Aplicação, na Comissão, do pacote de reformas do Estatuto dos Funcionários realizadas em 2014 — grandes poupanças, mas com consequências para o pessoal

Síntese

A União Europeia emprega cerca de 60 000 pessoas, com diferentes tipos de contratos (permanentes e de curta duração), na UE e em países terceiros. As suas condições de emprego estão definidas no Estatuto dos Funcionários e no Regime Aplicável aos Outros Agentes da União Europeia (o «Estatuto»). Cerca de metade do pessoal da UE está ao serviço da Comissão, que é responsável por propor reformas do Estatuto. As remunerações do pessoal da Comissão representam um custo anual de 3,2 mil milhões de euros, ou cerca de 2 % do orçamento total da UE.

No âmbito das negociações orçamentais do quadro financeiro plurianual (QFP) para 2014-2020, a UE adotou um pacote de medidas destinadas a reduzir as despesas com pessoal e a melhorar a gestão dos recursos humanos. O pacote de reformas do Estatuto de 2014 incluía uma redução dos lugares em 5 %, o congelamento temporário dos vencimentos e das pensões e uma revisão do Estatuto.

Na presente auditoria, o Tribunal examinou a forma como a Comissão geriu o desafio de cumprir o duplo objetivo de realizar poupanças orçamentais e melhorias em matéria de recursos humanos. O Tribunal decidiu realizar este trabalho neste momento para fornecer à Comissão e à autoridade orçamental uma avaliação do pacote de reformas de 2014, que poderá ser útil em futuros debates sobre a evolução do Estatuto. As partes interessadas também manifestaram interesse nos resultados qualitativos do pacote de reformas.

A auditoria teve por objetivo avaliar a eficácia das reformas de 2014, incidindo especialmente na Comissão. O Tribunal examinou se as medidas tomadas:

• permitiram realizar as poupanças orçamentais esperadas a nível da UE;
• melhoraram a situação em matéria de recursos humanos na Comissão;
• foram globalmente preparadas de forma adequada e a respetiva aplicação na Comissão foi devidamente acompanhada.

O Tribunal constatou que as medidas de redução dos custos produziram poupanças significativas para o orçamento da UE. Globalmente, as poupanças realizadas no âmbito do QFP para 2014-2020 poderão ascender a 4,2 mil milhões de euros, superando os montantes inicialmente acordados. A Comissão prevê também que as poupanças a longo prazo resultantes das alterações na idade da reforma, na estrutura das carreiras e nas pensões deem origem a uma redução das despesas administrativas da UE de 19,2 mil milhões de euros no período compreendido entre 2014 e 2064.

Não obstante, o impacto do pacote de reformas de 2014 na gestão dos recursos humanos tem sido variável. As alterações na estrutura das carreiras contribuíram para uma melhor harmonização entre os níveis de remuneração e de responsabilidades e corrigiram efeitos colaterais da reforma do Estatuto de 2004. O aumento da idade da reforma e a redução do recrutamento estão a contribuir para o envelhecimento do pessoal. A Comissão depende cada vez mais de agentes contratuais para fazer face a volumes de trabalho acrescidos e a menores possibilidades de recrutamento, embora o impacto nos serviços da Comissão varie consideravelmente. Por último, as condições de emprego menos favoráveis reduziram a atratividade da UE enquanto empregador num momento em que esta procura atrair pessoal suficiente de vários Estados-Membros.

Além disso, o Tribunal constatou que a Comissão não avaliou suficientemente as prováveis consequências das medidas de redução dos custos e não financeiras do pacote de reformas para a gestão dos recursos humanos. As suas disposições de acompanhamento não lhe permitiram detetar as consequências negativas plenamente ou em tempo oportuno.

Globalmente, o Tribunal conclui que o pacote de reformas do Estatuto de 2014 foi bem-sucedido na obtenção das reduções de custos pretendidas, bem como algumas melhorias em matéria de gestão dos recursos humanos. Contudo, algumas das consequências negativas para as DG e para o pessoal poderiam ter sido evitadas ou atenuadas mais cedo, se as reformas tivessem sido mais bem preparadas e acompanhadas.

A Comissão terá de atualizar a sua gestão do volume de trabalho, as suas disposições de acompanhamento e comunicação no domínio dos recursos humanos e realizar uma avaliação prévia de qualquer potencial novo pacote de medidas de reforma do Estatuto. O Tribunal recomenda que a Comissão deve:

• elaborar um plano de gestão do pessoal;
• reforçar o quadro de acompanhamento e comunicação de questões de recursos humanos;
• realizar uma avaliação das necessidades e dos potenciais impactos antes de qualquer nova revisão do Estatuto.

Introdução

As instituições e agências da UE empregam aproximadamente 60 000 funcionários e outros agentes na União Europeia e em países terceiros, cerca de 32 000 dos quais estão ao serviço da Comissão Europeia. A figura 1 apresenta os principais factos e números sobre o pessoal da Comissão em 2018¹.

Fonte: TCE, com base em relatórios da DG HR, principais números em matéria de recursos humanos, 2018.

No orçamento de 2018, as dotações destinadas a recursos humanos da Comissão ascenderam a 3,2 mil milhões de euros², de um total de 5,5 mil milhões de euros para todo o pessoal da UE.

O pessoal da UE é empregado e categorizado por tipo de lugar: funcionários, que são nomeados e têm um emprego permanente, e agentes temporários e contratuais³. Existem também agentes locais nas delegações da UE em países terceiros. Os funcionários permanentes e os agentes temporários pertencem a um de três grupos de funções: administradores (AD), assistentes (AST) e secretários/escriturários (AST/SC). Cada grupo abrange uma escala de remunerações diferente: AD5 a AD16, AST1 a AST11 e AST/SC1 a AST/SC6.

Os direitos, deveres e responsabilidades essenciais do empregador e do empregado estão definidos no Estatuto dos Funcionários e no Regime Aplicável aos Outros Agentes da União Europeia (conjuntamente referidos como «Estatuto»). A primeira versão destes textos foi adotada em 1962. Até o início da década de 2000, foram introduzidas relativamente poucas alterações no Estatuto, apesar das mudanças na estrutura da Comissão e da revisão das condições de emprego em outras organizações internacionais e nas funções públicas de muitos Estados-Membros. Contudo, em 2003, a Comissão propôs várias alterações profundas e extensas («a reforma de 2004») tendo em vista o alargamento da UE de 2004.

Uma revisão subsequente do Estatuto entrou em vigor em 2014 e pretendia-se que constituísse um marco rumo a uma administração mais eficiente, baseada em poupanças orçamentais e que melhorasse alguns aspetos da gestão dos recursos humanos nas instituições da UE⁴. Um objetivo expresso da revisão consistia em «otimizar a gestão dos recursos humanos numa função pública europeia caracterizada pela excelência, competência, independência, lealdade, imparcialidade e permanência, bem como pela diversidade cultural e linguística e por condições de recrutamento atraentes»⁵.

A revisão do Estatuto de 2014 foi realizada no âmbito das negociações orçamentais do quadro financeiro plurianual (QFP) para 2014-2020. A proposta inicial da Comissão⁶ incluía um compromisso no sentido de reduzir o pessoal que acabou por ser integrado no acordo interinstitucional que acompanha a proposta de QFP («a redução do pessoal em 5 %»)⁷. No decurso das negociações, o Conselho propôs medidas adicionais, nomeadamente o congelamento das remunerações e pensões durante dois anos. Para efeitos do presente relatório, a redução do pessoal, o congelamento das remunerações e pensões e as alterações ao Estatuto de 2014 são referidos como «pacote de reformas do Estatuto de 2014».

A cronologia seguinte (ver figura 2) mostra de que forma as negociações orçamentais e outros acontecimentos externos tiveram influência no processo de revisão de 2014.

Fonte: TCE.

Quando a proposta de revisão do Estatuto estava a ser debatida, as finanças públicas dos Estados-Membros estavam sob pressão, na sequência da crise económica e financeira mundial⁸. Muitos Estados-Membros tinham anunciado medidas destinadas a reduzir o custo das suas administrações públicas. Estas medidas incidiam principalmente no congelamento dos vencimentos e das contratações, no aumento do horário de trabalho, no aumento da idade da reforma e na redução do pessoal.

Por fim, na sequência de negociações tripartidas entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, foram acordadas alterações ao Estatuto centradas em dois objetivos: poupanças orçamentais ao nível das despesas administrativas e melhoria da gestão dos recursos humanos (ver figura 3).

Fonte: TCE.

Âmbito e método da auditoria

O Tribunal examinou se as medidas tomadas:

1. permitiram realizar as poupanças orçamentais esperadas ao nível da UE;
2. melhoraram a situação em matéria de recursos humanos na Comissão;
3. foram preparadas numa base sólida e a sua aplicação na Comissão foi objeto de acompanhamento.

