EU:s centralt förvaltade riskkapitalinsatser: mer vägledning behövs

Sammanfattning

Riskkapital är inriktat på att finansiera små och innovativa företag som befinner sig i ett tidigt skede och som bedöms ha en stor tillväxtpotential. Riskkapital anses ofta vara en katalysator för jobbskapande och ekonomisk tillväxt. I mer än 20 år har Europeiska unionen (EU) tillhandahållit små och medelstora företag riskkapital i syfte att hjälpa dem att få igång sin affärsverksamhet. EU främjar också ett hållbart europeiskt ekosystem för riskkapital.

Vi bestämde oss för att undersöka riskkapitalmarknaderna på grund av EU:s ökade engagemang i detta politikområde som vi inte har behandlat tidigare. Vi granskade hur kommissionen har genomfört centralt förvaltade riskkapitalinsatser. Vi bedömde om insatserna hade utformats baserat på konsekvensbedömningar och utvärderingar och om de hade genomförts på ett korrekt sätt. Vi tittade också på om det fanns en övergripande investeringsstrategi.

Revisionen omfattade sex centralt förvaltade insatser som inrättats sedan 1998 och behandlade även förslagen till ett efterföljande instrument under nästa fleråriga budgetram (2021–2027). Vi granskade relevant dokumentation och intervjuade personal vid kommissionen och Europeiska investeringsfonden (EIF), berörda aktörer från offentlig och privat sektor samt företrädare för den akademiska världen. Dessutom genomförde vi enkäter bland förvaltare av riskkapitalfonder.

Vi konstaterade att kommissionen hade ökat sitt stöd till riskkapitalmarknaden utan att ha gjort en heltäckande bedömning, för alla instrument, av marknadens behov och utnyttjandekapacitet. Vidare såg vi begränsade belägg för effekterna av stödet.

Kommissionens investeringsstrategi var inte övergripande, och mindre utvecklade riskkapitalmarknader och verksamhetssektorer gynnades i liten utsträckning av EU:s centralt förvaltade insatser.

Kommissionen och andra (offentliga och privata) investerare deltar på lika villkor i riskkapitalfonder och delar samma vinster och förluster (dvs. enligt likställdhetsprincipen). Den låga avkastningsgraden på investeringarna är ett av skälen till privata investerares svala intresse för EU:s riskkapital. Kommissionen tillåter redan investeringar som inte följer likställdhetsprincipen för sociala investeringar, men den har ännu inte analyserat möjligheten att överlåta EU:s avkastning på investeringar till privata investerare.

Europeiska investeringsfonden (EIF) förvaltar medel främst för kommissionen, Europeiska investeringsbanken och nationella organ. Fonden har kommit att bli en viktig aktör på EU:s riskkapitalmarknad. Dess förfaranden behöver dock effektiviseras, eftersom det kan ta mer än 12 månader för fondansökningar att bli godkända. EIF:s avtalstilldelningspolitik behöver uppdateras och förbättras. Vi upptäckte att EIF har haft svårigheter med att avsluta förfallna mandat.

Slutligen samlar kommissionen inte in information om de faktiska kostnader som EIF ådrar sig vid genomförandet av EU-stödda instrument. Vi noterade att de startavgifter som kommissionen betalar EIF för att inleda nya instrument ökat med tiden och att inga besparingar uppnåtts genom synergier eller know-how som EIF kunnat bygga upp under de två senaste årtiondena. Vi såg även att avgifterna inte var helt avpassade för att ge incitament till att eftersträva fondernas övergripande mål.

Vi utfärdar en rad rekommendationer till kommissionen om hur mervärdet av EU:s insatser på riskkapitalmarknaden kan förbättras. Vi rekommenderar kommissionen att

1. göra de analyser som krävs för att kunna förbättra utvärderingen av EU:s insatser,
2. utarbeta en övergripande investeringsstrategi,
3. samarbeta med EIF för att effektivisera förvaltningen av EU:s insatser.

Inledning

Riskkapital kan påskynda innovation, jobbskapande och ekonomisk tillväxt. Därför kan en livskraftig riskkapitalmarknad vara till direkt ekonomisk nytta. Experter och berörda aktörer i EU, inbegripet kommissionen, är också medvetna om kopplingen mellan innovation, entreprenörskap, riskkapital och ekonomisk tillväxt.

Riskkapital: en form av onoterat kapital

Riskkapital är en form av onoterat kapital, inriktat på att finansiera små, innovativa, framväxande företag som befinner sig i ett tidigt skede eller är nystartade och som bedöms ha en stor tillväxtpotential. Dessa företag startar ofta med bara en idé och en oprövad affärsmodell, vilket innebär att det föreligger ett betydande riskinslag. Om idén och affärsmodellen visar sig vara framgångsrik kan dock dessa företag på sikt generera stor avkastning, och den långsiktiga avkastningen på riskkapitalet och det onoterade kapitalet kan överträffa traditionella investeringar.

Innovativa, framväxande företag och nystartade företag behöver finansiering för att kunna utveckla sin nya teknik/innovation. Samtidigt har de inledningsvis små inkomster att redovisa. Eftersom de kan ha problem med att tillhandahålla erforderlig säkerhet kan det därför också vara svårt för dem att få tillgång till tillräcklig finansiering från banker. Riskkapitalister fyller detta finansieringsunderskott eftersom de är villiga att ta större risker än banker med tanke på avkastningsmöjligheterna eller av strategiska skäl.

Nya företag genomgår olika utvecklingsstadier, såsom framgår av figur 1.

• Såddstadiet: såddkapital stöder preliminär verksamhet, såsom marknadsundersökningar och produktforskning eller affärsplansutveckling. Kapitalet kommer främst från företagets ägare, affärsänglar och/eller familj och vänner.
• Det tidiga och senare riskstadiet: mer kapital behövs för att utveckla och genomföra affärsmodellen. Det är framför allt under detta stadium som riskkapitalister kommer in i bilden. Mot slutet av detta stadium börjar framgångsrika företag långsamt bli lönsamma.
• Tillväxt- och uppskalningsstadiet: framgångsrika företag ökar intäkterna och vinsterna. Om riskkapitalister har investerat i sådana företag kommer de att börja sträva efter att sälja (eller ”utträda ur”) dessa företag för att få en avkastning på sin investering.

Källa: Revisionsrätten.

Riskkapitalinvesteringar görs vanligtvis via en fond, som utgör en reserv av kapital från flera olika investerare (kommanditdelägare) och som förvaltas av en fondförvaltare (komplementär). Riskkapitalfonder bygger på diversifieringsprincipen: de har en bred exponering mot en portfölj med varierat innehåll (vanligtvis mellan tio och tjugo investeringsavtal), vilket bidrar till en bättre riskhantering (i ruta 1 återges de huvudsakliga särdragen hos en riskkapitalinvestering i Europa). I bilaga I anges hur en riskkapitalfond typiskt sett är uppbyggd.

Riskkapitalfonder kan även erbjuda sakkunskap, vilket regelbundet efterfrågas av entreprenörer som vill att deras företag ska växa. Det kan vara ett värdefullt stöd när det gäller att finslipa en strategi och saluföra innovationer, utveckla nya produkter och tjänster eller föra ut ett företag på den globala marknaden. En finslipad strategi och förmåga att tidigt vara synligt på den globala marknaden är avgörande för högteknologiska företags och andra nystartade företags framgång.

En riskkapitalfond tjänar in avkastning när den säljer (eller ”utträder ur”) ett företag. Utträdet äger rum antingen genom en inledande publik emission på börsmarknaden (börsintroduktion) eller genom en försäljning av företaget till antingen en industriell investerare (utförsäljning) eller en annan riskkapitalfond eller ett annat privatkapitalbolag. Om ett portföljföretag inte har något återstående värde skrivs dess bokförda värde av enligt tillämpliga redovisningsstandarder.

Kommissionens engagemang på riskkapitalmarknaden

Europa 2020-strategin är EU:s nuvarande agenda för tillväxt och sysselsättning. I strategin betonas smart, hållbar och inkluderande tillväxt som ett sätt att övervinna de strukturella svagheterna i Europas ekonomi, förbättra Europas konkurrenskraft och produktivitet samt understödja en hållbar social marknadsekonomi¹. Eftersom riskkapital är en katalysator för innovation, jobbskapande och ekonomisk tillväxt tillhandahåller EU pengar för att förbättra tillgången för europeiska företag i nystart- eller tillväxtstadiet. EU främjar också ett hållbart europeiskt ekosystem för riskkapital inom EU².

EU:s insatser mobiliserar ytterligare privata och offentliga medel som finansiellt stöd för att maximera EU-budgetens ändamålsenlighet. Dessa direktinvesteringar i riskkapitalfonder har sitt ursprung i olika delar av EU:s budget.

• Centralt förvaltade insatser finansieras från flera olika budgetområden, såsom näringsliv, industri och forskning. Kommissionen deltar direkt i utformningen och utvecklingen av dessa instrument och deras investeringsstrategier samt i beslut om storleken på EU:s bidrag.
• Insatser med delad förvaltning³, som används inom sammanhållningspolitiken, finansieras av de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna). Varje insats måste genomföras inom ramen för ett operativt program som förvaltas av en förvaltande myndighet i en medlemsstat. Den förvaltande myndigheten ansvarar för att utforma det finansiella instrumentet och för att fastställa dess finansiella storlek.

Många av de strukturella faktorer som kan antingen öka eller begränsa riskkapitaltillgången i Europa ligger fortfarande till stor del inom medlemsstaternas behörighetsområde. Exempelvis kan nationella skattelagar förhindra utveckling av riskkapitalmarknaden⁴, företags- och arbetsmarknadslagar kan stå i vägen för anställning av personal och regelverket skulle kunna dämpa investerarnas riskbenägenhet och begränsa kapitalanskaffningen⁵.

Riskkapitalmarknaden i Europa

Sedan 2012 har det skett en kontinuerlig ökning av kapitalanskaffningen bland europeiska riskkapitalfonder. Den sammanlagda kapitalanskaffningen nådde sin högsta nivå på tio år med 11,4 miljarder euro 2018. Den nuvarande nivån är högre än den före krisen 2007. År 2022 förväntas kommissionen ha anslagit mer än 3,3 miljarder euro till riskkapitalinvesteringar sedan 2014.

Som framgår av figur 2 skedde en avsevärd ökning av statliga myndigheters⁶ stöd till europeiska riskkapitalfonder mellan 2015 och 2017. Stödet minskade 2018. I relativa termer var statliga myndigheters finansiering som störst 2010 och 2011. År 2018 stod statliga myndigheter för 14 % av den sammanlagda kapitalanskaffningen, vilket är en betydligt lägre andel än de två föregående åren men fortfarande högre än före krisen 2007.

Källa: Uppgifter som lämnats till revisionsrätten av Invest Europe.

Figur 3 visar en liknande trend för investeringar i företag. De senaste tio åren har europeiska riskkapitalfonders investeringar ökat, med en topp på 8,2 miljarder euro 2018. Den nuvarande investeringsnivån är dessutom högre än den före krisen 2007.

