Centralt forvaltede EU-interventioner vedrørende venturekapital: Der er behov for mere målretning

Resumé

Venturekapital fokuserer på finansiering af små, nye og innovative virksomheder, der vurderes at have stort vækstpotentiale, og betragtes ofte som en katalysator for jobskabelse og økonomisk vækst. I over 20 år har Den Europæiske Union støttet små og mellemstore virksomheder med venturekapital for at hjælpe dem i gang. EU fremmer også et bæredygtigt europæisk økosystem for venturekapital.

Vi besluttede at undersøge venturekapitalmarkederne, fordi EU i stigende involverer sig på dette politikområde, som vi ikke har behandlet før. Vi reviderede den måde, hvorpå Kommissionen har gennemført de centralt forvaltede EU-interventioner inden for venturekapital. Vi vurderede, om disse interventioners udformning var underbygget af konsekvensanalyser og evalueringer, og om de var blevet gennemført korrekt. Vi undersøgte også, om der forelå en omfattende investeringsstrategi.

Revisionen omfattede de seks centralt forvaltede interventioner, der er etableret siden 1998, og vi undersøgte desuden det efterfølgende instrument, der er foreslået til den næste flerårige finansielle ramme (2021-2027). Vi gennemgik relevant dokumentation og interviewede personale i Kommissionen og Den Europæiske Investeringsfond (EIF), interessenter fra den offentlige og private sektor og akademikere. Derudover gennemførte vi spørgeundersøgelser blandt venturekapitalfondsforvaltere.

Vi konstaterede, at Kommissionen øgede sin støtte til venturekapitalmarkedet uden at foretage en fuld vurdering af markedsbehovene, som omfattede alle instrumenterne og absorptionskapaciteten. Vi fandt også kun begrænset dokumentation for virkningen af støtten.

Kommissionens investeringsstrategi var ikke omfattende, og de centralt forvaltede EU-interventioner kom kun i beskedent omfang mindre udviklede venturekapitalmarkeder og sektorer til gode.

Kommissionen og andre (offentlige og private) investorer deltager på lige fod i venturekapitalfonde med samme fortjeneste og tab (i overensstemmelse med pari-passu-princippet). Det lave investeringsafkast er én af grundene til de private investorers begrænsede interesse i EU-venturekapital. Kommissionen tillader allerede non-pari passu-investeringer på det sociale område, men den har endnu ikke undersøgt muligheden for at give afkald på EU's investeringsafkast til fordel for private investorer.

EIF forvalter primært midler for Kommissionen, Den Europæiske Investeringsbank og nationale organer. Den er blevet en vigtig aktør på EU's venturekapitalmarked. Dens procedurer bør dog strømlines, da det kan tage mere end 12 måneder at godkende ansøgninger om midler. EIF's politik for tildeling af midler bør opdateres og forbedres. Vi konstaterede, at EIF har haft svært ved at afslutte udløbne mandater.

Endelig indsamler Kommissionen ikke oplysninger om EIF's reelle omkostninger i forbindelse med gennemførelsen af EU-støttede instrumenter. Vi konstaterede, at de opstartsgebyrer, som Kommissionen betalte EIF ved lanceringen af nye instrumenter, steg over tid, og at der ikke blev opnået besparelser som følge af synergier eller knowhow, som EIF kunne have opbygget i de seneste to årtier. Vi konstaterede også, at gebyrerne ikke fuldt ud var skræddersyet til at tilskynde til forfølgelse af de overordnede mål med midlerne.

Vi fremsætter en række anbefalinger til Kommissionen om at øge merværdien af EU-interventioner på venturekapitalmarkedet. Vi anbefaler, at Kommissionen:

1. udfører de fornødne analyser med henblik på at forbedre evalueringen af EU-interventionerne
2. udarbejder en omfattende investeringsstrategi
3. samarbejder med EIF om at strømline dennes forvaltning af EU-interventionerne.

Indledning

Venturekapital kan fungere som en katalysator for innovation, jobskabelse og økonomisk vækst. Et dynamisk venturekapitalmarked kan derfor skabe direkte økonomiske fordele. Forbindelsen mellem innovation, iværksætteri, venturekapital og økonomisk vækst anerkendes da også af eksperter og interessenter i EU, herunder Kommissionen.

Venturekapital: en form for private equity

Venturekapital er en form for private equity, der fokuserer på finansiering af små og innovative nye virksomheder eller opstartsvirksomheder, der vurderes at have stort vækstpotentiale. Disse virksomheder starter ofte blot med en idé og en uafprøvet forretningsmodel, hvilket betyder, at der er et betydeligt risikoelement. Hvis idéen og forretningsmodellen bliver en succes, kan disse virksomheder imidlertid i sidste ende generere store afkast, så venturekapital og private equity på lang sigt kan være mere rentable end traditionelle investeringer.

Nye virksomheder og opstartsvirksomheder har brug for finansiering til at udvikle deres nye teknologi/innovation. Samtidig er deres første indtægter meget begrænsede. Fordi de kan have svært ved at stille tilstrækkelig sikkerhed, kan det derfor være vanskeligt for disse firmaer at opnå tilstrækkelig finansiering fra banker. Ventureinvestorer dækker dette finansieringshul, fordi de er villige til at acceptere større risici end banker på grund af mulighederne for store afkast eller af strategiske årsager.

Nye virksomheder går gennem forskellige udviklingsfaser som illustreret i figur 1.

• Seedfasen: Seedkapital finansierer indledende aktiviteter såsom markeds- og produktundersøgelser eller udvikling af forretningsplanen. Seedkapital tilføres primært af virksomhedens ejer(e), såkaldte "business angels" og/eller familie og venner.
• Tidlige og senere venturefaser: Der er brug for mere kapital til at udvikle og gennemføre forretningsmodellen. Det er hovedsagelig i denne fase, at ventureinvestorer kommer i spil. Hen imod slutningen af denne fase begynder succesfulde virksomheder så småt at blive rentable.
• Vækstfasen og opskaleringsfasen: Succesfulde virksomheder forøger deres indtægter og fortjeneste. Hvis ventureinvestorer har investeret i sådanne virksomheder, vil de begynde at forsøge at sælge virksomhederne ("exit") for at opnå et afkast af deres investering.

Kilde: Revisionsretten.

Venturekapitalinvesteringer foretages typisk via en fond, som er en pulje af kapital fra flere investorer (kommanditister), der forvaltes af en fondsforvalter (komplementar). Venturekapitalfonde bygger på princippet om diversificering: De er bredt eksponeret med en alsidig portefølje (typisk 10-20 investeringsaftaler), hvilket bidrager til bedre styring af risiciene (jf. tekstboks 1, som beskriver de primære karakteristika ved en venturekapitalinvestering i Europa). Bilag I viser den typiske struktur i en venturekapitalfond.

Venturekapitalfonde kan også tilbyde ekspertise, hvilket ofte efterspørges af iværksættere, der ønsker vækst i deres virksomhed. Denne værdifulde service kan omfatte finpudsning af en strategi og markedsføring af innovation, udvikling af nye produkter og tjenesteydelser eller introduktion af en virksomhed på det globale marked. En gennemarbejdet strategi og tidlig synlighed på det globale marked er afgørende for højteknologiske virksomheders og andre opstartsvirksomheders succes.

En venturekapitalfond opnår et afkast, når den sælger en virksomhed ("exit"). Exit finder sted enten ved børsintroduktion (IPO) eller ved salg af virksomheden til enten en industriel investor (trade sale) eller en anden venturekapitalfond eller et private equity-selskab. Når et porteføljeselskab ikke har nogen restværdi, afskrives dets bogførte værdi efter de gældende regnskabsprincipper.

Kommissionens involvering på venturekapitalmarkedet

Europa 2020-strategien er EU's aktuelle dagsorden for vækst og beskæftigelse. Den lægger vægt på intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst som et middel til at overvinde de strukturelle svagheder i Europas økonomi, forbedre konkurrenceevnen og produktiviteten og understøtte en bæredygtig social markedsøkonomi¹. Da venturekapital er en katalysator for innovation, jobskabelse og økonomisk vækst, bevilger EU penge til at forbedre adgangen for europæiske virksomheder i opstartsfasen og vækstfasen. EU fremmer også et bæredygtigt europæisk økosystem for venturekapital².

EU-interventioner mobiliserer yderligere private og offentlige midler til finansiel støtte for at maksimere EU-budgettets effektivitet. Disse direkte investeringer i venturekapitalfonde kommer fra forskellige dele af EU-budgettet.

• Centralt forvaltede interventioner finansieres under forskellige budgetområder, f.eks. erhverv, industri og forskning. Kommissionen er direkte involveret i udformningen og udviklingen af disse instrumenter og deres investeringsstrategi, og den fastlægger EU-bidragets omfang.
• Interventioner under delt forvaltning³ anvendes inden for samhørighedspolitikken og finansieres af de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene). Hver intervention skal gennemføres inden for rammerne af et operationelt program, der forvaltes af en forvaltningsmyndighed i en medlemsstat. Forvaltningsmyndigheden er ansvarlig for at udforme det finansielle instrument og træffe afgørelse om dets økonomiske størrelse.

Mange af de strukturelle faktorer, der enten kan fremme eller begrænse anvendelsen af venturekapital i Europa, henhører stadig i vid udstrækning under medlemsstaternes kompetence. Den nationale skattelovgivning kan f.eks. hindre udviklingen af venturekapitalmarkedet⁴, selskabs- og arbejdsmarkedslovgivningen kan hæmme ansættelsen af personale, og de lovgivningsmæssige rammer kan svække investorernes risikovillighed og begrænse kapitalrejsningen⁵.

Venturekapitalmarkedet i Europa

Siden 2012 er de europæiske venturekapitalfondes kapitalrejsning steget støt. Den samlede kapitalrejsning nåede i 2018 sit højeste niveau i ti år med 11,4 milliarder euro. Det aktuelle niveau ligger over førkriseniveauet i 2007. Kommissionen forventes i 2022 at have bevilget over 3,3 milliarder euro til venturekapitalinvesteringer siden 2014.

Som vist i figur 2 øgede de statslige myndigheder⁶ deres støtte til de europæiske venturekapitalfonde betydeligt fra 2015 til 2017. Støtten faldt i 2018. Relativt set var de statslige myndigheders finansiering størst i 2010 og 2011. I 2018 leverede de statslige myndigheder 14 % af den samlede kapitalrejsning, hvilket er væsentligt lavere end i de to foregående år, men stadig højere end førkriseniveauet i 2007.

Kilde: Data udleveret til Revisionsretten af Invest Europe.

Figur 3 viser en tilsvarende tendens vedrørende virksomhedsinvesteringerne. De europæiske venturekapitalfondes investeringer er steget i de seneste ti år og nåede i 2018 deres højeste niveau med 8,2 milliarder euro. Det aktuelle investeringsniveau ligger også over førkriseniveauet i 2007.

