Centrálně řízené intervence EU v oblasti rizikového kapitálu: je třeba je lépe usměrňovat

Shrnutí

Rizikový kapitál je zaměřen na financování malých, začínajících a inovativních podniků, u nichž se předpokládá vysoký růstový potenciál. Často je považován za katalyzátor vytváření pracovních míst a hospodářského růstu. Již více než 20 let poskytuje Evropská unie (EU) malým a středním podnikům rizikový kapitál, aby jim pomohla rozběhnout podnikání. EU rovněž podporuje rozvoj udržitelného evropského ekosystému v oblasti rizikového kapitálu.

Rozhodli jsme se prozkoumat trhy rizikového kapitálu, jelikož se EU v této oblasti politiky stále více angažuje a my jsme se jí dosud nezabývali. Přezkoumávali jsme způsob, jakým Komise provádí centrálně řízené intervence v oblasti rizikového kapitálu. Posuzovali jsme, zda byla koncepce těchto intervencí založena na hodnoceních dopadu a posouzeních a zda byly intervence řádně provedeny. Rovněž jsme zkoumali, zda existovala ucelená investiční strategie.

Audit se týkal šesti centrálně řízených intervencí, které byly zavedeny od roku 1998, a rovněž se zabýval návrhy na navazující nástroj v rámci příštího víceletého finančního rámce (2021–2027). Přezkoumali jsme příslušnou dokumentaci a uskutečnili rozhovory s pracovníky Komise a Evropského investičního fondu (EIF), zainteresovanými stranami z veřejného a soukromého sektoru a akademickými pracovníky. Dále jsme provedli průzkumy mezi správci fondů rizikového kapitálu.

Zjistili jsme, že Komise posílila svou podporu trhu s rizikovým kapitálem, aniž by však zcela zhodnotila potřeby trhu včetně všech nástrojů a posoudila kapacitu čerpání prostředků. Rovněž jsme zjistili jen omezené důkazní informace o dopadu této podpory.

Investiční strategie Komise nebyla ucelená a méně rozvinuté trhy rizikového kapitálu měly z centrálně řízených intervencí EU menší prospěch.

Komise a další investoři (veřejní i soukromí) se podílejí na fondech rizikového kapitálu za rovných podmínek, mají tedy stejné zisky i stejné ztráty (tj. podle zásady pari passu). Jedním z důvodů nízké úrovně zájmu soukromých investorů o rizikový kapitál EU je nízká míra návratnosti investic. I když Komise již umožňuje investice, které se neřídí zásadou pari passu, pro investice do sociální oblasti, dosud neanalyzovala možnost vzdát se výnosu z investic EU ve prospěch soukromých investorů.

EIF spravuje fondy v první řadě pro Komisi, EIB a vnitrostátní orgány. Stal se významným účastníkem na trhu rizikového kapitálu v EU. Jeho postupy je však třeba zefektivnit, neboť schválení žádostí fondů může trvat i více než 12 měsíců. Je nutné aktualizovat a zkvalitnit jeho politiku přidělování obchodů. Zjistili jsme, že EIF čelí obtížím při uzavírání mandátů, jejichž platnost vypršela.

Komise neshromažďuje informace o skutečně vynaložených nákladech ze strany EIF při provádění nástrojů podporovaných EU. Zjistili jsme, že odměna za zahájení, kterou Komise platí EIF za zavádění nových nástrojů, se postupem času zvyšovala a že nedošlo k žádným úsporám díky synergiím nebo know-how, které EIF mohl v posledních dvou desetiletích vybudovat. Zjistili jsme také, že poplatky nebyly plně nastaveny tak, aby motivovaly k dosažení celkových cílů fondů.

Komisi předkládáme několik doporučení ke zvýšení přidané hodnoty intervencí EU na trhu rizikového kapitálu. Komisi doporučujeme, aby:

1. provedla nezbytné analýzy, aby se zlepšilo hodnocení intervencí EU;
2. vypracovala ucelenou investiční strategii;
3. spolupracovala s EIF na tom, aby se zefektivnilo řízení intervencí EU.

Úvod

Rizikový kapitál může podnítit inovace, vytváření pracovních míst a hospodářský růst. V důsledku toho může dynamický trh rizikového kapitálu vytvořit přímé ekonomické přínosy. Odborníci a zainteresované strany v EU, včetně Komise, jsou si vědomi vazby mezi inovacemi, podnikáním, rizikovým kapitálem a hospodářským růstem.

Rizikový kapitál – typ soukromého kapitálu

Rizikový kapitál je typem soukromého kapitálu, který je zaměřen na financování malých, mladých a inovativních nově vznikajících firem nebo začínajících podniků, u nichž se předpokládá vysoký růstový potenciál. Tyto společnosti často začínají s pouhým nápadem a nevyzkoušeným podnikatelským modelem, což znamená, že zde existuje podstatný prvek rizika. Pokud se však tento nápad a podnikatelský model ukáží jako úspěšné, mohou tyto společnosti nakonec přinést vysoké výnosy, což pak umožní, aby dlouhodobé výnosy z rizikového kapitálu a soukromého kapitálu překonaly co do výkonu tradiční investice.

Inovativní nově vznikající firmy a začínající podniky potřebují finanční prostředky na rozvoj své nové technologie a na inovace. Zároveň vykazují malé počáteční příjmy. Jelikož tedy mohou mít problémy s poskytnutím požadované úrovně zajištění, mohou mít problémy s přístupem k dostatečnému financování od bank. Poskytovatelé rizikového kapitálu zaplňují tuto finanční mezeru, protože jsou ochotni přijmout více rizik než banky díky možnosti výnosů nebo ze strategických důvodů.

Jak ukazuje obrázek 1, prochází nové podniky různými vývojovými stádii.

• Počáteční fáze: předstartovní kapitál podporuje předběžné činnosti, jako je výzkum trhu a produktů nebo vypracování podnikatelského plánu. Pochází většinou od vlastníka či vlastníků podniků, neformálních investorů (tzv. „business angels“) anebo rodiny a přátel.
• Raná a pozdější fáze podnikání: pro rozvoj a realizaci obchodního modelu je zapotřebí více kapitálu. Právě v této fázi přicházejí ke slovu poskytovatelé rizikového kapitálu. Ke konci této fáze se úspěšné společnosti pomalu začínají stávat ziskovými.
• Fáze růstu a fáze rozvíjejícího se podniku: úspěšné společnosti zvýší výnosy a zisky. Pokud poskytovatelé rizikového kapitálu do takových společností investovali, začnou se snažit tyto společnosti prodat (nebo z nich „vystoupit“), aby své investice zhodnotili.

Zdroj: EÚD.

Investice do rizikového kapitálu se obvykle uskutečňuje prostřednictvím fondu, který sdružuje kapitál od více investorů (komanditisté) a je spravován správcem fondu (komplementářem). Fondy rizikového kapitálu se opírají o zásadu diverzifikace: mají širokou expozici napříč různorodým portfoliem (obvykle od 10 do 20 investičních obchodů), což pomáhá lépe řídit rizika (hlavní rysy investic do rizikového kapitálu v Evropě jsou uvedeny v rámečku 1). Typickou strukturu fondu rizikového kapitálu představuje příloha I.

Fondy rizikového kapitálu mohou také nabídnout know-how, které často vyhledávají podnikatelé, kteří usilují o růst svých firem. Tyto cenné služby se mohou týkat oblastí jako zdokonalování strategie a komercializace inovací, vývoj nových produktů a služeb nebo uvedení podniku na globální trh. Zdokonalená strategie a brzká viditelnost na globálním trhu mají pro úspěch technologicky vyspělých společností a dalších začínajících podniků zásadní význam.

Fond rizikového kapitálu získává výnos, jakmile společnost prodá (nebo z ní „vystoupí“). Odchod se uskuteční buď prostřednictvím primární veřejné nabídky na akciovém trhu, nebo prostřednictvím prodeje společnosti buď průmyslovému investorovi (obchodní prodej), nebo jinému fondu rizikového kapitálu či soukromé kapitálové společnosti. Když společnost z portfolia nemá žádnou zůstatkovou hodnotu, je její účetní hodnota odepsána v souladu s příslušnými účetními standardy.

Zapojení Komise na trhu rizikového kapitálu

Současnou strategií EU pro růst a zaměstnanost je strategie Evropa 2020. Klade důraz na inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění jako způsob, jak překonat strukturální nedostatky evropského hospodářství, zlepšit jeho konkurenceschopnost a produktivitu a podpořit udržitelné sociálně tržní hospodářství¹. Jelikož je rizikový kapitál katalyzátorem inovací, vytváření pracovních míst a hospodářského růstu, poskytuje EU finanční prostředky, aby evropským podnikům ve fázi zahájení činnosti a ve fázi růstu zlepšila přístup na trh. EU rovněž podporuje rozvoj udržitelného evropského ekosystému v oblasti rizikového kapitálu v Evropě².

Intervence EU mobilizují další soukromé a veřejné peněžní prostředky, aby se maximalizovala účinnost rozpočtu EU. Tyto přímé investice do fondů rizikového kapitálu pocházejí z různých částí rozpočtu EU.

• Centrálně řízené intervence jsou financovány z různých rozpočtových oblastí např. pro podniky, průmysl a výzkum. Komise se přímo podílí na navrhování a vývoji těchto nástrojů a jejich investiční strategie a stanovuje také rozsah příspěvku EU.
• Intervence sdíleného řízení³ využívané v politice soudržnosti jsou financovány z evropských strukturálních a investičních fondů (ESI fondy). Každá intervence musí být prováděna v rámci operačního programu řízeného řídicím orgánem členského státu. Řídicí orgán je odpovědný za navržení finančního nástroje a za určení jeho finančního objemu.

Mnohé ze strukturálních faktorů, které mohou značně posílit nebo naopak omezit rizikový kapitál v Evropě, zůstávají stále z velké části v oblasti vyhrazené členským státům. Vnitrostátní daňové zákony mohou například bránit rozvoji trhu s rizikovým kapitálem⁴. Právní předpisy týkající se obchodních společností a pracovněprávní předpisy mohou stát v cestě náboru zaměstnanců a právní prostředí může snížit chuť investorů podstoupit riziko a omezit získávání finančních prostředků⁵.

Trh rizikového kapitálu v Evropě

Od roku 2012 stále narůstá získávání peněžních prostředků v rámci evropských fondů rizikového kapitálu. V roce 2018 dosáhl objem získaných peněžních prostředků nejvyšší hodnoty za deset let: 11,4 miliardy EUR. Současný objem přesahuje úroveň před krizí v roce 2007. Do roku 2022 má Komise do investic do rizikového kapitálu vložit více než 3,3 miliardy EUR od roku 2014.

Jak ukazuje obrázek 2, v období 2015–2017 vládní organizace⁶ výrazně zvýšily svou podporu pro evropské fondy rizikového kapitálu. Tato podpora se v roce 2018 pak snížila. V relativním vyjádření byl největší podíl financování ze strany vládních organizací zaznamenán v letech 2010 a 2011. V roce 2018 poskytly vládní organizace 14 % celkově získaných prostředků, což je v porovnání s předchozími dvěma lety podíl výrazně nižší. Tento objem je ovšem stále vyšší než v období před krizí v roce 2007.

Zdroj: údaje poskytnuté EÚD sdružením Invest Europe.

