Umsetzung des Personalreformpakets 2014 bei der Kommission – hohe Einsparungen, aber nicht ohne Folgen für die Bediensteten

Zusammenfassung

Die Europäische Union beschäftigt in der EU und in Drittländern rund 60 000 Mitarbeiter mit verschiedenen Arten von befristeten und unbefristeten Verträgen. Ihre Beschäftigungsbedingungen sind im Statut der Beamten der Europäischen Union und in den Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Union (im Folgenden "Statut") festgelegt. Rund die Hälfte der EU-Bediensteten ist bei der Kommission beschäftigt, die dafür zuständig ist, Reformen des Statuts vorzuschlagen. Die Kosten für Dienstbezüge der Bediensteten der Kommission belaufen sich auf 3,2 Milliarden Euro pro Jahr, was rund 2 % des gesamten EU-Haushalts entspricht.

Vor dem Hintergrund der Haushaltsverhandlungen über den Mehrjährigen Finanzrahmen 2014-2020 (MFR) hat die EU ein Maßnahmenpaket angenommen, um die Personalausgaben zu senken und das Personalmanagement zu verbessern. Das Personalreformpaket 2014 umfasste einen Stellenabbau um 5 %, ein vorübergehendes Einfrieren der Dienst- und Versorgungsbezüge und eine Überarbeitung des Statuts.

Im Zuge dieser Prüfung untersuchte der Hof, wie die Kommission die Herausforderung bewältigt hat, gleichzeitig Haushaltsmittel einzusparen und Verbesserungen im Personalbereich zu erzielen. Der Hof beschloss, diese Arbeit zum jetzigen Zeitpunkt durchzuführen, um der Kommission und der Haushaltsbehörde eine Bewertung des Reformpakets 2014 vorzulegen, die bei künftigen Debatten über die Entwicklung des Statuts von Nutzen sein könnte. Die Adressaten des Hofes bekundeten ebenfalls Interesse an den qualitativen Ergebnissen des Reformpakets.

Ziel der Prüfung war die Bewertung der Wirksamkeit der Reformen des Jahres 2014, wobei schwerpunktmäßig die Kommission behandelt wurde. Der Hof prüfte, ob die ergriffenen Maßnahmen

• zu den erwarteten Haushaltseinsparungen auf EU-Ebene geführt haben,
• die Personalsituation bei der Kommission verbessert haben,
• insgesamt angemessen ausgearbeitet wurden und ihre Umsetzung bei der Kommission adäquat überwacht wurde.

Der Hof stellte fest, dass die Kostensenkungsmaßnahmen zu erheblichen Einsparungen im EU-Haushalt geführt haben. Insgesamt dürften sich die Einsparungen im Rahmen des MFR 2014-2020 auf 4,2 Milliarden Euro belaufen – mehr, als ursprünglich vereinbart. Außerdem geht die Kommission davon aus, dass die EU-Verwaltungsausgaben im Zeitraum 2014-2064 wegen der langfristigen Einsparungen aufgrund von Änderungen des Ruhestandeintrittsalters, der Laufbahnstruktur und der Versorgungsbezüge um 19,2 Milliarden Euro reduziert werden.

Die Auswirkungen des Personalreformpakets auf das Personalmanagement waren jedoch gemischt. Änderungen in der Laufbahnstruktur trugen dazu bei, die Höhe der Dienstbezüge und das Niveau der Zuständigkeiten besser aufeinander abzustimmen, und bewirkten eine Korrektur der Nebeneffekte der Statutsreform 2004. Die Anhebung des Ruhestandeintrittsalters und die Verringerung der Personaleinstellungen tragen zu einem alternden Personalbestand bei. Die Kommission greift verstärkt auf Vertragsbedienstete zurück, um mit der gestiegenen Arbeitsbelastung und den geringeren Einstellungsmöglichkeiten umzugehen, wobei die Auswirkungen von Kommissionsdienststelle zu Kommissionsdienststelle sehr unterschiedlich sind. Nicht zuletzt haben ungünstigere Beschäftigungsbedingungen die Attraktivität der EU als Arbeitgeber gemindert, und das in einer Zeit, in der sie in etlichen Mitgliedstaaten ohnehin Schwierigkeiten hat, ausreichend Personal zu gewinnen.

