu dieser Angelegenheit anhängig.

80

Was die Vorteile anbelangt, so stellten die GD mehrfach fest, dass der Prozess der Bearbeitung von Beschwerden

• eine direkte Informationsquelle über die Umsetzung und Anwendung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten ist;
• eine Möglichkeit für die Kommission ist, die EU-Bürger auf transparente und nutzerfreundliche Weise direkt zu unterstützen, wodurch den Bürgern auch die Möglichkeit gegeben werden kann, Strukturen und Verantwortlichkeiten der EU besser zu verstehen;
• sich nur auf die Verfolgung relevanter Beschwerden konzentriert.

81

Hinsichtlich der Grenzen haben die GD eine Reihe von Faktoren beschrieben, die es erschwerten, Beschwerden wirksam und effizient zur Zufriedenheit der Beschwerdeführer zu bearbeiten:

• viele Beschwerdeführer haben unrealistische Erwartungen an die Befugnisse und die Fähigkeit der Kommission, bestimmte Fälle zu lösen, oder liefern unzureichende Informationen über ihren Fall;
• die Tätigkeit ist komplex und zeitaufwendig, erfordert viel Sachverstand und Urteilsvermögen, führt aber nur zu relativ wenigen Vertragsverletzungsverfahren;
• die Art und Weise, wie die Kommission organisiert ist, kann es schwierig machen, viele Beschwerden über dasselbe Problem oder einzelne Beschwerden, die für mehr als eine Kommissionsdienststelle relevant sind, zu bearbeiten.

82

Die GD gaben an, dass die Zahlen der bearbeiteten Beschwerden im Zeitraum 2014-2016 sehr unterschiedlich waren. So meldete TAXUD etwa 950 Fälle pro Jahr, wohingegen CLIMA und ECFIN weniger als zehn Fälle pro Jahr behandelten, verglichen mit einem Gesamtdurchschnitt pro GD von etwa 200 Fällen.

83

In Bezug auf die Eigeninitiativfälle betrachteten die GD die Prüfungs-, Untersuchungs- und Kontrollbefugnisse als die wichtigste Grundlage für die Ermittlung möglicher Fälle von Verstößen. Rund ein Drittel der GD betrachtet Eignungsprüfungen und Bewertungen sowie Presse- und Medienberichte als wichtige Informationsquellen. Die GD hoben auch eine Reihe anderer Informationsquellen hervor, die in ihren Politikbereichen sehr wichtig sind, darunter nationale Prüfberichte (ENV), Berichte der EU-Aufsichtsbehörde (FISMA) und Prüfungsberichte (REGIO). Die GD für Politikbereiche, in denen der SOLVIT-Mechanismus Anwendung findet, betrachteten diesen nicht als eine der wichtigsten Informationsquellen für die Ermittlung möglicher Verstöße.

84

Die GD gaben unterschiedlich hohe Zahlen für Eigeninitiativfälle, die im Zeitraum 2014-2016 bearbeitet wurden, an. So meldete ENER im Berichtszeitraum über 200 Fälle pro Jahr, während REGIO, EAC und ECFIN keine angaben. Die GD berichteten auch über ein deutlich unterschiedliches Verhältnis zwischen bearbeiteten Beschwerden und Eigeninitiativfällen. Die meisten GD bearbeiten viel mehr Beschwerden als Eigeninitiativfälle, mit Ausnahme von ENER, SANTE und MARE. Diese GD erhalten relativ wenige Beschwerden, verfügen aber über Untersuchungsbefugnisse, um Eigeninitiativfälle einzuleiten. Insgesamt werden mehr Eigeninitiativfälle als Beschwerden untersucht (siehe Abbildung 10).

Untersuchung von Fällen über das EU-Pilot-Verfahren

85

Bei Verdacht auf einen Verstoß können die GD den Fall mit den betroffenen Mitgliedstaaten im Rahmen des EU-Pilot-Verfahrens¹⁹ untersuchen. EU-Pilot ist ein elektronisches Instrument zur vertraulichen Erfassung von Informationen über mögliche Verstöße der Mitgliedstaaten gegen das EU-Recht. In einigen Fällen kann es dazu verwendet werden, die Einhaltung der Vorschriften zu erwirken, ohne ein förmliches Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten.

86

EU-Pilot bietet der Kommission und den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, innerhalb festgelegter Fristen einen strukturierten Dialog zu führen. Die GD erstellen in EU-Pilot Vorgänge für jeden möglichen Verstoß. Eine GD richtet eine Anfrage an den betroffenen Mitgliedstaat, der innerhalb von zehn Wochen antworten muss. Daraufhin hat die GD zehn Wochen Zeit, die Antwort zu bewerten. Im Anschluss an die Bewertung kann die GD entweder das Verfahren einstellen, weitere Informationen anfordern oder der Kommission vorschlagen, ein förmliches Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten.

87

In der Hofumfrage waren fast alle Mitgliedstaaten der Ansicht, dass die Kommission in EU-Pilot ausreichende Informationen über mögliche Verstöße zur Verfügung gestellt hat. Die Mitgliedstaaten hoben die wichtigsten Vorteile des EU-Pilot-Systems hervor:

• Vermeidung von Vertragsverletzungsverfahren und Förderung der rechtzeitigen Korrektur von Fällen der Nichteinhaltung;
• Beitrag zum gegenseitigen Verständnis des Unionsrechts und der Durchführungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten;
• Stärkung einer Kultur der Zusammenarbeit zwischen den GD der Kommission und den nationalen Behörden;
• benutzerfreundliche Möglichkeit, die Kommunikation innerhalb bestimmter Fristen zu strukturieren;
• Unterstützung bei der Koordinierung und Aufklärung der Mitgliedstaaten über Fragen der Einhaltung von Rechtsvorschriften und
• Schaffung der Möglichkeit für die Bürger, mögliche Verletzungen ihrer Rechte durch einen Mitgliedstaat zu untersuchen.

88

Was die Grenzen betrifft, so stellten einige wenige Mitgliedstaaten (5 von 27) fest, dass langsame Reaktionen von GD bisweilen die Wirksamkeit von EU-Pilot bei der Lösung spezifischer Fälle untergraben. Einige Mitgliedstaaten stellten ferner fest, dass die Kommission seit 2017 EU-Pilot nicht mehr systematisch zur Untersuchung bestimmter Arten von Fällen einsetzt, bevor sie im Rahmen ihrer neuen Durchsetzungspolitik das Vertragsverletzungsverfahren einleitet. Diese Mitgliedstaaten warnten davor, dass es am Ende mehr Zeit in Anspruch nehmen könnte, solche Fälle rechtzeitig zu lösen. Einige Mitgliedstaaten merkten außerdem an, dass die Nutzung der Plattform EU-Pilot ihnen half, Fälle in koordinierter Weise zu überwachen und zu bearbeiten.