Siden finanskrisen har værdien og antallet af de europæiske venturekapitalfondes exits ligget relativt stabilt. I 2018 afhændede venturekapitalfondene 1 193 opstartsvirksomheder for et samlet beløb på 2,0 milliarder euro, men de er ikke vendt tilbage til førkriseniveauet i 2007, hvor de afhændede 1 629 opstartsvirksomheder for et samlet beløb på 3,1 milliard euro. Jf. figur 3.

Kilde: Data udleveret til Revisionsretten af Invest Europe.

Gennem de 20 år, hvor Kommissionen har støttet venturekapitalfonde via centralt forvaltede EU-interventioner, har den bevilget 1,7 milliarder euro til 140 fonde, hvoraf 0,9 milliarder euro var udbetalt medio 2018. Gennemsnitligt investerede disse venturekapitalfonde 3 millioner euro og skabte 48 arbejdspladser pr. virksomhed. Disse virksomheder beskæftigede omkring 74 000 personer på investeringstidspunktet.

Hvordan de centralt forvaltede EU-interventioner fungerer

Kommissionen har givet Den Europæiske Investeringsfond (EIF)/Den Europæiske Investeringsbank (EIB) mandat til at gennemføre venturekapitalinterventionerne mod en aftalt godtgørelse. Kommissionen bevarer det overordnede ansvar, undtagen i ét tilfælde, hvor ansvaret deles med EIB-Gruppen og andre organer. EU-interventionerne har støttet et stort antal opstartsvirksomheder, og nogle er blevet vigtige aktører i deres sektorer. Tekstboks 2 indeholder eksempler på risici og gevinster ved EIF-investeringer under Kommissionens mandat.

Det beløb, der investeres via de centralt forvaltede EU-interventioner med fokus på venturekapital, er vokset betydeligt i de seneste ti år, fra 33 millioner euro pr. år (gennemsnit i 1998‐2000) til 458 millioner euro pr. år (gennemsnit i 2014‐2020).

Disse EU-instrumenter er udformet med en efterspørgselsstyret tilgang, dvs. at de yder finansiering efter ansøgning fra venturekapitalfonde, så længe disse opfylder støttekriterierne og består due diligence- og godkendelsesprocessen. Tabel 1 viser de seks EU-interventioner med fokus på venturekapital, der forvaltes centralt på denne måde⁷.

Tabel 1

Centralt forvaltede EU-interventioner med fokus på venturekapital

Kilde: Revisionsretten baseret på retsgrundlaget.

I 2015 vedtog EU-lovgiverne en forordning om oprettelse af Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI) (jf. bilag II). Kommissionen overlod forvaltningen af EFSI til EIB, hvorefter EIB uddelegerede en del af forvaltningen til EIF¹⁵. EFSI blev oprettet for at tilføre risikokapacitet ved hjælp af en garanti på 16 milliarder euro fra EU-budgettet og 5 milliarder euro fra EIB's egne midler, som skulle gøre det muligt for EIB-Gruppen (EIB og EIF) at yde yderligere finansiering. EFSI skal yde 2 320 millioner euro i venturekapitalfinansiering og er dermed det største af de seks programmer¹⁶.

I april 2018 lancerede Kommissionen det paneuropæiske fund-of-funds-program. Sammen med EIF udvalgte den seks europæiske funds-of-funds, hvoraf to allerede havde indgået aftaler. En fund-of-funds er en pulje af kapital fra flere partnere til investering i venturekapitalfonde, der investerer i opstartsvirksomheder. Denne struktur giver mulighed for større risikospredning, men tilføjer et administrativt lag. Op til 343 millioner euro er til rådighed fra de centralt forvaltede interventioner sammen med yderligere 67 millioner euro fra EIF's egne midler. De seks funds-of-funds forventes at rejse yderligere 1,7 milliarder euro fra andre (offentlige eller private) investorer med det formål at katalysere investeringer på 6,5 milliarder euro i opstartsvirksomheder.

I juni 2018 offentliggjorde Kommissionen sit forslag til den efterfølgende intervention, "InvestEU"¹⁷, som led i pakken med forslag til den næste flerårige finansielle ramme (2021-2027).

Den Europæiske Investeringsfonds rolle

EIF støtter finansielle formidlere, der yder finansiering til SMV'er i hele Europa. Dens hovedaktionærer er EIB (58,6 % af kapitalen), EU repræsenteret ved Kommissionen (29,7 %) og andre interessenter, herunder offentlige og private banker og finansieringsinstitutter¹⁸. Den gennemfører primært venturekapitalinterventioner på vegne af andre, f.eks. EU, EIB (under dennes Risk Capital Resources-mandat (RCR)), nationale eller regionale myndigheder og private investorer. Figur 4 giver et overblik over, hvordan EU-støttede venturekapitalinstrumenter fungerer, og over EIF's rolle.

Kilde: Revisionsretten baseret på data fra EIF.

EIF er blevet en af de største aktører på det europæiske venturekapitalmarked. Alene i 2018 indgik EIF aftaler med venturekapitalfonde om bevilling af 1,4 milliarder euro til investeringer.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Vi besluttede at undersøge venturekapitalmarkederne, fordi EU i stigende involverer sig på dette politikområde, som vi ikke har behandlet før. Vi vurderede, om Kommissionen gjorde god brug af sine venturekapitalinstrumenter, ved at undersøge:

1. om den har foretaget forudgående, mellemliggende og efterfølgende evalueringer af god kvalitet
2. om EU havde en omfattende investeringsstrategi for sin bistand
3. om EIF har gennemført EU-instrumenterne korrekt.

Vi forventer, at vores beretning vil hjælpe Kommissionen til at gennemføre sin politik på en mere produktiv og effektiv måde. Vi fokuserede på perioden 2014-2020 i forbindelse med vurderingen af, om interventionernes udformning var hensigtsmæssig. For så vidt angår de øvrige aspekter tog vi alle de centralt forvaltede EU-interventioner siden 1998 i betragtning. Når det var relevant, så vi også på udkastet til InvestEU-programmet for perioden 2021-2027.

Med henblik på indsamling af revisionsbevis gennemgik vi relevant dokumentation, herunder en stikprøve af dokumentation for EIF's proces til udvælgelse af venturekapitalfonde. Vi interviewede desuden personale fra Kommissionen, EIF, Frankrigs Banque Publique d'Investissement og Invest Europe¹⁹ samt akademikere og fondsforvaltere. Derudover besøgte vi sammenslutninger af venturekapitalselskaber- og opstartsvirksomheder, erhvervsfremmende banker, ministerier og venturekapitalfonde i Danmark og Italien. Endelig gennemførte vi to spørgeundersøgelser blandt venturekapitalfondsforvaltere.

Bemærkninger

Svagheder i forudgående og efterfølgende evalueringer

Inden den iværksætter en ny intervention, skal Kommissionen foretage en forudgående evaluering og/eller en konsekvensanalyse, der omfatter en analyse af markedsbehovene. Evalueringen og konsekvensanalysen bør også omfatte en analyse af strukturen og finansieringsbehovene i de virksomheder, der udgør målgruppen for instrumentet, samt af de allerede tilgængelige kilder til finansiering. Ved hjælp af disse oplysninger kan Kommissionen anslå finansieringshullets størrelse og beslutte, hvor stor dens støtte til venturekapitalmarkedet bør være.

Det vigtigste mål med alle EU-interventionerne siden 1998 har været at øge adgangen til finansiering for virksomheder, navnlig SMV'er, ved at yde støtte til iværksætteri og innovation. For hver intervention forventes det, at Kommissionen foretager mellemliggende og/eller efterfølgende evalueringer for at vurdere interventionens virkning.

Interventionerne var ikke baseret på en korrekt vurdering af markedsbehovene

Vi undersøgte, om og hvordan Kommissionen havde fastslået og kvantificeret finansieringshullet i forbindelse med interventionerne i den nuværende programmeringsperiode (2014-2020). Vi undersøgte også, om det var blevet gjort både for EU som helhed og for de enkelte medlemsstater. Endelig analyserede vi, om der var fastslået et finansieringshul for de forskellige faser i en virksomheds livscyklus (jf. figur 1).

Vi konstaterede, at selv om Kommissionen havde foretaget forudgående evalueringer og konsekvensanalyser og analyseret markedsbehovene ved at undersøge udbud og efterspørgsel, var kvantificeringen af finansieringshullet ikke fyldestgørende. Det skyldtes primært, at der manglede data. Kommissionen bemærkede også, at der i den akademiske litteratur ikke er konsensus om, hvorvidt de lave niveauer for venturekapitalinvesteringer i forhold til BNP i de fleste medlemsstater overvejende er et problem på udbuds- eller efterspørgselssiden, dvs. om der er et utilstrækkeligt udbud af venturekapital, eller om der ikke er tilstrækkelig mange virksomheder at investere i²⁰.

I 2011 foretog Kommissionen f.eks. en forudgående evaluering og en konsekvensanalyse af den centralt forvaltede egenkapitalfacilitet for vækst (EFG). Vi konstaterede, at den tilgrundliggende undersøgelse, der var foretaget på Kommissionens vegne, ikke forklarede baggrunden for Kommissionens skøn vedrørende finansieringshullets størrelse²¹.

I forbindelse med et andet centralt forvaltet instrument, InnovFins egenkapitalfacilitet (IFE), konstaterede vi, at vurderingen i 2013 først blev foretaget, efter at det lovgivningsmæssige forslag var fremsat, og et vejledende budget allerede var blevet drøftet af Kommissionen, Parlamentet og Rådet.

Vi konstaterede også, at Kommissionen, da EFSI blev lanceret i 2015, ikke foretog nogen omfattende forudgående evaluering eller konsekvensanalyse af finansieringshullet eller markedsbehovene. Den foretog heller ikke en sådan vurdering i 2017, da EU-garantien blev hævet med 10 milliarder euro (til 26 milliarder euro), og investeringsperioden blev forlænget fra 31. juli 2019 til 31. december 2020²².

Også i 2015 blev der foretaget en specifik vurdering på vegne af Kommissionen for at undersøge muligheden for at bruge en fund-of-funds-struktur²³. Vurderingen var baseret på interview med 105 venturekapitalfondsforvaltere og viste, at der var delte meninger om venturekapitalmarkedets tilstand og behov. Vurderingen kvantificerede ikke finansieringshullet og adresserede ikke spørgsmålet om absorption i forbindelse med anbefalingen vedrørende den finansielle størrelse af den fund-of-funds, der skulle oprettes.

Kommissionen har allerede foretaget sin forudgående evaluering/konsekvensanalyse af de efterfølgende venturekapitalinterventioner under det kommende InvestEU-program for perioden 2021-2027. Igen er finansieringshullet dog ikke blevet kvantificeret.

