Uplatňování právních předpisů EU: povinnosti Evropské komise v oblasti dohledu podle čl. 17 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii

Shrnutí

I

Úspěch mnoha politik Evropské unie závisí na tom, jak členské státy v rámci své jurisdikce uplatňují právní předpisy EU. Evropská komise má podle čl. 17 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii (SEU) povinnost vykonávat dohled nad tím, jak členské státy uplatňují právo Unie. Tato úloha „strážkyně Smluv“ má zásadní význam pro zajištění celkové výkonnosti EU a její schopnosti nést za svou politiku odpovědnost. Dohledové činnosti Komise se zaměřují na řešení rizika možného porušování práva EU ze strany členských států, které může vést k zahájení formálního řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).

II

Jako auditní orgán EU provádíme kontroly, které prověřují dodržování práva EU ze strany členských států, zpravidla jen tam, kde je dodržování práva EU pro členské státy podmínkou čerpání prostředků z rozpočtu EU. Prošetřovat můžeme rovněž to, jakým způsobem Komise vykonává své dohledové činnosti a jakým způsobem za to nese odpovědnost. Na žádost Evropského parlamentu jsme se rozhodli vypracovat situační zprávu, která zahrnuje:

• hlavní rysy právního prostředí EU, které komplikují dohled nad uplatňováním právních předpisů EU členskými státy;
• cíle a priority činnosti Komise v oblasti dohledu a související zdroje;
• hlavní postupy, které Komise uplatňuje za účelem předcházení případům možného porušování právních předpisů EU ze strany členských států a za účelem odhalování těchto případů a jejich napravování;
• pravidla Komise, která mají zajistit transparentnost jejích dohledových činností a jejich výsledků; a
• přínos veřejné kontroly na vnitrostátní a evropské úrovni k zajištění uplatňování právních předpisů EU v členských státech a souvisejícího dohledu.

III

Situační zpráva není auditem. Přináší popisy a analýzy vycházející z veřejně dostupných informací a z informací, s jejichž uveřejněním účastníci podílející se na přípravě této zprávy souhlasili. Hlavním zdrojem našich informací byly průzkumy u generálních ředitelství (GŘ) Komise, mezi zástupci členských států, analýza údajů, které poskytla Komise, rozhovory se zástupci zainteresovaných institucí a přezkumy zpráv o auditu.

IV

Zjistili jsme, že právní situace, ve které se Komise nachází, je složitá jak na úrovni EU, tak na úrovni členských států. Na riziko porušování Smluv má vliv řada faktorů, které způsobují, že dohled nad uplatňováním právních předpisů EU je náročný. Mezi tyto faktory patří:

• rozsah legislativy, která je předmětem sledování, a v případě mnoha právních nástrojů jejich složitost;
• specifika jednotlivých oblastí politiky, včetně dostupnosti prostředků EU a alternativ k řízení o nesplnění povinnosti; a
• některé vnitrostátní legislativní a dohledové podmínky, jako je délka legislativního procesu, preference týkající se provádění právních předpisů EU ve vnitrostátním právu a správní kapacita.

V

Ve své situační zprávě vyzdvihujeme, že Komise si je těchto obtíží vědoma a snaží se je překonávat tím, že:

• stanovila priority v oblasti prosazování práva a referenční ukazatele pro vyřizování stížností občanů a případů domnělého nesplnění povinnosti;
• své dohledové činnosti organizuje podle jednotlivých oblastí politiky a v rámci širšího programu zlepšování právní úpravy;
• systematicky prověřuje provádění právních předpisů EU ve vnitrostátním právu, sleduje stížnosti občanů a vede vyšetřování s cílem odhalovat případy domnělého nesplnění povinnosti;
• posiluje spolupráci a výměnu informací s členskými státy za použití řady nástrojů napomáhajících zajištění souladu s právními předpisy EU;
• přímo komunikuje se zúčastněnými stranami a zveřejňuje informace o svých dohledových činnostech, mj. formou zvláštních výročních zpráv.

VI

Uvádíme rovněž příklady práce nejvyšších kontrolních institucí členských států a Evropského účetního dvora (EÚD) v oblasti zajišťování souladu s právními předpisy EU a souvisejícího dohledu na vnitrostátní a evropské úrovni.

VII

V závěru zprávy zvažujeme několik možností, jak by Komise mohla řešit přetrvávající problémy spojené s jejími povinnostmi v oblasti dohledu. Vybízíme Komisi především k tomu, aby zvážila možnost dalšího posílení své úlohy v oblasti dohledu a aby za tímto účelem:

• ve své politice prosazování právních předpisů uplatňovala přístup zaměřený na zlepšování právní úpravy a aby průběžně hodnotila hospodárnost, účelnost a účinnost svých dohledových činností;
• vypracovala koordinovanější přístup všech jejích útvarů k rozpočtu EU, tak aby byl využíván způsobem, který pomůže zajistit uplatňování právních předpisů EU v členských státech;
• své útvary působící v různých oblastech politiky vybízela ke sdílení znalostí a odborných zkušeností členských států a případně i ke sdílení zdrojů;
• soulad s právními předpisy EU podporovala ve všech oblastech politiky jednotnějším způsobem, který bude více odpovídat potřebám jednotlivých členských států;
• stanovené priority v oblasti prosazování právních předpisů a referenční ukazatele pro řešení jednotlivých případů rozpracovala do podoby celkového rámce řízení dohledových činností;
• ve své výroční zprávě o řešení jednotlivých případů poskytla zainteresovaným stranám souhrnné informace a analýzu, včetně toho, jak dlouho trvá řešení případů a jaké jsou důvody pro jejich uzavření.

VIII

Tato situační zpráva ukazuje v neposlední řadě i rozsah toho, čím se EÚD v souvislosti s dohledem Komise nad uplatňováním právních předpisů EU ze strany členských států zabýval. Jejím předmětem jsou například:

• prostředky vynakládané z rozpočtu EU na zajištění toho, aby členské státy uplatňovaly právní předpisy EU;
• pravidla Komise pro dohled v jednotlivých oblastech politiky;
• různé aspekty toho, jak Komise postupuje při vyřizování stížností a řešení případů neplnění povinnosti;
• kvalita Komisí podávaných zpráv o výsledcích dohledových činností.

Úvod

Uplatňování právních předpisů EU

01

Uplatňování právních předpisů EU je nezbytným předpokladem zajištění reálných přínosů pro občany a ochrany jejich práv a svobod. Členské státy musejí plnit své povinnosti vyplývající z práva EU, čehož součástí je i začleňování příslušných právních předpisů EU do vnitrostátního práva („provádění“) a používání těchto právních předpisů v rámci jejich jurisdikce („uplatňování“)¹. Právní nástroje EU jsou pro EU klíčovým prostředkem dosahování jejích cílů a právní stát je jednou z klíčových hodnot EU², kterou všechny členské státy a orgány EU musejí zastávat.

02

Právní předpisy EU jsou podle svého druhu použitelné buď přímo, nebo nepřímo³. Zatímco Smlouvy, nařízení a rozhodnutí se automaticky stávají závaznými v celé EU k datu svého vstupu v platnost, směrnice musejí členské státy předtím, než je začnou uplatňovat, začlenit k pevně stanovenému datu do své vnitrostátní legislativy. Členské státy mají ve skutečnosti značnou volnost při zvažování toho, jakým způsobem budou právní předpisy EU provádět a uplatňovat. Evropská komise (Komise) je v souladu s čl. 17. odst. 1 SEU odpovědná za dohled nad prováděním a uplatňováním právních předpisů EU členskými státy.

03

Cílem Komise je předcházet nedodržování právních předpisů EU ze strany členských států a odhalovat a napravovat takový nesoulad. Komise za tímto účelem sleduje, jakým způsobem členské státy uplatňují právo EU, a přijímá opatření, jimiž soulad s právem EU podporuje a prosazuje („dohledové činnosti“). Dohledové činnosti Komise se konkrétně soustředí na zjišťování a řešení případů nesouladu s právem EU, které může být prosazováno formou řízení o nesplnění povinnosti podle článků 258 a 260 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) („případy možného nesplnění povinnosti“). V rámečku 1 jsou znázorněny čtyři hlavní druhy případů možného nesplnění povinnosti.

04

U některých druhů případů nedodržení právních předpisů EU ze strany členských států se řízení o nesplnění povinnosti nepoužívá. V některých oblastech politiky nabízejí právní nástroje EU jiné formy finančních nebo nefinančních sankcí. Komise takové případy nepovažuje za případy spadající do oblasti působnosti jejích dohledových činností podle čl. 17 odst. 1 SEU.

Přehled dohledových činností Komise

05

Za účelem sledování a prosazování souladu s právem EU (tj. k odhalování případů nesouladu a zjednávání nápravy) používá Komise řadu prostředků („nástrojů“). V případě nově přijatých směrnic sleduje Komise zajištění souladu s právem EU tak, že kontroluje, zda členské státy ve stanovené lhůtě oznámily svá vnitrostátní prováděcí opatření („oznámení“), zda ustanovení směrnice v celém jejich rozsahu provedly ve svém vnitrostátním právu („transpozice“) a zda důsledně zohlednily veškerá ustanovení této směrnice („shoda“).

06

Pokud jde o zjišťování ostatních druhů možného nesplnění povinnosti, zabývá se Komise stížnostmi jednotlivců nebo organizací a případy možného nesplnění povinnosti prošetřuje i z vlastního podnětu. K vyřizování stížností používá Komise zvláštní informační systém (CHAPs) a případy možného nesplnění povinnosti může prošetřovat za použití své internetové databáze a svého komunikačního nástroje („EU Pilot“, též „systém pilotního řízení“). Systém pilotní řízení je nástroj pro shromažďování a výměnu informací o případech možného nesplnění povinnosti ze strany členských států, který je v některých případech použitelný k zajištění souladu s právem EU. Obrázek 1 znázorňuje počet stížností a případů možného nesplnění povinnosti, jimiž se Komise zabývala v období let 2010–2016⁴.

07

Komise má podle článku 258 SFEU diskreční pravomoc, která jí umožňuje rozhodovat o zahájení řízení o nesplnění povinností proti členským státům, které podle jejího soudu porušily právo EU. V rámci tohoto řízení je Komise oprávněna postoupit případ členského státu Soudnímu dvoru Evropské unie (ESD) a požádat tento soud o uložení finanční sankce podle článku 260 SFEU. Rámeček 2 znázorňuje hlavní kroky formálního řízení o nesplnění povinnosti.

08

Kromě nástrojů pro sledování a prosazování práva EU má Komise rovněž některé další nástroje, jejichž účelem je napomáhat tomu, aby členské státy uplatňovaly právo EU správným způsobem a včas („nástroje na podporu dodržování předpisů“), aby nedocházelo k případům nesplnění povinnosti („prevence“) nebo aby se takové případy vyřešily před jejich postoupením ESD („náprava“).

Potřeba transparentnosti, odpovědnosti a kontroly

09

Má-li být zajištěna legitimita a důvěra, musejí občané a další zainteresované strany vidět, že právní předpisy EU jsou členskými státy skutečně uplatňovány. Z toho vyplývá, že pokud jde o uplatňování právních předpisů EU členskými státy a dohledové činnosti Komise, je nezbytná transparentnost, odpovědnost a veřejná kontrola. Jak jsme již dříve konstatovali⁵, zvláštní problém z hlediska odpovědnosti představují politiky EU, které využívají mimorozpočtové nástroje. Audity, které naše instituce jakožto kontrolní orgán EU provádí, prošetřují většinou to, zda členské státy dodržují právní předpisy EU v případech, kdy je dodržování právních předpisů EU podmínkou čerpání prostředků z rozpočtu EU nebo kdy je podstatné pro dosažení výsledků. Prošetřovat můžeme rovněž to, jakým způsobem Komise vykonává své dohledové činnosti a jakým způsobem za to nese odpovědnost.

Rozsah a koncepce zprávy

10

Dohled Komise nad uplatňováním právních předpisů EU členskými státy představuje složité téma, které zahrnuje mnoho oblastí politiky EU. EÚD se rozhodl vypracovat situační zprávu na žádost Evropského parlamentu. Účelem této situační zprávy je popsat a analyzovat pravidla EU pro dohled nad uplatňováním práva EU členskými státy.

11

Naše studie se soustředí na dohledové činnosti, které Komise vykonává jako „strážkyně Smluv“ v souladu s čl. 17 odst. 1 SEU v souvislosti s řízením o nesplnění povinnosti. Zabýváme se v ní oblastmi politiky EU, ve kterých musejí členské státy ve své jurisdikci uplatňovat právo EU, a dohledovými činnostmi generálních ředitelství Komise, do jejichž resortu tyto oblasti spadají (viz příloha I). Dohledovými činnostmi jiných orgánů EU se v této zprávě nezabýváme.

12

Situační zpráva není auditem. Přináší popisy a analýzy vycházející z veřejně dostupných informací. Tato situační zpráva obsahuje rovněž informace od účastníků studie, kteří souhlasili s jejich zveřejněním pro účely této zprávy. Součástí zprávy je i analýza údajů, které o svých dohledových činnostech poskytla Komise, průzkum provedený v generálních ředitelstvích a v členských státech, rozhovory s klíčovými zúčastněnými stranami a přezkum příslušných zpráv o auditu, které vydal EÚD a nejvyšší kontrolní instituce členských států (viz příloha II).