Darüber hinaus stellte der Hof fest, dass die Kommission die wahrscheinlichen Auswirkungen der kostensenkenden und der nichtfinanziellen Maßnahmen des Reformpakets auf das Personalmanagement nur unzureichend bewertet hat. Ihre Überwachungsregelungen ermöglichten es ihr nicht, negative Folgen vollständig oder zum richtigen Zeitpunkt zu ermitteln.

Insgesamt kommt der Hof zu dem Schluss, dass mit dem Personalreformpaket 2014 die gewünschten Kosteneinsparungen sowie eine Reihe von Verbesserungen beim Personalmanagement erzielt wurden. Einige negative Folgen für die Generaldirektionen und die Bediensteten hätten jedoch möglicherweise vermieden oder früher abgemildert werden können, wenn die Reformen besser ausgearbeitet und überwacht worden wären.

Es wird erforderlich sein, dass die Kommission ihre Vorkehrungen für die Bewältigung der Arbeitsbelastung, die Überwachung von Personalproblemen und die Berichterstattung darüber aktualisiert und mögliche neue Maßnahmenpakete für Personalreformen im Vorfeld bewertet. Der Hof empfiehlt der Kommission,

• einen Personalmanagementplan auszuarbeiten,
• ihren Rahmen für die Überwachung von Personalfragen und die entsprechende Berichterstattung zu verbessern,
• vor jeder weiteren Überarbeitung des Statuts eine Bedarfsanalyse und eine Abschätzung der potenziellen Auswirkungen vorzunehmen.

Einleitung

Rund 60 000 Beamte und sonstige Bedienstete sind bei den Organen und Agenturen in der Europäischen Union und in Drittländern beschäftigt. Dazu gehören rund 32 000 Bedienstete der Europäischen Kommission. In der folgenden Abbildung 1 sind die wichtigsten Zahlen und Fakten betreffend die Bediensteten der Kommission im Jahr 2018 dargestellt¹.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Berichten der Generaldirektion Humanressourcen und Sicherheit (GD HR), "HR key figures 2018".

Im Haushaltsplan 2018 beliefen sich die Mittel für Humanressourcen der Kommission auf 3,2 Milliarden Euro² von insgesamt 5,5 Milliarden Euro für alle EU-Bediensteten.

EU-Bedienstete werden nach Art des Beschäftigungsverhältnisses eingestellt und in Kategorien eingestuft: Beamte werden ernannt und erhalten unbefristete Arbeitsverträge; außerdem gibt es Bedienstete auf Zeit und Vertragsbedienstete³. Darüber hinaus gibt es örtliche Bedienstete in EU-Delegationen in Drittländern. Bedienstete mit befristeten und unbefristeten Verträgen werden einer der drei Funktionsgruppen zugeordnet: Administration (AD), Assistenz (AST) oder Sekretariatskräfte und Büroangestellte (AST/SC). Jeder Funktionsgruppe entspricht ein bestimmtes Spektrum von Besoldungsgruppen: AD5 bis AD16, AST1 bis AST11 und AST/SC1 bis AST/SC6.

Die grundlegenden Rechte, Pflichten und Zuständigkeiten von Arbeitgeber und Arbeitnehmer sind im Statut der Beamten und in den Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Union (zusammen als "Statut" bezeichnet) niedergelegt. Diese Texte wurden erstmals im Jahr 1962 angenommen. Bis Anfang der 2000er-Jahre wurden nur relativ wenige Änderungen am Statut vorgenommen, wohingegen die Kommission umstrukturiert wurde und die Beschäftigungsbedingungen anderer internationaler Organisationen und des öffentlichen Diensts zahlreicher Mitgliedstaaten überarbeitet wurden. Im Jahr 2003 schlug die Kommission im Hinblick auf die EU-Erweiterung 2004 jedoch eine Reihe weitreichender und umfassender Änderungen ("Reform des Jahres 2004") vor.

Eine erneut überarbeitete Fassung des Statuts trat im Jahr 2014 in Kraft. Von ihr wurde erwartet, dass sie – fußend auf Haushaltseinsparungen und der Verbesserung bestimmter Aspekte des Personalmanagements bei den EU-Organen – ein Meilenstein auf dem Weg zu einer effizienteren Verwaltung sein würde⁴. Mit der Überarbeitung sollte erklärtermaßen erreicht werden, "innerhalb eines europäischen öffentlichen Dienstes, der sich durch seine hervorragenden Leistungen und durch Kompetenz, Unabhängigkeit, Loyalität, Unparteilichkeit und Stabilität sowie durch kulturelle und sprachliche Vielfalt und attraktive Einstellungsbedingungen auszeichnet, eine optimale Personalverwaltungspolitik sicherzustellen"⁵.