Det er vores opfattelse, at bevilling af øgede budgetmidler til venturekapitalfonde (jf. tabel 1) uden en korrekt kvantificering af finansieringshullet kan føre til en risiko for, at disse midler ikke kan absorberes (jf. tekstboks 3).

Utilstrækkelig dokumentation for virkningen af EU-interventionerne

Vi undersøgte, om tidligere mellemliggende og efterfølgende evalueringer havde dokumenteret effektiviteten af EU's støtte til venturekapital. Korrekte mellemliggende og efterfølgende evalueringer giver værdifulde oplysninger, der kan bruges til udformning af nye instrumenter.

Siden Kommissionen begyndte at støtte venturekapital, har den fremlagt seks midtvejsevalueringer og to endelige evalueringer. Evalueringerne rapporterede typisk om output og resultater såsom antallet af støttede venturekapitalfonde eller antallet af virksomheder, som de EU-støttede venturekapitalfonde havde investeret i. Evalueringerne indeholdt imidlertid ikke nogen analyse af EU-interventionernes indvirkning på venturekapitalbranchen og deres økonomiske virkninger (f.eks. i form af vækst, innovation og bevarede eller skabte arbejdspladser).

Begge efterfølgende evalueringer blev gennemført for tidligt. Den endelige evaluering af faciliteten for hurtigtvoksende og innovative SMV'er blev f.eks. offentliggjort i 2011. EIF kunne imidlertid godkende kommanditselskabsaftaler med venturekapitalfonde indtil 2013 - hvilket gav dem omkring fem år til at investere i virksomheder.

Den mellemliggende evaluering af GIF og de efterfølgende evalueringer af ESU 1998 og ESU 2001 var svækket af, at der kun forelå begrænsede data.

• Der var ikke fastsat resultatindikatorer for de første instrumenter, iværksætterfaciliteterne under Den Europæiske Teknologifacilitet, der startede i henholdsvis 1998 og 2001. Den efterfølgende evaluering af disse instrumenter indeholdt en anbefaling om at bruge veludformede resultatindikatorer.
• GIF-instrumentets retsgrundlag fastsatte indikatorer og mål, men de vedrørte primært output. I den mellemliggende evaluering af GIF-instrumentet blev det derfor igen anbefalet at udvikle resultat- og effektindikatorer for at muliggøre en endelig evaluering af effektiviteten. Kommissionen tilføjede indikatorer, men kunne ikke trække på disse i den endelige evaluering, eftersom den blev foretaget under et år efter midtvejsevalueringen.

Evalueringerne blev primært udarbejdet ved anvendelse af kvalitative metoder såsom interview og spørgeundersøgelser. De indsamlede oplysninger var nyttige, men de blev ikke bekræftet ved anvendelse af kvantitative metoder.

Kommissionen analyserede ikke det kontrafaktiske scenario i forbindelse med de mellemliggende og endelige evalueringer. Evaluatorerne vurderede ikke, hvor mange arbejdspladser der var blevet skabt eller bevaret i de selskaber, der havde modtaget venturekapitalfinansiering, sammenlignet med det teoretiske antal, der kunne være skabt uden finansieringen.

I 2011 blev der i forbindelse med et EU-finansieret forskningsprojekt²⁵ foretaget en sådan kontrafaktisk analyse, som omfattede venturekapital fra alle kilder (ikke kun fra EU) og virksomheder fra syv medlemsstater og ét land uden for EU. I undersøgelsen blev det konkluderet, at resultaterne generelt understøttede det synspunkt, at venturekapitalinvestorerne havde en betydelig positiv indvirkning på virksomhedernes vækst, produktivitet og investerings- og innovationsresultater. Det blev videre konkluderet, at venturekapitalinvestorerne bidrog til, at deres porteføljevirksomheder klarede sig bedre end virksomheder, der ikke modtog venturekapital, selv under finanskrisen i 2008-2009, og at de gav deres porteføljevirksomheder de ressourcer og kompetencer, der var nødvendige for hurtigt at justere deres produkt/markedsudbud under den globale krise.

Det er positivt, at EIF udgav en serie arbejdsdokumenter om de EIF-støttede investeringers økonomiske bidrag og de støttede opstartsvirksomheders resultater²⁶, inklusive en kontrafaktisk analyse. Det eneste forbehold er, at dokumenterne omfattede alle EIF's venturekapitalinvesteringer - ikke kun dem, der blev støttet af EU.

Hvad angår instrumenterne i programmeringsperioden 2014-2020 har Kommissionen fastsat resultat- og effektindikatorer for EFG, IFE og EFSI. For EFG og IFE er der fastsat mål for alle indikatorer, undtagen for de støttemodtagende virksomheders omsætning og antal ansatte (jf. tabel 2). Målene for IFE vedrører desuden ikke kun venturekapital, men kombinerer venturekapital og støtte til gældsfinansiering, hvilket gør det vanskeligt at evaluere hvert enkelt instruments resultater.

Kilde: Revisionsretten baseret på lovgivning og dokumenter fra Kommissionen.

I den mellemliggende EFSI-evaluering blev det anbefalet at redegøre for initiativets indvirkning på det finansielle marked og navnlig dets indvirkning på markedssvigt og eventuel fortrængning ved hjælp af kontrafaktiske scenarier. Den mellemliggende evaluering anerkendte EIB-Gruppens aktuelle bestræbelser på at afprøve sådanne tilgange i forbindelse med EFSI-produkter, navnlig ved at etablere den fornødne datainfrastruktur²⁷.

Kommissionen manglede en omfattende investeringsstrategi

Forbedring af virksomheders adgang til finansiering via et paneuropæisk venturekapitalmarked kræver en sammenhængende og omfattende politik og investeringsstrategi, som bl.a. sigter mod at støtte mindre udviklede markeder, mindske afhængigheden af den offentlige sektor og forenkle interventionerne.

En efterspørgselsstyret tilgang fremmer ikke udviklingen af mindre udviklede venturekapitalmarkeder eller sektorer

For at vurdere Kommissionens investeringsstrategi analyserede vi den aktuelle situation med hensyn til, hvilke lande de EU-støttede venturekapitalfonde og de støttemodtagende virksomheder havde hjemsted i, og så desuden på udviklingsfaser og sektorer.

De centralt forvaltede EU-interventioner kom kun i beskedent omfang underudviklede venturekapitalmarkeder til gode

Siden Kommissionen indledte sine venturekapitalaktiviteter i 1998, har dens bevilling af midler været baseret på projekternes kvalitet, ikke på venturekapitalfondenes geografiske placering eller de berørte investeringssektorer.

Uden en strategi, der sikrer, at tilstrækkelige investeringer kanaliseres til underudviklede markeder, kan disse risikere at modtage mindre støtte. Denne risiko bekræftes af Kommissionens forudgående evalueringer/konsekvensanalyser af sine interventioner i perioden 2014-2020 (IFE og EFG), som fremhævede, at der var en høj koncentration af venturekapitalinvesteringer i bestemte medlemsstater.

Vi konstaterede, at de to medlemsstater, der havde registreret flest EU-støttede venturekapitalfonde ved udgangen af juni 2018, var Frankrig og Italien med henholdsvis 20 % og 14 % af det samlede antal fonde. Herefter fulgte Luxembourg, Det Forenede Kongerige, Nederlandene, Tyskland og Finland. I 12 medlemsstater var der ikke foretaget nogen EU-støttede investeringer i fonde (jf. figur 5).

En af de faktorer, som fondsforvalterne tager højde for, når de beslutter, hvor de vil registrere en venturekapitalfond, er den gældende lovgivning. Ifølge en undersøgelse²⁸ gennemført af EIF ønskede fondsforvalterne støtte til paneuropæiske fonde, flere grænseoverskridende investeringer og en harmonisering af de retlige rammer og skattesystemerne.

Kilde: Revisionsretten baseret på data fra EIF.

Venturekapitalfonde kan vælge udelukkende at investere i virksomheder i deres registreringsland eller at investere i flere lande. Pr. 30. juni 2018 investerede 42 % af de EU-støttede venturekapitalfonde i flere lande.

Hvad angår de beløb, som EU-støttede venturekapitalfonde investerede i virksomheder, viser figur 6, at de medlemsstater, der var attraktive for venturekapital²⁹, havde størst fordel af EU-interventionerne. Frankrig, Tyskland og Det Forenede Kongerige skiller sig ud, da de tegner sig for 50 % af disse investeringer. Eftersom disse medlemsstater har EU's største økonomier, bidrager en fokusering på dem ikke til at fremme et europæisk venturekapitalmarked.

Medio 2018 havde ingen af de centralt forvaltede EU-støttede venturekapitalfonde investeret i Cypern, Malta, Slovenien eller Slovakiet, og der var kun foretaget begrænsede investeringer (29 millioner euro) i Bulgarien, Tjekkiet, Ungarn, Polen og Rumænien.

Kilde: Revisionsretten baseret på data fra EIF.

Vores analyse indikerer, at tildeling af bistand på grundlag af efterspørgslen favoriserer de mest udviklede venturekapitalmarkeder. Dette bidrager ikke fuldt ud til at opfylde EU's erklærede mål om at fremme et paneuropæisk venturekapitalmarked og til at opfylde bestemte prioriteter, der er nævnt i delegationsaftalerne. I retsgrundlagene for de tre nyeste egenkapitalinstrumenter (EFG, IFE og EFSI) henvises der f.eks. altid til en målsætning om at støtte udviklingen af venturekapital på EU-niveau. Endvidere hedder det i artikel 2 i GIF's mandataftale, at faciliteten bl.a. har som mål at begrænse ubalancen på markedet for egenkapital og risikovillig kapital med henblik på at forbedre venturekapitalmarkedet i EU. Flere evalueringer af de EU-interventioner, der gennemføres af eller på vegne af Kommissionen, har kritiseret den efterspørgselsstyrede tilgang og i stedet anbefalet en mere proaktiv tilgang.

I 2018-konsekvensanalysen af det efterfølgende program, InvestEU (perioden 2021-2027), blev det f.eks. anbefalet at afbalancere den efterspørgselsstyrede tilgang i de enkelte foranstaltninger med en strengere kontrol af, om de er i overensstemmelse med de politiske målsætninger. Kommissionen har ikke præciseret, hvordan en sådan balance skal opnås i praksis, eller hvordan den vil påvirke den efterspørgselsstyrede tilgang.

Finansieringsbehovene blev ikke kvantificeret for de enkelte udviklingsfaser eller sektorer

Gennem de 20 år, hvor Kommissionen har støttet venturekapitalfonde via sine forskellige centralt forvaltede interventioner, har den investeret i SMV'er i forskellige udviklingsfaser. Figur 7 viser, hvor stor en del af de 4,6 milliarder euro, som de EU-støttede venturekapitalfonde investerede i denne periode, der blev anvendt i de enkelte udviklingsfaser.

Kilde: Revisionsretten baseret på data fra EIF.