Obrázek 3 ukazuje podobný trend u investic do společností. V posledním desetiletí se investice provedené evropskými fondy rizikového kapitálu zvýšily, přičemž nejvyšší hodnoty (8,2 milionu EUR) dosáhly v roce 2018. Kromě toho současný objem investic přesahuje úroveň před krizí v roce 2007.

Od finanční krize je jak hodnota, tak počet případů odchodů evropských fondů rizikového kapitálu relativně stabilní. V roce 2018 vystoupily fondy rizikového kapitálu z 1 193 začínajících podniků za 2,0 miliardy EUR, avšak nedošlo k návratu na úroveň před krizí v roce 2007, kdy fondy odešly z 1 629 začínajících podniků za 3,1 miliardy EUR. Viz obrázek 3.

Zdroj: údaje poskytnuté EÚD sdružením Invest Europe.

Za dvacet let, co Komise podporuje prostřednictvím centrálně řízených intervencí EU fondy rizikového kapitálu, vložila do 140 fondů částku 1,7 miliardy EUR, z které bylo do poloviny roku 2018 vyplaceno 0,9 miliardy EUR. Tyto fondy rizikového kapitálu v průměru investovaly 3 miliony EUR a vytvořily 48 pracovních míst na společnost. Tyto společnosti v době investice zaměstnávaly okolo 74 000 osob.

Jak fungují centrálně řízené investice EU

Komise pověří Evropský investiční fond (EIF) a Evropskou investiční banku (EIB) realizací intervencí rizikového kapitálu za dohodnutou odměnu. Celkovou odpovědnost nese Komise, kromě jednoho případu, kdy je odpovědnost sdílena se skupinou EIB a dalšími subjekty. Intervence EU podpořily velký počet začínajících podniků a některé z nich se pak staly významnými subjekty ve svém odvětví. Příklady rizik a výnosů investic EIF na základě pověření Komise jsou uvedeny v rámečku 2.

U částky investované z centrálně řízených intervencí EU se zaměřením na rizikový kapitál došlo v minulém desetiletí k výraznému zvýšení. Částka se zvýšila z 33 milionů EUR ročně (průměr za období 1998–2000) na 458 milionů EUR ročně (průměr za období 2014–2020).

Tyto nástroje EU jsou navrženy tak, aby reagovaly na poptávku, což znamená, že poskytují financování v případech, kdy o ně požádají fondy rizikového kapitálu, pokud splňují kritéria způsobilosti a projdou hloubkovým posouzením (due diligence) a procesem schválení. Tabulka 1 ukazuje šest intervencí EU se zaměřením na rizikový kapitál, které jsou takto centrálně řízené⁷.

Tabulka 1

Centrálně řízené intervence EU se zaměřením na rizikový kapitál

Zdroj: EÚD, převzato z právního základu.

V roce 2015 přijali normotvůrci EU nařízení zřizující Evropský fond pro strategické investice (EFSI) (viz příloha II). Komise pověřila správou EFSI Evropskou investiční banku, která pak delegovala část správy na EIF¹⁵. Činnost fondu EFSI byla zahájena proto, aby poskytla rizikovou kapacitu, která byla zajištěna zárukou ve výši 16 miliard EUR z rozpočtu EU a 5 miliard EUR z vlastních zdrojů EIB s cílem umožnit skupině EIB (EIB a EIF) poskytovat dodatečné financování. EFSI poskytne finanční krytí rizikového kapitálu ve výši 2 320 milionu EUR, a je tak v tomto ohledu největší z příslušných šesti programů¹⁶.

V dubnu 2018 Komise zahájila činnost celoevropského fondu fondů. Spolu s EIF vybrala šest evropských fondů fondů, přičemž s dvěma z nich již byla podepsána smlouva. Fond fondů je sdružení kapitálu poskytovaného více subjekty k investicím do fondů rizikového kapitálu, které pro změnu investují do začínajících podniků. Tato struktura umožňuje širší diverzifikaci rizika, ale přidává další úroveň správy. Z centrálně řízených intervencí je k dispozici až 343 milionů EUR a dalších 67 milionů EUR je k dispozici z vlastních zdrojů EIF. Očekává se, že těchto šest fondů fondů získá další 1,7 miliardy EUR od jiných (veřejných nebo soukromých) investorů s cílem povzbudit investice do začínajících podniků ve výši 6,5 miliardy EUR.

V červnu 2018 zveřejnila Komise svůj návrh na následnou intervenci nazvanou „InvestEU“¹⁷, která je součástí balíčku návrhů na příští víceletý finanční rámec (2021–2027).

Úloha Evropského investičního fondu

EIF podporuje finanční zprostředkovatele, kteří poskytují finanční prostředky malým a středním podnikům v Evropě. Jeho hlavními akcionáři jsou EIB (58,6 % kapitálu), EU zastoupená Komisí (29,7 %) a další zainteresované strany, včetně veřejných a soukromých bank a finančních institucí¹⁸. Provádí intervence v oblasti rizikového kapitálu v první řadě v zastoupení jiných subjektů, jako jsou EU, EIB (v rámci mandátu ke zdrojům rizikového kapitálu), vnitrostátních nebo regionálních orgánů a soukromých investorů. Obrázek 4 poskytuje přehled o fungování nástrojů rizikového kapitálu Evropskou unií podporovaných a o úloze EIF.

Zdroj: EÚD na základě údajů EIF.

EIF se stal jedním z největších účastníků na evropském trhu rizikového kapitálu. V roce 2018 podepsal pouze samotný EIF dohody s fondy rizikového kapitálu, které se zavázaly investovat 1,4 miliardy EUR.

Rozsah a koncepce auditu

Rozhodli jsme se prozkoumat trhy rizikového kapitálu, jelikož se EU v této oblasti politiky stále více angažuje a my jsme se jí dosud nezabývali. Posuzovali jsme, zda Komise řádně využila své nástroje rizikového kapitálu tím, že jsme zkoumali, zda:

1. Komise provedla kvalitní hodnocení ex ante, průběžné hodnocení a hodnocení ex post,
2. investiční strategie, kterou EU využívala k poskytování své podpory, byla komplexní,
3. EIF řádně prováděl nástroje EU.

Předpokládáme, že naše zpráva pomůže Komisi provádět její politiku efektivněji a účinněji. Při posuzování vhodnosti koncepce intervencí jsme se zaměřili na období 2014–2020. U ostatních aspektů jsme vzali v úvahu všechny centrálně řízené intervence EU od roku 1998. V případech, kde to bylo vhodné, jsme též posuzovali návrh programu InvestEU na období 2021–2027.

Abychom získali důkazní informace, prověřili jsme příslušnou dokumentaci (včetně vzorku dokumentujícího, jak EIF vybíral fondy rizikového kapitálu). Též jsme vedli pohovory se zaměstnanci Komise, EIF, francouzské Banque Publique d'Investissement a sdružení Invest Europe¹⁹ stejně jako s akademickými pracovníky a správci fondů. Dále jsme navštívili asociace rizikového kapitálu a začínajících podniků, podpůrné banky, ministerstva a fondy rizikového kapitálu v Dánsku a Itálii. Provedli jsme také dva průzkumy mezi správci fondů rizikového kapitálu.

Připomínky

Nedostatky u hodnocení ex ante a ex post

Před tím, než Komise zahájí novou intervenci, musí provést hodnocení ex ante anebo posouzení dopadu, včetně analýzy potřeb trhu. Při hodnocení a posouzení by se měla analyzovat také struktura a finanční potřeby společností, na které se nástroj zaměřuje, a zdroje financování, které jsou k dispozici. Za použití těchto informací může Komise odhadnout finanční mezeru a určit vhodný rozsah své podpory trhu rizikového kapitálu.

Hlavním cílem všech intervencí EU od roku 1998 je zlepšit prostřednictvím podpory podnikání a inovací přístup podniků, zejména malých a středních podniků, k financování. U každé intervence se předpokládá, že Komise provede průběžná hodnocení anebo hodnocení ex post, jejichž cílem je posoudit účinnost intervence.

Intervence nebyly založeny na řádném posouzení potřeb trhu

Zkoumali jsme, zda a jak Komise určila a vyčíslila finanční mezeru u intervencí v současném programovém období (2014–2020). Zabývali jsme se též tím, zda tak bylo učiněno na souhrnné úrovni EU a úrovni členských států. Analyzovali jsme rovněž, zda byla mezera ve financování stanovena pro různé fáze životního cyklu společnosti (viz obrázek 1).

Zjistili jsme, že ačkoliv Komise provedla hodnocení ex ante a posouzení dopadů a analyzovala potřeby trhu na základě nabídky a poptávky, vyčíslení mezery ve financování nebylo úplné. To bylo způsobeno především nedostatkem údajů. Komise rovněž konstatovala, že „v akademické literatuře nepanuje shoda v tom, zda je nízká úroveň investic rizikového kapitálu ve většině členských států EU ve srovnání s HDP převážně problémem nabídky nebo poptávky, tj. zda je nabídka rizikového kapitálu nedostatečná nebo zda je nedostatek společností, do kterých ho investovat“²⁰.

Například v roce 2011 provedla Komise hodnocení ex ante a posouzení dopadu centrálně řízeného kapitálového nástroje pro růst (EFG). Zjistili jsme, že v podkladové studii vypracované z podnětu Komise nebyl vysvětlen její odhad mezery ve financování²¹.

U dalšího centrálně řízeného nástroje – kapitálového nástroje InnovFin (IFE) – jsme zjistili, že posouzení z roku 2013 bylo provedeno až po předložení legislativního návrhu a po projednání předběžného rozpočtu Komisí, Evropským parlamentem a Radou.

Rovněž jsme zjistili, že při zahájení činnosti EFSI v roce 2015 Komise neprovedla úplné hodnocení ex ante ani posouzení dopadu mezery ve financování nebo potřeb trhu. Toto posouzení neprovedla ani v roce 2017, kdy byla záruka EU zvýšena o 10 miliard EUR (na 26 miliard EUR) a byl prodloužen konec investičního období z 31. července 2019 na 31. prosinec 2020²².

Též v roce 2015 bylo z podnětu Komise vypracováno zvláštní posouzení s cílem prozkoumat, zda by bylo možné využít strukturu fondu fondů²³. Na základě rozhovorů se 105 správci fondů rizikového kapitálu se ukázalo, že ohledně stavu a potřeb trhu rizikového kapitálu se názory rozcházejí. V tomto hodnocení navíc při doporučování finanční velikosti fondu fondů, který má být vytvořen, nebyla kvantifikována mezera ve financování ani se neřešila otázka čerpání.

Komise již provedla své hodnocení ex ante a posouzení dopadu následných intervencí rizikového kapitálu pro nadcházející období 2021–2027 v rámci budoucího programu InvestEU. Opět však nebyla vyčíslena mezera ve financování.

Domníváme se, že zvýšení rozpočtových zdrojů pro fondy rizikového kapitálu (viz tabulka 1) bez řádného vyčíslení mezery ve financování může vést k riziku, že tyto prostředky nebudou moci být čerpány (viz rámeček 3).

Nedostatečné důkazní informace o dopadu intervencí EU

Zkoumali jsme, zda předchozí průběžné hodnocení a hodnocení ex post prokázala účinnost podpory rizikového kapitálu ze strany EU. Řádná průběžná hodnocení a hodnocení ex post poskytují cenné informace při vytváření nových nástrojů.