13

Výsledky této situační zprávy, které jsou uvedeny v jejích jednotlivých oddílech, ukazují:

• jaké jsou hlavní rysy situace v oblasti dodržování právních předpisů EU, které komplikují dohled nad tím, jak členské státy uplatňují právní předpisy EU;
• jakou strategii Komise uplatňuje při užívání pravomocí, nástrojů a prostředků, které má k dispozici, ve snaze zajistit, aby členské státy uplatňovaly právní předpisy EU;
• jakým způsobem Komise řídí své dohledové činnosti a jak zajišťuje jejich transparentnost; a
• jak veřejná kontrola na vnitrostátní a evropské úrovni může přispívat k zajištění účinného a účelného uplatňování právní předpisů EU a dohledu nad nimi.

14

Závěrem poukazujeme na některé problémy a možnosti dalšího rozvoje dohledu nad uplatňováním právních předpisů EU a jeho kontroly.

Dohlížení na uplatňování práva EU

Obtíže spojené se sledováním složité situace v oblasti dodržování právních předpisů

Předmětem sledování je velké množství různých právních předpisů EU

15

Komise musí sledovat uplatňování velkého množství právních aktů, které obsahují různé druhy ustanovení týkající se členských států. Právo EU („acquis“) se postupem času mění spolu s tím, jak se vyvíjejí politiky EU a její pravomoci a jak EU přijímá a reviduje právní předpisy, které jsou členské státy povinny uplatňovat. K řízení o nesplnění povinnosti může vést jakékoli porušení ustanovení právních předpisů EU týkající se členských států. Pravděpodobnost nesplnění povinnosti – a toho, že Komise bude plnění příslušné povinnosti sledovat – závisí na druhu právního předpisu, o který se jedná (viz rámeček 2). Směrnice například vyžadují, aby Komise sledovala oznamování a provádění ve vnitrostátním právu.

16

Komise nezveřejňuje žádný odhad celkového počtu právních nástrojů, které sleduje. Ze všech směrnic vyplývají pro členské státy určité povinnosti. V případě mnoha jiných právních nástrojů se však členských států týkají jen některá ustanovení. Na základě veřejně přístupných informací o legislativě EU lze proto jen obtížně provést nějaký obecný odhad počtu právních předpisů EU, které by mohly vést k případům nesplnění povinnosti⁶.

17

V rámci našeho průzkumu jsme požádali generální ředitelství odpovědná za příslušné politické rezorty o sdělení počtu právních předpisů EU, které sledují. Úhrnem se podle jejich sdělení sleduje přibližně 5 600 právních předpisů, z čehož asi čtvrtinu tvoří směrnice, třetinu nařízení a zbytek jiné právní akty (viz obrázek 2). Počty směrnic a nařízení vztahujících se k jednotlivým oblastem politiky jsou poměrně srovnatelné, avšak pokud jde o jiné právní akty, je metodicky konzistentní stanovení jejich počtu z věcných důvodů obtížnější.

18

Je několik vlastností právních předpisů EU, které mohou přispívat k vyššímu riziku jejich nedodržování. Vlastnosti, které v rámci našich šetření dávaly generální ředitelství i členské státy nejčastěji do souvislosti s problémy vznikajícími při provádění nebo uplatňování právních předpisů EU, byly následující:

• složitost a technická povaha věci a
• nejasnost legislativy EU.

19

Členské státy uváděly porůznu i některé další faktory, které přispívají k tomu, že mají obtíže se správným a včasným uplatňováním právních předpisů EU, zejména:

• veškeré významnější neshody nových požadavků EU s platnou legislativou na vnitrostátní nebo regionální úrovni;
• rozdíly mezi tím, jak ustanovení právních předpisů EU vykládají členské státy, a tím, jak je vykládá Komise; a
• počet možností uplatňování směrnice, které jsou na vnitrostátní úrovni k dispozici.

20

Je zřejmé, že každý legislativní akt EU představuje pro členské státy určité specifické výzvy týkající se jeho správného a včasného uplatňování.

Každá oblast politiky má svá specifika

21

Počet a druh legislativních aktů sledovaných ze strany generálních ředitelství, se značně liší podle oblasti politiky (viz obrázek 3). V našem průzkumu spadá zhruba třetina právních aktů, které obsahují ustanovení či povinnosti týkající se členských států, do oblasti veřejného zdraví a bezpečnosti potravin (SANTE) a více než čtvrtina směrnic do oblasti životního prostředí. Pokud jde o poměr mezi využíváním nařízení a směrnic, generální ředitelství pro osm oblastí politiky uvedla, že využívají většinou nařízení, sedm generálních ředitelství uvedlo, že využívá směrnice i nařízení ve vyrovnaném poměru, a tři ředitelství uvedla, že využívají většinou směrnic. Členské státy uvedly, že nejobtížnější je pro ně zajistit včasné a správné uplatňování právních předpisů EU týkajících se politiky v oblasti životního prostředí (ENV), mobility a dopravy (MOVE), energetiky (ENER), finanční stability, finančních služeb a unie kapitálových trhů (FISMA) a vnitřního trhu, průmyslu, podnikání a malých a středních podniků (GROW). Do těchto oblastí spadá také největší počet právních předpisů EU, které jsou předmětem sledování, a největší počet případů nesplnění povinnosti v souvislosti s prováděním právních předpisů EU v rámci vnitrostátního práva.

22

Značné rozdíly v poměru legislativních a rozpočtových nástrojů existují i mezi jednotlivými oblastmi politiky EU. Zatímco v devíti oblastech politiky převažují legislativní opatření⁷, v ostatních devíti je buď vyvážený poměr mezi legislativními a rozpočtovými nástroji, anebo se v nich v převážné míře uplatňuje řízení výdajů EU. Jednotlivé oblasti politiky se značně liší i co do množství spravovaných a vynakládaných prostředků a velké rozdíly jsou také v platných podmínkách finančního řízení. V některých oblastech politiky mohou členské státy žádat o poskytnutí prostředků EU na programy či projekty, které jim mohou usnadnit uplatňování právních předpisů EU. Členské státy mohou například podat návrh na využití prostředků z evropských strukturálních a investičních fondů (ESI fondy) na podporu důležitých infrastrukturních projektů, které jsou nezbytné k plnění norem EU v oblasti ochrany životního prostředí, nebo mohou žádat o granty technické pomoci pro opatření zaměřená na posílení jejich soudnictví.

23

Jednotlivé oblasti politiky se liší také tím, že Komise v nich má různé pravomoci, pokud jde o odhalování případů nedodržování právních předpisů EU členskými státy a zjednávání nápravy v takových případech, přičemž tyto pravomoci v mnoha případech souvisejí s dostupností prostředků EU. Většina GŘ (13/18) v našem šetření uvedla, že určité zvláštní vyšetřovací pravomoci k odhalování nesouladu s právními předpisy EU mají přinejmenším v některých dílčích oblastech svého politického rezortu⁸. O něco více než třetina GŘ (7/18) vyslovila názor, že posílení inspekčních nebo vyšetřovacích pravomocí by pravděpodobně zlepšilo dodržování právních předpisů EU. Většina těchto GŘ se již nyní domnívá, že jejich vyšetřovací pravomoci jsou poměrně rozsáhlé (4/7).

24

Více než třetina GŘ (7/18) uvedla, že kromě možnosti řízení o nesplnění povinnosti má ve vztahu k členským státům i zvláštní sankční a korekční pravomoci. Korekční pravomoci mají GŘ (5/7) podle jejich sdělení především v oblastech, ve kterých jsou vynakládány prostředky EU. Podle předpisů, jimiž se řídí fondy EU, mají GŘ řídicí a kontrolní systémy, které jim pomáhají odhalovat případy nedodržování předpisů a ukládat finanční opravy (viz obrázek 4). Příkladem může být oblast zemědělské politiky. GŘ AGRI⁹ odhaluje nedodržování právních předpisů EU za pomoci mechanismu auditu schválení účetní závěrky a využívá schvalování účetní závěrky k tomu, aby členské státy přesvědčilo k potřebným změnám jejich řídicích a kontrolních systémů a umožnilo jim tak vyhnout se uložení finančních oprav. Podobná pravidla existují i v jiných fondech podléhajících sdílenému řízení¹⁰.

25

Komise může rovněž nařídit, aby příjemci nezákonně získané státní podpory tuto podporu vrátili. Pokud členský stát tomuto požadavku v řádné lhůtě nevyhoví, může Komise tuto věc postoupit ESD, a to bez zahájení řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU. V rámci evropského semestru¹¹ může navíc Komise doporučit, aby členský stát přijal opatření pro posílení svého soudnictví, bez jejichž přijetí by možnost získat prostředky z fondů EU mohl ztratit.

26

Ve skutečnosti má každá oblast politiky svůj jedinečný profil, pokud jde o počet platných legislativních nástrojů a jejich druhy a pokud jde o dostupnost či nedostupnost zvláštních pravomocí umožňujících vyšetřovat nedodržování určitých právních předpisů EU ze strany členských států a ukládat za to sankce. Je tedy zjevné, že na možnost využívat řízení o nesplnění povinnosti jako prostředku k prosazování práva EU se Komise může v různých oblastech politiky spoléhat v dosti odlišné míře.

Mezi členskými státy existují významné rozdíly

27

Na způsob uplatňování právních předpisů EU mají vliv také politické, právní a ústavní podmínky jednotlivých členských států, mezi nimiž existují významné rozdíly. Generální ředitelství a členské státy v rámci našeho šetření uváděly, jakým způsobem mohou činitele související s právními systémy členských států, s jejich finančními a správními kapacitami a vnitrostátní pravidla dohledu ovlivňovat, jak členské státy dodržují právní předpisy EU, a schopnost Komise dodržování právních předpisů sledovat.

Zákonodárný proces a přístup

28

Z informací členských států je zřejmé, že existují značné rozdíly, pokud jde o jejich legislativní postupy, úrovně státní správy, které se na něm podílejí, a upřednostňovaný přístup k zajištění provádění právních předpisů EU v rámci vnitrostátního práva a jejich uplatňování. Na základě těchto rozdílů lze pak lépe určit počet, druh a lhůty vnitrostátních prováděcí opatření.

29

Z našich šetření u generálních ředitelství a v členských státech vyplývá, že délka legislativního postupu v členském státě má zásadní vliv na to, jak dlouho trvá provádění směrnic v rámci jeho vnitrostátního práva. Mnohé členské státy (10/27) i generální ředitelství (8/17) poukazovaly na to, že obtíže související s legislativním procesem bývají častým zdrojem problémů s prováděním právních předpisů EU v rámci vnitrostátního práva nebo s jejich uplatňováním. Řada členských států (8/26) uvedla, že přinejmenším v některých případech hrály v legislativním procesu určitou roli i regionální orgány. Přijímání vnitrostátních prováděcích opatření se zpožďuje mnohdy i přesto, že většina členských států (23/27) má, jak samy tyto státy uvádějí, mechanismus, který umožňuje provádění směrnice v rámci vnitrostátního práva v případě potřeby upřednostnit nebo celý právní proces urychlit.

30

Riziko opožděného provedení závisí do určité míry na složitosti směrnice a na prováděcí lhůtě. Tyto lhůty se domlouvají v rámci legislativního procesu EU, jehož se účastní orgány EU a členské státy. V rámci našeho šetření se ukázalo, že většina členských států považuje prováděcí lhůty za dostatečně dlouhé, pokud jde o směrnice s dobře vymezenou oblastí působnosti a nepříliš vysokým počtem zákonných povinností vztahujících se k oblastem, které na vnitrostátní úrovni nejsou příliš složitě regulovány. Avšak pokud jde o směrnice s velkým množstvím zákonných povinností, širokou oblastí působnosti nebo dopadem na velký počet vnitrostátních zákonů, byla většina členských států toho názoru, že prováděcí lhůty bývají dostatečně dlouhé jen zřídkakdy. Z odpovědí členských států vyplývá, že zpoždění, k nimž při provádění směrnic dochází, částečně souvisejí i s rozsahem koordinační či konzultační práce, kterou si provádění směrnice v rámci daného členského státu vyžádá.

31

Členské státy mají rovněž odlišné preference v oblasti provádění. Provádění směrnic může členské státy stavět před volbu mezi novelizací stávajících právních předpisů nebo přijetím nové legislativy. Některé členské státy uvedly, že pokud je to možné, dávají přednost novelizaci stávajících právních předpisů, ale většina členských států sdělila, že se spíše snaží hledat rovnováhu mezi oběma přístupy. Členské státy uváděly různé faktory, na kterých výsledek této volby závisí, jako je povaha dané směrnice, charakter platného vnitrostátního zákona a otázka, zda provádění směrnice je součástí širších vnitrostátních reforem, které v dotčené oblasti politiky probíhají.