Sedan finanskrisen har europeiska riskkapitalfonders utträden, sett till värde och antal, legat på en relativt stabil nivå. År 2018 utträdde riskkapitalfonder ur 1 193 nystartade företag till ett värde av 2,0 miljarder euro, men likväl har man inte kommit upp till nivån 2007, före krisen, då fonder utträdde ur 1 629 nystartade företag till ett värde av 3,1 miljarder euro. Se figur 3.

Källa: Uppgifter som lämnats till revisionsrätten av Invest Europe.

Under de 20 år som kommissionen har stött riskkapitalfonder genom centralt förvaltade EU-insatser har den avsatt 1,7 miljarder euro till 140 fonder, varav 0,9 miljarder euro hade betalats ut vid halvårsskiftet 2018. I genomsnitt investerade dessa riskkapitalfonder 3 miljoner euro och skapade 48 arbetstillfällen per företag. Dessa företag sysselsatte omkring 74 000 personer vid investeringstillfället.

Så här fungerar de centralt förvaltade EU-insatserna

Kommissionen ger mandat åt Europeiska investeringsfonden (EIF) eller Europeiska investeringsbanken (EIB) att genomföra riskkapitalinsatser mot en överenskommen ersättning. Kommissionen behåller det övergripande ansvaret, utom i ett fall där ansvaret delas med EIB-gruppen och andra organ. EU:s insatser har gett stöd till ett stort antal nystartade företag, och några har blivit viktiga aktörer i sina sektorer. Ruta 2 visar exempel på risker och avkastning i samband med EIF-investeringar inom ramen för kommissionens mandat.

De belopp som investeras genom centralt förvaltade EU-insatser med inriktning på riskkapital har ökat betydligt de senaste tio åren, från 33 miljoner euro per år (genomsnitt 1998–2000) till 458 miljoner euro per år (genomsnitt 2014–2020).

Dessa EU-instrument är efterfrågestyrda, vilket innebär att de tillhandahåller finansiering när riskkapitalfonder efterfrågar det, under förutsättning att dessa uppfyller stödkriterierna och klarar förfarandet för tillbörlig aktsamhet och godkännande. Tabell 1 visar de sex EU-insatser med inriktning på riskkapital som förvaltas centralt på detta sätt⁷.

Tabell 1

Centralt förvaltade EU-insatser med inriktning på riskkapital

Källa: Revisionsrätten, på grundval av den rättsliga grunden.

År 2015 antog EU-lagstiftarna en förordning om inrättande av Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi) (se bilaga II). Kommissionen anförtrodde EIB förvaltningen av Efsi, och därefter delegerade EIB delar av förvaltningen till EIF¹⁵. Efsi lanserades för att tillhandahålla kapacitet att bära risker, med hjälp av en garanti på 16 miljarder euro från EU:s budget och 5 miljarder euro från EIB:s egna medel i syfte att möjliggöra för EIB-gruppen (EIB och EIF) att tillhandahålla ytterligare finansiering. Efsi kommer att tillhandahålla riskkapitalfinansiering till ett värde av 2 320 miljoner euro, och är därigenom störst av de sex programmen¹⁶.

I april 2018 inledde kommissionen programmet för Europaomfattande fondandelsfonder. Tillsammans med EIF valde den ut sex europeiska fondandelsfonder, varav två redan har tecknat överenskommelser. En fondandelsfond består av en reserv av kapital som tillhandahålls av flera olika partner i syfte att investera i riskkapitalfonder, som i sin tur investerar i nystartade företag. Denna struktur möjliggör en bredare riskspridning, men för med sig ett ytterligare skikt av administration. Upp till 343 miljoner euro finns tillgängliga från de centralt förvaltade insatserna, och ytterligare 67 miljoner euro från EIF:s egna medel. De sex fondandelsfonderna förväntas anskaffa ytterligare 1,7 miljarder euro från andra (offentliga eller privata) investerare, med målet att få till stånd investeringar på 6,5 miljarder euro i nystartade företag.

I juni 2018 offentliggjorde kommissionen sitt förslag till efterföljande insats, kallad ”InvestEU”¹⁷, som en del av paketet med förslag inför nästa fleråriga budgetram (2021–2027).

Europeiska investeringsfondens roll

EIF ger stöd till finansförmedlare som tillhandahåller små och medelstora företag i hela Europa finansiering. Fondens främsta andelsägare är EIB (58,6 % av kapitalet), EU företrätt av kommissionen (29,7 %) och andra intressenter, inbegripet offentliga och privata banker och finansinstitut¹⁸. Den genomför riskkapitalinsatser på uppdrag av andra, såsom EU, EIB (inom dess riskkapitalmandat), nationella eller regionala myndigheter och privata investerare. Figur 4 ger en överblick över hur EU-stödda riskkapitalinstrument fungerar och över EIF:s roll.

Källa: Revisionsrätten på grundval av uppgifter från EIF.

EIF har kommit att bli en av de största aktörerna på den europeiska riskkapitalmarknaden. År 2018 ingick enbart EIF avtal med riskkapitalfonder om investeringsåtaganden på 1,4 miljarder euro.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Vi bestämde oss för att undersöka riskkapitalmarknaderna på grund av EU:s ökade engagemang i detta politikområde som vi inte har behandlat tidigare. Vi bedömde huruvida kommissionen använde sina riskkapitalinstrument på ett bra sätt, genom att undersöka huruvida

1. kommissionen har genomfört förhands-, halvtids- och efterhandsutvärderingar av god kvalitet,
2. den investeringsstrategi som EU använde för att tillhandahålla sitt stöd var övergripande,
3. EU-instrumenten har genomförts på ett korrekt sätt av EIF.

Vi förväntar oss att vår rapport ska bidra till kommissionens förmåga att genomföra sin politik på ett effektivare och ändamålsenligare sätt. Vi riktade in oss på perioden 2014–2020 vid bedömningen av huruvida insatserna hade utformats på lämpligt sätt. Vad gäller de övriga aspekterna beaktade vi alla centralt förvaltade EU-insatser sedan 1998. I tillämpliga fall tog vi även hänsyn till utkastet till InvestEU-program för perioden 2021–2027.

I syfte att samla in revisionsbevis granskade vi relevant dokumentation, inbegripet ett urval som dokumenterar EIF:s förfarande för att välja ut riskkapitalfonder. Dessutom intervjuade vi personal vid kommissionen, EIF, Frankrikes Banque Publique d’Investissement samt Invest Europe¹⁹, liksom personer inom den akademiska världen och fondförvaltare. Därutöver besökte vi riskkapitalsammanslutningar och sammanslutningar för nystartade företag, utvecklingsbanker, ministerier och riskkapitalfonder i Danmark och Italien. Slutligen genomförde vi två enkäter bland förvaltare av riskkapitalfonder.

Iakttagelser

Brister i utvärderingarna på förhand och i efterhand

Innan kommissionen inleder en ny insats måste den genomföra en förhandsutvärdering och/eller konsekvensbedömning, som inbegriper en analys av marknadens behov. Utvärderingen och bedömningen bör även analysera företagsstrukturen och finansieringsbehoven hos de företag som instrumentet är inriktat på samt tillgängliga källor till finansiering. Med hjälp av denna information kan kommissionen uppskatta finansieringsunderskottet och avgöra hur stort dess stöd till riskkapitalmarknaden lämpligen bör vara.

Det huvudsakliga målet med alla EU:s insatser sedan 1998 har varit att förbättra tillgången till finansiering för företag, särskilt för små och medelstora företag, genom att stödja entreprenörskap och innovation. För varje insats förväntas kommissionen genomföra halvtids- och/eller efterhandsutvärderingar i syfte att bedöma insatsens ändamålsenlighet.

Insatserna grundade sig inte på en lämplig bedömning av marknadens behov

Vi undersökte om och hur kommissionen hade fastställt och kvantifierat finansieringsunderskottet för insatserna under den innevarande programperioden (2014–2020). Vi undersökte även huruvida detta hade gjorts både på samlad EU-nivå och medlemsstatsnivå. Slutligen analyserade vi huruvida ett finansieringsunderskott hade fastställts för de olika stadierna i ett företags livscykel (se figur 1).

Vi kom fram till att kommissionen visserligen hade genomfört förhandsutvärderingar och konsekvensbedömningar och analyserat marknadsbehoven genom att studera utbud och efterfrågan, men att kvantifieringen av finansieringsunderskottet inte var övergripande. Detta berodde i första hand på avsaknaden av uppgifter. Kommissionen noterade även avsaknaden av samstämmighet i den vetenskapliga litteraturen om huruvida de låga nivåerna av riskkapitalinvesteringar i förhållande till BNP i flertalet EU-medlemsstater i första hand är ett problem på utbuds- eller efterfrågesidan, det vill säga huruvida det finns ett otillräckligt utbud av riskkapital eller otillräckligt med företag att investera i²⁰.

Exempelvis genomförde kommissionen 2011 en förhandsutvärdering och en konsekvensbedömning av det centralt förvaltade egetkapitalinstrumentet för tillväxt (EFG). Vi kom fram till att den bakomliggande studie som genomförts på uppdrag av kommissionen inte förklarade grunderna för kommissionens uppskattning av finansieringsunderskottet²¹.

Vad gäller ett annat centralt förvaltat instrument, InnovFins egetkapitalinstrument (IFE), upptäckte vi att 2013 års bedömning inte hade genomförts förrän lagförslaget hade lagts fram och en preliminär budget redan hade diskuterats mellan kommissionen, parlamentet och rådet.

Vi upptäckte även att kommissionen, i samband med att Efsi inrättades 2015, inte genomförde någon övergripande förhandsutvärdering eller konsekvensbedömning av finansieringsunderskottet eller marknadsbehoven. Den genomförde inte heller någon sådan bedömning 2017 när EU-garantin utökades med 10 miljarder euro (till 26 miljarder euro) och investeringsperioden förlängdes från den 31 juli 2019 till den 31 december 2020²².

Dessutom genomfördes under 2015 en särskild bedömning på uppdrag av kommissionen i syfte att undersöka möjligheten att använda en fondandelsfondsstruktur²³. Undersökningen baserades på intervjuer med 105 riskkapitalfondförvaltare och visade att åsikterna gick isär om riskkapitalmarknadens tillstånd och behov. Bedömningen kvantifierade inte investeringsgapet och tog heller inte upp frågan om utnyttjande av medlen i samband med rekommendationen om finansiell storlek på den fondandelsfond som skulle inrättas.

Kommissionen har redan genomfört sin förhandsutvärdering/konsekvensbedömning avseende de efterföljande riskkapitalinsatserna inom ramen för det framtida InvestEU-programmet för den kommande perioden 2021–2027. Återigen har man dock underlåtit att kvantifiera finansieringsunderskottet.

Enligt vår uppfattning kan en ökning av budgetmedlen för riskkapitalfonder (se tabell 1) utan att man på vederbörligt sätt kvantifierar finansieringsunderskottet leda till en risk för att medlen inte kan utnyttjas (se ruta 3).

Otillräckliga belägg för EU-insatsernas effekter

Vi undersökte huruvida tidigare halvtids- och efterhandsutvärderingar hade visat på ändamålsenligheten hos EU:s stöd till riskkapital. Lämpliga halvtids- och efterhandsutvärderingar ger värdefull information för utformandet av nya instrument.