89

Die Einführung von EU-Pilot im Jahr 2008 führte zu einem Rückgang der Einleitung neuer Vertragsverletzungsverfahren während mehrerer Jahre, da neue Fälle zunächst über die Plattform untersucht werden. In der Folge ging auch die Zahl der offenen Vertragsverletzungsfälle mehrere Jahre lang zurück. Im Jahr 2016 stieg die Zahl der neuen Vertragsverletzungsfälle über die Zahl der neuen EU-Pilot-Vorgänge hinaus an (siehe Abbildung 11).

Durchsetzung des Unionsrechts im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens

90

Es liegt im Ermessen der Kommission, das förmliche Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Sobald einer GD ausreichende Anhaltspunkte für einen möglichen Verstoß vorliegen, bereitet sie ein Aufforderungsschreiben vor, mit dem die Kommission das Verfahren einleiten kann. Artikel 258 und 260 AEUV legen den Ablauf des Verfahrens (siehe Kasten 2) fest, der für jede Art von Fall gilt. Jeder Verfahrensschritt bietet dem Mitgliedstaat die Gelegenheit, Übereinstimmung mit dem EU-Recht herzustellen, und der Kommission die Möglichkeit, den Fall abzuschließen.

91

Die Kommission muss jeden Schritt des förmlichen Vertragsverletzungsverfahrens genehmigen. In Absprache mit dem Juristischen Dienst der Kommission erarbeiten die GD Vorschläge für Beschlüsse der Kommission zu konkreten Fällen. Das für die Kontrolle der Anwendung des EU-Rechts zuständige Referat des Generalsekretariats setzt ein Paket von Vorschlägen auf die Tagesordnung der Kommissionssitzungen. Die Kommission entscheidet über Vertragsverletzungsfälle in etwa zehn Sitzungen pro Jahr (d. h. jeden Monat außer im Sommer). Die Anzahl der Beschlüsse pro Sitzung variiert je nach der Zahl der laufenden Fälle erheblich.

92

Während der Vorverfahrensphase des förmlichen Vertragsverletzungsverfahrens (Schritte 1 und 2) versucht die Kommission, mit den Mitgliedstaaten zusammenzuarbeiten, um das Problem zu lösen und eine unnötige Befassung des EuGH zu vermeiden. In der Hofumfrage gaben die meisten Mitgliedstaaten (15 von 18) an, mit den Mitgliedstaaten in der Vorverfahrensphase über “politische” oder Verwaltungsschreiben zu kommunizieren sowie offene Fälle mit den Vertretern der Mitgliedstaaten in “Paket-Sitzungen” oder anderen Foren zu besprechen. Einige Mitgliedstaaten stellten Schwierigkeiten bei der Koordinierung der Antworten auf Verwaltungsschreiben fest. In der Praxis schließt die Kommission die meisten Fälle in der Vorverfahrensphase ab, bevor sie den EuGH befasst (Schritt 3).

93

Was die Herausforderungen anbelangt, so gaben fast alle GD (17 von 18) an, dass die rechtzeitige Bearbeitung der Vertragsverletzungsfälle schwierig sei, wobei die meisten GD (15 von 17) einräumten, dass das erforderliche Niveau an Fähigkeiten und Fachwissen hierbei den wichtigsten Faktor bildet. Während fast alle Mitgliedstaaten (23 von 24) erklärten, dass die Fristen für die Beantwortung von Aufforderungsschreiben und mit Gründen versehenen Stellungnahmen (Schritte 1 und 2) für einfache Fälle in der Regel ausreichten, berichteten die meisten Mitgliedstaaten (20 von 24), dass sie für sehr komplexe Fälle selten ausreichend lang waren. Die meisten Mitgliedstaaten erklärten, dass sie die Schreiben und Stellungnahmen der Kommission für eine angemessene Grundlage für die Ausarbeitung einer Antwort hielten (12 von 23). Zahlreiche andere Mitgliedstaaten hielten sie für teilweise ausreichend (11 von 23). Einige Mitgliedstaaten stellten fest, dass die Unterlagen der Kommission manchmal unklar waren und die Qualität je nach GD oder Fall unterschiedlich ausfiel.

94

Nach Befassung des EuGH mit einem Fall hängt die Zeit bis zu einem Urteil in der Rechtssache von den Bearbeitungsverfahren beim EuGH ab (Schritt 4). Die Verfahrensdauer beim EuGH kann von einer Reihe von Faktoren abhängen, insbesondere von der Komplexität der Rechtssache. Wenn die Kommission gemäß Artikel 260 Absatz 2 AEUV (Schritt 5) den Fall erneut an den EuGH verweist, kann sich die Bearbeitungszeit erheblich verlängern. Wie lange es dauert, bis der EuGH entscheidet, ob eine finanzielle Sanktion aufzuerlegen ist, hängt davon ab, wie lange der Mitgliedstaat Zeit hatte, dem vorhergehenden Urteil nachzukommen, wie lange die Kommission benötigte, um den Mitgliedstaat erneut über seine fortgesetzte Nichteinhaltung zu informieren, und wie lange es bis zur Urteilsverkündung durch den EuGH dauert.

95

Die Kommission schließt viele Fälle ab oder zieht sie zurück, bevor der EuGH ein Urteil fällt (Schritte 4 und 5). Letzten Endes führt nur ein geringer Prozentsatz der Vertragsverletzungsverfahren zu finanziellen Sanktionen gegen die Mitgliedstaaten nach Artikel 260 Absatz 2 AEUV (Schritt 5). In solchen Fällen kann sich das Vertragsverletzungsverfahren über viele Jahre erstreckt haben. Die Sanktionen werden als täglich zu zahlende Beträge verhängt, bis der Mitgliedstaat mitteilt, dass er dem Urteil nachgekommen ist (Zwangsgeld). Kommt ein Mitgliedstaat der Aufforderung vor dem endgültigen Urteil nach, kann der EuGH die Zahlung eines “Pauschalbetrags” verhängen, die den früheren Zeitraum der Nichteinhaltung widerspiegelt. BUDG verwaltet die Berechnung und Einziehung der finanziellen Sanktionen.