32

Členské státy se liší také v tom, jaké druhy legislativních nástrojů k provádění směrnic EU v rámci svého právního řádu používají. Podle odhadů členských států týkajících se období 2014–2016 byl poměr legislativy přijímané na vysoké úrovni (například parlamentních zákonů) a legislativy na nižších úrovních (např. legislativy v přenesené pravomoci nebo podřízených právních předpisů) velmi různý. Většina členských států uvedla, že větší podíl má u nich legislativa na nižších úrovních, nicméně více než jedna čtvrtina členských států uvedla, že větší podíl zaujímá primární legislativa. Odhadovaný podíl legislativy na vyšších úrovních se pohyboval v rozmezí od 5 % do 80 %, pro legislativu na nižších úrovních to bylo v rozmezí od 20 % do 90 %.

33

Mezi členskými státy jsou i značné rozdíly v počtu vnitrostátních prováděcích opatření a v oblasti jejich působnosti, a to bez ohledu na to, o jakou směrnici se jedná. Na základě vlastní analýzy údajů jsme zjistili, že v případě všech směrnic existuje korelace mezi počtem vnitrostátních prováděcích opatření a počtem případů nesplnění povinnosti, ve kterých bylo v období 2014–2016 zahájeno řízení (viz obrázek 5). Mnohé členské státy v rámci našeho šetření uváděly počet vnitrostátních prováděcích opatření jako jeden z hlavních faktorů ovlivňujících délku provádění směrnic.

34

Řada členských států (10/26) sice uvedla, že jejich země má politiku nebo zákonné ustanovení, jež má při provádění směrnic EU vyloučit „gold plating“¹², zároveň však většina členských států uznala, že v rámci provádění směrnic doplňují někdy ustanovení, která mají vycházet vstříc vnitrostátním potřebám nebo zájmům. Dotčené členské státy k tomu uvedly, že důvodem toho může být snaha minimalizovat změny ve vnitrostátní legislativě nebo okolnost, že provádění směrnice EU bylo součástí rozsáhlejší vnitrostátní reformy určité oblasti politiky. Členské státy mají Komisi informovat o veškerých opatřeních, která představují „gold plating“,¹³ prostřednictvím elektronického nástroje Komise pro oznamování vnitrostátních prováděcích opatření¹⁴.

35

Některé členské státy a generální ředitelství rovněž poukázaly na to, že v některých případech to byly politické ohledy na úrovni členských států, které přispěly k tomu, že právní akty EU nebyly provedeny nebo uplatňovány správným způsobem či včas. Jednalo se o případy, kdy:

• členské státy měly odlišné politické priority než Komise;
• mohly mít k příslušnému právnímu předpisu nebo některým jeho ustanovením nesouhlasný postoj;
• byly dotčeny důležité a citlivé otázky domácí politiky nebo národní zájmy; nebo
• měl vliv na přijetí dané legislativy volební cyklus nebo politická nestabilita.

Správní a finanční kapacity

36

Pro zajištění správného a včasného uplatňování právních předpisů EU je dosti důležitá dostatečná správní kapacita. V rámci našich šetření:

• vyslovilo mnoho členských států (8/19) názor, že správní kapacita má zásadní vliv na zajištění shody vnitrostátních prováděcích opatření s právem EU.
• většina členských států (13/22) hodnotila legislativní práci, kterou vyžaduje provádění právních předpisů ve vnitrostátním právním řádu, jako velmi náročnou vzhledem k dostupným lidským zdrojům a dovednostem.
• většina členských států (14/22) a generálních ředitelství (13/14) rovněž uvedla, že nedostatečná správní kapacita byla přinejmenším v některých případech jednou z příčin problémů, na které členské státy při provádění nebo uplatňování právních předpisů EU narážely.
• GŘ odpovídající za politiku v oblasti zaměstnanosti, dopravy a spravedlnosti jasně konstatovala, že správní kapacita představuje pro určité skupiny členských států problém.

37

Určitý vliv na to, že členské státy nedodrží některá ustanovení právních předpisů EU, může mít i nedostatečná finanční kapacita. Příkladem může být situace, kdy splnění norem EU vyžaduje značné investice. V takových případech mohou členské státy využívat ESI fondy nebo jiné evropské výdajové programy.

Vnitrostátní režim dohledu

38

Členské státy odpovídají za to, že právní předpisy EU budou uplatňovány v praxi, a mají proto svá vlastní pravidla pro dohled nad prováděním směrnic, zajištění správného uplatňování právních předpisů EU a řešení případů nesplnění povinnosti. Tato pravidla jsou sice různá, ale většina členských států má sklon k větší centralizaci v oblasti dohledu nad prováděním směrnic a řešením případů nesplnění povinnosti, zatímco sledování správnosti uplatňování právních předpisů EU bývá méně centralizované.

39

Téměř všechny členské státy (21/22) uvedly, že ministerstvo odpovědné za určitou oblast politiky odpovídá i za provádění směrnic EU, které se k této oblasti politiky vztahují, přičemž v některých případech svůj postup koordinuje s příslušnými regionálními orgány, které se účastní příslušného legislativního procesu. Téměř všechny členské státy (25/27) rovněž uvedly, že mají zvláštní orgán, který odpovídá za koordinaci provádění směrnic. Ve většině případů nese tento orgán odpovědnost i za kontrolu shody s právními předpisy EU. V několika případech se jeho úloha omezuje na poskytování orientačních pokynů a podpory. Téměř všechny členské státy kromě toho také uvedly, že mají centralizovaný režim pro sledování provádění směrnic, přičemž některé členské státy za tímto účelem využívají informačních systémů, které upozorňují na blížící se konce lhůt a zasílají související oznámení.

40

Téměř všechny členské státy (21/22) uvedly, že hlavní odpovědnost za dohled nad uplatňováním právních předpisů EU nese ministerstvo, které odpovídá za dotčenou oblast politiky. Mnoho členských států (12/27) uvedlo, že má zvláštní orgán odpovídající za dohled nad uplatňováním právních předpisů EU. Podobně také většina členských států (15/27) uvedla, že hlavní odpovědnost za dohled nad řešením případů nesplnění povinnosti má resortní ministerstvo či odbor, do jehož působnosti spadá dotčená oblast politiky. Některé členské státy (3/27) uvedly, že tato odpovědnost je v jejich zemi centralizovaná. Všechny členské státy (27/27) uvedly, že mají ústřední orgán odpovídající za koordinaci postupu v případech nesplnění povinnosti a za dohled nad těmito případy.

41

Většina vnitrostátních koordinačních subjektů nebo ústředních orgánů, které odpovídají za právo EU, spadá do působnosti ministerstev zahraničních věcí či ministerstev pro záležitosti EU, některé do působnosti ministerstva spravedlnosti a menší počet dalších působí v rámci ústřední vlády (např. v rámci kanceláře předsedy vlády, úřadu kancléře nebo generálního tajemníka). Téměř všechny členské státy uvedly, že mají nějakou formu centralizovaného sledování prováděcích opatření a případů nesplnění povinnosti, ale několik z nich zveřejňuje jeho výsledky. Ve většině členských států vydávají odpovědné odbory neveřejné zprávy, které jsou určeny vládě nebo parlamentu.

42

Každý členský stát tedy uplatňuje svůj vlastní přístup k zajišťování správného a včasného uplatňování právních předpisů EU v rámci své jurisdikce.

Strategie Komise: priority, organizace a zdroje

Cíle a priority dohledových činností

43

Komise ve svém přístupu k dohlížení nad uplatňováním práva EU bere v úvahu výzvy dané rozsáhlostí a povahou evropského acquis, specifika jednotlivých oblastí politiky, v nichž mohou případy nesplnění povinnosti nastat, i zvláštní okolnosti zákonodárství a dohledu v jednotlivých členských státech.

44

Vzhledem k tomu, že soulad s právem EU musí být zajišťován v takto komplexní situaci, přístup Komise k uplatňování právních předpisů EU se vyvíjel v průběhu mnoha let, jak o tom svědčí sdělení, která Komise vydala v roce 2002¹⁵, 2007¹⁶ a 2016¹⁷. Na základě našeho přezkoumání těchto sdělení se ukázalo několik klíčových zásad, cílů a rysů Komisí uplatňovaného přístupu k dohledu nad právem EU podle čl. 17 odst. 1 SEU. Hlavní zásady, jimiž se Komise ve svém přístupu v současnosti řídí a které jsou ve většině případů odvozeny z právního rámce EU, jsou následující:

• dodržování právních předpisů EU jako předpoklad všech práv a závazků vyplývajících ze Smluv;
• systematické riziko, které neuplatňování práva EU představuje pro plnění politických cílů EU;
• primární odpovědnost členských států za zajištění uplatňování práva EU a odškodňování jednotlivých občanů;
• povinnost upřímné spolupráce členských států při vyšetřování případů podezření na nesplnění povinnosti;
• diskreční pravomoc Komise zahajovat a uzavírat řízení o nesplnění povinnosti a žádat ESD o uložení sankcí;
• důvěrnost výměny informací s členskými státy v předsoudní fázi řízení o nesplnění povinnosti;
• povinnost Komise zajistit řádný správní postup při vyřizování stížností občanů na údajné nesplnění povinnosti.

45

Tyto zásady představují stálou součást pravidel, jimiž se Komise při výkonu svého dohledu řídí. V rámci, který je těmito zásadami určen, vypracovala Komise strategii pro předcházení případům porušování práva EU a pro jejich odhalování a napravování. Hlavní cíle této strategie jsou následující:

• usnadnit provádění, uplatňování a prosazování práva EU;
• posílit postavení občanů, aby mohli lépe sledovat své práva a domáhat se jich;
• posílit vztahy a spolupráci s orgány členských států, pokud jde o zjišťování a řešení problémů souvisejících s porušením práva EU;
• závažné případy porušení práva EU řešit rychle a rozhodně, zároveň však v případech, kdy to není nezbytné, nevyužívat řízení o nesplnění povinnosti;
• zajistit transparentnost, pokud jde o uplatňování právních předpisů EU členskými státy a dohledové činnosti Komise.

46

Komise si je vědoma toho, že při sledování těchto cílů je třeba zajistit ochranu před určitými specifickými riziky, která souvisejí s řešením možných případů nesplnění povinnosti. Jedná se zejména o tato rizika:

• zklamaná očekávání občanů, protože z povahy řízení o nesplnění povinnosti nevyplývá v jednotlivých případech možnost odškodnění nebo náhrady;
• snaha členských států oddálit výsledek využíváním procedurálních kroků v rámci vyšetřování a řešení jejich případů s cílem získat delší čas na provádění a uplatňování konkrétních právních nástrojů nebo co nejvíce oddálit finanční sankce.

47

Komise za účelem dosažení stanovených cílů a zvládání souvisejících rizik vyvinula postup, který má několik klíčových rysů a nabízí několik nástrojů. Co se týče vlastních právních předpisů EU, od roku 2002 je politika Komise v oblasti dohledu součástí jejího širšího přístupu zaměřeného na zlepšování právní úpravy. Klíčovým cílem zlepšování právní úpravy je podporovat to, aby právní předpisy EU byly jasné a jednoduché. Komise si pro potřeby zlepšování právní úpravy vyvinula zvláštní nástroje, aby byla schopna řádným způsobem posuzovat otázky spojené s uplatňováním a prováděním právních předpisů EU v každé fázi politického cyklu, a to i ve fázi hodnocení.

48

Co se týče posílení postavení občanů, klade Komise značný důraz na stížnosti jako jeden z hlavních zdrojů informací, které jí umožňují odhalovat případy nesplnění povinnosti. Aby podávání stížností podpořila, poskytuje Komise informace občanům o jejich právech zakotvených v právních předpisech EU a členských států. Existuje rovněž řada procedurálních záruk pro stěžovatele, pokud jde o vyřizování jejich stížností. Komise také poskytuje poradenství občanům o možnostech odškodnění na vnitrostátní úrovni. Mimo to vytvořila několik mechanismů alternativního řešení sporů, které umožňují řešit jednotlivé případy nedodržování právních předpisů EU ze strany členských států. Například v souvislosti s fungováním vnitřního trhu zřídila mechanismus SOLVIT, který členským státům usnadňuje řešení případů porušování práv jednotlivých občanů nebo podniků jednoho členského státu, která jim náležejí podle práva EU, ze strany orgánů veřejné správy jiného členského státu.

49

Pro potřeby spolupráce s členskými státy Komise vytvořila několik nástrojů na podporu dodržování předpisů, které umožňují předjímat a odstraňovat problémy spojené s prováděním a uplatňováním práva EU a řešit případy nesplnění povinnosti. Komise členské státy rovněž vybízí k tomu, aby žádaly o finanční podporu z rozpočtu EU, je-li taková podpora dostupná, která by jim pomohla posílit správní kapacitu a financovat infrastrukturu potřebnou k uplatňování určitých nařízení a směrnic. Také v rámci evropského semestru může být čerpání prostředků z rozpočtu EU předpokladem toho, aby členské státy byly schopny provádět strukturální reformy, které posílí jejich soudnictví.

50

Co se týče řešení závažných případů nesplnění povinnosti, uvádí Komise ve svých sděleních seznam prioritních případů nesplnění povinnosti (viz rámeček 3). Její sdělení v této souvislosti také objasňují politiku Komise, pokud jde o vznášení žádostí k ESD o uložení sankcí členským státům v případech nesplnění povinnosti podle čl. 260 odst. 2 a čl. 260 odst. 3 SFEU. Komise stanovila rovněž referenční hodnoty pro včasné vyřizování žádostí a řešení případů nesplnění povinnosti.

