Présentation des rapports annuels de la Cour des comptes européenne relatifs à l’exercice 2023

Le mot du Président

Nous arrivons à mi-parcours du cadre financier pluriannuel (CFP) 2021‑2027 de l’Union européenne alors que celle-ci connaît, depuis quelques années, de profondes transformations induites par les défis sans précédent auxquels elle est confrontée et par les réponses vigoureuses qui y sont apportées, tant sur le plan des politiques menées qu’en ce qui concerne les moyens de financement. Dans ces circonstances, l’importance cruciale d’une gestion financière et d’une surveillance rigoureuses à tous les niveaux de l’UE saute aux yeux. Les travaux de la Cour contribuent à améliorer la gestion financière et l’efficacité des politiques de l’UE. Notre rapport annuel joue un rôle essentiel à cet égard.

Nous émettons une opinion favorable sur la fiabilité des comptes de l’Union européenne pour l’exercice 2023 et nous estimons, en conclusion, qu’ils présentent une image fidèle de sa situation financière. Notre rapport annuel indique, une fois de plus, que les recettes de l’UE étaient exemptes d’erreur significative.

Pour la troisième année consécutive, nous émettons deux opinions distinctes sur la légalité et la régularité des dépenses de l’exercice 2023: l’une a trait au budget traditionnel de l’UE, l’autre, à la facilité pour la reprise et la résilience (FRR). Premier point: en ce qui concerne le budget traditionnel de l’UE, c’est-à-dire le CFP, notre niveau d’erreur estimatif dans les dépenses a augmenté pour s’établir à 5,6 % (en 2022, il était de 4,2 %). C’est pourquoi nous formulons une opinion défavorable sur les dépenses budgétaires de l’UE.

Un niveau significatif d’erreur persiste dans les rubriques «Cohésion, résilience et valeurs», où il atteint 9,3 % (en 2022, il se chiffrait à 6,4 % et, en 2021, à 3,6 %) et «Marché unique, innovation et numérique», où il s’élève à 3,3 % (contre 2,7 % en 2022). Dans la rubrique «Ressources naturelles», il reste inchangé, avec une valeur de 2,2 % (comme en 2022). Les erreurs les plus fréquentes sont toujours celles liées à des projets ou à des coûts inéligibles, ainsi qu’à des marchés publics.

La forte hausse du niveau d’erreur estimatif pour le budget de l’UE, due en grande partie aux erreurs détectées dans les dépenses de cohésion (elles ont augmenté de 45 % par rapport à l’exercice précédent), est inquiétante. Des flambées de ce type se produisent souvent lors des périodes de clôture des cadres financiers pluriannuels, où la pression pour que les fonds soient dépensés s’intensifie, ce qui met les ressources administratives à rude épreuve et accroît le risque d’erreur. La nécessité d’absorber simultanément des fonds provenant de plusieurs sources de financement qui sont en concurrence les unes avec les autres, y compris la FRR, vient encore augmenter la pression exercée sur les ressources administratives.

À la fin de 2023 – la troisième année de mise en œuvre de la FRR –, quelque 40 % (33 %, à l’exclusion des préfinancements) des montants disponibles sous forme de subventions avaient été décaissés. Au cours de l’exercice, les dépenses réalisées au titre de la facilité se sont élevées en tout à 53,6 milliards d’euros. Notre audit a couvert l’ensemble des 23 paiements de subventions effectués en faveur de 17 États membres (46,3 milliards d’euros) ainsi que les préfinancements apurés (7,3 milliards d’euros au total).

Notre évaluation des demandes de paiement au titre de la FRR est fondée sur les conditions requises en vertu du règlement FRR, à savoir que les jalons et les cibles doivent avoir été atteints de manière satisfaisante et que les autres conditions d’éligibilité essentielles doivent être respectées. Sur la base de notre évaluation des demandes de paiement et compte tenu des constatations qualitatives telles que les problèmes de conception des jalons et des cibles ou les faiblesses dans les systèmes de contrôle et d’établissement de rapports des États membres, nous formulons une opinion avec réserve sur les dépenses relevant de la FRR.

Dans le cadre de la FRR, les paiements en faveur des États membres ne reposent pas sur le coût réel des mesures, et les États membres ne communiquent pas d’informations sur les dépenses effectivement supportées par les bénéficiaires finaux. En outre, les paiements ne sont pas subordonnés au respect des règles européennes et nationales. Nos travaux dans le domaine de la cohésion ont mis en évidence de graves faiblesses pour ce qui est de la conformité à ces règles, avec une hausse spectaculaire du taux d’erreur au cours des trois dernières années. Les projets dans ce domaine étant similaires à ceux financés par la FRR et souvent contrôlés par les mêmes organismes nationaux, nous pensons que le risque existe que les dépenses de la facilité comportent des erreurs de même type. Or, dans le cas de la FRR, la conformité aux règles nationales et de l’UE n’est pas systématiquement vérifiée.

Nous avons déjà attiré l’attention sur ce déficit d’assurance dans un rapport d’audit consacré au cadre de contrôle de la Commission relatif à la FRR. Plus récemment, nous avons exprimé d’autres préoccupations au sujet de la conception et de la mise en œuvre de la FRR. Premièrement, nous avons constaté que son cadre de suivi est insuffisant pour apprécier sa performance globale. Deuxièmement, un risque non négligeable pèse toujours sur l’absorption des fonds et l’achèvement des mesures au cours de la seconde moitié de sa période de mise en œuvre. La Commission doit présenter un nouveau cadre financier pluriannuel en 2025. Il conviendrait que celui-ci soit conçu de manière à protéger les intérêts financiers de l’UE de façon adéquate jusqu’au niveau du bénéficiaire final.

Dans la perspective du prochain CFP, notre rapport annuel met en évidence plusieurs risques et difficultés qui pèsent sur le budget de l’UE, notamment le risque de dégagements, l’exposition financière croissante et les risques financiers de plus en plus importants qu’engendre la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. En outre, les nouvelles priorités pour l’avenir, comme la sécurité et la défense, de même que l’élargissement, nécessiteront une augmentation substantielle des financements. Les décideurs devront trouver des moyens de répondre à ces besoins financiers. Nous nous réjouissons à l’avance de travailler avec la nouvelle Commission et le nouveau Parlement européen afin d’améliorer la gestion et la surveillance des fonds de l’UE. Notre mission reste la même: renforcer la confiance des citoyens en améliorant l’obligation de rendre compte et la transparence dans toutes les activités de l’UE.

Enfin, je souhaite remercier les agents de la Cour pour leur dévouement et leur compétence. Leur engagement et leur professionnalisme sont essentiels pour produire notre rapport annuel et pour faire progresser notre institution.

Résultats globaux

Principales constatations

• Globalement, le niveau d’erreur estimatif concernant les dépenses budgétaires de l’UE est significatif, avec une valeur de 5,6 % (en 2022, il était de 4,2 %).
• Dans notre évaluation des risques, nous considérons comme à haut risque les dépenses de l’UE pour lesquelles les bénéficiaires doivent souvent respecter des règles complexes lorsqu’ils introduisent des demandes de remboursement des coûts supportés. La part de ces dépenses dans la population que nous avons examinée est restée considérable, se chiffrant à 64,4 % (en 2022, elle atteignait 66,0 %). Pour l’exercice passé, nous estimons le niveau d’erreur à 7,9 % (contre 6,0 % en 2022) dans cette partie de la population examinée. Le niveau d’erreur est significatif et les erreurs elles-mêmes sont généralisées, si bien que nous émettons une opinion défavorable sur les dépenses budgétaires de l’UE.
• Pour ce qui est des dépenses au titre de la FRR, en 2023, la Commission a effectué 23 paiements de subventions en faveur des États membres, en lien avec un total de 542 jalons et l’ensemble des 135 cibles. Sept paiements ont fait l’objet de constatations quantitatives. Six d’entre eux présentaient un niveau d’erreur significatif, aussi émettons-nous une opinion avec réserve sur les dépenses de la FRR.
•  Le niveau d’erreur (à savoir le risque au moment du paiement) estimé par la Commission et présenté dans son rapport annuel sur la gestion et la performance concernant l’exercice 2023 s’élève à 1,9 %, ce qui est nettement inférieur à la fourchette que nous avons calculée. Des limitations dans les vérifications ex post effectuées par la Commission et par les États membres dans les rubriques 1, 2 et 6 du CFP influent sur le risque au moment du paiement présenté dans le rapport en cause et, par suite, sur l’évaluation du risque faite par la Commission.
• En 2023, nous avons communiqué 20 cas de fraude présumée (contre 14 en 2022) à l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), dont 19 relevés lors de nos travaux d’audit sur les dépenses de 2022 et un détecté lors de ceux sur les dépenses de 2021, ce qui a déjà donné lieu à l’ouverture de quatre enquêtes de sa part. Parallèlement, nous avons signalé 17 de ces cas au Parquet européen, qui a de ce fait ouvert neuf enquêtes. Lors de nos travaux d’audit sur les dépenses de 2023, nous avons déjà recensé 12 cas de fraude présumée.
• À la fin de 2023, les engagements restant à liquider provenant du budget de l’UE et du financement des subventions au titre de NextGenerationEU – crédits qui deviendront des dettes s’ils ne sont pas dégagés – ont atteint le niveau record de 543 milliards d’euros (fin 2022, ils s’élevaient à 453 milliards d’euros). Les engagements contractés après 2021 représentaient 90,3 % de ce total.
• L’encours de la dette d’emprunt de l’UE (en valeur nominale) a considérablement augmenté, passant à 458,5 milliards d’euros fin 2023 (fin 2022, il atteignait 348 milliards d’euros). La majeure partie de ce montant (268,4 milliards d’euros) provient des emprunts au titre de NextGenerationEU. À cet égard, l’UE peut emprunter 443,6 milliards d’euros supplémentaires d’ici à la fin de 2026. Tous les coûts qu’elle expose en lien avec l’emprunt de fonds pour financer les prêts de NextGenerationEU, y compris ceux relatifs à la gestion des risques de taux d’intérêt et des autres risques financiers, doivent être supportés par les pays bénéficiaires. Tous les coûts liés aux subventions accordées au titre de NextGenerationEU et aux financements complémentaires de programmes sont à la charge du budget de l’UE.
• L’exposition du budget de l’UE aux garanties destinées à couvrir les prêts accordés par l’UE aux États membres ou aux pays tiers, ainsi qu’aux passifs éventuels est passée de 248 milliards d’euros en 2022 à 298 milliards d’euros en 2023. Cette augmentation trouve principalement sa source dans les emprunts contractés pour financer les prêts relevant de la FRR et les prêts au titre de l’assistance macrofinancière (AMF+) en faveur de l’Ukraine. L’exposition budgétaire de l’UE continuera de s’accroître, car un montant de 211,7 milliards d’euros, pour lequel des accords de prêts au titre de la FRR ont été signés, n’avait pas encore été décaissé à la fin de 2023.
• En 2023, l’exposition du budget de l’UE à l’Ukraine a plus que doublé par rapport à 2022, passant de 16 milliards d’euros à 33,7 milliards d’euros. Nous avons souligné que le transfert du risque de potentiels défauts de remboursement à des exercices ultérieurs pouvait mettre sous pression les futurs budgets et besoins de paiement.

Nos rapports annuels sur le budget de l’UE et sur les activités relevant des neuvième, dixième et onzième Fonds européens de développement relatifs à l’exercice 2023 sont disponibles dans leur intégralité sur notre site internet (eca.europa.eu).

Ce que nous avons contrôlé

Le budget 2023 de l’UE en chiffres

Le Parlement européen et le Conseil adoptent le budget annuel de l’Union, dans le cadre d’un budget à plus long terme convenu pour une période de plusieurs années (que l’on appelle le «cadre financier pluriannuel», ou «CFP»). En 2023, le total des paiements effectués sur le budget annuel a atteint 162,0 milliards d’euros, soit 98,1 % du montant disponible.

Compte tenu des paiements supplémentaires de 74,7 milliards d’euros provenant des recettes affectées (principalement les subventions au titre de la FRR, qui se sont montées à 48,0 milliards d’euros, et les compléments financiers de NextGenerationEU aux programmes du CFP, qui ont atteint 19,0 milliards d’euros) et de 2,4 milliards d’euros de reports de 2022, les paiements effectués par l’UE se sont élevés en tout à 239,2 milliards d’euros. Le budget total disponible pour les paiements, qui se chiffrait à 265,7 milliards d’euros, a donc été utilisé à 90,0 %.

Hors subventions au titre de la FRR (48,0 milliards d’euros), les dépenses budgétaires de l’UE se sont montées à 191,2 milliards d’euros en 2023.

D’où vient l’argent?

En 2023, les recettes se sont élevées, au total, à 248,4 milliards d’euros. Le budget de l’UE est financé, pour l’essentiel, par les contributions des États membres (97,7 milliards d’euros), qu’ils versent en proportion de leur revenu national brut. Le reste des recettes provient notamment de la contribution fondée sur la taxe sur la valeur ajoutée perçue par les États membres (22,5 milliards d’euros), des droits de douane (22,1 milliards d’euros) et d’une contribution fondée sur les déchets d’emballages en plastique non recyclés (7,2 milliards d’euros). S’y ajoutent les montants empruntés afin de financer l’aide non remboursable apportée aux États membres dans le cadre de NextGenerationEU (67,6 milliards d’euros), ainsi que d’autres recettes (31,3 milliards d’euros). Celles-ci sont principalement constituées des contributions et des remboursements découlant d’accords et de programmes de l’Union.

À quoi sert l’argent?

Le budget de l’UE est utilisé pour financer un large éventail de domaines, comme l’indique la figure 1.

Les trois quarts environ du budget sont dépensés dans le cadre de ce que l’on appelle la «gestion partagée». Avec cette méthode d’exécution du budget, les États membres allouent les fonds, sélectionnent les projets et gèrent les dépenses de l’UE, la Commission restant responsable en dernier ressort, comme dans le cas des rubriques «Ressources naturelles et environnement» et «Cohésion, résilience et valeurs» du CFP.

Pour ce qui est de la FRR, les États membres décrivent des réformes et des investissements, à l’avance, dans leurs plans nationaux pour la reprise et la résilience, et la Commission les paie pour avoir atteint les jalons et cibles correspondants. Les États membres peuvent soumettre des demandes de décaissement deux fois par an, pour autant qu’ils fournissent une preuve suffisante que les jalons et cibles pertinents ont été atteints de manière satisfaisante. Le système de contrôle de la Commission doit garantir que les paiements au titre de la FRR sont légaux et réguliers, ce qui est essentiellement subordonné à la condition que les jalons et cibles aient été atteints de manière satisfaisante. Au 31 décembre 2023, la Commission avait procédé à 37 paiements de subventions (un en 2021, 13 en 2022 et 23 en 2023) pour un montant total de 141,6 milliards d’euros, dont 22,7 milliards d’euros de préfinancements non encore apurés.