96

Die federführende GD ist für die Überwachung aller nachfolgenden damit zusammenhängenden Verstöße oder weiterer Fälle fehlerhafter Anwendung durch den Mitgliedstaat, die durch Beschwerden oder Eigeninitiativfälle mitgeteilt wurden, zuständig.

97

Im Hinblick auf die Vorteile haben die meisten GD (13 von 18) die Rolle des Vertragsverletzungsverfahrens hervorgehoben, um Druck auf die Mitgliedstaaten auszuüben, das Unionsrecht einzuhalten, Verstöße zu vermeiden und Schwierigkeiten bei der Umsetzung aufzuzeigen. Daneben betonten mehrere GD das hohe Niveau sowie den strukturierten und transparenten Charakter des Verfahrens, den Ermessensspielraum der Kommission bei der Anwendung des Verfahrens und die Sichtbarkeit der Ergebnisse. Einige GD sahen darüber hinaus das Vertragsverletzungsverfahren als gute Möglichkeit für die Kommission an, den Mitgliedstaaten und Bürgern zu signalisieren, dass sie die Nichteinhaltung des EU-Rechts ernst nimmt. In der Hofumfrage gaben fast alle Mitgliedstaaten (25 von 26) an, dass die vom EuGH in Vertragsverletzungsverfahren verhängten finanziellen Sanktionen eine stark abschreckende Wirkung haben. Im Zeitraum 2014-2016 wurden gegen die Mitgliedstaaten wegen Nichtbefolgung eines Urteils des Gerichtshofs der Europäischen Union finanzielle Sanktionen in Höhe von insgesamt 339 Millionen Euro verhängt²⁰.

98

Was die mit dem Vertragsverletzungsverfahren verbundenen Grenzen betrifft, so haben viele GD (8 von 18) die Dauer des Verfahrens hervorgehoben. Die GD betonten mehrfach

• die Schwerfälligkeit des Verfahrens (Fälle erfordern “ein hohes Maß an Beweiskraft”);
• die Notwendigkeit umfangreicher Kenntnisse und Befähigungen;
• die langwierige und komplexe Entscheidungsfindung innerhalb der Kommission;
• die Notwendigkeit, darüber zu urteilen, ob ein Fall weiterverfolgt oder abgeschlossen werden soll;
• den konfrontativen Charakter von Vertragsverletzungsfällen;
• Schwierigkeiten im Umgang mit politisch sensiblen Fällen und Fällen teilweiser Einhaltung;
• die Herausforderung, die Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten zu gewährleisten, und
• die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren, die in einigen Fällen kontraproduktiv ist.

99

Was den Ermessensspielraum der Kommission in Bezug auf das förmliche Vertragsverletzungsverfahren betrifft, so waren einige Mitgliedstaaten (9 von 22) der Ansicht, dass dies die wirksame Durchsetzung des EU-Rechts in den Mitgliedstaaten erleichtert. Viele andere (10 von 22) waren der Ansicht, dass hierdurch die wirksame Durchsetzung teilweise erleichtert ist. Einige wenige Mitgliedstaaten (3 von 22) vertraten die Ansicht, dass hierdurch die wirksame Durchsetzung nicht erleichtert ist. Die größte Sorge vieler Mitgliedstaaten (10 von 22) galt dem Umstand, dass die Kommission das EU-Pilot-Verfahren nicht mehr systematisch zum Austausch von Informationen über bestimmte Arten von Fällen vor Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens nutzt. Abbildung 12 zeigt, wie viele Wochen im Zeitraum 2014-2016 durchschnittlich für die Bearbeitung von Beschwerden, die Durchführung von Untersuchungen mithilfe von EU-Pilot und die Bearbeitung von Vertragsverletzungsfällen vor deren Abschluss aufgewendet wurden. Dies deutet darauf hin, dass beschwerdebasierte Vertragsverletzungsfälle etwa 140 Wochen in Anspruch nehmen, wobei die Hälfte der Zeit für die Untersuchung der Beschwerde mithilfe von EU-Pilot vor Einleitung des förmlichen Vertragsverletzungsverfahrens aufgewendet wird.

Einsatz von Instrumenten zur Förderung der Einhaltung der Rechtsvorschriften

100

Zusätzlich zu den Kontroll- und Durchsetzungsmaßnahmen setzt die Kommission in verschiedenen Phasen des politischen Zyklus eine Reihe von “Instrumenten” ein, um die Mitgliedstaaten bei der ordnungsgemäßen und fristgerechten Anwendung des Unionsrechts zu unterstützen (“Instrumente zur Förderung der Einhaltung der Rechtsvorschriften”). Bei der Ausarbeitung von Vorschlägen kann die Kommission von der zuständigen GD die Erstellung eines Umsetzungsplans verlangen, in dem die wichtigsten Herausforderungen für die Mitgliedstaaten und die von ihnen zu ergreifenden Maßnahmen dargelegt werden und die auch Leitlinien für die Mitgliedstaaten zur Auslegung, Umsetzung und Anwendung der EU-Rechtsinstrumente enthalten können. Die Mitgliedstaaten können außerdem gemäß dem Wortlaut einer Richtlinie verpflichtet sein, erläuternde Dokumente zu übermitteln, aus denen hervorgeht, wie sie die Bestimmungen der Richtlinie in nationales Recht umgesetzt haben.

101

Während der Umsetzungs- und Anwendungsphase setzt die Kommission eine Reihe von sitzungsbasierten Instrumenten ein. Dazu gehören durch eine Richtlinie eingesetzte Ausschüsse von Vertretern der Mitgliedstaaten, von der Kommission koordinierte Netzwerke von Vertretern der Mitgliedstaaten, die für die Umsetzung zuständig sind, von der Kommission eingesetzte, beratende Expertengruppen oder Workshops, die die Kommission mit bestimmten Mitgliedstaaten durchführen kann. In einigen Politikbereichen veranstalten die GD auch “Paketsitzungen” mit bestimmten Mitgliedstaaten, um Fragen zur Umsetzung und zu Vertragsverletzungsfällen zu erörtern. Zusätzlich zu diesen auf Sitzungen basierenden Instrumenten kann die Kommission Anzeiger oder Barometer verwenden, um die Leistungen der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des EU-Rechts aufzuzeigen.