Sedan kommissionen började stödja riskkapital har den lagt fram sex halvtidsutvärderingar och två slutliga utvärderingar. Generellt rapporterades i utvärderingarna om output och resultat, såsom antalet riskkapitalfonder som fått stöd eller antalet företag som EU-stödda riskkapitalfonder hade investerat i. I utvärderingarna analyserades dock inte EU-insatsens effekter på riskkapitalbranschen eller dess ekonomiska effekter (såsom tillväxt, innovation eller upprätthållande och skapande av jobb).

Båda efterhandsutvärderingarna hade genomförts för tidigt. Exempelvis gjordes den slutliga utvärderingen av instrumentet för innovativa små och medelstora företag med hög tillväxt 2011. EIF kunde emellertid godkänna kommanditbolagsavtal med riskkapitalfonder fram till 2013 – med en frist på omkring fem år för att investera i företag.

Halvtidsutvärderingen av instrumentet för innovativa små och medelstora företag med hög tillväxt (GIF) och efterhandsutvärderingarna av ESU 1998 och ESU 2001 var bristfälliga på grund av begränsad tillgång till uppgifter.

• De tidiga instrumenten Europeiska finansieringsordningen för teknologi – start 1998 (ESU 1998) och Europeiska finansieringsordningen för teknologi – start 2001 (ESU 2001) hade inga prestationsindikatorer. I efterhandsutvärderingarna för dessa instrument rekommenderade man användning av omsorgsfullt utformade prestationsindikatorer.
• Även om det i den rättsliga grunden för instrumentet för innovativa små och medelstora företag med hög tillväxt fastställdes indikatorer och mål, avsåg dessa framför allt output. I den halvtidsöversyn som omfattade instrumentet för innovativa små och medelstora företag med hög tillväxt rekommenderades därför åter att man skulle utarbeta resultat- och effektindikatorer som möjliggör en slutlig utvärdering av ändamålsenligheten. Kommissionen lade till indikatorer, men de kunde inte utnyttjas vid slututvärderingen eftersom den genomfördes inom ett år från halvtidsutvärderingen.

Utvärderingarna utgick huvudsakligen från kvalitativa metoder, såsom intervjuer och enkäter. Den information som samlades in var användbar, men bekräftades inte med hjälp av kvantitativa metoder.

De halvtids- och slututvärderingar som kommissionen genomfört innehöll inte någon analys av ett kontrafaktiskt scenario. Utvärderarna bedömde inte hur många arbetstillfällen som skapats eller bevarats av företag som hade fått riskkapitalfinansiering jämfört med det teoretiska antal som skulle ha kunnat skapas utan finansieringen.

I ett forskningsprojekt med EU-stöd²⁵ genomfördes år 2011 en sådan kontrafaktisk analys som omfattade riskkapital från alla källor (inte bara från EU) och företag från sju medlemsstater och ett land utanför EU. Analysens slutsats var att resultaten i allmänhet stödde synpunkten att riskkapitalinvesterare hade en avsevärd positiv effekt på företags tillväxt, produktivitet samt investerings- och innovationsresultat. Riskkapitalinvesterare hjälpte sina portföljföretag att nå bättre resultat än företag som inte stöddes av riskkapital, även under finanskrisen 2008–2009. De gav sina portföljföretag de resurser och den kompetens som de behövde för att snabbt kunna ändra sitt produkt-/marknadsutbud under den globala krisen.

Positivt var att EIF offentliggjorde en serie arbetsdokument om det ekonomiska bidraget från EIF-stödda investeringar och om hur nystartade företag som erhöll stöd presterade²⁶, inbegripet en kontrafaktisk analys. Den enda invändningen är att dokumenten undersökte alla EIF:s riskkapitalinvesteringar – inte bara dem med EU-stöd.

Vad gäller instrumenten för programplaneringsperioden 2014–2020 har kommissionen fastställt resultat- och effektindikatorer för egetkapitalinstrumentet för tillväxt, InnovFins egetkapitalinstrument och Efsi. För egetkapitalinstrumentet för tillväxt och InnovFins egetkapitalinstrument har målvärden fastställts för alla indikatorer med undantag för omsättning och antal anställda vid de företag som får stöd (se tabell 2). Dessutom avser målen för InnovFins egetkapitalinstrument inte bara riskkapital utan riskkapital i kombination med stöd till finansiering med lån, vilket gör det svårt att utvärdera hur vart och ett av instrumenten presterat.

Källa: Revisionsrätten, baserat på lagstiftning och kommissionens dokument.

I halvtidsutvärderingen av Efsi rekommenderades ett förtydligande av initiativets inverkan på finansmarknaden och, i synnerhet, av dess effekt på marknadsmisslyckanden och möjlig undanträngning genom användning av kontrafaktiska scenarier. I halvtidsutvärderingen noterades EIB-gruppens pågående arbete för att pröva sådana strategier för Efsi-produkter, särskilt inrättandet av nödvändig datainfrastruktur²⁷.

Kommissionen saknade en övergripande investeringsstrategi

Att förbättra tillgången till finansiering för företag genom en Europaomfattande riskkapitalmarknad kräver en sammanhängande och övergripande strategi för politik och investeringar som, bland annat, syftar till att stödja mindre utvecklade marknader, minska beroendet av offentlig sektor och förenkla insatser.

En efterfrågestyrd strategi främjar inte utveckling av mindre utvecklade riskkapitalmarknader eller verksamhetssektorer

För att bedöma kommissionens investeringsstrategi analyserade vi den rådande situationen vad gällde de länder där de EU-stödda riskkapitalfonderna och de stödmottagande företagen hade sin hemvist samt utvecklingsstadier och verksamhetssektorer.

Underutvecklade riskkapitalmarknader drog liten nytta av EU:s centralt förvaltade insatser

Sedan kommissionen började med sin riskkapitalverksamhet 1998 har tilldelningen av finansiering baserats på förtjänsterna hos projekt och inte styrts av geografiskt läge eller investeringssektor.

I avsaknad av en strategi som säkerställer att tillräckliga investeringar kanaliseras till underutvecklade marknader kan dessa få mindre stöd. Denna risk bekräftas av de förhandsutvärderingar/konsekvensbedömningar som kommissionen gjort av sina insatser under perioden 2014–2020 (InnovFins egetkapitalinstrument och egetkapitalinstrumentet för tillväxt), som pekade på en hög koncentration av riskkapitalinvesteringar i vissa medlemsstater.

Vi konstaterade att de två medlemsstater där registreringen av EU-stödda riskkapitalfonder var som högst i slutet av juni 2018 var Frankrike och Italien, med 20 % respektive 14 % av det totala antalet fonder. Dessa länder följdes av Luxemburg, Förenade kungariket, Nederländerna, Tyskland och Finland. I tolv medlemsstater hade inga EU-stödda riskkapitalfonder investerat i fonder (se figur 5).

En av de faktorer som fondförvaltare tar hänsyn till när de ska besluta om var en riskkapitalfond ska registreras är det tillämpliga regelverket. Enligt en enkät²⁸ som genomförts av EIF efterlyste fondförvaltarna stöd till Europaomfattande fonder, mer gränsöverskridande investeringar och en harmonisering av regelverk och skattesystem.

Källa: Revisionsrätten på grundval av uppgifter från EIF.

En riskkapitalfond kan antingen enbart investera i företag i sitt registreringsland eller vara inriktad på flera länder. Den 30 juni 2018 var 42 % av de EU-stödda riskkapitalfonderna inriktade på flera länder.

Vad gäller de belopp som EU-stödda riskkapitalfonder hade investerat i företag framgår det av figur 6 att de medlemsstater som var attraktiva för riskkapital²⁹ gynnades mest av EU:s insatser. Frankrike, Tyskland och Förenade kungariket utmärker sig eftersom 50 % av investeringarna görs där. Då dessa medlemsstater är de största EU-ekonomierna bidrar det inte till att främja en europeisk riskkapitalmarknad att man koncentrerar sig på dem.

Vid halvårsskiftet 2018 hade inga av de centralt förvaltade EU-stödda riskkapitalfonderna investerat i Cypern, Malta, Slovenien eller Slovakien och endast begränsade investeringar (totalt 29 miljoner euro) hade gjorts i Bulgarien, Tjeckien, Ungern, Polen och Rumänien.

Källa: Revisionsrätten på grundval av uppgifter från EIF.

Vår analys av uppgifterna ger bilden att tilldelningen av stöd på grundval av efterfrågan främjar de mest utvecklade riskkapitalmarknaderna. Detta bidrar inte fullt ut till EU:s uttalade mål att främja en Europaomfattande riskkapitalmarknad eller till vissa prioriteringar i delegeringsavtalen. Exempelvis hänvisas i den rättsliga grunden för de tre senaste egetkapitalinstrumenten (dvs. egetkapitalinstrumentet för tillväxt, InnovFins egetkapitalinstrument och Efsi) alltid till att man ska stödja utvecklingen av riskkapital på EU-nivå. Dessutom anges i artikel 2 i mandatavtalet för instrumentet för innovativa små och medelstora företag med hög tillväxt att ett av målen med instrumentet är att minska obalansen på marknaden för egetkapital och riskkapital, i syfte att förbättra EU:s riskkapitalmarknad. I flera utvärderingar av de EU-insatser som genomförts av eller på uppdrag av kommissionen har det framförts kritik mot den efterfrågestyrda strategin och rekommenderats att man ger utrymme för en mer proaktiv strategi.

Exempelvis rekommenderas i konsekvensbedömningen från 2018 av det efterföljande programmet InvestEU (perioden 2021–2027) att man balanserar den efterfrågestyrda strategin på nivån för enskilda transaktioner med en striktare kontroll av att de politiska målen efterlevs. Kommissionen har inte närmare angett hur denna balans skulle uppnås i praktiken eller hur den skulle påverka den efterfrågestyrda strategin.

Finansieringsbehoven kvantifierades inte per utvecklingsstadium eller verksamhetssektor

Under de 20 år som kommissionen har stött riskkapitalfonder genom sina olika centralt förvaltade EU-insatser har den investerat i små och medelstora företag i olika utvecklingsstadier. Figur 7 visar hur mycket av de 4,6 miljarder euro som investerades av EU-stödda riskkapitalfonder under perioden som användes under vart och ett av stadierna av företagsutvecklingen.

Källa: Revisionsrätten på grundval av uppgifter från EIF.

Tidiga stadier (dvs. såddstadiet och nystartade företag) står för 56 % av de sammanlagda investeringarna. I allmänhet investerar riskkapitalfonder mer i företag i tidiga stadier än i senare stadier. Likväl är de genomsnittliga belopp som investeras per litet eller medelstort företag lägre i de tidigare stadierna. De EU-stödda riskkapitalfonderna har investerat i genomsnitt 1,36 respektive 2,56 miljoner euro per SMF i sådd- och nystartsstadierna, medan investeringsgenomsnittet per SMF i stadierna tillväxt och utköp³⁰ uppgick till 4,82 respektive 7,16 miljoner euro.

Av de förvaltare av riskkapitalfonder som svarade på vår enkät ansåg 68 % att offentligt riskkapital framför allt behövdes för investeringar i såddstadiet och stadiet nystartade företag.