Od té doby, co Komise začala podporovat rizikový kapitál, předložila šest průběžných a dvě závěrečná hodnocení. Hodnocení obvykle uváděla výstupy a výsledky, jako je počet podporovaných fondů rizikového kapitálu, nebo počet společností, do kterých fondy rizikového kapitálu podporované EU investovaly. V hodnoceních se ovšem neanalyzoval dopad na odvětví rizikového kapitálu nebo ekonomický dopad intervencí EU (jako růst, inovace nebo zachovaná či vytvořená pracovní místa).

Obě hodnocení ex post byla provedena příliš brzy. Například závěrečné hodnocení týkající se mechanismu pro inovativní malé a střední podniky a malé a střední podniky s vysokým růstem bylo vydáno v roce 2011. EIF však mohl schválit smlouvy o komanditní společnosti s fondy rizikového kapitálu až do roku 2013 – fondy rizikového kapitálu tak měly přibližně pět let na investice do společností.

Průběžné hodnocení nástroje GIF a hodnocení ex post programů ESU 1998 a ESU 2001 byla oslabena omezenou dostupností údajů.

• Rané nástroje programu počátečního kapitálu evropských technologických zařízení z roku 1998 a programu počátečního kapitálu evropských technologických zařízení z roku 2001 nedisponovaly žádnými ukazateli výkonnosti. V hodnocení ex post těchto nástrojů se doporučovalo použít dobře navržené ukazatele výkonnosti.
• Přestože právní základ nástroje GIF stanovil ukazatele a cíle, tyto ukazatele a cíle se týkaly především výstupů. Průběžné hodnocení nástroje GIF proto znovu doporučilo vypracování ukazatelů výsledků a ukazatelů dopadu, které umožní závěrečné hodnocení jeho účinnosti. Komise přidala ukazatele, ale v závěrečném hodnocení nebylo možné jich využít, protože bylo provedeno v průběhu jednoho roku od průběžného hodnocení.

Hodnocení vycházela především z kvalitativních metod, jako jsou rozhovory a průzkumy. Ačkoli byly shromážděné informace užitečné, nebyly potvrzeny kvantitativními metodami.

Průběžná a závěrečná hodnocení provedená Komisí neanalyzovala hypotetický srovnávací scénář. Hodnotitelé neposuzovali, kolik pracovních míst bylo vytvořeno nebo zachováno společnostmi, které těžily z financování rizikovým kapitálem, ve srovnání s teoretickým počtem, který by býval mohl vzniknout bez tohoto financování.

V roce 2011 byla taková hypotetická srovnávací analýza provedena v rámci jednoho projektu financovaného EU²⁵. V této analýze se vzal v úvahu rizikový kapitál ze všech zdrojů (tedy nejen ze zemí EU) a podniky ze sedmi členských států a jedné země, která není členem EU. Autoři analýzy dospěli k tomuto závěru: „Zjištění obecně podporovala názor, že investoři rizikového kapitálu měli značný pozitivní dopad na růst společností, produktivitu i výkonnost v oblasti investic a inovací. Investoři rizikového kapitálu pomohli svým portfoliovým společnostem co do výkonnosti překonat společnosti, které nebyly podporovány rizikovým kapitálem, a to i během finanční krize v letech 2008–2009. Svým portfoliovým společnostem poskytly zdroje a dovednosti potřebné k rychlému přizpůsobení jejich nabídky produktů na trhu během globální krize.“

Jako pozitivní skutečnost je třeba uvést, že EIF zveřejnil řadu pracovních dokumentů o ekonomickém přínosu investic podporovaných EIF a výkonnosti podporovaných začínajících podniků²⁶, a to včetně srovnávací hypotetické analýzy. Jedinou námitkou je, že v těchto dokumentech se analyzovaly všechny investice EIF do rizikového kapitálu – tedy ne pouze ty, které jsou podporovány EU.

Pokud jde o nástroje na programové plánovací období 2014–2020, stanovila Komise ukazatele výsledků a dopadu pro nástroje EFG, IFE i EFSI. Pro nástroje EFG a IFE byly cílové hodnoty stanoveny pro všechny ukazatele s výjimkou obratu a počtu zaměstnanců společností přijímajících podporu (viz tabulka 2). Cílové hodnoty pro nástroj IFE se navíc týkají nejen rizikového kapitálu, ale kombinují podporu rizikového kapitálu a dluhového financování, což ztěžuje vyhodnocení výkonnosti každého nástroje.

Zdroj: EÚD na základě právních předpisů a dokumentů Komise.

V průběžném hodnocení EFSI bylo doporučeno vyjasnit prostřednictvím hypotetických srovnávacích scénářů dopad iniciativy na finanční trh, a zejména vliv na selhání trhu a možné vytěsnění. Průběžné hodnocení ocenilo stávající úsilí skupiny EIB při testování těchto přístupů u produktů EFSI, zejména při zřizování nezbytné datové infrastruktury²⁷.

Komise postrádala ucelenou investiční strategii

Zlepšit přístup k financování pro podniky prostřednictvím celoevropského trhu rizikového kapitálu si vyžaduje soudržnou a ucelenou politiku a investiční strategii, která má mezi jiným za cíl podporovat méně rozvinuté trhy, snížit závislost na veřejném sektoru a omezit složitost intervencí.

Přístup založený na poptávce nepomáhá rozvoji méně rozvinutých trhů nebo sektorů rizikového kapitálu

Pro posouzení investiční strategie Komise jsme analyzovali současný stav, pokud jde o země, ve kterých měly sídlo fondy rizikového kapitálu podporované EU a společnosti přijímající rizikový kapitál, i vývojové fáze a odvětví činností.

Nedostatečně rozvinuté trhy rizikového kapitálu měly z centrálně řízených intervencí EU jen malý užitek

Od té doby, co Komise v roce 1998 zahájila svou činnost v oblasti rizikového kapitálu, přiděluje finanční prostředky na základě přínosu projektu, a nikoli v závislosti na zeměpisném umístění fondů rizikového kapitálu nebo odvětví investice.

Vzhledem k tomu, že neexistuje strategie zajišťující, aby byly přiměřené investice nasměrovány na nedostatečně rozvinuté trhy, tyto trhy mohou dostat menší podporu. Toto riziko potvrzují Komisí provedená hodnocení ex ante a posouzení dopadů týkající se jejích intervencí v období 2014–2020 (nástroje IFE a EFG), které poukázaly na vysokou koncentraci investic rizikového kapitálu v určitých členských státech.

Zjistili jsme, že dvěma členskými státy, v nichž bylo na konci června 2018 zaregistrováno nejvíce fondů rizikového kapitálu podporovaných Evropskou unií, byly Francie a Itálie s 20 % a 14 % celkového počtu fondů. Za těmito zeměmi následovalo Lucembursko, Spojené království, Nizozemsko, Německo a Finsko. Žádné fondy rizikového kapitálu podporované Evropskou unií neinvestovaly do fondů registrovaných ve dvanácti členských státech (viz obrázek 5).

Jedním z faktorů, který správci fondů berou v úvahu při rozhodování o tom, kde zaregistrovat fond rizikového kapitálu, je příslušný režim regulace. Podle průzkumu²⁸ provedeného EIF „vyzývali správci fondů k podpoře celoevropských fondů, většímu počtu přeshraničních investic a k harmonizaci právních rámců a daňových systémů."

Zdroj: EÚD na základě údajů EIF.

Fondy rizikového kapitálu mohou investovat buď pouze do společností v zemi registrace, nebo mohou být zaměřeny na více zemí. K 30. červnu 2018 bylo 42 % fondů rizikového kapitálu podporovaných Evropskou unií zaměřeno na více zemí.

Pokud jde o částky, které investovaly fondy rizikového kapitálu podporované Evropskou unií do společností, vyplývá z obrázku 6, že členské státy, které byly pro rizikový kapitál atraktivní²⁹, těžily z intervencí EU nejvíce. Francie, Německo a Spojené království vynikají, jelikož na ně připadá 50 % těchto investic. Vzhledem k tomu, že se jedná o členské státy s největšími ekonomikami v EU, zaměření na tyto státy rozvoji evropského trhu rizikového kapitálu nepomáhá.

V polovině roku 2018 žádný z fondů rizikového kapitálu podporovaných EU neinvestoval na Kypru, Maltě, ve Slovinsku nebo na Slovensku a v Bulharsku, České republice, Maďarsku, Polsku a Rumunsku byly provedeny jen investice v malé výši (celkově 29 milionů EUR).

Zdroj: EÚD na základě údajů EIF.

Z naší analýzy údajů vyplývá, že přidělování podpory na základě poptávky zvýhodňuje nejrozvinutější trhy rizikového kapitálu. To plně nepřispívá k deklarovanému cíli EU, kterým je podpora celoevropského trhu rizikového kapitálu, ani k některým prioritám stanoveným v pověřovacích dohodách. Například u tří nejnovějších kapitálových nástrojů (tj. EFG, IFE a EFSI) je v právním základu vždy odkaz na podporu rozvoje rizikového kapitálu na úrovni EU. Článek 2 mandátní dohody pro nástroj GIF pak stanoví, že jedním z cílů nástroje je snížit mezeru na kapitálovém trhu a trhu rizikového kapitálu, aby se tak zkvalitnil trh rizikového kapitálu v EU. V několika hodnoceních intervencí EU provedených Komisí nebo z jejího podnětu se kritizoval přístup založený na poptávce a doporučovalo se, aby tento přístup ustoupil proaktivnějšímu přístupu.

Například v posouzení dopadu následného programu InvestEU (na období 2021–2027) z roku 2018 se doporučuje vyvážit přístup založený na poptávce na úrovni jednotlivých operací tím, že se bude důsledněji ověřovat dodržování cílů politiky. Komise nespecifikovala, jak bude této rovnováhy dosaženo v praxi nebo jak to ovlivní přístup založený na poptávce.

Potřeby financování nebyly vyčísleny podle jednotlivých fází vývoje nebo odvětví činnosti

Za 20 let, co Komise podporuje fondy rizikového kapitálu prostřednictvím různých centrálně řízených intervencí EU, investovala do různých vývojových fází malých a středních podniků. Obrázek 7 ukazuje, kolik z částky 4,6 miliardy EUR, která byla v tomto období investována fondy rizikového kapitálu podporovanými EU, bylo použito pro jednotlivé fáze rozvoje podniků.

Zdroj: EÚD na základě údajů EIF.

Rané fáze (tj. počáteční fáze a fáze zahájení podnikání) představují 56 % celkových investic. Fondy rizikového kapitálu obvykle investují do většího počtu společností v raných fázích růstu než v pozdějších fázích. Nicméně průměrné částky investované na jeden malý nebo střední podnik v raných fázích jsou nižší. Fondy rizikového kapitálu podporované Evropskou unií investovaly v průměru 1,36 miliardy EUR a 2,56 miliardy EUR na jeden malý nebo střední podnik v počáteční fázi a ve fázi zahájení podnikání, zatímco investiční průměr ve fázi růstu a odkupu³⁰ činil 4,82 miliardy EUR a 7,16 miliardy EUR v tomto pořadí na jeden malý nebo střední podnik.