Die Änderung des Statuts im Jahr 2014 erfolgte vor dem Hintergrund der Haushaltsverhandlungen über den Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) 2014-2020. Der ursprüngliche Kommissionsvorschlag⁶ enthielt eine Verpflichtung zum Personalabbau, die später in die den MFR-Vorschlag begleitende Interinstitutionelle Vereinbarung aufgenommen wurde ("Personalabbau um 5 %")⁷. Während der Verhandlungen schlug der Rat zusätzliche Maßnahmen vor, darunter ein zweijähriges Einfrieren der Dienst- und Versorgungsbezüge. Für die Zwecke dieses Berichts werden der Personalabbau, das Einfrieren der Dienst- und Versorgungsbezüge und die Änderungen des Statuts aus dem Jahr 2014 als "Personalreformpaket 2014" bezeichnet.

Aus dem nachstehenden Zeitplan (siehe Abbildung 2) geht hervor, wie die Haushaltsverhandlungen und andere externe Ereignisse in den Überarbeitungsprozess des Jahres 2014 eingeflossen sind.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Als die vorgeschlagene Überarbeitung des Statuts diskutiert wurde, standen die öffentlichen Finanzen der Mitgliedstaaten infolge der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise unter Druck⁸. Viele Mitgliedstaaten hatten Maßnahmen zur Senkung der Kosten ihrer öffentlichen Verwaltungen angekündigt. Diese betrafen hauptsächlich das Einfrieren der Gehälter und Einstellungsstopps, eine Erhöhung der Arbeitszeit, eine Anhebung des Ruhestandeintrittsalters und den Abbau von Personal.

Nach den "Trilog"-Verhandlungen zwischen Europäischem Parlament, Rat und Kommission wurden Änderungen am Statut vereinbart, wobei zwei Ziele im Vordergrund standen: Haushaltseinsparungen bei den Verwaltungsausgaben und eine Verbesserung des Personalmanagements (siehe Abbildung 3).

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Der Hof prüfte, ob die getroffenen Maßnahmen

1. zu den erwarteten Haushaltseinsparungen auf EU-Ebene geführt haben,
2. die Personalsituation bei der Kommission verbessert haben,
3. auf einer soliden Grundlage ausgearbeitet wurden und ihre Umsetzung bei der Kommission überwacht wurde.

Die Prüfung des Hofes erstreckte sich auf die kurzfristigen (bis 2020) und langfristigen (bis 2064) Ergebnisse des Pakets aus dem Jahr 2014 sowie, sofern relevant, auf einige Auswirkungen der Reform des Jahres 2004. Der Schwerpunkt der Prüfung lag auf der Personalsituation bei der Kommission, auf die der größte Teil der für Dienstbezüge zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel der EU-Organe (58 %) und der verfügbaren Stellen (53 %) entfällt. Der Hof geht davon aus, dass die bei den anderen EU-Organen vorgenommenen Änderungen ähnlich ausfallen. Die Prüfung des Hofes erstreckte sich nicht auf die finanziellen Auswirkungen von Maßnahmen wie die Auslagerung einiger Verwaltungstätigkeiten, die die Kommission ergriffen hat, um den Personalabbau auszugleichen. Die von der Kommission umgesetzten Personalstrategien im Hinblick auf die Fähigkeiten und Kompetenzen ihrer Mitarbeiter bewertete der Hof ebensowenig.