Qu’avons-nous examiné?

Chaque année, nous auditons la fiabilité des comptes annuels ainsi que la conformité des opérations sous-jacentes relatives aux recettes et aux dépenses. Pour ce qui est de l’exercice 2023, nos tests sur les recettes ont porté sur une population d’une valeur de 248,4 milliards d’euros. En ce qui concerne les opérations de dépenses, la population que nous examinons comprend des paiements intermédiaires et des paiements finaux, ainsi que des avances apurées; nous n’examinons pas les paiements d’avances. Pour les tests sur les dépenses, notre population consistait en des paiements effectués sur le budget général (161,2 milliards d’euros) et au titre de la FRR (53,5 milliards d’euros). Les dépenses au titre de la FRR comprenaient 23 paiements de subventions (pour un montant total de 46,3 milliards d’euros) et les préfinancements apurés y afférents (7,2 milliards d’euros). Ces paiements en faveur de 17 États membres se rapportaient à 542 jalons et à 135 cibles.

Nous examinons les dépenses du budget général au moment où les bénéficiaires finaux des fonds de l’UE ont entrepris des activités ou supporté des coûts. Dans le cas de la FRR, la principale condition pour que la Commission effectue un paiement en faveur d’un État membre est la réalisation satisfaisante de jalons et de cibles prédéfinis. Nous examinons les dépenses correspondantes au moment où les États membres demandent le paiement parce qu’ils ont atteint des jalons ou des cibles prédéfinis, et où la Commission a accepté ces dépenses. Nous nous sommes focalisés sur la question de savoir si les jalons et les cibles prédéfinis ont été atteints de manière satisfaisante et si les conditions d’éligibilité ont été respectées. Notre audit ne couvre pas la composante «prêts» de la FRR.

Ce que nous avons constaté

Notre déclaration d’assurance sur le budget de l’UE

Conformément aux dispositions de l’article 287 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), nous fournissons au Parlement européen et au Conseil une déclaration d’assurance couvrant la fiabilité des comptes consolidés de l’UE ainsi que la légalité et la régularité des opérations. Cette déclaration constitue l’élément central de notre rapport annuel.

Les comptes de l’UE présentent une image fidèle de sa situation financière

Les comptes de l’UE relatifs à l’exercice 2023 présentent fidèlement, dans tous leurs aspects significatifs, les résultats financiers de l’UE ainsi que la situation patrimoniale de cette dernière à la fin de l’exercice, conformément aux normes comptables internationales du secteur public.

Nous sommes donc en mesure d’émettre une opinion favorable sur la fiabilité des comptes, comme nous le faisons chaque année depuis 2007.

À la fin de 2023, le bilan de l’UE comportait un montant de 90,8 milliards d’euros pour les engagements au titre du régime de pensions et des autres avantages du personnel (à la fin de 2022, 80,6 milliards d’euros). L’augmentation du montant des engagements au titre des pensions en 2023 est principalement due à la baisse du taux d’actualisation nominal ainsi qu’à la mise à jour de la table de survie des fonctionnaires européens. Le taux d’actualisation a essentiellement été influencé par l’évolution des taux d’intérêt et par l’inflation attendue.

Le 1^er février 2020, le Royaume-Uni a cessé d’être un État membre de l’UE. Les comptes de celle-ci font apparaître qu’à la date du bilan, le Royaume-Uni lui devait une somme nette de 15,5 milliards d’euros (en 2022, 23,9 milliards d’euros) au titre des obligations réciproques définies dans l’accord de retrait.

L’impact de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine sur les prêts et subventions inscrits dans les comptes de l’UE a été évalué; il est correctement comptabilisé et a fait l’objet d’une information adéquate, comme l’exigent les règles comptables.

Nous émettons une opinion favorable sur les recettes

Nous estimons, en conclusion, que les recettes sont exemptes d’erreur significative. Les systèmes de gestion des recettes que nous avons examinés ont été généralement efficaces.

Nous émettons une opinion défavorable sur les dépenses budgétaires de l’UE

D’après notre définition, une «erreur» correspond au montant d’une dépense qui n’aurait pas dû être financée sur le budget de l’UE. Il y a erreur lorsque l’argent n’est pas employé conformément à la législation de l’UE en vigueur et n’est donc pas dépensé comme le prévoyaient le Conseil et le Parlement européen lors de l’adoption de cette législation, ou lorsqu’il n’est pas utilisé conformément aux règles nationales spécifiques.

En ce qui concerne les dépenses budgétaires de l’UE, nous estimons que le niveau d’erreur se situe entre 4,4 % et 6,8 %. Le point médian de cette fourchette, anciennement appelé «erreur la plus probable», a augmenté par rapport à celui constaté l’an dernier, passant de 4,2 % à 5,6 % (voir figure 2).

Plus de la moitié de la population que nous avons examinée présente de nouveau un niveau d’erreur significatif

En 2023, les dépenses à haut risque ont représenté 64,4 % de la population que nous avons examinée, contre 66,0 % l’année précédente. Nous avons constaté une fois encore que les dépenses à faible risque étaient exemptes d’erreur significative, alors que celles à haut risque présentaient toujours un niveau d’erreur significatif. Les conditions de décaissement des fonds ont donc un impact sur le risque d’erreur. Nous estimons que le niveau d’erreur pour les dépenses à haut risque est de 7,9 %, alors qu’en 2022, il était de 6,0 % (voir figure 3).

Le niveau global d’erreur est principalement imputable à la rubrique «Cohésion, résilience et valeurs» (3,5 points de pourcentage), suivie par les rubriques «Ressources naturelles et environnement» (0,8 point de pourcentage) et «Voisinage et le monde» (0,8 point de pourcentage). La figure 4 présente une comparaison entre les niveaux d’erreur estimatifs que nous avons calculés pour les rubriques «Marché unique, innovation et numérique», «Cohésion, résilience et valeurs» et «Ressources naturelles et environnement» de 2019 à 2023.

En ce qui concerne 2023, nous avons constaté, encore une fois, que les erreurs en matière d’éligibilité avaient une part prédominante (53 %) dans notre niveau d’erreur estimatif pour les dépenses à haut risque, principalement dans les rubriques «Cohésion, résilience et valeurs», «Ressources naturelles et environnement», «Voisinage et le monde» ainsi que «Marché unique, innovation et numérique». Les erreurs dues à des infractions aux règles sur les marchés publics et sur les aides d’État ont en outre contribué à hauteur de 31 % à ce niveau d’erreur estimatif.

Comparaison entre nos niveaux d’erreur estimatifs et ceux de la Commission

Le rapport annuel sur la gestion et la performance, dont le collège des commissaires est responsable, résume les informations essentielles sur le contrôle interne et la gestion financière fournies dans les rapports annuels d’activités (RAA). Le risque au moment du paiement, c’est-à-dire l’estimation, par la Commission, du montant versé sans respecter les règles applicables, figure dans ce rapport. À cet égard, le chiffre mentionné par la Commission pour 2023 est de 1,9 %, un pourcentage inférieur à notre niveau d’erreur estimatif, à savoir 5,6 % (en 2022, 4,2 %), et en deçà de notre fourchette, qui va de 4,4 % à 6,8 %.

À l’instar de notre niveau d’erreur estimatif, l’estimation de la Commission ne tient pas compte des dépenses au titre de la FRR: les résultats des contrôles relatifs à cette dernière font l’objet d’une évaluation qualitative et sont communiqués séparément. En outre, le RAA de chaque direction générale (DG) de la Commission comporte une déclaration par laquelle le directeur général fournit l’assurance que le rapport présente de façon appropriée les informations financières et que les opérations réalisées sous sa responsabilité sont légales et régulières. À cet effet, toutes les DG ont fourni des estimations du risque au moment du paiement pour leurs dépenses, excepté celles effectuées au titre de la FRR, pour laquelle la Commission évalue les résultats des contrôles sur la base d’une combinaison des résultats de ses propres audits et contrôles, et de ceux des États membres.

Pour chacune des rubriques du CFP pour lesquelles nous fournissons une appréciation spécifique, nous avons comparé le chiffre communiqué par la Commission concernant le risque au moment du paiement en 2023 avec notre niveau d’erreur estimatif. Il en ressort que les chiffres présentés par la Commission sont inférieurs à nos estimations pour trois domaines d’action. Pour la rubrique «Marché unique, innovation et numérique», l’estimation du risque au moment du paiement faite par la Commission (à savoir 1,4 %) se situe dans la moitié inférieure de la fourchette que nous avons calculée, plus bas que notre niveau d’erreur estimatif. Il en va de même de son estimation (1,9 %) pour la rubrique «Ressources naturelles et environnement» et, en ce qui concerne la rubrique «Cohésion, résilience et valeurs», cette estimation (2,6 %) est considérablement inférieure à la fourchette que nous avons calculée pour le niveau d’erreur estimatif.

Dans le rapport annuel sur la gestion et la performance, la Commission présente son évaluation globale du risque pour les dépenses annuelles de 2023 afin de recenser les domaines à haut risque sur lesquels centrer les mesures. Elle estime que le risque est faible pour 67 % des dépenses, moyen pour 9 % et élevé pour 24 %. Cependant, nos travaux ont fait apparaître, dans les contrôles ex post réalisés par la Commission, des limitations qui, prises dans leur ensemble, ébranlent la solidité de son évaluation du risque. L’un des domaines où cela se fait le plus sentir est la rubrique «Cohésion, résilience et valeurs», où les dépenses à haut risque sont majoritaires selon notre estimation, mais minoritaires d’après la Commission.

Nous avons émis une opinion avec réserve sur la légalité et la régularité des dépenses au titre de la FRR pour l’exercice 2023

La FRR est un instrument temporaire, dont le mécanisme et le financement diffèrent radicalement de ceux des dépenses budgétaires de l’UE. Les bénéficiaires de celles-ci sont payés pour avoir entrepris certaines activités ou sont remboursés des coûts supportés, alors que la FRR permet d’allouer des fonds aux États membres ayant atteint de manière satisfaisante des jalons et des cibles prédéfinis. Pour ce qui est de la FRR, nous avons donc examiné si ces jalons et cibles avaient été atteints de manière satisfaisante et si les conditions d’éligibilité horizontales avaient été respectées.

Globalement, les éléments probants obtenus dans le cadre de nos travaux indiquent que 16 des 452 jalons et cibles que nous avons examinés ne respectaient pas les conditions de paiement ou d’éligibilité. Ils concernent sept paiements dans sept États membres. Nous avons également relevé des cas où les jalons/cibles étaient mal définis, des faiblesses dans les systèmes de contrôle des États membres et des problèmes concernant la fiabilité des informations présentées par ceux-ci dans leurs déclarations de gestion.

Vous voulez en savoir plus? Des informations complètes sur les principales constatations sont fournies aux chapitres 1 et 11 de notre rapport annuel relatif à 2023. Le rapport lui-même est disponible dans son intégralité sur notre site internet (eca.europa.eu).

Nos résultats en détail

Gestion budgétaire et financière

Le niveau d’exécution du budget de l’UE a été élevé pour les engagements, mais faible pour les paiements

L’exercice 2023 était le troisième du CFP 2021‑2027. La figure 5 présente une vue d’ensemble des crédits budgétaires de l’UE disponibles pour les dépenses, y compris les subventions au titre de NextGenerationEU.

En 2023, les crédits d’engagement prévus au budget annuel de l’UE ont été presque totalement utilisés

Le budget définitif pour les crédits d’engagement, à savoir 186,5 milliards d’euros, était supérieur au plafond de 182,7 milliards d’euros prévu par le CFP. Cela s’explique par le recours à des instruments spéciaux du CFP, tels que la réserve d’ajustement au Brexit, le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation et la réserve de solidarité et d’aide d’urgence. Ces instruments apportent des fonds supplémentaires, ce qui permet de dépasser les plafonds du CFP pour faire face aux événements nouveaux ou imprévus. Le total des engagements contractés au titre du budget 2023 a atteint 184,4 milliards d’euros.

Les paiements ont été inférieurs aux prévisions et au plafond du CFP

En 2023, le budget définitif s’est élevé à 165,2 milliards d’euros, soit un montant inférieur au plafond du CFP. Le total des paiements effectués au titre du budget définitif a atteint 162,0 milliards d’euros (voir figure 6).

Compte tenu des paiements supplémentaires de 74,7 milliards d’euros provenant des recettes affectées (principalement des subventions de NextGenerationEU) et de 2,4 milliards d’euros de reports de 2022, les paiements effectués en 2023 se sont élevés en tout à 239,2 milliards d’euros. Le montant total des crédits de paiement se chiffrant à 265,7 milliards d’euros, le budget prévu pour les paiements a donc été utilisé à 90,0 %.

L’absorption des Fonds structurels et d’investissement européens de la période 2014‑2020 a ralenti en 2023, mais les délais de présentation des demandes de paiement et des documents de clôture ont été prolongés d’un an

Les paiements effectués en 2023 au titre des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI), hors NextGenerationEU, se sont élevés à 54,7 milliards d’euros, un montant inférieur à celui de chacun des trois exercices précédents (64,7 milliards d’euros en 2022, 75,1 milliards d’euros en 2021 et 72 milliards d’euros en 2020). Fin 2023, le montant total des paiements au titre des Fonds ESI de la période 2014‑2020 a atteint 450,6 milliards d’euros, ce qui correspond à un taux d’absorption de 91,5 % de la dotation totale de 492,6 milliards d’euros. Même si les différences dans la manière dont les États membres ont absorbé les Fonds ESI ont été moins importantes qu’en 2022, les taux d’absorption de quatre États membres étaient encore inférieurs à 85 % à la fin de 2023 (voir figure 7).

Les paiements au titre des Fonds en gestion partagée relevant du règlement portant dispositions communes pour la période 2021‑2027 sont restés à un faible niveau

En 2023, les versements annuels au titre des Fonds en gestion partagée relevant du règlement portant dispositions communes (RPDC) se sont élevés à 6,3 milliards d’euros, dont 4,1 milliards d’euros de préfinancements et 2,2 milliards d’euros de paiements intermédiaires. Cette même année, 11 États membres n’ont demandé aucun paiement intermédiaire dans le cadre des Fonds relevant du RPDC. Fin 2023, les paiements avaient atteint en tout 12,8 milliards d’euros, soit 3,2 % seulement du montant total de l’enveloppe du CFP 2021‑2027.