O trabalho do Tribunal incidiu nos resultados a curto prazo (até 2020) e a longo prazo (até 2064) do pacote de 2014, bem como em alguns dos efeitos da reforma de 2004, quando pertinente. O Tribunal concentrou-se na situação dos recursos humanos na Comissão, instituição que representa a maior parte do orçamento consagrado à remuneração do pessoal das instituições da UE (58 %) e dos lugares disponíveis (53 %). O Tribunal considera que a natureza das alterações aplicadas será semelhante nas restantes instituições da UE. A auditoria não abrangeu o impacto financeiro de certas medidas, como a externalização de algumas atividades administrativas, que a Comissão tomou para compensar a redução do pessoal. O Tribunal também não avaliou a execução, pela Comissão, de estratégias de recursos humanos relativas às aptidões e competências do seu pessoal.

O trabalho de auditoria do Tribunal consistiu no seguinte:

1. um exame dos relatórios elaborados pela Comissão em conformidade com as obrigações previstas no Estatuto em matéria financeira e operacional no domínio dos recursos humanos. Estes incluem Relatórios Anuais de Atividades e planos de gestão; o relatório sobre a equivalência entre as estruturas de carreiras⁹; relatórios do Eurostat sobre a sustentabilidade do sistema de pensões, a partir de 2011 e 2016; o relatório sobre o equilíbrio geográfico nas instituições da UE¹⁰;
2. uma análise das estatísticas de recursos humanos, documentos orçamentais e inquéritos ao pessoal relativos ao período de 2012-2018;
3. entrevistas com funcionários:
1. das cinco Direções-Gerais operacionais da Comissão (SANTE, FISMA, DEVCO, DGT e HOME), que enfrentaram a maior variação absoluta do número de lugares do quadro de efetivos realmente ocupados no período de 2012-2017;
2. do JRC, a DG com a maior distribuição geográfica do pessoal, que está disperso por vários locais;
3. da DG HR, da DG BUDG e do Eurostat;
4. das organizações sindicais;
4. análise de relatórios de peritos externos, de académicos e da OCDE sobre as mudanças da força de trabalho e das condições de emprego na Europa.

Observações

O pacote de 2014 está a proporcionar poupanças significativas para o orçamento da UE

O Tribunal examinou de que forma o pacote de reformas de 2014 foi tido em conta na determinação dos limites máximos aplicáveis às despesas administrativas no QFP para 2014-2020 e se as medidas proporcionaram as poupanças esperadas.

Poupanças orçamentais superiores aos montantes acordados nas negociações do QFP

Na sua proposta de revisão do Estatuto de 2011, a Comissão estimou que as alterações a introduzir no Estatuto e uma redução do número total de efetivos em 5 % resultariam em poupanças orçamentais de cerca de mil milhões de euros. Em 2013, a proposta da Comissão traduziu-se numa redução juridicamente vinculativa do número total de lugares em 5 %¹¹. Subsequentemente, o Conselho propôs o congelamento das remunerações e das pensões durante dois anos, em 2013-2014, a fim de produzir poupanças orçamentais adicionais de 1,5 mil milhões de euros. O total de 2,5 mil milhões de euros de poupanças foi deduzido da proposta original da Comissão para o QFP para 2014-2020, reduzindo o limite máximo global dos custos de pessoal durante o período em causa.

Além da redução do limite máximo do QFP, as autoridades legislativas acordaram em limitar o acesso aos graus AD de topo de carreira, a fim de produzir poupanças adicionais de 0,2 mil milhões de euros. Em consequência, a revisão do Estatuto de 2014 implicou poupanças nas remunerações e pensões no QFP para 2014-2020 estimadas em cerca de 2,7 mil milhões de euros, ou 6 % do orçamento de 45,6 mil milhões de euros destinado a remunerações e pensões.

As negociações orçamentais relativas às despesas administrativas concentraram-se nas poupanças a curto e médio prazo até ao final do QFP. Além das poupanças associadas ao pacote de reformas de 2014, a não aplicação em 2011¹² e 2012¹³ do método de adaptação das remunerações e pensões, em conformidade com adaptações equivalentes num grupo de Estados-Membros de referência, permitiu poupar um montante adicional estimado em 1,4 mil milhões de euros.

Em suma, o impacto orçamental direto das poupanças nas remunerações e pensões no QFP para 2014-2020 deverá ascender a cerca de 4,2 mil milhões de euros, montante superior ao previsto. O congelamento (2011, 2013 e 2014) e a adaptação menor (2012) das remunerações e das pensões constituem a maior parte das poupanças. A figura 4 apresenta a totalidade das poupanças orçamentais, por fonte e tipo de medidas.

Fonte: TCE, com base em documentos recebidos da DG BUDG e da DG HR, preços de 2011.

Ainda maiores poupanças orçamentais a longo prazo

Uma parte significativa das poupanças a longo prazo nas despesas administrativas resultará de um decréscimo das despesas com pensões. O pacote de reformas de 2014 introduziu várias medidas, que irão, direta e indiretamente, reduzir as despesas com pensões a longo prazo, nos próximos 30 a 50 anos (ver pormenores no quadro 1).

Quadro 1 — Medidas diretas e indiretas do pacote de reformas do Estatuto de 2014 para reduzir as despesas com pensões a longo prazo

Fonte: TCE.

As poupanças nas pensões serão mais significativas após 2020. Ao longo dos próximos 50 anos, estas poupanças estão estimadas em 19,2 mil milhões de euros até 2064, que acrescem aos 24,8 mil milhões de euros que deverão resultar da reforma de 2004 no período de 2004-2059¹⁴. Atualmente, as despesas com pensões continuam a aumentar. Contudo, o pessoal que se reforma está a ser substituído por pessoal contratado nas condições menos favoráveis introduzidas pelas reformas sucessivas do Estatuto. Por conseguinte, as despesas orçamentais a longo prazo deverão diminuir cerca de 30 % até 2059 em comparação com a situação hipotética sem o pacote de 2014 (ver pormenores na figura 5).

Fonte: Documento de trabalho dos serviços da Comissão, «Eurostat study on the long-term budgetary implications of pension costs» (Estudo do Eurostat sobre as implicações orçamentais a longo prazo dos custos das pensões), SWD(2016) 268 final, Bruxelas, 28.7.2016, p. 19.

O efeito cumulativo das alterações das regras aplicáveis às remunerações e às pensões introduzidas em 2004 e 2014, incluindo a suspensão por dois anos da adaptação dos vencimentos constante do pacote de reformas de 2014, deve assim proporcionar poupanças significativas que se prolongarão muito para além das perspetivas do atual QFP. A figura 6 apresenta estimativas para o QFP para 2014-2020 e posteriormente.

Fonte: TCE, com base em documentos recebidos da DG BUDG e da DG HR.

A reforma teve vários impactos nos recursos humanos

O pacote de reformas do Estatuto de 2014 teve impacto em vários aspetos importantes dos recursos humanos da Comissão. O Tribunal examinou os efeitos das medidas destinadas a melhorar os recursos humanos sobre a distribuição do pessoal por grupo de funções e grau (estrutura de carreiras), o equilíbrio entre géneros, o perfil etário, o número de agentes contratuais, o número de efetivos nas DG e serviços e a atratividade das condições de emprego.

Mudanças significativas na estrutura das carreiras

A reforma de 2004 introduziu mudanças substanciais na estrutura das carreiras do pessoal da Comissão. Fundiu as categorias de secretários, escriturários e assistentes num grupo de funções geral de assistentes (AST) e criou uma progressão na carreira mais linear.

Estas mudanças tiveram efeitos colaterais que dissociaram a remuneração e o grau do nível de responsabilidades¹⁵. Também reduziram a remuneração inicial dos administradores adjuntos¹⁶ e aumentaram o potencial remuneratório a longo prazo dos secretários e escriturários. Mais especificamente, as principais consequências foram as seguintes:

• os administradores adjuntos ganhavam menos no novo regime do que no antigo (uma diferença de 3 % para o pessoal recrutado no grau AD5 e de 11 % para o pessoal recrutado no grau AD6);
• os secretários e escriturários recém-recrutados ganhavam mais no novo sistema do que ganhavam no antigo (em média, mais 16 % do que antes de 2004);
• em maio de 2009, alguns funcionários da Comissão ganhavam mais do que o respetivo Diretor-Geral, apesar de este ser o lugar de maior responsabilidade;
• um chefe de unidade podia ganhar menos do que qualquer funcionário sob a sua responsabilidade, incluindo secretários e escriturários.

O pacote de reformas de 2014 procurou dar resposta a algumas destas situações através da criação de um grupo de funções AST/SC para secretários e escriturários e da limitação da progressão na carreira nos grupos de funções AST e AD.

O novo grupo de funções AST/SC foi criado para melhorar a relação entre grau e responsabilidade. Contudo, será necessário bastante tempo para substituir todos os secretários e escriturários atualmente no grupo de funções AST por pessoal do grupo de funções AST/SC. Com base na atual estrutura desta população, os efeitos colaterais involuntários da reforma de 2004 para os secretários e escriturários deverão estar totalmente corrigidos na década de 2040.

