Centraal beheerde EU-interventies voor durfkapitaal: meer sturing nodig

Samenvatting

Durfkapitaal is doorgaans gericht op het financieren van kleine, innovatieve bedrijven die zich in een vroeg stadium bevinden en worden geacht veel groeipotentieel te hebben. Het wordt vaak beschouwd als een katalysator voor het scheppen van werkgelegenheid en economische groei. Al meer dan twintig jaar verstrekt de Europese Unie (EU) durfkapitaal aan kleine en middelgrote ondernemingen om hen te helpen hun bedrijven van de grond te krijgen. Ook bevordert de EU een duurzaam Europees ecosysteem voor durfkapitaal.

Wij hebben besloten durfkapitaalmarkten te bekijken omdat de EU meer en meer betrokken raakt bij dit beleidsterrein en we dit nog niet eerder hebben behandeld. We controleerden de manier waarop de Commissie de centraal beheerde durfkapitaalinterventies heeft uitgevoerd. Wij beoordeelden of de opzet van deze interventies was onderbouwd door effectbeoordelingen en evaluaties en of de interventies naar behoren waren uitgevoerd. Ook gingen wij na of er een alomvattende investeringsstrategie is.

De controle had betrekking op de zes centraal beheerde interventies die sinds 1998 zijn opgezet en ook de voorstellen voor een opvolger van het instrument in het kader van het volgende meerjarig financieel kader (2021-2027) werden overwogen. We onderzochten relevante documentatie en spraken met personeel van de Commissie en het Europees Investeringsfonds (EIF), met belanghebbenden uit de openbare en particuliere sector en met academici. Bovendien hielden we enquêtes onder beheerders van durfkapitaalfondsen.

We stelden vast dat de Commissie haar steun aan de durfkapitaalmarkt heeft vergroot zonder een volledige beoordeling te verrichten van de marktbehoeften voor alle instrumenten of de absorptiecapaciteit. Wij constateerden ook dat er slechts beperkt bewijs is van de impact van haar steun.

De investeringsstrategie van de Commissie was niet alomvattend, en minder ontwikkelde durfkapitaalmarkten en activiteitensectoren hadden weinig profijt van de centraal beheerde EU-interventies.

De Commissie en andere (publieke en particuliere) investeerders nemen op gelijke voet deel in durfkapitaalfondsen en delen dezelfde winsten en verliezen (te weten het pari-passubeginsel). Het lage rendement op hun investeringen is een van de redenen waarom particuliere investeerders weinig interesse tonen in EU-durfkapitaal. De Commissie staat voor sociale investeringen weliswaar al non-pari-passu-investeringen toe, maar heeft nog niet de mogelijkheid geanalyseerd om het rendement van de EU aan particuliere investeerders te geven.

Het EIF beheert fondsen in de eerste plaats voor de Commissie, de Europese Investeringsbank en nationale instanties. Het is een belangrijke speler op de durfkapitaalmarkt van de EU geworden. De procedures van het EIF moeten echter worden gestroomlijnd, aangezien het langer dan twaalf maanden kan duren voordat aanvragen om middelen worden goedgekeurd. Het investeringstoewijzingsbeleid van het EIF moet worden geactualiseerd en verbeterd. Wij constateerden dat het EIF moeilijkheden heeft ondervonden bij het afsluiten van verstreken mandaten.

Tot slot verzamelt de Commissie geen informatie over de daadwerkelijke kosten die het EIF maakt bij de uitvoering van door de EU ondersteunde instrumenten. We stelden vast dat de opstartvergoedingen die de Commissie aan het EIF betaalt voor de lancering van nieuwe instrumenten in de loop der tijd zijn toegenomen en dat synergieën en de kennis die het EIF de afgelopen twee decennia kon hebben ontwikkeld geen besparingen hebben opgeleverd. Bovendien constateerden we dat de vergoedingen niet volledig waren toegesneden op het stimuleren van de verwezenlijking van de algemene doelstellingen van de fondsen.

We doen een aantal aanbevelingen aan de Commissie om de toegevoegde waarde van EU-interventies in de durfkapitaalmarkt te verbeteren. Wij bevelen aan dat de Commissie:

1. de nodige analyses uitvoert om de evaluatie van de EU-interventies te verbeteren;
2. een alomvattende investeringsstrategie ontwikkelt, en
3. in overleg treedt met het EIF over het stroomlijnen van zijn beheer van de EU-interventies.

Inleiding

Durfkapitaal kan een katalysator zijn voor innovatie, het scheppen van werkgelegenheid en economische groei. Als gevolg daarvan kan een dynamische durfkapitaalmarkt rechtstreekse economische voordelen opleveren. Deskundigen en belanghebbenden in de EU, waaronder de Commissie, erkennen het verband tussen innovatie, ondernemerschap, durfkapitaal en economische groei.

Durfkapitaal, een soort private equity

Durfkapitaal is een soort private equity dat doorgaans is gericht op het financieren van kleine, jonge, innovatieve opkomende of startende bedrijven die worden geacht veel groeipotentieel te hebben. Deze bedrijven beginnen vaak alleen maar met een idee en een niet-getoetst bedrijfsmodel, waardoor er een aanzienlijk risico bestaat. Indien het idee en bedrijfsmodel echter een succes blijken te zijn, kunnen deze bedrijven uiteindelijk een hoog rendement opleveren, waardoor het rendement van durfkapitaal en private equity op lange termijn beter kan zijn dan dat van traditionele investeringen.

Innovatieve opkomende en startende bedrijven hebben financiering nodig om hun nieuwe technologie/innovatie te ontwikkelen. Tegelijkertijd hebben ze weinig eerste inkomsten te melden. Daarom kunnen deze bedrijven moeite hebben om toegang te krijgen tot voldoende financiering van banken omdat ze problemen hebben om de vereiste zekerheden te verschaffen. Durfkapitalisten vullen deze financieringskloof op omdat ze bereid zijn meer risico’s te aanvaarden dan banken vanwege de mogelijkheden voor rendement of om strategische redenen.

Nieuwe bedrijven doorlopen verschillende ontwikkelingsstadia, zoals figuur 1 illustreert.

• Het zaaistadium: zaaikapitaal ondersteunt voorbereidende activiteiten, zoals markt- en productonderzoek of de ontwikkeling van een bedrijfsplan. Het is voornamelijk afkomstig van de bedrijfseigena(a)r(en), “business angels” en/of familie en vrienden.
• Het vroege en latere durfstadium: er is meer kapitaal nodig om het bedrijfsmodel te ontwikkelen en uit te voeren. Het is hoofdzakelijk in dit stadium dat durfkapitalisten een rol spelen. Tegen het einde van deze fase beginnen succesvolle bedrijven langzaamaan winstgevend te worden.
• Het groei- en opschalingsstadium: succesvolle bedrijven zullen de inkomsten en winsten vergroten. Als durfkapitalisten geïnvesteerd hebben in dergelijke bedrijven, zullen ze deze bedrijven willen verkopen of verlaten (“exit”) om een rendement op hun investering te krijgen.

Bron: ERK.

Durfkapitaalinvesteringen worden doorgaans gedaan via een fonds, dat een kapitaalpot is van meerdere investeerders (stille vennoten) en wordt beheerd door een fondsbeheerder (beherend vennoot). Bij durfkapitaalfondsen wordt vertrouwd op het beginsel van diversificatie: ze hebben een brede blootstelling over een divers portfolio (doorgaans 10 tot 20 investeringen), wat helpt de risico's beter te beheersen (zie tekstvak 1 voor de voornaamste kenmerken van een durfkapitaalinvestering in Europa). In bijlage I wordt de typische structuur van een durfkapitaalfonds weergegeven.

Durfkapitaalfondsen kunnen ook deskundigheid bieden, waarom regelmatig wordt gevraagd door ondernemers die hun bedrijf willen laten groeien. In het kader van deze waardevolle dienst kan een strategie worden verfijnd, innovatie worden gecommercialiseerd, kunnen nieuwe producten en diensten worden ontwikkeld en kan een bedrijf naar de wereldwijde markt worden gebracht. Een verfijnde strategie en snelle zichtbaarheid op de wereldwijde markt zijn van essentieel belang voor het succes van hoogtechnologische en andere startende bedrijven.

Een durfkapitaalfonds levert rendement op wanneer een bedrijf wordt verkocht of verlaten (“exit”). Een bedrijf wordt verlaten bij de eerste openbare aanbieding (initial public offering — IPO) of door de verkoop van het bedrijf aan een industriële investeerder (“trade sale”), een ander durfkapitaalfonds of een private equity-firma. Wanneer een portfolio-onderneming geen restwaarde heeft, wordt de boekwaarde afgeschreven overeenkomstig de toepasselijke boekhoudkundige normen.

De betrokkenheid van de Commissie in de durfkapitaalmarkt

De Europa 2020-strategie is de huidige EU-agenda voor groei en banen. Hierin wordt slimme, duurzame en inclusieve groei benadrukt als een manier om de structurele gebreken in de economie van Europa te verhelpen, haar concurrentievermogen en productiviteit te verbeteren en een duurzame sociale markteconomie te onderbouwen¹. Aangezien durfkapitaal een katalysator voor innovatie, het scheppen van werkgelegenheid en economische groei is, verstrekt de EU geld om de toegang daartoe te verbeteren voor Europese bedrijven in de opstart- en groeistadia. Ook bevordert de EU een duurzaam Europees ecosysteem voor durfkapitaal in Europa².

Met EU-interventies worden aanvullende particuliere en overheidsmiddelen gemobiliseerd voor financiële ondersteuning om de doeltreffendheid van de EU-begroting te maximaliseren. Deze rechtstreekse investeringen in durfkapitaalfondsen zijn afkomstig uit verschillende onderdelen van de EU-begroting.

• Centraal beheerde interventies worden gefinancierd uit verschillende begrotingsterreinen, zoals ondernemingen, industrie en onderzoek. De Commissie is rechtstreeks betrokken bij het ontwerp en de ontwikkeling van deze instrumenten, de investeringsstrategie ervan en bij het bepalen van de omvang van de EU-bijdrage.
• Interventies onder gedeeld beheer³, die worden gebruikt bij het cohesiebeleid, worden gefinancierd door de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF). Elke interventie moet worden uitgevoerd in het kader van een operationeel programma dat wordt beheerd door een beheersautoriteit in een lidstaat. De beheersautoriteit is verantwoordelijk voor het ontwerpen van het financieringsinstrument en bepaalt de financiële omvang ervan.

Veel structurele factoren die durfkapitaal kunnen bevorderen of beperken in Europa vallen nog steeds grotendeels onder de bevoegdheid van de lidstaten. Zo kan het nationaal belastingrecht de ontwikkeling van de durfkapitaalmarkt belemmeren⁴, kunnen vennootschaps- en arbeidsrecht de aanwerving van personeel hinderen en kan het regelgevingskader de risicobereidheid van investeerders temperen en fondsenwerving beperken⁵.

De durfkapitaalmarkt in Europa

Sinds 2012 mobiliseren Europese durfkapitaalfondsen voortdurend meer middelen. Het totaal aan gemobiliseerde middelen heeft een tienjarige piek van 11,4 miljard EUR bereikt in 2018. Het huidige niveau ligt hoger dan het niveau van voor de crisis van 2007. Naar verwachting zal de Commissie in 2022 meer dan 3,3 miljard EUR hebben uitgetrokken voor investeringen in durfkapitaal sinds 2014.

Zoals weergegeven in figuur 2 hebben overheidsinstanties⁶ hun steun voor Europese durfkapitaalfondsen aanzienlijk opgevoerd tussen 2015 en 2017. De steun daalde in 2018. Relatief gezien was de financiering door overheidsinstanties het hoogst in 2010 en 2011. In 2018 was 14 % van het totale ingezamelde kapitaal afkomstig van overheidsinstanties, wat een aanzienlijk lager aandeel is dan in de twee voorgaande jaren, maar nog steeds hoger dan het niveau van voor de crisis van 2007.

Bron: Aan de ERK verstrekte gegevens van Invest Europe.