En 2023, les États membres ont donné la priorité à l’absorption des fonds de la politique de cohésion de la période 2014‑2020 et à l’accélération de la mise en œuvre de NextGenerationEU. Par comparaison avec la période de programmation précédente, l’accumulation des retards représente un décalage d’un an dans la mise en œuvre des Fonds relevant de la politique de cohésion.

Les paiements au titre du Feader dans le cadre de la nouvelle PAC ont démarré lentement en 2023

Depuis 2023, le Feader est régi par les règlements de la nouvelle politique agricole commune (PAC). À la fin de l’exercice, les paiements effectués au titre de ce Fonds s’élevaient à 0,7 milliard d’euros, ce qui correspond à un taux d’absorption de 1 % seulement.

Les paiements au titre des programmes complémentaires de la FRR et de NextGenerationEU ont été inférieurs aux prévisions en 2023

En février 2023, le Parlement européen et le Conseil ont modifié le règlement FRR de manière à permettre d’ajouter un chapitre REPowerEU, financé au moyen du système d’échange de quotas d’émission (SEQE) et de la réserve d’ajustement au Brexit, aux plans pour la reprise et la résilience (PRR) des États membres. Fin 2023, la Commission avait procédé à tous les engagements relatifs aux subventions de la FRR financés par NextGenerationEU (337,9 milliards d’euros). Les engagements relatifs aux chapitres REPowerEU ont atteint 18,5 milliards d’euros, dont 17,3 milliards d’euros provenant du SEQE et 1,2 milliard d’euros, de la réserve d’ajustement au Brexit. L’engagement du solde (0,4 milliard d’euros) de cette dernière interviendra plus tard. Les paiements annuels des subventions au titre de la FRR se sont montés, au total, à 48 milliards d’euros en 2023. Par comparaison, en juin 2022, la Commission avait prévu que les paiements de la FRR financés par NextGenerationEU pour jalons et cibles atteints (donc hors REPowerEU) s’élèveraient à 76,4 milliards d’euros en 2023. D’après la Commission, plusieurs facteurs, tels que la forte inflation, la hausse des prix de l’énergie, les problèmes rencontrés au niveau des chaînes d’approvisionnement mondiales, les pénuries de main-d’œuvre ou encore l’insuffisance de la capacité administrative disponible, ont eu un impact négatif sur la mise en œuvre de la FRR. Les paiements étant de 141,6 milliards d’euros et le total des engagements contractés, de 356,4 milliards d’euros, 215,2 milliards d’euros de subventions de la FRR sont encore susceptibles d’être versés d’ici à la fin de 2026 (voir figure 8).

L’absorption des subventions accordées au titre de la FRR varie fortement d’un État membre à l’autre. Fin 2023, quatre États membres – l’Irlande, la Hongrie, les Pays-Bas et la Suède – n’avaient pas encore perçu le moindre préfinancement ni soumis de demande de paiement, tandis que trois autres pays – la Belgique, la Pologne et la Finlande – n’avaient reçu que des préfinancements.

Les engagements des compléments financiers apportés par NextGenerationEU aux programmes du CFP ont atteint 82,9 milliards d’euros au total sur une dotation initiale de 83,1 milliards d’euros. Les paiements annuels correspondant aux compléments financiers de NextGenerationEU aux programmes existants du CFP ont augmenté, passant de 16,1 milliards d’euros en 2022 à 19,0 milliards d’euros en 2023. Les paiements susceptibles d’être effectués d’ici fin 2026 représentent un montant de 40,6 milliards d’euros.

Les engagements restant à liquider provenant du budget de l’UE et du financement des subventions de NextGenerationEU ont atteint un niveau record de 543 milliards d’euros

Les engagements restant à liquider correspondent à la somme des engagements contractés mais n’ayant pas encore donné lieu à paiement. Fin 2023, les engagements restant à liquider, qui devront être payés au cours des années qui viennent sous peine de dégagement des crédits correspondants, ont atteint un niveau record de 543 milliards d’euros, soit une hausse de 90,2 milliards d’euros par rapport à 2022 (452,8 milliards d’euros). Ils concernent principalement le budget de l’UE et les reports (263,6 milliards d’euros) ainsi que le financement des subventions de NextGenerationEU (238,6 milliards d’euros). Dans notre rapport annuel relatif à 2022, nous avons recommandé de diminuer de manière substantielle le niveau des engagements restant à liquider. Voir figure 9.

Risques et difficultés

La révision du CFP a permis d’introduire des mesures axées sur les risques liés aux coûts de financement supplémentaires de NextGenerationEU et à l’arriéré de paiements

En février 2024, le Conseil a modifié le CFP en réaction aux multiples difficultés apparues (par exemple le soutien continu à l’Ukraine, la hausse des taux d’intérêt, la pression migratoire accrue et la nécessité de promouvoir les technologies stratégiques). La révision du CFP a entraîné une augmentation des crédits d’engagement pour la période 2024‑2027 de 21,0 milliards d’euros, dont 17 milliards d’euros destinés à financer la facilité pour l’Ukraine nouvellement créée.

Le Conseil a également introduit un «mécanisme en cascade», dont l’objectif est de couvrir, jusqu’à la fin du CFP en cours, les coûts d’emprunt de NextGenerationEU qui dépassent les montants annuels fixés dans le règlement FRR révisé, si les fonds ne peuvent être trouvés dans le budget actuel de l’UE. L’instrument de l’Union européenne pour la relance (NextGenerationEU) est une initiative particulière qui permet d’aller au-delà du plafond du CFP et qui n’a pas de montant fixe. La Commission a estimé que le supplément à payer au cours du CFP actuel pour les intérêts et les coupons des emprunts liés à NextGenerationEU pourrait atteindre 17 à 27 milliards d’euros.

Risque de dégagements dans les Fonds relevant de la politique de cohésion pour le CFP 2021‑2027

L’absorption des crédits des Fonds ESI et du Fonds pour une transition juste (FTJ) du CFP 2021‑2027 est restée faible en 2023. En conséquence, l’autorité budgétaire a revu à la baisse les crédits de paiement de 2023 pour le FEDER (- 1,1 milliard d’euros) et pour le FSE+ (- 0,7 milliard d’euros). Le risque de dégagements pourrait se concrétiser dès la fin de 2025 pour les engagements relevant du RPDC 2021‑2027 contractés en 2022.

En 2023, la Commission a prévu des dégagements de 8,1 milliards d’euros pour ce qui est de la période 2024‑2027 (en 2022, sa prévision était de 7,6 milliards d’euros pour la période 2023‑2027). En ce qui concerne le Fonds de cohésion (FC), le FEDER et le FSE+, trois Fonds relevant de la politique de cohésion, elle a déclaré s’attendre à des dégagements pour un montant total de 2,2 milliards d’euros au cours de la période 2024‑2027, ce qui correspond à plus de cinq fois sa projection de 2022 (0,4 milliard d’euros). Dans le cas du FTJ, les retards dans l’adoption du CFP et de la législation spécifique des programmes, ainsi que le faible taux d’exécution enregistré en 2023, exposeront des montants importants à un risque de dégagements à partir de 2025. Si le montant des dégagements est élevé, la réalisation des objectifs de l’UE pourrait être compromise.

La dette d’emprunt de l’UE a augmenté en 2023

L’encours des emprunts de l’UE a augmenté de plus de 30 % en 2023

En 2023, la valeur nominale de l’encours des emprunts de l’UE a augmenté de 110,5 milliards d’euros, de sorte qu’à la fin de l’exercice, elle dépassait 458,5 milliards d’euros. L’UE est devenue l’un des principaux émetteurs de dette d’Europe. La figure 10 montre la durée et le taux d’intérêt effectif de l’ensemble des emprunts de l’UE.

Les emprunts de NextGenerationEU pourraient plus que doubler d’ici à 2026, alors que l’essentiel du remboursement est reporté aux futurs CFP

Fin 2023, l’UE présentait un encours d’obligations d’une valeur nominale de 268,4 milliards d’euros pour financer les prêts et les subventions de NextGenerationEU ainsi que d’autres programmes bénéficiant de fonds de cette initiative. À cet égard, l’UE peut emprunter 443,6 milliards d’euros supplémentaires d’ici à la fin de 2026 (voir figure 11).

Le remboursement des emprunts contractés dans le cadre de NextGenerationEU doit commencer avant la fin de 2027, si des crédits non utilisés restent disponibles au niveau de la ligne budgétaire pour couvrir les coûts de financement de l’initiative, et s’achever en 2058 au plus tard. En d’autres termes, l’essentiel du remboursement est reporté aux futurs CFP. Tous les coûts exposés par l’UE en lien avec l’emprunt de fonds pour financer les prêts de NextGenerationEU, y compris ceux relatifs à la gestion des risques de taux d’intérêt et des autres risques financiers, doivent être supportés par les pays bénéficiaires. Tous les coûts relatifs aux subventions de NextGenerationEU et aux financements complémentaires sont supportés par le budget de l’UE.

Pour pouvoir réduire la dette liée à NextGenerationEU de manière constante et prévisible jusqu’en 2058, la Commission devra peut-être reconduire les emprunts arrivés à échéance par l’émission de nouveaux instruments de dette qui rembourseront ceux arrivés à échéance. L’évolution des conditions du marché pourrait se traduire par une hausse des coûts de l’emprunt qui, dans le cas de la dette liée à NextGenerationEU concernant les subventions et les financements complémentaires, devrait être supportée par le budget de l’UE.

Les recettes affectées externes provenant de la dette liée à NextGenerationEU ont une incidence majeure sur le résultat économique

Les montants empruntés dans le cadre de NextGenerationEU sont traduits en subventions et en financements complémentaires de programmes de l’UE par le canal des recettes affectées externes, lesquelles viennent en sus des crédits votés dans le budget de l’UE. La mise en œuvre de NextGenerationEU n’a pas vraiment d’incidence sur le principe selon lequel les recettes et les dépenses figurant au budget annuel de l’UE doivent s’équilibrer («principe d’équilibre»). Cependant, d’un point de vue comptable, le compte de résultat ne tient pas compte, dans les recettes, du montant emprunté au titre de NextGenerationEU, alors qu’il prend en considération les dépenses liées aux subventions accordées dans le cadre de l’initiative. Il en résulte un effet négatif sur le résultat économique de l’exercice. Les résultats économiques négatifs creusent le déficit de l’actif net, comme cela peut se voir dans le bilan de l’UE, et doivent dès lors être financés sur les budgets futurs (voir figure 12). Le remboursement des emprunts contractés dans le cadre de NextGenerationEU est garanti dans les limites des plafonds des ressources propres.

L’exposition du budget de l’UE s’est accrue en 2023 et devrait augmenter encore

L’exposition du budget de l’UE aux garanties sur celui-ci destinées à couvrir les emprunts contractés sur les marchés et aux passifs éventuels résultant des garanties budgétaires s’élevait à 298,0 milliards d’euros à la fin de 2023, en hausse par rapport aux 248,3 milliards d’euros enregistrés fin 2022. La figure 13 fournit une vue détaillée de l’exposition (cercle de couleur pourpre) par source. Dans la figure, les «couches» – c’est-à-dire les différents degrés – de couverture du risque sont représentées sous forme de cercles concentriques. Le cercle adjacent au cercle extérieur représentant l’exposition correspond à la première «couche» de couverture du risque à laquelle il sera fait appel. Les autres cercles intérieurs symbolisent les «couches» susceptibles d’être ensuite successivement concernées.

L’augmentation de l’exposition du budget de l’UE en 2023 s’explique avant tout par les emprunts contractés pour financer les prêts supplémentaires (34,1 milliards d’euros) accordés au titre de la FRR aux États membres (en 2022: 27,2 milliards d’euros), dont 5,4 milliards d’euros destinés aux prêts REPowerEU, auxquels il faut ajouter les 18,0 milliards d’euros de prêts au titre de l’assistance macrofinancière (AMF+) en faveur de l’Ukraine. L’exposition aux passifs éventuels résultant des garanties budgétaires a augmenté pour atteindre 44,0 milliards d’euros à la fin de 2023, contre 42,9 milliards d’euros fin 2022. La principale raison de cette hausse réside dans la multiplication des décaissements pour les investissements couverts par la garantie d’InvestEU. En octobre 2023, la Commission a estimé que la marge de manœuvre disponible pour la période 2024‑2027 devrait suffire pour faire face aux pertes potentielles découlant des passifs couverts par cette marge.

Selon les prévisions, l’exposition du budget de l’UE devrait encore augmenter en 2024 et en 2025, principalement sous l’effet des nouveaux prêts au titre de la FRR. À la fin de 2023, la Commission avait signé, avec les États membres, des accords de prêt FRR pour un montant de 290,9 milliards d’euros, dont 211,7 milliards d’euros n’avaient pas encore été décaissés.

Au début de 2024, le législateur européen a mis en place la facilité pour l’Ukraine. Des prêts qui pourront représenter jusqu’à 33 milliards d’euros seront financés par des emprunts contractés sur les marchés financiers et couverts par la marge de manœuvre du budget de l’UE, comme c’est déjà le cas des prêts accordés au titre d’AMF+. Dans notre avis relatif à la facilité pour l’Ukraine, nous avons souligné que cette approche comporte des risques non négligeables pour le budget de l’UE.

La figure 14 présente une comparaison de l’exposition du budget de l’UE depuis 2019, avec une projection pour 2024 et au-delà.

La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine continue d’augmenter les risques financiers pour les futurs budgets de l’UE

L’exposition du budget de l’UE à l’Ukraine est passée de 16 milliards d’euros fin 2022 à 33,7 milliards d’euros fin 2023, dont 18 milliards d’euros de prêts AMF+, 11,6 milliards d’euros de prêts AMF, 0,3 milliard d’euros de prêts Euratom et 3,8 milliards d’euros de garanties budgétaires pour les prêts en cours, fournies par la BEI et d’autres institutions financières. La Commission a comptabilisé une provision pour dépréciation de 8,8 milliards d’euros (contre 2,2 milliards en 2022) concernant les prêts AMF et AMF+ accordés à l’Ukraine, afin de tenir compte des pertes attendues sur leur durée de vie.

En 2023, l’instrument AMF+ a fourni 18 milliards d’euros d’aide à l’Ukraine sous forme de prêts assortis de conditions très favorables et à rembourser en 35 ans au maximum à compter de 2033. Les prêts AMF+ ne requièrent pas de provisionnement pour couvrir les risques de défaut, puisqu’ils sont garantis par la marge de manœuvre du budget de l’UE. Nous avons souligné que le transfert du risque de potentiels défauts de remboursement à des exercices ultérieurs pouvait mettre sous pression les futurs budgets et besoins de paiement. En outre, nous estimons que la facilité pour l’Ukraine établie en 2024 afin d’apporter, au cours de la période 2024‑2027, une aide financière supplémentaire d’un montant maximal de 33 milliards d’euros sous forme de prêts ne nécessitant pas de provisionnement comporte des risques considérables pour le budget de l’UE.