As reformas do Estatuto de 2014 limitaram igualmente as promoções nos graus AST9 e AD12. A promoção para um grau superior a AST9 está subordinada à candidatura a um lugar de assistente principal. A promoção para um grau superior a AD12 está subordinada à existência de um lugar de perito de alto nível ou de direção, com um número limitado de lugares disponíveis. A limitação da progressão nas carreiras aplica-se ao pessoal que já se encontra ao serviço e afetou cerca de dois terços do pessoal AST e AD em funções em 1 de janeiro de 2014. O impacto foi imediato para o pessoal AST9 e AD12 (cerca de 11 % do total do pessoal). O pessoal mais jovem nos graus de base de cada grupo de funções (AST1 e AD5) só será afetado por estas limitações na década de 2040.

Globalmente, a limitação da progressão nas carreiras reduziu as promoções para graus superiores. A figura 7 mostra o efeito da limitação nas taxas de promoção. A taxa de promoção é expressa como a relação entre o número de funcionários promovidos num dado ano e o número de funcionários no grau em causa no ano anterior.

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

Globalmente, a limitação da progressão nas carreiras gerou poupanças orçamentais, além de ter melhorado a relação entre grau e responsabilidade, reservando os graus superiores para os funcionários com maior nível de responsabilidade. A limitação apresenta desafios significativos em matéria de recursos humanos para as DG com muitos funcionários superiores, cujas perspetivas de promoção foram negativamente afetadas. A questão da progressão na carreira para os graus AD11 e AD12 está concentrada num número limitado de DG: 39 % da totalidade dos funcionários AD11-12 estão em funções em cinco das 45 DG (ver figura 8).

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

A revisão do Estatuto de 2014 incluiu também alterações no procedimento de classificação num grau inferior e de despedimento em caso de incompetência profissional, embora até ao momento poucos casos desta natureza tenham sido comunicados na Comissão. As alterações não simplificaram ou reduziram a duração do procedimento. Tendo em conta que são necessários cinco relatórios anuais de avaliação insatisfatórios consecutivos para que possa ocorrer um despedimento, é demasiado cedo para tirar conclusões sobre esta medida. Por exemplo, a DGT contabilizou 12 relatórios de avaliação insatisfatórios entre 2014 e 2017. As estimativas para a Comissão no seu todo apontam para cerca de 20 relatórios insatisfatórios por ano (menos de 0,1 % do pessoal).

O número de lugares para promoção abertos anualmente é determinado com base nas taxas indicadas no Anexo IB do Estatuto. Estas taxas podem ser utilizadas para estimar a progressão na carreira ao longo do tempo. Uma taxa de 33 % significa que, em média, um funcionário cujo desempenho seja satisfatório está três anos no grau antes de ser promovido. Com exceção dos funcionários dos graus AST9 e AD12, a maior parte dos funcionários com bom desempenho pode esperar ser promovida a cada três a seis anos, consoante a taxa definida para o respetivo grau.

Contributo para disposições que permitam conciliar a vida pessoal e profissional e para o equilíbrio entre géneros

As disposições para a conciliação da vida pessoal e profissional previstas nas reformas de 2014 (através do prolongamento da licença parental, do trabalho a tempo parcial, do horário flexível e do teletrabalho) foram concebidas para transformar a Comissão numa administração mais moderna e flexível, que promove o equilíbrio entre géneros¹⁷.

A revisão do Estatuto de 2014 facultou um quadro jurídico comum para todas as instituições estabelecerem as suas próprias modalidades de trabalho flexíveis. Todavia, a Comissão não avaliou o contributo que as instituições deveriam dar para melhorar o equilíbrio entre géneros, quando da preparação das reformas ou posteriormente.

Antes de 2014, todas as instituições reconheceram a importância do equilíbrio entre géneros e a necessidade de melhorar a proporção de mulheres em cargos de chefia. O plano estratégico da DG HR para 2016-2020 inclui a diversidade como princípio fundamental e estabeleceu o objetivo de 40 % de mulheres em cargos de chefia na Comissão até 2020. A percentagem de mulheres que ocupam cargos de direção de topo aumentou de 30 % em 2014 para 34 % em 2017. Este aumento resultou, principalmente, de várias ações da DG HR que não estavam especificamente relacionadas com o pacote de reformas de 2014.

A figura 9 compara o equilíbrio entre géneros na Comissão em 2018 com a situação em 2013 para todos os graus AD. Um número significativo de efetivos em cargos superiores (graus AD12 e superiores) são homens. Porém, registou-se uma diminuição significativa do número de efetivos AD13 do sexo masculino entre 2013 e 2018, devido principalmente a fatores demográficos. De um modo geral, os funcionários em causa entraram ao serviço da Comissão nos anos 1980-1990, estando agora a atingir ou perto de atingir a idade da reforma.

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

A distribuição por género revela a crescente percentagem de mulheres nos graus AD:

• de 2013 a 2018, o número global de mulheres funcionárias e agentes temporárias AD aumentou quase 8 %, enquanto o número dos seus homólogos masculinos diminuiu quase 3 %;
• em 2013, as mulheres constituíam a maioria do pessoal nos graus AD5 e AD6. Em 2018, constituíram a maioria do pessoal nos graus AD5 a AD8.

O Tribunal constatou que, apesar do recente aumento do número de mulheres no grupo de funções AD e da nomeação de mais mulheres para cargos de chefia, os homens continuam a ocupar a maior parte dos lugares nos graus mais elevados. Contudo, dado que as mulheres constituem atualmente a maior parte do pessoal AD nos graus inferiores, a percentagem de mulheres em graus superiores e em cargos de direção de topo deverá aumentar ao longo do tempo.

A figura 10 apresenta o equilíbrio entre géneros na Comissão, por grau, agrupado de modo a refletir o nível de remuneração (ou seja, AST5 e AD5 em conjunto e AST1 e SC2 em conjunto). Os grupos de funções AST e AST/SC continuam a ser predominantemente femininos, devido às elevadas taxas de candidatas nos respetivos concursos.

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão — apenas funcionários e agentes temporários.

Envelhecimento do pessoal

Em 2018, a idade média do pessoal era de 48 anos. De acordo com o Eurostat, a idade média da entrada na função pública europeia era, em 2012, de 35 anos¹⁸. Em 2018, 25,3 % dos funcionários e agentes temporários tinham 55 anos ou mais. Apenas 4,2 % tinham menos de 35 anos e esta percentagem tem vindo a diminuir de forma regular (6,8 % em 2016, 5,3 % em 2017). A figura 11 mostra que a idade média do pessoal da Comissão (funcionários e agentes temporários) tem vindo a aumentar de forma regular à média de seis meses por ano desde 2014. A descida observada em 2013 resultou do facto de vários funcionários terem optado pela reforma antecipada antes da entrada em vigor da revisão de 2014, que reduziu essa possibilidade.

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

A meta de redução do pessoal em 5 % impôs uma diminuição contínua do número de funcionários e agentes temporários recrutados. A figura 12 mostra de que forma o recrutamento para a Comissão evoluiu entre 2012 e 2017, por número e situação profissional (funcionário/agente temporário).

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

Além disso, no âmbito do pacote de reformas do Estatuto de 2014, a idade da reforma do pessoal da UE aumentou para os 66 anos, refletindo aumentos semelhantes da idade da reforma nas funções públicas dos Estados-Membros (ver figura 13). Este aumento contribuirá para um maior envelhecimento do pessoal da Comissão nos próximos anos.

Fonte: OECD Pensions Outlook 2012 (Panorâmica das pensões em 2012 da OCDE), OECD Publishing.

Dado o aumento da idade da reforma e a redução do recrutamento, a Comissão enfrenta agora o desafio de gerir um pessoal envelhecido. Em especial, poderá ter de atualizar as suas políticas de formação, bem-estar, progressão na carreira e gestão de conhecimentos.

Mais pessoal com contratos a termo

A redução do pessoal em 5 % foi aplicada como uma redução dos lugares de funcionários e agentes temporários abrangidos pelo Estatuto constantes do quadro de efetivos. A Comissão tem podido recorrer a agentes contratuais para satisfazer as alterações das exigências políticas.

Embora o número total de efetivos se tenha mantido inalterado entre 2013 e 2018, a composição da força de trabalho sofreu alterações. A proporção de funcionários e agentes temporários (excluindo os agentes locais) diminuiu de 80 % para 76 %, enquanto a proporção de agentes contratuais aumentou de 20 % para 24 % (ver figura 14).

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão — apenas funcionários, agentes temporários e agentes contratuais.

Na Comissão, há três grandes categorias de empregadores de agentes contratuais:

• os serviços que asseguram tarefas de apoio, como logística e direitos financeiros, como é o caso do OIB e do PMO, empregam principalmente agentes contratuais dos grupos de funções¹⁹ GFI e GFII (mais de 60 %, chegando a 74,3 % no PMO), que realizam tarefas manuais ou de apoio;
• nas DG responsáveis pelas delegações da UE (DG NEAR e DG DEVCO), cerca de 50 % do pessoal têm contratos enquadrados nos GFIII (assistentes) e GFIV (administrativos);
• as DG operacionais recorrem a agentes contratuais para suprir necessidades pontuais.