51

Během let Komise postupně rozvinula podávání výročních zpráv o výsledcích svých dohledových činností a tyto zprávy jsou důležitou součástí její snahy o transparentnost. Komise rovněž sděluje veřejné odpovědi na petice a dotazy z EP, které se týkají případů podezření na nesplnění povinnosti, a na šetření evropského veřejného ochránce práv ohledně zacházení se stěžovateli. Komise kromě toho vede i veřejný rejstřík všech rozhodnutí o případech nesplnění povinnosti a informace o rozhodnutích a rozsudcích ESD uveřejňuje ve svých tiskových zprávách.

Rozdělení odpovědnosti za dohledové činnosti a organizace zdrojů

52

Organizační strukturu Komise tvoří jednotlivá generální ředitelství odpovídající za konkrétní oblasti politiky. Ústřední roli v koordinaci legislativních činností Komise hraje generální sekretariát (GS). Svou dohledovou funkci vykonává Komise v souladu s touto strukturou. GŘ, které připravuje určitý návrh legislativy, má rovněž odpovědnost za sledování jejího uplatňování. Pokud se na přípravě legislativního návrhu podílí více GŘ, Komise ve svém ročním pracovním programu uvede „hlavní“ GŘ.

53

V rámci své legislativy odpovídá každé hlavní GŘ za:

• kontroly prováděcích opatření členských států, pokud jde o jejich provádění a shodu s právními předpisy EU;
• vyřizování stížností a jednání v případech řízení z vlastního podnětu;
• vyšetřování případů na základě spolupráce a výměny informací s členskými státy;
• podávání návrhů na zahájení řízení pro nesplnění povinnosti a sledování dalšího vývoje těchto případů; a
• podporu dodržování předpisů ze strany členských států s pomocí řady různých nástrojů.

54

Hlavní GŘ odpovídají rovněž za evidenci vlastních dohledových činností v rámci tří informačních systémů, které využívá celá Komise (viz obrázek 6):

• CHAPs – databáze pro evidenci a sledování stížností od jednotlivců a organizací;
• EU Pilot – platforma pro spolupráci Komise a členských států a pro výměnu informací o případech možného porušování práva EU, která může v některých případech sloužit i k zajištění souladu (též systém pilotního řízení); a
• NIF – databáze pro správu případů, ve kterých bylo zahájeno formální řízení o nesplnění povinnosti, a pro evidenci rozhodnutí Komise, která se týkají různých kroků formálního řízení o nesplnění povinnosti (viz rámeček 2).

55

Funkce GŘ v oblasti dohledu se značně různí. Většina GŘ vykonává určité dohledové činnosti v rámci ředitelství pro jednotlivé oblasti politiky. V případě zhruba jedné třetiny GŘ odpovídají ředitelství pro jednotlivé oblasti politiky také za sledování a prosazování práva EU. V jiných GŘ vykonává činnosti v oblasti sledování a prosazování práva samostatná právní služba v rámci GŘ nebo specializovaný odbor v rámci ředitelství bez politické působnosti. Téměř všechna GŘ mají svou agendu v oblasti vyřizování stížností, pilotních řízení a řešení případů nesplnění povinnosti rozdělenou podle politické oblasti, právního nástroje nebo členských států. V polovině GŘ se případy možného nesplnění povinnosti zabývají odborní referenti, kteří mají za předmětnou legislativu hlavní odpovědnost. Ve třetině GŘ nesou za řešení případů hlavní odpovědnost správní referenti.

56

Pokud se na přípravě legislativy nebo na výkonu funkcí v oblasti dohledu podílejí útvary jiných ředitelství, zajistí tato GŘ vnitřní koordinaci v rámci pracovních skupin, sítí či jednorázových pracovních dohod. Všechna GŘ jmenují koordinátory pro vyřizování případů nesplnění povinnosti a více než třetina GŘ jmenovala koordinátory pro jednotlivé směrnice. Celkovou koordinaci svých dohledových činnosti zajišťuje Komise prostřednictvím zvláštního odboru generálního sekretariátu a vnitřní sítě. Každé GŘ má svého „referenta pro případy porušování práva EU“, jehož úkolem je sloužit jako osoba pro styk s generálním sekretariátem a zastupovat své GŘ uvnitř sítě. Síť slouží jako platforma pro řešení veškerých problémů spojených s řízením sledování a prosazování práva EU v členských státech, posiluje soudržný a jednotný postup všech GŘ a její členové se scházejí dvakrát za rok. GŘ, která mají společné zdroje (tj. jsou „spřízněná“), mají své vlastní dílčí sítě.

57

Komise vykonává některé centralizované dohledové činnosti. Úkolem odboru generálního sekretariátu je sledovat, jak členské státy oznamují provádění vnitrostátních opatření, jak GŘ kontrolují provádění těchto opatření a jejich shodu s právními předpisy EU a jak vyřizují stížnosti, a sleduje rovněž jednotlivá pilotní řízení a řízení o nesplnění povinnosti (přičemž kontroluje i to, zda jednotlivá GŘ řádným způsobem zaznamenávají informace v příslušných informačních systémech). Právní služba Komise poskytuje rady k jednotlivým případům v předsoudní fázi a během soudní fáze má na starosti styk s ESD. GŘ pro rozpočet (BUDG) odpovídá za vybírání veškerých pokut, které členským státům uložil ESD.

58

Vzhledem k tomu, že GŘ si plnění svých funkcí v oblasti dohledu organizují odlišným způsobem, nejsou k dispozici žádné snadno dostupné číselné údaje o lidských zdrojích, které se na plnění těchto funkcí podílejí. Z odhadů, které poskytlo 13 z 18 GŘ, vyplývá, že na dohledových činnostech se podílí 15 až 20 % zaměstnanců Komise, jejichž práce se týká oblastí politiky, kde vzniká členským státům povinnost uplatňovat právní předpisy EU. Mezi těmito GŘ nicméně existují značné rozdíly, pokud jde o absolutní počet těchto pracovníků i poměrný podíl pracovníků, kteří se v každém GŘ věnují dohledovým činnostem. Například v GŘ SANTE se těmito činnostmi zabývá zhruba 550 pracovníků (54 %), zatímco v GŘ CLIMA je to méně než deset osob (5 %). Vzhledem k současné personální politice Komise a množství chystaných legislativních návrhů žádné GŘ neplánuje v krátkodobém výhledu zvyšovat počty zaměstnanců.

59

Obecně lze říci, že naprostá většina zaměstnanců zabývajících se dohledovou činností je soustředěna v generálních ředitelstvích s největším pracovním zatížením. Naše šetření ukázalo, že na trojici GŘ s nejvyššími odhadovanými počty připadá více než 60 % celkového počtu těchto pracovníků.

Supervize a koordinace na úrovni Komise a GŘ

60

Supervizi a koordinaci svých dohledových činností provádí Komise centrálně i na úrovni GŘ. Komise si časem stanovila několik referenčních hodnot vztahujících se k vyřizování stížností v rámci jednotlivých GŘ, k jednotlivým pilotním řízením a k případům nesplnění povinnosti (viz rámeček 4). V rámci hodnocení „soudržnosti“, které probíhá dvakrát za rok, sleduje generální sekretariát za pomoci těchto referenčních hodnot výkonnost jednotlivých GŘ.

61

V rámci našeho šetření většina GŘ (15/18) uvedla, že systematicky sleduje vyřizování stížností, které u nich byly podány, příslušná pilotní řízení a případy nesplnění povinnosti, aby pak na základě toho posuzovala pracovní zatížení, sledovala dosažený pokrok nebo stanovila další plán. Pouze tři GŘ, která mají velmi málo případů, uvedla, že systematické sledování svých případů neprovádějí (ECFIN, CLIMA a COMP). O stavu případů, jimiž se zabývají, podávají GŘ zprávy příslušným komisařům v rámci měsíčního cyklu Komise pro řešení případů nesplnění povinnosti. Většina útvarů odpovědných za sledování případů (13/18) podává svému generálnímu ředitelství pravidelné zprávy. V rámci jiných GŘ se zprávy na úrovni GŘ podávají pouze tehdy, když je to nezbytné, například když je nutné vedení upozornit na případy, které vyžadují jeho zvláštní zásah. Většina zpráv obsahuje informace o počtu a výsledcích případů, o výsledcích posuzování soudržnosti a veškerých problémech spojených s prosazováním práva EU. Některá GŘ poskytla rovněž informace o svých hlavních ukazatelích výkonnosti a využívání lidských zdrojů.

62

Jelikož na uplatňování právních předpisů EU členskými státy dohlížejí pouze některá GŘ, Komise od svých GŘ nevyžaduje, aby o svých dohledových činnostech podávaly informace ve svých výročních zprávách o činnosti. Polovina GŘ (9/18) v rámci našeho šetření uvedla, že má stanoveny ukazatele výkonnosti týkající se kontrol provádění, vyřizování stížností, pilotních řízení a případů nesplnění povinnosti. Tato GŘ používají z větší části buď některé, nebo všechny referenční hodnoty, které stanovila Komise (viz rámeček 4). Na základě našeho přezkumu výročních zpráv o činnosti za období 2014–2016 se ukázalo, že různá GŘ na základě své vlastní volby zaměřují na různé aspekty svých dohledových činností. GŘ uváděla tyto ukazatele:

• Provádění – procento oznámení od členských států, která byla doručena ve stanovené lhůtě (FISMA), míra provedených či neprovedených směrnic v jednotlivých členských státech (GROW, MOVE, JUST, MARKT), počet směrnic, u nichž se Komisi nepodařilo dokončit kontroly shody do jednoho roku (JUST);
• Stížnosti – celkový počet stížností vyřízených během daného roku (EMPL, JUST), procento stížností uzavřených do jednoho roku (JUST), průměrný počet měsíců potřebných k vyřízení jednoho případu (FISMA);
• pilotní řízení (EU Pilot) – počet případů otevřených a uzavřených během daného roku (ENV, TAXUD);
• Nesplnění povinnosti – procento případů zanedbání oznamovací povinnosti, které Komise vyřešila ve stanovených lhůtách (MOVE, FISMA), procento případů, které byly v daném období buď uzavřeny, nebo postoupeny ESD (JUST), počet otevřených, uzavřených nebo projednávaných případů (TAXUD, ENV, SANTE), počet případů, které jsou otevřené po dobu delší tří let (MOVE), procento případů nedodržení právních předpisů, které byly uzavřeny ve stanovené lhůtě (FISMA), počet případů, ve kterých má Komise vydat rozhodnutí, vyjádřený jako procento celkového počtu projednávaných případů (TAXUD), doba trvání řízení v případech nesplnění povinnosti (GROW).

63

Většina GŘ (11/18) uvedla, že má určitý systém sdílení poznatků, které v rámci daného GŘ získají osoby odpovědné za sledování a prosazování právních předpisů EU a osoby odpovědné za politiku EU a za tvorbu právních předpisů. Jedná se buď o určitá organizační pravidla (5/11) nebo o zvláštní skupiny, zasedání či školení (6/11). Podobně téměř polovina GŘ (8/18) dbá o to, aby získané poznatky byly předávány těm, kdo jsou odpovědní za hodnocení a kontroly účelnosti, a má za tímto účelem buď určitá organizační pravidla (4/8), nebo zvláštní skupiny, zasedání či školení (4/8). Na ústřední úrovni zajišťuje Komise koordinaci tím, že odbor generálního sekretariátu pro „kontrolu uplatňování právních předpisů EU“ přičlenila spolu s odborem pro „hodnocení, účelnost právních předpisů a výkonnost“ a odborem pro „posuzování dopadů“ ke GŘ odpovídajícímu za „lepší regulaci a pracovní program“.

64

Co se týče hodnocení a interního auditu, byly sice již provedeny studie na úrovni GŘ, celkové posouzení své politiky a činností v oblasti dohledu Komise dosud neuskutečnila. Útvar interního auditu (IAS), který je součástí Komise, kontroluje pravidla jednotlivých GŘ pro sledování a prosazování právních předpisů EU. Od roku 2004 provedl IAS v rámci programu auditů, které se měly zaměřovat na tuto problematiku, řadu auditů v generálních ředitelstvích s větším počtem směrnic nebo případů nesplnění povinnosti.

Řízení: sledování situace, prosazování právních předpisů EU a podpora jejich dodržování

Kontrola provádění nově přijatých nebo revidovaných směrnic EU

65

S nově přijatými nebo revidovanými směrnicemi (viz obrázek 7) vzniká členským státům povinnost oznámit Komisi opatření, která byla přijata za účelem provedení směrnice v rámci vnitrostátního právního řádu. Toto oznámení musejí členské státy učinit do stanoveného data (většinou do dvou let po přijetí směrnice) a zároveň s tím musejí Komisi informovat o vnitrostátních prováděcích opatřeních.

66

Pokud členský stát Komisi prováděcí opatření ve stanovené lhůtě neoznámí, generální sekretariát se o věci informuje u hlavního GŘ a následně připraví Komisi ke schválení výzvu s upozorněním na zanedbání oznamovací povinnosti, kterou Komise následně zašle dotčenému členskému státu. Většina případů nesplnění povinnosti, které Komise otevře, souvisejí s opožděným prováděním směrnic (viz obrázek 8).