V našem průzkumu se 68 % správců fondů rizikového kapitálu, kteří na náš průzkum reagovali, domnívá, že je účast veřejných prostředků na rizikovém kapitálu nejvíce potřebná u investic v počáteční fázi a ve fázi zahájení podnikání.

Pokud jde o odvětvové rozložení, více než 50 % celkových investic z fondů rizikového kapitálu podporovaných Evropskou unií představují společnosti působící v odvětví počítačů a spotřební elektroniky a v odvětví věd o živé přírodě (viz obrázek 8).

Zdroj: EÚD na základě údajů EIF.

Ačkoli EU investovala do různých vývojových fází a odvětví činností, nezakládalo se přidělování peněžních prostředků na důkladné analýze nabídky a poptávky na evropském trhu rizikového kapitálu. V hodnoceních ex ante provedených Komisí chyběly údaje o mezerách ve financování u jednotlivých fází rozvoje nebo v odvětví činnosti (viz bod 36).

Komise ve svém posouzení dopadů týkajícím se programu InvestEU (na období 2021–2027) navrhla, že by bylo možné se na kapitálové nástroje zaměřit v rámci jednotlivých odvětví a na základě životního cyklu společnosti (na základě analýzy mezery ve financování)³¹. Hodnocení se vůbec nezmiňuje o zaměření nebo analýze kapitálových nástrojů podle členských států.

Trh rizikového kapitálu v EU není dostatečně atraktivní pro soukromé investory

Intervence podporované EU by měly řešit selhání trhu nebo konkrétněji ta selhání, která – s ohledem na zásadu subsidiarity a dosažení přidané hodnoty – nemohou uspokojivě řešit členské státy samy³². Konečným cílem veřejné intervence je přilákat soukromé investory s cílem vytvořit udržitelný trh rizikového kapitálu. Zkoumali jsme, zda se Komisi podařilo motivovat další veřejné a soukromé investory k poskytování finančních prostředků po boku EU. Hodnocení ex ante z roku 2013 týkající se nástroje IFE zdůraznilo nízké výnosy jako jeden z hlavních důvodů chabého zájmu soukromých investorů o rizikový kapitál. „Kromě období internetové horečky v letech 1997–2000 byla průměrná roční návratnost do evropských fondů rizikového kapitálu nižší než 10 % a za posledních deset let záporná a ani výkonnost nejlépe řízených fondů nebyla dostatečně vysoká na to, aby přinášela výnosy, které hledají institucionální investoři“³³.

Aby byla intervence EU v souladu s pravidly státní podpory, stanovila Komise minimální cílové hodnoty pro podíl soukromých investorů ve fondech rizikového kapitálu podporovaných EU. Tyto cílové hodnoty byly stanoveny na úrovni 50 % u raných nástrojů, jako jsou ESU 1998 a ESU 2001, ale u intervencí v letech 2014–2020 pak klesly na 30 %. Důležitost tohoto je ještě posílena skutečností, že Komise považuje investice EIF/EIB a podpůrných bank na vlastní riziko za nezávislé a soukromé. Komise jinak pro účast soukromého sektoru nestanovila žádné cílové hodnoty.

Komise nestanovila dosažení vysokých výnosů jako cíl svých intervencí, ani po EIF nepožadovala, aby s použitím fondů EU dosahoval zisku. Právní předpisy a pověřovací dohody však vyžadují, aby EIF uplatňoval zásadu pari passu, podle které se veřejní a soukromí investoři podílejí na fondech rizikového kapitálu za rovných podmínek, mají tedy stejné zisky i stejné ztráty. Přilákat soukromé investory, což je pro udržitelný trh s rizikovým kapitálem nezbytné, je možné pouze tehdy, pokud investice přinesou vysoké výnosy.

Podle účetní závěrky za rok 2017 investoval nástroj ESU 1998 101 milionů EUR a od zahájení své činnosti vykázal celkovou čistou ztrátu ve výši 12 milionů EUR. Podobnou situaci lze pozorovat i v portfoliích ESU 2001 a GIF (již odepsaných nebo prodaných). Nástroj ESU 2001 vykázal čistou ztrátu ve výši 82 milionů EUR z investovaných 207 milionů EUR a nástroj GIF ztrátu ve výši 88 milionů EUR z částky 470 milionů EUR³⁴. Tyto dva poslední nástroje mají dosud významnou část svých investic ve svých portfoliích (ESU 2001: 31 %, GIF: 64 %). U novějších intervencí EU je ještě příliš brzy na poskytnutí smysluplných údajů [viz  tabulka 3].

V některých z konečných a průběžných hodnocení centrálně řízených programů vypracovaných Komisí se zásada pari passu považovala za selhání nebo překážku pro povzbuzení soukromých investic. V dalším hodnocení (hodnocení ex ante nástroje EFG z roku 2011) se nedospělo k žádnému závěru ohledně toho, zda se odchýlit od zásady pari passu, a toto rozhodnutí bylo odloženo až na dobu po provedení podrobného posouzení trhu. Komise v době auditu takové posouzení neprovedla. Komise umožňuje investice odchylující se od zásady pari passu pouze v případě sociálních investic v rámci kapitálového produktu nástroje pro malé a střední podniky (SMEW) fondu EFSI.

Jedním z argumentů Komise pro uplatňování zásady pari passu je, že v opačném případě hrozí, že investice budou považovány za státní podporu. Neslučitelná státní podpora poskytovaná členskými státy narušuje hospodářskou soutěž a může být Komisí vyžádána k vrácení. Pokyny Komise³⁵ a právní předpisy EU³⁶ však jasně stanovují, za jakých okolností asymetrické rozdělení zisku předpisy o státní podpoře neporušuje.

Veřejný investor může například zvýšit návratnost pro soukromé investory tím, že se vzdá části vlastního výnosu (v rámci asymetrické struktury návratnosti). To by znamenalo, že by veřejný investor neinvestoval za stejných podmínek jako ostatní investoři, což je v rozporu se zásadou rovnosti pari-passu.

V posouzení fondu fondů z roku 2015 se uvádí: „Většina dotazovaných správců fondů soukromého kapitálu a fondů rizikového kapitálu tvrdila, že myslí-li EU vážně, že chce přivést soukromý sektor zpět k evropskému rizikovému kapitálu, měla by umožnit soukromému sektoru získat výhodu za to, že investuje do více rizikových investičních fází. Asymetrické výnosy byly považovány za potenciální pomoc při překonávání překážek, které brání přilákání soukromých investorů na úrovni fondu fondů“.

Před zřízením programu evropského fondu fondů ustavila Komise pracovní skupinu pro jeho analýzu. Skupina navrhla stanovit ve výzvě k projevení zájmu asymetrické výnosy, ačkoli by měly být upřednostňovány fondy rizikového kapitálu s podmínkami dle zásady pari passu. Navrhla, aby tak tím byly vyváženy investice do zemí s méně rozvinutým prostředím rizikového kapitálu. Navzdory tomuto doporučení výzva k projevení zájmu asymetrické výnosy neumožnila.

Dalším způsobem, jak mohou veřejní investoři podpořit rozvoj soběstačného trhu rizikového kapitálu, je umožnit postupné stahování, tj. předčasné vystoupení z fondů rizikového kapitálu. Ani dohody o komanditní společnosti uzavřené mezi EIF a fondy rizikového kapitálu, ani dvě dohody o fondech fondů, které dosud podepsal EIF, však ustanovení o předčasném vystoupení neobsahovaly. Podotýkáme, že v hodnocení fondu fondů z roku 2015 se navrhovalo začlenit do příslušných dohod mechanismy předčasného vystoupení.

Komplikovanost vyplývající z použití více než jedné intervence při poskytování podpory EU trhu rizikového kapitálu

Zatímco Komise v předchozích obdobích prosazovala svou podporu trhu rizikového kapitálu prostřednictvím jednoho nástroje, v období 2014–2020 používá za tímto účelem tři intervence (tj. EFG, IFE a kapitálový produkt SMEW fondu EFSI). Zkoumali jsme, zda Komise zajistila soudržnost těchto tří intervencí.

Nástroj EFG si klade za cíl zlepšit přístup malých a středních podniků ke kapitálu ve fázi rozšiřování a růstu, zatímco nástroj IFE se zaměřuje na investice v rané fázi. Příslušná nařízení však umožňují křížové investice v různých fázích. Tyto dva nástroje byly zamýšleny jako dvě složky jediného kapitálového finančního nástroje Unie.

Se zavedením kapitálového produktu SMEW fondu EFSI v polovině roku 2016 (viz příloha II) vzrostla komplikovanost kvůli kombinaci rozpočtové záruky spolu s finančním nástrojem a zapojení Komise, EIB a EIF.

Vzhledem k tomu, že se tento nový produkt překrýval s již existujícím nástrojem EFG, se Komise v roce 2016 rozhodla přeorientovat EFG tak, aby se zaměřil převážně na obchody s rizikovým kapitálem v zúčastněných zemích, které nejsou členskými státy EU³⁷, a které tudíž nemůže kapitálový produkt SMEW fondu EFSI pokrýt.

Mít k dispozici tři nástroje s podobnými cíli, řízené třemi různými útvary v rámci Komise, znamenalo znásobení úsilí v oblasti správy, podávání zpráv a monitorování. Podle různých ustanovení právních předpisů je EIF povinen vypracovat pro každý nástroj alespoň jednou za dva roky samostatnou zprávu o fungování.

V současné době neposkytují zprávy EIF o fungování kapitálového produktu SMEW fondu EFSI dostatečně jasnou představu o různých dílčích nástrojích a je obtížné získat ucelenější obraz struktury kombinovaných intervencí.

Komise uznala neefektivnost a překrývání a u budoucího programu InvestEU (2021–2027) navrhla velmi zjednodušenou strukturu. Navrhuje namísto tří nástrojů (EFG, IFE a EFSI) jen jeden jediný, poskytující jednotnou rozpočtovou záruku.

EIF je hlavním investorem, ale jeho řízení intervencí EU může být efektivnější

Komise provádí své centrálně řízené intervence v oblasti rizikového kapitálu prostřednictvím EIF již od jejich zahájení na konci 90. let. Komise proto musí dbát o to, aby EIF intervence EU prováděl řádně.

EIF je významným účastníkem

Objem finančních prostředků získaných odvětvím rizikového kapitálu EU od veřejných investorů se mezi lety 2015 a 2016 zdvojnásobil a v roce 2007 stále přesahoval úroveň před finanční krizí (viz obrázek 2). EIF, který spravuje neustále rostoucí počet mandátů (viz bod 22), se stal jedním z největších účastníků na evropském trhu rizikového kapitálu. V roce 2018 pouze samotný EIF podepsal dohody s fondy rizikového kapitálu, které se zavázaly investovat 1,4 miliardy EUR, včetně 214 milionů EUR, které budou pokynuty nástroji podporovanými EU. Zkoumali jsme, zda EIF řídil tyto nástroje efektivně.

EIF provedl v roce 2018 průzkum³⁸, který ukázal, že jeho účast je považována za důležitou, jelikož hraje roli hlavního investora a pomáhá přilákat soukromé investory tím, že posiluje důvěryhodnost fondu. Příslušní správci fondů obecně vnímali účast EIF na investicích pozitivně.