Vad gäller fördelningen mellan sektorer görs mer än 50 % av de EU-stödda riskkapitalfondernas sammanlagda investeringar i företag som är verksamma inom dator- och hemelektronik samt livsvetenskap (se figur 8).

Källa: Revisionsrätten på grundval av uppgifter från EIF.

Även om EU har investerat i olika utvecklingsstadier och verksamhetssektorer grundade sig tilldelningen av medel inte på en djupgående analys av utbud och efterfrågan på den europeiska riskkapitalmarknaden. I kommissionens förhandsutvärderingar saknades det uppgifter om finansieringsunderskottet för de olika utvecklingsstadierna och verksamhetssektorerna (se punkt 36).

Vi konstaterar att kommissionen, i sin konsekvensbedömning för InvestEU (perioden 2021–2027), föreslog att man skulle kunna rikta in sig på egetkapitalinstrument på sektorsbasis och på basis av ett företags livscykel (utifrån en analys av finansieringsunderskott)³¹. I bedömningen nämns inte inriktning eller analys per medlemsstat.

EU:s riskkapitalmarknad är inte tillräckligt attraktiv för privata investerare

EU-stödda insatser ska inriktas på marknadsmisslyckanden eller, närmare bestämt – i linje med subsidiaritetsprincipen och för att uppnå mervärde – de marknadsmisslyckanden som medlemsstaterna inte kan ta itu med själva³². Det slutliga målet med offentliga insatser är att attrahera privata investerare i syfte att utveckla en hållbar riskkapitalmarknad. Vi undersökte huruvida kommissionen klarade av att uppmuntra andra offentliga och privata investerare till att tillhandahålla medel vid sidan om EU. I förhandsutvärderingen av InnovFins egetkapitalinstrument från 2013 framhölls låg avkastning som ett av de främsta skälen till privata investerares svala intresse för riskkapital. Det påpekades att de europeiska riskkapitalfondernas genomsnittliga årliga avkastning legat på under 10 %, med undantag för perioden av it-bubbla 1997–2000, att avkastningen under de senaste cirka tio åren varit negativ och att inte ens de bäst förvaltade fonderna presterat tillräckligt bra för att leverera den avkastning som institutionella investerare eftersträvar³³.

För att EU:s insatser skulle vara förenliga med reglerna för statligt stöd satte kommissionen upp minimimål för andelen privata investerare i de EU-stödda riskkapitalfonderna. Målen fastställdes till 50 % för de tidiga instrumenten, såsom ESU 1998 och ESU 2001, men sänktes sedan till 30 % för insatserna 2014–2020. Detta är nog så viktigt eftersom kommissionen betraktar EIF:s/EIB:s samt utvecklingsbankers investeringar på egen risk som oberoende och privata. I övrigt fastställde kommissionen inga mål för den privata sektorns deltagande.

Kommissionen satte inte som mål för sina insatser att de skulle ge hög avkastning, och inte heller begärde den att EIF skulle göra en vinst med EU-medlen. Enligt lagstiftningen och delegeringsavtalen måste dock EIF tillämpa likställdhetsprincipen, enligt vilken offentliga och privata investerare deltar på lika villkor i riskkapitalfonder och delar samma vinster och förluster. Att attrahera privata investerare, vilket är avgörande för en hållbar riskkapitalmarknad, är bara möjligt om investeringarna ger hög avkastning.

Enligt årsredovisningen för 2017 har ESU 1998 investerat 101 miljoner euro och bokfört en övergripande nettoförlust på 12 miljoner euro sedan starten. En liknande bild framträder vad gäller de avyttrade portföljerna (de som redan skrivits av eller sålts) för ESU 2001 och instrumentet för innovativa små och medelstora företag med hög tillväxt. ESU 2001 redovisade en realiserad nettoförlust på 82 miljoner euro av de 207 miljoner euro som investerats, och instrumentet för innovativa små och medelstora företag med hög tillväxt en förlust på 88 miljoner euro av 470 miljoner euro³⁴. De två sistnämnda instrumenten har fortfarande kvar en betydande del av investeringarna i sina portföljer (ESU 2001: 31 %, Instrumentet för innovativa små och medelstora företag med hög tillväxt: 64 %). Det är för tidigt att tillhandahålla meningsfulla uppgifter för EU-insatser som ligger närmare i tiden (se tabell 3).

I vissa av kommissionens slutliga utvärderingar och halvtidsutvärderingar av de centralt förvaltade programmen uppgavs att likställdhetsprincipen misslyckats med eller utgjort ett hinder för att stimulera till privata investeringar. I en annan utvärdering (2011 års utvärdering av egetkapitalinstrumentet för tillväxt) kom man inte fram till någon slutsats om huruvida likställdhetsprincipen borde frångås, utan sköt upp beslutet till efter det att en detaljerad marknadsbedömning genomförts. Kommissionen hade inte genomfört någon sådan bedömning vid tidpunkten för revisionen. Kommissionen tillåter investeringar som inte följer likställdhetsprincipen endast för sociala investeringar inom ramen för Efsis egetkapitalprodukt för små och medelstora företag.

Ett av de argument som kommissionen använder för att tillämpa likställdhetsprincipen är att investeringen i annat fall riskerar att bli betraktad som statligt stöd. Oförenligt statligt stöd som beviljas av medlemsstater snedvrider konkurrensen och kan återkrävas av kommissionen. I kommissionens riktlinjer³⁵ och EU:s lagstiftning³⁶ anges dock tydligt under vilka omständigheter asymmetrisk vinstdelning inte strider mot reglerna för statligt stöd.

Exempelvis kan en offentlig investerare öka avkastningen för privata investerare genom att överlåta en del av sin egen avkastning (inom ramen för en asymmetrisk avkastningsstruktur). Detta skulle innebära att den offentliga investeraren inte investerar på samma villkor som andra investerare, i strid med likabehandlingen enligt likställdhetsprincipen.

I 2015 års bedömning av fondandelsfonder anges att flertalet intervjuade från området onoterat kapital och intervjuade riskkapitalförvaltare hävdade att om EU menar allvar med att uppmuntra den privata sektorn till att återvända till europeiskt riskkapital bör EU möjliggöra för den att tillvarata vinstmöjligheten i utbyte mot att den investerar i investeringsstadier som är förenade med större risk. Asymmetrisk avkastning betraktades som ett möjligt sätt att övervinna hinder för att locka privata investerare på fondandelsfondsnivån.

Före inrättandet av det europeiska programmet för fondandelsfonder tillsatte kommissionen en arbetsgrupp som skulle analysera programmet. Gruppen föreslog att man skulle tillåta asymmetrisk avkastning i inbjudan att anmäla intresse, även om riskkapitalfonder med likställdhetsvillkor bör ges företräde. Den föreslog att detta skulle avvägas mot investeringar i länder med mindre utvecklade riskkapitalmiljöer. Stick i stäv med denna rekommendation medgav inbjudan att anmäla intresse inte asymmetrisk avkastning.

Ett annat sätt för offentliga investerare att främja en självbärande riskkapitalmarknad är att tillåta gradvis tillbakadragande, det vill säga tidigt utträde, ur riskkapitalfonder. Dock inbegrep varken de kommanditbolagsavtal som ingåtts mellan EIF och riskkapitalfonder eller de två fondandelsfondsavtal som EIF hittills har ingått några bestämmelser om tidigt utträde. Vi konstaterar att det i 2015 års bedömning av fondandelsfonder föreslogs att mekanismer för tidigt utträde skulle införlivas.

Komplexitet som uppstår på grund av att man använder mer än ett instrument för att kanalisera EU-stöd till riskkapitalmarknaden

Under tidigare perioder kanaliserade kommissionen sitt stöd till riskkapitalmarknaden genom ett enda instrument, men under perioden 2014–2020 använder den tre insatser för detta ändamål (dvs. egetkapitalinstrumentet för tillväxt, InnovFins egetkapitalinstrument och Efsis egetkapitalprodukt för små och medelstora företag). Vi undersökte om kommissionen hade säkerställt samstämmighet mellan dessa tre insatser.

Egetkapitalinstrumentet för tillväxt syftar till att förbättra små och medelstora företags tillgång till eget kapital under deras expansions- och tillväxtstadium, medan InnovFins egetkapitalinstrument är inriktat på investeringar i ett tidigt stadium. De respektive styrande förordningarna medger båda korsinvesteringar i olika stadier. De två instrumenten var avsedda som två delar av ett enda finansiellt egetkapitalinstrument för unionen.

Genom införandet av egetkapitalprodukten inom Efsis del för små och medelstora företag i mitten av 2016 (se bilaga II) ökade komplexiteten på grund av att en budgetgaranti kombinerades med ett finansiellt instrument, plus kommissionens, EIB:s och EIF:s engagemang.

För att denna nya produkt inte skulle överlappa det befintliga egetkapitalinstrumentet för tillväxt beslutade kommissionen 2016 att ändra fokus för det instrumentet till huvudsakligen riskkapitalöverenskommelser i deltagande länder utanför EU³⁷, som Efsis egetkapitalprodukt för små och medelstora företag inte kan täcka.

Förekomsten av tre instrument med liknande mål, som förvaltas av tre olika avdelningar hos kommissionen, innebär att förvaltnings-, rapporterings- och övervakningsinsatserna blir mycket större. Enligt de olika lagbestämmelserna ska EIF utarbeta separata verksamhetsrapporter för vart och ett av instrumenten, minst två gånger om året.

För närvarande ger EIF:s verksamhetsrapportering om Efsis egetkapitalprodukt för små och medelstora företag inte tillräcklig klarhet om de olika underavdelningarna, och det är svårt att få en helhetsbild av de kombinerade insatsernas struktur.

Vi konstaterar att kommissionen har medgett effektivitetsbristerna och överlappningarna och har föreslagit en starkt förenklad struktur för det framtida InvestEU-programmet (2021–2027). Förslaget går ut på att ha ett enda instrument i stället för tre (egetkapitalinstrumentet för tillväxt, InnovFins egetkapitalinstrument och Efsi) som tillhandahåller en enda budgetgaranti.

EIF är en hörnstensinvesterare men dess förvaltning av EU-insatser kan effektiviseras

Kommissionen har kanaliserat sina centralt förvaltade riskkapitalinsatser genom EIF ända sedan de inrättades i slutet av 1990-talet. Därför måste kommissionen säkerställa att EIF genomför EU:s insatser på ett korrekt sätt.

EIF är en viktig aktör

De medel i EU:s riskkapitalbransch som anskaffades från offentliga investerare fördubblades mellan 2015 och 2016 och låg 2018 fortfarande på en högre nivå än före krisen 2007 (se figur 2). EIF, som förvaltar ett ständigt växande antal mandat (se punkt 22), har kommit att bli en av de största aktörerna på den europeiska riskkapitalmarknaden. År 2018 ingick enbart EIF avtal med riskkapitalfonder om investeringsåtaganden på 1,4 miljarder euro, inbegripet 214 miljoner euro genom EU-stödda instrument. Vi granskade huruvida EIF förvaltade instrumenten på ett effektivt sätt.