O Tribunal constatou que 50 % dos agentes contratuais da Comissão estão concentrados em apenas cinco DG e serviços: JRC, DEVCO, OIB, NEAR e PMO.

A maior parte do aumento do número de agentes contratuais provém de um recurso acrescido a pessoal dos GFIII e GFIV (mais 1 655 agentes entre 2013 e 2018). Este aumento deve-se, principalmente, a três DG (JRC, ECHO e CNECT) e reflete as características específicas da política que a DG executa (por exemplo, investigação no caso do JRC) ou a necessidade de recrutar rapidamente pessoal para fazer face a uma situação de crise, como a migração (ver figura 15).

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

O recrutamento de agentes contratuais permite à Comissão reagir rapidamente a aumentos súbitos e temporários do volume de trabalho. Contudo, o aumento do número de efetivos com contratos de curta duração tem implicações a longo prazo para a gestão dos conhecimentos e a continuidade das atividades.

Novos métodos de trabalho para absorver a redução dos efetivos em algumas DG

O principal desafio do pacote de reformas de 2014 para as diferentes DG foi a redução dos lugares em 5 %. A principal preocupação da Comissão foi a de garantir que essa redução não iria comprometer a capacidade dos serviços para cumprirem as suas prioridades políticas e os programas de trabalho anuais. O TCE publicou um exame destas reduções de efetivos em 2017²⁰.

Em 2016, a Comissão publicou uma metodologia²¹ para a reafetação do pessoal entre as DG na sequência da redução do pessoal em 5 %, tendo em conta as suas prioridades.

Em consequência, algumas DG operacionais viram o seu nível de efetivos diminuir em relação a 2013 (13 % na DG AGRI, 18 % na DG SANTE), enquanto outras beneficiaram de um aumento muito significativo (40 % na DG ECHO, 70 % na DG HOME). A figura 16 mostra a evolução dos efetivos entre 2013 e 2018 em determinadas DG.

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão; dezembro de 2013 utilizado como base 100.

O Tribunal constatou que as DG afetadas pela redução utilizaram uma série de ferramentas (avaliações comparativas, análise de recursos, etc.) para reafetar o pessoal entre os vários serviços. Uma vez que, na maioria das DG, o pessoal já trabalhava, em média, mais do que o máximo de 42 horas semanais estabelecido no Estatuto, o aumento da carga horária semanal mínima para 40 horas não poderia compensar a redução dos efetivos.

Tendo em conta que passaram igualmente a ter menos possibilidades de recrutamento, algumas DG reviram processos internos e desenvolveram novos métodos de trabalho, a fim de garantirem a continuidade das atividades (ver exemplos na caixa 1).

Algumas consequências negativas para o pessoal

O pacote de reformas de 2014 tinha por objetivo melhorar a gestão dos recursos humanos. As medidas de redução de custos trouxeram realmente algumas melhorias, como a revisão dos métodos de trabalho, ao nível da Comissão em geral. Contudo, também tiveram consequências negativas para o pessoal da Comissão, conforme ilustrado na figura 17.

Fonte: TCE, Regulamento (UE, Euratom) n.º 1023/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 7.

A Comissão realiza inquéritos ao pessoal de dois em dois anos, para proporcionar à administração uma perspetiva das necessidades, perceções e expectativas profissionais do pessoal. A administração utiliza as informações obtidas para dar resposta às necessidades do pessoal e para identificar pontos fortes e oportunidades para reforçar o empenho do pessoal. A Comissão analisa os dados do inquérito com vista a contribuir para a conceção de planos de ação.

Os resultados dos inquéritos ao pessoal realizados desde 2014 refletem a perceção do pessoal de que as condições de trabalho têm vindo a deteriorar-se. Uma série de perguntas relacionadas com a satisfação profissional, o local de trabalho e o futuro profissional têm agora, e de forma coerente, resultados inferiores aos que tinham anteriormente.

Os inquéritos revelam um declínio na perceção global da Comissão enquanto organização que se preocupa com o bem-estar do seu pessoal, o que está associado a uma crescente preocupação com o volume de trabalho. Quase um terço do pessoal da Comissão considera ter um volume de trabalho inaceitável (27 % em 2016 e 31 % em 2018), embora a maioria (59 % em 2016 e 56 % em 2018) ainda considere que o volume de trabalho é aceitável.

As taxas de absentismo por doença são geralmente utilizadas como indicador do empenho do pessoal que pode afetar a eficiência de uma organização. A Comissão não identificou eventuais correlações entre a taxa de absentismo por doença e o volume de trabalho, a redução do pessoal ou outras medidas do pacote de reformas. O Tribunal realizou um exame limitado dos dados disponíveis.

A taxa global de absentismo por doença na Comissão aumentou ligeiramente entre 2012 e 2017. Porém, verificou-se uma deterioração acentuada em algumas DG: os maiores aumentos no número de dias de ausência por doença por agente, incluindo as ausências prolongadas, registaram-se na DG JUST (de 10,3 dias, em média, em 2013-2015 para 17 dias em 2016 e 18,9 em 2017) e na DG HOME (de 9,4 dias para 14,9 e 15,1, respetivamente).

O pacote de reformas de 2014 reduziu em 42 % o número de dias de férias anuais (de 3,5 para 2 dias por mês) do pessoal das delegações e introduziu alterações no cálculo do subsídio de condições de vida. Globalmente, a perceção do pessoal de que as condições de trabalho se deterioraram é mais forte nas delegações do que no conjunto da Comissão. Em 2016²², menos de 50 % do pessoal das delegações consideravam a Comissão um local de trabalho atrativo e apenas 21 % consideravam que os recursos humanos correspondiam ao volume de trabalho.

As alterações introduzidas pela revisão do Estatuto e que afetam as delegações tinham designadamente o objetivo de propiciar reduções de custos²³. Não obstante, as despesas com o pessoal das delegações representam apenas 4,7 % das despesas totais do orçamento da administração²⁴. O Tribunal constatou que as reduzidas poupanças orçamentais foram acompanhadas de um significativo impacto negativo sobre o pessoal.

O pessoal recrutado depois de 2004 e 2014 é contratado em condições menos favoráveis do que as aplicadas anteriormente. A reforma de 2004 reduziu os vencimentos dos graus de base e o pacote de 2014 criou o grupo de funções AST/SC, com uma grelha salarial menos atrativa.

À medida que o recurso a agentes contratuais se torna mais comum, regista-se um aumento correspondente da diversidade de situações profissionais e de remunerações do pessoal da Comissão. Por exemplo, os agentes contratuais GFIV com os mesmos requisitos mínimos de recrutamento (habilitações académicas e experiência) que os administradores adjuntos podem ganhar menos 28 % do que estes. Atualmente, cerca de 6 % dos efetivos, todos agentes contratuais dos graus GFI e GFII, ganham menos do que o funcionário com o vencimento mais baixo (AST/SC1, com um vencimento-base anual de cerca de 32 400 euros). Um terço do pessoal (de todas as categorias) ganha até o dobro desse montante.

Além disso, existem discrepâncias entre o grau e o nível de responsabilidade dos funcionários. Profissionais experientes em graus inferiores (AD6 a AD8) podem ter mais responsabilidades do que profissionais de graus superiores contratados antes deles.

• Entre 2012 e 2017, apenas 22,4 % do recrutamento foram realizados no grau AD7, pelo que muitos candidatos experientes que queriam trabalhar na Comissão se candidataram a concursos para graus de base (AD5/AD6). Devido à sua experiência profissional e desempenho, é comum serem rapidamente atribuídas responsabilidades a esses novos funcionários (por exemplo, responsável pela cooperação numa delegação, chefe de equipa noutras atividades).

A revisão do Estatuto de 2014 pretendia manter condições de recrutamento atrativas. Apesar de as condições gerais de trabalho (incluindo os vencimentos dos graus de base) continuarem a ser atrativas para a maioria dos licenciados da UE, a Comissão tem dificuldade em atrair candidatos qualificados de algumas nacionalidades e com determinados perfis. A atratividade dos vencimentos depende em parte do poder de compra dos funcionários da UE nos seus diferentes locais de trabalho. Os vencimentos são atualizados anualmente, para garantir o «paralelismo» com as adaptações na remuneração dos funcionários públicos nacionais e refletir a evolução do custo de vida dos funcionários da UE na Bélgica e no Luxemburgo.

O método de atualização anual das remunerações e pensões dos funcionários da UE foi alterado em 2004 e novamente em 2014. Atualmente é constituído por dois elementos principais:

• um indicador específico global (IEG), baseado na evolução do poder de compra dos funcionários nacionais das administrações centrais de 11 Estados-Membros (anteriormente eram utilizados apenas oito);
• o índice conjunto Bélgica-Luxemburgo²⁵ (ICBL) da evolução do custo de vida na Bélgica e no Luxemburgo, tendo igualmente em conta a inflação nos dois países.