Většina správců fondů rizikového kapitálu, kteří reagovali na náš průzkum, ocenila postup hloubkové kontroly ze strany EIF. Jeho kvalita vede k tomu, že je často považován za „pečeť schválení“. Respondenti však rovněž uváděli, že je EIF formalistický a zaměřený na dodržování právních předpisů a že schvalovací proces žádosti fondu trvá příliš dlouho. Podle průzkumu 45 % správců fondů uvedlo, že EIF trvalo schválení žádosti více než jeden rok, a 41 % správců uvedlo, že schvalování trvalo od šesti do dvanácti měsíců. Většina respondentů (66 %) uvedla, že byli během procesu podávání žádostí v kontaktu s třemi až pěti kontaktními osobami v EIF, přičemž některé z nich nebyly vždy obeznámeny se specifiky na úrovni členských států.

Posouzení fondu fondů z roku 2015 zdůraznilo „proticyklickou úlohu, kterou EIF sehrává tím, že zajišťuje inovativním začínajícím podnikům a malým a středním podnikům přístup ke kapitálu i v období hospodářského propadu“. Zároveň ale uvedlo, že „řada zúčastněných subjektů, zejména fondy rizikového kapitálu, asociace rizikového kapitálu a někteří vnitrostátní provozovatelé fondů fondů, […] vyjádřila názor, že dominantní postavení EIF jako hlavního investora na evropském trhu rizikového kapitálu a jako správce fondů fondů vyvolává otázky ohledně dlouhodobé udržitelnosti“.

Nástroje podporované EU se spíše překrývají s jinými nástroji řízenými EIF, než aby je doplňovaly

EIF vypracoval politiku pro přidělování peněžních prostředků z různých mandátů (tj. politika přidělování obchodů). Zkoumali jsme, zda ji EIF řádně prováděl, a to s ohledem na povahu jeho různých mandátů.

EIF musí rozhodnout, do kterého fondu rizikového kapitálu investovat a v rámci kterého mandátu. Příslušné právní základy a pověřovací dohody ohledně centrálně řízených nástrojů financovaných EU buď povolují, nebo nepovolují spoluinvestice s fondy z jiných mandátů.

V rámci ESU 1998 byly výslovně zakázané společné investice s EIF nebo s nástroji řízenými EIF³⁹. Důvodem je skutečnost, že nástroj ESU 1998 byl navržen tak, aby doplňoval mandáty spravované EIF tím, že se bude zabývat „těmi malými a středními podniky, které by ani EIB ani EIF nemohly podporovat z důvodu svých vyšších zákonných kritérií pro riziko⁴⁰“.

U nástrojů ESU 2001 a GIF byl zopakován koncept vyšších kritérií pro riziko, i když byly spoluinvestice povoleny. Ke konci roku 2017 mělo 30 % fondů rizikového kapitálu krytých těmito nástroji spoluinvestice z jiných mandátů EIF (většinou z mandátu EIB ke zdrojům rizikového kapitálu⁴¹). To ukazuje, že vybrané fondy nebyly zaměřeny na rizikový segment odlišný od jiných mandátů EIF.

Právní základy týkající se EFG, IFE a EFSI již neodkazují na koncept vyšších kritérií pro riziko. Všechny tři upřesňují, že nástroje by měly doplňovat finanční nástroje financované z vnitrostátních nebo regionálních programů. Zatímco právní základ pro EFSI také konkrétně podporuje doplňkovost se stávajícími operacemi a činnostmi EIB, právní základ pro zbylé dva nástroje o tomto aspektu mlčí.

Nařízení o EFSI vyzývá ke stanovení pokynů pro kombinování nástrojů EU s financováním EIB v rámci záruky EU, aby byla zajištěna doplňkovost. Komise vydala pokyny týkající se vzájemného doplňování mezi EFSI a fondy ESI. Neexistují žádné pokyny, pokud jde o spoluinvestice s jinými mandáty spravovanými EIF, např. mandátem RCR od EIB.

Vzhledem k znásobení mandátů v rámci EIF doporučilo prozatímní hodnocení, které Komise provedla ohledně intervence GIF, aby EIF vypracoval politiku přidělování obchodů⁴². EIF má takovouto politiku přidělování transakcí od roku 2009. Po několika aktualizacích zůstala beze změny od konce roku 2011 do roku 2018, kdy byla přepracována.

V politice přidělování obchodů z roku 2011 se nekonstatovalo žádné výrazné překrývání mezi jednotlivými mandáty. U intervence GIF se však uskutečnily spoluinvestice, tj. EIF investoval peněžní prostředky z několika dalších mandátů do stejného fondu rizikového kapitálu⁴³. Politika přidělování z roku 2018 neobsahovala žádné závěry o případném překrývání. Vzhledem k preferencím mandátů (například pro konkrétní odvětví nebo určitou úroveň výkonnosti) a jejich zeměpisnému zaměření se však centrálně řízené intervence EU a další mandáty překrývají.

Zatímco původní politika (platná do roku 2018) ponechala rozhodnutí o přidělování obchodů výhradně na odborném úsudku EIF, nová politika obsahuje kritéria pro kvantitativní⁴⁴ a kvalitativní hodnocení pro rozhodnutí o tom, který mandát nejlépe vyhovuje kterému fondu rizikového kapitálu. EIF nám neposkytl žádné doklady o pokynech, které poskytuje zaměstnancům k tomu, jak tato kritéria uplatňovat.

EIF testoval svou novou politiku tím, že ji aplikoval na obchody, které byly provedeny v roce 2017 a 2018. Z výsledků tohoto zpětného testování vyplynulo, že pouze na základě kvantitativního hodnocení mohl EIF u některých investic uskutečněných pomocí centrálně řízených intervencí EU použít jiné veřejné mandáty, protože obdržely stejné nebo vyšší skóre než ty, které jsou podporované EU. EIF nám neposkytl podrobné doklady o tom, jak byly jednotlivé výsledky vypočteny.

EIF měl potíže s výstupem z fondů podporovaných EU

Fond rizikového kapitálu realizuje výnos, jakmile prodá společnost (nebo z ní „vystoupí“). Odchod se uskuteční buď prostřednictvím primární veřejné nabídky na akciovém trhu, nebo prostřednictvím prodeje společnosti buď průmyslovému investorovi (obchodní prodej), nebo jinému fondu rizikového kapitálu či soukromé kapitálové společnosti. Když společnost z portfolia nemá žádnou zůstatkovou hodnotu, je její účetní hodnota odepsána v souladu s příslušnými účetními standardy. Přezkoumávali jsme výstupní strategie fondů, které měly zajistit maximalizaci návratnosti investic. Kromě toho jsme přezkoumávali také strategii pro uzavírání mandátů, kterých se audit týkal.

V roce 2018 byly tři hlavní způsoby odchodu pro evropský trh rizikového kapitálu: i) obchodní prodej s 35 %, ii) primární veřejné nabídky akcií s 22 % a iii) odpisy s 12 %⁴⁵. Správci evropských fondů rizikového kapitálu považují za své největší problémy ukončení investic a trh primárních veřejných nabídek akcií⁴⁶.

Ve studii organizace Start-up Europe Partnership z roku 2017 byl uveden tento závěr: „Pouze 2 % evropských rozvíjejících se podniků vydá akcie a přibližně 15 % z celkové částky získané v Evropě bylo shromážděno prostřednictvím primární veřejné nabídky akcií […]. To představuje problém, protože primární veřejná nabídka akcií kromě toho, že jen poskytuje růstový kapitál, nabízí příležitosti k odchodu fondů rizikového kapitálu. Bez odchodů hrozí, že motor rizikového kapitálu bude přesycen“⁴⁷.

V tabulce 3 je uveden počet odchodů a zbývajících investic pro všechny centrálně řízené intervence podporované EU podle stavu k 30. červnu 2018.

Doba trvání fondu je stanovena ve smlouvě o komanditní společnosti. EIF čelil obtížím při uzavírání dvou mandátů Komise (ESU 1998 a ESU 2001), neboť fondy rizikového kapitálu za dobu své existence nedokázaly prodat všechny podniky ve svém portfoliu. Při posuzování fondů, do kterých má být investováno v rámci ESU 1998 a ESU 2001, věnoval EIF pouze omezenou pozornost kapacitě fondů zvládnout fázi odprodeje. Tento problém se začal řešit pozdě a dva rané nástroje (ESU 1998 a ESU 2001), jejichž platnost skončila, musely být prodlouženy, aby mohl EIF najít způsoby odprodeje.

Zdroj: EÚD na základě údajů EIF.

V důsledku toho v polovině roku 2018 se program ESU 1998, jehož mandát skončil v červenci 2014, stále podílel na fondech probíhajícími investicemi ve 12 firmách, což představuje 4 % společností, do kterých bylo investováno. Podobně se v polovině roku 2018 nástroj ESU 2001 stále podílel na fondech s pokračující účastí v 98 společnostech, což představovalo 31 % investic.

Poplatky EIF nejsou zcela transparentní a ani navržené tak, aby splňovaly cíle politiky

Komise platí EIF poplatky za správu, aby v jejím zastoupení prováděla intervence EU v oblasti rizikového kapitálu⁴⁸. Komise rovněž hradí EIF některé náklady, které jsou považovány za uznatelné náklady pro čerpání prostředků EU (jiné poplatky za správu). Zkoumali jsme, zda byly poplatky za správu hrazené Komisí odůvodněné a zda sledovaly dosažení cílů politiky.

V pověřovacích dohodách jsou pro poplatky stanoveny prahové hodnoty, které činí 5,7 % až 8,5 % dané intervence EU. (Podrobnosti o prahových hodnotách pro poplatky u jednotlivých intervencí uvádí tabulka 4).

Zdroj: EÚD na základě pověřovacích dohod.

Kromě poplatků za správu, které platí Komise EIF, si poplatky za správu účtují též správci fondů rizikového kapitálu podporovaných EU. Tyto poplatky zpravidla odpovídají 2 % přidělené částky ročně. Zahájení činnosti celoevropského programu fondů fondů rizikového kapitálu navíc přidalo další administrativní vrstvu (viz bod 20). Správce každého fondu fondů si též účtuje poplatky za správu, které se mohou pohybovat od 8 % do 12 % příspěvku EU, který byl přidělen na dobu trvání fondu (často kolem 12 let).

Nedostatečná transparentnost, co se týče odůvodnění odměny za zahájení

Pověřovací dohody mezi Komisí a EIF vyžadují zaplacení odměny za zahájení v rámci poplatků za správu na začátku prováděcího období (příloha III). Z těchto poplatků se má hradit: i) příprava výzvy k vyjádření zájmu (která obsahuje podrobné podmínky a požadavky na podávání zpráv), ii) stanovení interních procesů a zřízení informačních systémů EIF, včetně webových stránek a iii) vytvoření standardizované právní dokumentace.

Vzhledem k tomu, že EIF spravuje nástroje podporované EU již 20 let, dalo by se očekávat, že EIF vytvořil synergie a know-how, které by mohly zejména ve fázi zahájení činnosti nových nástrojů přinést úspory. K tomu však nedochází a odměna za zahájení, kterou Komise platí EIF, se postupem času zvyšuje. U nástroje GIF zaplatila Komise 0,3 milionu EUR na odměně za zahájení (0,8 % celkových maximálních poplatků). U novějších nástrojů odměna za zahájení vzrostla v případě nástroje EFG na 2,5 milionu EUR (13 % celkových maximálních poplatků), na 4,0 milionu EUR u IFE (14 % celkových maximálních poplatků) a 5,0 milionu EUR u kapitálového produktu SMEW fondu EFSI (7 % z celkových maximálních poplatků).