102

Es ist Aufgabe der GD, diese Instrumente zu nutzen, um die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Rechtsinstrumente in ihrem Politikbereich zu unterstützen. Die Kommission führt keine zentralen Aufzeichnungen über die Nutzung all dieser Instrumente durch die GD. In seinen Umfragen²¹ hat der Hof die GD und die Mitgliedstaaten nach dem Einsatz und der Wirksamkeit der einzelnen Instrumente sowie nach ihren wichtigsten Vorteilen und Grenzen befragt. Die Mitgliedstaaten sollten auch den Verwaltungsaufwand, den ihnen bestimmte Instrumente auferlegen, sowie ihre Präferenzen für die häufigere oder seltenere Nutzung eines Instruments angeben. Die Ergebnisse dieser Analyse für jedes Instrument werden in Anhang III dargestellt. Abbildung 13 gibt einen Überblick darüber, wie gut die GD und die Mitgliedstaaten die wichtigsten Instrumente bewertet haben.

103

Im Allgemeinen bewerteten die GD und die Mitgliedstaaten diese Instrumente als wirksam (d. h. mindestens “mittlere” Wirksamkeit mit einer Punktzahl von “3”). Insgesamt bewerteten die GD die Wirksamkeit der Instrumente etwas besser als die Mitgliedstaaten. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, dass die GD erläuternde Dokumente mit Entsprechungstabellen und Paketsitzungen deutlich positiver bewertet haben als die Mitgliedstaaten.

104

Umsetzungspläne sind das am wenigsten genutzte Instrument. Die GD und die Mitgliedstaaten hielten sie insgesamt auch für am wenigsten wirksam. Wenngleich eingeräumt wurde, dass diese Pläne Aufschluss über die wichtigsten Herausforderungen bei der Umsetzung geben, galten sie als wenig nützlich, da sie oft zu früh im Prozess erarbeitet wurden und die Besonderheiten der einzelnen Mitgliedstaaten nicht berücksichtigen.

105

Leitlinien gehören zu den am häufigsten genutzten Instrumenten. Sowohl die GD als auch die Mitgliedstaaten hielten sie für sehr wirksam, insbesondere bei komplexen Rechtsvorschriften. Leitlinien spielen bei der Gewährleistung eines gemeinsamen Verständnisses der EU-Richtlinien eine wichtige Rolle, auch wenn sie keine endgültige Auslegung des EU-Rechts bieten. Die meisten Mitgliedstaaten waren der Ansicht, dass Leitlinien stärker genutzt werden sollten.

106

Erläuternde Dokumente mit Entsprechungstabellen wurden von den GD als sehr wirksam angesehen, wenn es darum geht, die Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfung der einzelstaatlichen Umsetzungsmaßnahmen zu erleichtern. Viele Mitgliedstaaten gaben an, dass sie solche Dokumente im Rahmen ihrer Verfahren zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen Umsetzung von EU-Richtlinien für den eigenen Gebrauch vorbereitet und deren Wirksamkeit hoch eingeschätzt haben. Die Mitgliedstaaten, die keine erläuternden Dokumente mit Entsprechungstabellen erstellt haben, gaben jedoch an, ihre Erstellung sei sehr aufwendig. Die GD und die Mitgliedstaaten haben mehrfach bestätigt, dass erläuternde Dokumente auch zur Rechtssicherheit und Transparenz bei der praktischen Umsetzung des EU-Rechts beitragen.

107

Die meisten Mitgliedstaaten rieten der Kommission, verstärkt auf sitzungsbasierte Instrumente zurückzugreifen, trotz des erheblichen Verwaltungsaufwands, der mit der Teilnahme an solchen Foren verbunden ist. Einige Mitgliedstaaten stellten indessen fest, dass die Ansätze zwischen den GD unterschiedlich sind und dass die Kommission die Möglichkeit hat, einen gezielteren und kohärenteren Ansatz für ihre Inanspruchnahme zu entwickeln. Die Mitgliedstaaten erkannten zwar die Rolle an, die Anzeiger spielen könnten, um die Mitgliedstaaten zu ermutigen, ihre Leistung zu verbessern, doch die meisten sprachen sich nicht dafür aus, diese verstärkt einzusetzen.

Sicherstellung von Transparenz über die Einhaltung der Rechtsvorschriften und die diesbezügliche Aufsicht

108

Die Kommission steht vor hohen Erwartungen an die Transparenz seitens der Bürger und Interessengruppen in Bezug auf die Behandlung aller Arten von Verstößen gegen das Unionsrecht, die Einhaltung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten und die eigene Aufsichtstätigkeit der Kommission:

• Einzelne Beschwerdeführer erwarten, dass sie darüber informiert werden, welche Maßnahmen zur Lösung ihrer Probleme ergriffen werden, und dass sie über die Fortschritte informiert werden;
• die Mitgliedstaaten erwarten eine faire und einheitliche Behandlung bei der Überwachung und Durchsetzung;
• die EU-Gesetzgeber erwarten, dass sie über die Umsetzung und Anwendung der von ihnen verabschiedeten EU-Rechtsvorschriften durch die Mitgliedstaaten informiert werden; und generell
• erwarten andere institutionelle Interessenträger der EU, wie der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA), der Ausschuss der Regionen (AdR) und die Europäische Bürgerbeauftragte, sowie die breite Öffentlichkeit, dass sie über die Einhaltung des EU-Rechts durch die Mitgliedstaaten und die Durchführung der Aufsichtstätigkeit der Kommission informiert werden.

109

Die Kommission nutzt eine Reihe von Instrumenten, um diese verschiedenen Zielgruppen über spezifische Fälle, Fragen der Einhaltung der Vorschriften durch die Mitgliedstaaten und die eigene Aufsichtstätigkeit der Kommission zu informieren und darüber Bericht zu erstatten, wobei sie erforderlichenfalls die Vertraulichkeit gewährleistet.

110

Im Hinblick auf spezifische Fälle erfolgt die Kommunikation mit den einzelnen Beschwerdeführern in erster Linie durch schriftliche Korrespondenz. Zweck des Schriftverkehrs ist es, den Beschwerdeführer über die Behandlung seiner Beschwerde durch die Kommission auf dem Laufenden zu halten und die Gründe für eine etwaige Entscheidung der Kommission, die Beschwerde nicht zu untersuchen oder den Fall abzuschließen, zu erläutern. Die Kommission hat eine Reihe von verwaltungsrechtlichen Garantien für die Beschwerdeführer festgelegt (siehe Kasten 6).