Fora da Bélgica e do Luxemburgo, as remunerações e as pensões do pessoal da UE são corrigidas de modo a manter a paridade do poder de compra, tendo como referência Bruxelas. Para o efeito, o Eurostat calcula coeficientes de correção anuais para determinadas localizações.

A utilização do método tem conduzido a aumentos nominais regulares dos vencimentos, salvo quando do congelamento das remunerações em 2011, 2013 e 2014. No período de 2011-2018, os vencimentos dos funcionários da UE foram adaptados conforme se apresenta no quadro 2.

Quadro 2 — Adaptações anuais dos vencimentos dos funcionários da UE no período de 2011-2018

Fonte: relatórios do Eurostat sobre as atualizações anuais das remunerações e pensões dos funcionários da UE.

O poder de compra dos funcionários nacionais das administrações centrais de toda a UE diminuiu desde 2003. Por conseguinte, em consonância com o princípio do paralelismo, o poder de compra dos funcionários da UE teve uma evolução semelhante. Contudo, os congelamentos de 2011, 2013 e 2014 tornaram esta quebra mais acentuada para o pessoal da UE (ver figura 18).

Fonte: TCE com base em dados do Eurostat.

Os relatórios do Eurostat²⁶ fornecem informações indicativas sobre a diferença de poder de compra do pessoal da UE que trabalha e vive, respetivamente, no Luxemburgo e em Bruxelas. Esta diferença resulta, principalmente, do aumento mais rápido dos preços do arrendamento no Luxemburgo. Se se excluir o custo do arrendamento, constata-se que o poder de compra do pessoal estabelecido no Luxemburgo foi superior em 2017 e inferior em 2018. Dada a dimensão da diferença, a Comissão está a realizar um estudo da sua atratividade enquanto instituição e do custo de vida no Luxemburgo, que deverá estar concluído no terceiro trimestre de 2019.

A distribuição do pessoal da Comissão por país de origem reflete a atratividade relativa das condições de trabalho oferecidas. Da mesma forma, observam-se desequilíbrios nas nacionalidades dos candidatos aos concursos EPSO, em que alguns países (por exemplo, França, Alemanha e Países Baixos) estão sub-representados²⁷.

O Tribunal realizou uma análise aprofundada das estatísticas de nacionalidade do pessoal da Comissão para ver quais os desequilíbrios que se podem observar que não estão justificados por critérios objetivos. Comparou a percentagem de pessoal da Comissão de cada nacionalidade com a percentagem correspondente do país na população ativa da UE (fonte de potenciais recrutamentos), calculando o número de funcionários que cada Estado-Membro «deveria» fornecer para cada grau. A figura 19 apresenta os resultados desta análise.

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

A distribuição do pessoal da Comissão por país de origem revela diferenças significativas entre nacionalidades, sendo os cidadãos belgas os mais representados²⁸ e os britânicos e alemães os menos representados em todos os graus. Os cidadãos espanhóis, franceses, polacos e neerlandeses estão especialmente sub-representados nos seguintes graus:

• nos graus AD intermédios (5-8), no caso de Espanha, França e Países Baixos;
• nos graus AST intermédios (5-9) e nos graus AD superiores (9-12), no caso da Polónia.

O Tribunal constatou que o padrão de sub-representação e de sobre-representação não é coerente entre os graus. Alguns países estão sobre-representados nos graus AST inferiores (Roménia e Bulgária), enquanto outros estão sobre-representados nos graus AD superiores (mais claramente a Suécia, a Finlândia, a Grécia e a Itália).

Globalmente, as alterações introduzidas nas condições de emprego reduziram a atratividade relativa do trabalho nas instituições da UE para os cidadãos de algumas nacionalidades já sub-representadas. As provas recolhidas pelo Tribunal revelam disparidades na atratividade da Comissão para os licenciados. O barómetro de licenciados do Trendence Institute classificou a Comissão e as carreiras na UE como o 15.º potencial empregador mais popular na UE em 2016²⁹. Os resultados por país revelam disparidades significativas na perceção da atratividade da Comissão. Em 2017 a Comissão foi classificada em 6.º lugar (7,4 %) na Áustria, tendo em 2016 sido classificada em 7.º lugar (4,8 %) em França e em 15.º em Espanha (3,5 %), mas apenas em 31.º (2,2 %) na Alemanha e em 48.º (1,5 %) na Polónia.

Uma melhor preparação do pacote de 2014 poderia ter contribuído para atenuar as suas consequências negativas

Dada a dimensão e a natureza dos potenciais impactos financeiros e não financeiros do pacote de reformas de 2014, esperava-se que a Comissão tivesse efetuado uma avaliação semelhante às realizadas para outras importantes propostas legislativas com implicações orçamentais.

Ênfase reduzido nos aspetos não financeiros

A Comissão considerou que não existia um requisito jurídico para realizar uma análise aprofundada das potenciais consequências das alterações propostas. Em consequência, a aplicação do pacote de 2014 não foi precedida de uma análise global dos problemas a resolver ou das prováveis consequências a curto e a longo prazo das medidas escolhidas para a gestão dos recursos humanos.

A análise preparatória da Comissão incidiu em grande parte na estimativa dos prováveis efeitos financeiros das medidas de redução de custos propostas. O Tribunal constatou que a análise das poupanças orçamentais se baseou numa metodologia sólida, que explicou os principais pressupostos subjacentes.

Relativamente à situação em matéria de recursos humanos, a Comissão concentrou-se principalmente no desenvolvimento de medidas destinadas a resolver consequências específicas da reforma de 2004. Estas medidas foram motivadas por análises realizadas no período de 2009-2011, em especial:

• um estudo do Eurostat sobre a incidência orçamental a longo prazo dos custos das pensões, que abordou a previsão das principais tendências neste domínio entre 2010 e 2059;
• um relatório sobre a equivalência entre a antiga (anterior a 2004) e a nova estrutura de carreiras, que concluiu que não foi mantida a equivalência para todos os grupos de funções e que era necessária uma correlação mais clara entre os níveis de responsabilidade e os níveis de remuneração.

No entanto, nem todas as implicações das medidas de redução de custos para os recursos humanos foram avaliadas com o mesmo pormenor. Nomeadamente, não foi realizada uma análise dos riscos ou uma avaliação das consequências, positivas ou negativas, das seguintes medidas:

• alterações dos critérios de classificação num grau inferior e de despedimento;
• prolongamento da licença parental;
• alteração das regras de recuperação no quadro do horário de trabalho flexível;
• redução do período de viagem associado às férias anuais;
• alterações das condições de emprego nas delegações, por exemplo, férias anuais e o método de cálculo do subsídio de condições de vida.

Em consequência, determinadas alterações propostas às condições de emprego descritas anteriormente não se basearam numa análise dos problemas previstos ou detetados. Algumas foram introduzidas durante a fase de negociações tripartidas e foram justificadas sobretudo numa perspetiva de poupanças orçamentais.

Insuficiente acompanhamento e comunicação sobre as consequências para os recursos humanos

O Tribunal detetou insuficiências no acompanhamento, pela Comissão, dos principais efeitos das medidas do pacote de 2014 nos recursos humanos, como o aumento da carga horária semanal e a redução dos lugares em 5 %.

Para afetar pessoal às tarefas prioritárias, é necessário dispor de um sistema com dados suficientemente fiáveis para avaliar o volume de trabalho em toda a Comissão. As informações sobre os recursos dedicados a tarefas específicas (objetivos) constituem um requisito para a responsabilização da administração, o que está subjacente à declaração anual de fiabilidade.

O pacote de reformas de 2014 introduziu uma carga horária semanal mínima de 40 horas de trabalho e incluiu regras em matéria de horário de trabalho flexível. Estas novas disposições baseiam-se no acompanhamento e na gestão rigorosos do tempo de trabalho, a fim de facilitar a utilização dos limitados recursos humanos.

A transição para uma carga horária semanal de 40 horas não foi suficiente para compensar a redução dos lugares em 5 % em todos os serviços, uma vez que muitos agentes já trabalhavam mais horas do que as legalmente exigidas. Em contrapartida, a redução dos lugares conduziu à reestruturação e ao desenvolvimento de novos métodos de trabalho em algumas DG e serviços.

Apesar de, entre 2015 e 2017, se ter registado apenas um ligeiro aumento na carga horária semanal média da Comissão no seu conjunto, passando de 42,6 para 42,9 horas, este valor varia significativamente entre as DG. A mais longa semana de trabalho comunicada por uma DG (em média do período de 2015-2017) foi de 51,0 horas e a mais curta foi de 40,6 horas.

O sistema de comunicação do tempo de trabalho da Comissão não fornece dados suficientemente completos e fiáveis para permitir a comparação do volume de trabalho dos diferentes serviços. O Tribunal constatou que quase 30 % das folhas de horas não são validadas³⁰. Não é possível assegurar plenamente a fiabilidade das folhas de horas validadas: por vezes, o pessoal inscreve o horário de trabalho normal e não as horas em que realmente trabalhou. Além disso, o teletrabalho é sempre contado como um dia inteiro ou um meio-dia, independentemente do número de horas de trabalho efetivas. A taxa de validação na Comissão (uma vez mais em média de três anos) varia entre 24 % e 87 %, o que limita a capacidade da administração para reconhecer os efeitos negativos da redução do pessoal, em especial o aumento do volume de trabalho para os restantes funcionários.