Komise neshromažďuje informace o skutečně vynaložených počátečních nákladech, které EIF vznikají. K procesu vyjednávání poplatků mezi Komisí a EIF jsme se vyjádřili v naší zvláštní zprávě č. 20/2017 o nástrojích úvěrových záruk⁴⁹. Zjistili jsme, že závěry zprávy se vztahují také na nástroje rizikového kapitálu, zejména pak zjištění, že Komise neměla k dispozici podrobné informace o skutečných nákladech předchozích programů.

Motivační poplatky týkající se politiky plně nevyhovují danému účelu

Zavedené motivační poplatky nepodněcují k rozvoji evropského trhu rizikového kapitálu. EIF například dostává motivační poplatek za každou smlouvu podepsanou se správcem fondu, přičemž částky se liší v závislosti na počtu podepsaných smluv. Motivační poplatky jsou však sestaveny takovým způsobem, že neexistuje žádný vztah mezi motivačním poplatkem a jakýmkoli pevným cílem, pokud jde o počet fondů, do kterých by měl EIF investovat. Dále jsme zaznamenali, že tento poplatek se nezvyšuje progresivně podle počtu podepsaných smluv. U nástrojů GIF a EFG dostává EIF paušální poplatek a v případě nástroje IFE jsou nejvyšší poplatky hrazeny za první čtyři podepsané smlouvy.

Motivační poplatky nejsou plně nastaveny pro dosažení cílů stanovených pro intervence. Například v případě nástroje EFG stanovila Komise jako minimální cíl podporu nejméně 360 způsobilých společností. Evropskému investičnímu fondu však část motivačních poplatků platí i v případě, že tento cíl není splněn (viz tabulka 2).

Motivační poplatky týkající se politiky nepodporují plně investice do méně rozvinutých trhů rizikového kapitálu nebo odvětví činnosti v EU. V nástrojích ESU 1998/2001 není žádná pobídka pro EIF k investování na nových trzích. V jiných nástrojích existuje přinejmenším pobídka – i když tyto částky jsou ve srovnání s jinými typy pobídek nízké – neupřednostňují se však méně rozvinuté trhy rizikového kapitálu.

Závěry a doporučení

EU se podílí na trhu rizikového kapitálu již přes dvě desetiletí. Během tohoto období Komise výrazně zvýšila svou podporu trhu rizikového kapitálu. Na posílení trhu rizikového kapitálu v EU byl dán k dispozici významný objem finančních prostředků Unie, ale výzvy přetrvávají.

Hodnocení intervencí EU

Zjistili jsme, že rozhodnutí, která určují rozsah intervence EU, se zakládají na nedostatku informací, a to buď protože nedošlo k žádnému hodnocení ex ante či posouzení dopadů, nebo protože hodnocení byla vypracována poté, co již bylo rozhodnutí o rozpočtu přijato. V analýze mezery ve financování nebyly zahrnuty různé roviny a nebyly provedeny analýzy na úrovni členských států ani analýzy odvětví činností a fází rizik (viz body 29–36).

Při koncipování budoucích intervencí musí Komise provádět včasná a smysluplná průběžná hodnocení a hodnocení ex post s cílem zohlednit získané zkušenosti. Provedená hodnocení ex post byla obecně prováděna příliš brzy, často ještě před ukončením programů. Tato hodnocení navíc postrádala analýzu založenou na kvantitativních údajích a opomíjela hypotetické srovnávací scénáře. Komise tak navzdory své 20leté historii podpory rizikového kapitálu doposud poskytla pouze omezené důkazy o dosažených výsledcích (viz body 37–46).

Komise by měla zkvalitnit informační základnu svých rozhodnutí. Měla by zejména:

1. provést podrobnou analýzu selhání trhu nebo neoptimálních investic na úrovni EU, členských států a jednotlivých odvětví a také podle jednotlivých fází rozvoje, aby mohla na intervence do rizikového kapitálu přidělit vhodné finanční zdroje.

Časový rámec: do doby podpisu pověřovacích dohod s prováděcími partnery (konec roku 2022).

Ke zlepšení svých hodnocení by Komise měla:

2. zajistit shromažďování příslušných údajů, aby se hodnotitelé mohli zaměřit na efektivitu podpory a použít při tom hypotetickou srovnávací analýzu v případech, kde je to vhodné;
3. provést zpětné hodnocení v určité lhůtě po skončení investičního období pro nástroje ESU 1998, ESU 2001 a GIF, aby bylo možné učinit smysluplný závěr o dopadu intervencí.

Časový rámec: co nejdříve, nejpozději však do konce roku 2021.

Vypracování ucelené investiční strategie

Komise nezavedla ucelenou investiční strategii k rozvoji celoevropského trhu rizikového kapitálu. Intervence EU neupřednostňovaly méně rozvinuté trhy rizikového kapitálu ani odvětví činnosti. Trh EU je stále velmi závislý na zapojení veřejného sektoru a kvůli používání různých nástrojů je zbytečně komplikovaný

Intervence Komise na evropském trhu rizikového kapitálu sledovaly přístup založený na poptávce, podle něhož se projektům poskytuje podpora na základě jejich přínosu a který se neřídí geografickou polohou nebo odvětvím. Zjistili jsme však, že tento přístup jednoznačně zvýhodňuje nejrozvinutější trhy rizikového kapitálu, což vede ke koncentraci investic, což plně nepřispívá k celoevropskému trhu rizikového kapitálu (viz body 49–63).

Pro své intervence Komise nestanovila jako cíl dosažení vysokých výnosů. Na obecné rovině platí, že přilákat soukromé investory, což je pro udržitelný trh s rizikovým kapitálem nezbytné, je možné pouze tehdy, pokud investice přinesou vysoké výnosy. Nástroj ESU 1998 investoval 101 milionů EUR a od zahájení své činnosti vykázal celkovou čistou ztrátu ve výši 12 milionů EUR. Podobnou situaci lze pozorovat i v realizovaných portfoliích nástrojů ESU 2001 a GIF. Komise dosud poskytovala podporu pouze na základě zásady pari passu, aniž by se vzdala části svého výnosu ve prospěch soukromých investorů nebo převzala více ztrát (viz body 64–73).

Pro rozvoj celoevropského trhu rizikového kapitálu by Komise měla:

1. podniknout konkrétní opatření na podporu investic do méně rozvinutých trhů rizikového kapitálu a odvětví činnosti.

Časový rámec: včas pro přípravu nového programového období (konec roku 2020).

Aby se snížila závislost trhu rizikového kapitálu v EU na zapojení veřejného sektoru, měla by Komise:

2. stanovit vhodné cíle na úrovni nástrojů k přilákání soukromých investorů a zohlednit při tom specifické cíle politiky a také rozvoj jednotlivých místních trhů rizikového kapitálu a odvětví činnosti;
3. posoudit možnost zavést ustanovení o postupném odchodu;
4. zvážit využití asymetrického sdílení zisku nebo rizika v případě akutních selhání trhu, pomocí něhož by se EU vzdala části výnosů ve prospěch jiných investorů nebo by převzala první ztráty, pokud jsou výnosy záporné.

Časový rámec: před vyjednáváním o nových pověřovacích dohodách (konec roku 2022).

Provádění intervencí EU

EIF se stal jedním z největších účastníků na evropském trhu rizikového kapitálu a spravuje rostoucí počet mandátů. Postup jeho hloubkové kontroly je důkladný a jeho kvalita znamená, že je často považován za „pečeť schválení“. Nicméně tento postup byl často považován za příliš dlouhý a formalistický, přičemž 45 % správců fondů uvedlo, že EIF trvalo schválení žádosti více než jeden rok. Během této doby navíc museli správci fondů jednat s řadou kontaktních osob, jejichž obeznámení s daným případem se velmi různilo.

Centrálně řízené intervence EU se překrývají s řadou dalších veřejných intervencí řízených taktéž EIF. Komisi bylo poskytováno jen málo informací o tom, jak se EIF rozhodoval, do kterého fondu rizikového kapitálu bude investovat a v rámci jakého mandátu (viz body 86–95).

EIF čelil obtížím při uzavírání dvou mandátů Komise v termínu jejich ukončení (ESU 1998 a ESU 2001), neboť fondy rizikového kapitálu za dobu své existence nedokázaly prodat všechny podniky ve svém portfoliu. Vzhledem k tomu, že pozornost byla tomuto problému věnována až později, musely být tyto dva nástroje, jejichž platnost skončila, prodlouženy, aby mohl EIF najít způsoby odprodeje (viz body 96–101).

Zjistili jsme, že Komise zaplatila značnou odměnu za zahájení pokaždé, když byl zahájen nový nástroj. Nepozorujeme žádné úspory plynoucí ze synergií nebo know-how, které mohl EIF za dvě desetiletí, kdy spravoval nástroje podporované EU, vytvořit. Komise navíc nebyla dostatečně informována o skutečně vynaložených nákladech ze strany EIF (viz body 105–107).

Motivační poplatky související s politikou nejsou plně nastaveny pro dosažení cílů stanovených pro intervence, ani nebyly navrženy k plné podpoře investic v zemích s méně rozvinutým trhem rizikového kapitálu nebo do méně rozvinutých odvětví činnosti (viz body 108–110).

Pro zvýšení efektivity by měla Komise od EIF vyžadovat, aby:

1. zefektivnil proces schvalování projektů zkrácením stávající lhůty;
2. uplatňoval politiku přidělování obchodů, která by zajistila doplňkovost mezi intervencemi EU a ostatními mandáty spravovanými EIF;
3. při schvalování investic do fondu určil adekvátní možnosti odchodu.

Časový rámec: včas pro vyjednávání o nových pověřovacích dohodách (konec roku 2022).

Poplatky za správu, které Komise platí EIF, by měly:

4. odpovídat náhradě skutečných počátečních nákladů vynaložených při zahájení nových intervencí;
5. být koncipovány tak, aby motivovaly ke sledování celkových cílů intervencí, zejména pak rozvoji evropského trhu rizikového kapitálu, a aby se postupně zvyšovaly při dosahování sjednaných milníků výkonnosti.

Časový rámec: včas pro vyjednávání o nových pověřovacích dohodách (konec roku 2022).

Tuto zprávu přijal senát IV, jemuž předsedá Alex Brenninkmeijer, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 17. září 2019.

Za Účetní dvůr

Klaus-Heiner LEHNE
předseda

Přílohy

Příloha I – Typická struktura fondu rizikového kapitálu

Zdroj: upraveno z příručky 2018 Professional Standards Handbook – Invest Europe (Příručka profesních standardů z roku 2018 – Invest Europe).

Příloha II – Kapitálový produkt SMEW fondu EFSI

V roce 2015 schválil Parlament nařízení o EFSI se zárukou EU ve výši 16 miliard EUR. Společně s příspěvkem skupiny EIB ve výši 5 miliard EUR to činí celkem 21 miliard EUR. V roce 2019 schválil Evropský parlament rozšíření záruky EU o 10 miliard EUR na 26 miliard EUR. Skupina EIB též zvýšila svůj příspěvek o 2,5 miliardy EUR na 7,5 miliardy EUR. Celkově byly vyčleněny prostředky ve výši 33,5 miliardy EUR. Tento vývoj znázorňuje Obrázek 9.