111

Sobald die Kommission ein förmliches Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet hat, kann der Beschwerdeführer die weiteren Schritte des Verfahrens über das öffentliche Register der Kommission für Beschlüsse über Vertragsverletzungsverfahren und die entsprechenden Pressemitteilungen verfolgen. Der Fortschritt der an den EuGH verwiesenen Fälle kann über die Website des EuGH verfolgt werden.

112

In Bezug auf die Einhaltung des EU-Rechts durch die Mitgliedstaaten sehen bestimmte EU-Rechtsvorschriften in Überprüfungsklauseln vor, dass die Kommission Durchführungsberichte²² über die Umsetzung von Richtlinien erstellt. Fragen zur Umsetzung können auch in anderen Arten von veröffentlichten nachträglichen Überprüfungen wie Eignungsprüfungen und Bewertungen thematisiert werden.

113

Für Richtlinien, die sich speziell auf den Binnenmarkt beziehen, stellt die Kommission im Binnenmarktanzeiger Indikatoren und Informationen zu einer Reihe von Umsetzungs- und Anwendungsfragen zur Verfügung. Der Anzeiger enthält eine Reihe von Indikatoren, unter anderem für die Umsetzung von Richtlinien, Vertragsverletzungsfälle und EU-Pilot-Vorgänge (siehe Kasten 7).

114

Generell informiert die Kommission über die Ergebnisse ihrer Aufsichtstätigkeit und Aspekte ihrer Leistung im Rahmen des Jahresberichts über die Kontrolle der Anwendung des Unionsrechts. Die Kommission erstellt den Bericht in erster Linie für das Europäische Parlament. Der Rechtsausschuss des Parlaments prüft den Bericht jedes Jahr als Grundlage für einen Bericht des Parlaments. Die Kommission hat in Bezug auf den Inhalt und die Präsentation der Jahresberichte über mehrere Jahre hinweg ein kohärentes Konzept beibehalten und auf Ersuchen des Europäischen Parlaments Informationen und Analysen hinzugefügt. In diesem Zusammenhang hat der EWSA die Kommission aufgefordert, seine Stellungnahme zum Jahresbericht einzuholen, um die Möglichkeit zu bieten, die Ansichten der organisierten Zivilgesellschaft zur Anwendung des EU-Rechts zu erfassen. Er hat die Kommission auch angeregt, mehr Gewicht auf die Information der Öffentlichkeit über Verstöße im Allgemeinen zu legen²³. Der AdR stellte ferner fest, wie wichtig es ist, den Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen über die Anwendung des Unionsrechts zu verbessern, da die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei der Umsetzung des Unionsrechts eine wichtige Rolle spielen²⁴.

115

In dem vom Hof überprüften Zeitraum 2014-2016 bestand der Jahresbericht der Kommission aus einem gut illustrierten, hochkarätigen Bericht (etwa 30 Seiten) und zwei Anhängen mit detaillierten Informationen und Grafiken zu jedem der 28 Mitgliedstaaten und jedem einschlägigen Politikbereich. Die Zusammenfassung beschreibt die Vertragsverletzungspolitik der EU, hebt den Beitrag hervor, den die Aufsichtstätigkeit der Kommission zu den einschlägigen Prioritäten der Juncker-Kommission leistet, und erläutert die jeweiligen Zuständigkeiten der Kommission und der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Anwendung des EU-Rechts. Sie enthält auch eine Analyse der wichtigsten Aspekte der Bearbeitung von Beschwerden und Vertragsverletzungsfällen durch die Kommission sowie der Urteile des EuGH, einschließlich anschaulicher Beispiele. Die Kommission stellt den Interessenträgern jedoch keine Informationen und Analysen zu verschiedenen Fragen von allgemeinem Interesse zur Verfügung (siehe Kasten 8).

116

In diesem Zusammenhang stellen wir fest, dass die Europäische Bürgerbeauftragte auf der Grundlage einer strategischen Untersuchung im Jahr 2017 vorgeschlagen hat, dass die Kommission in ihrem Jahresbericht über die Kontrolle der Anwendung des EU-Rechts mehr Informationen über ihre Leistung bei der Lösung tatsächlicher Verstöße gegen das EU-Recht im Vorfeld von Vertragsverletzungsverfahren und über die durchschnittliche Dauer des Verfahrens bereitstellen sollte²⁵.

Öffentliche Finanzkontrolle zur Einhaltung des EU-Rechts

Öffentliche Finanzkontrolle auf nationaler Ebene

117

Im Rahmen seiner Analysearbeit ersuchte der Hof die ORKB der Mitgliedstaaten, Prüfungsberichte zur Anwendung des EU-Rechts für den Zeitraum 2013-2017 zu ermitteln, um einen Überblick über die Arbeit der ORKB in diesem Bereich zu erhalten. Von insgesamt 185 Berichten von 13 ORKB wurden 62 Berichte, deren Inhalt der Hof für den Gegenstand seiner Landscape-Analyse als am relevantesten eingeschätzt hat, näher betrachtet. In diese Berichte waren sowohl Betrachtungen zur Einhaltung der Rechtsvorschriften als auch Wirtschaftlichkeitserwägungen eingeflossen.

118

Obwohl die Prüfungen der ORKB eine Vielzahl von Politikbereichen abdeckten, bezogen sich die meisten auf die Bereiche Umwelt und Energie, Steuern und Verkehr. Bei vielen der umwelt- und energiepolitischen Berichte (24 Berichte) lag der Fokus auf der Umsetzung komplexer Richtlinien wie der Wasserrahmenrichtlinie oder der Abfallrahmenrichtlinie. Der zweithäufigste Politikbereich bildete die Steuerpolitik (neun Berichte), wobei mehr als ein Bericht die Teilbereiche elektronischer Handel und Mehrwertsteuer abdeckte. Der drittstärkste Politikbereich war Verkehr (acht Berichte), der verschiedene Themen vom Schienenverkehr bis zum Straßenverkehr abdeckte. Von den anderen Politikbereichen wurden die finanz- und wirtschaftspolitische Steuerung, die Landwirtschaft, die Regionalentwicklung und andere spezifische Themen im Zusammenhang mit dem Binnenmarkt in den Berichten der ORKB behandelt, einschließlich von Fragen wie die öffentliche Auftragsvergabe oder staatliche Beihilfen.