Apesar destas limitações, a DG HR utiliza dados sobre o tempo de trabalho declarado para avaliar o volume de trabalho das diferentes DG no quadro da reafetação de pessoal, o que pode fragilizar o processo de tomada de decisões relativas ao número de efetivos e à viabilidade de novas reduções do pessoal.

Além da declaração do tempo de trabalho do pessoal, a Comissão concebe e acompanha várias políticas de recursos humanos, designadamente em matéria de afetação, avaliação de desempenho, gestão de talentos e bem-estar do pessoal. Todavia, não utiliza os dados e indicadores disponíveis relativos aos recursos humanos para definir objetivos de desempenho e indicadores de gestão centrados em problemas emergentes que afetam o pessoal. Esta situação reduz a capacidade da Comissão para detetar e dar resposta a eventuais efeitos negativos (por exemplo, aumento das ausências por doença numa dada DG, um aumento significativo dos contratos de curta duração ou do volume de trabalho ou diminuição da satisfação do pessoal) resultantes do pacote de 2014.

As obrigações em matéria de comunicação dos efeitos das reformas de 2014 dizem sobretudo respeito à informação da autoridade orçamental acerca da aplicação das medidas incluídas no pacote. Um primeiro relatório sobre o funcionamento do atual Estatuto deve ser apresentado no final de 2020, a que se seguirão, em 2022, outros relatórios sobre as implicações orçamentais do sistema de pensões e sobre a evolução do poder de compra.

Conclusões e recomendações

Globalmente, o Tribunal conclui que o pacote de reformas do Estatuto de 2014 proporcionou as reduções de custos pretendidas, bem como algumas melhorias em matéria de gestão de recursos humanos. Contudo, algumas das consequências negativas para as DG e para o pessoal poderiam ter sido evitadas ou atenuadas mais cedo, se as reformas tivessem sido mais bem preparadas e acompanhadas (pontos 14 a 88).

O Tribunal constatou que o pacote de 2014 está a proporcionar poupanças significativas para o orçamento da UE, superiores às inicialmente previstas. Globalmente, as poupanças realizadas no âmbito do QFP atual poderão atingir 4,2 mil milhões de euros. As poupanças orçamentais a longo prazo resultantes da diminuição das despesas com pensões estão estimadas em 19,2 mil milhões de euros. As principais fontes das poupanças são a redução do pessoal em 5 %, o congelamento temporário dos vencimentos e pensões, o aumento da idade da reforma e a redução da taxa de acumulação anual de direitos de pensão, bem como a diminuição das possibilidades de promoção em graus superiores. Estes montantes acrescem às poupanças anteriormente proporcionadas pela reforma de 2004. Os efeitos plenos das mudanças só serão visíveis daqui a quase 30 anos (pontos 14 a 20).

O pacote de 2014 afetou vários aspetos importantes da gestão dos recursos humanos da Comissão, incluindo a distribuição do pessoal pelos grupos de funções e pelos graus, o equilíbrio entre géneros, o perfil etário, o número de agentes contratuais, o volume de trabalho do pessoal nas DG e serviços e a atratividade das condições de emprego. Globalmente, o impacto tem sido variável (pontos 22 a 73).

O pacote implicou duas alterações significativas na estrutura das carreiras. Para responder aos desequilíbrios entre as responsabilidades e as remunerações gerados pela reforma de 2004, a revisão de 2014 previu a criação de um grupo de funções AST/SC para secretários e escriturários e limitou a progressão na carreira nos grupos de funções AST e AD. Estas mudanças já contribuíram para uma melhor harmonização entre as remunerações e as responsabilidades e darão origem a mudanças a longo prazo na distribuição do pessoal pelos escalões salariais. Contudo, a nova limitação da progressão nas carreiras apresenta desafios significativos em matéria de recursos humanos para as DG com muitos funcionários superiores, cujas perspetivas de promoção têm sido negativamente afetadas (pontos 22 a 30).

As reformas de 2014 harmonizaram, em grande medida, as condições de trabalho que permitem conciliar a vida pessoal e profissional já em vigor nas diferentes instituições. Os principais desenvolvimentos no sentido de um maior equilíbrio entre géneros no pessoal registados entre 2013 e 2018 não se podem atribuir à revisão do Estatuto de 2014. No grupo de funções AD, a desigualdade em graus superiores deverá diminuir a longo prazo, à medida que mais mulheres forem recrutadas em graus de base e posteriormente forem sendo promovidas. Os grupos de funções AST e AST/SC continuam a ser predominantemente femininos, devido à elevada taxa de candidatas nos respetivos concursos (pontos 31 a 37).

O baixo nível de recrutamento na sequência da redução dos lugares em 5 % e o aumento da idade da reforma estão a contribuir para o envelhecimento do pessoal. O aumento da idade dos novos funcionários é outro fator que influencia este envelhecimento (pontos 38 a 40).

A percentagem de agentes contratuais no conjunto da Comissão tem vindo a aumentar. O principal fator decorre das alterações nas prioridades políticas ao nível das DG e da Comissão, a par da necessidade de algumas DG de recrutarem rapidamente pessoal para fazer face a situações como a crise migratória. Esta mudança deve ser entendida no contexto mais vasto da reafetação de lugares entre as DG para refletir o volume de trabalho, o que aumentou significativamente os efetivos da DG HOME e da DG ECHO e reduziu os efetivos da DG AGRI e da DG SANTE (pontos 42 a 51).

Globalmente, o pacote de 2014 teve consequências negativas para o pessoal. Observou-se uma marcada diminuição na satisfação do pessoal e um aumento das ausências por doença, em especial entre os mais afetados pelas alterações introduzidas no Estatuto e no seu volume de trabalho. A perceção da degradação das condições de emprego é mais forte entre o pessoal das delegações. As condições de emprego tornaram-se menos favoráveis para o pessoal que já se encontra em funções e o interesse de potenciais novos candidatos também diminuiu. As alterações irão provavelmente exacerbar as dificuldades existentes no recrutamento de pessoal de alguns países que já estão significativamente sub-representados na Comissão (pontos 52 a 73).

O Tribunal constatou que tanto os resultados positivos (redução de custos) como os impactos menos positivos (por exemplo, a diminuição da satisfação do pessoal) refletem a forma como o pacote de 2014 foi preparado e como a sua aplicação foi acompanhada. Na fase preparatória, a Comissão concentrou-se principalmente em medidas para reduzir o orçamento destinado ao pagamento das remunerações e das pensões e para atenuar os efeitos colaterais da reforma de 2004. O provável impacto destas medidas de redução de custos ou de outras medidas do pacote de reformas na gestão de recursos humanos foi objeto de pouca ou nenhuma avaliação. As disposições de acompanhamento da Comissão não foram suficientes para detetar corretamente ou em tempo oportuno essas consequências negativas (pontos 74 a 88). O anexo I sintetiza as constatações do Tribunal sobre as consequências das principais medidas da reforma de 2014 para o orçamento da UE, as disposições em matéria de recursos humanos da Comissão e o pessoal.

Para melhorar a forma como gere o volume de trabalho, a Comissão deve estabelecer um plano de gestão do pessoal, com especial ênfase nos seguintes aspetos:

1.1 Identificação das tarefas que são realizadas por cada categoria de pessoal, de modo a poder harmonizar melhor as suas políticas e práticas de recursos humanos com as suas necessidades institucionais e identificar as funções que mais contribuem para a realização dos seus objetivos;

1.2 Elaboração de um plano de ação destinado a atrair, desenvolver e manter pessoas de um vasto leque de experiências profissionais e nacionalidades.

Prazo: até ao final de 2021.

Para melhor reagir à evolução dos recursos humanos, a Comissão deve melhorar o acompanhamento e a comunicação de questões de recursos humanos a nível institucional. Deve utilizar os dados e indicadores disponíveis para detetar riscos para o pessoal que possam colocar em perigo a realização dos seus objetivos.

Prazo: até ao final de 2021.

Antes de uma nova revisão do Estatuto, a Comissão deve identificar melhor as questões a resolver e determinar os objetivos e os potenciais impactos financeiros e não financeiros da proposta e das medidas associadas.

Prazo: antes de uma nova revisão do Estatuto.

O presente relatório foi adotado pela Câmara V, presidida por Lazaros S. Lazarou, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 9 de julho de 2019.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I — Impacto global das medidas introduzidas pela reforma do Estatuto de 2014

Medida	Redução dos custos com remunerações e pensões	Melhoria da gestão dos recursos humanos	Consequências para o pessoal
Substanciais poupanças orçamentais
Redução do pessoal em 5 % e aumento da carga horária
Revisão do método de adaptação das remunerações e pensões
Congelamento das remunerações e pensões
Aumento da idade da reforma e redução da taxa de acumulação anual de direitos de pensão
Outras poupanças orçamentais / condições de emprego
Criação da categoria AST/SC
Acesso limitado aos graus superiores das carreiras AST e AD
Classificação num grau inferior após três relatórios negativos
Alteração das férias anuais e do subsídio de condições de vida nas delegações

Fonte: TCE.