EIF genomförde en enkät 2018³⁸ av vilken det framgick att dess deltagande ansågs vara viktigt eftersom EIF fullgjorde uppgiften som hörnstensinvesterare och bidrog till att locka privata investerare genom att stärka fondens trovärdighet. EIF:s deltagande i investeringar välkomnades i allmänhet bland de berörda fondförvaltarna.

De flesta av förvaltarna av riskkapitalfonder som svarade på vår enkät värdesatte EIF:s grundliga förfarande för tillbörlig aktsamhet, som ofta ses som en ”kvalitetsstämpel”. Men de svarande hävdade också att EIF fokuserade på formalia och regelefterlevnad och att processen för godkännande av fondansökningar tog för lång tid. Enligt enkäten uppgav 45 % av fondförvaltarna att EIF tog mer än ett år på sig för att godkänna en ansökan, och 41 % meddelade att det tog mellan ett halvår och ett år. De flesta svarande (66 %) angav att de hade varit i kontakt med tre till fem samtalspartner vid EIF under ansökningsprocessen och att en del samtalspartner inte alltid kände till de särskilda nationella förhållandena.

I bedömningen av fondandelsfonder från 2015 underströks den konjunkturutjämnande roll som EIF spelade genom att se till att innovativa nystartade företag och små och medelstora företag hade fortsatt tillgång till kapital under perioder av ekonomisk nedgång. Men det konstaterades också att ett antal berörda aktörer, särskilt riskkapitalfonder, riskkapitalföreningar och vissa nationella fondandelsfondsaktörer, hade uttryckt åsikten att EIF:s dominerande roll som hörnstensinvesterare på den europeiska riskkapitalmarknaden och som förvaltare av fondandelsfonder väckte frågor om den långsiktiga hållbarheten.

De EU-stödda instrumenten överlappar andra instrument som förvaltas av EIF snarare än kompletterar dem

EIF har utarbetat en politik för tilldelning av medel från de olika mandaten (dvs. en avtalstilldelningspolitik). Vi granskade huruvida EIF hade genomfört den på ett korrekt sätt med hänsyn till de olika mandatens karaktär.

EIF måste besluta vilken riskkapitalfond man ska investera i och enligt vilket mandat. I de centralt förvaltade EU-stödda instrumentens respektive rättsliga grunder och delegeringsavtal anges om saminvestering med medel från andra mandat tillåts eller inte.

Inom ramen för ESU 1998 var det uttryckligen förbjudet med saminvesteringar med EIF eller EIF-förvaltade instrument³⁹. Anledningen till detta var att ESU 1998 var utformad för att komplettera EIF-förvaltade mandat genom att vända sig till ”de små och medelstora företag som varken EIB eller EIF kunde stödja på grund av deras lagstadgade högre riskkriterier⁴⁰”.

Begreppet högre riskkriterier upprepades avseende ESU 2001 och instrumentet för innovativa små och medelstora företag med hög tillväxt, även om saminvesteringar var tillåtna. I slutet av 2017 hade 30 % av de riskkapitalfonder som stöddes av dessa instrument saminvesteringar från andra EIF-mandat (huvudsakligen från EIB:s riskkapitalmandat⁴¹). Detta visar att de valda fonderna inte var inriktade på ett annat risksegment än EIF:s övriga mandat.

I den rättsliga grunden för egetkapitalinstrumentet för tillväxt, InnovFins egetkapitalinstrument och Efsi hänvisas inte längre till begreppet högre riskkriterier. I alla tre specificeras att instrumenten bör komplettera finansiella instrument som finansieras genom nationella eller regionala program. Medan den rättsliga grunden för Efsi även specifikt uppmuntrar komplementaritet med EIB:s befintliga transaktioner och verksamheter nämns inte denna aspekt i den rättsliga grunden för de båda övriga.

I Efsi-förordningen efterlyses vägledning om hur användning av EU-instrument ska kombineras med EIB-finansiering inom ramen för EU-garantin i syfte att säkerställa komplementaritet. Kommissionen har utfärdat riktlinjer om komplementaritet mellan Efsi och ESI-fonder. Inga riktlinjer föreligger beträffande saminvesteringar med andra EIF-förvaltade mandat, till exempel EIB:s riskkapitalmandat.

På grund av ökningen av antalet mandat inom ramen för EIF rekommenderades i den halvtidsutvärdering som kommissionen låtit göra av instrumentet för innovativa små och medelstora företag med hög tillväxt att EIF skulle utarbeta en avtalstilldelningspolitik⁴². EIF har haft en sådan politik sedan 2009. Efter ett antal uppdateringar förblev politiken oförändrad från slutet av 2011 till 2018, då en översyn ägde rum.

Enligt 2011 års avtalstilldelningspolitik förelåg det inte någon nämnvärd överlappning mellan de olika mandaten. Likväl gjordes saminvesteringar inom ramen för instrumentet för innovativa små och medelstora företag med hög tillväxt, vilket innebar att EIF investerade medel från flera mandat i samma riskkapitalfond⁴³. I 2018 års avtalstilldelningspolitik drogs inga slutsatser om en eventuell möjlig överlappning. Med beaktande av mandatens preferenser (t.ex. vad gäller specifika sektorer eller vissa resultat) och deras geografiska inriktning finns det dock en överlappning mellan EU:s centralt förvaltade insatser och andra mandat.

Medan den ursprungliga politiken (som gällde till 2018) överlät avtalstilldelningsbesluten helt och hållet till EIF:s yrkesmässiga omdöme inbegriper den nya politiken kriterier för en kvantitativ⁴⁴ och kvalitativ bedömning av vilket mandat som passar bäst för respektive riskkapitalfond. EIF gav oss ingen dokumentation över den vägledning som fonden ger personalen om hur dessa kriterier ska tillämpas.

EIF testade sin nya politik genom att tillämpa den på de affärer som gjordes 2017 och 2018. Resultatet av detta utfallstest visade att EIF, på grundval av enbart den kvantitativa bedömningen, för vissa investeringar som genomförts med hjälp av EU:s centralt förvaltade insatser kunde ha använt andra offentliga mandat eftersom de uppnådde minst lika höga poäng som de EU-stödda. EIF gav oss inga detaljerade underlag som visade hur de enskilda poängen räknades fram.

EIF hade svårigheter med att utträda ur EU-stödda fonder

En riskkapitalfond realiserar en avkastning när den säljer (eller ”utträder ur”) ett företag. Utträdet äger rum antingen genom en börsintroduktion eller genom en försäljning av företaget till antingen en industriell investerare (utförsäljning) eller en annan riskkapitalfond eller ett annat privatkapitalbolag. Om ett portföljföretag inte har något återstående värde skrivs dess bokförda värde av enligt tillämpliga redovisningsstandarder. Vi undersökte fondernas utträdesstrategi för att maximera avkastningen på investeringarna. Dessutom undersökte vi strategin för att avsluta de mandat som granskades.

År 2018 bestod de tre huvudsakliga utträdesvägarna på den europeiska riskkapitalmarknaden i: i) utförsäljningar, 35 %, ii) börsintroduktioner, 22 % och iii) avskrivningar, 12 %⁴⁵. De europeiska riskkapitalförvaltarna ser utträdet ur investeringar och börsintroduktionsmarknaden som sina största utmaningar⁴⁶.

I ett dokument från 2017 från partnerskapet Startup Europe drogs följande slutsats: bara 2 % av uppskalningarna i Europa blir offentliga, och omkring 15 % av de totala belopp som anskaffas i Europa har samlats in genom börsintroduktioner. Detta innebär ett problem, eftersom börsintroduktioner, förutom att bara tillhandahålla tillväxtkapital, erbjuder riskkapitalfonder utträdesmöjligheter. Utan utträden riskerar riskkapitalmotorn att svämmas över⁴⁷.

Tabell 3 visar antalet utträden och kvarstående investeringar för alla centralt förvaltade EU-stödda insatser den 30 juni 2018.

En fonds varaktighet fastställs i kommanditbolagsavtalet. EIF har haft svårt att avsluta två av kommissionens mandat (ESU 1998 och ESU 2001) eftersom riskkapitalfonderna inte lyckades sälja alla företag i sina portföljer under deras livstid. Vid bedömningen av fonder att investera i ägnade EIF, inom ramen för ESU 1998 och ESU 2001, begränsad uppmärksamhet åt fondernas kapacitet att hantera avyttringsfasen. Utträdesproblemet hanterades i ett sent skede, och man blev tvungen att förlänga de två tidiga instrumenten (ESU 1998 och ESU 2001), som redan hade löpt ut, för att ge EIF tid att hitta ett sätt att avyttra.

Källa: Revisionsrätten på grundval av uppgifter från EIF.

Det innebar att ESU 1998, vars mandat löpte ut i juli 2014, fortfarande vid halvårsskiftet 2018 deltog i fonder med pågående investeringar i tolv företag, motsvarande 4 % av de företag som det investerats i. På samma sätt deltog ESU 2001 vid halvårsskiftet 2018 fortfarande i fonder med aktuellt intresse i 98 företag, motsvarande 31 % av investeringarna.

EIF:s avgifter är varken helt transparenta eller utformade för att uppnå de politiska målen

Kommissionen betalar EIF förvaltningsavgifter för att EIF genomför EU:s riskkapitalinsatser på dess uppdrag⁴⁸. Kommissionen ersätter även EIF för vissa kostnader som betraktas som stödberättigande för EU-fondernas genomförande (övriga förvaltningskostnader). Vi granskade huruvida de förvaltningsavgifter som kommissionen betalade var motiverade och huruvida de eftersträvade de politiska målen.

I delegeringsavtalen anges ett tak för avgifterna på mellan 5,7 % och 8,5 % av EU-insatsen. (Se tabell 4 för närmare uppgifter om tröskelvärden per insats).

Källa: Revisionsrätten på grundval av delegeringsavtal.

Utöver de förvaltningsavgifter som kommissionen betalar till EIF tar även fondförvaltarna av de EU-stödda riskkapitalfonderna ut förvaltningsavgifter. Dessa motsvarar i allmänhet 2 % av beloppet för de åtaganden som görs varje år. Därutöver har inledandet av programmet för Europaomfattande fondandelsfonder tillfört ytterligare ett administrativt skikt (se punkt 20). Förvaltaren av var och en av fondandelsfonderna tar också ut förvaltningsavgifter, som kan variera mellan 8 % och 12 % av det EU-bidrag som avsatts under fondens livstid (ofta omkring tolv år).

Bristande transparens avseende motiveringen till startavgifter

Enligt delegeringsavtalen mellan kommissionen och EIF krävs betalning, som en del av administrationsavgifterna, av en startavgift vid genomförandeperiodens början (bilaga III). Dessa avgifter är tänkta att täcka: i) utarbetandet av uppmaningen att inkomma med intresseanmälan (som inbegriper detaljerade villkor samt rapporteringskrav), ii) inrättandet av EIF:s interna processer och it-system, inbegripet webbplats och iii) upprättandet av standardiserad rättslig dokumentation.