119

Bei einigen Wirtschaftlichkeitsprüfungen der öffentlichen Verwaltung von Mitgliedstaaten wurden die Ursachen für die verspätete Umsetzung untersucht, allerdings nur im Rahmen eines einzelnen Politikbereichs oder eines spezifischen EU-Rechtsinstruments. In den meisten Fällen bezogen sich die Prüfungsziele auf die Leistung einer nationalen Politik, in der einige Bestimmungen des EU-Rechts in Kraft waren. In diesen Fällen beurteilten die ORKB in erster Linie die Wirksamkeit der nationalen politischen Maßnahmen zur Erreichung ihrer Ziele. Diese Prüfungen beinhalteten in der Regel keine Bewertung der nationalen Verfahren zur Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften in nationales Recht und ihrer Durchführung.

120

Dennoch wurde in zahlreichen Berichten zumindest auf die fristgerechte Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften und auf Verzögerungen hingewiesen. In ein paar Fällen analysierten die ORKB die Gründe für solche Verzögerungen und bewerteten andere mögliche Unzulänglichkeiten oder Unstimmigkeiten bei der Umsetzung des Unionsrechts in nationales Recht. In einem Prüfungsbericht wurde das Risiko einer verspäteten Umsetzung auf der Grundlage einer Analyse der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften im Hinblick auf Verpflichtungen aus dem EU-Recht festgestellt. Ein weiterer Prüfungsbericht enthielt einen Überblick über das nationale Verfahren zur Umsetzung von EU-Richtlinien. Darüber hinaus wurden in einigen Berichten förmliche Verstöße oder EU-Pilot-Vorgänge im Zusammenhang mit dem geprüften Thema erwähnt, wobei einige ORKB auch einen Überblick über die Folgen der Nichteinhaltung des EU-Rechts, einschließlich der finanziellen Auswirkungen, geben.

121

Einige Prüfungen, die laufende Vertragsverletzungsfälle abdeckten, schlossen eine qualitative Bewertung der Einhaltung des Unionsrechts in den Bestimmungen des nationalen Rechts ein. Ein Prüfungsbericht enthielt eine Analyse der nationalen Durchführungsmaßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie. Ein weiterer enthielt Empfehlungen, die bei der Umsetzung der betreffenden Richtlinie berücksichtigt wurden. In einem anderen Bericht wurden die Kosten der Anpassung im Zusammenhang mit der Umsetzung der Anforderungen einer neuen Richtlinie geschätzt.

122

In mehreren Fällen waren die Prüfungsberichte nicht auf die Zentralregierung beschränkt. Bei diesen Prüfungen wurden die auf regionaler und lokaler Ebene getroffenen Maßnahmen zur Umsetzung der Verpflichtungen aus dem Unionsrecht bewertet.

123

Der Hof ermittelte den Fall einer ORKB, die eine regierungsübergreifende Wirtschaftlichkeitsprüfung über die Wirksamkeit der Umsetzung des EU-Rechts durch die nationale Verwaltung durchführte, in der die zugrunde liegenden Prozesse und Faktoren beurteilt wurden, die einen Einfluss auf die fristgerechte sowie ordnungsgemäße Umsetzung des EU-Rechts haben (siehe Kasten 9).

124

Schließlich bieten eine Reihe von ORKB in Jahresberichten einen Überblick über die Umsetzung des Unionsrechts (in der Regel auf der Grundlage der offiziellen EU-Statistiken) und über Vertragsverletzungsfälle, die einen Mitgliedstaat betreffen.

Finanzkontrolle auf EU-Ebene

125

Der Europäische Rechnungshof ist für die Prüfung der Einnahmen und Ausgaben der EU zuständig. Dazu gehört auch die Prüfung der Einhaltung der Bestimmungen der EU-Haushaltsordnung. Die Prüfung des Hofes umfasst ferner die Wirtschaftlichkeitsprüfung von politischen Maßnahmen und Ausgabenprogrammen. In diesem Zusammenhang decken die Prüfungen des Europäischen Rechnungshofs bisweilen Fragen im Zusammenhang mit der Einhaltung des EU-Rechts durch die Mitgliedstaaten ab.

126

Der Hof hat seine Sonderberichte aus dem Zeitraum 2014-2017 einer Durchsicht unterzogen. Dabei wurden 11 von 106 Berichten ermittelt, die Fragen im Zusammenhang mit der Anwendung des EU-Rechts durch die Mitgliedstaaten oder der Aufsichtstätigkeit der Kommission gemäß Artikel 17 Absatz 1 EUV behandelten.

127

Die Bemerkungen in den Sonderberichten des Hofes, die sich auf die Anwendung des EU-Rechts beziehen, betrafen zum größten Teil Fälle, in denen die nicht fristgerechte oder nicht ordnungsgemäße Umsetzung von EU-Richtlinien die Leistung in einem bestimmten Politikbereich beeinträchtigen könnte. In einigen Fällen betrafen die Bemerkungen des Hofes die Länge des Verfahrens der Behebung von Verstößen. Hinsichtlich der Aufsichtstätigkeit der Kommission umfasste eine Prüfung eine Bewertung der von der Kommission im Bereich der Energiepolitik durchgeführten Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfungen. Der Hof hat auch einen Bericht veröffentlicht, der sich speziell mit der Leistung der Kommission bei der wirksamen Umsetzung einer Richtlinie befasst²⁶.

128

Die Ergebnisse, Bemerkungen und Schlussfolgerungen des Hofes in diesen Berichten veranschaulichen eine Reihe von Problemen, die von den GD und den Mitgliedstaaten in den Hofumfragen angesprochen wurden, zum Beispiel:

• Klarheit des EU-Rechts - der Hof hat festgestellt, dass in einigen Fällen aufgrund der vagen Formulierung in der Dienstleistungsrichtlinie weiterhin Hindernisse für die Umsetzung bestehen und dass die Kommission Vorbehalte gegen Vertragsverletzungsverfahren hatte, was zum Teil auf mangelnde Rechtssicherheit in der Rechtsgrundlage zurückzuführen war²⁷;
• Überregulierung (“Gold-Plating”) - der Hof hat festgestellt, dass Wirtschaftsbeteiligte und andere Marktteilnehmer in verschiedenen Mitgliedstaaten möglicherweise mit anderen Anforderungen und Vorschriften konfrontiert sind als denen, die im Unionsrecht oder in den Leitlinien für das Emissionshandelssystem (EU-EHS) festgelegt sind²⁸;
• Mitgliedstaaten, die Schwierigkeiten bei der fristgerechten Umsetzung von Richtlinien haben - der Hof hat festgestellt, dass die Umsetzungsfrist nur von acht Mitgliedstaaten eingehalten wurde, wobei der letzte Mitgliedstaat die Umsetzung zwei Jahre und fünf Monate nach Ablauf der Frist abgeschlossen hat²⁹;
• Auswirkungen der finanziellen Kapazitätsengpässe der Mitgliedstaaten - für die Trinkwasserrichtlinie kam der Hof zu dem Schluss, dass sich die Wasserqualität und der Zugang zu Wasser in drei Mitgliedstaaten verbessert haben, der Investitionsbedarf jedoch weiterhin erheblich ist³⁰;
• anhaltende Nichteinhaltung durch die Mitgliedstaaten - bei der Bekämpfung der Lebensmittelverschwendung hat der Hof einen langjährigen Widerspruch zwischen den Vorschriften der EU und der Mitgliedstaaten über die Rechtmäßigkeit des Verkaufs von Produkten nach Ablauf des Mindesthaltbarkeitsdatums festgestellt³¹;
• Schwierigkeiten der GD bei der Überprüfung der Umsetzung und Konformität - der Hof gelangte zu dem Schluss, dass die von der Kommission durchgeführten Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfungen die erfolgreiche Durchführung der Rechtsakte, mit denen das Ziel der EU verfolgt wird, nicht gewährleisteten³²;
• Verzögerungen bei der Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren - der Hof hat festgestellt, dass das Verfahren gegen einen Mitgliedstaat vier Jahre nach der Durchführung der Konformitätsüberprüfung eingeleitet wurde³³;
• erhebliche Verzögerungen bei der Bearbeitung von EU-Pilot-Vorgängen - der Hof gelangte zu dem Schluss, dass EU-Pilot zwar ein nützliches Instrument für die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission war, jedoch häufig zu Verzögerungen bei der Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren führte³⁴. Darüber hinaus stellte der Hof fest, dass die Lösung von Fällen der Nichteinhaltung während der Untersuchung nicht zur Schaffung einer etablierten EU-Rechtspraxis in dem betreffenden Bereich beigetragen hat³⁵.

Weiteres Vorgehen: Herausforderungen und Chancen

Es bestehen Möglichkeiten für die Kommission, ihre Aufsichtstätigkeit im Einklang mit ihren Verpflichtungen aus dem Vertrag weiter zu stärken

129

Die Kommission hat ihre Aufsicht in Bezug auf die Anwendung des EU-Rechts über viele Jahre hinweg ausgebaut, um ihrer Verpflichtung nach Artikel 17 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union nachzukommen. Dabei hat sie einen Ansatz entwickelt, um den wichtigsten Herausforderungen bei der Überwachung und Durchsetzung des EU-Rechts in den Mitgliedstaaten zu begegnen. Der Hof ermittelte eine Reihe von Bereichen, in denen seiner Meinung nach noch Herausforderungen zu bewältigen sind.

130

Die Kommission hat ihre Aufsichtsfunktion in ein breiter angelegtes Konzept für eine bessere Rechtsetzung eingebettet. Dies wird auch weiterhin Vorteile und Möglichkeiten bieten, um sicherzustellen, dass neue und überarbeitete Rechtsakte so einfach und leicht wie möglich anzuwenden sind. In diesem Zusammenhang könnte die Kommission eine “Bestandsaufnahme” der Aufsichtspolitik erwägen, die relevante Aspekte der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit ihrer Aufsichtstätigkeit abdeckt.

131

In einigen Politikbereichen können die Mitgliedstaaten Unterstützung und technische Hilfe aus dem EU-Haushalt für Maßnahmen beantragen, die ihre finanzielle und verwaltungstechnische Kapazität zur ordnungsgemäßen und fristgerechten Umsetzung und Anwendung des Unionsrechts verbessern könnten. Der Einsatz von Haushaltsinstrumenten bietet der Kommission zusätzliche Möglichkeiten, Verstöße zu verhindern, aufzudecken und zu berichtigen. Die Kommission könnte erwägen, ein kohärentes und koordiniertes Konzept für die Verwendung von EU-Mitteln zu entwickeln, um ihre Fähigkeit zur Förderung, Überwachung und Durchsetzung der Anwendung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten sowohl innerhalb der als auch zwischen den Politikbereichen zu stärken.

132

Die Aufsichtsfunktion der Kommission ist nach Politikbereichen strukturiert und viele GD sind sowohl mit Rechtsetzungs- als auch mit Aufsichtsaufgaben betraut. Dies bietet Vorteile, einschließlich der Unterstützung bei der Bewältigung der inhärenten Risiken, die mit der Nichteinhaltung bestimmter EU-Rechtsvorschriften verbunden sind. Die Analyse des Hofes zeigt, wie andere inhärente Risiken, die mehr als einen Politikbereich betreffen, auf Besonderheiten auf der Ebene der Mitgliedstaaten zurückzuführen sind. Ferner werden die Vorkehrungen der Kommission für den Austausch von Informationen und bewährten Verfahren zwischen den GD aufgezeigt. Darüber hinaus verdeutlicht die vorliegende Analyse des Hofes die Schwierigkeit für einige GD sicherzustellen, dass rechtzeitig auf Kenntnisse und Fachwissen über einen gegebenen Mitgliedstaat zurückgegriffen werden kann. Die Kommission könnte weitere Maßnahmen erwägen, um den Wissens- und Erfahrungsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten zu verbessern, gegebenenfalls einschließlich der gemeinsamen Nutzung von Ressourcen.

133

Die Kommission hat die Beziehungen und die Zusammenarbeit mit den Behörden der Mitgliedstaaten durch eine Reihe von Instrumenten für den Informationsaustausch verstärkt. Die Mitgliedstaaten haben unter anderem festgestellt, dass solche Instrumente ihnen helfen, ihre eigenen Aktivitäten zu koordinieren. Nach Ansicht des Hofes könnte die Kommission erwägen, die Instrumente zur Gewährleistung eines koordinierten Informationsflusses zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten in Bezug auf mutmaßliche und tatsächliche Vertragsverletzungsfälle weiterzuentwickeln, um der Änderung der Durchsetzungspolitik seit 2017 Rechnung zu tragen.