Die Prüfungstätigkeit umfasste

1. eine Überprüfung der Berichte der Kommission, die im Einklang mit ihren im Statut festgelegten Pflichten erstellt wurden, sowie finanzieller und operativer Personalberichterstattung. Dazu gehörten Jährliche Tätigkeitsberichte und Managementpläne, den Bericht über die Äquivalenz von alter und neuer Laufbahnstruktur⁹, Eurostat-Berichte aus den Jahren 2011 und 2016 über die Tragfähigkeit des Altersversorgungssystems und den Bericht über die geografische Ausgewogenheit in den EU-Organen¹⁰;
2. eine Analyse von Personalstatistiken, Haushaltsdokumenten und Personalumfragen für den Zeitraum 2012-2018;
3. Befragungen von Beamten aus
1. den fünf operativen Generaldirektionen der Kommission (SANTE, FISMA, DEVCO, DGT und HOME), bei denen sich die Zahl der tatsächlich besetzten Planstellen im Zeitraum 2012-2017 absolut gesehen am stärksten verändert hat,
2. der GD JRC, der Generaldirektion mit der weiträumigsten geografischen Verteilung des Personals, das auf mehrere Standorte verteilt ist,
3. den GD HR, GD BUDG und Eurostat,
4. den Gewerkschaften;
4. eine Analyse von Berichten externer Experten, von Wissenschaftlern und der OECD in Bezug auf Veränderungen bei den europäischen Arbeitskräften und den Beschäftigungsbedingungen.

Bemerkungen

Das Paket aus dem Jahr 2014 bringt erhebliche Einsparungen für den EU-Haushalt

Der Hof prüfte, wie das Reformpaket 2014 bei der Festlegung der Obergrenzen für die Verwaltungsausgaben für den MFR 2014-2020 berücksichtigt wurde und ob die Maßnahmen zu den erwarteten Einsparungen führten.

Haushaltseinsparungen über die in den MFR-Verhandlungen vereinbarten Beträge hinaus

In ihrem Vorschlag zur Überarbeitung des Statuts aus dem Jahr 2011 ging die Kommission davon aus, dass die Änderungen des Statuts und eine Senkung der Gesamtanzahl der Bediensteten um 5 % zu einer Haushaltseinsparung in Höhe von schätzungsweise 1 Milliarde Euro führen würden. Im Jahr 2013 wurde der Kommissionsvorschlag in einen rechtsverbindlichen Abbau von 5 % aller Stellen¹¹ umgesetzt. In der Folge schlug der Rat vor, die Dienst- und Versorgungsbezüge für die Jahre 2013-2014 für zwei Jahre einzufrieren, um weitere 1,5 Milliarden Euro an Haushaltseinsparungen zu erzielen. Die Einsparungen bei den Personalkosten in Höhe von insgesamt 2,5 Milliarden Euro wurden vom ursprünglichen Vorschlag der Kommission für den MFR 2014-2020 abgezogen, wodurch die Gesamtobergrenze für die Personalkosten während des Zeitraums gesenkt wurde.

Neben der Kürzung der MFR-Obergrenze einigten sich die Gesetzgeber darauf, den Zugang zu am Ende der Laufbahn stehenden AD-Besoldungsgruppen zu beschränken, um weitere Einsparungen in Höhe von 0,2 Milliarden Euro zu erzielen. Infolgedessen bedeutete die Überarbeitung des Statuts 2014 für den MFR 2014-2020 Einsparungen bei Dienst- und Versorgungsbezügen in Höhe von schätzungsweise rund 2,7 Milliarden Euro. Dies entspricht 6 % des Haushalts für Verwaltungsausgaben für Dienst- und Versorgungsbezüge, der sich auf 45,6 Milliarden Euro belief.

Bei den Haushaltsverhandlungen über die Verwaltungsausgaben lag der Schwerpunkt auf kurz- und mittelfristigen Einsparungen bis zum Ende des MFR. Zusätzlich zu den Einsparungen im Zusammenhang mit dem Reformpaket 2014 wurde ein geschätzter Betrag von weiteren 1,4 Milliarden Euro eingespart, da die in Einklang mit entsprechenden Angleichungen in einer Gruppe von Referenzmitgliedstaaten stehende Methode zur Angleichung der Dienst- und Versorgungsbezüge in den Jahren 2011¹² und 2012¹³ nicht angewendet wurde.

Insgesamt dürften sich die direkten Auswirkungen der Einsparungen bei Dienst- und Versorgungsbezügen auf den Haushalt im Rahmen des MFR 2014-2020 auf rund 4,2 Milliarden Euro belaufen – mehr, als ursprünglich geplant. Der größte Anteil dieser Einsparungen geht auf das Einfrieren (2011, 2013 und 2014) und die geringere Angleichung (2012) von Dienst- und Versorgungsbezügen zurück. In Abbildung 4 sind alle Haushaltseinsparungen nach Quelle und Art der Maßnahme aufgeschlüsselt dargestellt.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Dokumenten, die von der GD BUDG und der GD HR übermittelt wurden, Preise des Jahres 2011.