De tidlige faser (dvs. seedfasen og opstartsfasen) tegner sig for 56 % af de samlede investeringer. Typisk investerer venturekapitalfondene i flere virksomheder i de tidlige vækstfaser end i de senere faser. De gennemsnitlige beløb, der investeres i de enkelte SMV'er, er dog lavere i de tidlige faser. De EU-støttede venturekapitalfonde har gennemsnitligt investeret 1,36 og 2,56 millioner euro pr. SMV i henholdsvis seed- og opstartsfasen, mens de gennemsnitligt har investeret 4,82 og 7,16 millioner euro pr. SMV i henholdsvis vækst- og buy-out-fasen³⁰.

I vores spørgeundersøgelse angav 68 % af de venturekapitalfondsforvaltere, der svarede, at anvendelse af offentlig finansiering i venturekapital var mest nødvendig ved investeringer i seedfasen og opstartsfasen.

For så vidt angår den sektormæssige fordeling tegner virksomheder inden for computer- og forbrugerelektronik samt biovidenskab sig for over 50 % af de samlede investeringer, der er foretaget af de EU-støttede venturekapitalfonde (jf. figur 8).

Kilde: Revisionsretten baseret på data fra EIF.

EU investerede i forskellige udviklingsfaser og sektorer, men fordelingen af midlerne var ikke baseret på en grundig analyse af udbud og efterspørgsel på det europæiske venturekapitalmarked. Kommissionens forudgående evalueringer manglede oplysninger om finansieringshullet i de forskellige udviklingsfaser og sektorer (jf. punkt 36).

Vi bemærker, at Kommissionen i sin konsekvensanalyse af InvestEU (perioden 2021-2027) foreslog, at egenkapitalinstrumenter kunne målrettes mod sektorer og mod faser i en virksomheds livscyklus (på grundlag af en analyse af finansieringshuller)³¹. Konsekvensanalysen nævner ikke målretning mod eller analyser af enkelte medlemsstater.

EU's venturekapitalmarked er ikke attraktivt nok for private investorer

I overensstemmelse med nærhedsprincippet og for at opnå merværdi bør EU-støttede interventioner bidrage til at afhjælpe markedssvigt, nærmere bestemt dem, som medlemsstaterne ikke selv kan afhjælpe³². Endemålet med offentlig intervention er at tiltrække private investorer for at udvikle et bæredygtigt venturekapitalmarked. Vi undersøgte, om det var lykkedes Kommissionen at tilskynde andre offentlige og private investorer til at finansiere virksomheder sammen med EU. Den forudgående evaluering af IFE fra 2013 fremhævede lave afkast som en af de primære årsager til private investorers begrænsede interesse i venturekapital. Det blev påpeget, at det gennemsnitlige årlige afkast for europæiske venturekapitalfonde havde ligget under 10 % - undtagen i perioden med den såkaldte dot.com-boble i 1997-2000 - og at det havde været negativt i de seneste ca. ti år, hvor end ikke de bedst forvaltede fondes resultater havde været gode nok til at sikre de institutionelle investorer det ønskede afkast³³.

For at sikre EU-interventionernes overholdelse af statsstøttereglerne fastsatte Kommissionen minimumsmål for andelen af midler fra private investorer i de EU-støttede venturekapitalfonde. Disse mål blev fastsat til 50 % i de første instrumenter såsom ESU 1998 og ESU 2001, men blev sænket til 30 % i interventionerne for perioden 2014-2020. Dette er især vigtigt, fordi Kommissionen betragter de investeringer, som EIF/EIB og erhvervsfremmende banker foretager på egen risiko, som uafhængige og private. Bortset herfra fastsatte Kommissionen ingen mål for den private sektors deltagelse.

Kommissionen fastsatte ikke opnåelse af høje afkast som et mål for sine interventioner, og den bad heller ikke EIF om at opnå en fortjeneste med EU-midlerne. EIF skal dog i henhold til lovgivningen og delegationsaftalerne anvende pari-passu-princippet, i henhold til hvilket offentlige og private investorer deltager på lige fod i venturekapitalfonde med samme fortjeneste og tab. Den tiltrækning af private investorer, som er afgørende for et bæredygtigt venturekapitalmarked, er kun mulig, hvis investeringerne genererer store afkast.

Ifølge årsregnskabet for 2017 har ESU 1998 investeret 101 million euro og registreret et samlet nettotab på 12 millioner euro, siden instrumentet blev introduceret. Et lignende billede tegner sig med hensyn til ESU 2001's og GIF's realiserede porteføljer (dem, der allerede er afskrevet eller solgt). ESU 2001 rapporterede et realiseret nettotab på 82 millioner euro vedrørende de investerede 207 millioner euro, og GIF et tab på 88 millioner euro vedrørende de investerede 470 millioner euro³⁴. Disse sidste to instrumenter har stadig en væsentlig del af deres investeringer i deres porteføljer (ESU 2001: 31 % og GIF: 64 %). Det er endnu for tidligt til, at der kan fremlægges brugbare data om de senere EU-interventioner (jf. tabel 3).

I nogle af sine endelige og mellemliggende evalueringer af de centralt forvaltede programmer hævdede Kommissionen, at pari-passu-princippet ikke havde fungeret, eller at det havde været en hindring for fremme af private investeringer. Én evaluering (den forudgående evaluering af EFG fra 2011) indeholdt ingen konklusion om, hvorvidt pari-passu-princippet burde tilsidesættes, og udskød beslutningen til efter gennemførelsen af en detaljeret markedsvurdering. Kommissionen havde ikke foretaget en sådan vurdering på tidspunktet for revisionen. Kommissionen tillader kun non-pari passu-investeringer i forbindelse med sociale investeringer under EFSI's SMV-vindue.

Et af Kommissionens argumenter for at anvende pari-passu-princippet er, at der ellers er en risiko for, at investeringen kan betragtes som statsstøtte. Uforenelig statsstøtte fra medlemsstaterne fordrejer konkurrencen og kan tilbagesøges af Kommissionen. Kommissionens retningslinjer³⁵ og EU-retten³⁶ beskriver imidlertid klart, under hvilke omstændigheder en asymmetrisk profitdeling ikke er i strid med statsstøttereglerne.

En offentlig investor kan f.eks. øge de private investorers afkast ved at give afkald på en del af sit eget afkast (i en struktur med asymmetrisk profitdeling). Hermed ville den offentlige investor ikke investere på samme vilkår som andre investorer, sådan som det sker i henhold til pari-passu-princippet om investering på lige fod.

Ifølge 2015-vurderingen af fund-of-funds-programmet angav de fleste af de interviewede private equity-forvaltere og venturekapitalfondsforvaltere, at hvis EU reelt ønsker at få den private sektor til igen at investere i europæisk venturekapital, bør den private sektor få mulighed for at høste en gevinst til gengæld for at investere i investeringsfaser med højere risiko. De interviewede betragtede asymmetriske afkast som et potentielt middel til at afhjælpe hindringerne for tiltrækning af private investorer til funds-of-funds.

Før etableringen af det europæiske fund-of-funds-program nedsatte Kommissionen en arbejdsgruppe, som skulle vurdere programmet. Gruppen foreslog at lade indkaldelsen af interessetilkendegivelser give mulighed for asymmetriske afkast, men at give venturekapitalfonde med pari-passu-bestemmelser forrang. Den foreslog at bruge dette til at afbalancere investeringer i lande med mindre udviklede venturekapitalmiljøer. Trods denne anbefaling gav indkaldelsen af interessetilkendegivelser ikke mulighed for asymmetriske afkast.

En anden måde, hvorpå offentlige investorer kan fremme et selvbærende venturekapitalmarked, er ved at give mulighed for gradvis tilbagetrækning, dvs. tidlig exit, fra venturekapitalfonde. Hverken de kommanditselskabsaftaler, der er indgået mellem EIF og venturekapitalfonde, eller de to fund-of-funds-aftaler, der er indgået af EIF indtil nu, indeholder dog bestemmelser om tidlig exit. Vi bemærker, at det i 2015-vurderingen af fund-of-funds-programmet blev foreslået at indføre mekanismer for tidlig exit.

Kompleksitet som følge af anvendelsen af mere end én intervention til at yde EU-støtte til venturekapitalmarkedet

I de tidligere perioder har Kommissionen kanaliseret sin støtte til venturekapitalmarkedet gennem ét instrument, men i perioden 2014-2020 anvender den tre interventioner til dette formål (EFG, IFE og egenkapitalproduktet for EFSI's SMV-vindue). Vi undersøgte, om Kommissionen havde sikret sammenhæng mellem disse tre interventioner.

EFG sigter mod at forbedre SMV'ers adgang til egenkapital i deres udvidelses- og vækstfase, mens IFE er rettet mod investeringer i de tidlige faser. De respektive forordninger giver begge mulighed for investeringer i forskellige faser. Det var hensigten, at de to instrumenter skulle være komponenter i et enkelt egenkapitalbaseret finansielt instrument.

Med lanceringen af egenkapitalproduktet for EFSI's SMV-vindue medio 2016 (jf. bilag II) steg kompleksiteten som følge af kombinationen af en budgetgaranti med et finansielt instrument samt deltagelsen af Kommissionen, EIB og EIF.

For at undgå, at dette nye produkt overlappede med det eksisterende EFG, besluttede Kommissionen i 2016 at give EFG nyt fokus og primært målrette det mod venturekapitalaftaler i deltagende lande uden for EU³⁷, som egenkapitalproduktet for EFSI's SMV-vindue ikke kan dække.

Det forhold, at der er tre instrumenter med lignende målsætninger, som forvaltes af tre forskellige tjenestegrene i Kommissionen, har øget den nødvendige forvaltnings-, rapporterings- og overvågningsindsats. I henhold til forskellige retlige bestemmelser skal EIF udarbejde særskilte operationelle rapporter for hvert instrument mindst to gange om året.

På nuværende tidspunkt skaber EIF's operationelle rapportering om egenkapitalproduktet for EFSI's SMV-vindue ikke tilstrækkelig klarhed med hensyn til de forskellige delvinduer, og det er svært at få et samlet overblik over de kombinerede interventioners struktur.

Vi bemærker, at Kommissionen har anerkendt ineffektiviteten og overlapningerne og foreslår en betydeligt forenklet struktur i det kommende InvestEU-program (2021-2027). I stedet for tre instrumenter (EFG, IFE og EFSI) foreslår den et enkelt instrument med en enkelt budgetgaranti.

EIF er en hovedinvestor, men dens forvaltning af EU-interventioner kan strømlines

Kommissionen har overladt gennemførelsen af sine centralt forvaltede venturekapitalinterventioner til EIF, siden de blev indført i 1990'erne. Derfor skal Kommissionen sørge for, at EIF gennemfører EU-interventionerne korrekt.