Figuur 3 laat een soortgelijke trend zien wat investeringen in bedrijven betreft. In de afgelopen tien jaar zijn de investeringen door Europese durfkapitaalfondsen gestegen, met een piek van 8,2 miljard EUR in 2018. Verder ligt het huidige investeringsniveau hoger dan het niveau van voor de crisis van 2007.

Sinds de financiële crisis zijn het aantal exits door Europese durfkapitaalfondsen en de daarmee samenhangende bedragen relatief stabiel gebleven. In 2018 hebben durfkapitaalfondsen 1 193 startende bedrijven verlaten voor een bedrag van 2,0 miljard EUR, maar hiermee is het niveau van voor de crisis van 2007, toen 1 629 startende bedrijven zijn verlaten voor een bedrag van 3,1 miljard EUR, nog niet bereikt. Zie figuur 3.

Bron: Aan de ERK verstrekte gegevens van Invest Europe.

In de 20 jaar dat de Commissie durfkapitaalfondsen heeft ondersteund door middel van centraal beheerde EU-interventies heeft ze 1,7 miljard EUR vastgelegd in 140 fondsen, waarvan 0,9 miljard EUR was uitbetaald tegen medio 2018. Gemiddeld werd door deze durfkapitaalfondsen per bedrijf 3 miljoen EUR geïnvesteerd en gezorgd voor 48 banen. Deze bedrijven hadden ongeveer 74 000 mensen in dienst op het moment van de investering.

Hoe de centraal beheerde EU-interventies werken

De Commissie verleent een mandaat aan het Europees Investeringsfonds (EIF)/de Europese Investeringsbank (EIB) om durfkapitaalinterventies uit te voeren tegen een overeengekomen vergoeding. De Commissie behoudt de algehele verantwoordelijkheid, met uitzondering van één geval waarin de verantwoordelijkheid wordt gedeeld met de EIB-groep en andere organen. Met EU-interventies is steun verleend aan een groot aantal startende bedrijven, en sommige van hen zijn belangrijke spelers in hun sector geworden. Tekstvak 2 bevat voorbeelden van de risico’s en rendementen van investeringen van het EIF in het kader van de mandaten van de Commissie.

Het bedrag dat is geïnvesteerd door centraal beheerde EU-interventies die gericht zijn op durfkapitaal is de afgelopen tien jaar aanzienlijk gestegen, van 33 miljoen EUR per jaar (gemiddelde 1998-2000) naar 458 miljoen EUR per jaar (gemiddelde 2014-2020).

Deze EU-instrumenten zijn opgezet op een vraaggestuurde basis, wat betekent dat hiermee financiering wordt verleend wanneer durfkapitaalfondsen hierom verzoeken, mits deze aan de subsidiabiliteitscriteria voldoen en de zorgvuldigheids- en goedkeuringsprocedure met succes doorlopen. In tabel 1 zijn de zes EU-interventies weergegeven die gericht zijn op durfkapitaal en op deze manier centraal beheerd worden⁷.

Tabel 1

Centraal beheerde EU-interventies die gericht zijn op durfkapitaal

Bron: ERK, bewerking van de rechtsgrondslag.

In 2015 hebben de EU-wetgevers een verordening vastgesteld waarbij het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI) werd opgericht (zie bijlage II). De Commissie heeft het beheer van het EFSI toevertrouwd aan de EIB, waarna de EIB een deel hiervan heeft gedelegeerd aan het EIF¹⁵. Het EFSI werd opgericht om risicodragend vermogen te bieden en dit werd gefaciliteerd door een garantie van 16 miljard EUR uit de EU-begroting en 5 miljard EUR uit de eigen middelen van de EIB zodat de EIB-groep (de EIB en het EIF) aanvullende financiering konden verstrekken. Het EFSI zal 2 320 miljoen EUR aan durfkapitaalfinanciering verstrekken, wat maakt dat dit het grootste van de zes programma's is¹⁶.

In april 2018 is de Commissie met het pan-Europese dakfondsprogramma gestart. Samen met het EIF heeft zij zes Europese dakfondsen geselecteerd, waarvan er twee reeds overeenkomsten hebben ondertekend. Een dakfonds is kapitaal dat door meerdere vennoten wordt verstrekt om te investeren in durfkapitaalfondsen, waarmee weer in startende bedrijven wordt geïnvesteerd. Deze structuur maakt een bredere risicodiversificatie mogelijk, maar brengt een bijkomende laag administratie met zich mee. Tot 343 miljoen EUR is beschikbaar uit de centraal beheerde interventies, met nog eens 67 miljoen EUR uit de eigen middelen van het EIF. Naar verwachting zal er met de zes dakfondsen nog eens 1,7 miljard EUR van andere (publieke of particuliere) investeerders worden gemobiliseerd, wat moet dienen als katalysator voor 6,5 miljard EUR aan investeringen in startende bedrijven.

In juni 2018 bracht de Commissie haar voorstel voor de opvolger van de interventie uit, een programma met de naam “InvestEU”¹⁷; dit maakte deel uit van het pakket aan voorstellen voor het volgende meerjarig financieel kader (2021-2027).

De rol van het Europees Investeringsfonds

Het EIF verleent steun aan financiële intermediairs die financiering verstrekken aan kmo's in heel Europa. Zijn voornaamste aandeelhouders zijn de EIB (58,6 % van het kapitaal), de EU (29,7 %), die wordt vertegenwoordigd door de Commissie, en andere belanghebbenden, waaronder publieke en particuliere banken en financiële instellingen¹⁸. Het voert durfkapitaalinterventies uit, voornamelijk in opdracht van andere partijen, zoals de EU, de EIB (op grond van het risicokapitaalmandaat (Risk Capital Resources — RCR)), nationale of regionale autoriteiten en particuliere investeerders. Figuur 4 biedt een overzicht van de manier waarop door de EU ondersteunde durfkapitaalinstrumenten werken en de rol van het EIF.

Bron: ERK, op basis van EIF-gegevens.

Het EIF is een van de grootste spelers op de Europese durfkapitaalmarkt geworden. In 2018 ondertekende het EIF alleen al overeenkomsten met durfkapitaalfondsen waarbij het zich ertoe verbond 1,4 miljard EUR te investeren.

Reikwijdte en aanpak van de controle

Wij hebben besloten durfkapitaalmarkten te bekijken omdat de EU meer en meer betrokken raakt bij dit beleidsterrein en we dit nog niet eerder hebben behandeld. We beoordeelden of de Commissie goed gebruik maakte van haar durfkapitaalinstrumenten door na te gaan of:

1. de Commissie kwalitatief hoogstaande ex-ante-, tussentijdse en ex-postevaluaties verricht heeft;
2. de investeringsstrategie waarmee de EU haar bijstand verleende alomvattend was;
3. het EIF de EU-instrumenten naar behoren heeft uitgevoerd.

Wij verwachten dat ons verslag de Commissie zal helpen haar beleid op doelmatigere en doeltreffendere wijze uit te voeren. We hebben ons gericht op de periode 2014-2020 bij de beoordeling van de geschiktheid van de opzet van de interventies. Voor de andere aspecten hielden we rekening met alle centraal beheerde EU-interventies sinds 1998. Indien van toepassing hebben we ook het ontwerpprogramma voor de periode 2021-2027, InvestEU, in beschouwing genomen.

Om controle-informatie te verzamelen, onderzochten we relevante documentatie, waaronder een steekproef van documenten met betrekking tot de procedure van het EIF om durfkapitaalfondsen te selecteren. We spraken ook met personeelsleden van de Commissie, het EIF, de Banque Publique d'Investissement van Frankrijk en Invest Europe¹⁹, en met academici en fondsbeheerders. Daarnaast bezochten we verenigingen voor durfkapitaal en startende bedrijven, stimuleringsbanken, ministeries en durfkapitaalfondsen in Denemarken en Italië. Tot slot hielden we twee enquêtes onder beheerders van durfkapitaalfondsen.

Opmerkingen

Tekortkomingen in ex-ante- en ex-postevaluaties

Voordat de Commissie tot een nieuwe interventie overgaat, moet ze een ex-ante-evaluatie en/of effectbeoordeling verrichten, met inbegrip van een analyse van de marktbehoeften. In de evaluatie en de beoordeling moeten de structuur en de financieringsbehoeften van bedrijven waarop het instrument is gericht en de beschikbare financieringsbronnen worden geanalyseerd. Met deze informatie kan de Commissie de financieringskloof schatten en de geschikte omvang van haar steun aan de durfkapitaalmarkt bepalen.

De belangrijkste doelstelling van alle EU-interventies sinds 1998 is de toegang van bedrijven, met name kmo's, tot financiering te verbeteren door ondernemerschap en innovatie te ondersteunen. Voor iedere interventie wordt van de Commissie verwacht dat ze tussentijdse en/of ex-postevaluaties verricht om de doeltreffendheid van de interventie te beoordelen.

De interventies waren niet gebaseerd op een behoorlijke beoordeling van de marktbehoeften

Wij onderzochten of en hoe de Commissie de financieringskloof had bepaald en gekwantificeerd voor de interventies in de huidige programmeringsperiode (2014-2020). Wij hebben ook bekeken of dit was uitgevoerd op het niveau van zowel de geaggregeerde EU als de lidstaten. Tot slot analyseerden we of er een financieringskloof was vastgesteld voor de verschillende fasen in de levenscyclus van een bedrijf (zie figuur 1).

We stelden vast dat de financieringskloof niet uitgebreid was gekwantificeerd, hoewel de Commissie ex-ante-evaluaties en effectbeoordelingen had verricht en de marktbehoeften had geanalyseerd door vraag en aanbod te bekijken. Dit was voornamelijk te wijten aan het gebrek aan gegevens. De Commissie merkte ook op dat er in de wetenschappelijke literatuur geen consensus bestaat over de vraag of de lage niveaus van durfkapitaalinvesteringen in vergelijking met het bbp in de meeste EU-lidstaten voornamelijk een probleem van vraag of van aanbod zijn, dit wil zeggen of er onvoldoende aanbod is van durfkapitaal of te weinig bedrijven om in te investeren²⁰.

Zo verrichtte de Commissie in 2011 een ex-ante-evaluatie en een effectbeoordeling van de centraal beheerde eigenvermogensfaciliteit voor groei (Equity Facility for Growth — EFG). We stelden vast dat in de onderliggende studie die werd uitgevoerd in opdracht van de Commissie de redenering achter de schatting van de financieringskloof niet werd toegelicht²¹.

Bij een ander centraal beheerd instrument, de eigenvermogensfaciliteit van InnovFin (InnovFin Equity Facility — IFE), stelden we vast dat de beoordeling van 2013 pas werd verricht nadat het wetgevingsvoorstel was ingediend en de Commissie, het Parlement en de Raad een indicatieve begroting reeds hadden besproken.

Wij constateerden ook dat toen het EFSI werd gestart in 2015, de Commissie geen uitgebreide ex-ante-evaluatie of een effectbeoordeling van de financieringskloof of de marktbehoeften heeft uitgevoerd. In 2017 heeft ze evenmin een dergelijke beoordeling verricht toen de EU-garantie werd verhoogd met 10 miljard EUR (tot 26 miljard EUR) en de investeringsperiode werd verlengd van 31 juli 2019 tot 31 december 2020²².

In 2015 werd ook een specifieke beoordeling uitgevoerd in opdracht van de Commissie ter verkenning van de mogelijkheid om een dakfondsstructuur te gebruiken²³. Op basis van gesprekken met 105 durfkapitaalfondsbeheerders bleek uit de beoordeling dat de meningen verdeeld waren over de stand en de behoeften van de durfkapitaalmarkt. De beoordeling omvatte geen kwantificering van de financieringskloof en had ook geen betrekking op de kwestie van absorptie bij de aanbeveling met betrekking tot de financiële omvang van de te creëren dakfondsen.

De Commissie heeft reeds haar ex-ante-evaluatie/effectbeoordeling verricht voor de durfkapitaalinterventies die als opvolgers zullen worden opgezet in het kader van het toekomstige InvestEU-programma voor de komende periode (2021-2027). Wederom werd de financieringskloof echter niet gekwantificeerd.