67

Poté, co Komise obdrží oznámení, posoudí, zda členské státy provedly směrnici úplně a přesně, přičemž uplatňuje přístup založený na dvojí kontrole: kontrole provádění a kontrole shody. V rámci kontroly provádění Komise zkoumá, zda vnitrostátní prováděcí opatření uvedená v oznámení členského státu zohledňují všechny povinnosti, které směrnice EU ukládá (úplnost). V rámci kontroly shody srovnává Komise článek po článku jednotlivá ustanovení a povinnosti uvedené ve směrnici EU se zněním vnitrostátních prováděcích opatření (přesnost).

68

Hlavní GŘ pro danou směrnici odpovídá za provedení kontrol provádění a shody a vymezuje rozsah kontrol. Téměř všechna GŘ uvedla, že v rámci kontrol provádění kontrolují u každé směrnice všechna ustanovení a povinnosti a všechny členské státy. Většina GŘ rovněž sdělila, že v rámci kontrol shody vnitrostátních prováděcích opatření kontrolují u každé směrnice všechna ustanovení a všechny členské státy. Pouze některá GŘ se ve svých kontrolách zaměřují pouze na nejdůležitější ustanovení nebo na ustanovení, u něhož je podle jejich názoru riziko nesplnění povinnosti nejvyšší. Podle nové politiky Komise v oblasti prosazování práva EU jsou GŘ od roku 2017 povinny provádět systematické kontroly provádění a shody.

69

Na pracovní zatížení toho kterého GŘ v souvislosti s kontrolami provádění a shody má největší vliv počet směrnic, které v oblasti politiky spadající do jeho působnosti v nedávné době vstoupily v platnost. V průběhu času se výrazně mění v závislosti na pracovním programu Komise a legislativním procesu EU. Podle sdělení generálních ředitelství, která se zúčastnila našeho šetření, provedlo v období 2014–2016 největší počet kontrol GŘ TAXUD, ENV, GROW, ENER a CLIMA. Avšak vzhledem k tomu, že GŘ nemají povinnost jimi prováděné kontroly jednotným způsobem evidovat v ústřední databázi, některá GŘ nebyla schopna poskytnout žádné odhady a odhady, které byly poskytnuty, nemusejí být zcela srovnatelné.

70

Kontroly provádění a shody jsou náročné. GŘ musejí mít dosti rozsáhlé znalosti právních řádů a jazyků jednotlivých členských států a kontroly by měly být schopny provádět v určitých lhůtách. Většina dotčených GŘ byla toho názoru, že zajistit, aby kontroly proběhly včas, je náročný úkol, protože stanovené lhůty jsou v některých případech poměrně krátké a protože pracovníci, kteří mají tento úkol plnit, musejí mít potřebné odborné dovednosti a znalosti.

71

Časová náročnost kontrol provádění a shody závisí na řadě činitelů. GŘ uváděly nejčastěji tyto činitele:

• délka směrnice EU, její složitost nebo novost;
• kvalita a včasnost informací poskytnutých členskými státy ohledně jejich prováděcích opatření;
• počet a složitost vnitrostátních prováděcích opatření; a
• dostupnost zdrojů (včetně překladatelských služeb a právních či jazykových znalostí) v souvislosti s množstvím priorit GŘ, které si navzájem konkurují.

72

Vzhledem k tomu, že GŘ nemají povinnost jimi prováděné kontroly jednotným způsobem evidovat v ústřední databázi, některá GŘ nemají žádné oficiální odhady skutečné doby trvání kontrol. Na základě odhadů, které v rámci našeho šetření poskytla GŘ, lze soudit, že mezi jednotlivými oblastmi politiky existují značné rozdíly. Podle sdělení jednoho GŘ může celý proces ode dne, kdy uplyne prováděcí lhůta, až do dokončení kontroly shody trvat čtyři až šest let. GŘ uvedla, že kontroly shody trvají mnohem déle než kontroly provádění. Jedno GŘ k tomu poznamenalo, že přístup založený na dvojí kontrole je sice užitečný, ale že celý proces posuzování zpomaluje. Toto GŘ navrhlo, aby Komise zvážila, zda by se problémy týkající se neshody nemohly prošetřovat až v rámci případů nesplnění povinnosti spočívajícího v neprovedení směrnice. Jiné GŘ zkoumá kvůli urychlení procesu možnost využití lingvistických technologií umožňujících automatickou kontrolu.

73

Většina GŘ, do jejichž působnosti patří velké množství směrnic vyžadujících kontrolu, příležitostně využívá služeb externích subjektů. Jako hlavní důvod pro využívání služeb externích subjektů uváděla GŘ nedostatek interních lidských zdrojů, včetně nedostatečné znalosti jazyků a právních systémů některých členských států. GŘ uvedla, že pokud je provádění kontrol svěřeno externím smluvním stranám, ověřují jejich práci zaměstnanci GŘ. Většina GŘ byla s úplností, přesností a včasností práce smluvních stran spokojena nebo velmi spokojena; nespokojenost s výsledky kontrol zadávaných externím subjektům nevyslovilo žádné GŘ. Nicméně jak poznamenalo jedno GŘ, externí zajišťování kontrol může prodloužit celkovou dobu jejich trvání.

Vyřizování stížností a zjišťování případů z vlastního podnětu

74

Případy možného nesplnění povinnosti v podobě nedodržení Smluv, nařízení a rozhodnutí a stejně tak i případy neuplatňování směrnic zjišťuje Komise především při vyřizování stížností a na základě šetření z vlastního podnětu. GŘ v našem šetření považovala stížnosti obecně za nejdůležitější zdroj informací pro odhalování uvedených druhů případů možného nesplnění povinnosti.

75

Stížnosti přicházejí na GŘ různými cestami: jsou jim adresovány buď přímo, nebo jsou podány prostřednictvím internetové stránky Komise. Jako stížnosti vyřizuje Komise i petice, které jí předá Evropský parlament. Od roku 2017 jsou GŘ povinny požádat stěžovatele, kteří se na ně obrátí, o vyplnění standardizovaného formuláře pro podání stížnosti. Cílem této iniciativy je umožnit do budoucna lepší třídění stížností podle jejich obsahu a podle stěžovatele.

76

Komise dostává stížnosti od různého druhu stěžovatelů, jako jsou občané, podniky a zájmové skupiny. Jelikož GŘ nemají povinnost stěžovatele třídit, neexistují žádné oficiální odhady rozvrstvení stěžovatelů podle jejich druhu. Na základě odhadů, které v rámci našeho šetření poskytlo 13 GŘ, lze soudit, že mezi jednotlivými oblastmi politiky existují značné rozdíly. Deset GŘ uvedlo, že dostává stížnosti spíše od jednotlivců než organizací, přičemž podle odhadu šesti GŘ tvoří stížnosti, jimiž se zabývají, z 90 nebo více procent stížnosti od jednotlivců. Větší počet stížností od organizací přichází podle sdělení GŘ v oblasti daní, energetiky a ochrany klimatu. Na základě váženého průměru odhadů, které poskytla jednotlivá GŘ, z výsledků našeho šetření vyplývá, že zhruba dvě třetiny stížností, které GŘ obdrží, pocházejí od jednotlivců a jedna třetina od organizací.

77

Postupy vyřizování stížností jsou vymezeny v jednom ze sdělení Komise¹⁸. GŘ jsou povinna stížnosti evidovat v systému CHAPs. Povinností Komise je odpovídat v souladu kodexem řádného úředního chování přímo stěžovatelům a informovat je o všech krocích, které učiní (nebo neučiní), a zajistit transparentnost.

78

Zda se má daná stížnost prošetřovat, posuzuje jako první odpovědné GŘ. Komise stanovila kritéria vztahující se na případy, kdy by se GŘ stížností zabývat neměla. Většina stížností nevede k zahájení šetření v rámci systému pilotních řízení (EU Pilot) ani k řízení o nesplnění povinnosti (viz obrázek 9).

79

Komise nezveřejňuje číselné údaje o důvodech toho, proč se některými stížnostmi nezabývá. V rámci našeho šetření většina GŘ (13/18) uvedla, že tyto důvody nesleduje. Jako nejčastější důvody toho, že se některými stížnostmi nezabývají, uváděla GŘ to, že

• nebyl porušen žádný právní předpis EU nebo že věc, na niž stěžovatel poukazoval, nespadala do pravomoci EU;
• že stížnost neobsahovala dostatek dokladů svědčících o obecné povaze daného jednání (tzn. že předmět stížnosti nepředstavuje pouze zvláštní případ);
• stěžovatelův problém bylo možné vyřešit před vnitrostátním soudem nebo prostřednictvím nějakého alternativního mechanismu (např. SOLVIT);
• stěžovatel neposkytl ani přesto, že byl vyzván k doplnění své stížnosti, dostatek informací;
• stížnost napadala provedení určité směrnice pouze z obecného hlediska, což je předmětem kontroly provedení nebo kontroly shody;
• v téže věci probíhalo řízení o předběžné otázce před ESD podle článku 267 SFEU;
• v téže době byl na úrovni EU nebo daného členského státu zvažován legislativní návrh, který se řešením stěžovatelova problému zabývá;
• v daném členském státě probíhalo v téže věci dosud neuzavřené soudní řízení.

80

Pokud jde o silné stránky, GŘ poukazovala porůznu na to, že proces vyřizování stížností je:

• přímým zdrojem informací o provádění a uplatňování právních předpisů v členských státech;
• prostředkem, který Komisi umožňuje poskytovat občanům EU transparentním a vstřícným způsobem přímou podporu, což může být pro občany i příležitostí k tomu, aby lépe pochopili způsob správy EU a oblasti, za které odpovídá;
• koncipován tak, že umožňuje vyřizovat pouze stížnosti, které jsou relevantní.

81

Co se týče omezení, různá GŘ uváděla řadu různých faktorů, které způsobují, že vyřizovat stížnosti účinným a účelným způsobem ke spokojenosti stěžovatelů bývá někdy obtížné:

• mnozí stěžovatelé mají nerealistická očekávání, pokud jde o pravomoci Komise a její možnosti řešit konkrétní případy, nebo neposkytnout dostatek informací o své věci;
• vyřizování stížností je složitá a časově náročná práce, která vyžaduje značnou dovednost a soudnost, ale výsledkem je poměrně nízký počet řízení o nesplnění povinnosti;
• vzhledem k organizační struktuře Komise lze jen obtížně vyřizovat najednou více stížností týkajících se téhož problému nebo jednotlivé stížnosti, které spadají do působnosti více než jednoho útvaru Komise.

82

GŘ uváděla za období 2014–2016 značně rozdílné počty stížností, jimiž se zabývala. Například GŘ TAXUD uvedlo, že se zabývalo zhruba 950 případy ročně, zatímco GŘ CLIMA a ECFIN se ročně zabývalo méně než deseti případy, přičemž na jedno GŘ připadá v celkovém průměru zhruba 200 případů.

83

Pokud jde o případy prošetřované z vlastního podnětu, GŘ uvedla, že v oblastech, ve kterých se tyto případy vyskytují, jsou nejdůležitějším zdrojem informací umožňujících odhalit možné případy nesplnění povinnosti inspekční, vyšetřovací či kontrolní pravomoci. Přibližně jedna třetina GŘ považovala kontroly účelnosti, hodnocení a tiskové a mediální zprávy za důležitý zdroj informací. GŘ poukazovala rovněž na řadu dalších zdrojů informací, které jsou pro jejich oblast politiky důležité, jako jsou vnitrostátní inspekční zprávy (ENV), zprávy agentur EU vykonávajících supervizi (FISMA) a zprávy o auditu (REGIO). GŘ, do jejichž působnosti spadají oblasti politiky, ve kterých se nepoužívá mechanismus SOLVIT, nepočítaly tento mechanismus mezi nejdůležitější zdroje informací pro odhalování případů možného nesplnění povinnosti.

84

GŘ také uváděla značně rozdílné počty případů šetřených z vlastního podnětu, jimiž se v období 2014–2016 zabývala. Například GŘ ENER podle svého sdělení v tomto období vyřídilo více než 200 případů ročně, zatímco GŘ REGIO, EAC a ECFIN neměly žádný takový případ. GŘ uváděla rovněž značně rozdílné poměry vyřízených stížností vůči případům prošetřovaným z vlastního podnětu. Počet vyřizovaných stížností je v případě většiny GŘ mnohem větší než počet případů prošetřovaných z vlastního podnětu. Výjimkou je pouze GŘ ENER, SANTE a MARE. Tato GŘ dostávají poměrně málo stížností, ale mají vyšetřovací pravomoci, na jejichž základě vyšetřují řadu případů z vlastního podnětu. Obecně vyšetřují více případů z vlastního podnětu než stížností (viz obrázek 10).

Prošetřování případů v rámci pilotních řízení

85

V případě podezření na nesplnění povinnosti mohou GŘ takový případ vyšetřovat v součinnosti s příslušným členským státem za použití mechanismu pilotních řízení (EU Pilot)¹⁹. Pilotní řízení (EU Pilot) je elektronický nástroj pro shromažďování informací o případech podezření na porušování práva EU ze strany členských států, který chrání důvěrnost těchto informací. V některých případech umožňuje tento systém dosáhnout zajištění souladu s právem EU bez využití možnosti formálního řízení o nesplnění povinnosti.