I egenskap av förvaltare av EU-stödda instrument sedan 20 år kunde det förväntas att EIF skulle ha utvecklat synergier och know-how som leder till besparingar, särskilt i startfasen för nya instrument. Så är dock inte fallet, och de startavgifter som kommissionen betalar till EIF har ökat med tiden. Vad gäller instrumentet för innovativa små och medelstora företag med hög tillväxt betalade kommissionen 0,3 miljoner euro i startavgifter (0,8 % av de totala maximala avgifterna). Om vi tittar på de senare instrumenten har startavgiften ökat till 2,5 miljoner euro vad gäller egetkapitalinstrumentet för tillväxt (13 % av de totala maximala avgifterna), till 4,0 miljoner euro vad gäller InnovFins egetkapitalinstrument (14 % av de totala maximala avgifterna) och till 5,0 miljoner euro vad gäller Efsis egetkapitalprodukt för små och medelstora företag (7 % av de totala maximala avgifterna).

Kommissionen samlar inte in information om de faktiska startkostnader som EIF ådrar sig. Vi kommenterade avgiftsförhandlingsprocessen mellan kommissionen och EIF i vår särskilda rapport nr 20/2017 om lånegarantiinstrument⁴⁹. Vi konstaterade att våra slutsatser i den rapporten var tillämpliga även på riskkapitalinstrument, särskilt iakttagelsen att kommissionen inte hade tillgång till detaljerade uppgifter om de faktiska kostnaderna för tidigare system.

De politikrelaterade stimulansersättningarna är inte fullt ändamålsenliga

De befintliga stimulansersättningarna motiverar inte till utveckling av en europeisk riskkapitalmarknad. Exempelvis betalas EIF en stimulansersättning för varje avtal som ingås med en fondförvaltare, där beloppet varierar beroende på hur många avtal som ingås. Stimulansersättningen är dock uppbyggd på sådant sätt att det inte finns någon koppling mellan stimulansersättningen och ett eventuellt fastställt mål i fråga om det antal fonder som EIF bör investera i. Dessutom konstaterar vi att ersättningen inte ökar gradvis i enlighet med det antal avtal som ingås. För instrumentet för innovativa små och medelstora företag med hög tillväxt och egetkapitalinstrumentet för tillväxt erhåller EIF en enhetsersättning, och i fallet med InnovFins egetkapitalinstrument betalas de högsta ersättningarna för de fyra första avtal som ingås.

Stimulansersättningarna är inte helt avpassade för att de mål som fastställts för insatserna ska uppnås. Exempelvis har kommissionen, i fallet med egetkapitalinstrumentet för tillväxt, fastställt som ett minimimål att stödja minst 360 stödberättigade företag. Kommissionen betalar dock en del av stimulansersättningen till EIF även om målet inte uppnås (se tabell 2).

De politikrelaterade stimulansersättningarna uppmuntrar inte fullt ut till investeringar i EU:s minst utvecklade riskkapitalmarknader eller verksamhetssektorer. Instrumenten ESU 1998 och ESU 2001 ger inga incitament för EIF till att investera i nya marknader. Andra instrument innehåller åtminstone ett incitament – även om beloppen är låga i förhållande till andra typer av incitament – men mindre utvecklade riskkapitalmarknader prioriteras inte.

Slutsatser och rekommendationer

EU har deltagit på riskkapitalmarknaden i mer än två årtionden. Under denna tid har kommissionens stöd till riskkapitalmarknaden ökat avsevärt. Betydande EU-finansiering har gjorts tillgänglig för att stärka EU:s riskkapitalmarknad, men det finns alltjämt utmaningar.

Utvärdering av EU:s insatser

Vi konstaterade att besluten om EU-insatsernas storlek var illa underbyggda, antingen på grund av att det inte hade gjorts någon förhandsutvärdering eller konsekvensbedömning eller för att utvärderingarna hade gjorts först när budgetbeslutet redan var fattat. I analysen av finansieringsunderskottet fattades flera aspekter. Det fanns ingen analys på medlemsstatsnivå eller av verksamhetssektorer eller riskstadier (se punkterna 29–36).

Vid utformningen av framtida insatser måste kommissionen utföra meningsfulla halvtids- och efterhandsutvärderingar vid lämpliga tidpunkter och ta hänsyn till de lärdomar som dragits. De efterhandsutvärderingar som genomförts var i allmänhet utförda för tidigt, ofta innan programmen ens hade slutförts. Dessutom saknades det i dessa utvärderingar en analys på grundval av kvantitativa uppgifter, och kontrafaktiska scenarier lyste med sin frånvaro. Följaktligen har kommissionen, trots att riskkapitalstödet har funnits i 20 år, hittills bara visat begränsade belägg för de effekter som uppnåtts (se punkterna 37–46).

Kommissionen bör förbättra informationsunderlaget för sina beslut. Kommissionen bör närmare bestämt

1. utföra en noggrann analys av marknadsmisslyckanden eller suboptimala investeringar på EU-nivå, medlemsstatsnivå och sektorsnivå, liksom i olika utvecklingsstadier, i syfte att tilldela lämpliga finansiella resurser till riskkapitalinsatser.

Tidsram: Inför undertecknandet av delegeringsavtalen med genomförandepartner (slutet av 2022).

För att förbättra sina utvärderingar bör kommissionen

2. se till att relevanta uppgifter samlas in så att utvärderarna kan rikta in sig på stödets ändamålsenlighet, med användning av kontrafaktiska analyser vid behov,
3. genomföra efterhandsutvärderingar en viss tid efter investeringsperioden för ESU 1998, ESU 2001 och instrumentet för innovativa små och medelstora företag med hög tillväxt, för att det ska gå att dra meningsfulla slutsatser om insatsernas effekter.

Tidsram: Så snart som möjligt men senast i slutet av 2021.

Utarbetande av en övergripande investeringsstrategi

Kommissionen har inte infört en övergripande investeringsstrategi i syfte att utveckla en Europaomfattande riskkapitalmarknad. EU:s insatser prioriterade inte mindre utvecklade riskkapitalmarknader eller verksamhetssektorer. EU-marknaden är fortfarande i hög grad beroende av den offentliga sektorns engagemang och det fanns en onödig komplexitet på grund av att olika instrument användes.

Kommissionens insatser på den europeiska riskkapitalmarknaden har utgått ifrån en efterfrågestyrd strategi som innebär att stöd ges till projekt på grundval av förtjänster och styrs inte av geografiskt läge eller sektor. Vi kom dock fram till att denna strategi på ett tydligt sätt favoriserar de mest utvecklade riskkapitalmarknaderna, vilket leder till en koncentration av investeringar som inte fullt ut bidrar till en Europaomfattande riskkapitalmarknad (se punkterna 49–63).

Kommissionen satte inte som mål för sina insatser att de skulle ge hög avkastning. Att attrahera privata investerare, vilket är avgörande för en hållbar riskkapitalmarknad, är i allmänhet bara möjligt om investeringarna ger hög avkastning. ESU 1998 har investerat 101 miljoner euro och bokfört en övergripande nettoförlust på 12 miljoner euro sedan starten. En liknande bild kan konstateras vad gäller de avyttrade portföljerna för ESU 2001 och instrumentet för innovativa små och medelstora företag med hög tillväxt. Hittills har kommissionen bara tillhandahållit stöd på grundval av likställdhetsprincipen, utan att överlåta en del av sin avkastning till privata investerare eller ta på sig större förluster (se punkterna 64–73).

För att utveckla en Europaomfattande riskkapitalmarknad bör kommissionen

1. vidta ytterligare konkreta åtgärder för att stödja investeringar i mindre utvecklade riskkapitalmarknader och verksamhetssektorer.

Tidsram: Inför utarbetandet av den nya programperioden (slutet av 2020).

För att minska EU:s riskkapitalmarknads beroende av den offentliga sektorns engagemang bör kommissionen

2. fastställa lämpliga mål på instrumentnivå för att dra till sig privata investerare, med hänsyn tagen till de specifika politiska målen och utvecklingen av olika lokala riskkapitalmarknader och verksamhetssektorer,
3. undersöka möjligheten att införa gradvisa utträdesklausuler,
4. undersöka användning av asymmetrisk vinstdelning eller asymmetrisk riskdelning i händelse av akuta marknadsmisslyckanden, varvid kommissionen skulle överlåta delar av sin avkastning till förmån för andra investerare eller ta på sig de första förlusterna om avkastningen är negativ.

Tidsram: Före förhandlingarna om de nya delegeringsavtalen (slutet av 2022).

Genomförande av EU:s insatser

EIF har kommit att bli en av de största aktörerna på den europeiska riskkapitalmarknaden och förvaltar ett ökande antal mandat. Dess förfarande för tillbörlig aktsamhet är grundligt och ses ofta som en ”kvalitetsstämpel”. Likväl sågs processen ofta som alltför långdragen och formalistisk, och 45 % av fondförvaltarna rapporterade att EIF tog mer än ett år på sig för att godkänna en ansökan. Dessutom var fondförvaltarna hela tiden tvungna att hantera flera olika samtalspartner med varierande kännedom om deras fall.

De centralt förvaltade EU-insatserna överlappar en rad andra offentliga insatser som också förvaltas av EIF. Kommissionen fick lite information om hur EIF beslutade vilken riskkapitalfond man skulle investera i och enligt vilket mandat (se punkterna 86–95).

EIF har haft svårt att avsluta två av kommissionens mandat som det är dags att avveckla (ESU 1998 och ESU 2001) eftersom riskkapitalfonderna inte lyckades sälja alla företag i sina portföljer under deras livstid. Eftersom detta problem uppmärksammades först i ett senare skede var man tvungen att förlänga dessa två instrument som redan hade löpt ut, för att ge EIF tid att hitta ett sätt att avyttra (se punkterna 96–101).

Vi upptäckte att kommissionen har betalat betydande startavgifter för varje nytt instrument som införts. Vi ser inte att några besparingar görs genom synergier eller know-how som EIF kan ha byggt upp under de två årtiondena som förvaltare av EU-stödda instrument. Dessutom saknade kommissionen kännedom om EIF:s faktiska kostnader (se punkterna 105–107).

De politikrelaterade stimulansersättningarna är inte helt avpassade för att de mål som fastställts för insatserna ska uppnås och har heller inte utformats för att fullt ut uppmuntra investeringar i länder med en mindre utvecklad riskkapitalmarknad eller i mindre utvecklade verksamhetssektorer (se punkterna 108–110).

För att öka effektiviteten bör kommissionen samarbeta med EIF för att

1. effektivisera processen för godkännande av projekt genom att minska den nuvarande tidsåtgången,
2. se till att EIF tillämpar en avtalstilldelningspolitik som säkerställer komplementaritet mellan EU:s insatser och de andra mandat som EIF förvaltar,
3. se till att EIF identifierar tillräckliga utträdesmöjligheter i samband med att en investering i en fond godkänns.

Tidsram: Inför förhandlingarna om de nya delegeringsavtalen (slutet av 2022).

De förvaltningsavgifter som kommissionen betalar till EIF bör

4. motsvara ersättning för de faktiska startkostnader som uppkommer när nya insatser inrättas,
5. utformas på ett sätt som stimulerar uppnåendet av de övergripande målen för insatserna, framför allt utvecklingen av en europeisk riskkapitalmarknad, genom att de gradvis ökar när överenskomna milstolpar för minsta prestation uppnås.