Naar onze mening kan een verhoging van de begrotingsmiddelen voor durfkapitaalfondsen (zie tabel 1) zonder een behoorlijke kwantificering van de financieringskloof leiden tot het risico dat dergelijke middelen niet kunnen worden geabsorbeerd (zie tekstvak 3).

Onvoldoende bewijs van de impact van de EU-interventies

We onderzochten of de doeltreffendheid van EU-steun aan durfkapitaal was aangetoond in voorgaande tussentijdse en ex-postevaluaties. Behoorlijke tussentijdse en ex-postevaluaties verschaffen waardevolle informatie voor het ontwerp van nieuwe instrumenten.

Sinds de Commissie durfkapitaal is beginnen te ondersteunen, heeft ze zes tussentijdse en twee eindevaluaties gepresenteerd. Doorgaans werd in de evaluaties verslag uitgebracht over outputs en resultaten, zoals het aantal ondersteunde durfkapitaalfondsen of het aantal bedrijven waarin is geïnvesteerd door middel van door de EU ondersteunde durfkapitaalfondsen. Bij de evaluaties werd echter geen analyse gemaakt van de impact van de EU-interventie op de durfkapitaalsector of de economische effecten ervan (zoals groei, innovatie of behouden en gecreëerde banen).

Beide ex-postevaluaties werden te vroeg uitgevoerd. Zo werd de eindevaluatie met betrekking tot de Faciliteit voor snelgroeiende, innovatieve bedrijven uit het MKB uitgebracht in 2011. Het EIF kon evenwel tot 2013 stillevennootschapsovereenkomsten met durfkapitaalfondsen goedkeuren, waardoor deze gedurende ongeveer vijf jaar in bedrijven konden investeren.

De beperkte beschikbaarheid van gegevens had een impact op de kwaliteit van de tussentijdse evaluatie van de FSIM en de ex-postevaluaties van ESU 1998 en ESU 2001.

• Voor de vroege instrumenten, de Europese Technologiefaciliteit-startersregelingen van 1998 en 2001, werden geen prestatie-indicatoren vastgesteld. In de ex-postevaluatie van deze instrumenten werd het gebruik van goed opgezette prestatie-indicatoren aanbevolen.
• Hoewel er indicatoren en streefdoelen zijn vastgesteld krachtens de rechtsgrondslag van de FSIM, hadden deze voornamelijk betrekking op outputs. Daarom werd in de tussentijdse evaluatie met betrekking tot de FSIM opnieuw aanbevolen resultaat- en impactindicatoren te ontwikkelen om een eindevaluatie van de doeltreffendheid mogelijk te maken. De Commissie heeft indicatoren opgenomen, maar hiervan kon geen gebruik worden gemaakt in de eindevaluatie, want deze werd binnen een jaar na de tussentijdse evaluatie uitgevoerd.

De evaluaties berustten vooral op kwalitatieve methoden zoals vraaggesprekken en enquêtes. Hoewel de verzamelde informatie nuttig was, werd deze niet gestaafd aan de hand van kwantitatieve methoden.

In de tussentijdse en eindevaluaties van de Commissie werd het nulscenario niet geanalyseerd. De beoordelaars hebben niet beoordeeld hoeveel banen zijn gecreëerd of behouden door de bedrijven die hadden geprofiteerd van durfkapitaalfinanciering in vergelijking met het theoretische aantal dat had kunnen worden gecreëerd zonder de financiering.

In 2011 werd een dergelijke analyse van het nulscenario uitgevoerd in het kader van een door de EU gefinancierd onderzoeksproject²⁵, waarbij durfkapitaal uit alle bronnen (niet alleen van de EU) en bedrijven uit zeven lidstaten en één derde land in aanmerking werden genomen. De conclusie van de analyse was dat de bevindingen over het algemeen het standpunt bevestigden dat durfkapitaalinvesteerders een aanmerkelijk positief effect hadden op de groei van bedrijven, de productiviteit en de prestaties op het gebied van investeringen en innovatie. Volgens de studie hielpen durfkapitaalinvesteerders de bedrijven in hun portfolio beter te presteren dan bedrijven die niet door durfkapitaal werden ondersteund, zelfs tijdens de financiële crisis van 2008-2009. Ze verstrekten aan de bedrijven in hun portfolio de middelen en competenties die nodig waren om hun product/aanbod op de markt snel aan te passen tijdens de wereldwijde crisis, aldus de studie.

Positief is dat het EIF een reeks werkdocumenten heeft gepubliceerd over de economische bijdrage van door het EIF ondersteunde investeringen en de prestaties van ondersteunde startende bedrijven²⁶, met inbegrip van een analyse van het nulscenario. Het enige voorbehoud is dat alle durfkapitaalinvesteringen van het EIF zijn onderzocht in de documenten — niet enkel de door de EU ondersteunde investeringen.

Wat de instrumenten in de programmeringsperiode 2014-2020 betreft, heeft de Commissie resultaat- en impactindicatoren vastgesteld voor de EFG, de IFE en het EFSI. Wat de EFG en de IFE betreft, zijn streefdoelen vastgesteld voor alle indicatoren, met uitzondering van de omzet en het aantal werknemers van de begunstigde bedrijven (zie tabel 2). Bovendien hebben de streefdoelen voor de IFE niet alleen betrekking op durfkapitaal, maar worden hierin durfkapitaal en steun voor schuldfinanciering gecombineerd, waardoor het moeilijk is de prestaties van elk instrument te evalueren.

Bron: ERK, op basis van wetgeving en documenten van de Commissie.

In de tussentijdse evaluatie van het EFSI werd aanbevolen de impact van het initiatief op de financiële markt, meer bepaald het effect op marktfalen en een mogelijke verdringing, te verduidelijken door het gebruik van nulscenario’s. In de tussentijdse evaluatie werd ook erkend dat de EIB-groep inspanningen levert om dergelijke benaderingen voor EFSI-producten te testen, met name om de nodige gegevensinfrastructuur op te zetten²⁷.

De Commissie beschikte niet over een alomvattende investeringsstrategie

Om de toegang van bedrijven tot financiering te verbeteren door middel van een pan-Europese durfkapitaalmarkt zijn een samenhangend en uitgebreid beleid en een samenhangende en alomvattende investeringsstrategie nodig, waarmee wordt beoogd minder ontwikkelde markten te ondersteunen, de afhankelijkheid van de overheidssector te verlagen en interventies te vereenvoudigen.

Een vraaggestuurde benadering bevordert de ontwikkeling van minder ontwikkelde durfkapitaalmarkten of -sectoren niet

Om de investeringsstrategie van de Commissie te beoordelen, analyseerden we de huidige stand van zaken met betrekking tot de landen waar de door de EU ondersteunde durfkapitaalfondsen en de begunstigde bedrijven zijn gevestigd, de ontwikkelingsstadia en de activiteitensectoren.

Onderontwikkelde durfkapitaalmarkten ondervonden weinig voordelen van de centraal beheerde interventies van de EU

Sinds de Commissie met haar durfkapitaalactiviteiten is begonnen in 1998, wordt de financiering ervan toegewezen op basis van de verdienste van projecten zonder dat rekening wordt gehouden met de geografische locatie van de durfkapitaalfondsen of de investeringssector.

Bij gebrek aan een strategie die ervoor zorgt dat toereikende investeringen worden verstrekt aan onderontwikkelde markten, is het mogelijk dat deze minder steun ontvangen. Dit risico wordt bevestigd door de ex-ante-evaluaties/effectbeoordelingen van de Commissie over haar interventies in de periode 2014-2020 (IFE en EFG), waarin werd gewezen op een hoge concentratie van durfkapitaalinvesteringen in bepaalde lidstaten.

We constateerden dat eind juni 2018 Frankrijk en Italië de twee lidstaten waren waar de meeste door de EU ondersteunde durfkapitaalfondsen zijn geregistreerd, met respectievelijk 20 % en 14 % van het totale aantal fondsen. Op deze landen volgden Luxemburg, het Verenigd Koninkrijk, Nederland, Duitsland en Finland. In twaalf lidstaten zijn er geen door de EU ondersteunde durfkapitaalfondsen geregistreerd (zie figuur 5).

Een van de factoren waarmee de fondsbeheerders rekening houden wanneer ze beslissen waar ze een durfkapitaalfonds registreren, is het toepasselijke regelgevingsstelsel. Volgens een enquête²⁸ die door het EIF is afgenomen, vroegen de fondsbeheerders om de ondersteuning van pan-Europese fondsen, meer grensoverschrijdende investeringen en een harmonisering van de wettelijke kaders en belastingstelsels.

Bron: ERK, op basis van EIF-gegevens.

Het kan zo zijn dat durfkapitaalfondsen alleen in bedrijven in het land van registratie investeren, maar ze kunnen ook op meerdere landen zijn gericht. Op 30 juni 2018 was 42 % van de door de EU ondersteunde durfkapitaalfondsen gericht op meerdere landen.

Wat betreft de bedragen die door de EU ondersteunde durfkapitaalfondsen in bedrijven hadden geïnvesteerd, blijkt uit figuur 6 dat de lidstaten die aantrekkelijk waren voor durfkapitaal²⁹ het meeste hebben geprofiteerd van de EU-interventies. Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk vallen op omdat zij goed zijn voor 50 % van deze investeringen. Aangezien deze lidstaten de grootste economieën van de EU vormen, draagt een concentratie in deze landen niet bij tot de bevordering van een Europese durfkapitaalmarkt.

Medio 2018 had geen enkele van de centraal beheerde door de EU ondersteunde durfkapitaalfondsen geïnvesteerd in Cyprus, Malta, Slovenië of Slowakije, en er is slechts in beperkte mate geïnvesteerd (in totaal 29 miljoen EUR) in Bulgarije, Tsjechië, Hongarije, Polen en Roemenië.

Bron: ERK, op basis van EIF-gegevens.

Onze gegevensanalyse duidt erop dat de toewijzing van bijstand op basis van vraag de meest ontwikkelde durfkapitaalmarkten bevoordeelt. Dit strookt niet volledig met het vooropgestelde doel van de EU om een pan-Europese durfkapitaalmarkt tot stand te brengen en ook niet met bepaalde prioriteiten die in de delegatieovereenkomsten zijn vermeld. Voor de drie recentste eigenvermogensinstrumenten (d.w.z. de EFG, de IFE en het EFSI) wordt in de rechtsgrondslag bijvoorbeeld altijd verwezen naar de ondersteuning van de ontwikkeling van durfkapitaal op EU-niveau. Daarnaast is in artikel 2 van de mandaatsovereenkomst inzake de FSIM bepaald dat een van de doelstellingen van de faciliteit erin bestaat het tekort aan aandelenkapitaal en risicokapitaal te verkleinen met het oog op een betere durfkapitaalmarkt van de EU. In verschillende evaluaties van de EU-interventies die zijn uitgevoerd door of in opdracht van de Commissie wordt de vraaggestuurde benadering bekritiseerd en aanbevolen deze plaats te laten maken voor een proactievere benadering.

Zo wordt in de effectbeoordeling van 2018 voor de opvolger voor de periode 2021-2027, het InvestEU-programma, aanbevolen de vraaggestuurde benadering in evenwicht te brengen op het niveau van de afzonderlijke verrichtingen door de conformiteit met de beleidsdoelstellingen strenger te verifiëren. De Commissie heeft niet gespecificeerd hoe dit evenwicht in de praktijk zou worden bereikt of hoe dit de vraaggestuurde benadering zou beïnvloeden.

Financieringsbehoeften werden niet gekwantificeerd per ontwikkelingsstadium of activiteitensector

In de twintig jaar waarin de Commissie durfkapitaalfondsen heeft ondersteund door middel van haar diverse centraal beheerde EU-interventies heeft ze geïnvesteerd in kmo’s in verschillende ontwikkelingsstadia. Figuur 7 laat zien hoeveel van de 4,6 miljard EUR die door de EU ondersteunde durfkapitaalfondsen tijdens deze periode hebben geïnvesteerd, is gebruikt in elk ontwikkelingsstadium van bedrijven.