L’inflation élevée enregistrée en 2022 et en 2023 continue de peser sur le budget de l’UE

Compte tenu des prévisions de la Commission en matière d’inflation, nous estimons que le pouvoir d’achat du budget de l’UE pourrait baisser d’environ 13 % d’ici à la fin de 2025 (voir figure 15).

Ce que nous recommandons

Afin d’atténuer le risque de dégagements, nous recommandons à la Commission de suivre de près les progrès réalisés dans la sélection des opérations et de prendre les mesures nécessaires à l’égard des programmes exposés à un tel risque.

Vous voulez en savoir plus? Des informations complètes sur notre audit relatif à la gestion budgétaire et financière sont fournies au chapitre 2 de notre rapport annuel relatif à 2023.

Le budget de l’UE: obtenir des résultats

Chaque année, nous analysons un certain nombre d’aspects relatifs à la performance, ainsi que les résultats obtenus avec le budget de l’UE, lequel est exécuté par la Commission en coopération avec les États membres. Cette année, notre analyse couvre:

• les résultats et les principaux messages de nos rapports spéciaux de 2023 relatifs à la performance, ainsi que les informations y afférentes émanant de la Commission et des autorités budgétaires et législatives (le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne);
• la manière dont la Commission a rendu compte de la performance pour la rubrique 4 «Migration et gestion des frontières» du CFP (nous prévoyons d’examiner à tour de rôle différentes rubriques du CFP au cours des prochaines années);
• la mise en œuvre des recommandations formulées dans notre rapport sur la performance du budget de l’UE relatif à 2020;
• la mise en œuvre des recommandations que nous avons formulées dans les rapports spéciaux publiés en 2020.

Principaux messages de nos rapports spéciaux de 2023 relatifs à la performance

Dans nos rapports spéciaux, nous examinons dans quelle mesure le budget de l’UE a été exécuté conformément aux principes de bonne gestion financière. En 2023, nous avons publié 29 rapports spéciaux traitant d’un grand nombre de problèmes auxquels l’UE est confrontée dans ses différents domaines de dépenses et ses différentes politiques. Nos entités auditées ont le droit d’apporter des réponses à nos observations. Nos rapports spéciaux de 2023 comprenaient 220 recommandations, principalement adressées à la Commission, qui avaient trait à un large éventail de sujets et dont 85 % ont été intégralement acceptées.

Ils couvraient cinq domaines stratégiques: la réaction de l’UE concernant la relance après la crise; l’accroissement de la compétitivité économique de l’UE au profit de tous les citoyens; la résilience face aux menaces pesant sur la sécurité de l’UE, ainsi que le respect des valeurs européennes que sont la liberté, la démocratie et l’état de droit; le changement climatique, l’environnement et les ressources naturelles; les politiques budgétaires et les finances publiques dans l’UE (voir tableau 1).

Performance des programmes relevant de la rubrique 4 «Migration et gestion des frontières» du CFP

Soucieux de fournir de plus amples informations sur la performance du budget de l’UE, nous avons analysé, cette année, les données sur la performance disponibles pour une rubrique du CFP que nous avons sélectionnée. Il s’agit en l’occurrence de la rubrique 4 «Migration et gestion des frontières», à laquelle s’ajoutent les deux Fonds suivants: le Fonds «Asile, migration et intégration» (FAMI) et le Fonds pour la gestion intégrée des frontières (FGIF), constitué de l’instrument relatif à la gestion des frontières et aux visas (IGFV) et de l’instrument relatif aux équipements de contrôle douanier. C’est généralement vers la fin et au terme de la période de programmation que deviennent disponibles des informations plus complètes sur la performance des programmes financés au titre d’une rubrique du CFP. Nous avons constaté que:

• le cadre de communication d’informations sur la performance s’est amélioré pour ce qui est de la période couverte par le CFP actuel;
• les informations disponibles sur la performance du FAMI et du FGIF pour la période en cours sont à ce jour limitées, et les progrès affichés sont modestes;
• la plupart des indicateurs de la période 2014‑2020 s’approchent de leur valeur cible. Ces indicateurs ne montrent pas nécessairement dans quelle mesure les actions financées ont répondu aux besoins. Les informations concernant les résultats globaux des programmes, y compris leur caractère économique et leur efficience, sont encore insuffisantes;
• les indicateurs de performance clés présentés par la Commission dans le rapport annuel 2022 sur la gestion et la performance étaient moins équilibrés dans le cas de l’instrument Frontières extérieures et visas du Fonds pour la sécurité intérieure (FSI-FEV) que dans celui du FAMI. Les fiches relatives à la performance des programmes fournissaient des explications raisonnables lorsque les valeurs cibles n’avaient pas été tout à fait atteintes, mais la Commission a fait figurer des réalisations futures escomptées dans la section intitulée «Le programme en bref».

Nous recommandons à la Commission de présenter, dans la partie des fiches sur la performance des programmes intitulée «Le programme en bref», ce qui a réellement été accompli et non ce qui pourrait l’être à l’avenir, et de préciser, dans son rapport annuel sur la gestion et la performance, quels indicateurs de performance clés reposent sur des sources autres que les rapports annuels de mise en œuvre présentés par les États membres.

Suivi des recommandations formulées dans notre rapport sur la performance du budget de l’UE – Situation à la fin de 2020

Notre rapport sur la performance du budget de l’UE relatif à l’exercice 2020 comprenait cinq recommandations. Toutes étaient adressées à la Commission, qui les a acceptées. Le délai fixé pour la mise œuvre de trois des cinq recommandations faisant l’objet de notre suivi n’avait pas encore expiré au moment de notre examen. La Commission a mis en œuvre les deux recommandations restantes, l’une intégralement, et l’autre, à certains égards.

Suivi des recommandations formulées dans nos rapports spéciaux de 2020

Chaque année, nous examinons les mesures que les entités auditées ont prises en réponse aux recommandations que nous avons formulées trois ans auparavant. Cette année, nous avons examiné 195 recommandations provenant des 26 rapports spéciaux publiés en 2020. Elles comprenaient 185 recommandations à l’intention de la Commission, dont sept adressées plus précisément à la plateforme européenne de conseil en investissement, qui consiste en un partenariat entre la Commission et la Banque européenne d’investissement. Les dix autres recommandations étaient adressées aux agences et autres organismes décentralisés de l’UE et à l’Office européen de sélection du personnel. Nous avons constaté que:

• la proportion des recommandations acceptées par nos entités auditées est restée élevée, puisque 80 % d’entre elles ont été pleinement acceptées et 13 % l’ont été en partie;
• la proportion des recommandations mises en œuvre intégralement ou à pratiquement tous égards a connu une légère baisse, passant de 70 % à 68 %;
• la Commission a mis en œuvre intégralement ou à pratiquement tous égards 68 % des recommandations qui lui étaient adressées;
• les autres entités auditées ont mis en œuvre intégralement ou à pratiquement tous égards 78 % des recommandations les concernant;
• la proportion de recommandations mises en œuvre dans les délais a augmenté, passant de 38 % à 52 %. Le taux de respect des délais concernant les mesures prises par les entités auditées s’est amélioré, mais n’a pas encore retrouvé son niveau d’avant la pandémie de COVID‑19;
• les recommandations relatives à la conception de politiques ou de programmes présentent le degré le plus élevé d’acceptation, de mise en œuvre et de respect des délais.

Vous voulez en savoir plus? Des informations complètes sur notre audit relatif à l’obtention de résultats au moyen du budget de l’UE sont fournies au chapitre 3 de notre rapport annuel relatif à 2023.

Recettes

248,4 milliards d’euros

Ce que nous avons contrôlé

Notre audit a porté sur le volet «recettes» du budget de l’UE, qui sert à financer les dépenses de celle-ci. Nous avons examiné une sélection de systèmes de contrôle clés pour la gestion des ressources propres, ainsi qu’un échantillon d’opérations de recettes.

En 2023, les contributions des États membres fondées sur leur revenu national brut (RNB) ont représenté 39 % des recettes de l’UE, et la ressource propre fondée sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), 9 %. Ces contributions sont calculées sur la base de statistiques et d’estimations macroéconomiques fournies par les États membres. Les ressources propres traditionnelles (RPT), constituées des droits de douane à l’importation perçus par les États membres pour le compte de l’UE, ont, pour leur part, contribué à hauteur de 9 % aux recettes de l’UE.

La ressource propre fondée sur les déchets d’emballages en plastique non recyclés a représenté 3 % des recettes de l’UE. Elle est calculée moyennant l’application d’un taux uniforme au poids des déchets d’emballages en plastique non recyclés produits dans chaque État membre.

Les recettes servant à financer NextGenerationEU, qui sont liées aux montants empruntés afin d’apporter un soutien financier non remboursable aux États membres, ont compté pour 27 % dans les recettes de l’UE.

Ce que nous avons constaté

Globalement, il ressort des informations probantes collectées que les opérations de recettes ne présentent pas un niveau d’erreur significatif. Les systèmes de gestion des recettes que nous avons examinés ont été généralement efficaces. Cependant, certains des éléments destinés à la gestion des réserves RNB et TVA ainsi que des points ouverts concernant les RPT à la Commission, les principaux contrôles internes des RPT que nous avons évalués dans certains États membres ainsi que les systèmes visant à garantir la fiabilité et la comparabilité des données utilisées pour calculer la ressource propre fondée sur le plastique ont été partiellement efficaces.

En ce qui concerne la vérification du RNB, les travaux effectués par la Commission afin de contrôler les informations communiquées et de lever les réserves pâtissent des retards pris par les États membres. Cela aggrave l’incertitude qui pèse sur les budgets nationaux et sur celui de l’UE pour ce qui est de la contribution fondée sur le RNB. La Commission n’a pas réclamé d’intérêts de retard lorsque les réserves RNB ont été en partie traitées hors délai. Elle s’est ainsi privée d’un moyen d’inciter les États membres à communiquer dans le délai imparti la totalité des informations nécessaires pour tenir compte des réserves.

Le nombre de réserves TVA et de points ouverts concernant les RPT a diminué, mais des problèmes en suspens depuis longtemps perdurent. La comptabilisation et la gestion des RPT par les États membres continuent de présenter des faiblesses.

Nous avons observé que les données utilisées pour le calcul de la ressource propre fondée sur le plastique ne sont pas suffisamment fiables et comparables. Dans notre rapport spécial relatif à cette ressource propre, nous avons fait observer que les données utilisées pour calculer les contributions des États membres présentaient des faiblesses et que rien ne garantissait que les déchets d’emballages en plastique étaient réellement recyclés.

La mise en œuvre de certaines mesures prévues dans le plan d’action en matière douanière n’a pas suffisamment progressé. La Commission a lié un grand nombre d’actions figurant dans ce plan à sa proposition de réforme douanière, qui n’a pas encore été adoptée. Selon nous, certaines actions retardées ne pourront être menées à bien que lorsque les dispositions correspondantes de la version révisée du code des douanes de l’Union proposée entreront en vigueur (c’est-à-dire à partir de 2028 d’après les prévisions).

Nous avons également constaté que la Commission n’a pas suivi de manière satisfaisante l’application, par les États membres, des critères et des normes en matière de risque financier. Comme nous l’avons signalé précédemment, le manque d’harmonisation de ces critères et normes à l’échelle de l’UE est porteur d’un risque pour toute l’union douanière, car les opérateurs ont toujours la possibilité de cibler les points d’entrée dans l’UE où le nombre de contrôles est moins élevé.

Ce que nous recommandons

Nous recommandons à la Commission:

• de réclamer des intérêts de retard aux États membres lorsque les réserves RNB ne sont pas pleinement prises en considération dans le délai imparti;
• de vérifier l’état d’avancement déclaré par les États membres et de déterminer quels éléments essentiels du cadre relatif aux critères et normes en matière de risque financier doivent être mis en œuvre.

Vous voulez en savoir plus? Des informations complètes sur notre audit des recettes de l’UE sont fournies au chapitre 4 de notre rapport annuel relatif à 2023.

Marché unique, innovation et numérique

Total: 25,3 milliards d’euros (13,2 % des dépenses budgétaires de l’UE)

Ce que nous avons contrôlé

La rubrique «Marché unique, innovation et numérique» finance des programmes variés visant à soutenir des projets qui contribuent, entre autres, à la recherche et à l’innovation, au développement d’infrastructures européennes dans les secteurs des transports, de l’énergie et du numérique, aux communications, à la transformation numérique et au marché unique, ainsi qu’à la politique spatiale. Les principaux programmes dans le domaine de la recherche et de l’innovation sont Horizon 2020 et son successeur, Horizon Europe, bien que ce dernier ne représente encore qu’une petite partie de la population que nous avons examinée pour 2023.

Cette rubrique du CFP finance également les grands projets d’infrastructures tels que le mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE), de même que les programmes spatiaux, dont Galileo, EGNOS (le système européen de navigation par recouvrement géostationnaire) et Copernicus (le programme européen d’observation de la Terre). Elle comprend en outre le Fonds InvestEU, qui, avec Horizon Europe, bénéficie par ailleurs d’un financement supplémentaire provenant de NextGenerationEU.

Pour 2023, le montant contrôlé dans ce domaine s’est élevé à 15,5 milliards d’euros. La majeure partie des dépenses sont gérées directement par la Commission, notamment par l’intermédiaire des agences exécutives, et consistent en des subventions accordées à des bénéficiaires publics ou privés participant à des projets. La Commission octroie des préfinancements aux bénéficiaires dès la signature d’une convention de subvention et rembourse ensuite les coûts éligibles à un financement de l’UE, déduction faite des montants préalablement versés. Les programmes spatiaux sont généralement gérés de manière indirecte sur la base de conventions de délégation et de contribution signées entre la Commission et des organismes spécialisés chargés de la mise en œuvre (tels que l’Agence spatiale européenne et l’Agence de l’Union européenne pour le programme spatial). Les instruments financiers relevant d’InvestEU sont principalement mis en œuvre par la Banque européenne d’investissement ou le Fonds européen d’investissement, qui recourent eux-mêmes à des intermédiaires financiers.

Ce que nous avons constaté

Globalement, nous estimons que le niveau d’erreur pour la rubrique «Marché unique, innovation et numérique» est significatif. Sur les 127 opérations de 2023 examinées, 39 (31 %) comportaient des erreurs.

Les dépenses d’Horizon 2020 restent à haut risque et sont l’une des principales sources des erreurs que nous décelons. Nous avons mis au jour des erreurs quantifiables liées à des coûts inéligibles pour 30 des 97 opérations relatives à la recherche et à l’innovation comprises dans notre échantillon, dont une relevant d’Horizon Europe. Ces erreurs contribuent à hauteur de 71 % à notre niveau d’erreur estimatif pour cette rubrique en 2023.