EIF er en vigtig aktør

Andelen af offentlige midler i EU's venturekapitalbranche fordobledes mellem 2015 og 2016, og den lå i 2018 stadig over førkriseniveauet i 2007 (jf. figur 2). EIF, som forvalter et stadigt stigende antal mandater (jf. punkt 22), er blevet en af de største aktører på det europæiske venturekapitalmarked. Alene i 2018 indgik EIF aftaler med venturekapitalfonde om bevilling af 1,4 milliarder euro til investeringer, heraf 214 millioner euro fra de EU-støttede instrumenter. Vi undersøgte, om EIF forvaltede instrumenterne effektivt.

EIF gennemførte en spørgeundersøgelse i 2018³⁸, som viste, at dens deltagelse blev betragtet som vigtig, eftersom den fungerede som hovedinvestor og bidrog til at tiltrække private investorer ved at styrke fondens troværdighed. EIF's deltagelse i investeringer blev generelt opfattet positivt af fondsforvalterne i undersøgelsen.

De fleste af de venturekapitalfondsforvaltere, der besvarede vores spørgeundersøgelse, satte pris på EIF's grundige due diligence-proces; dens kvalitet betyder, at den ofte opfattes som en "blåstempling". Nogle respondenter bemærkede dog også, at EIF var formalistisk og fokuserede på regeloverholdelse, og at godkendelsen af ansøgninger om midler tog for lang tid. I spørgeundersøgelsen angav 45 % af fondsforvalterne, at EIF brugte over et år på at godkende en ansøgning, og 41 % angav, at det tog mellem seks måneder og et år. De fleste respondenter (66 %) sagde, at de havde været i kontakt med tre til fem personer i EIF under ansøgningsprocessen, og at nogle af disse ansatte ikke altid var bekendt med de særlige nationale forhold.

2015-vurderingen af fund-of-funds-programmet fremhævede EIF's kontracykliske rolle med hensyn til at sikre, at innovative opstartsvirksomheder og SMV'er fortsat havde adgang til kapital i perioder med økonomisk afmatning. Det blev imidlertid også nævnt, at en række interessenter, navnlig venturekapitalfonde, sammenslutninger af venturekapitalselskaber og visse nationale fund-of-funds-aktører, havde givet udtryk for, at EIF's dominerende rolle som hovedinvestor på det europæiske venturekapitalmarked og som forvalter af funds-of-funds såede tvivl om den langsigtede bæredygtighed.

De EU-støttede instrumenter overlapper med andre EIF-forvaltede instrumenter i stedet for at supplere dem

EIF udviklede en politik for bevilling af midler under de forskellige mandater (en tildelingspolitik). Vi undersøgte, om EIF havde gennemført den på passende vis under hensyntagen til de forskellige mandaters karakter.

EIF skal beslutte, hvilken venturekapitalfond den vil investere i, og under hvilket mandat. De respektive retsgrundlag og delegationsaftaler for de centralt forvaltede EU-finansierede instrumenter enten tillader eller tillader ikke medinvesteringer med midler under andre mandater.

Under ESU 1998 var medinvesteringer med EIF eller med EIF-forvaltede faciliteter udtrykkeligt forbudt³⁹. Det skyldtes, at ESU 1998 blev udformet til at supplere de EIF-forvaltede mandater og var rettet mod de SMV'er, som hverken EIB eller EIF kan støtte på grund af deres stramme vedtægtsbestemte risikokriterier⁴⁰.

Begrebet stramme risikokriterier blev opretholdt i ESU 2001 og GIF, selv om medinvesteringer var tilladt. Ved udgangen af 2017 havde 30 % af de venturekapitalfonde, der modtog støtte fra disse instrumenter, medinvesteringer fra andre EIF-mandater (hovedsagelig fra EIB's RCR-mandat⁴¹). Det viser, at de valgte fonde ikke var rettet mod et andet risikosegment end EIF's andre mandater.

Retsgrundlaget for EFG, IFE og EFSI anvender ikke længere begrebet stramme risikokriterier. Alle tre retsgrundlag fastsætter, at instrumenterne skal supplere finansielle instrumenter, der finansieres af nationale eller regionale programmer. Retsgrundlaget for EFSI tilskynder specifikt til komplementaritet med eksisterende EIB-foranstaltninger og -aktiviteter, mens retsgrundlaget for de to andre instrumenter ikke omtaler dette.

EFSI-forordningen fastsætter, at der skal ydes vejledning i at kombinere anvendelsen af EU-instrumenter med EIB-finansiering under EU-garantien med henblik på at sikre komplementaritet. Kommissionen udsendte vejledning om komplementaritet mellem EFSI og ESI-fondene. Der findes ingen vejledning vedrørende medinvesteringer med andre EIF-forvaltede mandater, f.eks. EIB's RCR-mandat.

Som følge af EIF's stigende antal mandater anbefaledes det i den mellemliggende evaluering af GIF-interventionen, der blev foretaget for Kommissionen, at EIF udviklede en tildelingspolitik⁴². EIF har haft en sådan politik siden 2009. Efter nogle få opdateringer forblev politikken uændret fra udgangen af 2011 til 2018, hvor den blev revideret.

Ifølge tildelingspolitikken fra 2011 var der ingen nævneværdige overlapninger mellem de forskellige mandater. Alligevel blev der i forbindelse med GIF-interventionen foretaget medinvesteringer, dvs. at EIF investerede midler fra flere mandater i de samme venturekapitalfonde⁴³. Tildelingspolitikken fra 2018 omtalte ikke potentielle overlapninger. I lyset af mandaternes præferencer (f.eks. for bestemte sektorer eller resultater) og deres geografiske fokus er der dog overlapninger mellem de centralt forvaltede EU-interventioner og andre mandater.

Den oprindelige politik (der var gældende indtil 2018) overlod helt beslutningerne om tildeling af midler til EIF's faglige vurdering, mens den nye politik omfatter kriterier for en kvantitativ⁴⁴ og kvalitativ vurdering af, hvilket mandat der egner sig bedst til hvilken venturekapitalfond. EIF gav os ingen dokumentation for, hvordan den vejleder sit personale i at anvende disse kriterier.

EIF testede sin nye politik ved at anvende den på de aftaler, der var indgået i 2017 og 2018. Resultaterne af denne "back-testing" viste med hensyn til visse investeringer foretaget under de centralt forvaltede EU-interventioner, at EIF alene baseret på den kvantitative vurdering i stedet kunne have anvendt andre offentlige mandater, eftersom disse scorede lige så højt eller højere end de EU-støttede. EIF fremlagde ikke detaljeret dokumentation for, hvordan de enkelte pointtal blev beregnet.

EIF havde problemer med exit fra EU-støttede fonde

En venturekapitalfond opnår et afkast, når den sælger en virksomhed ("exit"). Exit finder sted enten ved børsintroduktion (IPO) eller ved salg af virksomheden til enten en industriel investor (trade sale) eller en anden venturekapitalfond eller et private equity-selskab. Når et porteføljeselskab ikke har nogen restværdi, afskrives dets bogførte værdi efter de gældende regnskabsprincipper. Vi undersøgte de exitstrategier, fondene har for at maksimere afkastet af deres investeringer. Vi undersøgte endvidere strategien for afslutning af de mandater, vi reviderede.

Målt i beløb var følgende tre exitmetoder de største på det europæiske venturekapitalmarked i 2018: i) trade sales med 35 %, ii) børsintroduktioner med 22 % og iii) afskrivninger med 12 %⁴⁵. De europæiske venturekapitalfondsforvaltere betragter exit fra investeringer og markedet for børsintroduktioner som deres største udfordringer⁴⁶.

Start-up Europe Partnership konkluderede i et dokument fra 2017, at kun 2 % af de europæiske vækstvirksomheder bliver børsnoteret, og at omkring 15 % af det samlede beløb, der rejses i Europa, indsamles via børsintroduktioner. Ifølge dokumentet er dette et problem, fordi børsintroduktioner ikke blot skaffer vækstkapital, men også giver venturekapitalfondene mulighed for exit, og uden exits risikerer venturekapitalmotoren at drukne⁴⁷.

Tabel 3 viser antallet af exits og de resterende investeringer for alle centralt forvaltede EU-støttede interventioner pr. 30. juni 2018.

En fonds varighed er fastsat i kommanditselskabsaftalen. EIF har haft problemer med at afslutte to af Kommissionens mandater (ESU 1998 og ESU 2001), fordi venturekapitalfondene ikke kunne sælge alle virksomhederne i deres portefølje i deres levetid. Ved vurderingen af, hvilke fonde EIF skulle investere i under ESU 1998 og ESU 2001, lagde EIF begrænset vægt på fondenes kapacitet til at forvalte afhændelsesfasen. Dette exitproblem blev først behandlet på et sent tidspunkt, og de to første instrumenter (ESU 1998 og ESU 2001), som allerede var udløbet, måtte forlænges for at give EIF tid til at finde afhændelsesmuligheder.

Kilde: Revisionsretten baseret på data fra EIF.

ESU 1998, hvis mandat udløb i juli 2014, deltog derfor medio 2018 stadig i fonde med igangværende investeringer i 12 virksomheder - 4 % af de virksomheder, der var investeret i. Tilsvarende deltog ESU 2001 medio 2018 stadig i fonde med igangværende investeringer i 98 virksomheder - 31 % af investeringerne.

EIF's gebyrer er ikke fuldt ud gennemsigtige og udformet, så de sikrer opfyldelse af de politiske mål

Kommissionen betaler EIF administrationsgebyrer for at gennemføre EU's venturekapitalinterventioner på sine vegne⁴⁸. Kommissionen godtgør også EIF visse omkostninger, der betragtes som støtteberettigede i forbindelse med gennemførelsen af EU-midlerne (andre administrationsomkostninger). Vi undersøgte, om de administrationsgebyrer, som Kommissionen betalte, var berettigede, og om de bidrog til at forfølge de politiske mål.

Delegationsaftalerne fastsætter et loft over gebyrerne på mellem 5,7 % og 8,5 % af EU-interventionen. (tabel 4 indeholder oplysninger om gebyrlofterne for de enkelte interventioner).

Kilde: Revisionsretten på grundlag af delegationsaftalerne.

Ud over de administrationsgebyrer, som Kommissionen betaler EIF, opkræver forvalterne af de EU-støttede venturekapitalfonde også administrationsgebyrer. De svarer generelt til 2 % af det forpligtede beløb årligt. Endvidere har lanceringen af det paneuropæiske fund-of-funds-program tilføjet endnu et administrativt lag (jf. punkt 20). Den enkelte fund-of-funds' forvalter opkræver også administrationsgebyrer, som kan ligge mellem 8 % og 12 % af EU's forpligtede bidrag i fondens levetid (ofte omkring 12 år).