Bron: ERK, op basis van EIF-gegevens.

Beginstadia (d.w.z. zaai en start) vertegenwoordigen 56 % van de totale investeringen. Doorgaans investeren durfkapitaalfondsen in een groter aantal bedrijven in een vroeg groeistadium dan in latere stadia. Desalniettemin zijn de gemiddelde bedragen die per kmo worden geïnvesteerd lager in de beginstadia. De door de EU ondersteunde durfkapitaalfondsen hebben per kmo gemiddeld 1,36 miljoen EUR in het zaaistadium en 2,56 miljoen EUR in het startstadium geïnvesteerd terwijl er gemiddeld per kmo 4,82 miljoen EUR in het groeistadium en 7,16 miljoen EUR in het buy-outstadium³⁰ is geïnvesteerd.

68 % van de durfkapitaalfondsbeheerders die hebben gereageerd op onze enquête is van mening dat een deelname van de overheidssector in durfkapitaal het hardst nodig is voor investeringen in de zaai- en startstadia.

Wat betreft de sectorale verdeling, vertegenwoordigen bedrijven op het gebied van computer- en consumentenelektronica en van de levenswetenschappen meer dan 50 % van de totale investeringen die door de EU ondersteunde durfkapitaalfondsen hebben gedaan (zie figuur 8).

Bron: ERK, op basis van EIF-gegevens.

Hoewel de EU heeft geïnvesteerd in verschillende ontwikkelingsstadia en activiteitensectoren, was de toewijzing van middelen niet gebaseerd op een grondige analyse van vraag en aanbod op de Europese durfkapitaalmarkt. In de ex-ante-evaluaties van de Commissie ontbraken gegevens over de financieringskloof met betrekking tot verschillende ontwikkelingsstadia of activiteitensectoren (zie paragraaf 36).

We merken op dat de Commissie in haar effectbeoordeling van InvestEU (de periode 2021-2027) heeft voorgesteld dat eigenvermogensinstrumenten sectoraal kunnen worden gericht en op basis van de levenscyclus van een bedrijf (op basis van een analyse van de financieringskloof)³¹. In de beoordeling wordt geen gewag gemaakt van een gerichte inzet of analyse per lidstaat.

De durfkapitaalmarkt in de EU is niet aantrekkelijk genoeg voor particuliere investeerders

Met door de EU ondersteunde interventies moet marktfalen worden aangepakt of meer in het bijzonder falen dat de lidstaten niet zelf kunnen aanpakken — om het subsidiariteitsbeginsel in acht te nemen en toegevoegde waarde te realiseren³². Het uiteindelijke doel van openbare interventie is particuliere investeerders aan te trekken om een duurzame durfkapitaalmarkt te ontwikkelen. Wij onderzochten of de Commissie erin is geslaagd andere publieke en particuliere investeerders aan te moedigen om samen met de EU middelen te verstrekken. In de ex-ante-evaluatie van de IFE van 2013 werd gewezen op het lage rendement als een van de belangrijkste redenen voor de beperkte interesse van particuliere investeerders in durfkapitaal: buiten de periode van de dot.com-luchtbel (1997-2000) bedroeg het gemiddelde jaarlijkse rendement van Europese durfkapitaalfondsen minder dan 10 % en de afgelopen tien jaar was dit negatief, waarbij zelfs de prestaties van de best beheerde fondsen niet hoog waren om het rendement op te leveren die institutionele beleggers nastreefden³³.

Om ervoor te zorgen dat de interventie van de EU in overeenstemming is met de staatssteunregels, heeft de Commissie minimumstreefcijfers vastgesteld met betrekking tot het aandeel particuliere investeerders in de door de EU ondersteunde durfkapitaalfondsen. Deze streefdoelen werden vastgesteld op 50 % voor de vroege instrumenten zoals de ESU 1998 en de ESU 2001, maar werden daarna verlaagd naar 30 % bij de interventies van 2014-2020. Dit is des te belangrijker omdat de Commissie eigenrisico-investeringen door het EIF/de EIB en stimuleringsbanken als onafhankelijk en particulier beschouwd. Afgezien daarvan heeft de Commissie geen streefdoelen vastgesteld voor de deelname van de particuliere sector.

De Commissie heeft het behalen van hoge rendementen niet vastgesteld als een doelstelling van haar interventies en heeft het EIF niet gevraagd winst te maken met EU-middelen. Krachtens de wetgeving en de delegatieovereenkomsten moet het EIF echter het pari-passubeginsel toepassen, volgens hetwelk publieke en particuliere investeerders op gelijke voet deelnemen in durfkapitaalfondsen en dezelfde winsten en verliezen delen. Particuliere investeerders, die van essentieel belang zijn voor een duurzame durfkapitaalmarkt, kunnen enkel worden aangetrokken indien investeringen een hoog rendement opleveren.

Volgens de financiële staten van 2017 heeft de ESU 1998 101 miljoen EUR geïnvesteerd en werd er in totaal een nettoverlies van 12 miljoen EUR geboekt sinds de oprichting ervan. Een vergelijkbaar beeld komt naar voren bij de gerealiseerde portfolio’s van de ESU 2001 en de FSIM (reeds afgeschreven of verkocht). Bij de ESU 2001 werd een gerealiseerd nettoverlies van 82 miljoen EUR op de geïnvesteerde 207 miljoen EUR gemeld en bij de FSIM een verlies van 88 miljoen EUR op 470 miljoen EUR³⁴. Bij deze laatste twee instrumenten blijft er nog een aanzienlijk deel investeringen over in de portfolio’s ervan (ESU 2001: 31 %; FSIM: 64 %). Het is nog te vroeg om zinvolle gegevens over de recentste EU-interventies te verschaffen [zie tabel 3].

In sommige eind- en tussentijdse evaluaties van de Commissie van de centraal beheerde programma’s werd vermeld dat het pari-passubeginsel had gefaald of een belemmering vormde voor de stimulatie van particuliere investeringen. In een andere evaluatie (de ex-ante-evaluatie over de EFG van 2011) werd echter geen conclusie getrokken over de vraag of er moet worden afgeweken van het pari-passubeginsel en werd de beslissing uitgesteld tot na een gedetailleerd marktonderzoek. De Commissie had een dergelijk onderzoek niet uitgevoerd op het moment van de controle. De Commissie staat non-pari-passu-investeringen alleen toe in het geval van sociale investeringen in het kader van het kmo-venster van het EFSI.

Een van de argumenten van de Commissie voor de toepassing van het pari-passubeginsel is dat anders het risico wordt gelopen dat de investering als staatssteun wordt beschouwd. Onverenigbare staatssteun die de lidstaten verlenen, verstoort de mededinging en kan door de Commissie worden teruggevorderd. In richtsnoeren van de Commissie³⁵ en EU-wetgeving³⁶ wordt echter duidelijk uiteengezet onder welke omstandigheden asymmetrische winstdeling niet indruist tegen staatssteunregels.

Zo kan een publieke investeerder het rendement voor particuliere investeerders vergroten door een deel van zijn eigen rendement af te staan (in het kader van een asymmetrisch rendementstructuur). Dit zou betekenen dat de publieke investeerder niet zou investeren onder dezelfde voorwaarden als andere investeerders, in tegenstelling tot het pari-passubeginsel van gelijkheid.

In de beoordeling inzake dakfondsen van 2015 staat dat de meeste respondenten uit de groep private-equityfondsbeheerders en durfkapitaalfondsbeheerders stelden dat indien de EU de particuliere sector echt wil aanmoedigen om weer Europees durfkapitaal te gaan verstrekken, ze de particuliere sector moet toestaan het extra rendement te verkrijgen in ruil voor de investering in investeringsstadia met een hoger risico. Volgens de beoordeling werden asymmetrische rendementen geacht te kunnen helpen bij het overwinnen van hindernissen om particuliere investeerders aan te trekken op het niveau van dakfondsen.

Vóór de oprichting van het Europese dakfondsprogramma heeft de Commissie een werkgroep voor de analyse ervan opgezet. De werkgroep stelde voor asymmetrische rendementen te bieden in de oproep tot het indienen van blijken van belangstelling, hoewel durfkapitaalfondsen met pari-passuvoorwaarden de voorkeur verdienen. Er werd voorgesteld dit als compensatie te bieden voor het investeren in landen met minder ontwikkelde durfkapitaalactiviteiten. In weerwil van deze aanbeveling liet de oproep tot het indienen van blijken van belangstelling geen asymmetrische rendementen toe.

Een andere manier waarop publieke investeerders een autonome durfkapitaalmarkt kunnen bevorderen, is een geleidelijke terugtrekking, dit wil zeggen een vroege exit, uit durfkapitaalfondsen toelaten. De stillevennootschapsovereenkomsten die zijn gesloten tussen het EIF en de durfkapitaalfondsen, en de twee dakfondsovereenkomsten die het EIF tot nog toe heeft gesloten, bevatten echter geen bepalingen inzake een vroege exit. We merken op dat er in de beoordeling inzake dakfondsen van 2015 werd voorgesteld vroege-exitmechanismen op te nemen.

Het gebruik van meer dan één interventie om EU-steun te verlenen aan de durfkapitaalmarkt had complexiteit tot gevolg

Hoewel de Commissie haar steun aan de durfkapitaalmarkt in voorgaande perioden heeft verstrekt via één instrument, gebruikt ze hiervoor drie interventies (te weten de EFG, de IFE en het eigenvermogensproduct in het kader van het SMEW van het EFSI) in de periode 2014-2020. Wij onderzochten of de Commissie had gezorgd voor samenhang tussen deze drie interventies.

De EFG is gericht op de verbetering van de toegang van kmo’s tot eigen vermogen in hun uitbreidings- en groeistadium terwijl de IFE is gericht op investeringen in beginstadia. Krachtens de beide respectieve geldende verordeningen zijn kruisinvesteringen in verschillende stadia mogelijk. De beide instrumenten waren bedoeld als twee componenten van één financieel eigenvermogensinstrument van de Unie.

De lancering van het eigenvermogensproduct in het kader van het SMEW van het EFSI medio 2016 (zie bijlage II) bracht meer complexiteit met zich mee vanwege de combinatie van een begrotingsgarantie met een financieringsinstrument en de betrokkenheid van de Commissie, de EIB en het EIF.

Om te vermijden dat dit nieuwe product overlapt met de bestaande EFG, besloot de Commissie in 2016 de EFG bij te sturen en voornamelijk te richten op durfkapitaalinvesteringen in deelnemende niet-EU-landen³⁷, waarop het eigenvermogensproduct in het kader van het SMEW van het EFSI geen betrekking kan hebben.

Drie instrumenten met vergelijkbare doelstellingen die worden beheerd door drie verschillende diensten van de Commissie betekenden een vermenigvuldiging van de governance-, verslagleggings- en monitoringinspanningen. Krachtens de verschillende wettelijke bepalingen moet het EIF, ten minste tweejaarlijks, verschillende operationele verslagen opstellen voor ieder instrument.

Momenteel verschaft de operationele verslaglegging van het EIF over het eigenvermogensproduct in het kader van het SMEW van het EFSI niet voldoende duidelijkheid over de verschillende subvensters en het is moeilijk om een uitgebreid overzicht van de structuur van de gecombineerde interventies te verkrijgen.

We merken op dat de Commissie de ondoelmatigheden en overlappingen heeft erkend en een aanzienlijk vereenvoudigde structuur heeft voorgesteld voor het toekomstige InvestEU-programma (2021-2027). Het voorstel is één instrument waarmee één begrotingsgarantie wordt verleend in plaats van drie instrumenten (de EFG, de IFE en het EFSI).

Het EIF is een hoeksteeninvesteerder, maar zijn beheer van de EU-interventies kan worden gestroomlijnd

Sinds de oprichting van de centraal beheerde durfkapitaalinterventies in de late jaren negentig heeft de Commissie deze via het EIF laten lopen. Daarom moet de Commissie ervoor zorgen dat het EIF de EU-interventies naar behoren uitvoert.