Pour ce qui a trait aux autres programmes et activités, nous avons détecté des erreurs quantifiables dans deux opérations relevant de projets menés dans le cadre du MIE, parmi les 30 de l’échantillon. L’une d’entre elles concerne un manquement grave aux règles de l’UE en matière de marchés publics, qui a conduit à attribuer un marché à un consortium qui ne remplissait pas les critères de sélection.

Après neuf années de mise en œuvre du programme Horizon 2020, le calcul des frais de personnel demeure une importante source d’erreurs dans les déclarations de coûts. Parmi les opérations de notre échantillon relatives à la recherche, 30 comportaient des erreurs quantifiables, dont 22, soit environ 73 %, résultaient d’une mauvaise application de la méthode de calcul des frais de personnel.

Les autres erreurs concernant les frais de personnel consistaient dans des erreurs de calcul des taux horaires dans le cadre d’Horizon 2020 et des taux journaliers pour les subventions relevant d’Horizon Europe, ainsi que dans des violations de la règle du double plafond. Nous avons également mis au jour des erreurs liées à d’autres coûts directs inéligibles.

L’une des stratégies pour promouvoir la recherche européenne consiste à renforcer la participation du secteur privé, en particulier celle des nouveaux bénéficiaires et des petites et moyennes entreprises (PME). Ces dernières ont représenté 11 % de l’échantillon (14 des 127 opérations sélectionnées), mais ont contribué à hauteur de 25 % au niveau d’erreur estimatif. En outre, nous avons relevé des erreurs dans les déclarations de coûts de quatre des 12 nouveaux bénéficiaires audités, dont deux étaient également des PME. Ces résultats indiquent que les PME et les nouveaux bénéficiaires commettent plus facilement des erreurs que les autres bénéficiaires, constat qui se dégage également des audits de la Commission et de nos précédents rapports annuels.

Système de contrôle ex ante de la CINEA pour les subventions au titre du mécanisme pour l’interconnexion en Europe dans les secteurs des transports et de l’énergie

L’Agence exécutive européenne pour le climat, les infrastructures et l’environnement (CINEA) est chargée de mettre en œuvre le programme relatif au mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE) pour les secteurs des transports et de l’énergie. Deux programmes sont en cours: le MIE 1 (pour la période 2014‑2020) et le MIE 2 (pour la période 2021‑2027).

Nous avons examiné les stratégies de contrôle ex ante pour le MIE 1 et le MIE 2, ainsi que les améliorations apportées de l’un à l’autre. Les deux stratégies ont été conçues sur la base d’une analyse rigoureuse des risques et des irrégularités passées. Toutefois, la CINEA n’envisage pas de réaliser des contrôles approfondis sur les marchés publics passés dans le cadre de projets relevant du MIE 2 dans certains cas. Nous estimons que cela pourrait réduire le niveau d’assurance obtenu grâce aux contrôles ex ante.

Les méthodes d’échantillonnage des stratégies de contrôle ex ante pour le MIE 1 et le MIE 2 sont décrites fidèlement dans les lignes directrices correspondantes. Toutefois, les lignes directrices relatives aux marchés publics ne sont pas suffisamment détaillées, en ceci qu’elles ne précisent pas l’étendue des contrôles à effectuer sur les échantillons.

Rapports annuels d’activités et autres dispositions en matière de gouvernance prises par la Commission

Les rapports annuels d’activités que nous avons examinés (ceux de la DG RTD et de l’Agence exécutive européenne pour la santé et le numérique (HADEA)) tenaient compte des informations dont disposait la DG/l’agence concernée et présentaient, sur cette base, une évaluation objective de la gestion financière pour ce qui a trait à la régularité des opérations sous-jacentes aux dépenses de la rubrique 1 du CFP.

L’estimation du montant à risque au moment du paiement figurant dans le rapport annuel 2023 de la Commission sur la gestion et la performance s’établit à 1,4 %. Ce pourcentage se situe dans le bas de la fourchette que nous avons calculée pour notre niveau d’erreur estimatif et est inférieur au seuil de signification. Nous sommes donc d’avis que, malgré les mesures déjà prises par la Commission, ce taux reste sous-évalué.

Ce que nous recommandons

Nous recommandons à la Commission:

• de faire en sorte que les bénéficiaires respectent davantage les règles relatives aux taux journaliers;
• de veiller à la clarté de la documentation concernant Horizon Europe;
• d’étoffer les lignes directrices sur les contrôles ex ante des marchés publics pour les projets relevant du MIE.

Vous voulez en savoir plus? Des informations complètes sur notre audit des dépenses de l’UE relevant de la rubrique «Marché unique, innovation et numérique» sont fournies au chapitre 5 de notre rapport annuel relatif à 2023.

Cohésion, résilience et valeurs

Total: 73,3 milliards d’euros (38,4 % des dépenses budgétaires de l’UE)

Ce que nous avons contrôlé

Les dépenses relevant de cette rubrique visent essentiellement à réduire l’écart entre les niveaux de développement des différents États membres et régions de l’UE (sous-rubrique 2a), ainsi qu’à soutenir des actions d’appui aux valeurs de l’UE et de protection de celles-ci et à rendre l’UE plus résiliente face aux difficultés présentes et futures (sous-rubrique 2b).

Les Fonds relevant de la politique de cohésion (FEDER, FC et FSE) couvrent la majeure partie des dépenses effectuées au titre de cette rubrique. Ils sont mis en œuvre en gestion partagée par les États membres et la Commission, celle-ci étant responsable en dernier ressort de l’exécution du budget de l’UE. L’UE cofinance des programmes opérationnels (PO) ou des actions pluriannuels dans le contexte desquels des projets sont financés. Les autorités d’audit des États membres jouent un rôle essentiel dans le cadre de contrôle et d’assurance relatif aux dépenses de la période 2014‑2020 relevant de la gestion partagée. Au sein de la Commission, la direction générale de la politique régionale et urbaine (DG REGIO) est chargée de mettre en œuvre le FEDER et le FC, tandis que la direction générale de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion (DG EMPL) est responsable du FSE. Les financements de l’UE au titre des programmes qui ne relèvent pas de la gestion partagée sont gérés soit directement par les DG de la Commission, soit indirectement avec le soutien d’organisations partenaires ou d’autres autorités.

Ce que nous avons constaté

Globalement, nous estimons que le niveau d’erreur pour la rubrique «Cohésion, résilience et valeurs» est significatif.

Cette estimation repose sur notre audit de 238 opérations, pour lesquelles nous avons relevé et quantifié 49 erreurs que les autorités d’audit n’avaient pas détectées ou suffisamment corrigées. Elle prend également en considération les constatations desdites autorités, qui ont signalé 52 erreurs concernant les mêmes opérations. Pour parvenir à notre estimation, nous avons tenu compte des corrections appliquées par les autorités responsables des programmes (d’une valeur totale de 337 millions d’euros).

Pour l’exercice 2023, notre estimation du taux d’erreur est de nouveau nettement supérieure au seuil de signification de 2 %. Nous constatons que plusieurs facteurs exercent une pression supplémentaire sur les administrations des États membres et accroissent le risque qu’elles ne soient pas en mesure de garantir la régularité des dépenses. Parmi ces facteurs figurent les ressources supplémentaires considérables apportées par REACT-EU et la fin, au 31 décembre 2023, de la période d’éligibilité des dépenses de cohésion pour la période 2014‑2020, dont les dernières années coïncident en partie avec la période d’éligibilité relative à la FRR.

Ce sont les projets et les coûts inéligibles qui ont contribué le plus à notre niveau d’erreur estimatif.

Les coûts inéligibles et les infractions aux règles en matière de marchés publics ont, eux aussi, fortement contribué à notre niveau d’erreur estimatif.

Évaluation des travaux des autorités d’audit

Les autorités de gestion constituent la «première ligne de défense». Il est indispensable qu’elles assurent des contrôles efficaces pour garantir aussi bien la conformité des opérations au cadre juridique que leur performance. Les résultats de nos audits relatifs aux sept derniers exercices montrent que ces contrôles ne sont pas encore suffisamment efficaces. Les autorités d’audit constituent la «deuxième ligne de défense»: elles vérifient, sur la base d’échantillons, la régularité des dépenses déclarées à la Commission par les autorités de gestion, dont elles doivent être fonctionnellement indépendantes.

Nous avons évalué les travaux de 19 des 116 autorités d’audit, dans 13 États membres et au Royaume-Uni. Notre échantillon comprenait 29 dossiers constitués aux fins de l’assurance. Dans tous les cas sauf quatre, les autorités d’audit avaient communiqué à la Commission un taux d’erreur résiduel inférieur ou égal à 2 %. Compte tenu des erreurs détectées par la Commission et de nos propres constatations d’audit, nos travaux sur l’échantillon de 2023 ont fait apparaître un taux d’erreur résiduel supérieur à 2 % pour 16 des 29 dossiers aux fins de l’assurance contrôlés.

Nous avons décelé, dans les travaux des 19 autorités d’audit couvertes par notre audit, différents types de faiblesses qui, comme en 2022, ont eu une incidence sur plus de la moitié des opérations que nous avons examinées. Lors de leurs contrôles, les autorités d’audit auraient pu, et dû, détecter les erreurs que nous avons relevées dans ces opérations. Que tel n’ait pas été le cas réduit la confiance que la Commission peut placer dans les résultats de leurs travaux.

Des défaillances persistantes dans les systèmes de gestion et de contrôle

Compte tenu des résultats des audits de la Commission et de nos propres résultats, qui établissaient que 49 erreurs n’avaient pas été détectées, ainsi que des nombreuses faiblesses que présentent les travaux des autorités d’audit, nous concluons qu’à la fin de la période d’éligibilité (le 31 décembre 2023), les systèmes de gestion et de contrôle des États membres ne fonctionnaient pas tous efficacement. La Commission, en tant que «troisième ligne de défense», ne fondant ses évaluations que sur un nombre limité de contrôles véritablement fiables réalisés au niveau des États membres, la fiabilité de ses propres taux d’erreur s’en trouve donc également compromise. Cela montre que tant la Commission que les États membres peuvent améliorer la manière dont ils réalisent leurs contrôles des dépenses de cohésion.

Clôture des programmes des périodes 2007‑2013 et 2014‑2020

En ce qui concerne la clôture de la période 2007‑2013, il est à noter que, fin 2023, un programme placé sous la responsabilité de la DG REGIO et trois programmes dont la DG EMPL avait la charge restaient entièrement ouverts.

La clôture de la période de programmation 2014‑2020 est, quant à elle, entourée d’incertitudes. La période d’éligibilité pour les dépenses de cohésion s’étendait du 1^er janvier 2014 au 31 décembre 2023, et le délai de présentation des déclarations finales de dépenses par les États membres a récemment été repoussé à la mi-2025. Pour la période 2014‑2020, la clôture des programmes sera fondée uniquement sur les documents relatifs au dernier exercice comptable et sur le rapport final de mise en œuvre. La Commission a déclaré que deux PO de la période 2014‑2020 avaient été clôturés en 2023. Nous avons toutefois constaté que, dans les deux cas, le règlement des montants approuvés faisait toujours l’objet d’échanges en 2024.

Ce que nous recommandons

Nous recommandons à la Commission:

• d’assurer en temps opportun le suivi de toutes les faiblesses des systèmes de gestion et de contrôle des États membres que nous avons relevées et signalées dans le cadre de notre déclaration d’assurance pour la période 2014‑2020;
• de déterminer, en collaboration avec les autorités d’audit, les principaux enseignements à retenir, puis de les appliquer aux modalités définies pour la période 2021‑2027, et de faire connaître les actions nécessaires ainsi que les bonnes pratiques correspondantes aux autorités responsables des programmes dans les États membres;
• d’uniformiser le traitement des irrégularités en matière de marchés publics pour les projets financés tant en gestion directe qu’en gestion partagée, notamment ceux financés à la fois par le MIE et par le FEDER. Lorsqu’elles résultent de la violation des mêmes dispositions juridiques, les irrégularités doivent donner lieu à la même évaluation et au même taux de correction;
• de veiller à ce que les États membres mettent en place un processus consistant à vérifier systématiquement, après le paiement, le respect des obligations contractuelles par lesquelles le bénéficiaire s’est engagé à atteindre des valeurs cibles pour des indicateurs de performance liés aux actions menées après la mise en œuvre du projet;
• d’élaborer des procédures de clôture détaillées abordant les risques signalés dans nos rapports annuels, en mettant en place un système de suivi de clôture qui permette de déterminer l’état d’avancement de tous les PO de la période 2014‑2020, les montants effectivement apurés, tant au cours de l’année que de manière cumulée, ainsi que les montants restant à liquider et les actions en attente de clôture, et en publiant ces informations dans les RAA. Ces informations sur les clôtures de la période 2014‑2020 devraient également porter sur le dégagement des fonds restant à liquider dans les comptes de la Commission.

Vous voulez en savoir plus? Des informations complètes sur notre audit des dépenses de l’UE relevant de la rubrique «Cohésion, résilience et valeurs» sont fournies au chapitre 6 de notre rapport annuel relatif à 2023.

Ressources naturelles

Total: 59,5 milliards d’euros (31,1 % des dépenses budgétaires de l’UE)

Ce que nous avons contrôlé

Ce domaine de dépenses couvre la politique agricole commune (PAC), la politique commune de la pêche et une partie des dépenses de l’UE en faveur de l’environnement et de l’action pour le climat.

L’agriculture et le développement rural sont à l’origine de 97 % des dépenses effectuées par l’UE au titre de la rubrique «Ressources naturelles et environnement». Ils sont mis en œuvre au travers de PAC, qui vise trois objectifs généraux:

• une production alimentaire viable, l’accent étant mis sur les revenus agricoles, la productivité agricole et la stabilité des prix;
• une gestion durable des ressources naturelles et des mesures en matière de climat, avec un accent particulier sur les émissions de gaz à effet de serre, la biodiversité, le sol et l’eau;
• un développement territorial équilibré.

La Commission (direction générale de l’agriculture et du développement rural (DG AGRI)) est certes responsable en dernier ressort de la PAC, mais elle en partage la gestion avec les organismes payeurs dans les États membres. Dans ces derniers, des organismes de certification indépendants émettent annuellement, depuis 2015, des opinions sur la légalité et la régularité des dépenses des organismes payeurs.