86

Pilotní řízení (EU Pilot) je nástroj, který Komisi a členským státům umožňuje vést strukturovaný dialog v rámci stanovených lhůt. Pro každý případ možného nesplnění povinnosti vytvoří GŘ v rámci systému pilotních řízení (EU Pilot) zvláštní „složku“. Dotčenému členskému státu zašle následně dotaz, na který tento členský stát musí odpovědět do deseti týdnů. GŘ má pak dalších deset týdnů na to, aby tuto odpověď posoudilo. Na základě výsledku tohoto posouzení pak GŘ případ buď uzavře, nebo si vyžádá další informace, nebo navrhne Komisi, aby zahájila formální řízení o nesplnění povinnosti.

87

V rámci našeho šetření byly téměř všechny členské státy toho názoru, že Komise v rámci systému pilotních řízení (EU Pilot) poskytuje o případech podezření na nesplnění povinnosti náležité informace. Členské státy vyzdvihly následující silné stránky systému pilotních řízení (EU Pilot):

• umožňuje předejít řízení o nesplnění povinností a napomáhá včasnému zjednání nápravy v případech nesouladu s právem EU;
• přispívá ke vzájemnému porozumění v otázkách práva EU a prováděcích opatření členských států;
• posiluje kulturu spolupráce mezi generálními ředitelstvími Komise a vnitrostátními orgány;
• představuje uživatelsky vstřícný způsob vedení strukturované komunikace v rámci konkrétních lhůt;
• napomáhá koordinaci v členských státech a zvyšuje povědomí o problematice zajišťování souladu s právními předpisy EU; a
• posiluje postavení občanů, protože slouží jako nástroj, který umožňuje vyšetřovat podezření na porušování jejich práv ze strany členského státu.

88

Co se týče omezení tohoto systému, několik členských států (5/27) poukázalo na to, že GŘ někdy odpovídají příliš pomalu, což efektivitu pilotních řízení při řešení konkrétních případů snižuje. Několik členských států rovněž konstatovalo, že Komise od roku 2017 v rámci své nové politiky prosazování právních předpisů přestala systematicky využívat pilotních řízení pro vyšetřování některých druhů případů před zahájením řízení o nesplnění povinnosti. Tyto členské státy upozorňovaly na to, že to ve svém důsledku může vést k tomu, že včasné řešení takových případů bude vyžadovat více času. Některé členské státy rovněž konstatovaly, že využívání platformy pro pilotní řízení (EU Pilot) jim pomohlo koordinovat řešení případů a související dohled.

89

Zavedení pilotních řízení (EU Pilot) v roce 2008 vedlo k tomu, že na několik let se výrazně snížil počet nových řízení o nesplnění povinnosti, protože nové případy byly prošetřovány nejprve v rámci platformy. V důsledku toho je také již řadu let výrazně nižší počet otevřených případů nesplnění povinnosti. V roce 2016 se počet nových případů nesplnění povinnosti převýšil počet nových pilotních řízení (viz obrázek 11).

Prosazování právních předpisů EU prostřednictvím řízení o nesplnění povinnosti

90

Komise má pravomoc rozhodovat o zahájení formálního řízení o nesplnění povinnosti. Jakmile má GŘ dostatek důkazů možného nesplnění povinnosti, připraví rozhodnutí, kterým Komise zahájí řízení. Jednotlivé kroky tohoto řízení, které platí pro všechny typy případů, jsou stanoveny v článcích 258 a 260 SFEU (viz rámeček 2). Každý krok v rámci tohoto řízení dává členskému státu příležitost k zajištění souladu s právem EU s tím, že pokud se tak stane, Komise případ uzavře.

91

Komise musí každý jednotlivý krok formálního řízení o nesplnění povinnosti schválit. GŘ na základě konzultace právní služby Komise připravují návrhy rozhodnutí Komise v jednotlivých případech. Odbor GŘ, který odpovídá za sledování uplatňování práva EU, zařazuje soubory návrhů na pořad jednání pro zasedání Komise. Ročně se koná zhruba deset zasedání (tzn. každý měsíc jedno zasedání kromě léta), na nichž Komise přijímá rozhodnutí o případech nesplnění povinnosti. Počet rozhodnutí přijatých na jednom zasedání je velmi různý a závisí na počtu případů, o kterých je třeba rozhodnout.

92

Během předsoudní fáze formálního řízení o nesplnění povinnosti (kroky 1 a 2) se Komise snaží s členskými státy spolupracovat na vyřešení problému, aby věc nemusela být zbytečně postoupena ESD. Většina GŘ (15/18) v rámci našeho šetření uvedla, že v předsoudní fázi vede s členskými státy jednání formou „politických“ či úředních dopisů a že nevyřešené případy projednává se zástupci členských států na souhrnných schůzích nebo na jiných fórech. Několik členských států poukazovalo na obtíže spojené s koordinací odpovědí na úřední dopisy. V praxi Komise většinu případů uzavře ještě v této předsoudní fázi, aniž by je musela předávat ESD (krok 3).

93

Co se týče problémů, téměř všechna GŘ (17/18) uvedla, že je pro ně obtížné vyřizovat případy nesplnění povinnosti včas, což je podle většiny GŘ (15/17) způsobeno hlavně vysokými nároky na dovednosti a odborné znalosti. Téměř všechny členské státy (23/24) na jedné straně uvedly, že lhůty pro zaslání odpovědi na výzvy a odůvodněná stanoviska (krok 1 a krok 2) jsou v jednoduchých případech obvykle dostatečné, na druhé straně však většina členských států (20/24) také uvedla, že u složitých případů jsou dostatečně dlouhé jen málokdy. Většina členských států uvedla, že dopisy a stanoviska Komise jsou pro ně dostatečným podkladem pro přípravu odpovědi (12/23). Mnohé jiné členské státy je považovaly za vyhovující jen částečně (11/23). Několik členských států konstatovalo, že dokumenty Komise jsou někdy nejasné a že jejich kvalita se liší podle GŘ a povahy případu.

94

Je-li věc postoupena ESD, čas, který uplyne do vydání rozsudku, závisí na postupech jednání ESD (krok 4). Délka projednávání případů u ESD může záviset na řadě faktorů, především však na složitosti případu. Pokud Komise na základě čl. 260 odst. 2 SFEU případ postoupí ESD k opětovnému projednání (krok 5), může se délka projednávání případu až do jeho úplného vyřešení výrazně zvětšit. Čas, který uplyne před vynesením rozsudku ESD ohledně uložení finanční sankce, závisí zpravidla na tom, jak dlouhou dobu měl členský stát na to, aby předchozímu rozsudku vyhověl, na tom, jak dlouho trvalo, než Komise tomuto členskému státu znovu oznámila, že stále není zajištěn soulad s právem EU, a na tom, jak dlouhou dobu trvá, než ESD vynese rozsudek.

95

Mnoho případů Komise vyřeší nebo stáhne ještě před vynesením rozsudku ESD (krok 4 a 5). K ukládání finančních sankcí členským státům podle čl. 260 odst. 2 SFEU (krok 5) vedou řízení o nesplnění povinnosti ve skutečnosti jen v malém procentu případů. V takových případech může řízení o nesplnění povinnosti trvat řadu let. Pokuty se ukládají za každý den, dokud členský stát neoznámí, že rozsudku vyhověl (penále). Pokud členský stát splní požadavky před vynesením konečného rozsudku, může mu ESD uložit „paušální“ pokutu za předchozí období neplnění povinnosti. Stanovení výše a vybírání pokut má na starosti GŘ BUDG.

96

Za sledování veškerých dalších problémů spojených s nedodržováním právních předpisů EU nebo dalších případů nesprávného uplatňování ze strany členských států odpovídá hlavní GŘ, ať už toto sledování provádí na základě stížností nebo na základě šetření prováděných z vlastního podnětu.

97

Co se týče silných stránek, většina GŘ (13/18) vyzdvihovala skutečnost, že řízení o nesplnění povinnosti umožňuje vyvíjet tlak na to, aby členské státy dodržovaly právo EU, odrazuje od jeho nedodržování a odhaluje obtíže spojené s jeho prováděním. Za silné stránky řízení o nesplnění povinnosti považovala různá GŘ rovněž vysokou úroveň, na níž tento proces probíhá, a jeho strukturovanost a transparentnost, diskreční přístup Komise k jeho využívání a viditelnost výsledků. Řada GŘ navíc v řízení o nesplnění povinnosti spatřovala dobrý způsob, jak může Komise dávat členským státům i občanům najevo, že nedodržování právních předpisů EU považuje za vážný problém. V rámci našeho šetření téměř všechny členské státy uvedly, že finanční sankce, které ESD v případech nesplnění povinnosti ukládá, mají silný odrazující účinek (25/26). V období 2014–2016 dosahoval celkový objem finančních sankcí uložených členským státům za nesplnění rozsudku Soudního dvora Evropské unie výše 339 milionů EUR²⁰.

98

Co se týče omezení spojených s řízením o nesplnění povinnosti, řada GŘ (8/18) poukazovala na jeho zdlouhavost. GŘ měla i některé další výhrady:

• celý proces představuje značnou zátěž (příklady vyžadují „vysokou míru průkaznosti“);
• vyžaduje rozsáhlé znalosti a dovednosti;
• zdlouhavé a složité rozhodování v rámci Komise;
• všechny případy je nutné posoudit a je třeba rozhodnout, zda se jimi zabývat, nebo je uzavřít;
• konfrontační charakter případů nesplnění povinnosti;
• obtíže s řešením politicky citlivých případů a případů částečného nesplnění povinnosti;
• problém se zajištěním rovného zacházení s členskými státy; a
• zahájení řízení o nesplnění povinnosti je v některých případech kontraproduktivní.

99

Pokud jde o diskreční přístup Komise k formálnímu řízení o nesplnění povinnosti, mnohé členské státy (9/22) měly za to, že usnadňuje účinné prosazování práva EU v členských státech. Mnohé další (10/22) vyjádřilo názor, že účinné prosazování usnadňuje pouze částečně. Některé členské státy (3/22) byly toho názoru, že účinné prosazování neusnadňuje. Hlavní výhrada, kterou vyslovila většina členských států (10/22), se týkala toho, že v případech určitého druhu už Komise před zahájením řízení o nesplnění povinnosti systematicky nevyužívá mechanismu pilotních řízení pro výměnu informací. Na obrázku 12 je znázorněno, kolik týdnů v období 2014–2016 průměrně trvalo vyřizování stížností, vyšetřování v rámci systému pilotních řízení (EU Pilot) a řešení případů nesplnění povinnosti až do okamžiku jejich uzavření. Lze na základě toho soudit, že vyřešení případů nesplnění povinnosti, které byly otevřeny na základě stížnosti, trvá zhruba 140 týdnů, přičemž zhruba polovinu tohoto času zabere prošetřování stížnosti v rámci pilotního řízení, které probíhá před zahájením formálního řízení o nesplnění povinnosti.

Používání nástrojů na podporu dodržování předpisů

100

Kromě opatření pro sledování a prosazování právních předpisů EU má Komise i řadu „nástrojů“, které používá v různých fázích politického cyklu, aby členským státům pomohla uplatňovat právní předpisy EU správně a včas („nástroje na podporu dodržování předpisů“). V rámci přípravy návrhů může Komise příslušné GŘ požádat o vypracování prováděcího plánu, ve kterém jsou uvedeny hlavní výzvy, s nimiž se členské státy budou potýkat, a opatření, která pravděpodobně přijmou. Součástí plánů mohou být také pokyny, jimiž se členské státy mají řídit při výkladu, provádění a uplatňování daného právního nástroje EU. Některé směrnice mohou členským státům ukládat rovněž povinnost předložit informativní dokumenty, ve kterých vyloží, jakým způsobem ustanovení směrnice provedly ve svém vnitrostátním právu.

101

Ve fázi provádění a uplatňování nabízí Komise několik nástrojů pro společné setkávání. Patří mezi ně výbory zřizované na základě směrnice, v nichž zasedají zástupci členských států, Komisí koordinované sítě zástupců členských států, kteří jsou pověřeni prováděním, odborné skupiny zřizované Komisí jako poradní orgány nebo pracovní setkání, která může Komise uspořádat pro určité členské státy. V některých oblastech politiky pořádají GŘ rovněž „souhrnné schůze“ pro určité členské státy, kde se projednávají problémy spojené s prováděním a případy nesplnění povinnosti. Vedle těchto nástrojů pro společné setkávání může Komise využívat rovněž srovnávacích přehledů či barometrů, které umožňují ukázat výkonnost členských států v oblasti provádění právních předpisů EU.

102

GŘ odpovídají za využívání těchto nástrojů na podporu členských států v souvislosti s právními předpisy, které spadají do jejich resortu. Komise nemá žádný ústřední rejstřík, ve kterém by zaznamenávala, jak jednotlivá GŘ všechny tyto nástroje využívají. V rámci našich šetření²¹ jsme generálním ředitelstvím a členským státům položili otázku ohledně používání a účinnosti každého z těchto nástrojů a jejich silných stránek a omezení. Členských států jsme se ptali rovněž na to, jak velkou administrativní zátěž pro ně ty které nástroje představují a zda by některé z nich chtěly používat více nebo méně často. Výsledky naší analýzy pro jednotlivé nástroje uvádíme v příloze III. Na obrázku 13 je přehledně znázorněno, jak jednotlivá GŘ a členské státy hodnotí hlavní nástroje.