Het EIF is een belangrijke speler

De middelen die door de durfkapitaalsector van de EU worden gemobiliseerd en afkomstig zijn van publieke investeerders zijn verdubbeld tussen 2015 en 2016 en lagen in 2018 nog steeds hoger dan het niveau van voor de crisis van 2007 (zie figuur 2). Het EIF, dat een steeds toenemend aantal mandaten beheert (zie paragraaf 22), is een van de grootste spelers geworden op de Europese durfkapitaalmarkt. In 2018 ondertekende het EIF alleen al overeenkomsten met durfkapitaalfondsen waarbij het zich ertoe verbond 1,4 miljard EUR te investeren, waarvan 214 miljoen EUR door middel van door de EU ondersteunde instrumenten. We onderzochten of het EIF de instrumenten op doelmatige wijze beheerde.

In 2018 hield het EIF een enquête³⁸, waaruit bleek dat zijn deelname als belangrijk werd beschouwd omdat het de rol speelde van een hoeksteeninvesteerder en particuliere investeerders hielp aan te trekken door de geloofwaardigheid van het fonds te versterken. De betrokken fondsbeheerders hadden over het algemeen een positief beeld van de EIF-deelname aan investeringen.

De meeste durfkapitaalfondsbeheerders die onze enquête beantwoordden, waardeerden de grondige zorgvuldigheidsprocedure van het EIF; door de kwaliteit ervan wordt deze vaak beschouwd als een “keurmerk”. De respondenten waren echter ook van mening dat het EIF formalistisch en nalevingsgericht was en dat het goedkeuringsproces voor een aanvraag voor steun uit het fonds te lang duurde. Tijdens de enquête gaf 45 % van de fondsbeheerders aan dat het meer dan een jaar duurde voor het EIF een aanvraag goedkeurde en meldde 41 % dat het tussen zes maanden en een jaar duurde. De meeste respondenten (66 %) zeiden dat ze contact hadden gehad met drie tot vijf gesprekspartners bij het EIF tijdens het aanvraagproces, waarbij sommige gesprekspartners niet altijd vertrouwd waren met nationale bijzonderheden.

In de beoordeling inzake dakfondsen van 2015 werd de nadruk gelegd op de anticyclische rol van het EIF bij het waarborgen dat innovatieve startende bedrijven en kmo’s toegang tot kapitaal houden in tijden van economische neergang. In de beoordeling werd evenwel ook gesteld dat een aantal belanghebbenden, met name durfkapitaalfondsen, durfkapitaalverenigingen en sommige nationale dakfondsexploitanten, van mening was dat de dominante rol van het EIF als een hoeksteeninvesteerder in de Europese durfkapitaalmarkt en als een fondsbeheerder van dakfondsen vragen deed rijzen over de duurzaamheid op langere termijn.

Door de EU ondersteunde instrumenten vullen andere die door het EIF worden beheerd niet aan, maar overlappen hiermee

Het EIF heeft een beleid ontwikkeld voor de toewijzing van middelen uit de verschillende mandaten (d.w.z. een investeringstoewijzingsbeleid). We onderzochten of het EIF dit naar behoren had uitgevoerd, gelet op de aard van zijn verschillende mandaten.

Het EIF moet beslissen in welk durfkapitaalfonds het zal investeren en uit hoofde van welk mandaat. In de respectieve rechtsgrondslagen en delegatieovereenkomsten van de centraal beheerde door de EU gefinancierde instrumenten is vastgesteld of co-investeringen met fondsen uit hoofde van andere mandaten al dan niet is toegestaan.

In het kader van de ESU 1998 waren co-investeringen met het EIF of met door het EIF beheerde faciliteiten uitdrukkelijk verboden³⁹. De reden hiervoor is dat de ESU 1998 was opgezet om de door het EIF beheerde mandaten aan te vullen in die zin dat deze gericht was op de kmo's die de EIB en het EIF niet kunnen ondersteunen vanwege hun wettelijke criteria inzake hogere risico’s⁴⁰.

Het concept van criteria inzake hogere risico’s werd overgenomen bij de ESU 2001 en de FSIM, hoewel co-investeringen werden toegestaan. Eind 2017 was er bij 30 % van de door deze instrumenten ondersteunde durfkapitaalfondsen sprake van co-investeringen van andere EIF-mandaten (voornamelijk van het RCR-mandaat van de EIB⁴¹). Dit toont aan dat de geselecteerde fondsen niet waren gericht op een ander risicosegment dan de andere mandaten van het EIF.

In de rechtsgrondslag van de EFG, de IFE en het EFSI wordt niet meer verwezen naar het concept van criteria inzake hogere risico’s. Voor alle drie de instrumenten is bepaald dat ze een aanvulling moeten vormen op financieringsinstrumenten die door nationale of regionale programma’s worden gefinancierd. Hoewel de rechtsgrondslag van het EFSI ook specifiek complementariteit met bestaande EIB-operaties en activiteiten aanmoedigt, wordt dit aspect niet vermeld in de rechtsgrondslag van de andere twee.

In de EFSI-verordening wordt gevraagd om richtsnoeren betreffende het combineren van het gebruik van EU-instrumenten met EIB-financiering uit hoofde van de EU-garantie om complementariteit te waarborgen. De Commissie bracht richtsnoeren uit over complementariteit tussen het EFSI en de ESIF. Er bestaan geen richtsnoeren in verband met co-investeringen met andere door het EIF beheerde mandaten, zoals het RCR-mandaat van de EIB.

Vanwege de vermeerdering van mandaten in het kader van het EIF werd in de tussentijdse evaluatie die is verricht voor de Commissie inzake de FSIM aanbevolen dat het EIF een investeringstoewijzingsbeleid ontwikkelt⁴². Het EIF beschikt sinds 2009 over een dergelijk beleid. Na enkele actualiseringen bleef het beleid onveranderd van eind 2011 tot 2018, toen het werd herzien.

In het investeringstoewijzingsbeleid van 2011 werden geen vermeldenswaardige overlappingen tussen de verschillende mandaten genoemd. Bij de FSIM vonden er echter co-investeringen plaats, dit wil zeggen dat het EIF middelen uit meerdere mandaten investeerde in hetzelfde durfkapitaalfonds⁴³. In het toewijzingsbeleid van 2018 werd niets geconcludeerd over mogelijke overlappingen. Gezien de voorkeuren van de mandaten (bijv. voor specifieke sectoren of bepaalde prestaties) en de geografische focus ervan overlappen de centraal beheerde EU-interventies echter met andere mandaten.

In het oorspronkelijke beleid (geldig tot 2018) werden investeringstoewijzingsbeslissingen volledig overgelaten aan het professionele oordeel van het EIF, maar het nieuwe beleid omvat criteria voor een kwantitatieve⁴⁴ en kwalitatieve beoordeling om te beslissen welk mandaat het best past bij welk durfkapitaalfonds. Het EIF heeft ons geen bewijs overgelegd van de richtsnoeren die het geeft aan personeelsleden over de manier waarop deze criteria moeten worden toegepast.

Het EIF testte zijn nieuwe beleid door het toe te passen op de gedane investeringen in 2017 en 2018. Uit de resultaten van deze test op basis van gegevens uit het verleden bleek dat enkel op basis van de kwantitatieve beoordeling, bij sommige investeringen die zijn gedaan met centraal beheerde EU-interventies het EIF andere publieke mandaten had kunnen gebruiken, want deze laatste kregen dezelfde of hogere scores dan de door de EU ondersteunde mandaten. Het EIF heeft geen gedetailleerd bewijs aan ons overgelegd dat aantoont hoe de afzonderlijke scores zijn berekend.

Het EIF had moeite door de EU ondersteunde fondsen te verlaten

Een durfkapitaalfonds levert rendement op wanneer een bedrijf wordt verkocht of verlaten (“exit”). Een bedrijf wordt verlaten bij de IPO of door de verkoop van het bedrijf aan een industriële investeerder (“trade sale”), een ander durfkapitaalfonds of een private equity-firma. Wanneer een portfolio-onderneming geen restwaarde heeft, wordt de boekwaarde afgeschreven overeenkomstig de toepasselijke boekhoudkundige normen. We onderzochten de exitstrategie van de fondsen voor het maximaliseren van het rendement op investeringen. Daarnaast onderzochten we de strategie voor het afsluiten van de mandaten die worden geëvalueerd.

In 2018 waren de drie belangrijkste exitroutes op de Europese durfkapitaalmarkt (gemeten naar bedrag): i) trade sales (35 %), ii) IPO’s (22 %), en iii) afschrijvingen (12 %)⁴⁵. Europese durfkapitaalfondsbeheerders beschouwen het verlaten van investeringen en de IPO-markt als hun grootste uitdagingen⁴⁶.

In een document van het Startup Europe Partnership van 2017 werd geconcludeerd dat slechts 2 % van de Europese doorgroeiende bedrijven naar de beurs gaat en ongeveer 15 % van het totale bedrag dat is gemobiliseerd in Europa werd verzameld door middel van IPO’s. Volgens het document vormt dit een probleem, want IPO's leveren niet enkel groeikapitaal op, maar bieden ook exitkansen aan de durfkapitaalfondsen. Zonder exits bestaat het risico dat de durfkapitaalmotor gaat sputteren, aldus het document⁴⁷.

In tabel 3 wordt het aantal exits en overgebleven investeringen weergegeven met betrekking tot alle centrale door de EU ondersteunde interventies op 30 juni 2018.

De looptijd van een fonds wordt vastgesteld in de stillevennootschapsovereenkomst. Het EIF ondervond problemen bij het afsluiten van twee mandaten van de Commissie (de ESU 1998 en de ESU 2001) omdat de durfkapitaalfondsen niet alle bedrijven in hun portfolio hebben kunnen verkopen tijdens de looptijd ervan. Toen het EIF beoordeelde in welke fondsen het zou investeren in het kader van de ESU 1998 en de ESU 2001, besteedde het weinig aandacht aan het vermogen van de fondsen om het desinvesteringsstadium te beheren. Dit exitprobleem werd pas laat aangepakt en de twee vroege instrumenten (de ESU 1998 en de ESU 2001), die reeds waren verlopen, moesten worden verlengd zodat het EIF manieren kon vinden om te desinvesteren.

Bron: ERK, op basis van EIF-gegevens.

Als gevolg daarvan werd met de ESU 1998, waarvan het mandaat afliep in juli 2014, medio 2018 nog steeds deelgenomen in fondsen met lopende investeringen in twaalf bedrijven, goed voor 4 % van de bedrijven waarin was geïnvesteerd. Evenzo werd medio 2018 met de ESU 2001 nog steeds deelgenomen in fondsen met lopende investeringen in 98 bedrijven, goed voor 31 % van de investeringen.

De vergoedingen van het EIF zijn niet volledig transparant of opgezet om de beleidsdoelstellingen te verwezenlijken

De Commissie betaalt beheersvergoedingen aan het EIF om namens haar de durfkapitaalinterventies van de EU uit te voeren⁴⁸. De Commissie vergoedt het EIF ook bepaalde kosten die worden geacht in aanmerking te komen, voor de uitvoering van de EU-fondsen (andere beheerskosten). Wij onderzochten of de door de Commissie betaalde beheersvergoedingen gerechtvaardigd waren en of daarmee de beleidsdoelstellingen werden nagestreefd.

In de delegatieovereenkomsten is bepaald dat de vergoedingen maximaal tussen 5,7 % en 8,5 % van de EU-interventie mogen bedragen. (Zie tabel 4 voor nadere bijzonderheden over drempels voor vergoedingen per interventie).

Bron: ERK op basis van delegatieovereenkomsten.