Manglende gennemsigtighed hvad angår opstartsgebyrernes berettigelse

I henhold til delegationsaftalerne mellem Kommissionen og EIF skal der, som en del af de administrative gebyrer, betales opstartsgebyrer ved begyndelsen af gennemførelsesperioden (bilag III). Disse gebyrer skal dække: i) forberedelsen af indkaldelsen af interessetilkendegivelser (som fastsætter detaljerede vilkår og betingelser samt rapporteringskrav), ii) opsætningen af EIF's interne processer og IT-systemer, herunder et websted, og iii) udarbejdelsen af standardiseret juridisk dokumentation.

Eftersom EIF har forvaltet de EU-støttede instrumenter i 20 år, kunne man forvente, at den havde udviklet synergier og knowhow, som kunne give besparelser, navnlig i nye instrumenters opstartsfase. Det er imidlertid ikke tilfældet, og Kommissionens opstartsgebyrer til EIF er steget med tiden. I forbindelse med GIF-instrumentet betalte Kommissionen 0,3 millioner euro i opstartsgebyrer (0,8 % af de samlede maksimale gebyrer). I forbindelse med de seneste instrumenter er opstartsgebyrerne steget til 2,5 millioner euro vedrørende EFG-instrumentet (13 % af de samlede maksimale gebyrer), 4 millioner euro vedrørende IFE-instrumentet (14 % af de samlede maksimale gebyrer) og 5 millioner euro vedrørende egenkapitalproduktet for EFSI's SMV-vindue (7 % af de samlede maksimale gebyrer).

Kommissionen indsamler ikke oplysninger om EIF's reelle opstartsomkostninger. Vi kommenterede første gang gebyrforhandlingsprocessen mellem Kommissionen og EIF i vores særberetning nr. 20/2017 om lånegarantiinstrumenter⁴⁹. Vi konstaterede, at konklusionerne i den beretning også fandt anvendelse på venturekapitalinstrumenter, navnlig det forhold at Kommissionen ikke havde detaljerede oplysninger om de reelle omkostninger i forbindelse med de tidligere ordninger.

De politikrelaterede incitamentsgebyrer er ikke fuldt ud hensigtsmæssige

De anvendte incitamentsgebyrer motiverer ikke til udvikling af et europæisk venturekapitalmarked. F.eks. får EIF for hver kontrakt, der indgås med en fondsforvalter, et incitamentsgebyr, hvis beløb afhænger af, hvor mange kontrakter der indgås. Incitamentsgebyrerne er imidlertid struktureret på en sådan måde, at de ikke er knyttet til faste mål for, hvor mange fonde EIF skal investere i. Vi bemærker desuden, at gebyret ikke stiger gradvis i takt med antallet af indgåede kontrakter. Under GIF- og EFG-instrumenterne modtager EIF et fast gebyr, og under IFE-instrumentet betales de største gebyrer for de første fire kontrakter, der indgås.

Incitamentsgebyrerne er ikke fuldt ud skræddersyet til opfyldelsen af de fastsatte målsætninger for interventionerne. For EFG's vedkommende har Kommissionen f.eks. fastsat et mål om, at der skal ydes finansiering til mindst 360 støtteberettigede virksomheder. Den udbetaler imidlertid en del af incitamentsgebyrerne til EIF, selv hvis målet ikke nås (jf. tabel 2).

De politikrelaterede incitamentsgebyrer tilskynder ikke fuldt ud til investeringer i EU's mindre udviklede venturekapitalmarkeder eller sektorer. Under ESU 1998/2001 har EIF ikke noget incitament til at investere i nye markeder. Under andre instrumenter er der i det mindste et incitament - selv om beløbene er lave sammenlignet med andre typer incitamenter - men de mindre udviklede venturekapitalmarkeder prioriteres ikke.

Konklusioner og anbefalinger

EU har været en aktør på venturekapitalmarkedet i over to årtier. I den tid har Kommissionen øget sin støtte til venturekapitalmarkedet betragteligt. Der er ydet omfattende EU-finansiering til at styrke EU's venturekapitalmarked, men der er stadig udfordringer.

Evaluering af EU-interventionerne

Vi konstaterede, at beslutningerne om EU-interventionernes omfang blev truffet på et utilstrækkeligt grundlag, enten fordi der ikke var foretaget en forudgående evaluering eller konsekvensanalyse, eller fordi der først blev evalueret, når de budgetmæssige beslutninger allerede var truffet. Analysen af finansieringshullet manglede forskellige dimensioner, idet der hverken blev foretaget analyser på medlemsstatsniveau eller af de enkelte sektorer eller venturefaser (jf. punkt 29-36).

Ved udformningen af fremtidige interventioner skal Kommissionen foretage rettidige og brugbare mellemliggende og efterfølgende evalueringer, hvor den tager de indhøstede erfaringer i betragtning. De efterfølgende evalueringer, der blev foretaget, blev generelt foretaget for tidligt, ofte allerede inden programmerne var afsluttet. Disse evalueringer manglede desuden analyser baseret på kvantitative data og omfattede ikke nogen kontrafaktiske scenarier. Trods 20 år med støtte til venturekapital har Kommissionen således indtil nu kun fremlagt begrænset dokumentation for den opnåede effekt (jf. punkt 37‑46).

Kommissionen bør forbedre dokumentationsgrundlaget for sine afgørelser. Den bør nærmere bestemt:

1. foretage en grundig analyse af markedssvigt eller suboptimale investeringer på EU-niveau, medlemsstatsniveau og sektorniveau samt i de forskellige udviklingsfaser med henblik på tildeling af passende finansielle ressourcer til venturekapitalinterventioner.

Tidsramme: før underskrivelsen af delegationsaftaler med gennemførelsespartnere (ved udgangen af 2022).

For at forbedre sine evalueringer bør Kommissionen:

2. sikre, at der indsamles relevante data, så evaluatorerne kan fokusere på støttens effektivitet ved anvendelse af kontrafaktiske analyser, når det er relevant
3. foretage retrospektive evalueringer af ESU 1998, ESU 2001 og GIF et stykke tid efter investeringsperioden, så den kan drage brugbare konklusioner om interventionernes effekt.

Tidsramme: så hurtigt som muligt, men senest ved udgangen af 2021.

Udarbejdelse af en omfattende investeringsstrategi

Kommissionen udarbejdede ikke en omfattende investeringsstrategi med henblik på udvikling af et paneuropæisk venturekapitalmarked. EU-interventionerne prioriterede ikke mindre udviklede venturekapitalmarkeder eller sektorer. EU-markedet er stadig meget afhængigt af den offentlige sektors deltagelse, og der var unødig kompleksitet som følge af, at der blev anvendt forskellige instrumenter.

Kommissionens interventioner på det europæiske venturekapitalmarked har bygget på en efterspørgselsstyret tilgang, hvor der ydes støtte baseret på projekternes kvalitet, ikke på den geografiske placering eller de berørte sektorer. Vi konstaterede imidlertid, at denne tilgang klart favoriserer de mest udviklede venturekapitalmarkeder, hvilket fører til en koncentration af investeringerne, som ikke bidrager fuldt ud til at udvikle et paneuropæisk venturekapitalmarked (jf. punkt 49-63).

Kommissionen fastsatte ikke opnåelse af høje afkast som et mål for sine interventioner. Generelt er den tiltrækning af private investorer, som er afgørende for et bæredygtigt venturekapitalmarked, kun mulig, hvis investeringerne genererer store afkast. ESU 1998 har siden sin introduktion investeret 101 million euro og registreret et samlet nettotab på 12 millioner euro. Samme billede tegner sig med hensyn til ESU 2001's og GIF's realiserede porteføljer. Hidtil har Kommissionen udelukkende ydet støtte i henhold til pari-passu-princippet uden at give afkald på en del af sit afkast til fordel for private investorer eller bære flere tab (jf. punkt 64-73).

For at udvikle et paneuropæisk venturekapitalmarked bør Kommissionen:

1. træffe yderligere konkrete foranstaltninger til at støtte investeringer i mindre udviklede venturekapitalmarkeder og sektorer.

Tidsramme: før forberedelserne til den nye programmeringsperiode (ved udgangen af 2020).

For at gøre venturekapitalmarkedet i EU mindre afhængigt af den offentlige sektors deltagelse bør Kommissionen:

2. på instrumentniveau fastsætte passende mål for tiltrækning af private investorer under hensyntagen til de specifikke politikmål og udviklingen af de forskellige lokale venturekapitalmarkeder og sektorer
3. undersøge muligheden for at indføre klausuler om gradvis exit
4. undersøge muligheden for at anvende asymmetrisk profit- eller risikodeling i tilfælde af akut markedssvigt, hvilket indebærer, at den giver afkald på en del af sit afkast til fordel for andre investorer eller bærer de første tab i forbindelse med negative afkast.

Tidsramme: før forhandlingerne om de nye delegationsaftaler (ved udgangen af 2022).

Gennemførelse af EU-interventionerne

EIF er blevet en af de største aktører på det europæiske venturekapitalmarked og forvalter et stigende antal mandater. Dens due diligence-proces er grundig; dens kvalitet betyder, at den ofte opfattes som en "blåstempling". Ikke desto mindre blev processen ofte opfattet som for lang og formalistisk, og 45 % af fondsforvalterne rapporterede, at EIF brugte over et år på at godkende en ansøgning. Desuden måtte forvalterne i løbet af processen tale med mange forskellige personer, som havde et varierende kendskab til deres sag.

De centralt forvaltede EU-interventioner overlapper med en række andre offentlige interventioner, der også forvaltes af EIF. Kommissionen fik meget lidt information om, hvordan EIF besluttede, hvilken venturekapitalfond den ville investere i, og under hvilket mandat (jf. punkt 86-95).

EIF har haft problemer med at afslutte to af de mandater fra Kommissionen, der skulle ophøre (ESU 1998 og ESU 2001), fordi venturekapitalfondene ikke kunne sælge alle virksomhederne i deres portefølje i deres levetid. Fordi dette problem først blev behandlet på et sent tidspunkt, måtte disse to instrumenter, som allerede var udløbet, forlænges for at give EIF tid til at finde afhændelsesmuligheder (jf. punkt 96-101).

Vi konstaterede, at Kommissionen har betalt høje opstartsgebyrer ved lanceringen af hvert nyt instrument. Vi kan ikke se, at der er opnået besparelser som følge af synergier eller knowhow, som EIF kunne have opbygget efter to årtiers forvaltning af EU-støttede instrumenter. Endvidere havde Kommissionen ikke fået oplysninger om EIF's reelle omkostninger (jf. punkt 105-107).

De politikrelaterede incitamentsgebyrer er ikke fuldt ud skræddersyet til opfyldelsen af de fastsatte målsætninger for interventionerne, og de er heller ikke udformet på en sådan måde, at de fuldt ud tilskynder til investeringer i lande med mindre udviklede venturekapitalmarkeder eller i mindre udviklede sektorer (jf. punkt 108-110).