Critérios utilizados para a avaliação global do impacto positivo e negativo das medidas introduzidas pela revisão do Estatuto de 2014

Cor	Redução dos custos	Melhoria da gestão dos recursos humanos	Consequências para o pessoal
	A medida gerou poupanças significativas (superiores a 100 milhões de euros).	Comparativamente com a situação anterior à revisão, a medida contribuiu significativamente para uma maior incidência nas tarefas mais importantes, uma melhor gestão de conhecimentos e responsabilidades e a mobilidade do pessoal entre diferentes serviços ou localizações.	Comparativamente com a situação anterior à revisão de 2014, a medida aumentou a estabilidade das condições de trabalho essenciais, a satisfação do pessoal no local de trabalho, as perspetivas de emprego e de carreira e o empenho do pessoal.
	A medida foi financeiramente neutra ou proporcionou poupanças relativamente reduzidas (inferiores a 100 milhões de euros).	Comparativamente com a situação anterior à revisão, a medida foi neutra em termos de incidência nas tarefas mais importantes, na gestão de conhecimentos e responsabilidades e na mobilidade do pessoal entre os diferentes serviços ou localizações.	Comparativamente com a situação anterior à revisão de 2014, a medida foi neutra em termos de estabilidade das condições de trabalho essenciais, de satisfação do pessoal no local de trabalho, de perspetivas de emprego e de carreira e de empenho do pessoal.
	A medida não gerou poupanças diretas ou gerou custos adicionais.	Comparativamente com a situação anterior à revisão, a medida criou riscos ou problemas relativos à incidência nas tarefas mais importantes, à gestão de conhecimentos e responsabilidades e à mobilidade do pessoal entre diferentes serviços ou localizações.	Comparativamente com a situação anterior à revisão, a medida criou riscos ou problemas relativos à estabilidade das condições de trabalho essenciais e reduziu a satisfação do pessoal no local de trabalho, bem como as perspetivas de emprego e de carreira e o empenho do pessoal.

Anexo II — Categorias de pessoal ao serviço da Comissão

O pessoal da Comissão é constituído por diferentes categorias de efetivos. Cada categoria inclui diferentes graus, que refletem os crescentes requisitos profissionais e habilitações académicas e os níveis de responsabilidade.

I Pessoal abrangido pelo Estatuto dos Funcionários

Um funcionário é qualquer pessoa que, após aprovação num concurso, tenha sido nomeada para um lugar permanente numa das instituições. Os Comissários não são funcionários.

Existem três grupos de funções na categoria de funcionários:

• Administradores (AD), carreira nos graus AD5 a AD15;
• Assistentes (AST), carreira nos graus AST1 a AST11;
• Secretários e escriturários (AST/SC), carreira nos graus AST/SC1 a AST/SC6.

II Pessoal abrangido pelo Regime aplicável aos outros agentes

Os agentes temporários são recrutados:

• com contratos de curta duração (máximo de seis anos) para ocupar lugares permanentes numa das instituições ou no Serviço Europeu para a Ação Externa;
• com contratos de curta duração ou, mais raramente, por um período indeterminado para ocupar lugares temporários numa instituição ou numa agência;
• para exercer funções junto do titular de um cargo (por exemplo, um Comissário), caso em que a duração do respetivo contrato está associada ao mandato do titular do cargo em causa.

Os grupos de funções dos agentes temporários são os mesmos dos funcionários.

Os agentes contratuais não são afetados a um lugar permanente. Estão divididos em quatro grupos de funções (GFI a GFIV), consoante as tarefas que executam: de GFI para tarefas manuais a GFIV para tarefas administrativas. O pessoal do GFI ou que trabalha numa agência ou numa delegação, representação ou serviço (por exemplo, OIL, OIB) pode ser contratado por tempo indeterminado; os contratos do restante pessoal não podem ter uma duração superior a seis anos.

Os agentes locais são contratados em locais fora da União Europeia, de acordo com as regras e práticas locais. Não são afetados a um lugar permanente.

Anexo III — Requisitos de acesso a cada categoria de pessoal

O quadro seguinte resume as qualificações e as competências linguísticas mínimas exigidas aos funcionários, aos agentes temporários e aos agentes contratuais, bem como as tarefas indicativas de cada grupo de funções.

Anexo IV — As 45 Direções-Gerais, serviços e organismos da Comissão e o Colégio

Siglas e acrónimos

AD: Grupo de funções de administradores

AST: Grupo de funções de assistentes

AST/SC: Grupo de funções de secretários e escriturários

DG: Direção-Geral

EPSO: Serviço Europeu de Seleção do Pessoal

Eurostat: Direção-Geral Eurostat-Estatísticas europeias

GF: Grupo de funções para agentes contratuais

ICBL: Índice conjunto Bélgica-Luxemburgo

IEG: Indicador específico global

IHPC: Índice harmonizado de preços no consumidor

IPC: Índice de preços no consumidor

PIB: Produto interno bruto

QFP: Quadro financeiro plurianual

UE: União Europeia

Glossário

Administração pública central: em geral, um órgão administrativo ou uma instituição que funciona centralmente a nível nacional e está subordinado aos departamentos governamentais (normalmente, ministérios) responsáveis pela definição de políticas. Os órgãos subsidiários da administração pública central incluem delegações e agências regionais e locais.

Estatuto dos Funcionários e Regime Aplicável aos outros Agentes da União Europeia: regras que estabelecem os direitos e obrigações dos funcionários e outros agentes da UE, com disposições sobre as respetivas carreiras, do recrutamento à reforma, condições de trabalho, remunerações, subsídios e direitos de segurança social.

Negociações tripartidas: reuniões entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão em que são negociadas propostas legislativas. Os acordos informais alcançados neste contexto devem, em seguida, ser formalmente aprovados pelo Parlamento e pelo Conselho.

Paralelismo na evolução das remunerações das administrações centrais e das administrações da UE: princípio segundo o qual os níveis de remuneração dos funcionários e agentes da UE devem ser adaptados de modo a refletir a evolução do poder de compra dos funcionários públicos nacionais. Assim, se o poder de compra dos funcionários públicos nacionais aumentar 1 %, deve ser aplicado ao pessoal da UE um aumento de poder de compra semelhante. Acompanhar a evolução do poder de compra não significa conceder ao pessoal da UE o mesmo poder de compra dos funcionários públicos nacionais.

Quadro de efetivos: lista de lugares permanentes e temporários de cada instituição, organismo ou agência. Figura em anexo ao respetivo orçamento.

Quadro financeiro plurianual (QFP): plano de despesas para sete anos que traduz as prioridades da UE em termos financeiros. O período do atual QFP teve início em 2014 e termina em 2020.

Taxa anual de acumulação de direitos de pensão: taxa à qual um membro do pessoal acumula direitos de pensão enquanto trabalha (2 %, 1,9 % ou 1,8 % por ano). Por exemplo, uma taxa anual de acumulação de 2 % significa que, por cada ano de serviço, o agente acumula 2 % de direitos de pensão.

Respostas da Comissão

Observações

A Comissão atribuiu grande importância à questão do equilíbrio entre géneros ao considerar o contributo necessário. No entanto, estas considerações não foram formalmente documentadas.

A Comissão confirma que o objetivo de 40 % de mulheres em cargos de chefia será alcançado antes do final do mandato da Comissão.

A Comissão gostaria de sublinhar que o aumento no JRC se deve principalmente à decisão de 2014 de converter os «bolseiros» em agentes contratuais. Observa-se um aumento nos agentes contratuais equivalentes a AD, ao passo que o número de agentes contratuais equivalentes a AST se manteve constante durante o período em causa.

A Comissão sublinha que as implicações a longo prazo foram tomadas em consideração na versão revista do Estatuto. Por conseguinte:

• A duração contratual máxima para os agentes contratuais foi aumentada de 3 para 6 anos;
• Os agentes contratuais podem candidatar-se a concursos internos para se tornarem funcionários.

A Comissão pôs em prática todas as medidas necessárias para ter uma gestão de ausências consolidada através do desenvolvimento de indicadores, ferramentas informáticas, sistemas de alerta e consequentes disposições em matéria de prestação de informações. Foi criada uma nova unidade de controlo médico que inclui na sua estratégia de controlo os necessários instrumentos, informação e intercâmbio de conhecimentos.

A Comissão gostaria de salientar que as manifestações de interesse nos destacamentos nas delegações continuam a ser elevadas, confirmando, em geral, a atratividade do trabalho nas delegações.

A Comissão gostaria de salientar que, de acordo com o Estatuto dos Funcionários, os agentes contratuais do GFIV desempenham as suas funções sob a supervisão de funcionários ou agentes temporários. Além disso, os requisitos mínimos de recrutamento dos administradores adjuntos incluem a aprovação num concurso, o que não é o caso dos agentes contratuais.