Naast de beheersvergoedingen die de Commissie aan het EIF betaalt, brengen de fondsbeheerders van door de EU ondersteunde durfkapitaalfondsen ook beheersvergoedingen in rekening. Over het algemeen komen deze overeen met 2 % van het jaarlijks vastgelegde bedrag. Daarnaast bracht de lancering van het pan-Europese dakfondsprogramma nog een administratieve laag met zich mee (zie paragraaf 20). De beheerder van elk dakfonds brengt ook beheersvergoedingen in rekening, die uiteenlopen van 8 % tot 12 % van de EU-bijdrage die is vastgelegd voor de looptijd van het fonds (vaak ongeveer twaalf jaar).

Een gebrek aan transparantie over de rechtvaardiging van opstartvergoedingen

Krachtens de delegatieovereenkomsten tussen de Commissie en het EIF is als onderdeel van de administratieve vergoedingen de betaling van een opstartvergoeding vereist aan het begin van de uitvoeringsperiode (zie bijlage III). Deze vergoedingen zijn bedoeld voor: i) de voorbereiding van de oproep tot het indienen van blijken van belangstelling (die gedetailleerde voorwaarden en verslagleggingsvereisten bevat); ii) de opzet van de interne processen en IT-systemen van het EIF, met inbegrip van de website; iii) de opstelling van gestandaardiseerde juridische documentatie.

Aangezien het EIF de door de EU ondersteunde instrumenten reeds 20 jaar beheert, kan er worden verwacht dat het synergieën en kennis zou hebben ontwikkeld die konden leiden tot besparingen, met name in het opstartproces van nieuwe instrumenten. Dit is echter niet het geval en de Commissie betaalt steeds hogere opstartvergoedingen aan het EIF. Wat betreft de FSIM, betaalde de Commissie 0,3 miljoen EUR aan opstartvergoedingen (0,8 % van de totale maximale vergoedingen). Wat betreft de recentere instrumenten, is de opstartvergoeding 2,5 miljoen EUR gestegen in het geval van de EFG (13 % van de totale maximale vergoedingen), 4,0 miljoen EUR bij de IFE (14 % van de totale maximale vergoedingen), en 5,0 miljoen EUR bij het eigenvermogensproduct in het kader van het SMEW van het EFSI (7 % van de totale maximale vergoedingen).

De Commissie verzamelt geen informatie over de daadwerkelijke opstartkosten die het EIF maakt. We maakten opmerkingen over het onderhandelingsproces voor vergoedingen tussen de Commissie en het EIF in ons Speciaal verslag nr. 20/2017 over leninggarantie-instrumenten⁴⁹. We stelden vast dat de conclusies van het verslag ook van toepassing waren op durfkapitaalinstrumenten, met name de bevinding dat de Commissie niet beschikte over gedetailleerde informatie over de daadwerkelijke kosten van voorgaande regelingen.

Beleidsgerelateerde stimuleringspremies zijn niet helemaal geschikt voor het doel ervan

Met de bestaande stimuleringspremies wordt de ontwikkeling van een Europese durfkapitaalmarkt niet aangemoedigd. Zo wordt een stimuleringspremie betaald aan het EIF per ondertekend contract met een fondsbeheerder, waarbij het bedrag verschilt afhankelijk van hoeveel contracten worden ondertekend. De stimuleringspremies zijn echter zodanig gestructureerd dat er geen verband bestaat tussen de stimuleringspremie en een vast streefcijfer met betrekking tot het aantal fondsen waarin het EIF moet investeren. Bovendien stellen we vast dat deze premie niet geleidelijk stijgt in overeenstemming met het aantal ondertekende contracten. In het kader van de FSIM en de EFG ontvangt het EIF een forfaitaire vergoeding en in het geval van de IFE worden de hoogste vergoedingen betaald bij de eerste vier ondertekende contracten.

De stimuleringspremies zijn niet volledig toegesneden op de verwezenlijking van de streefdoelen die zijn vastgesteld voor de interventies. Zo heeft de Commissie in het geval van de EFG een minimumstreefdoel vastgesteld om ten minste 360 in aanmerking komende bedrijven te ondersteunen. Zelfs als dit streefdoel niet wordt gehaald, betaalt ze echter een deel van de stimuleringspremies aan het EIF (zie tabel 2).

Met de beleidsgerelateerde stimuleringspremies worden investeringen in de minder ontwikkelde durfkapitaalmarkten of activiteitensectoren van de EU niet ten volle aangemoedigd. De ESU 1998/2001-instrumenten bevatten geen stimulans voor het EIF om in nieuwe markten te investeren. De andere instrumenten bevatten ten minste een stimulans — hoewel de bedragen laag liggen in vergelijking met andere soorten stimulansen — maar er wordt geen voorrang gegeven aan minder ontwikkelde durfkapitaalmarkten.

Conclusies en aanbevelingen

De EU is reeds meer dan twee decennia betrokken bij de durfkapitaalmarkt. In deze periode heeft de Commissie haar steun aan de durfkapitaalmarkt aanzienlijk verhoogd. Er is aanzienlijke EU-financiering beschikbaar gesteld om de durfkapitaalmarkt van de EU te versterken, maar er blijven uitdagingen bestaan.

Evaluatie van de EU-interventies

Wij constateerden dat de onderbouwing van de besluiten waarbij de omvang van de EU-interventie werd bepaald te wensen overliet omdat er geen ex-ante-evaluatie of effectbeoordeling was verricht of omdat de evaluaties waren opgesteld nadat de begrotingsbeslissing reeds was genomen. Er ontbraken meerdere dimensies aan de analyse van de financieringskloof: geen analyse op het niveau van de lidstaten en geen analyse van activiteitensectoren of durfkapitaalstadia (zie de paragrafen 29-36).

Bij de opzet van toekomstige interventies moet de Commissie tijdig zinvolle tussentijdse en ex-postevaluaties verrichten, rekening houdend met de geleerde lessen. De verrichte ex-postevaluaties waren over het algemeen te vroeg uitgevoerd, vaak zelfs voordat de programma’s waren afgelopen. Bovendien bevatten deze evaluaties geen analyse op basis van kwantitatieve gegevens en werden nulscenario’s over het hoofd gezien. Derhalve heeft de Commissie, ondanks twintig jaar ervaring met durfkapitaalondersteuning, tot nog toe slechts beperkt bewijs van de behaalde impact geleverd (zie de paragrafen 37-46).

De Commissie moet de informatiebasis voor haar beslissingen verbeteren. Ze moet met name:

1. de tekortkomingen van de markt of suboptimale investeringen grondig analyseren op het niveau van de EU, de lidstaten en de sectoren, alsook op het niveau van de verschillende ontwikkelingsstadia, om passende financiële middelen uit te trekken voor durfkapitaalinterventies.

Tijdpad: vóór de delegatieovereenkomsten met uitvoerende partners worden gesloten (eind 2022).

Met het oog op betere evaluaties moet de Commissie:

2. ervoor zorgen dat relevante gegevens worden verzameld zodat de beoordelaars zich kunnen richten op de doeltreffendheid van de steun, waar nodig door middel van een analyse van het nulscenario;
3. evaluaties achteraf enige tijd na de investeringsperiode verrichten voor de ESU 1998, de ESU 2001 en de FSIM om een zinvolle conclusie over de impact van de interventies mogelijk te maken.

Tijdpad: zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk eind 2021.

De ontwikkeling van een alomvattende investeringsstrategie

De Commissie heeft geen alomvattende investeringsstrategie vastgesteld om een pan-Europese durfkapitaalmarkt te ontwikkelen. Bij de EU-interventies werd geen voorrang gegeven aan minder ontwikkelde durfkapitaalmarkten of activiteitensectoren. De EU-markt is nog steeds erg afhankelijk van de betrokkenheid van de publieke sector en het gebruik van meerdere instrumenten leidt tot onnodige complexiteit.

Bij de interventies van de Commissie op de Europese durfkapitaalmarkt wordt een vraaggestuurde benadering gehanteerd. Bij deze benadering wordt steun verleend aan projecten op basis van verdienste zonder dat rekening wordt gehouden met de geografische locatie of sector. We constateerden echter dat deze benadering duidelijk de meest ontwikkelde durfkapitaalmarkten bevoordeelt en leidt tot een concentratie van investeringen, wat niet volledig strookt met de totstandbrenging van een pan-Europese durfkapitaalmarkt (zie de paragrafen 49-63).

De Commissie heeft het behalen van hoge rendementen niet vastgesteld als een doelstelling van haar interventies. Over het algemeen kunnen particuliere investeerders, die van essentieel belang zijn voor een duurzame durfkapitaalmarkt, alleen worden aangetrokken indien investeringen een hoog rendement opleveren. De ESU 1998 heeft 101 miljoen EUR geïnvesteerd en er werd in totaal een nettoverlies van 12 miljoen EUR geboekt sinds de oprichting ervan. Een vergelijkbaar beeld kan worden waargenomen bij de gerealiseerde portfolio’s van de ESU 2001 en de FSIM. Tot nog toe verleent de Commissie enkel steun volgens het pari-passubeginsel zonder een deel van haar rendement af te staan aan particuliere investeerders of meer verliezen op zich te nemen (zie de paragrafen 64-73).

Om een pan-Europese durfkapitaalmarkt te ontwikkelen, moet de Commissie:

1. verdere concrete maatregelen nemen ter ondersteuning van investeringen in minder ontwikkelde durfkapitaalmarkten en activiteitensectoren.

Tijdpad: met het oog op de voorbereidingen van de nieuwe programmeringsperiode (eind 2020).

Om de durfkapitaalmarkt in de EU minder afhankelijk te maken van de betrokkenheid van de publieke sector, moet de Commissie:

2. passende streefdoelen vaststellen op het niveau van de instrumenten om particuliere investeerders aan te trekken, rekening houdend met de specifieke beleidsdoelstellingen en de ontwikkeling van de verschillende lokale durfkapitaalmarkten en activiteitensectoren;
3. de mogelijkheid verkennen om bepalingen inzake geleidelijke exit in te voeren;
4. het gebruik van asymmetrische winstdeling of asymmetrische risicodeling verkennen bij acuut marktfalen, waarbij de Commissie een deel van haar rendement zou afstaan ten voordele van andere investeerders of de eerste verliezen op zich neemt bij een negatief rendement.

Tijdpad: vóór de onderhandelingen over de nieuwe delegatieovereenkomsten (eind 2022).

Uitvoering van de EU-interventies

Het EIF is een van de grootste spelers geworden op de Europese durfkapitaalmarkt en beheert een toenemend aantal mandaten. Het heeft een grondige zorgvuldigheidsprocedure; door de kwaliteit ervan wordt deze vaak beschouwd als een “keurmerk”. Desondanks werd de procedure vaak als te lang en formalistisch ervaren, waarbij 45 % van de fondsbeheerders meldde dat het EIF er meer dan een jaar over deed om een aanvraag goed te keuren. Bovendien moesten beheerders in deze periode omgaan met verschillende gesprekspartners die in verschillende mate vertrouwd waren met hun situatie.

De centraal beheerde EU-interventies overlappen met een aantal andere openbare interventies die ook worden beheerd door het EIF. De Commissie heeft weinig informatie ontvangen over hoe het EIF besliste in welk durfkapitaalfonds het zou investeren en uit hoofde van welk mandaat (zie de paragrafen 86-95).

Het EIF ondervond problemen bij het afsluiten van twee mandaten van de Commissie die moesten worden beëindigd (de ESU 1998 en de ESU 2001) omdat de durfkapitaalfondsen niet alle bedrijven in hun portfolio hebben kunnen verkopen tijdens de looptijd ervan. Omdat er pas in een later stadium aandacht werd besteed aan deze kwestie, moesten deze twee instrumenten, die reeds waren verlopen, worden verlengd zodat het EIF manieren kon vinden om te desinvesteren (zie de paragrafen 96-101).

We stelden vast dat de Commissie aanzienlijke opstartvergoedingen heeft betaald telkens als een nieuw instrument werd gelanceerd. We hebben geen besparingen vastgesteld die voortvloeien uit synergieën of kennis die het EIF kon hebben ontwikkeld in de twee decennia waarin het door de EU ondersteunde instrumenten beheert. Daarnaast was de Commissie niet op de hoogte van de daadwerkelijk gemaakte kosten van het EIF (zie de paragrafen 105-107).