Cette rubrique du CFP couvre également les dépenses de l’UE au titre de la politique maritime et de la pêche financées par le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), sous la responsabilité de la direction générale des affaires maritimes et de la pêche (DG MARE). Elle concerne aussi le programme LIFE pour l’environnement et l’action pour le climat, dont les directions générales de l’environnement (DG ENV), de l’action pour le climat (DG CLIMA) et de l’énergie (DG ENER) sont responsables.

Ce que nous avons constaté

Globalement, nous estimons que le niveau d’erreur pour la rubrique 3 du CFP est significatif.

Sur les 218 opérations examinées, 56 (26 %) comportaient des erreurs. Sur la base des 37 erreurs que nous avons quantifiées, nous estimons que le niveau d’erreur pour la rubrique 3 du CFP s’élève à 2,2 %.

Nos résultats font apparaître que le niveau d’erreur n’est pas significatif pour les paiements directs, qui représentent 66 % des dépenses relevant de cette rubrique du CFP, mais qu’il l’est toujours pour les autres domaines de dépenses pris dans leur ensemble (à savoir le développement rural, les mesures de marché, les affaires maritimes, la pêche, l’environnement et l’action pour le climat), qui correspondent à 34 % des paiements.

C’est dans les opérations de développement rural que nous avons détecté le plus grand nombre d’erreurs quantifiables (16 erreurs). Nous avons en outre décelé 15 erreurs quantifiables dans des paiements directs, trois dans des mesures de marché et trois dans des dépenses ne relevant pas de la PAC. Le niveau d’erreur estimatif est principalement lié à des bénéficiaires, activités, projets et dépenses inéligibles.

Les autorités des États membres et la Commission avaient appliqué des mesures correctrices qui ont eu une incidence directe sur 39 opérations de notre échantillon. Ces mesures ont été importantes pour nos calculs, puisqu’elles ont eu pour effet de réduire le niveau d’erreur estimatif pour ce chapitre de 0,5 point de pourcentage. Dans 30 cas d’erreurs quantifiables, les autorités des États membres et la Commission disposaient de suffisamment d’informations pour être en mesure de prévenir ou de détecter et de corriger les erreurs avant d’accepter les dépenses. Si elles avaient fait un bon usage de toutes les informations à leur disposition, le niveau d’erreur estimatif pour ce chapitre aurait été inférieur de 1,0 point de pourcentage.

Paiements directs

Dans les 88 paiements directs ayant fait l’objet de tests, nous avons relevé 15 erreurs quantifiables résultant pour huit d’entre elles d’une surdéclaration de la surface de terres agricoles éligible par les agriculteurs ou de paiements calculés de manière incorrecte. Dans un cas, un bénéficiaire s’est soustrait au plafonnement du montant de l’aide susceptible d’être perçue: en créant plusieurs entreprises, il a pu présenter de multiples demandes de soutien de l’UE.

Développement rural, mesures de marché et autres paiements

Nous avons examiné:

• 59 paiements au titre du développement rural, liés à la surface ou au nombre d’animaux déclarés par les agriculteurs. Il s’agissait de paiements subordonnés au respect d’engagements agroenvironnementaux et climatiques spécifiques, de paiements compensatoires pour l’agriculture biologique, de paiements en faveur d’agriculteurs établis dans des zones soumises à des contraintes naturelles et d’indemnités destinées aux exploitations situées dans des zones protégées Natura 2000. Sur ces 59 paiements, 19 comportaient des erreurs, dont 13 erreurs quantifiables, et huit de ces dernières étaient liées à la surdéclaration de la surface éligible;
• 49 paiements relevant du développement rural liés à des projets d’investissement concernant, par exemple, des investissements physiques, l’aide au démarrage d’entreprises pour les jeunes agriculteurs et la gestion des risques (assurance). Nous avons quantifié des erreurs dans trois paiements. Ces erreurs résultaient de la déclaration, par les bénéficiaires, de dépenses ou d’activités qui ne remplissaient pas les conditions d’éligibilité;
• 14 opérations liées à des mesures de marché, parmi lesquelles nous avons relevé trois cas où les organismes payeurs avaient remboursé des coûts inéligibles;
• huit opérations relevant des domaines des affaires maritimes, de la pêche, de l’environnement et de l’action pour le climat. Nous avons décelé trois erreurs quantifiables dans des opérations en gestion directe effectuées dans le cadre du programme LIFE pour l’environnement et l’action pour le climat.

Informations recueillies au sujet des nouveaux systèmes de communication d’informations sur la performance de la PAC

L’introduction des rapports annuels de performance est un élément clé du nouveau modèle de mise en œuvre fondé sur la performance pour la PAC 2023‑2027. Pour donner droit à une aide de l’UE, les dépenses déclarées par les organismes payeurs au titre de leurs plans stratégiques relevant de la PAC doivent être associées à des réalisations déclarées correspondantes. La Commission vérifie la correspondance entre les dépenses et les réalisations déclarées. Nous avons examiné les progrès accomplis par les organismes payeurs de la Bulgarie, de la Croatie et de la Grèce dans l’élaboration de rapports annuels de performance, et l’approche qu’ils ont adoptée pour mettre en place leurs systèmes d’établissement de ces rapports.

Rapports annuels d’activités et autres dispositions en matière de gouvernance

D’après les calculs de la DG AGRI, compte tenu des travaux des organismes de certification et de ses propres audits, le montant estimé à risque au moment du paiement s’élève à 1 064 millions d’euros, soit environ 1,9 % des dépenses totales de la PAC en 2023. La DG AGRI a estimé le risque au moment du paiement (taux d’erreur ajusté) à quelque 1,5 % pour les paiements directs, 2,8 % pour le développement rural et 2,3 % pour les mesures de marché.

Nous avons également procédé à un examen limité des informations sur la régularité figurant dans le rapport annuel d’activités de la DG ENV. Nous avons constaté que la méthode de calcul du montant à risque aux moments du paiement et de la clôture pour la DG AGRI et la DG ENV était conforme aux lignes directrices de la Commission.

Dans son rapport annuel sur la gestion et la performance, la Commission estime le risque au moment du paiement à 1,9 % pour la rubrique «Ressources naturelles».

Ce que nous recommandons

Étant donné qu’il incombe aux États membres d’orienter l’aide au revenu vers ceux qui en ont le plus besoin, nous recommandons à la Commission d’examiner l’efficacité des mesures nationales visant à limiter les paiements directs en faveur des grandes exploitations.

Vous voulez en savoir plus? Des informations complètes sur notre audit des dépenses de l’UE relevant de la rubrique «Ressources naturelles» sont fournies au chapitre 7 de notre rapport annuel relatif à 2023.

Migration et gestion des frontières, Sécurité et défense

Total: 4,1 milliards d’euros (2,1 % des dépenses budgétaires de l’UE)

Ce que nous avons contrôlé

Compte tenu de l’importance croissante de la migration et de la gestion des frontières ces dernières années, l’UE a créé la rubrique 4 du CFP 2021‑2027, spécialement consacrée à ces domaines d’action.

En 2023, une grande part des dépenses de cette rubrique concernait toujours l’achèvement de projets et de programmes datant du CFP 2014‑2020.

Ainsi, la plupart des dépenses ont trait à la liquidation du Fonds «Asile, migration et intégration» (FAMI) pour la période 2014‑2020 et aux paiements restant à effectuer au titre de l’instrument Frontières extérieures et visas du Fonds pour la sécurité intérieure (FSI-FEV). Dans le CFP 2021‑2027, ces instruments de la période 2014‑2020 ont été remplacés, respectivement, par un nouveau FAMI et par l’instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas (IGFV) du Fonds pour la gestion intégrée des frontières.

Un autre domaine de dépenses important dans la rubrique 4 du CFP est la dotation des agences décentralisées, à savoir l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), l’Agence de l’Union européenne pour l’asile (AUEA) et l’Agence de l’Union européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice (eu-LISA).

Dans le CFP 2021‑2027, la rubrique 5 est consacrée à la sécurité et à la défense. Le volet «sécurité» comprend le financement par le Fonds pour la sécurité intérieure (FSI) pour la période 2021‑2027 et l’achèvement de projets et de programmes de la période 2014‑2020 financés par le Fonds pour la sécurité intérieure – Police (FSI-Police), qui a représenté une part substantielle des dépenses de ce domaine en 2023. Ce volet comprend aussi les financements consacrés au déclassement d’installations nucléaires en Bulgarie, en Lituanie et en Slovaquie, ainsi que la dotation des agences décentralisées de l’UE actives dans le domaine de la sécurité, à savoir l’Agence de l’Union européenne sur les drogues (EUDA), l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) et l’Agence de l’Union européenne pour la formation des services répressifs (CEPOL). Le volet «défense» comprend le Fonds européen de la défense, qui soutient des projets collaboratifs en matière de défense à tous les stades de la recherche et du développement. Ce volet sert également à soutenir la mobilité militaire par une dotation spécifique dans le cadre du mécanisme pour l’interconnexion en Europe, consacrée à l’adaptation de tronçons du réseau transeuropéen de transport afin qu’ils puissent être utilisés à des fins à la fois civiles et militaires.

Pour l’essentiel, la gestion des fonds du FAMI et du FSI de la période 2014‑2020 et de ceux du FAMI, de l’IGFV et du FSI de la période 2021‑2027 est partagée entre les États membres (ou les pays associés à l’espace Schengen) et la direction générale de la migration et des affaires intérieures (DG HOME) de la Commission. Dans le cadre de ce dispositif, les États membres mettent en œuvre des programmes nationaux pluriannuels qui ont été approuvés par la Commission.

Ce que nous avons constaté

Régularité des opérations

Sur les 23 opérations examinées, sept comportaient des erreurs. Nous avons quantifié quatre erreurs ayant eu un impact financier sur les montants imputés au budget de l’UE. Ces erreurs concernaient des dépenses inéligibles, l’absence de pièces justificatives et des problèmes relatifs aux marchés publics.

Nous avons également relevé 10 cas de non-conformité aux dispositions juridiques et financières dans sept opérations (mais sans impact financier direct sur le budget de l’UE). Il s’agissait notamment d’insuffisances dans des procédures d’octroi de subventions, de problèmes relatifs aux marchés publics et de cas de non-respect des critères techniques d’admissibilité.

Nous avons en outre constaté que trois opérations, bien qu’exemptes d’erreur en matière de régularité, n’étaient pas conformes aux principes de la bonne gestion financière. Cette non‑conformité tenait à des problèmes de remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée à des organismes publics ou à l’absence de base objective pour l’octroi d’allocations salariales supplémentaires.

Examen d’éléments des systèmes de contrôle interne

Nous avons examiné comment la DG HOME a mis en place les mécanismes thématiques du CFP 2021‑2027 et recalculé les dotations et la pondération pour la répartition du financement en faveur des programmes nationaux des États membres au titre du FAMI, de l’IGFV et du FSI. Nous avons pu confirmer que la DG HOME a établi les mécanismes thématiques et mis en œuvre les méthodes de répartition conformément aux exigences réglementaires en la matière.

Nous avons également évalué le soutien et les orientations qu’elle a fournis aux autorités des États membres pour les aider à gérer le passage du FAMI, de l’IGFV et du FSI au nouveau RPDC dans le CFP 2021‑2027. Les cinq États membres sélectionnés (l’Allemagne et la France pour le FAMI, la Hongrie et la Pologne pour l’IGFV, et enfin la Lettonie pour le FSI) avaient achevé la description de leur système de gestion et de contrôle au moment de notre audit, mais tous, sauf un, devaient encore finaliser leur stratégie d’audit. Ils avaient l’intention de communiquer à la Commission leurs premiers comptes annuels relatifs au FAMI, à l’IGFV et au FSI en 2024 au plus tôt. Dans l’ensemble, les cinq autorités d’audit concernées considéraient que le soutien apporté aux États membres par la DG HOME était satisfaisant. Elles ont enregistré des progrès tangibles dans leur préparation au FAMI, à l’IGFV et au FSI de la période 2021‑2027.

Rapports annuels d’activités et autres dispositions en matière de gouvernance

Pour ce qui est de l’exercice 2023, nous avons examiné le RAA de la DG HOME. Notre analyse a visé à déterminer si la DG HOME avait présenté les informations sur la régularité dans son RAA conformément aux instructions de la Commission, et si ces informations concordaient avec ce qui est venu à notre connaissance durant nos audits. Nous n’avons relevé aucune information de nature à contredire nos constatations.

Nous avons examiné les estimations de la DG HOME concernant le montant à risque aux moments du paiement et de la clôture. Nous avons constaté que leur calcul et leur présentation dans le rapport annuel sur la gestion et la performance étaient conformes à la méthodologie interne.

Ce que nous recommandons

Nous recommandons à la Commission:

• de fournir des orientations supplémentaires aux États membres sur les règles applicables;
• de vérifier les aspects techniques des projets avant d’octroyer les subventions.

Vous voulez en savoir plus? Des informations complètes sur notre audit des dépenses de l’UE relevant des rubriques «Migration et gestion des frontières» et «Sécurité et défense» sont fournies au chapitre 8 de notre rapport annuel relatif à 2023.

Voisinage et le monde

Total: 15,2 milliards d’euros (7,9 % des dépenses budgétaires de l’UE)

Ce que nous avons contrôlé

Ce domaine de dépenses comprend plusieurs instruments de financement, en particulier l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale – Europe dans le monde (IVCDCI – Europe dans le monde) et l’instrument d’aide de préadhésion. Il couvre également le budget consacré à l’aide humanitaire.

L’objectif général de l’IVCDCI – Europe dans le monde est d’affirmer et de promouvoir les valeurs, les principes et les intérêts fondamentaux de l’UE dans le monde, ainsi que de favoriser le multilatéralisme et le renforcement des partenariats avec les pays tiers. L’instrument intègre deux grands changements par rapport au CFP 2014‑2020 dans la manière dont l’UE finance l’action extérieure (politique étrangère):

• la coopération avec les pays partenaires d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, auparavant financée par les Fonds européens de développement, relève désormais du budget général de l’UE;
• cette coopération est à présent financée par le même instrument que la politique de voisinage de l’UE (IVCDCI – Europe dans le monde), mais les spécificités des deux types de soutien sont préservées.

L’objectif général de l’instrument d’aide de préadhésion est d’apporter aux pays bénéficiaires un soutien dans l’adoption et la mise en œuvre des réformes qu’ils doivent entreprendre pour s’aligner sur les valeurs de l’UE dans la perspective de leur adhésion, et de contribuer ainsi à leur stabilité, à leur sécurité et à leur prospérité. L’UE fournit également, en fonction des besoins, une aide humanitaire aux personnes touchées par des catastrophes d’origine humaine ou des aléas naturels, en particulier aux plus vulnérables.