134

Generell hat der Hof festgestellt, dass die Mitgliedstaaten es begrüßen, wenn die Kommission ihre Instrumente zur Förderung der Einhaltung der Rechtsvorschriften - trotz des Verwaltungsaufwands, den sie für die Mitgliedstaaten bedeuten - ausbauen würde. Die Kommission könnte erwägen, die Koordinierung zwischen ihren Dienststellen im Hinblick auf die Entwicklung und den Einsatz solcher Instrumente zu verbessern, um ein stärker zielgerichtetes und kohärentes Vorgehen in allen Politikbereichen zu gewährleisten, das den Lasten der Mitgliedstaaten gebührend Rechnung trägt. Der Hof wies außerdem auf die Möglichkeiten für die Mitgliedstaaten hin, mehr und bessere erläuternde Dokumente vorzulegen. Diese Dokumente spielen eine wichtige Rolle, wenn es darum geht, den Bürgern Transparenz zu bieten in Bezug auf die nationalen Vorschriften, durch die die ihnen im Unionsrecht verankerten Rechte Gültigkeit erhalten, oder die Fähigkeit der Kommission, auf effiziente und wirksame Weise zu überprüfen, ob die Mitgliedstaaten die EU-Rechtsvorschriften vollständig und ordnungsgemäß umgesetzt haben, zu verbessern. Die Gesetzgebungsorgane der EU könnten erwägen, die Mitgliedstaaten systematisch dazu anzuhalten, klare und kohärente Erklärungen zur Umsetzung der EU-Richtlinien abzugeben.

135

Die Kommission hat Prioritäten für die Durchsetzung und Richtwerte für die Fallbearbeitung festgelegt, und einige GD überwachen bereits ihre Aufsichtstätigkeit und berichten darüber in ihren Jahresberichten. Die Kommission könnte erwägen, diese bestehenden Elemente zu einem Gesamtrahmen mit Indikatoren und Zielen für die Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Wirksamkeit ihrer Aufsichtstätigkeit weiterzuentwickeln. Ein solcher Rahmen könnte eine Grundlage für die Entwicklung eines strategischeren und kohärenteren Ansatzes für den Einsatz von aufsichtsrelevanten Ressourcen und Prozessen im Laufe der Zeit bieten.

136

Die Kommission sieht sich hohen Erwartungen an die Transparenz gegenübergestellt. Sie nutzt eine Vielzahl von Instrumenten, um mit den Interessengruppen über ihre Aufsichtstätigkeit zu kommunizieren und ihnen darüber Bericht zu erstatten, darunter monatliche Pressemitteilungen über Vertragsverletzungsbeschlüsse und ein Jahresbericht mit hochwertigen, umfassenden und detaillierten Informationen. In der Analyse des Hofes werden zusätzliche Informationen aufgezeigt, die für die Interessenträger von allgemeinem Interesse sein können. Die Kommission könnte erwägen, ihre jährliche Berichterstattung weiterzuentwickeln, um den Erwartungen der Interessenträger Rechnung zu tragen, einschließlich der Bereitstellung weiterer Informationen über die allgemeine Behandlung von Fällen durch die Kommission unter Wahrung des Rechts der Beschwerdeführer und der Mitgliedstaaten auf Vertraulichkeit.

Finanzkontrolle in Bezug auf die Aufsicht über die Einhaltung des EU-Rechts

137

Die Landscape-Analyse des Hofes zeigt, dass die ORKB der Mitgliedstaaten und der Europäische Rechnungshof Fragen der Einhaltung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten und die Kommission hauptsächlich im Rahmen von Wirtschaftlichkeitsprüfungen der öffentlichen Ausgaben in bestimmten Politikbereichen behandelt haben. Allerdings galten nur wenige Prüfungen speziell den Aufsichtsregelungen auf nationaler und EU-Ebene, die dazu dienen, die ordnungsgemäße und rechtzeitige Anwendung des EU-Rechts zu gewährleisten. Außerdem wird in dieser Landscape-Analyse der Rahmen für potenzielle Prüfungen des Hofes zur Aufsichtstätigkeit der Kommission in Bezug auf die Anwendung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten abgesteckt; dies betrifft zum Beispiel folgende Aspekte:

• Beitrag, den der EU-Haushalt dazu leistet, die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des Unionsrechts in die Praxis zu unterstützen;
• Aufsichtsregelungen der Kommission in bestimmten Politikbereichen der EU;
• Verwaltung von Beschwerden und Verstößen gegen das Unionsrecht durch die Kommission;
• Qualität der Berichterstattung der Kommission über die Ergebnisse der Aufsichtstätigkeit.

Akronyme und Abkürzungen

AdR: Europäischer Ausschuss der Regionen

AEUV: Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

BUDG: Generaldirektion Haushalt

EP: Europäisches Parlament

ESIF: Europäische Struktur- und Investitionsfonds

EU: Europäische Union

EU-EHS: Emissionshandelssystem der EU

EuGH: Gerichtshof der Europäischen Union

EUR-Lex: Das offizielle öffentliche Register des EU-Rechts

EUV: Vertrag über die Europäische Union

EWSA: Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss

GD: Generaldirektion der Europäischen Kommission. Eine vollständige Liste der in dieser Umfrage berücksichtigten Generaldirektionen ist in Anhang I zu finden.

GS: Generalsekretariat der Kommission

ORKB: Oberste Rechnungskontrollbehörde

Team der Landscape-Analyse

Diese Landscape-Analyse wurde von Prüfungskammer V mit Schwerpunkt auf den Bereichen Finanzierung und Verwaltung der Union unter dem Vorsitz von Lazaros S. Lazarou, Mitglied des Hofes, erstellt.

Die Analyse wurde von Leo Brincat, Mitglied des Hofes, geleitet. Herr Brincat wurde unterstützt von Neil Kerr, Kabinettchef, und Annette Farrugia, Attaché im Kabinett; Alberto Gasperoni, Leitender Manager; James McQuade, Aufgabenleiter; Jitka Benesova, Prüferin, Michael Spang und Attila Horvay-Kovacs, Prüfer.

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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0649-5	ISSN 1977-5679	doi:10.2865/757697	QJ-01-18-807-DE-N
HTML	ISBN 978-92-847-0693-8	ISSN 1977-5679	doi:10.2865/032127	QJ-01-18-807-DE-Q

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