Langfristig sogar höhere Haushaltseinsparungen

Ein erheblicher Teil der langfristigen Einsparungen bei den Verwaltungsausgaben wird auf geringere Ausgaben für Versorgungsbezüge zurückgehen. Mit dem Reformpaket 2014 wurde eine Reihe von Maßnahmen eingeführt, mit denen die langfristigen Ausgaben für Versorgungsbezüge in den nächsten 30-50 Jahren direkt und indirekt gesenkt werden (für Einzelheiten siehe Tabelle 1).

Tabelle 1 – Direkte und indirekte Maßnahmen des Personalreformpakets 2014 zur Senkung der langfristigen Ausgaben für Versorgungsbezüge

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Die Einsparungen bei den Versorgungsbezügen werden nach 2020 noch zunehmen. Über die nächsten 50 Jahre werden sie sich Schätzungen zufolge bis 2064 auf 19,2 Milliarden Euro belaufen, zusätzlich zu dem Betrag von 24,8 Milliarden Euro, der wegen der Reform des Jahres 2004 im Zeitraum 2004-2059 voraussichtlich eingespart wird¹⁴. Derzeit steigen die Ausgaben für Versorgungsbezüge noch. Allerdings werden die in den Ruhestand eintretenden Bediensteten durch Bedienstete ersetzt, die zu den durch die aufeinanderfolgenden Reformen des Statuts eingeführten ungünstigeren Bedingungen eingestellt werden. Daher ist davon auszugehen, dass die langfristigen Haushaltsausgaben bis 2059 um rund 30 % gegenüber der hypothetischen Situation ohne das Paket aus dem Jahr 2014 sinken werden (siehe Abbildung 5 für Einzelheiten).

Quelle: Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, "Eurostat study on the long-term budgetary implications of pension costs", SWD(2016) 268 final, Brüssel, 28.7.2016, S. 19.

Der kumulative Effekt der in den Jahren 2004 und 2014 vorgenommenen Änderungen der Regelungen für Dienst- und Versorgungsbezüge, einschließlich der zweijährigen Aussetzung der Angleichung der Dienstbezüge im Rahmen des Reformpakets 2014, dürfte daher weit über den derzeitigen MFR hinaus zu erheblichen Einsparungen führen. Abbildung 6 enthält Schätzungen für den MFR 2014-2020 und darüber hinaus.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Dokumenten, die von der GD BUDG und der GD HR übermittelt wurden.

Die Reform hatte verschiedene Auswirkungen auf die Humanressourcen

Das Reformpaket 2014 hat sich auf eine Reihe wichtiger Aspekte der Humanressourcen bei der Kommission ausgewirkt. Der Hof untersuchte die Auswirkungen der Maßnahmen zur Verbesserung des Personalwesens auf die Verteilung des Personals nach Funktions- und Besoldungsgruppen (Laufbahnstruktur), das Geschlechterverhältnis, das Altersprofil, die Anzahl der Vertragsbediensteten, den Personalbestand der Generaldirektionen und Dienststellen und die Attraktivität der Beschäftigungsbedingungen.

Erhebliche Änderungen an der Laufbahnstruktur

Mit der Reform des Jahres 2004 hat sich die Laufbahnstruktur der Kommissionsbediensteten erheblich verändert. Die Kategorien der Sekretariatskräfte, Büroangestellten und Assistenten wurden in einer Funktionsgruppe Assistenz (AST) zusammengefasst und es wurde eine stärker lineare Laufbahnentwicklung geschaffen.

Diese Änderungen brachten Nebeneffekte mit sich, durch die Dienstbezüge und Besoldungsgruppen vom Niveau der Zuständigkeiten entkoppelt wurden¹⁵. Darüber hinaus führten sie zu einer niedrigeren Einstiegsvergütung für Verwaltungsreferendare¹⁶ und erhöhten das langfristige Verdienstpotenzial von Sekretariatskräften und Büroangestellten. Die wichtigsten Konsequenzen stellten sich konkret dar wie folgt:

• Verwaltungsreferendare verdienten nach dem neuen System weniger als nach dem alten (3 % weniger für Bedienstete, die in der Besoldungsgruppe AD5 eingestellt wurden, und 11 % weniger für Bedienstete, die in der Besoldungsgruppe AD6 eingestellt wurden).
• Neu eingestellte Sekretariatskräfte und Büroangestellte verdienten nach dem neuen System mehr als nach dem alten System (durchschnittlich 16 % mehr als in der Zeit vor 2004).
• Einige Kommissionsbedienstete verdienten im Mai 2009 mehr als ihr jeweiliger Generaldirektor, obwohl es sich beim Amt des Generaldirektors um das Amt mit der höchsten Verantwortung handelt.
• Ein Referatsleiter verdient möglicherweise weniger als alle anderen Beamten in seinem Referat, einschließlich Sekretariatskräften und Büroangestellten.