Tidsram: Inför förhandlingarna om de nya delegeringsavtalen (slutet av 2022).

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning IV, med ledamoten Alex Brenninkmeijer som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 17 september 2019.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Bilagor

Bilaga I – En riskkapitalfonds typiska uppbyggnad

Källa: Anpassning från 2018 Professional Standards Handbook – Invest Europe.

Bilaga II – Efsis egetkapitalprodukt för små och medelstora företag

I juni 2015 godkände parlamentet Efsi-förordningen med en EU-garanti på 16 miljarder euro. Tillsammans med EIB-gruppens bidrag på 5 miljarder euro blir det totalt 21 miljarder euro. I december 2017 godkände parlamentet en utvidgning av EU-garantin med 10 miljarder euro till 26 miljarder euro. EIB-gruppen ökade också sitt bidrag med 2,5 miljarder euro till 7,5 miljarder euro. Sammanlagt har 33,5 miljarder euro budgeterats. Figur 9 åskådliggör denna utveckling.

Källa: EIB:s/EIF:s rapport för 2017.

Det sammanlagda beloppet 33,5 miljarder euro fördelas inom ramen för två delar: i) infrastruktur- och innovationsdelen, ii) delen för små och medelstora företag. Efter utvidgningen av EU:s Efsi-garanti ökades delen för små och medelstora företag med 5,5 miljarder euro till 10,5 miljarder euro, varav 6,5 miljarder euro kommer att täckas av EU:s budget.

Egetkapitalprodukten för små och medelstora företag ingår i Efsis del för små och medelstora företag. Den omfattar två underavdelningar. Inom ramen för underavdelning 1 tillhandahåller EIF egetkapitalinvesteringar i: i) riskkapitalfonder som investerar i expansions- och tillväxtstadiet, ii) riskkapitalfonder som investerar i flera olika stadier, iii) social påverkan. Den högsta EU-garantin omfattar 1 miljard euro och likviditeten tillhandahålls av EIB. Därutöver måste EIF bidra med finansiering på 50 miljoner euro på egen risk.

Underavdelning 2 utgör en högt prioriterad tranch inom InnovFins egetkapitalinstrument. Tillsammans med EIB:s högt prioriterade tranch lades den till som ett tillägg till det redan befintliga InnovFins egetkapitalinstrument (Horisont 2020). Figur 10 ger en överblick över Efsis egetkapitalprodukt för små och medelstora företag före utvidgningen av EU:s Efsi-garanti.

Källa: Efsis styrelse SB/16/16.

En investering på 100 euro inom ramen för underavdelning 1 skulle finansieras med 95,2 euro från EIB, med garanti från EU, och 4,8 euro i form av EIF:s eget kapital. Risken skulle delas i enlighet med likställdhetsprincipen utifrån kvoten 4,8/95,2.

När det gäller underavdelning 2 finansieras varje investering i enlighet med tranchernas procentandel. Om man utgår från en investering på 100 euro skulle 45 euro finansieras från den lågt prioriterade tranchen avseende InnovFins egetkapitalinstrument, 26,5 euro från EIB:s högt prioriterade tranch (som garanteras genom EU:s budget via Efsis egetkapitalprodukt för små och medelstora företag) och 28,5 euro från EIF:s högt prioriterade tranch. InnovFins egetkapitalinstrument skulle täcka en förlust på upp till 45 euro. Över detta tröskelvärde skulle förlusten bäras enligt likställdhetsprincipen mellan EU:s budget och EIF:s högt prioriterade tranch utifrån en kvot på 26,5/28,5.

Till följd av utvidgningen av EU:s Efsi-garanti beslutade Efsis styrelse att EU-garantin för egetkapitalprodukten för små och medelstora företag skulle höjas med 1 050 miljoner till 2 320 miljoner euro i oktober 2018. Av detta tillägg var 950 miljoner euro avsedda för underavdelning 1 och 100 miljoner för underavdelning 2.

På grund av det riskdelningsarrangemang som visas i figur 10 kommer det att åligga EIF att saminvestera ytterligare 47 miljoner euro (4,8 %) i underavdelning 1. En ytterligare höjning av EU-garantin för Efsis underavdelning 2 med 100 miljoner euro innebär även en höjning av EU:s bidrag till InnovFins egetkapitalinstrument med 170 miljoner euro och av EIF:s högt prioriterade tranch med 108 miljoner euro.

Den sammanlagda investeringskapaciteten på 2 068 miljoner euro, såsom framgår av figur 10, kommer därefter att höjas med 1 375 miljoner euro till 3 433 miljoner euro. I detta belopp ingår 2 948 miljoner euro från de centralt förvaltade programmen och 495 miljoner euro från EIF:s egenrisktrancher.

Den avsedda höjningen krävde en ytterligare ändring av Efsis delegeringsavtal, som inte ingicks förrän i mitten av december 2018.

Bilaga III – Sammansättning av de förvaltningsavgifter som kommissionen betalar till EIF per instrument

Källa: Revisionsrätten på grundval av delegeringsavtal.

Akronymer och förkortningar

BNP: bruttonationalprodukt.

CIP: ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation.

Cosme: program för företagens konkurrenskraft och små och medelstora företag.

EFG: egetkapitalinstrumentet för tillväxt.

Efsi: Europeiska fonden för strategiska investeringar.

Efsis egetkapitalprodukt för små och medelstora företag: egetkapitalprodukt inom Europeiska fonden för strategiska investeringars del för små och medelstora företag (bilaga II).

EIB: Europeiska investeringsbanken.

EIF: Europeiska investeringsfonden.

ESU 1998: Europeiska finansieringsordningen för teknologi – start, för den fleråriga planeringsperiod som började 1998.

ESU 2001: Europeiska finansieringsordningen för teknologi – start, för den fleråriga planeringsperiod som började 2001.

G&E: initiativet för tillväxt och sysselsättning.

GIF: instrumentet för innovativa små och medelstora företag med hög tillväxt.

IFE: InnovFins egetkapitalinstrument för finansiering i tidiga skeden.

InvestEU: utkast till program för den fleråriga planeringsperioden 2021–2027.

MAP: fleråriga programmet för företag och företagaranda.

SMF: små och medelstora företag.

Ordlista

budgetgaranti: ett rättsligt åtagande om att backa upp investeringar som görs av finansieringspartner genom att under vissa omständigheter tillhandahålla medel från EU:s budget för att uppfylla en betalningsförpliktelse inom ett program med EU-stöd.

börsintroduktion: när aktierna i ett företag börjar säljas eller distribueras till allmänheten för första gången.

centralt förvaltad insats: en investering som finansieras eller backas upp av EU:s budget och förvaltas av kommissionen.

finansiellt instrument: finansiellt stöd från EU-budgeten i form av kapitalinvesteringar, lån eller garantier eller investeringar i form av kapital likställt med eget kapital eller andra riskdelningsinstrument.

fondandelsfond: en gemensam investeringsfond som investerar i andra fonder hellre än att investera direkt.

förhandsutvärdering: en bedömning som görs innan en insats genomförs, där man beaktar exempelvis behoven, storleken med hänsyn till finansieringsunderskottet, det europeiska mervärdet och potentiella synergier med andra finansiella instrument.

hörnstensinvesterare: en betrodd investerare som köper en betydande andel i en riskkapitalfond; de spelar en viktig roll genom att garantera att en viss andel blir såld och genom att stimulera efterfrågan tack vare den trovärdighet som de tillför investeringen.

konsekvensbedömning: insamling och analys av information för att fastställa de troliga för- och nackdelarna med planerade åtgärder, som stöd för beslutsfattandet.

likställdhetsprincipen: princip enligt vilken alla investerare investerar på samma villkor och åtnjuter samma rättigheter.

onoterat kapital: en investering i ett onoterat privat företag i utbyte mot ett ägarintresse på medellång och lång sikt, som senare säljs; kapitaltillskottet fungerar som nystarts- eller utvecklingsfinansiering.

riskkapital: pengar som investeras, i utbyte mot en ägarandel, i nystartade företag eller innovativa framväxande företag som har ett betydande riskinslag och som behöver experthjälp för att få verksamheten att växa.

riskkapitalfond: en investeringsfond som förvaltar pengar från professionella investerare och strävar efter att investera i små och medelstora företag med stark tillväxtpotential.

statligt stöd: direkt eller indirekt statligt stöd till ett företag eller en organisation som ger en fördel i förhållande till konkurrenterna; EU har regler för statligt stöd för att förhindra snedvridning på den inre marknaden; kommissionen övervakar att reglerna följs.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning IV marknadsreglering och en konkurrenskraftig ekonomi och där ledamoten Alex Brenninkmeijer är ordförande. Revisionen leddes av revisionsrättens ledamot Baudilio Tomé Muguruza med stöd av Daniel Costa de Magalhães (kanslichef), Ignacio García de Parada (attaché), Simon Denneatt (analytiker), Ioanna Metaxopoulou (direktör för avdelning IV), Marion Colonerus (förstechef), Helmut Kern (uppgiftsansvarig) och Christian Detry, Ezio Guglielmi och Natalie Hagmayer (revisorer). Hannah Critoph gav språkligt stöd.

Från vänster till höger: Daniel Costa de Magalhães, Christian Detry, Baudilio Tomé Muguruza, Ignacio García de Parada, Ioanna Metaxopoulou, Helmut Kern och Ezio Guglielmi.

Slutnoter

¹ Kommissionens meddelande Europa 2020 – En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla (KOM(2010) 2020 slutlig, 3.3.2010).

² http://www.eif.org/what_we_do/equity/venture/index.htm.

³ Kommissionen agerar i samarbete med medlemsstaterna.

⁴ Dubbelbeskattningsproblem, skatterelaterade administrativa hinder, osäkerhet i fråga om skattemässig behandling.

⁵ https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/insurance/
https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/capital‐requirements‐forbanks/

⁶ Inbegripet EIF och EIB.

⁷ I den här rapporten avses med centralt förvaltade EU-insatser de finansiella instrument (ESU 1998, ESU 2001, GIF, IFE och EFG) och den budgetgaranti för Efsis egetkapitalprodukt för små och medelstora företag som anges i tabell 1.

⁸ 98/347/EG: Rådets beslut av den 19 maj 1998 om åtgärder för finansiellt stöd till innovativa och sysselsättningsskapande små och medelstora företag – Initiativ för tillväxt och sysselsättning (EGT L 155, 29.5.1998, s. 43).

⁹ 2000/819/EG: Rådets beslut av den 20 december 2000 om ett flerårigt program för företag och företagaranda, särskilt för små och medelstora företag (SMF) (2001–2005) (EGT L 333, 29.12.2000, s. 84).

¹⁰ Europaparlamentets och rådets beslut nr 1639/2006/EG av den 24 oktober 2006 om att upprätta ett ramprogram för konkurrenskraft och innovation (2007–2013) (EUT L 310, 9.11.2006, s. 15).

¹¹ Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1287/2013 av den 11 december 2013 om inrättande av ett program för företagens konkurrenskraft och små och medelstora företag (2014–2020) och om upphävande av beslut nr 1639/2006/EG (Cosmeförordningen) (EUT L 347, 20.12.2013).