For at øge effektiviteten bør Kommissionen samarbejde med EIF om:

1. at strømline projektgodkendelsesprocessen ved at forkorte den aktuelle tidsplan
2. at sikre, at EIF anvender en tildelingspolitik, som sikrer komplementaritet mellem EU-interventionerne og de øvrige mandater, som EIF forvalter
3. at sikre, at EIF identificerer tilstrækkelige exitmuligheder, når den godkender investering i en fond.

Tidsramme: før forhandlingerne om de nye delegationsaftaler (ved udgangen af 2022).

De administrationsgebyrer, som Kommissionen betaler EIF, bør:

4. svare til godtgørelsen af de reelle opstartsomkostninger i forbindelse med udformningen af nye interventioner
5. være udformet på en sådan måde, at de tilskynder til forfølgelse af de overordnede mål med interventionerne, navnlig udviklingen af et europæisk venturekapitalmarked, og stiger gradvis, når de aftalte minimumsdelmål er nået.

Tidsramme: før forhandlingerne om de nye delegationsaftaler (ved udgangen af 2022).

Vedtaget af Afdeling IV, der ledes af Alex Brenninkmeijer, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 17. september 2019.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Bilag

Bilag I - Typisk struktur for en venturekapitalfond

Kilde: Baseret på 2018 Professional Standards Handbook - Invest Europe.

Bilag II - Egenkapitalproduktet for EFSI's SMV-vindue

I juni 2015 godkendte Parlamentet EFSI-forordningen med en EU-garanti på 16 milliarder euro. Sammen med EIB-Gruppens bidrag på 5 milliarder euro giver det i alt 21 milliarder euro. I december 2017 godkendte Parlamentet en udvidelse af EU-garantien med 10 milliarder euro til 26 milliarder euro. EIB-Gruppen hævede også sit bidrag med 2,5 milliarder euro til 7,5 milliarder euro. Det giver et samlet budget på 33,5 milliarder euro. Figur 9 illustrerer denne udvikling.

Kilde: EIB's/EIF's 2017-rapport.

De i alt 33,5 milliarder euro er fordelt på to vinduer: i) infrastruktur- og innovationsvinduet og ii) SMV-vinduet. Efter udvidelsen af EU's EFSI-garanti blev SMV-vinduets bevilling øget med 5,5 milliarder euro til 10,5 milliarder euro, hvoraf EU-budgettet dækker 6,5 milliarder euro.

Egenkapitalproduktet for EFSI's SMV-vindue er en del af SMV-vinduet. Det består af to delvinduer. Under delvindue 1 yder EIF egenkapitalinvesteringer i: i) venturekapitalfonde, der investerer i udvidelses- og vækstfasen, ii) venturekapitalfonde, der investerer i flere faser, og iii) projekter med sociale virkninger. Den maksimale EU-garanti dækker 1 milliard euro, og EIB tilfører likviditeten. Derudover skal EIF yde 50 millioner euro i finansiering på egen risiko.

Delvindue 2 er en foranstillet tranche i forhold til IFE. Sammen med EIB's foranstillede tranche blev det tilføjet som supplement til det allerede eksisterende IFE-instrument (Horisont 2020). Figur 10 giver et overblik over egenkapitalproduktet for EFSI's SMV-vindue inden udvidelsen af EU's EFSI-garanti.

Kilde: EFSI's styringsråd, SB/16/16.

En investering på 100 euro under delvindue 1 finansieres med 95,2 euro fra EIB, som garanteres af EU, og med 4,8 euro i form af EIF's eget bidrag. Risikoen deles i overensstemmelse med pari-passu-princippet i forholdet 4,8/95,2.

Under delvindue 2 finansieres de enkelte investeringer ifølge tranchernes procentuelle andel. En investering på 100 euro finansieres med 45 euro fra IFE's efterstillede tranche, 26,5 euro fra EIB's foranstillede tranche, garanteret af EU-budgettet via egenkapitalproduktet for EFSI's SMV-vindue, og 28,5 euro fra EIF's foranstillede tranche. IFE dækker et tab op til 45 euro. Over denne tærskel bæres tabet i overensstemmelse med pari-passu-princippet af EU-budgettet og EIF's foranstillede tranche i et forhold på 26,5/28,5.

Som en konsekvens af udvidelsen af EU's EFSI-garanti besluttede EFSI's styringsråd i oktober 2018 at forhøje EU-garantien vedrørende egenkapitalproduktet for EFSI's SMV-vindue med 1 050 millioner euro til 2 320 millioner euro. Af dette supplement var 950 millioner euro tiltænkt delvindue 1 og 100 millioner euro tiltænkt delvindue 2.

Som følge af den risikodelingsordning, der er vist i figur 10, vil EIF skulle medinvestere yderligere 47 millioner euro (4,8 %) under delvindue 1. En yderligere forhøjelse af EU-garantien for EFSI's delvindue 2 på 100 millioner euro indebærer også en forhøjelse af EU's IFE-bidrag på 170 millioner euro og af EIF's foranstillede tranche på 108 millioner euro.

Den samlede investeringskapacitet på 2 068 millioner euro (jf. figur 10) vil derefter stige med 1 375 millioner euro til 3 443 millioner euro. Dette tal omfatter 2 948 millioner euro fra de centralt forvaltede programmer og 495 millioner euro fra EIF's egenrisikotrancher.

Den planlagte forhøjelse krævede endnu en ændring af EFSI-delegationsaftalen, der først blev underskrevet medio december 2018.

Bilag III - Sammensætningen af de administrationsgebyrer, som Kommissionen betaler EIF vedrørende de enkelte instrumenter

Kilde: Revisionsretten på grundlag af delegationsaftalerne.

Akronymer og forkortelser

BNP: Bruttonationalprodukt

CIP: Rammeprogrammet for konkurrenceevne og innovation

Cosme: Program for virksomheders konkurrenceevne og SMV'er

EFG: Egenkapitalfaciliteten for vækst (Equity Facility for Growth)

EFSI: Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer

Egenkapitalproduktet for EFSI's SMV-vindue: Egenkapitalproduktet for Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringers SMV-vindue (bilag II)

EIB: Den Europæiske Investeringsbank

EIF: Den Europæiske Investeringsfond

ESU 1998: Iværksætterfaciliteten under Den Europæiske Teknologifacilitet for den flerårige programmeringsperiode, der startede i 1998

ESU 2001: Iværksætterfaciliteten under Den Europæiske Teknologifacilitet for den flerårige programmeringsperiode, der startede i 2001

G&E: Vækst- og beskæftigelsesinitiativet

GIF: Faciliteten for hurtigtvoksende og innovative SMV'er

IFE: InnovFins egenkapitalfacilitet for tidlige faser (IFE)

InvestEU: Udkast til program for den flerårige programmeringsperiode 2021-2027

IPO: Børsintroduktion (Initial Public Offering)

MAP: Det flerårige program til fremme af initiativ og iværksætterånd

SMV'er: Små og mellemstore virksomheder

Glossar

Budgetgaranti: En retlig forpligtelse til at støtte investeringer foretaget af finansielle partnere ved under bestemte omstændigheder at yde midler fra EU-budgettet til at dække en betalingsforpligtelse vedrørende et støttet EU-program.

Børsintroduktion: En proces, hvor en virksomheds aktier sælges eller uddeles til offentligheden for første gang.

Centralt forvaltet intervention: En investering, der enten finansieres eller støttes af EU-budgettet og forvaltes af Kommissionen.

Finansielt instrument: Finansiel støtte fra EU-budgettet i form af egenkapital- eller kvasiegenkapitalinvesteringer, lån eller garantier eller andre risikodelingsinstrumenter.

Forudgående evaluering: En vurdering, som foretages før gennemførelsen af en intervention, og som omhandler behovene, omfanget i forhold til finansieringshullet, EU-merværdien og de potentielle synergier med andre finansielle instrumenter.

Fund-of-funds: En fælles investeringsfond, der investerer i andre fonde i stedet for at investere direkte.

Hovedinvestor: En betroet investor, som køber en væsentlig andel af en venturekapitalfond. Hovedinvestoren spiller en vigtig rolle ved at garantere, at en bestemt andel vil blive solgt, og ved at stimulere efterspørgslen i kraft af den troværdighed, vedkommende giver investeringen.

Konsekvensanalyse: En proces, hvor oplysninger indsamles og analyseres for at fastslå de sandsynlige fordele og ulemper ved en planlagt aktion med henblik på at understøtte beslutningstagningen.

Pari passu: Princippet om, at alle investorer investerer på de samme vilkår og har de samme rettigheder.

Private equity: En investering i en ikkebørsnoteret privat virksomhed til erhvervelse af en andel på mellemlang til lang sigt, som senere sælges. Kapitaltilførslen fungerer som opstarts- eller udviklingsfinansiering.

Statsstøtte: Direkte eller indirekte statslig støtte til en virksomhed eller organisation, som giver denne en fordel i forhold til dens konkurrenter. EU har statsstøtteregler, som skal forhindre, at det indre marked fordrejes. Kommissionen fører tilsyn med, at disse regler overholdes.

Venturekapital: Penge investeret til erhvervelse af en andel i opstartsvirksomheder eller innovative nye virksomheder, som er forbundet med et betydeligt risikoelement og har brug for eksperthjælp til at vokse.

Venturekapitalfond: En investeringsfond, der forvalter penge fra professionelle investorer, som ønsker at investere i små og mellemstore virksomheder med stærkt vækstpotentiale.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultater eller overholdelse af regler, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling IV - Regulering af markeder og konkurrenceøkonomi, der ledes af Alex Brenninkmeijer, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Baudilio Tomé Muguruza, medlem af Revisionsretten, med støtte fra Daniel Costa de Magalhães, kabinetschef, Ignacio García de Parada, attaché, Simon Dennett, analytiker, Ioanna Metaxopoulou, direktør for Afdeling IV, Marion Colonerus, ledende administrator, og Helmut Kern, opgaveansvarlig. Revisionsholdet bestod af Christian Detry, Ezio Guglielmi og Natalie Hagmayer. Hannah Critoph ydede sproglig støtte.

Fra venstre mod højre: Daniel Costa de Magalhães, Christian Detry, Baudilio Tomé Muguruza, Ignacio García de Parada, Ioanna Metaxopoulou, Helmut Kern, Ezio Guglielmi.

Slutnoter

¹ Meddelelse fra Kommissionen - EUROPA 2020 En strategi for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst (KOM(2010) 2020 endelig af 3.3.2010).

² http://www.eif.org/what_we_do/equity/venture/index.htm.

³ Kommissionen handler i samarbejde med medlemsstaterne.

⁴ Dobbeltbeskatningsproblemer, skatterelaterede administrative hindringer, usikkerhed med hensyn til skattemæssig behandling.

⁵ https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/insurance/.
https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/capital‐requirements‐forbanks/.

⁶ Inklusive EIF og EIB.