Mit dem Reformpaket 2014 sollten einige dieser Situationen beseitigt werden, indem eine Funktionsgruppe AST/SC für Sekretariatskräfte und Büroangestellte geschaffen und der Zugang zu höheren Besoldungsgruppen in den Funktionsgruppen AST und AD beschränkt wurde.

Durch die neue Funktionsgruppe AST/SC sollten Besoldungsgruppen und Zuständigkeiten enger aneinander gekoppelt werden. Es wird jedoch geraume Zeit dauern, bis alle Sekretariatskräfte und Büroangestellten in der Funktionsgruppe AST durch Bedienstete der Funktionsgruppe AST/SC ersetzt sind. Ausgehend von der derzeitigen Struktur dieser Personengruppe sollte der unbeabsichtigte Nebeneffekt der Reform des Jahres 2004 in Bezug auf Sekretariatskräfte und Büroangestellte in den 2040er-Jahren vollständig korrigiert sein.

Mit den Personalreformen des Jahres 2014 wurde außerdem das Aufsteigen in höhere Besoldungsgruppen bei AST9 und AD12 beschränkt. Voraussetzung für eine Beförderung über die Besoldungsgruppe AST9 hinaus ist die Bewerbung um eine Stelle als Hauptassistent. Für eine Beförderung über die Besoldungsgruppe AD12 hinaus ist eine Position als leitender Sachverständiger oder eine Führungsposition erforderlich, wobei nur eine begrenzte Anzahl von Stellen verfügbar ist. Die Laufbahnbeschränkungen gelten für vorhandene Bedienstete und betreffen rund zwei Drittel der Bediensteten in den Funktionsgruppen AST und AD, die am 1. Januar 2014 im Dienst waren. Die Auswirkungen waren für die Bediensteten der Besoldungsgruppen AST9 und AD12 (etwa 11 % aller Beschäftigten) unmittelbar spürbar. Die jüngsten Mitarbeiter in den Einstiegsbesoldungsgruppen (AST1 und AD5) werden von den Laufbahnbeschränkungen erst in den 2040er-Jahren betroffen sein.

Insgesamt gab es durch die Laufbahnbeschränkung weniger Beförderungen in höhere Besoldungsgruppen. In Abbildung 7 sind die Auswirkungen der Laufbahnbeschränkung auf die Beförderungsquoten dargestellt. Die Beförderungsquote wird als die Anzahl der beförderten Mitarbeiter in einem bestimmten Jahr gegenüber der Anzahl der Mitarbeiter in jener Besoldungsgruppe im Vorjahr ausgedrückt.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Insgesamt führte die Laufbahnbeschränkung zu Haushaltseinsparungen. Außerdem trug sie dazu bei, Besoldungsgruppen und Zuständigkeiten enger aneinander zu koppeln, indem höhere Besoldungsgruppen Mitarbeitern mit umfassenderen Zuständigkeiten vorbehalten wurden. Die Beschränkungen stellen Generaldirektionen mit zahlreichen Bediensteten mit hohem Dienstalter, deren Beförderungsaussichten durch die Reform beeinträchtigt wurden, im Hinblick auf das Personalmanagement vor erhebliche Herausforderungen. Die Frage der Laufbahnentwicklung für die Besoldungsgruppen AD11 und 12 betrifft eine begrenzte Anzahl von Generaldirektionen: 39 % aller Mitarbeiter der Besoldungsgruppen AD11 und 12 waren in fünf der 45 GD beschäftigt (siehe Abbildung 8).