¹² Detta belopp återspeglar budgetanslagen per den 31 december 2018. Budgetanslagen kan ha ändrats sedan dess eftersom egetkapitalinstrumentet för tillväxt är en del av en övergripande budgetrubrik enligt Cosme-förordningen.

¹³ Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 1291/2013 av den 11 december 2013 om inrättande av Horisont 2020 – ramprogrammet för forskning och innovation (2014–2020) och om upphävande av beslut nr 1982/2006/EG [Horisont 2020-förordningen] (EUT L 347, 20.12.2013, s. 104).

¹⁴ Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/1017 av den 25 juni 2015 om Europeiska fonden för strategiska investeringar, Europeiska centrumet för investeringsrådgivning och portalen för investeringsprojekt på europeisk nivå samt om ändring av förordningarna (EU) nr 1291/2013 och (EU) nr 1316/2013 – Europeiska fonden för strategiska investeringar [Efsi-förordningen] (EUT L 169, 1.7.2015, s. 1). Eftersom denna förordning antogs 2015 omfattar den inte hela perioden 2014–2020.

¹⁵ Efsi ändrade EIF:s roll genom att binda fonden avtalsmässigt till att bidra med finansiering till de två underavdelningarna av Efsis egetkapitalprodukt för små och medelstora företag (se bilaga II).

¹⁶ Om Efsi har revisionsrätten offentliggjort yttrande nr 2/2016 Efsi: ett tidigt förslag om förlängning och utvidgning och särskild rapport nr 3/2019 Europeiska fonden för strategiska investeringar: åtgärder krävs för att Efsi ska bli verkligt framgångsrik.

¹⁷ Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av InvestEU-programmet (COM(2018) 439 final, 6.6.2018).

¹⁸ http://www.eif.org/who_we_are/index.htm

¹⁹ Invest Europe är en sammanslutning som företräder Europas sektorer för onoterat kapital, riskkapital och infrastruktur, liksom dessa sektorers investerare.

²⁰ JRC Science for Policy Report, Improving access to finance: which schemes best support the emergence of high-growth innovative enterprises? (att förbättra tillgången till finansiering: vilka system fungerar bäst för att stödja framväxten av innovativa företag med hög tillväxt?), s. 12.

²¹ Bilaga A till den rapport från 2011 som utarbetats av Economisti Associati srl i samarbete med EIM Business & Policy Research, Evaluation Partnership, Centre for Strategy and Evaluation Services och Centre for European Studies, s. A.13.

²² Revisionsrättens yttrande nr 2/2016 Efsi: ett tidigt förslag om förlängning och utvidgning, punkt 26, och revisionsrättens särskilda rapport nr 3/2019 Europeiska fonden för strategiska investeringar: åtgärder krävs för att Efsi ska bli verkligt framgångsrik, punkt 17.

²³ Oxford Research Centre for Strategy & Evaluation Services, Assessing the Potential for EU Investment in Venture Capital and Other Risk Capital Fund of Funds (att bedöma potentialen för EU-investeringar i riskkapital och andra riskkapitalsfondandelsfonder), oktober 2015.

²⁴ Rapport från 2011 som utarbetats av Economisti Associati srl i samarbete med EIM Business & Policy Research, Evaluation Partnership, Centre for Strategy and Evaluation Services och Centre for European Studies.

²⁵ Projektet VICO, Final Report Summary – Financing Entrepreneurial Ventures in Europe: Impact on innovation, employment growth, and competitiveness (sammanfattning av slutrapport – finansiering av entreprenörskapssatsningar i Europa: inverkan på innovation, sysselsättningstillväxt och konkurrenskraft), september 2011 (https://cordis.europa.eu/project/rcn/88431/reporting/en).

²⁶ EIF:s arbetsdokument 2016/34 (Helmut Kraemer-Eis, Simone Signore, Dario Prencipe), The impact of EIF on the Venture Capital ecosystem (EIF:s inverkan på ekosystemet för riskkapital), band I i The European venture capital landscape: an EIF perspective (det europeiska riskkapitallandskapet: ett EIF-perspektiv), 2016.

²⁷ Europeiska kommissionen, Independent Evaluation of the EFSI Regulation. Final Report (oberoende utvärdering av Efsi-förordningen, slutrapport), juni 2018, s. 140.

²⁸ EIF:s arbetsdokument 2018/48, EIF VC Survey 2018 – Fund managers’ market sentiment and views on public intervention (EIF:s riskkapitalundersökning 2018 – fondförvaltares marknadskänsla och åsikter om offentliga insatser), april 2018.

²⁹ Venture Capital & Private Equity Country Attractiveness Index (https://blog.iese.edu/vcpeindex/).

³⁰ Klassificering av investeringsstadier som EIF använder för förvärv av en majoritet eller ett kontrollerande innehav i ett företag, i typfallet i senare utvecklingsstadier, såsom tillväxt- eller uppskalningsstadiet.

³¹ Arbetsdokument från kommissionens avdelningar, Impact assessment (konsekvensbedömning), SWD(2018) 314 final, 6.6.2018.

³² Artikel 209 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget (EUT L 193, 30.7.2018, s. 1).

³³ Kommissionens förhandsutvärdering, Financial instrument facilities supporting access to risk finance for research and innovation in Horizon 2020 (finansiella instruments faciliteter för att stödja tillgången till riskfinansiering för forskning och innovation inom Horisont 2020), 2013.

³⁴ Enligt instrumentets årsredovisning för 2017 uppgick värdet av de företag som fortfarande ingick i den del av fondens portfölj som stöddes av ESU 2001 och instrumentet för innovativa små och medelstora företag med hög tillväxt (orealiserade vinster) till 97 miljoner euro respektive 79 miljoner euro.

³⁵ Kommissionens riktlinjer för statligt stöd för att främja riskfinansieringsinvesteringar (2014/C 19/04), punkterna 108–109.

³⁶ Artikel 21.13 i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (EUT L 187, 26.6.2014, s. 1).

³⁷ Cosme-programmet är öppet för deltagare från tredjeländer, som måste komma överens om bestämmelser med kommissionen.

³⁸ EIF:s arbetsdokument 2018/51 EIF venture capital Survey 2018 – Fund managers’ perception of EIF’s Value Added (EIF:s riskkapitalundersökning 2018 – hur fondförvaltare uppfattar EIF:s mervärde), september 2018.

³⁹ Även om det var förbjudet upptäckte vi en saminvestering där EIF:s egna medel användes.

⁴⁰ Europeiska kommissionen, förslag till rådets beslut om åtgärder för finansiellt stöd till innovativa och sysselsättningsskapande små och medelstora företag – Initiativ för till växt och sysselsättning (KOM(98) 26 slutlig, 21.1.1998).

⁴¹ EIB har gett EIF mandatet att investera 9,5 miljarder euro i kapacitet att bära risker, i syfte att stödja teknisk och industriell innovation. Med riskkapitalmandatet riktar EIB in sig på kapitalfonder för medelstora företag i ett tidigt stadium eller av mindre storlek som är särskilt inriktade på Europa.

⁴² Europeiska kommissionen GD Näringsliv (GHK och Technopolis), Interim evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme (halvtidsutvärdering av programmet för entreprenörskap och innovation), 2009, s. IV.

⁴³ EIF använde medel från andra mandat till 41 % av de riskkapitalfonder som erhöll stöd via instrumentet för innovativa små och medelstora företag med hög tillväxt.

⁴⁴ En rangordning sammanställs på grundval av, exempelvis, riskkapitalfondens strategi, de sektorer eller stadier som den vill investera i eller dess geografiska inriktning. Det finns även utslagningskriterier, såsom kriteriet ”förstagångsförvaltare”, eftersom det enligt vissa icke-EU-mandat inte är tillåtet med förstagångsförvaltare.

⁴⁵ Invest Europe, 2018 European Private Equity Activity Report. Andra utträdesvägar består i återbetalning av preferensaktier, försäljning till ett annat privatkapitalbolag, försäljning till ett finansinstitut, återköp av ledning/ägare och andra metoder.

⁴⁶ EIF:s arbetsdokument 2018/48 (Helmut Kraemer-Eis, Antonia Botsari, Salome Gvetadze, Frank Lang), EIF venture capital Survey 2018: ”Fund managers’ market sentiment and views on public intervention” (EIF:s riskkapitalundersökning 2018: fondförvaltares marknadskänsla och åsikter om offentliga insatser), 2018.

⁴⁷ Start-up Europe Partnership, SEP Monitor: Scale-up report (uppskalningsrapport), juni 2017.

⁴⁸ Kommissionen betalar även avgifter till EIB för riskkapitalgarantin med anknytning till Efsi.

⁴⁹ Revisionsrättens särskilda rapport nr 20/2017 EU-finansierade lånegarantiinstrument: positiva resultat, men ökad inriktning mot stödmottagare och samordning med nationella system krävs.

⁵⁰ Invest Europe. 2018 European Private Equity Activity. https://www.investeurope.eu/media/811517/invest-europe-2018-european-private-equity-activity.pdf

⁵¹ Buti, Marco och Mohl, Philipp. ”Lacklustre investment in the Eurozone: Is there a puzzle?” Vox. Juni 2014. https://voxeu.org/article/raising-investment-eurozone

⁵² Buti, Marco. ”Lacklustre investment in the Eurozone: The policy response”. Vox. December 2014. https://voxeu.org/article/lacklustre-investment-eurozone-policy-response

⁵³ Barkbu, B. Bergljot, Berkmen, Pelin, Lukyantsau, Pavel, Saksonovs, Sergejs och Schoelermann, Hanni. ”Investment in the Euro Area: Why Has It Been Weak?” IMF Working Paper. Nr 15/32. 19 februari 2015. https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/Investment-in-the-Euro-Area-Why-Has-It-Been-Weak-42717

⁵⁴ EIB. Investment and Investment Finance in Europe 2013. 14 november 2013. https://www.eib.org/en/infocentre/publications/all/investment-and-investment-finance-in-europe.htm

⁵⁵ Esri. Access to External Financing and Firm Growth: Background Study for the European Competitiveness Report 2014. Maj 2014. https://www.google.be/url?sa=t& rct=j& q=& esrc=s& source=web& cd=2& ved=2ahUKEwjY_475pujeAhVQKuwKHTn6AI4QFjABegQIAxAC& url=https%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Fdocsroom%2Fdocuments%2F8786%2Fattachments%2F1%2Ftranslations%2Fen%2Frenditions%2Fpdf& usg=AOvVaw2SPzw1L4aRoQVrA_MZ19Y8

⁵⁶ Lopez de Silanes Molina, Florencio, McCahery, Joseph, Schoenmaker, Dirk och Stanisic, Dragana. The European Capital Markets Study: Estimating the Financing Gaps of SMEs. Rapport med stöd av det nederländska finansministeriet och EBRD. Juli 2015. https://web.archive.org/web/20161213054417/http:/www.dsf.nl/wp-content/uploads/2015/09/European-Capital-Markets-Study_2015_FINAL-15-7.pdf

Tidslinje

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2019

© Europeiska unionen, 2019

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

Kontakta EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-information

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1952, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.