⁷ Med centralt forvaltede EU-interventioner mener vi i denne beretning de finansielle instrumenter (ESU 1998, ESU 2001, GIF, IFE og EFG) og den budgetgaranti vedrørende egenkapitalproduktet for EFSI's SMV-vindue, som er nævnt i tabel 1.

⁸ 98/347/EF: Rådets afgørelse af 19. maj 1998 om finansielle støtteforanstaltninger for innovative og jobskabende små og mellemstore virksomheder (SMV) - Vækst- og beskæftigelsesinitiativet (EFT L 155 af 29.5.1997, s. 43).

⁹ 2000/819/EF: Rådets beslutning af 20. december 2000 om et flerårigt program til fremme af initiativ og iværksætterånd, navnlig for små og mellemstore virksomheder (SMV) (2001-2005) (EFT L 333 af 29.12.2000, s. 84).

¹⁰ Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1639/2006/EF af 24. oktober 2006 om et rammeprogram for konkurrenceevne og innovation (2007-2013) (EUT L 310 af 9.11.2006, s. 15).

¹¹ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1287/2013 af 11. december 2013 om et program for virksomheders konkurrenceevne og små og mellemstore virksomheder (Cosme) (2014-2020) og om ophævelse af afgørelse nr. 1639/2006/EF (EUT L 347 af 20.12.2013).

¹² Dette beløb afspejler budgettildelingen pr. 31. december 2018. Budgettildelingen kan have ændret sig siden, da EFG er del af en samlet budgetpost under COSME-forordningen.

¹³ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1291/2013 af 11. december 2013 om Horisont 2020 - rammeprogram for forskning og innovation (2014-2020) og om ophævelse af afgørelse nr. 1982/2006/EF (Horisont 2020-forordningen) (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 104).

¹⁴ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2015/1017 af 25. juni 2015 om Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer, Det Europæiske Centrum for Investeringsrådgivning og Den Europæiske Portal for Investeringsprojekter og om ændring af forordning (EU) nr. 1291/2013 og (EU) nr. 1316/2013 - Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI-forordningen) (EUT L 169 af 1.7.2015, s. 1). Denne forordning, der blev vedtaget i 2015, dækker ikke hele perioden 2014-2020.

¹⁵ EFSI ændrede EIF's rolle ved kontraktligt at forpligte den til at bidrage med finansiering til de to delvinduer i egenkapitalproduktet for EFSI's SMV-vindue (jf. bilag II).

¹⁶ Om EFSI har Revisionsretten offentliggjort udtalelse nr. 2/2016, "EFSI: Et tidligt forslag om forlængelse og udvidelse", og særberetning nr. 3/2019, "Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer: En indsats er nødvendig for at gøre EFSI til en fuldstændig succes".

¹⁷ Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af InvestEU-programmet (COM(2018) 439 final af 6.6.2018).

¹⁸ http://www.eif.org/who_we_are/index.htm.

¹⁹ Invest Europe er en sammenslutning, der repræsenterer private equity-, venturekapital- og infrastruktursektorerne i Europa samt disses investorer.

²⁰ JRC Science for Policy Report, "Improving access to finance: which schemes best support the emergence of high-growth innovative enterprises?", s. 12.

²¹ Bilag A til 2011-rapporten, udarbejdet af Economisti Associati srl i samarbejde med EIM Business & Policy Research, the Evaluation Partnership, the Centre for Strategy and Evaluation Services og Centre for European Studies, s. A.13.

²² Revisionsrettens udtalelse nr. 2/2016, "EFSI: Et tidligt forslag om forlængelse og udvidelse", punkt 26, og Revisionsrettens særberetning nr. 3/2019, "Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer: En indsats er nødvendig for at gøre EFSI til en fuldstændig succes", punkt 17.

²³ Oxford Research Centre for Strategy & Evaluation Services, "Assessing the Potential for EU Investment in Venture Capital and Other Risk Capital Fund of Funds", oktober 2015.

²⁴ Rapport fra 2011 udarbejdet af Economisti Associati srl i samarbejde med EIM Business & Policy Research, the Evaluation Partnership, the Centre for Strategy and Evaluation Services og Centre for European Studies.

²⁵ VICO project, "Final Report Summary - Financing Entrepreneurial Ventures in Europe: Impact on innovation, employment growth, and competitiveness", september 2011 (https://cordis.europa.eu/project/rcn/88431/reporting/en).

²⁶ EIF Working Paper 2016/34 (Helmut Kraemer-Eis, Simone Signore, Dario Prencipe), "The impact of EIF on the Venture Capital ecosystem", Volume I, The European venture capital landscape: an EIF perspective, 2016.

²⁷ Europa-Kommissionen, "Independent Evaluation of the EFSI Regulation. Final Report", juni 2018, s. 140.

²⁸ EIF Working Paper 2018/48, "EIF VC Survey 2018 - Fund managers' market sentiment and views on public intervention", april 2018.

²⁹ Venture Capital & Private Equity Country Attractiveness Index (https://blog.iese.edu/vcpeindex/).

³⁰ Investeringsfaseklassificering anvendt af EIF vedrørende køb af majoritetsandele eller kontrollerende andele af virksomheder, typisk i senere udviklingsfaser såsom vækst- eller opskaleringsfasen.

³¹ Arbejdsdokument fra Kommissionen, konsekvensanalyse, SWD(2018) 314 final af 6.6.2018.

³² Artikel 209 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18. juli 2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget (EUT L 193 af 30.7.2018, s. 1).

³³ Kommissionens forudgående evaluering, "Financial instrument facilities supporting access to risk finance for research and innovation in Horizon 2020", 2013.

³⁴ Ifølge instrumenternes 2017-regnskaber havde de virksomheder, som stadig var i porteføljerne hos de fonde, der havde fået støtte fra ESU 2001 og GIF (urealiseret fortjeneste), en samlet værdi på henholdsvis 97 millioner euro og 79 millioner euro.

³⁵ Kommissionens retningslinjer for statsstøtte til fremme af risikofinansieringsinvesteringer (2014/C 19/04), punkt 108-109.

³⁶ Artikel 21, stk. 13, i Kommissionens forordning (EU) nr. 651/2014 af 17. juni 2014 om visse kategorier af støttes forenelighed med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107 og 108 (EUT L 187 af 26.6.2014, s. 1).

³⁷ Cosmeprogrammet er åbent for tredjelandsdeltagere, som skal indgå aftaler med Kommissionen.

³⁸ EIF Working Paper 2018/51, "EIF venture capital Survey 2018 - Fund managers' perception of EIF's Value Added", september 2018.

³⁹ Vi konstaterede ét tilfælde af medinvestering med EIF's egne midler, selv om dette ikke var tilladt.

⁴⁰ Europa-Kommissionen, Forslag til Rådets afgørelse om finansielle støtteforanstaltninger for innovative og jobskabende små og mellemstore virksomheder (KOM(1998) 26 endelig af 21.1.1998).

⁴¹ EIB har givet EIF mandat til at investere 9,5 milliarder euro i risikobærende kapacitet til støtte for teknologisk og industriel innovation. Med RCR-mandatet investerer EIB i lower mid-market-fonde, som specifikt fokuserer på Europa.

⁴² Europa-Kommissionen, Generaldirektoratet for Erhvervspolitik (GHK og Technopolis), "Interim evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme", 2009, s. IV.

⁴³ EIF brugte midler fra andre mandater i forbindelse med 41 % af de GIF-støttede venturekapitalfonde.

⁴⁴ Der foretages en rangordning, f.eks. baseret på venturekapitalfondens strategi, de sektorer eller faser, den ønsker at investere i, eller dens geografiske fokus. Der er også fastsat udelukkelseskriterier, f.eks. "førstegangsforvaltere", eftersom nogle ikke-EU-mandater ikke tillader førstegangsforvaltere.

⁴⁵ Invest Europe, 2018 European Private Equity Activity Report. Andre exitmetoder er bl.a. indløsning af præferenceaktier, salg til andre equity-selskaber, salg til finansieringsinstitutter og tilbagekøb foretaget af ledelse/ejer.

⁴⁶ EIF Working Paper 2018/48 (Helmut Kraemer-Eis, Antonia Botsari, Salome Gvetadze, Frank Lang), "EIF VC Survey 2018 - Fund managers' market sentiment and views on public intervention", 2018.

⁴⁷ Start-up Europe Partnership, "SEP Monitor: Scale-up report", juni 2017.

⁴⁸ Kommissionen betaler også EIB gebyrer for venturekapitalgarantien i forbindelse med EFSI.

⁴⁹ Revisionsrettens særberetning nr. 20/2017: "EU-finansierede lånegarantiinstrumenter: Der er opnået positive resultater, men der er behov for en bedre målretning mod støttemodtagerne og en bedre koordinering med de nationale ordninger".

⁵⁰ InvestEurope, 2018 European Private Equity Activity. https://www.investeurope.eu/media/811517/invest-europe-2018-european-private-equity-activity.pdf.

⁵¹ Marco Buti and Philipp Mohl: "Lacklustre investment in the Eurozone: Is there a puzzle?" Vox, juni 2014. https://voxeu.org/article/raising-investment-eurozone

⁵² Marco Buti: "Lacklustre investment in the Eurozone: The policy response" Vox, december 2014. https://voxeu.org/article/lacklustre-investment-eurozone-policy-response

⁵³ Bergljot B. Barkbu, Pelin Berkmen, Pavel Lukyantsau, Sergejs Saksonovs og Hanni Schoelermann: "Investment in the Euro Area: Why Has It Been Weak?" Arbejdsdokument fra IMF nr. 15/32, 19. februar 2015. https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/Investment-in-the-Euro-Area-Why-Has-It-Been-Weak-42717

⁵⁴ EIB: Investment and Investment Finance in Europe 2013, 14. november 2013. https://www.eib.org/en/infocentre/publications/all/investment-and-investment-finance-in-europe.htm

⁵⁵ ESRI: Access to External Financing and Firm Growth. Baggrundsundersøgelse til rapporten om den europæiske konkurrenceevne 2014, maj 2014. https://www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=2ahUKEwjY_475pujeAhVQKuwKHTn6AI4QFjABegQIAxAC&url=https%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Fdocsroom%2Fdocuments%2F8786%2Fattachments%2F1%2Ftranslations%2Fen%2Frenditions%2Fpdf&usg=AOvVaw2SPzw1L4aRoQVrA_MZ19Y8

⁵⁶ Florencio Lopez de Silanes Molina, Joseph McCahery, Dirk Schoenmaker og Dragana Stanisic: The European Capital Markets Study. Estimating the Financing Gaps of SMEs. Rapport sponseret af det hollandske finansministerium og EBRD, juli 2015. https://web.archive.org/web/20161213054417/http:/www.dsf.nl/wp-content/uploads/2015/09/European-Capital-Markets-Study_2015_FINAL-15-7.pdf

Tidslinje

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2019

© Den Europæiske Union, 2019

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.