Zdroj: zpráva EIB/EIF z roku 2017.

Celková částka ve výši 33,5 miliard EUR je rozdělena v rámci dvou dílčích nástrojů: i) nástroje pro infrastrukturu a inovace a ii) nástroje SME. V návaznosti na prodloužení záruky EU ve prospěch EFSI byla částka na nástroj SME zvýšena o 5,5 mld. EUR na 10,5 mld. EUR, z čehož rozpočet EU pokryje 6,5 mld. EUR.

Kapitálový produkt SMEW fondu EFSI je součástí nástroje pro malé a střední podniky. Zahrnuje dva dílčí nástroje. V rámci dílčího nástroje 1 poskytuje Evropský investiční fond investice vlastního kapitálu do: i) fondů rizikového kapitálu ve fázi rozšiřování a růstu, ii) vícefázových fondů rizikového kapitálu a iii) sociálního dopadu. Záruka EU kryje maximálně 1 miliardu EUR a likviditu zajišťuje EIB. EIF musí navíc financovat 50 milionů EUR na vlastní riziko.

Dílčí nástroj 2 je přednostní tranše k IFE. Spolu s přednostní tranší EIB byla přidána, aby doplnila již existující nástroj IFE (Horizont 2020). Obrázek 10 poskytuje přehled o kapitálovém produktu SMEW fondu EFSI před rozšířením záruky EU ve prospěch EFSI.

Zdroj: řídicí rada EFSI SB/16/16.

V rámci dílčího nástroje 1 by byla investice ve výši 100 EUR financována z prostředků EIB zaručených EU ve výši 95,2 EUR a částkou 4,8 EUR z vlastní účasti EIF. Riziko by bylo sdíleno podle zásady pari passu v poměru 4,8/95,2.

Při pohledu na dílčí nástroj 2 vidíme, že je každá investice financována podle procentního podílu tranší. Při investici ve výši 100 EUR by bylo financováno 45 EUR z podřízené tranše IFE, 26,5 EUR z přednostní tranše EIB, která je zajištěná rozpočtem EU prostřednictvím kapitálového produktu SMEW fondu EFSI, a 28,5 EUR z přednostní tranše EIF. IFE by kryla ztrátu do výše 45 EUR; nad touto hranicí by byla ztráta hrazena podle zásady pari passu z rozpočtu EU a z přednostní tranše EIF v poměru 26,5/28,5.

V důsledku prodloužení záruky EU ve prospěch EFSI se řídící rada EFSI rozhodla v říjnu 2018 zvýšit záruku EU u kapitálového produktu SMEW fondu EFSI o 1 050 milionů EUR na 2 320 milionů EUR. Z tohoto zvýšení byla částka 950 milionů EUR určena na dílčí nástroj 1 a částka 100 milionů EUR na dílčí nástroj 2.

Vzhledem k dohodě o sdílení rizika uvedené na obrázku 10 bude EIF povinen spoluinvestovat dalších 47 milionů EUR (4,8 %) do dílčího nástroje 1. Další zvýšení záruky EU u dílčího nástroje EFSI 2 o 100 milionů EUR rovněž znamená zvýšení příspěvku EU na nástroj IFE o 170 milionů EUR a na přednostní tranši EIF o 108 milionů EUR.

Celková investiční kapacita ve výši 2 068 milionů EUR, jak ukazuje obrázek 10, se pak zvýší o 1 375 milionů EUR na 3 443 milionů EUR. Tato částka zahrnuje 2 948 milionů EUR z centrálně řízených programů a 495 milionů EUR z tranší EIF na vlastní riziko.

Plánované zvýšení vyžadovalo další změnu pověřovací dohody EFSI, která byla podepsána až v polovině prosince roku 2018.

Příloha III – Složení poplatků za správu, které Komise platí EIF podle nástroje

Zdroj: EÚD na základě pověřovacích dohod.

Akronymy a zkratky

CIP: rámcový program pro konkurenceschopnost a inovace (Competitiveness and Innovation Framework Programme)

COSME: Program pro konkurenceschopnost podniků a malých a středních podniků

EFG: kapitálový nástroj pro růst (Equity Facility for Growth)

EFSI: Evropský fond pro strategické investice

EIB: Evropská investiční banka

EIF: Evropský investiční fond

ESU 1998: program počátečního kapitálu evropských technologických zařízení na víceleté plánovací období počínaje rokem 1998

ESU 2001: program počátečního kapitálu evropských technologických zařízení na víceleté plánovací období počínaje rokem 2001

G&E: iniciativa pro růst a zaměstnanost (Growth and Employment Initiative)

GIF: mechanismus pro inovativní malé a střední podniky a malé a střední podniky s vysokým růstem

HDP: hrubý domácí produkt

IFE: kapitálový nástroj InnovFin pro ranou fázi

IPO: primární veřejná nabídka akcií

Kapitálový produkt SMEW fondu EFSI: kapitálový produkt nástroje pro malé a střední podniky Evropského fondu pro strategické investice (příloha II)

MAP: víceletý program pro podnik a podnikavost

MSP: malé a střední podniky

Program InvestEU: návrh programu na víceleté plánovací období 2021–2027

Glosář

Centrálně řízené intervence: investice buď financovaná, nebo podpořená z rozpočtu EU a řízená Komisí.

Finanční nástroj: finanční podpora z rozpočtu EU, která má formu kapitálových či kvazikapitálových investic, půjček nebo záruk anebo jiných nástrojů pro sdílení rizik.

Fond fondů: společný investiční fond, který investuje do dalších fondů, a nikoli přímo.

Fond rizikového kapitálu: investiční fond, jenž spravuje prostředky od profesionálních investorů, kteří chtějí investovat do malých a středně velkých podniků se silným růstovým potenciálem.

Hlavní investor: Důvěryhodný investor, který odkoupil významný podíl ve fondu rizikového kapitálu. Hraje důležitou úlohu tím, že zajišťuje, že bude určitý podíl akcií prodán, a zároveň tím, že díky své důvěryhodnosti u dané investice stimuluje poptávku.

Hodnocení ex ante: hodnocení prováděné před realizací intervence, při němž se berou v úvahu například potřeby, rozsah intervence vzhledem k mezeře ve financování, evropská přidaná hodnota a potenciální synergie s jinými finančními nástroji.

Pari passu: zásada, podle níž všichni investoři investují za stejných podmínek a mají stejná práva.

Posouzení dopadu: shromažďování a analýza informací, aby se stanovily pravděpodobné výhody a nevýhody plánované činnosti. Cílem je podpořit rozhodovací proces.

Primární veřejná nabídka akcií: proces, kdy je poprvé zahájen prodej nebo distribuce akcií podniku pro veřejné zájemce.

Rizikový kapitál: finanční prostředky, které jsou investovány výměnou za podíl v začínajícím podniku nebo inovativní nově vznikající firmě, jejichž podnikání nese podstatný prvek rizika a které potřebují odbornou pomoc pro rozvoj své činnosti.

Rozpočtová záruka: právní závazek podpořit investice provedené finančními partnery tím, že se z rozpočtu EU poskytnou finanční prostředky na splnění platební povinnosti u podporovaného programu EU za určitých okolností.

Soukromý kapitál: investice do soukromé nekotované společnosti výměnou za střednědobý až dlouhodobý podíl, který je později odprodán. Tato kapitálová injekce funguje jako počáteční financování nebo financování rozvoje.

Státní podpora: přímá či nepřímá státní podpora pro podnik nebo organizaci, která je zvýhodňuje před konkurencí. EU má pro státní podporu pravidla, která brání narušení jednotného trhu. Na jejich dodržování dohlíží Komise.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát IV, který odpovídá za oblast regulace trhu a konkurenceschopného hospodářství a jemuž předsedá člen EÚD Alex Brenninkmeijer. Audit vedl člen EÚD Baudilio Tomé Muguruza a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Daniel Costa de Magalhães, tajemník kabinetu Ignacio García de Parada, analytik Simon Dennett, ředitelka senátu IV Ioanna Metaxopuluová, vyšší manažerka Marion Colonerusová a vedoucí úkolu Helmut Kern. Auditní tým tvořili Christian Detry, Ezio Guglielmi a Natalie Hagmayerová. Jazykovou podporu zajišťovala Hannah Critophová.

Zleva doprava: Daniel Costa de Magalhães, Christian Detry, Baudilio Tomé Muguruza, Ignacio García de Parada, Ioanna Metaxopuluová, Helmut Kern, Ezio Guglielmi.

Poznámky na konci textu

¹ Sdělení Komise, EVROPA 2020 – Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění (KOM(2010) 2020 v konečném znění ze dne 3. 3. 2010)

² http://www.eif.org/what_we_do/equity/venture/index.htm.

³ Komise jedná ve spolupráci s členskými státy.

⁴ Problematika dvojího zdanění, administrativní překážky související s daněmi, nejistota ohledně daňového zacházení.

⁵ https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/insurance/
https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/capital‐requirements‐forbanks/

⁶ Včetně EIF a EIB.

⁷ Pro účely této zprávy rozumíme centrálně řízenými intervencemi EU finanční nástroje (ESU 1998, ESU 2001, GIF, IFE a EFG) a rozpočtovou záruku pro kapitálový produkt nástroje pro malé a střední podniky (SMEW) fondu EFSI, jak je uvádí tabulka 1.

⁸ 98/347/ES: rozhodnutí Rady ze dne 19. května 1998 o opatřeních finanční pomoci inovačním malým a středním podnikům (MSP) vytvářejícím pracovní příležitosti – iniciativa růstu a zaměstnanosti (Úř. věst. L 155, 29.5.1998, s. 43).

⁹ 2000/819/ES: rozhodnutí Rady ze dne 20. prosince 2000 o víceletém programu pro podnik a podnikavost, a zejména pro malé a střední podniky (MSP) (2001–2005) (Úř. věst. L 333, 29.12.2000, s. 84).

¹⁰ Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1639/2006/ES ze dne 24. října 2006, kterým se zavádí rámcový program pro konkurenceschopnost a inovace (2007–2013) (Úř. věst. L 310, 9.11.2006, s. 15).

¹¹ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1287/2013 ze dne 11. prosince 2013, kterým se zavádí Program pro konkurenceschopnost podniků a malých a středních podniků (COSME) (2014–2020) a zrušuje rozhodnutí č. 1639/2006/ES, (Úř. věst. L 347, 20.12.2013).

¹² Tato částka odráží rozpočtový příděl k 31. prosinci 2018. Tento rozpočtový příděl se mezitím mohl změnit, neboť nástroj EFG je součástí celkové rozpočtové položky podle nařízení o programu COSME.

¹³ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1291/2013 ze dne 11. prosince 2013, kterým se zavádí Horizont 2020 – rámcový program pro výzkum a inovace (2014–2020) a zrušuje rozhodnutí č. 1982/2006/ES [nařízení o programu Horizont 2020] (Úř. věst. L 347, 20. 12. 2013, s. 104).