103

GŘ i členské státy hodnotily uvedené podpůrné nástroje vesměs jako účinné (tj. alespoň jako „středně“ účinné, s bodovým hodnocením „3“). GŘ oceňovala účinnost podpůrných nástrojů obecně o něco více než členské státy, což je dáno do značné míry tím, že GŘ hodnotí informativní dokumenty se srovnávacími tabulkami a souhrnné schůze výrazně příznivěji než členské státy.

104

Nejméně využívaným nástrojem jsou prováděcí plány. GŘ a členské státy je také považovaly za nejméně účinný nástroj ze všech. Uznávaly sice, že umožňují odhalovat klíčové problémy spojené s prováděním, ale užitečné jsou jen v omezené míře, protože se často připravují ve velmi rané fázi celého procesu a nezohledňují se v nich specifika jednotlivých členských států.

105

Mezi nejčastěji používané nástroje patří pokyny. GŘ i členské státy je považovaly za velmi užitečné, zvláště v případě složité legislativy. Pokyny podle nich hrají důležitou roli, pokud jde o zajištění jednotného chápání směrnic EU, i když neposkytují definitivní výklad práva EU. Většina členských států vyslovila názor, že by se pokynů mělo užívat ve větší míře.

106

Informativní dokumenty se srovnávacími tabulkami považují GŘ za velmi užitečný nástroj, protože usnadňuje kontroly provádění a shody vnitrostátních prováděcích opatření. Mnohé členské státy uvedly, že si dokumenty tohoto druhu připravují pro svou vlastní potřebu v rámci svých vlastních postupů pro zajištění správného provádění směrnic EU a jejich užitečnost velmi oceňovaly. Členské státy, které si informativní dokumenty se srovnávacími tabulkami nepřipravovaly, uváděly naopak, že je příprava těchto dokumentů velmi zatěžuje. Různá GŘ a členské státy uznávaly, že informativní dokumenty přispívají také k právní jistotě a transparentnosti, pokud jde o způsob, jakým se právo EU fakticky zavádí.

107

Většina členských států Komisi doporučovala ve větší míře využívat nástrojů pro společné setkávání, a to i přesto, že účast na fórech tohoto druhu je spojena se značnou administrativní zátěží. Některé členské státy nicméně poukazovaly na to, že přístupy jednotlivých GŘ se liší a že Komise může udělat více pro to, aby přístup k využívání těchto nástrojů byl cílenější a jednotnější. Členské státy sice uznávaly, že srovnávací přehledy mohou přispět k tomu, že se členské státy budou snažit zlepšovat svou výkonnost, ale většina z nich nebyla jejich širšímu využívání příznivě nakloněna.

Zajištění transparentnosti v oblasti dodržování právních předpisů EU a dohledu

108

Občané a zainteresované strany od Komise očekávají vysokou míru transparentnosti, pokud jde o způsob řešení všech druhů případů nesplnění povinnosti, dodržování práva EU ze strany členských států a vykonávání dohledu ze strany Komise:

• Jednotliví stěžovatelé očekávají, že budou informováni, jaká opatření byla za účelem vyřešení jejich problémů přijata a jakého bylo dosaženo pokroku v tomto směru;
• členské státy očekávají, že Komise s nimi bude v rámci sledování a prosazování právních předpisů EU jednat spravedlivým a stejným způsobem;
• normotvůrci EU očekávají, že budou informováni, jak členské státy provádějí a uplatňují právní předpisy, které přijali; a obecněji řečeno
• je tu i očekávání na straně dalších zainteresovaných stran v EU, jako je Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV), Výbor regionů (VR) a evropský veřejný ochránce práv, a na straně široké veřejnosti, že budou mít informace o tom, jak členské státy dodržují právní předpisy EU a jak výkonný je dohled Komise v této oblasti.

109

Komise využívá několik nástrojů pro komunikaci a podávání zpráv o konkrétních případech, o problémech členských států se zajišťováním shody s právními předpisy EU a o jejích vlastních dohledových činnostech, přičemž pro různé publikum má různé nástroje a v případě potřeby umožňují tyto nástroje zajistit důvěrnost.

110

Pokud jde o konkrétní případy, hlavním prostředkem komunikace s jednotlivými stěžovateli je písemná korespondence. Účelem této korespondence je stěžovatele průběžně informovat o tom, co Komise ve věci jeho stížnosti podniká, a v případě, že se Komise rozhodne stížnost neprošetřovat nebo případ ukončit, vysvětlit důvody, které ji k takovému rozhodnutí vedly. Komise dává stěžovatelům řadu správních záruk (viz rámeček 6).

111

Zahájí-li Komise formální řízení o nesplnění povinnosti, může stěžovatel další fáze řízení sledovat v rejstříku rozhodnutí o zahájení řízení o nesplnění povinnosti, který Komise zpřístupňuje veřejnosti, a v souvisejících tiskových zprávách. Pokrok v projednávání případů postoupených ESD lze sledovat na internetových stránkách ESD.

112

Co se týče dodržování právních předpisů EU ze strany členských států, některé právní předpisy EU ukládají Komisi v rámci ustanovení o změnách povinnost vydat po provedení směrnice v právním řádu členských států zprávu o provádění²². Problémy spojené s prováděním mohou být rovněž tématem dalších typů přezkumů uveřejňovaných ex post, jako jsou „kontroly účelnosti“ a hodnocení.

113

V případě směrnic, které se týkají jednotného trhu, poskytuje Komise v rámci srovnávacího přehledu výsledků v oblasti vnitřního trhu (SMS) ukazatele a informace týkající se celé řady problémů spojených s jejich prováděním a uplatňováním. Tento srovnávací přehled obsahuje řadu ukazatelů, jako je počet prováděných směrnic, počet případů nesplnění povinnosti a příslušných pilotních řízení (viz rámeček 7).

114

Obecněji se Komise k výsledkům svých dohledových činností a aspektům svého výkonu vyjadřuje ve výroční zprávě o kontrole uplatňování právních předpisů EU. Tuto zprávu Komise připravuje především pro EP. Jeho Výbor pro právní záležitosti se touto zprávou každoročně zabývá v rámci přípravy parlamentní zprávy. Komise ve svých výročních zprávách uplatňuje už řadu let konzistentní přístup k jejich obsahu i ke způsobu jejich prezentace s tím, že na žádost EP v nich doplňuje určité informace a analýzy. V této souvislosti EHSV Komisi vyzval, aby jej požádala o jeho stanovisko k výročním zprávám, které by mohly nechávat zaznít názor organizované občanské společnosti na provádění právních předpisů EU. Vybídl rovněž Komisi k tomu, aby kladla obecně větší důraz na informování veřejnosti o porušování právních předpisů²³. Podobně i Výbor regionů poukázal na to, že je důležité posílit přístup veřejnosti k informacím o uplatňování práva EU, a to zejména s ohledem na úlohu, kterou v souvislosti s uplatňováním právních předpisů EU v praxi plní místní a regionální orgány²⁴.

115

V období 2014–2016, které bylo předmětem našeho šetření, měly výroční zprávy Komise podobu dobře ilustrované a zpracované zprávy (zhruba o 30 stranách) se dvěma přílohami, v nichž byly ke každému z 28 členských států a ke každé relevantní oblasti politiky uvedeny podrobné informace a přehledové grafy. Celkové shrnutí popisuje politiku EU ve vztahu k porušování Smluv, poukazuje na přínos dohledových činností Komise k příslušným prioritám Junckerovy Komise a objasňuje povinnosti Komise a členských států, pokud jde o uplatňování práva EU. Shrnutí obsahuje rovněž analýzu klíčových aspektů postupu Komise při vyřizování stížností a řešení případů nesplnění povinnosti a rozsudků ESD, včetně názorných příkladů. Je nicméně řada otázek obecného zájmu, k nimž Komise informace ani analýzy zainteresovaným stranám neposkytuje (viz rámeček 8).

116

V této souvislosti chceme poukázat na to, že evropská veřejná ochránkyně práv na základě jednoho strategického šetření v roce 2017 navrhla, že Komise by ve své výroční zprávě o kontrole uplatňování právních předpisů EU měla poskytovat více informací o svém výkonu, pokud jde o řešení aktuálních případů porušování práva EU ve fázi před zahájením řízení o nesplnění povinnosti a o průměrné době trvání tohoto procesu²⁵.

Veřejná kontrola dodržování právních předpisů EU

Veřejná kontrola na vnitrostátní úrovni

117

V rámci našeho šetření jsme vyzvali nejvyšší kontrolní instituce členských států, aby nás odkázaly na zprávy o auditu z období 2013–2017, které se týkají uplatňování práva EU, a umožnily nám tak získat přehled o jejich práci v této oblasti. Ze 185 zpráv od 13 nejvyšších kontrolních institucí jsme prostudovali 62 zpráv, které podle našeho posouzení nejvíce odpovídaly předmětu naší situační zprávy. Tyto zprávy sledovaly jak hledisko souladu, tak hledisko výkonnosti.

118

Audity nejvyšších kontrolních institucí se zabývaly celou řadou oblastí politiky, ale nejvíce se týkaly životního prostředí a energetiky, daní a dopravy. Řada zpráv, které se týkaly environmentální a energetické politiky (24 zprávy) se zaměřovala na provádění složitých směrnic, jako je rámcová směrnice o vodě nebo rámcová směrnice o odpadech. Druhá nejčastěji tematizovaná oblast politiky byla daňová politika (devět zpráv), přičemž více než jedna zpráva se zabývala dílčí oblastí elektronického obchodu a DPH. Třetí nejvíce zastoupenou oblastí politiky byla doprava (osm zpráv) s širokým tematickým záběrem od železniční po silniční dopravu. Z dalších oblastí politiky, jimiž se zprávy nejvyšších kontrolních institucí zabývaly, jmenujme správu finančních a ekonomických záležitostí, zemědělství, regionální rozvoj a další specifická témata související s jednotným trhem, včetně problematiky zadávání veřejných zakázek, statní podpory ad.

119

Některé audity výkonnosti veřejné správy členských států se zabývaly příčinami opožděného provádění, ale pouze v rámci jedné oblasti politiky nebo jednoho určitého právního nástroje EU. Ve většině případů se cíle auditů týkaly výkonnosti vnitrostátní politiky po vstupu určitých ustanovení práva EU v platnost. V těchto případech posuzovaly nejvyšší kontrolní instituce efektivitu vnitrostátních politických opatření z hlediska dosahování jejich cílů. Tyto audity zpravidla nezahrnovaly posouzení vnitrostátních postupů, jejichž prostřednictvím se legislativa EU provádí a zavádí v rámci vnitrostátního práva.

120

Značný počet zpráv se nicméně alespoň dotkl otázky včasného provádění právních předpisů EU a upozornil na zpoždění. V několika případech zkoumaly nejvyšší kontrolní instituce důvody těchto zpoždění a snažily se posoudit veškeré možné nedostatky či nesrovnalosti, které při provádění právních předpisů EU v rámci vnitrostátní legislativy vznikly. Jedna zpráva o auditu zjišťovala, zda existuje riziko opožděného provedení ve vnitrostátním právu, na základě analýzy vnitrostátní legislativy ve srovnání se závazky vyplývajícími z právních předpisů EU. Jiná zpráva o auditu obsahovala přehledné informace o vnitrostátním postupu používaném k provádění směrnic EU. V některých zprávách jsou kromě toho zmiňovány případy nesplnění povinnosti či případy prošetřované v rámci pilotních řízení, které souvisely s předmětem auditu, a některé nejvyšší kontrolní instituce uváděly i přehled důsledků nezajištění souladu s právem EU, včetně finančních dopadů.

121

Několik auditů, které se zabývaly projednávanými případy nesplnění povinnosti, obsahovaly i kvalitativní posouzení shody ustanovení vnitrostátních právních předpisů s právem EU. Jedna zpráva o auditu zahrnovala analýzu vnitrostátního prováděcího opatření, které bylo připraveno pro účely provedení směrnice. Jiná zpráva obsahovala doporučení, která byla zohledněna v rámci provádění dotčené směrnice. Další zpráva přinášela odhad nákladů na změny související se splněním požadavků stanovených novou směrnicí, která měla být provedena.

122

V několika případech se zprávy o audit nezabývaly jen nejvyšší úrovní státní správy. V rámci těchto auditů byla posuzována opatření přijatá na regionální a místní úrovni za účelem splnění závazků vyplývajících z právních předpisů EU.

123

V jednom případě jsme zjistili, že nejvyšší kontrolní instituce provedla audit výkonnosti na různých úrovních státní správy, který sledoval účelnost provádění právních předpisů EU orgány státní správy a posuzoval procesy a faktory ovlivňující včasnost a správnost provádění právních předpisů EU (viz rámeček 9).

124

Některé nejvyšší kontrolní orgány ve svých výročních zprávách nabídly také přehledy provádění právních předpisů EU (vycházející zpravidla z oficiálních statistik EU) a řízení o nesplnění povinnosti vedených proti danému členskému státu.