Les principaux services (des directions générales pour la plupart) chargés de mettre en œuvre l’action extérieure de l’UE sont la direction générale du voisinage et des négociations d’élargissement (DG NEAR), la direction générale des partenariats internationaux (DG INTPA), la direction générale de la protection civile et des opérations d’aide humanitaire européennes (DG ECHO) et le service des instruments de politique étrangère (FPI).

En 2023, les paiements au titre de la rubrique «Voisinage et le monde» se sont élevés à 15,2 milliards d’euros (préfinancements, paiements intermédiaires et paiements finaux). Ces fonds ont été décaissés par l’intermédiaire de plusieurs instruments et suivant différentes méthodes d’acheminement de l’aide, telles que les marchés de travaux, de fournitures ou de services, les subventions, les prêts spéciaux, les garanties de prêts et l’aide financière, ainsi que l’appui budgétaire et d’autres formes ciblées d’aide budgétaire dans des pays tiers.

Ce que nous avons constaté

Malgré la taille limitée de l’échantillon, nos résultats d’audit indiquent que le risque d’erreur est élevé en ce qui concerne cette rubrique du CFP. Sur les 72 opérations examinées, 37 (51,4 %) comportaient des erreurs. Nous avons quantifié 31 erreurs ayant eu un impact financier sur les montants imputés au budget de l’UE. Ces erreurs étaient liées à des bénéficiaires ou à des coûts inéligibles, à des dépenses non effectuées et à des marchés publics.

Nous avons également relevé 19 cas de non-conformité aux dispositions juridiques et financières (mais sans impact financier direct sur le budget de l’UE). Ils concernaient notamment des marchés publics, une répartition peu claire des coûts, le non-respect des règles de visibilité et des éléments probants insuffisants.

Pour ce qui est des opérations liées à des contrats en gestion indirecte passés avec des organisations ayant fait l’objet d’une évaluation sur la base des piliers (organisations internationales, institutions financières internationales et organismes publics), la Commission a accepté les dépenses sur la base d’un rapport financier et d’une déclaration de gestion. Cependant, nous avons mis au jour des erreurs dans des opérations réalisées par des organisations évaluées sur la base des piliers, qui indiquent que leurs rapports financiers ne sont pas exempts d’erreurs et que leurs déclarations de gestion ne font pas mention de ces erreurs.

Examen d’éléments des systèmes de contrôle interne

Nous nous sommes rendus dans cinq délégations de l’UE (en Albanie, en Arménie, au Cambodge, en Géorgie et en Inde) et nous avons constaté que certains éléments de leurs systèmes de contrôle interne présentaient des faiblesses se manifestant, par exemple, par un budget insuffisant pour les visites de contrôle et par des retards dans la mise en œuvre des contrats faisant l’objet d’un financement mixte.

Rapports annuels d’activités et autres dispositions en matière de gouvernance

Nous avons examiné le rapport annuel d’activités du FPI pour l’exercice 2023. Nous nous sommes plus particulièrement attachés à déterminer si ce service avait présenté les informations sur la régularité dans son RAA conformément aux instructions de la Commission et s’il avait systématiquement appliqué la méthode d’estimation des corrections et des recouvrements futurs.

Sur l’ensemble des dépenses acceptées en 2023 (865 millions d’euros), le FPI a évalué à 7,2 millions d’euros (0,83 %) le montant total à risque au moment du paiement. Il a estimé la valeur des corrections résultant de ses contrôles au cours des années suivantes à 0,9 million d’euros (soit 0,1 % des dépenses correspondantes). Ces éléments ont conduit le chef du FPI à déclarer que l’exposition financière du service était inférieure au seuil de signification de 2 %.

Notre examen du rapport annuel d’activités 2023 du FPI et nos contrôles des paiements relevant de la responsabilité de ce service en 2023 n’ont révélé aucune erreur ni faiblesse.

Ce que nous recommandons

Nous recommandons à la Commission:

• de prendre des mesures en vue d’améliorer les systèmes de contrôle pour l’apurement des préfinancements;
• de fournir aux bénéficiaires des orientations sur la répartition des coûts partagés;
• de veiller au respect des règles de visibilité;
• de veiller à ce que les délégations de l’UE effectuent un nombre suffisant de visites de contrôle sur le terrain;
• de renforcer les mécanismes de suivi et de pilotage pour les opérations bénéficiant d’un financement mixte.

Vous voulez en savoir plus? Des informations complètes sur notre audit des dépenses de l’UE relevant de la rubrique «Voisinage et le monde» sont fournies au chapitre 9 de notre rapport annuel relatif à 2023.

Administration publique européenne

Total: 12,3 milliards d’euros (6,4 % des dépenses budgétaires de l’UE)

Ce que nous avons contrôlé

Notre audit a porté sur les dépenses de fonctionnement des institutions et organes de l’UE.

En 2023, les dépenses de fonctionnement des institutions et organes de l’UE ont atteint un total de 12,3 milliards d’euros. Ce montant englobe les dépenses relatives aux rémunérations et aux pensions (environ 70 % du total), ainsi que celles liées aux immeubles, à l’équipement, à l’énergie, aux communications et aux technologies de l’information.

Nos propres dépenses, ainsi que nos états financiers, font l’objet d’un audit réalisé par un auditeur externe. Chaque année, nous publions l’opinion d’audit et le rapport qui en résultent au Journal officiel de l’Union européenne et sur notre site internet.

Ce que nous avons constaté

Nous avons examiné 70 opérations couvrant l’ensemble des institutions et organes de l’UE. Comme les années précédentes, nous estimons que le niveau d’erreur est inférieur au seuil de signification.

Nous n’avons décelé aucun problème notable pour ce qui est de la Cour de justice de l’Union européenne, du Comité économique et social européen et du Médiateur européen. Notre auditeur externe n’a fait état d’aucun problème particulier en ce qui concerne notre institution.

Parlement européen

Pour ce qui est de l’exercice 2023, nous avons examiné 16 opérations réalisées par le Parlement européen, y compris des opérations de dépenses de ses groupes politiques. Comme nous l’avons signalé à propos de l’exercice 2022, la réglementation interne concernant la gestion des crédits par les groupes politiques n’est pas conforme au règlement financier. En effet, elle n’exige pas le recours à des procédures ouvertes ou restreintes pour les marchés de valeur élevée, mais prévoit l’utilisation de procédures négociées, ce qui limite la concurrence. Nous avons relevé deux cas où des groupes politiques avaient attribué de cette manière des marchés de valeur élevée. Dans deux autres cas, les groupes politiques n’ont pas pleinement respecté la réglementation interne du Parlement en ce qu’ils n’ont pas cherché à obtenir suffisamment d’offres. Nous avons également détecté d’autres cas de non-respect des procédures de passation de marchés.

Conseil de l’Union européenne

Nous n’avons relevé aucune erreur quantifiable dans les quatre paiements examinés. Dans un cas, nous estimons que le Conseil n’a pas clairement expliqué pourquoi un contrat de maintenance de bâtiments avait une durée de 10 ans.

Commission européenne

Dans les 26 paiements de la Commission examinés, nous avons relevé deux erreurs quantifiables: l’une avait trait au calcul d’une rémunération, l’autre concernait un contrat de construction.

Service européen pour l’action extérieure

Nous avons examiné 13 paiements et relevé une erreur quantifiable qui concernait un contrat de location signé pour une délégation de l’UE sans qu’une procédure de marché valide ait été lancée au préalable.

Comité des régions

Dans l’une des deux opérations examinées, nous avons constaté que le comité n’a pas clairement expliqué la durée de 10 ans d’un contrat de maintenance de bâtiments.

Contrôleur européen de la protection des données

En ce qui concerne l’opération de versement d’un traitement que nous avons examinée, nous avons constaté des retards dans la réception et la vérification de déclarations relatives aux droits aux allocations familiales et pour enfant à charge.

Pour ce qui est de l’exercice 2023, nous avons examiné les systèmes de contrôle et de surveillance au Parlement européen en nous concentrant sur les quatre directions générales dont les dépenses sont les plus élevées et qui ont adopté différentes approches dans l’exécution des contrôles ex ante et ex post des dépenses. Le Parlement européen a pris des initiatives pour prévenir et détecter les fraudes, mais ne s’est pas doté d’une stratégie antifraude globale qui permettrait de coordonner les mesures dans l’ensemble de l’institution.

Ce que nous recommandons

Nous recommandons au Parlement européen de renforcer ses mesures de lutte contre la fraude par l’élaboration d’une stratégie antifraude globale.

Vous voulez en savoir plus? Des informations complètes sur notre audit des dépenses de l’UE relevant de la rubrique «Administration publique européenne» sont fournies au chapitre 10 de notre rapport annuel relatif à 2023.

Facilité pour la reprise et la résilience

Total: 53,5 milliards d’euros

Ce que nous avons contrôlé

La facilité pour la reprise et la résilience (FRR) soutient des réformes et des investissements engagés dans les États membres depuis février 2020 (depuis le 1^er février 2022 en ce qui concerne REPowerEU) et jusqu’en 2026. Elle était initialement dotée d’un budget de 723 milliards d’euros sous forme de subventions non remboursables (338 milliards d’euros) et de prêts (385 milliards d’euros). Fin 2023, les engagements s’élevaient à 648 milliards d’euros, dont 356,8 milliards d’euros de subventions et 290,9 milliards d’euros de prêts. Les prêts ne pouvaient être demandés que jusqu’en août 2023, si bien que 94,5 milliards d’euros ne sont plus disponibles sous cette forme. L’objectif principal de la FRR est d’atténuer les conséquences économiques et sociales de la pandémie de COVID‑19 et de rendre les économies des États membres plus résilientes et mieux préparées aux défis de demain, notamment en accélérant leurs transitions verte et numérique.

La Commission met en œuvre la FRR en gestion directe, ce qui signifie qu’elle en est directement responsable. Les paiements au titre de la FRR ne sont effectués que si l’État membre concerné a atteint de manière satisfaisante les jalons et les cibles figurant dans l’annexe à la décision d’exécution du Conseil portant approbation de son plan pour la reprise et la résilience (PRR). Autres exigences à prendre en considération: un État membre ne peut avoir renoncé à des jalons et à des cibles précédemment atteints de manière satisfaisante ni violer le principe consistant à ne pas bénéficier d’un double financement. Les conditions d’éligibilité énoncées dans le règlement comprennent le respect de la période d’éligibilité, le principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» et le non-remplacement des dépenses budgétaires nationales récurrentes.

Les États membres peuvent soumettre des demandes de décaissement deux fois par an, pour autant qu’ils fournissent une preuve suffisante que les jalons et cibles pertinents ont été atteints de manière satisfaisante. Ils doivent également joindre à leurs demandes de paiement un résumé des audits réalisés ainsi qu’une déclaration de gestion relative aux informations fournies. Les systèmes de contrôle de la Commission prévoient des évaluations préliminaires (vérifications ex ante) des demandes de paiement des États membres et des audits ex post qui sont réalisés dans les États membres après le paiement.

Au 31 décembre 2023, la Commission avait procédé à 37 paiements de subventions (un en 2021, 13 en 2022 et 23 en 2023) pour un montant total de 141,6 milliards d’euros. Aucune information sur les montants totaux versés par les États membres aux bénéficiaires finaux n’est disponible.

La population que nous avons examinée pour l’exercice 2023 représentait un montant total de 53,5 milliards d’euros et comprenait les 23 paiements de subventions (46,3 milliards d’euros) ainsi que les préfinancements apurés y afférents (7,2 milliards d’euros). Notre audit n’a pas couvert la composante «prêts» de la FRR. Nous avons examiné 325 jalons et 127 cibles, y compris les évaluations préliminaires de la Commission, afin de déterminer si les conditions de paiement et d’éligibilité étaient respectées. Nous avons contrôlé 30 des cibles sur place, dans six États membres. Nous avons également analysé les audits ex post de la Commission.

Ce que nous avons constaté

Globalement, les informations probantes collectées dans le cadre de nos travaux montrent que 16 des 452 jalons et cibles que nous avons examinés ne respectaient pas les conditions de paiement ou d’éligibilité. Ils concernent sept paiements dans sept États membres. Eu égard à la nature du modèle de dépenses de la FRR et au fait que la méthode de la Commission pour décider de la suspension des paiements repose sur de nombreux jugements susceptibles de donner lieu à différentes interprétations, nous ne fournissons pas de taux d’erreur comparable à celui des autres domaines de dépenses de l’UE.

Compte tenu de ces limitations, nous estimons que l’impact financier minimal de ces constatations est supérieur à notre seuil de signification. Celles-ci avaient trait à des jalons et des cibles qui n’ont pas été atteints de manière satisfaisante, ainsi qu’à des mesures ayant commencé avant la période d’éligibilité ou remplaçant des dépenses budgétaires nationales récurrentes.

Nous avons relevé 15 cas de jalons/cibles mal définis qui ont contribué à une appréciation plutôt discrétionnaire de leur réalisation satisfaisante et/ou compromettent la capacité de la FRR à obtenir les résultats escomptés.

La Commission a actualisé sa stratégie d’audit ex post afin d’y inclure des contrôles destinés à repérer une annulation éventuelle, mais pas un remplacement de dépenses budgétaires nationales récurrentes. Les audits ex post prévoient à présent des contrôles du respect de la période d’éligibilité, mais en l’occurrence, c’est la date à laquelle les coûts ont été supportés qui est considérée comme marquant le début de la mesure plutôt que celle à laquelle l’engagement juridique concerné a été contracté.

Lors de la révision des PRR de 2023, la Commission a ajouté 10 jalons de contrôle concernant sept États membres afin de remédier à des faiblesses nouvellement constatées dans leurs systèmes de contrôle. Dans le cas des États membres pour lesquels les deuxième et troisième paiements étaient subordonnés à la réalisation des jalons de contrôle, les faiblesses relevées dans leurs systèmes de contrôle mettent en péril la protection des intérêts financiers de l’UE, avec une incidence potentielle sur la régularité des dépenses.

Des faiblesses persistaient dans les systèmes de contrôle et d’établissement de rapports des États membres, ce qui risque de compromettre la protection des intérêts financiers de l’UE et pourrait influer sur la régularité des dépenses.

Les informations que les États membres ont présentées dans leurs déclarations de gestion n’étaient pas toujours fiables.