¹⁴ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1017 ze dne 25. června 2015 o Evropském fondu pro strategické investice, Evropském centru pro investiční poradenství a Evropském portálu investičních projektů a o změně nařízení (EU) č. 1291/2013 a (EU) č. 1316/2013 – Evropský fond pro strategické investice [nařízení o EFSI] (Úř. věst. L 169, 1.7.2015, s. 1). Nařízení se nevztahuje na celé období mezi lety 2014–2020, jelikož bylo přijato v roce 2015.

¹⁵ EFSI změnil úlohu EIF tím, že ho smluvně zavázal přispět finančními prostředky na dva dílčí nástroje kapitálového produktu SMEW fondu EFSI (viz příloha II).

¹⁶ EÚD zveřejnil stanovisko k fondu EFSI: Stanovisko č. 2/2016 „EFSI: příliš brzký návrh na prodloužení a rozšíření“ a také zvláštní zprávu č. 3/2019 „Evropský fond pro strategické investice: pro zajištění skutečného úspěchu jsou nutná další opatření“.

¹⁷ Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zavádí program InvestEU (COM(2018) 439 final ze dne 6. 6. 2018).

¹⁸ http://www.eif.org/who_we_are/index.htm.

¹⁹ Invest Europe je sdružení zastupující odvětví soukromého kapitálu, rizikového kapitálu a infrastruktury v Evropě stejně jako jejich investory.

²⁰ Zpráva JRC z řady „Věda pro tvorbu politik“, Improving access to finance: which schemes best support the emergence of high-growth innovative enterprises? (Zlepšování přístupu k financování: které systémy nejlépe podporují vznik rychle rostoucích inovativních podniků?), s. 12.

²¹ Příloha A ke zprávě za rok 2011, kterou vypracovala společnost Economisti Associati srl ve spolupráci se střediskem EIM Business & Policy Research, Evaluation Partnership, Centre for Strategy and Evaluation Service a Centre for European Studies, s. 13 přílohy A.

²² Stanovisko EÚD č. 2/2016 „EFSI: příliš brzký návrh na prodloužení a rozšíření“, odstavec 26, a zvláštní zpráva EÚD č. 3/2019 „Evropský fond pro strategické investice: pro zajištění skutečného úspěchu jsou nutná další opatření“, bod 17.

²³ Oxford Research Centre for Strategy & Evaluation Services (Výzkumné středisko v Oxfordu pro strategické a hodnoticí služby), Assessing the Potential for EU Investment in Venture Capital and Other Risk Capital Fund of Funds (Posouzení potenciálu investic EU do fondu fondů rizikového kapitálu a jiných forem rizikového kapitálu), říjen 2015.

²⁴ Zpráva za rok 2011, kterou vypracovala společnost Economisti Associati srl ve spolupráci s EIM Business & Policy Research, Evaluation Partnership, Centre for Strategy and Evaluation Service a Centre for European Studies.

²⁵ Projekt VICO, Final Report Summary – Financing Entrepreneurial Ventures in Europe: Impact on innovation, employment growth, and competitiveness (Závěrečná zpráva – Financování podnikatelských záměrů v Evropě: dopad na inovace, růst zaměstnanosti a konkurenceschopnost), listopad 2011 (https://cordis.europa.eu/project/rcn/88431/reporting/en).

²⁶ Pracovní dokument EIF č. 2016/34 (Helmut Kraemer-Eis, Simone Signore, Dario Prencipe), The impact of EIF on the Venture Capital ecosystem (Vliv EIF na ekosystém rizikového kapitálu), svazek I The European venture capital landscape: an EIF perspective (Evropské prostředí rizikového kapitálu: perspektiva EIF), 2016.

²⁷ Evropská komise, Independent Evaluation of the EFSI Regulation. Final Report (Nezávislé hodnocení nařízení o EFSI. Závěrečná zpráva), červen 2018, s. 140.

²⁸ Pracovní dokument EIF č. 2018/48, EIF VC Survey 2018 – Fund managers' market sentiment and views on public intervention (Průzkum EIF ohledně rizikového kapitálu v roce 2018 – tržní nálady správců fondů a názory na veřejnou intervenci), duben 2018.

²⁹ Venture Capital & Private Equity Country Attractiveness Index (Ukazatel atraktivity země v oblasti rizikového a soukromého kapitálu) (https://blog.iese.edu/vcpeindex/).

³⁰ Klasifikace fází používaná EIF k investicím do nákupu majoritních nebo kontrolních podílů existující společnosti, obvykle v pokročilých fázích vývoje, jako je fáze růstu a rozšiřování.

³¹ Pracovní dokument útvarů Komise, posouzení dopadů, SWD(2018) 314 final ze dne 6. 6. 2018.

³² Článek 209 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie (Úř. věst. L 193, 30.7.2018, s. 1).

³³ Hodnocení ex ante provedené Komisí, Financial instrument facilities supporting access to risk finance for research and innovation in Horizon 2020 (Prostředky finančního nástroje podporující přístup k rizikovému financování výzkumu a inovací v programu Horizont 2020), 2013.

³⁴ Podle účetních závěrek nástrojů z roku 2017 činila hodnota společností, které jsou stále v portfoliu fondů krytých nástroji ESU 2001 a GIF (nerealizované zisky), 97 milionů EUR a 79 milionů EUR.

³⁵ Pokyny Komise k státní podpoře investic v rámci rizikového financování (2014/C 19/04), body 108–109.

³⁶ Čl. 21 odst. 13 nařízení Komise (EU) č. 651/2014 ze dne 17. června 2014, kterým se v souladu s články 107 a 108 Smlouvy prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné s vnitřním trhem (Úř. věst. L 187, 26.6.2014, s. 1).

³⁷ Program COSME je přístupný pro účastníky ze třetích zemí, kteří si musí s Komisí dohodnout na podmínkách.

³⁸ Pracovní dokument EIF č. 2018/51, EIF venture capital Survey 2018 – Fund managers' perception of EIF's Value Added (Průzkum EIF rizikového kapitálu 2018 – jak správci fondů vnímají přidanou hodnotu EIF), září 2018.

³⁹ Přes tento zákaz jsme našli jednu společnou investici využívající vlastních zdrojů EIF.

⁴⁰ Evropská komise, Proposal for a Council Decision on Measures of Financial Assistance for Innovative and Job-Creating Small and Medium-sized Enterprises (Návrh rozhodnutí Rady o opatřeních finanční pomoci pro malé a střední podniky, jež jsou inovativní a vytvářejí pracovní místa) (KOM(1998) 26 v konečném znění ze dne 21. 1. 1998).

⁴¹ EIF byl pověřen EIB, aby investoval 9,5 miliardy EUR do rizikových kapacit na podporu technologií a průmyslových inovací. Mandátem RCR cílí EIB od začátku na fondy nižšího středního trhu, které se výslovně zaměřují na Evropu.

⁴² GŘ Evropské komise pro podniky a průmysl (GHK a Technopolis), Interim evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme (Průběžné hodnocení programu pro podnikání a inovace), 2009, s. IV.

⁴³ EIF využíval peněžní prostředky z jiných mandátů v případě 41 % fondů rizikového kapitálu podporovaných GIF.

⁴⁴ Pořadí je sestaveno například na základě strategie fondu rizikového kapitálu, odvětví nebo fází, do kterých chce investovat, nebo na základě zeměpisného zaměření. Existují také vyřazovací kritéria, jako je kritérium „začínajících správců“, protože některé mandáty, které nejsou v rámci EU, účast začínajících správců nepovolují.

⁴⁵ Invest Europe, 2018 European Private Equity Activity Report (Zpráva o činnosti v oblasti soukromého kapitálu v roce 2018). Mezi další způsoby odchodu patří vyplacení preferenčních akcií, prodej jiné kapitálové společnosti, prodej finanční instituci, zpětný odkup vedením či vlastníkem atd.

⁴⁶ Pracovní dokument EIF č. 2018/48 (Helmut Kraemer-Eis, Antonia Botsari, Salome Gvetadze, Frank Lang), EIF venture capital Survey 2018: Fund managers’ market sentiment and views on public intervention (Průzkum EIF ohledně rizikového kapitálu v roce 2018 – tržní nálady správců fondů a názory na veřejnou intervenci), 2018.

⁴⁷ Start-up Europe Partnership, SEP Monitor: Scale-up report (Monitoring SEP: zpráva o rozvíjejících se podnicích), červen 2017.

⁴⁸ Komise rovněž platí poplatky EIB za záruku rizikového kapitálu vztahující se k EFSI.

⁴⁹ Zvláštní zpráva EÚD č. 20/2017 „Nástroje pro úvěrové záruky financované EU: pozitivní výsledky, je ale zapotřebí lepší zacílení na příjemce a lepší koordinace s vnitrostátními programy“.

⁵⁰ InvestEurope, 2018 European Private Equity Activity (Aktivita v oblasti soukromého vlastního kapitálu v Evropě 2018) https://www.investeurope.eu/media/811517/invest-europe-2018-european-private-equity-activity.pdf.

⁵¹ Marco Buti a Philipp Mohl: „Lacklustre investment in the Eurozone: Is there a puzzle?“ (Chabé investice v eurozóně: záhada?) Vox, červen 2014, https://voxeu.org/article/raising-investment-eurozone.

⁵² Marco Buti: „Lacklustre investment in the Eurozone: The policy response“ (Chabé investice v eurozóně: politická reakce) Vox, prosinec 2014, https://voxeu.org/article/lacklustre-investment-eurozone-policy-response.

⁵³ Bergljot B. Barkbu, Pelin Berkmen, Pavel Lukyantsau, Sergejs Saksonovs a Hanni Schoelermann: „Investment in the Euro Area: Why Has It Been Weak?“ (Investice v eurozóně: proč jsou chabé?), Pracovní dokument MMF č. 15/32, 19. února 2015, https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/Investment-in-the-Euro-Area-Why-Has-It-Been-Weak-42717.

⁵⁴ EIB: Investment and Investment Finance in Europe 2013 (Investice a investiční financování v Evropě 2013), 14. listopadu 2013, https://www.eib.org/en/infocentre/publications/all/investment-and-investment-finance-in-europe.htm.

⁵⁵ ESRI: Access to External Financing and Firm Growth (Přístup k financování z vnějších zdrojů a pevnému růstu). Podkladová studie ke zprávě o konkurenceschopnosti Evropy za rok 2014, květen 2014, https://www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=2ahUKEwjY_475pujeAhVQKuwKHTn6AI4QFjABegQIAxAC&url=https%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Fdocsroom%2Fdocuments%2F8786%2Fattachments%2F1%2Ftranslations%2Fen%2Frenditions%2Fpdf&usg=AOvVaw2SPzw1L4aRoQVrA_MZ19Y8.

⁵⁶ Florencio Lopez de Silanes Molina, Joseph McCahery, Dirk Schoenmaker a Dragana Stanisic: The European Capital Markets Study. Estimating the Financing Gaps of SMEs. (Studie o evropských kapitálových trzích. Odhad mezer ve financování malých a středních podniků.) Zpráva financovaná nizozemským ministerstvem financí a EBRD, červenec 2015, https://web.archive.org/web/20161213054417/http:/www.dsf.nl/wp-content/uploads/2015/09/European-Capital-Markets-Study_2015_FINAL-15-7.pdf.

Časová osa

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2019

© Evropská unie, 2019

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1952 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.