De beleidsgerelateerde stimuleringspremies zijn niet volledig toegesneden op de verwezenlijking van de streefdoelen die zijn vastgesteld voor de interventies, en deze zijn ook niet opgezet om investeringen in landen met een minder ontwikkelde durfkapitaalmarkt of in minder ontwikkelde activiteitensectoren ten volle aan te moedigen (zie de paragrafen 108-110).

Om de doelmatigheid te vergroten, moet de Commissie in overleg treden met het EIF om:

1. het proces voor de goedkeuring van projecten te stroomlijnen door het huidige tijdschema verkorten;
2. ervoor te zorgen dat het Fonds een investeringstoewijzingsbeleid toepast waarmee voor complementariteit wordt gezorgd tussen de EU-interventies en de andere mandaten die het EIF beheert;
3. ervoor te zorgen dat het Fonds voldoende exitmogelijkheden bepaalt bij de goedkeuring van een investering in een fonds.

Tijdpad: voor de onderhandelingen over de nieuwe delegatieovereenkomsten (eind 2022).

De beheersvergoedingen die de Commissie aan het EIF betaalt, moeten:

4. overeenkomen met de terugbetaling van daadwerkelijke opstartkosten die worden gemaakt bij het opzetten van nieuwe interventies;
5. zodanig zijn ontworpen dat de verwezenlijking van de algemene doelstellingen van de interventies wordt gestimuleerd, met name de ontwikkeling van een Europese durfkapitaalmarkt, en geleidelijk stijgen zodra overeengekomen mijlpalen voor minimumprestaties worden bereikt.

Tijdpad: voor de onderhandelingen over de nieuwe delegatieovereenkomsten (eind 2022).

Dit verslag werd door kamer IV, onder leiding van de heer Alex Brenninkmeijer, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 17 september 2019.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner Lehne
President

Bijlagen

Bijlage I — Typische structuur van een durfkapitaalfonds

Bron: Bewerking van “Professional Standards Handbook”, Invest Europe, 2018.

Bijlage II — Het eigenvermogensproduct in het kader van het SMEW van het EFSI

In juni 2015 keurde het Parlement de EFSI-verordening goed met een EU-garantie van 16 miljard EUR. Samen met de bijdrage van de EIB-groep van 5 miljard EUR is dit in totaal 21 miljard EUR. In december 2017 keurde het Parlement een uitbreiding van de EU-garantie met 10 miljard EUR goed (totaal: 26 miljard EUR). De EIB-groep verhoogde ook zijn bijdrage met 2,5 miljard EUR naar 7,5 miljard EUR. In totaal is er 33,5 miljard EUR gebudgetteerd. Figuur 9 illustreert deze ontwikkeling.

Bron: Verslag van de EIB/het EIF van 2017.

Het totaalbedrag van 33,5 miljard EUR wordt verdeeld over twee vensters: i) het venster “infrastructuur en innovatie”, ii) het kmo-venster. Na de uitbreiding van de EU-garantie van het EFSI werd het kmo-venster met 5,5 miljard EUR verhoogd naar 10,5 miljard EUR, waarvan 6,5 miljard EUR uit de EU-begroting zal komen.

Het eigenvermogensproduct in het kader van het SMEW van het EFSI maakt deel uit van het kmo-venster. Het omvat twee subvensters. In het kader van subvenster 1 verstrekt het EIF investeringen in eigen vermogen in: i) DK-fondsen met betrekking tot het uitbreidings- en groeistadium, ii) DK-fondsen met betrekking tot meerdere stadia, iii) sociale impact. De maximale EU-garantie dekt 1 miljard EUR en de EIB verstrekt de liquiditeit. Bovendien moet het EIF 50 miljoen EUR financieren op eigen risico.

Subvenster 2 is een seniortranche van de IFE. Samen met de seniortranche van de EIB werd deze als aanvulling toegevoegd aan het reeds bestaande IFE-instrument (Horizon 2020). Figuur 10 biedt een overzicht van het eigenvermogensproduct in het kader van het SMEW van het EFSI vóór de uitbreiding van de EU-garantie van het EFSI.

Bron: Document SB/16/16 van het EFSI-bestuur.

Een investering van 100 EUR in het kader van subvenster 1 zou worden gefinancierd met 95,2 EUR van de EIB, gegarandeerd door de EU, en 4,8 EUR van de eigen deelname van het EIF. Het risico zou pari-passu worden gedeeld overeenkomstig de verhouding 4,8/95,2.

In het kader van subvenster 2 wordt elke investering gefinancierd volgens het percentage van de tranches. Bij een investering van 100 EUR zou 45 EUR worden gefinancierd uit de juniortranche van de IFE, 26,5 EUR uit de seniortranche van de EIB (gegarandeerd door de EU-begroting via het eigenvermogensproduct in het kader van het SMEW van het EFSI) en 28,5 EUR uit de seniortranche van het EIF. De IFE zou een verlies dekken tot 45 EUR. Boven deze drempel zou het verlies pari-passu worden gedragen door de EU-begroting en de seniortranche van het EIF volgens een verhouding van 26,5/28,5.

Als gevolg van de uitbreiding van de EU-garantie van het EFSI heeft het bestuur van het EFSI besloten de EU-garantie voor het eigenvermogensproduct in het kader van het SMEW van het EFSI te verhogen met 1 050 miljoen EUR naar 2 320 miljoen EUR in oktober 2018. Van deze aanvulling was 950 miljoen EUR bestemd voor subvenster 1 en 100 miljoen EUR voor subvenster 2.

Vanwege de risicodelingsregeling, die is weergegeven in figuur 10, zal het EIF nog eens 47 miljoen EUR (4,8 %) moeten co-investeren in subvenster 1. Als de EU-garantie voor subvenster 2 van het EFSI met nog eens 100 miljoen EUR wordt verhoogd, betekent dit ook dat de IFE-bijdrage van de EU wordt verhoogd met 170 miljoen EUR en de seniortranche van het EIF met 108 miljoen EUR.

Het totale investeringsvermogen van 2 068 miljoen EUR (zie figuur 10) zal dan toenemen met 1 375 miljoen EUR naar 3 443 miljoen EUR. Dit bedrag omvat 2 948 miljoen EUR van de centraal beheerde programma's en 495 miljoen EUR van de eigenrisicotranches van het EIF.

Voor de beoogde verhoging moest de delegatieovereenkomst van het EFSI verder worden gewijzigd en deze werd pas medio december 2018 ondertekend.

Bijlage III — Samenstelling van de beheersvergoedingen die de Commissie aan het EIF betaalt per instrument

Bron: ERK op basis van delegatieovereenkomsten.

Acroniemen en afkortingen

Bbp: bruto binnenlands product

CIP: kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (Competitiveness and Innovation Framework Programme)

Cosme: programma voor het concurrentievermogen van ondernemingen en kleine en middelgrote ondernemingen

DK: durfkapitaal

EFG: eigenvermogensfaciliteit voor groei (Equity Facility for Growth)

EFSI: Europees Fonds voor strategische investeringen

EIB: Europese Investeringsbank

EIF: Europees Investeringsfonds

Eigenvermogensproduct in het kader van het SMEW van het EFSI: eigenvermogensproduct in het kader van het venster “kleine en middelgrote ondernemingen” (Small and medium sized enterprises Window — SMEW) van het Europees Fonds voor strategische investeringen (zie bijlage II).

ESU 1998: Europese Technologiefaciliteit-startersregeling van de meerjarige planningsperiode die in 1998 begon

ESU 2001: Europese Technologiefaciliteit-startersregeling van de meerjarige planningsperiode die in 2001 begon

FSIM: Faciliteit voor snelgroeiende, innovatieve bedrijven uit het MKB

G&E: groei- en werkgelegenheidsinitiatief (Growth and Employment Initiative)

IFE: eigenvermogensfaciliteit van InnovFin voor beginstadia (InnovFin Equity Facility for Early Stage)

InvestEU: ontwerpprogramma voor de meerjarige planningsperiode 2021-2027

IPO: eerste openbare aanbieding (Initial Public Offering)

Kmo’s: kleine en middelgrote ondernemingen

MAP: meerjarenprogramma voor ondernemingen en ondernemerschap

Woordenlijst

Begrotingsgarantie: een juridische verbintenis om investeringen van financiële partners te dekken door onder bepaalde omstandigheden middelen uit de EU-begroting te verstrekken om aan een betalingsverplichting in het kader van een door de EU ondersteund programma te voldoen.

Centraal beheerde interventie: een investering die wordt gefinancierd uit of gedekt door de EU-begroting en wordt beheerd door de Commissie.

Dakfonds: een gemeenschappelijk investeringsfonds waarmee in andere fondsen in plaats van rechtstreeks wordt geïnvesteerd.

Durfkapitaal: geld dat in ruil voor een deelneming wordt geïnvesteerd in startende bedrijven of innovatieve opkomende bedrijven waaraan een aanzienlijk risico is verbonden en die deskundig advies nodig hebben om hun activiteiten te ontwikkelen.

Durfkapitaalfonds: een investeringsfonds waarmee geld van professionele investeerders wordt beheerd die in kleine en middelgrote ondernemingen met een sterk groeipotentieel willen investeren.

Eerste openbare aanbieding: het proces waarbij aandelen van een onderneming voor het eerst worden verkocht aan of verdeeld onder het publiek.

Effectbeoordeling: de verzameling en analyse van informatie om na te gaan wat de waarschijnlijke voor- en nadelen van geplande maatregelen zijn om de besluitvorming te ondersteunen.

Ex-ante-evaluatie: een beoordeling die wordt verricht vóór een interventie wordt uitgevoerd, waarbij bijvoorbeeld de behoeften, de omvang ten aanzien van de financieringskloof, de Europese meerwaarde en potentiële synergieën met andere financieringsinstrumenten in overweging worden genomen.

Financieringsinstrument: financiële steun uit de EU-begroting in de vorm van investeringen in eigen vermogen of quasi-eigen vermogen, leningen, garanties of andere risicodelende instrumenten.

Hoeksteeninvesteerder: een investeerder waarin vertrouwen wordt gesteld die een aanzienlijk deel van een durfkapitaalfonds koopt. Dergelijke investeerders spelen een belangrijke rol door te garanderen dat een bepaalde hoeveelheid zal worden verkocht en door de vraag te stimuleren dankzij de geloofwaardigheid die de investering krijgt door hen.

Pari-passu: het beginsel dat alle investeerders onder dezelfde voorwaarden investeren en dezelfde rechten hebben.

Private equity: een investering in een niet-beursgenoteerd particulier bedrijf in ruil voor een belang op middellange of lange termijn, dat later wordt verkocht. De kapitaalinjectie fungeert als opstart- of ontwikkelingsfinanciering.

Staatssteun: directe of indirecte overheidssteun voor een bedrijf of organisatie waardoor dit/deze een voordeel heeft ten opzichte van concurrenten. De EU heeft regels opgesteld inzake staatssteun om verstoringen van de eengemaakte markt te voorkomen. De Commissie houdt toezicht op de naleving van deze regels.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma's of beheerthema's met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico's voor de prestaties of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd uitgevoerd door controlekamer IV “Marktregulering en concurrerende economie”, die onder leiding staat van ERK-lid Alex Brenninkmeijer. De controle werd geleid door ERK-lid Baudilio Tomé Muguruza, ondersteund door Daniel Costa de Magalhães, kabinetschef; Ignacio García de Parada, kabinetsattaché; Simon Dennett, analist; Ioanna Metaxopoulou, directeur kamer IV; Marion Colonerus, hoofdmanager en Helmut Kern, taakleider. Het controleteam bestond uit Christian Detry, Ezio Guglielmi en Natalie Hagmayer. Hannah Critoph verleende taalkundige ondersteuning.

Van links naar rechts: Daniel Costa de Magalhães, Christian Detry, Baudilio Tomé Muguruza, Ignacio García de Parada, Ioanna Metaxopoulou, Helmut Kern, Ezio Guglielmi.