Veřejná kontrola na úrovni EU

125

EÚD odpovídá za kontrolu příjmů a výdajů EU. Součástí toho je i kontrola dodržování finančních nařízení EU, jakož i audit výkonnosti politik a programů výdajů. Audity EÚD se v této souvislosti někdy zabývají i otázkami souvisejícími s dodržováním právních předpisů EU ze strany členských států.

126

Přezkoumali jsme zvláštní zprávy, které EÚD vydal v období 2014–2017. Zjistili jsme, že problematikou uplatňování právních předpisů EU ze strany členských států nebo dohledovými činnostmi Komise podle čl. 17 odst. 1 SEU se zabývalo 11 ze 106 zpráv.

127

Pozorování obsažená v našich zvláštních zprávách, které se zabývají uplatňování práva EU, se z větší části týkala případů, kdy se s nesprávným nebo opožděným provedením směrnic EU pojilo riziko poklesu výkonnosti v dané oblasti politiky. V některých případech jsme se rovněž vyjádřili k tomu, jak dlouho trvá, než se případy nesplnění povinnosti podaří vyřešit. Co se týče dohledových činností Komise, součástí jednoho z auditů bylo posouzení kontrol provádění a shody, které Komise prováděla v oblasti energetické politiky. Uveřejnili jsme rovněž zprávu, která se soustředila na výkonnost Komise při zajišťování účinného provádění směrnice²⁶.

128

Naše zjištění, pozorování a závěry obsažené v těchto zprávách ilustrují řadu problémů, na něž v rámci našeho šetření poukazovala GŘ i členské státy. Jedná se například o tyto problémy:

• jasnost právních předpisů EU – konstatovali jsme, že provádění v některých případech naráží i nadále na překážky vznikající v důsledku nejasných formulací obsažených ve směrnici o službách a že Komise váhala s přijetím opatření proti porušování práva EU zčásti kvůli tomu, že postrádala pevný právní základ²⁷;
• gold plating – zjistili jsme, že hospodářské subjekty a další účastníci trhu v různých členských státech musejí někdy plnit požadavky a dodržovat pravidla, jež se liší od požadavků a pravidel stanovených v právních předpisech EU nebo v pokynech vztahujících se k systému obchodování s emisemi (ETS)²⁸;
• potíže členských států s dodržením lhůt vztahujících se na provádění směrnic – konstatovali jsme, že prováděcí lhůtu dodrželo pouze osm členských států, přičemž poslední členský stát dokončil provádění dva roky a pět měsíců po jejím uplynutí²⁹;
• vliv nedostatečné finanční kapacity členských států – v případě směrnice o pitné vodě jsme dospěli k závěru, že jakost pitné vody a přístup k ní se ve třech členských státech zlepšily, ale že potřeba investic byla nadále značná³⁰;
• dlouhodobý nesoulad právních předpisů členskými států a EU – v souvislosti s bojem proti plýtvání potravinami jsme odhalili dlouhodobý rozpor mezi předpisy EU a členských států, které se týkají legality prodeje výrobků po uplynutí data jejich doporučené spotřeby³¹;
• obtíže GŘ spojené s kontrolami provedení do vnitrostátního práva a kontrolami souladu – dospěli jsme k závěru, že Komisí prováděné kontroly provedení do vnitrostátního práva a kontroly souladu nezaručují úspěšnost provedení právních aktů sledujících daný cíl EU³²;
• opožděné zahájení řízení o nesplnění povinnosti – zjistili jsme, že řízení vedené proti jednomu z členských států bylo zahájeno čtyři roky po provedení kontroly souladu³³;
• značná zpoždění v tzv. pilotních řízeních – došli jsme k závěru, že pilotní řízení jsou sice užitečným nástrojem pro spolupráci mezi členskými státy a Komisí, ale jejich častým důsledkem je opožděné zahájení řízení o nesplnění povinnosti³⁴. Kromě toho jsme zjistili, že pokud se případy nesplnění povinnosti podařilo vyřešit už během vyšetřování, nepřispělo to v dané oblasti k vytvoření zavedeného právního postupu EU³⁵.

Cesta vpřed: výzvy a příležitosti

Komise má různé možnosti, jak v souladu se svými povinnostmi zakotvenými ve Smlouvě ještě více posílit dohled

129

Svou metodu dohledu nad uplatňováním právních předpisů EU si Komise vytvářela řadu let, aby byla schopna plnit povinnost, kterou jí ukládá čl. 17 odst. 1 SEU. Vypracovala si tak přístup, který jí umožňuje zvládat nejdůležitější problémy, na něž při sledování a prosazování právních předpisů EU v členských státech narážela. Zjistili jsme, že existuje ještě několik oblastí, ve kterých takové problémy stále přetrvávají.

130

Svou funkci v oblasti dohledu učinila Komise součástí svého širšího přístupu zaměřeného na zlepšování právní úpravy, což bude i nadále zdrojem přínosů a příležitostí k zajištění toho, aby nové i revidované právní předpisy byly co nejjednodušší a co nejsnáze uplatňovatelné. Komise by v této souvislosti měla zvážit provedení „inventury“ politiky v oblasti dohledu, ve které by se měla zaměřit na relevantní aspekty hospodárnosti, účelnosti a účinnosti svých dohledových činností.

131

V některých oblastech politiky mohou členské státy žádat o podporu a poskytnutí technické pomoci z rozpočtu EU na opatření, jež mohou posílit jejich finanční a správní kapacity, aby byly schopny právní předpisy EU provádět a uplatňovat správně a včas. Díky využívání rozpočtových nástrojů získává Komise navíc další možnosti, jak předcházet nesouladu s právními předpisy EU, jak tento nesoulad odhalovat a napravovat. Komise by měla zvážit možnost vypracování jednotného a koordinovaného přístupu k využívání fondů EU, který by posílil její schopnost podporovat, sledovat a prosazovat uplatňování právních předpisů EU v členských státech jak v rámci jednotlivých oblastí politiky, tak i napříč mezi nimi.

132

Funkce Komise v oblasti dohledu je strukturována podle oblasti politiky, přičemž odpovědnost za tvorbu právních předpisů a dohled mají mnohá GŘ. Jedním z přínosů toho je i možnost lepšího řízení rizik nesouladu s právem EU, které se s některými právními předpisy EU nevyhnutelně pojí. Naše zpráva ukazuje, že existují i další nevyhnutelná rizika, která se vážou k více než jedné oblasti politiky a která jsou důsledkem specifických podmínek na úrovni členských států. Vyzdvihujeme rovněž pravidla Komise pro sdílení informací a osvědčených postupů mezi jednotlivými GŘ. Naše zpráva vedle toho upozorňuje i na problémy, na něž některá GŘ narážejí ve snaze zajistit si v dostatečném časovém předstihu znalosti a odborné zkušenosti členských států. Komise by mohla zvážit přijetí dalších opatření, která by napomohla rozsáhlejšímu sdílení znalostí a odborných zkušeností členských států mezi jednotlivými resorty a ve vhodných případech též sdílení zdrojů.

133

Komise posílila za pomoci řady různých nástrojů pro výměnu informací vztahy a spolupráci s orgány členských států. Členské státy mimo jiné konstatovaly, že nástroje tohoto druhu jim pomáhají lépe koordinovat jejich vlastní aktivity. Domníváme se, že Komise by měla zvážit možnost vytvoření dalších nástrojů, které by umožňovaly zajistit koordinovaný tok informací mezi Komisí a členskými státy, pokud jde o případy domnělého i skutečného nesplnění povinnosti, a které by zohledňovaly změnu, k níž došlo v politice prosazování práva EU po roce 2017.

134

Zjistili jsme, že členské státy mají obecně příznivý postoj k dalšímu vývoji nástrojů Komise na podporu dodržování předpisů, a to i přesto, že tyto nástroje jsou pro ně zdrojem administrativní zátěže. Komise by mohla zvážit posílení koordinace mezi svými útvary, pokud jde o vývoj a zavádění nástrojů tohoto druhu, aby byl ve všech oblastech politiky zajištěn cílenější a jednotnější přístup, který bude náležitě zohledňovat zátěž vznikající na straně členských států. Poukázali jsme rovněž na to, že členské státy by mohly vydávat větší počet kvalitnějších informativních dokumentů. Tyto dokumenty jsou důležité pro zajištění toho, aby legislativa, která občanům fakticky zaručuje práva zakotvená v právních předpisech EU, byla v jejich očích transparentní, ale zároveň i pro posílení schopnosti Komise účinným a účelným způsobem kontrolovat, zda členské státy provedly právní předpisy EU ve svém vnitrostátním právu v úplnosti a přesně. Normotvorné orgány EU by mohly zvážit, zda by neměl existovat systematický požadavek, aby členské státy podávaly jasná a konzistentní vysvětlení toho, jakým způsobem byly směrnice EU provedeny v jejich vnitrostátním právu.

135

Komise stanovila priority v oblasti prosazování práva a referenční ukazatele pro vyřizování případů a některá GŘ své dohledové činnosti již sledují a vykazují je ve svých výročních zprávách. Komise by mohla zvážit postupnou systematizaci těchto dílčích opatření a vytvoření uceleného rámce, který by stanovil ukazatele a cíle v oblasti hospodárnosti, účelnosti a účinnosti jejích dohledových činností. Tento rámec by se mohl stát základem pro postupné vypracování strategičtějšího a jednotnějšího přístupu k řízení zdrojů a procesů v oblasti dohledu.

136

Od Komise se očekává vysoká míra transparentnosti. Komise používá celou řadu různých nástrojů pro komunikaci a podávání zpráv zainteresovaným stranám o svých dohledových činnostech, včetně tiskových zpráv, které vydává každý měsíc a které informují o rozhodnutích týkajících se případů neplnění povinností, a včetně výroční zprávy, která přináší důkladné a rozsáhlé informace nahlížené z celkové perspektivy. Naše zpráva přináší i některé doplňující informace, které mohou být pro zainteresované strany obecně zajímavé. Komise by mohla zvážit další úpravy, které by umožnily, aby její výroční zprávy více odpovídaly očekávání zainteresovaných stran. Mohly by například obsahovat více informací o celkovém stavu případů, jimiž se Komise zabývá, zároveň by ovšem respektovaly práva stěžovatelů a členských států na důvěrnost.

Veřejná kontrola dohledu nad zajišťováním souladu s právními předpisy EU

137

Naše situační zpráva ukazuje, že nejvyšší kontrolní instituce členských států a EÚD se otázkami, které souvisejí s tím, jakým způsobem členské státy a Komise zajišťují soulad s právními předpisy EU, zabývaly a zabývají většinou v rámci svých auditů výkonnosti, které se týkají vydávání veřejných prostředků v určitých oblastech politiky. Menší počet auditů se nicméně zaměřoval i na pravidla dohledu na úrovni členských států a EU, která mají zajišťovat správné a včasné uplatňování právních předpisů EU. Tato situační zpráva ukazuje rozsah toho, čím se Evropský účetní dvůr v souvislosti s dohledem Komise nad uplatňováním právních předpisů EU ze strany členských států zabýval, například:

• prostředky vynakládané z rozpočtu EU na zajištění toho, aby členské státy uplatňovaly právní předpisy EU;
• pravidla pro dohled Komise v jednotlivých oblastech politiky EU;
• různé aspekty toho, jak Komise postupuje při vyřizování stížností a řešení případů nesplnění povinnosti;
• kvalita Komisí podávaných zpráv o výsledcích dohledových činností.

Zkratková slova a zkratky

BUDG: Generální ředitelství pro rozpočet

EHSV: Evropský hospodářský a sociální výbor

EP: Evropský parlament

ESD: Soudní dvůr Evropské unie

ESI fondy: Evropské strukturální a investiční fondy

ETS: Systém obchodování s emisemi (Emissions Trading System)

EU: Evropská unie

EÚD: Evropský účetní dvůr

EUR-LEX: Oficiální veřejná databáze práva Evropské unie

GŘ: Generální ředitelství Evropské komise. Úplný seznam GŘ zmiňovaných v našem šetření je uveden v příloze I.

GS: Generální sekretariát Evropské komise

NKI: Nejvyšší kontrolní instituce

SEU: Smlouva o Evropské unii

SFEU: Smlouva o fungování Evropské unie

SMS: Srovnávací přehled výsledků v oblasti vnitřního trhu (Single Market Scoreboard)

VR: Evropský výbor regionů

Tým autorů situační zprávy

Tuto situační zprávu vypracoval auditní senát V, jemuž předsedá člen EÚD Lazaros S. Lazarou a který se zaměřuje na financování a správu Unie.

Práci na přípravě zprávy řídil člen EÚD Leo Brincat a spolupracovali na ní vedoucí kabinetu Neil Kerr a tajemnice kabinetu Annette Farrugiová, vyšší manažer Alberto Gasperoni, vedoucí úkolu James McQuade a auditoři Michael Spang, Attila Horvay-Kovács a Jitka Benešová.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0674-7	ISSN 1977-5679	doi:10.2865/260476	QJ-01-18-807-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-0688-4	ISSN 1977-5679	doi:10.2865/6450	QJ-01-18-807-CS-Q

© Evropská unie, 2018

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs/home?) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.