Nous avons également examiné les informations sur la régularité des dépenses de 2023 au titre de la FRR publiées par la direction générale des affaires économiques et financières (DG ECFIN) dans son rapport annuel d’activités (RAA), ainsi que la manière dont ces informations sont présentées dans le rapport annuel sur la gestion et la performance. Nos constatations et conclusions ne corroborent pas la déclaration fournie par l’ordonnateur de la DG ECFIN. Le système de contrôle de la FRR ne donne que peu d’informations au niveau de l’UE quant à la question de savoir si les projets d’investissement financés par la FRR respectent les règles européennes et nationales. Cela nuit à l’assurance que peut fournir la Commission et, par conséquent, crée un déficit à cet égard. Il ressort du RAA 2023 que la Commission a actualisé les stratégies de contrôle et d’audit de la FRR, en y incluant des contrôles renforcés des systèmes de contrôle des États membres. Toutefois, l’assurance fournie pour l’exercice 2023 par la DG ECFIN indique simplement que les États membres procèdent à des contrôles réguliers et ne couvre toujours pas l’efficacité de ces derniers. C’est particulièrement inquiétant, étant donné que d’autres programmes de dépenses de l’UE sont déjà minés par le non-respect des règles européennes et nationales, notamment en matière de marchés publics, d’aides d’État et d’éligibilité, et que les systèmes de contrôle des États membres présentent des faiblesses.

Ce que nous recommandons

Nous recommandons à la Commission:

• d’évaluer le respect des conditions d’éligibilité en considérant la date du premier engagement (juridique) comme celle du début de la mesure;
• de définir des critères spécifiques qui permettent de déterminer s’il y a remplacement de dépenses budgétaires nationales récurrentes;
• de veiller à ce que les États membres prennent rapidement des mesures correctives afin de remédier aux faiblesses persistant dans leurs systèmes de contrôle;
• d’utiliser les résultats de ses vérifications des systèmes de contrôle des États membres pour exprimer une conclusion sans équivoque sur leur efficacité.

Vous voulez en savoir plus? Des informations complètes sur notre audit relatif à la facilité pour la reprise et la résilience sont fournies au chapitre 11 de notre rapport annuel relatif à 2023.

Fonds européens de développement

Total: 2,1 milliards d’euros

Ce que nous avons contrôlé

Lancés en 1959, les Fonds européens de développement étaient, jusqu’à la fin de 2020, les principaux instruments en dehors du budget général de l’Union européenne permettant à celle-ci de financer la coopération au développement avec les États d’Afrique (subsaharienne), des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ainsi qu’avec les pays et territoires d’outre-mer (PTOM). L’objectif premier des FED, conforme à l’objectif premier de la coopération au développement défini à l’article 208 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), est la réduction de la pauvreté et, à terme, son éradication.

Le onzième FED couvre le CFP 2014‑2020. Pour ce qui est du CFP 2021‑2027, la coopération au développement avec les pays ACP a été incorporée dans l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale – Europe dans le monde, lequel relève du budget général de l’UE, tandis que la coopération avec les PTOM a été intégrée dans la décision d’association outre-mer, y compris le Groenland.

Les dépenses examinées dans le rapport sont liées à un soutien apporté dans 76 pays selon des méthodes extrêmement diverses, par exemple marchés de travaux, de fournitures ou de services, subventions, appui budgétaire, devis-programmes et conventions de délégation et de contribution conclues avec des entités évaluées sur la base des piliers (telles que des organisations internationales).

Les FED sont presque entièrement gérés par la direction générale des partenariats internationaux de la Commission européenne (DG INTPA). La direction générale du voisinage et des négociations d’élargissement (DG NEAR) a géré une petite partie (7 %) des paiements effectués au titre des FED en 2023.

Ce que nous avons constaté

En ce qui concerne l’audit de la régularité des opérations, nous avons analysé un échantillon de 140 opérations représentatif de tout l’éventail des dépenses effectuées au titre des FED. Il se composait de 31 opérations liées au fonds fiduciaire d’urgence pour l’Afrique, de 3 opérations en lien avec le fonds fiduciaire Bêkou, de 87 opérations ordonnancées par 14 délégations de l’UE (Angola, Bénin, Côte d’Ivoire, Fidji, Gambie, Ghana, Guinée-Bissau, Kenya, Madagascar, Malawi, Maurice, Mozambique, Ouganda et Togo) et de 19 opérations approuvées par les services centraux de la Commission. Lorsque nous avons détecté des erreurs au niveau des opérations, nous avons analysé les causes sous-jacentes afin de mettre en évidence les faiblesses potentielles.

Sur les 140 opérations examinées, 62 (44,3 %) comportaient des erreurs. Sur la base des 52 erreurs que nous avons quantifiées, nous estimons que le niveau d’erreur s’élève à 8,9 %. Les trois types d’erreurs les plus fréquents étaient les dépenses non effectuées (45 %), l’absence de pièces justificatives essentielles (31 %) et les dépenses inéligibles (23 %). Pour ce qui a trait à l’exercice 2023, toutes les erreurs quantifiables que nous avons détectées concernaient des opérations liées à des devis-programmes et à des subventions ou à des conventions de contribution et de délégation conclues avec des pays bénéficiaires, des organisations internationales et des agences des États membres. Sur les 112 opérations de cette nature que nous avons examinées, 52 comportaient des erreurs quantifiables représentant 100 % du niveau d’erreur estimatif.

Comme les années précédentes, certaines organisations internationales ont tardé à nous faire parvenir la documentation requise, retard qui s’est répercuté sur l’exécution de nos travaux. Ces organisations n’ont accordé qu’un accès limité aux documents (par exemple en lecture seule), ce qui a entravé la planification, la mise en œuvre et le contrôle qualité de notre audit. Ces difficultés ont persisté malgré les efforts de la Commission, qui a tenté d’y remédier en entretenant un dialogue permanent avec les organisations internationales concernées.

Rapport annuel d’activités et autres dispositions en matière de gouvernance

Comme les années précédentes, la DG INTPA a publié un plan d’action pour remédier aux faiblesses dans la mise en œuvre de son système de contrôle. En 2021 et en 2022, nous avons rendu compte des progrès satisfaisants accomplis en ce qui concerne les plans d’action 2020 et 2021.

En avril 2024, la mise en œuvre du plan d’action 2021 avait progressé par rapport à l’année dernière. La Commission avait mené à bien une action de plus, portant à cinq le nombre total d’actions terminées. Trois actions étaient toujours en cours. Dans son plan d’action 2022, la DG INTPA a encore accru le nombre d’actions, le faisant passer, cette fois-ci, à dix. Quatre étaient achevées et les six autres étaient en cours. Le plan d’action 2023 comprend 13 actions, dont quatre sont nouvelles. En avril 2024, cinq étaient achevées et huit étaient toujours en cours.

Étude de la DG INTPA sur le taux d’erreur résiduel

En 2023, la DG INTPA a chargé pour la douzième fois un contractant externe de réaliser son étude sur le taux d’erreur résiduel (TER), dans le but d’estimer le taux des erreurs que tous ses contrôles de gestion en matière de prévention, de détection et de correction n’avaient pas permis de relever dans l’ensemble de son domaine de compétence, et de pouvoir formuler une conclusion sur l’efficacité de ces contrôles.

Pour l’étude 2023 sur le TER, la DG INTPA a fixé la taille de l’échantillon à 480 opérations, comme les années précédentes (certaines opérations de l’échantillon ayant une valeur supérieure à l’intervalle d’échantillonnage, l’échantillon a finalement compté 413 opérations). Au terme de l’étude, le TER global a été estimé à 0,97 %. Il est donc inférieur, pour la huitième année consécutive, au seuil de signification de 2 % fixé par la Commission.

L’étude sur le TER ne constitue ni une mission d’assurance ni un audit; elle est réalisée conformément à la méthodologie et au manuel relatifs au TER fournis par la DG INTPA. Nos précédents rapports annuels sur les FED ont déjà fait état de limitations inhérentes à ces études, susceptibles de contribuer à la sous-évaluation du TER.

Examen du rapport annuel d’activités 2023

Dans le RAA 2023, la déclaration d’assurance du directeur général ne comporte aucune réserve. Depuis 2018, la DG INTPA a considérablement réduit la portée des réserves, c’est-à-dire la part des dépenses qu’elles concernent, qui est passée de 16 % à 1 %, puis à zéro.

Ce que nous recommandons

Nous recommandons à la Commission:

• de tenir compte, lorsqu’elle établit les estimations liées à la séparation des exercices, des modifications apportées aux contrats après la période de référence;
• de renforcer les contrôles préalables aux paiements;
• de prendre des mesures afin d’améliorer les systèmes de contrôle pour l’apurement des préfinancements versés à des organismes évalués sur la base des piliers.

Vous voulez en savoir plus? Des informations complètes sur notre audit des FED sont fournies dans notre rapport annuel relatif à 2023 sur les activités relevant des neuvième, dixième et onzième Fonds européens de développement.

Informations générales

La Cour des comptes européenne et ses travaux

La Cour des comptes européenne est l’auditeur externe indépendant de l’Union européenne. Basée à Luxembourg, elle emploie quelque 900 agents de toutes les nationalités de l’UE. La mission de notre institution consiste à contribuer à l’amélioration de l’administration et de la gestion financière de l’Union européenne, à œuvrer au renforcement de l’obligation de rendre compte, à encourager la transparence et à jouer le rôle de gardienne indépendante des intérêts financiers des citoyens de l’UE. Nos rapports d’audit et avis constituent ensemble un élément essentiel de la chaîne de responsabilité de l’UE. Ils sont utilisés pour demander des comptes aux responsables de la mise en œuvre des politiques et programmes de l’Union, à savoir la Commission, les autres institutions et organes de l’UE et les administrations des États membres. Nous mettons en garde contre les risques et relevons les lacunes et les bonnes pratiques tout en fournissant aux décideurs politiques et aux législateurs de l’UE une assurance quant à la gestion des politiques et des programmes de l’Union, ainsi que des orientations pour l’améliorer. Nos travaux permettent aux citoyens de l’Union de savoir à quoi sert leur argent.

L’approche d’audit pour notre déclaration d’assurance en un coup d’œil

Les opinions contenues dans notre déclaration d’assurance reposent sur des éléments probants objectifs, obtenus au moyen de tests d’audit réalisés conformément aux normes internationales d’audit.

Pour ce qui est du CFP 2021‑2027, nous entendons, comme l’indique notre stratégie 2021‑2025, poursuivre le développement de notre approche d’audit et l’utilisation des données et des informations disponibles, ce qui nous permettra de continuer à fournir une assurance ferme sur la base du mandat qui nous a été confié par le traité et dans le respect total des normes internationales d’audit du secteur public.

Fiabilité des comptes

Les comptes annuels de l’UE fournissent-ils des informations exactes et exhaustives?

• Nous évaluons le système comptable afin de nous assurer qu’il constitue une bonne base pour l’obtention de données fiables.
• Nous examinons les procédures comptables clés afin de nous assurer de leur bon fonctionnement.
• Nous effectuons des contrôles analytiques des données comptables afin d’obtenir l’assurance qu’elles sont présentées de manière cohérente et qu’elles semblent plausibles.
• Nous procédons à un contrôle direct d’un échantillon d’écritures comptables afin d’avoir la certitude que les opérations sous-jacentes existent et qu’elles ont été dûment comptabilisées.
• Nous contrôlons les états financiers afin de nous assurer qu’ils présentent fidèlement la situation financière.

Régularité des opérations

Les recettes et les paiements comptabilisés en charges sous-jacents aux comptes de l’UE sont-ils conformes aux règles en vigueur?

• Nous évaluons les systèmes concernant les recettes et les dépenses afin de déterminer leur efficacité pour garantir la régularité des opérations.
• Nous sélectionnons des échantillons statistiques d’opérations qui servent de base à la réalisation de tests approfondis par nos auditeurs. Nous examinons en détail les opérations de l’échantillon, y compris dans les locaux des bénéficiaires finaux (par exemple des agriculteurs, des instituts de recherche ou des entreprises qui réalisent des travaux ou fournissent des services après la passation d’un marché public), afin d’obtenir des preuves que chaque événement sous-jacent est réel, qu’il a été correctement enregistré et qu’il est conforme à la réglementation en matière de paiements.
• Nous analysons les erreurs et les classons en erreurs «quantifiables» ou «non quantifiables». Les opérations comportent des erreurs quantifiables si, en vertu des règles en vigueur, le paiement n’aurait pas dû être ordonnancé. Nous extrapolons les erreurs quantifiables afin d’obtenir un niveau d’erreur estimatif pour chacun des domaines faisant l’objet d’une appréciation spécifique. Nous comparons ensuite le niveau d’erreur estimatif avec un seuil de signification de 2 % et nous déterminons si les erreurs sont généralisées.
• Nos opinions tiennent compte de ces travaux ainsi que d’autres informations pertinentes, comme celles figurant dans les rapports annuels d’activités et les rapports établis par d’autres auditeurs externes.
• Afin de confirmer l’exactitude des faits, nous examinons toutes nos constatations aussi bien avec les autorités des États membres qu’avec la Commission.

Quelles sont notre approche et notre méthodologie d’audit pour établir la déclaration d’assurance relative à la régularité des dépenses effectuées au titre de la FRR?

• Nous émettons, dans le cadre de notre déclaration d’assurance sur le budget de l’UE, une opinion distincte à propos de la régularité des dépenses effectuées au titre de la FRR. La raison en est que nous estimons que le modèle de mise en œuvre de la FRR est différent et qu’il s’agit d’un instrument temporaire. En formulant cette opinion, nous entendons fournir une assurance raisonnable au sujet des paiements et nous communiquons des informations détaillées sur cette base dans la déclaration d’assurance (voir figure 16).
• Nous tirons l’essentiel de notre assurance de vérifications de détail et de l’évaluation des systèmes de contrôle et de surveillance. Nous la complétons avec les RAA et le rapport annuel sur la gestion et la performance, ainsi qu’avec les rapports du service d’audit interne.
• Nos travaux sont conformes aux normes internationales d’audit et garantissent que nos opinions d’audit sont étayées par suffisamment d’informations probantes appropriées.

Tous nos produits sont publiés sur notre site internet (www.eca.europa.eu). De plus amples informations sur le processus d’audit sous-tendant la déclaration d’assurance sont fournies à l’annexe 1.1 de notre rapport annuel relatif à 2023.

Contact

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12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tél. +352 4398-1
Contact: eca.europa.eu/fr/Pages/ContactForm.aspx
Site internet: eca.europa.eu
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N.B.: Il convient de noter qu’en raison des arrondis, il se peut que les totaux de certaines figures du présent document ne correspondent pas à la somme des différents montants.

De nombreuses autres informations sur l'Union européenne sont disponibles sur l'internet via le serveur Europa (https://europa.eu).

Luxembourg: Office des publications de l'Union européenne, 2022

PRINT	ISBN 978-92-849-2733-3	ISSN 2812-152X	doi:10.2865/702467	QJ-AS-24-001-FR-C
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HTML	ISBN 978-92-849-2695-4	ISSN 2812-1511	doi:10.2865/61407	QJ-AS-24-001-FR-Q

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