A Comissão gostaria de salientar que as regras de promoção em vigor, bem como os concursos internos, permitem que o pessoal com elevado desempenho tenha uma carreira rápida.

A Comissão tomou nota da análise efetuada pelo TCE. A Comissão pretende esclarecer que a metodologia apresentada no seu relatório sobre o equilíbrio geográfico é diferente e mais centrada no grupo de funções AD e nos graus em que o recrutamento pode ser realizado (principalmente nos graus AD5-8). Por conseguinte, a conclusão em termos de sub-representação pode diferir das apresentadas pelo TCE.

A Comissão considera que a avaliação da sua atratividade em diferentes Estados-Membros depende de múltiplos fatores, como, por exemplo, considerações económicas, condições locais, etc.

Devido à natureza dinâmica do processo de decisão, a Comissão não pôde efetuar sistematicamente análises de impacto para novas medidas propostas surgidas durante as negociações.

Uma vez que a Comissão não controlava o calendário do processo de tomada de decisão, não foi possível analisar formalmente o impacto potencial de todas as medidas.

Ao adotar disposições de execução, a Comissão tomou em consideração as implicações das alterações das condições de emprego.

A Comissão gostaria de esclarecer que o sistema de comunicação do tempo de trabalho tem por objetivo monitorizar o tempo de trabalho, em conformidade com as regras em vigor. A afetação de recursos tem por base a utilização de informações adicionais (por exemplo, a análise dos lugares) e as prioridades políticas.

A Comissão deseja salientar que a satisfação do pessoal, aferida no inquérito ao pessoal, aumentou em 2018, em comparação com 2016.

Além disso, foram concebidas e executadas as seguintes políticas e ações para ajudar a atenuar os efeitos negativos da reforma sobre o pessoal:

• Estratégia de gestão de talentos;
• Estratégia de aprendizagem e desenvolvimento;
• Estratégia Em Forma no Trabalho, baseada nos seguintes elementos e incluindo-os:
• Instrumento de acompanhamento da saúde que analisou e prestou informações sobre as ausências e as suas causas entre 2010 e 2015;
• Todas as medidas adotadas para alcançar uma boa gestão das ausências;
• Nova unidade de controlo médico.

Conclusões e recomendações

A Comissão aplicou estratégias internas para atenuar alguns efeitos da reforma.

Uma vez que a Comissão não controlava o calendário do processo de tomada de decisão durante as negociações, não foi possível analisar formalmente o impacto potencial de todas as medidas.

Ver as respostas da Comissão aos pontos 79 e 87.

A Comissão aceita a recomendação.

No entanto, a Comissão gostaria de salientar que o plano de ação para aplicar a recomendação dependerá claramente de uma série de aspetos que não estão sob o seu controlo.

Um aspeto importante é a evolução das tarefas realizadas pela Comissão em função das prioridades políticas.

A Comissão aceita a recomendação.

A Comissão aceita a recomendação.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria V, responsável pela auditoria do financiamento e administração da UE, presidida pelo Membro do TCE Lazaros S. Lazarou. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Pietro Russo, com a colaboração de Chiara Cipriani, chefe de gabinete, e Benjamim Jakob, assessor de gabinete; Bertrand Albugues, responsável principal; Daria Bochnar, responsável de tarefa; Marion Kilhoffer e Tomasz Plebanowicz, auditores. Thomas Everett prestou assistência linguística.

Da esquerda para a direita: Chiara Cipriani, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Tomasz Plebanowicz, Marion Kilhoffer, Bertrand Albugues e Daria Bochnar.

Cronologia

Notas

¹ Para mais informações sobre as 45 DG e serviços da Comissão, consultar o anexo IV.

² Este montante inclui o custo das remunerações do pessoal da Comissão.

³ Para mais informações, consultar o anexo II - Categorias de pessoal ao serviço da Comissão.

⁴ Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, «Um orçamento para a Europa 2020», COM(2011) 500 final de 29.6.2011.

⁵ Regulamento (UE, Euratom) n.º 1023/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013, que altera o Estatuto dos Funcionários da União Europeia e o Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia, considerando 7.

⁶ Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Estatuto dos Funcionários e o Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia, COM(2011) 890 final de 13.12.2011, p. 2.

⁷ Acordo Interinstitucional, de 2 de dezembro de 2013, entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre a disciplina orçamental, a cooperação em matéria orçamental e a boa gestão financeira (JO C 373 de 20.12.2013, p. 1).

⁸ http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/pages/publication15887_en.pdf

⁹ COM(2011) 171 final, Relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho – Equivalência entre a antiga e a nova estrutura de carreiras.

¹⁰ Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho em conformidade com o artigo 27.º do Estatuto dos Funcionários e com o artigo 12.º do Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia (equilíbrio geográfico), COM(2018) 377 final.

¹¹ Acordo Interinstitucional, de 2 de dezembro de 2013, entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre a disciplina orçamental, a cooperação em matéria orçamental e a boa gestão financeira (JO C 373 de 20.12.2013, p. 1).

¹² Processo C-63/12 do TJUE, Comissão Europeia contra Conselho da União Europeia, acórdão de 19 de novembro de 2013. O Conselho recusou adotar o aumento proposto dos vencimentos e pensões do pessoal da UE, considerando que a crise económica que se vivia constituía uma deterioração grave e súbita da situação económica e social na União que justificava a suspensão do método de adaptação. O Tribunal concluiu que as justificações do Conselho eram suficientes para fundamentar a sua decisão de não aprovar a atualização proposta.

¹³ Na sequência do acórdão proferido no processo 63/12, em dezembro de 2013 a Comissão apresentou uma nova proposta de aumento de 0,9 % em 2011 e de 0,9 % em 2012. As negociações tripartidas conduziram à adoção dos Regulamentos n.º 422/2014 e n.º 423/2014, que adaptam as remunerações e as pensões para 2011 e 2012 em 0 % e 0,8 %, respetivamente.

¹⁴ Ver Relatório da Comissão ao Conselho relativo ao Regime de Pensões dos Funcionários e outros Agentes da União Europeia, COM(2012) 37 final de 7.2.2012, p. 4.

¹⁵ Os graus e as responsabilidades são explicados no anexo II e no anexo III.

¹⁶ Relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho, Equivalência entre a antiga e a nova estrutura de carreiras, COM(2011) 171 final.

¹⁷ Regulamento (UE, Euratom) n.º 1023/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013, considerando 23.

¹⁸ COM(2012) 37 final de 7.2.2012, Relatório da Comissão ao Conselho relativo ao Regime de Pensões dos Funcionários e outros Agentes da União Europeia.

¹⁹ Ver mais informações sobre os grupos de funções e tarefas no anexo II.

²⁰ Rapid case review on the implementation of the 5 % reduction of staff posts (Exame rápido de casos sobre a aplicação da redução de 5 % do número de lugares), publicado em 21 de dezembro de 2017. Ver www.eca.europa.eu.

²¹ SEC(2016)171/2 de 22.3.2016, «Communication to the Commission, Allocation of establishment plan posts for 2016» (Comunicação à Comissão, Afetação dos lugares do quadro de efetivos para 2016).

²² Os resultados do inquérito ao pessoal de 2018 ainda não estavam disponíveis na íntegra à data da auditoria, pelo que o Tribunal utilizou os resultados do inquérito ao pessoal da DG DEVCO de 2016.

²³ Ver Regulamento (UE, Euratom) n.º 1023/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013, considerando 27: «Cumpre modernizar as condições de trabalho dos funcionários empregados em países terceiros, tornando-as mais rentáveis e, ao mesmo tempo, propiciando a redução dos custos».

²⁴ Percentagem das despesas com pessoal das delegações nas despesas globais da rubrica 5 (excluindo pensões e Escolas Europeias).

²⁵ Para o período de referência de 1.7.2004 a 31.12.2012 foi calculado um «índice internacional de Bruxelas» (BII), em conformidade com o Anexo XI do Estatuto dos Funcionários, com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE, Euratom) n.º 723/2004.

²⁶ Relatórios analíticos que complementam os relatórios sobre as atualizações anuais das remunerações e pensões dos funcionários da UE: https://ec.europa.eu/eurostat/web/civil-servants-remuneration/publications.

²⁷ Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho em conformidade com o artigo 27.º do Estatuto dos Funcionários e com o artigo 12.º do Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia (equilíbrio geográfico), COM(2018) 377 final.

²⁸ A Bélgica é um país de acolhimento, o que tem impacto no número de pessoas que trabalha na Comissão.

²⁹ Num inquérito a 300 000 licenciados de 24 países europeus, a Comissão obteve 2,94 % de respostas positivas, em comparação com 11,54 % para o primeiro empregador referido.

³⁰ As folhas de horas que registam as horas de trabalho de cada elemento do pessoal devem ser validadas no Sysper, a abrangente ferramenta informática da Comissão para a gestão dos recursos humanos.

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