Voetnoten

¹ Mededeling van de Commissie, EUROPA 2020 — Een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei — (COM(2010) 2020 definitief van 3.3.2010).

² http://www.eif.org/what_we_do/equity/venture/index.htm.

³ De Commissie handelt in samenwerking met de lidstaten.

⁴ Problemen met dubbele belasting, administratieve obstakels in verband met belastingen of de onzekerheid over de fiscale behandeling.

⁵ https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/insurance/
https://www.investeurope.eu/policy/key‐topics/investor‐regulation/capital‐requirements‐forbanks/

⁶ Met inbegrip van het EIF en de EIB.

⁷ Voor dit verslag verstaan we onder “centraal beheerde EU-interventies” de financieringsinstrumenten (ESU 1998, ESU 2001, FSIM, IFE en EFG) en de begrotingsgarantie voor het eigenvermogensproduct in het kader van het kmo-venster van het EFSI zoals vermeld in tabel 1.

⁸ Besluit 98/347/EG van de Raad van 19 mei 1998 betreffende maatregelen voor financiële bijstand aan innoverende en werkgelegenheidscheppende kleine en middelgrote ondernemingen (KMO's) — Het groei- en werkgelegenheidsinitiatief (PB L 155 van 29.5.1998, blz. 43).

⁹ Beschikking 2000/819/EG van de Raad van 20 december 2000 betreffende een meerjarenprogramma voor ondernemingen en ondernemerschap, met name voor het midden- en kleinbedrijf (MKB) (2001-2005) (PB L 333 van 29.12.2000, blz. 84).

¹⁰ Besluit nr. 1639/2006/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 2006 tot vaststelling van een kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (2007-2013) (PB L 310 van 9.11.2006, blz. 15).

¹¹ Verordening (EU) nr. 1287/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 tot vaststelling van een programma voor het concurrentievermogen van ondernemingen en kleine en middelgrote ondernemingen (Cosme) (2014-2020) en tot intrekking van Besluit nr. 1639/2006/EG (PB L 347 van 20.12.2013).

¹² Dit bedrag weerspiegelt de begrotingstoewijzing op 31 december 2018. De begrotingstoewijzing is sindsdien mogelijk gewijzigd aangezien de EFG deel uitmaakt van een algemeen begrotingsonderdeel uit hoofde van de Cosme-verordening.

¹³ Verordening (EU) nr. 1291/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 tot vaststelling van Horizon 2020 — het kaderprogramma voor onderzoek en innovatie (2014-2020) en tot intrekking van Besluit nr. 1982/2006/EG [Horizon 2020-verordening] (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 104).

¹⁴ Verordening (EU) 2015/1017 van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni 2015 betreffende het Europees Fonds voor strategische investeringen, de Europese investeringsadvieshub en het Europese investeringsprojectenportaal en tot wijziging van de Verordeningen (EU) nr. 1291/2013 en (EU) nr. 1316/2013 — het Europees Fonds voor strategische investeringen [EFSI-verordening] (PB L 169 van 1.7.2015, blz. 1). Deze verordening werd vastgesteld in 2015 en heeft geen betrekking op de volledige periode 2014-2020.

¹⁵ Het EFSI veranderde de rol van het EIF door het er contractueel toe te verbinden financiering bij te dragen aan twee subvensters van het eigenvermogensproduct in het kader van het SMEW van het EFSI (zie bijlage II).

¹⁶ Over het EFSI publiceerde de ERK een advies: “Advies nr. 2/2016 — EFSI: een vroegtijdig voorstel voor verlenging en uitbreiding” en Speciaal verslag nr. 03/2019 “Europees Fonds voor strategische investeringen: er zijn maatregelen nodig om het EFSI echt een succes te maken”.

¹⁷ Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het InvestEU-programma (COM(2018) 439 final van 6.6.2018).

¹⁸ http://www.eif.org/who_we_are/index.htm

¹⁹ Invest Europe is een vereniging die de private equity-, durfkapitaal- en infrastructuursectoren in Europa en hun investeerders vertegenwoordigt.

²⁰ JRC Science for Policy Report, “Improving access to finance: which schemes best support the emergence of high-growth innovative enterprises?”, blz. 12.

²¹ Bijlage A van het verslag van 2011 dat is voorbereid door Economisti Associati srl in samenwerking met EIM Business & Policy Research, het Evaluation Partnership, het Centre for Strategy and Evaluation Services en het Centrum voor Europese Beleidsstudies, blz. A.13.

²² Advies nr. 2/2016 van de ERK “EFSI: een vroegtijdig voorstel voor verlenging en uitbreiding”, paragraaf 26 en Speciaal verslag nr. 3/2019 van de ERK “Europees Fonds voor strategische investeringen: er zijn maatregelen nodig om het EFSI echt een succes te maken”, paragraaf 17.

²³ Oxford Research en het Centre for Strategy & Evaluation Services, “Assessing the Potential for EU Investment in Venture Capital and Other Risk Capital Fund of Funds”, oktober 2015.

²⁴ Verslag van 2011 dat is voorbereid door Economisti Associati srl in samenwerking met EIM Business & Policy Research, het Evaluation Partnership, het Centre for Strategy and Evaluation Services en het Centrum voor Europese Beleidsstudies.

²⁵ VICO-project, “Final Report Summary — Financing Entrepreneurial Ventures in Europe: Impact on innovation, employment growth, and competitiveness”, september 2011 (https://cordis.europa.eu/project/rcn/88431/reporting/en).

²⁶ Werkdocument 2016/34 van het EIF (Helmut Kraemer-Eis, Simone Signore, Dario Prencipe), “The impact of EIF on the Venture Capital ecosystem”, deel I van The European venture capital landscape: an EIF perspective, 2016.

²⁷ Europese Commissie, “Independent Evaluation of the EFSI Regulation. Final Report”, juni 2018, blz. 140.

²⁸ Werkdocument 2018/48 van het EIF, “EIF VC Survey 2018 — Fund managers' market sentiment and views on public intervention”, april 2018.

²⁹ Index van landen die aantrekkelijk zijn voor durfkapitaal en private equity (https://blog.iese.edu/vcpeindex/).

³⁰ Classificatie van investeringsstadia die door het EIF wordt gebruikt voor de aankoop van een meerderheidsbelang in een bedrijf, doorgaans in een vergevorderd ontwikkelingsstadium zoals groei of opschaling.

³¹ Werkdocument van de diensten van de Commissie, effectbeoordeling, SWD(2018) 314 final van 6.6.2018.

³² Artikel 209 van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie (PB L 193 van 30.7.2018, blz. 1).

³³ Ex-ante-evaluatie van de Commissie, “Financial instrument facilities supporting access to risk finance for research and innovation in Horizon 2020”, 2013.

³⁴ Volgens de financiële staten van de instrumenten van 2017 bedroeg de waarde van de bedrijven die nog behoorden tot het portfolio van fondsen die werden ondersteund door de ESU 2001 en de FSIM (niet-gerealiseerde winsten) respectievelijk 97 miljoen EUR en 79 miljoen EUR.

³⁵ Europese Commissie, “Richtsnoeren inzake staatssteun ter bevordering van risicofinancieringsinvesteringen” (2014/C 19/04), paragrafen 108 en 109.

³⁶ Artikel 21, lid 13, van Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PB L 187 van 26.6.2014, blz. 1).

³⁷ Het Cosme-programma staat open voor deelnemers uit derde landen, die regelingen moeten overeenkomen met de Commissie.

³⁸ Werkdocument 2018/51 van het EIF, “EIF venture capital Survey 2018 — Fund managers' perception of EIF's Value Added”, september 2018.

³⁹ Ondanks het verbod vonden we één co-investering waarbij de eigen middelen van het EIF waren gebruikt.

⁴⁰ Europese Commissie, Voorstel voor een besluit van de Raad betreffende maatregelen voor financiële bijstand aan innoverende en banenscheppende kleine en middelgrote ondernemingen (COM(1998) 26 final van 21.1.1998).

⁴¹ De EIB heeft het EIF het mandaat verleend 9,5 miljard EUR aan risicodragend vermogen te investeren ter ondersteuning van technologische en industriële innovatie. Met het RCR-mandaat richt de EIB zich op vroege tot lagere middenmarktfondsen die specifiek zijn gericht op Europa.

⁴² DG Ondernemingen en Industrie van de Commissie (GHK and Technopolis), “Interim evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme”, 2009, blz. IV.

⁴³ Het EIF heeft middelen uit andere mandaten gebruikt bij 41 % van de door de FSIM ondersteunde durfkapitaalfondsen.

⁴⁴ Een rangschikking wordt samengesteld op basis van bijvoorbeeld de strategie van het durfkapitaalfonds, de sectoren of stadia waarin zullen worden geïnvesteerd of de geografische focus. Er bestaan ook knock-outcriteria, zoals het criterium “beginnende beheerders”, want sommige niet-EU-mandaten laten geen beheerders toe voor wie het de eerste keer is.

⁴⁵ Invest Europe, 2018 European Private Equity Activity Report. Andere exitroutes zijn de terugbetaling van preferente aandelen, de verkoop aan een andere eigenvermogensfirma, de verkoop aan een financiële instelling, een terugkoop door het management/de eigenaar en andere manieren.

⁴⁶ Werkdocument 2018/48 van het EIF (Helmut Kraemer-Eis, Antonia Botsari, Salome Gvetadze, Frank Lang), EIF venture capital Survey 2018: “Fund managers’ market sentiment and views on public intervention”, 2018.

⁴⁷ Startup Europe Partnership, SEP Monitor: Scale-up report, juni 2017.

⁴⁸ De Commissie betaalt ook vergoedingen aan de EIB voor de durfkapitaalgarantie in verband met het EFSI.

⁴⁹ Speciaal verslag nr. 20/2017 van de ERK: “Door de EU gefinancierde leninggarantie-instrumenten: positieve resultaten, maar betere gerichtheid op begunstigden en coördinatie met nationale regelingen zijn nodig”.

⁵⁰ InvestEurope, 2018 European Private Equity Activity. https://www.investeurope.eu/media/811517/invest-europe-2018-european-private-equity-activity.pdf

⁵¹ Marco Buti en Philipp Mohl: “Lacklustre investment in the Eurozone: Is there a puzzle?” Vox, juni 2014. https://voxeu.org/article/raising-investment-eurozone

⁵² Marco Buti: “Lacklustre investment in the Eurozone: The policy response” Vox, december 2014. https://voxeu.org/article/lacklustre-investment-eurozone-policy-response

⁵³ Bergljot B. Barkbu, Pelin Berkmen, Pavel Lukyantsau, Sergejs Saksonovs en Hanni Schoelermann: “Investment in the Euro Area: Why Has It Been Weak?” IMF Working Paper No. 15/32, 19 februari 2015. https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/Investment-in-the-Euro-Area-Why-Has-It-Been-Weak-42717

⁵⁴ EIB: Investment and Investment Finance in Europe 2013, 14 november 2013. https://www.eib.org/en/infocentre/publications/all/investment-and-investment-finance-in-europe.htm

⁵⁵ ESRI: Access to External Financing and Firm Growth. Background Study for the European Competitiveness Report 2014, mei 2014. https://www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=2ahUKEwjY_475pujeAhVQKuwKHTn6AI4QFjABegQIAxAC&url=https%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Fdocsroom%2Fdocuments%2F8786%2Fattachments%2F1%2Ftranslations%2Fen%2Frenditions%2Fpdf&usg=AOvVaw2SPzw1L4aRoQVrA_MZ19Y8

⁵⁶ Florencio Lopez de Silanes Molina, Joseph McCahery, Dirk Schoenmaker en Dragana Stanisic: The European Capital Markets Study. Estimating the Financing Gaps of SMEs. Door het Nederlandse ministerie van Financiën en de EBWO gesponsord verslag, juli 2015. https://web.archive.org/web/20161213054417/http:/www.dsf.nl/wp-content/uploads/2015/09/European-Capital-Markets-Study_2015_FINAL-15-7.pdf

Tijdlijn

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2019

© Europese Unie, 2019.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

Hoe neemt u contact op met de EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1952 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.