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Ferner umfasste die Überarbeitung des Statuts Änderungen des Verfahrens für Herabstufungen und Entlassungen im Falle unzulänglicher fachlicher Leistungen. Bislang wurden bei der Kommission jedoch nur wenige solcher Fälle gemeldet. Die Änderungen haben das Verfahren weder vereinfacht noch verkürzt. Da eine Entlassung fünf aufeinanderfolgende unbefriedigende jährliche Beurteilungen voraussetzt, ist es noch zu früh, um Schlussfolgerungen bezüglich dieser Maßnahme zu ziehen. Zwischen 2014 und 2017 gab es in der GD DGT beispielsweise 12 unbefriedigende Beurteilungen. Schätzungen zufolge gibt es auf Ebene der Kommission jährlich insgesamt rund 20 unbefriedigende Beurteilungen (weniger als 0,1 % der Bediensteten).

Die Anzahl der Stellen, die jedes Jahr für Beförderungen zur Verfügung stehen, wird auf der Grundlage der in Anhang I B des Statuts angegebenen Quoten festgelegt. Anhand dieser Quoten lässt sich eine Schätzung der Laufbahnentwicklung im Zeitverlauf vornehmen. Eine Quote von 33 % bedeutet, dass ein Beamter, dessen Leistung zufriedenstellend ist, im Durchschnitt drei Jahre in der Besoldungsgruppe verbleibt, bevor er befördert wird. Mit Ausnahme der Mitarbeiter der Besoldungsgruppen AST9 und AD12 kann davon ausgegangen werden, dass die leistungsstärksten Mitarbeiter je nach der für die Besoldungsgruppe festgelegten Quote alle drei bis sechs Jahre befördert werden.

Beitrag zu familienfreundlichen Arbeitsregelungen und einem ausgewogenen Verhältnis der Geschlechter

Die Einführung familienfreundlicher Arbeitsregelungen im Rahmen der Reformen des Jahres 2014 (Ausweitung von Elternurlaub, Teilzeitarbeit, Gleitzeit und Telearbeit) sollte die Kommission zu einer moderneren und flexibleren Verwaltung werden lassen, die ein ausgewogenes Verhältnis der Geschlechter fördert¹⁷.

Durch die Überarbeitung des Statuts im Jahr 2014 erhielten alle Organe einen gemeinsamen Rechtsrahmen, um ihre eigenen flexiblen Arbeitsregelungen festzulegen. Die Kommission hat jedoch bei der Ausarbeitung der Reformen oder danach nicht bewertet, welchen Beitrag die Organe zur Verbesserung des Gleichgewichts zwischen den Geschlechtern leisten sollten.

Vor 2014 erkannten alle Organe an, dass ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Geschlechtern von Bedeutung ist und der Anteil von Frauen in Führungspositionen erhöht werden muss. Im Strategieplan der GD HR für den Zeitraum 2016-2020 wird Vielfalt als eines der Schlüsselprinzipien genannt und das Ziel festgelegt, dass bis 2020 40 % der Führungspositionen bei der Kommission mit Frauen besetzt sein sollen. Der Anteil von Frauen in Führungspositionen stieg von 30 % im Jahr 2014 auf 34 % im Jahr 2017. Dies ging in erster Linie auf eine Reihe von Maßnahmen der GD HR zurück, die in keinem konkreten Zusammenhang mit dem Reformpaket 2014 standen.

Abbildung 9 enthält einen Vergleich des Geschlechtergleichgewichts bei der Kommission im Jahr 2018 mit der Situation im Jahr 2013 für alle AD-Besoldungsgruppen. Männliche Bedienstete machen einen erheblichen Anteil des Personals in Führungspositionen (Besoldungsgruppen AD12 und höher) aus. Allerdings war im Zeitraum 2013-2018 ein erheblicher Rückgang bei den männlichen Bediensteten in der Besoldungsgruppe AD13 zu verzeichnen, was hauptsächlich auf demografische Faktoren zurückzuführen war. Die betreffenden Bediensteten haben ihren Dienst bei der Kommission generell in den 1980er- und 1990er-Jahren angetreten und befinden sich derzeit im Ruhestandeintrittsalter oder kurz davor.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Die Geschlechterverteilung lässt erkennen, dass der Anteil von Frauen in den AD-Besoldungsgruppen steigt:

• Im Zeitraum 2013-2018 stieg die Gesamtzahl der weiblichen Beamten und Zeitbediensteten in der Funktionsgruppe AD um fast 8 %, während die Zahl ihrer männlichen Kollegen um knapp 3 % zurückging.
• Im Jahr 2013 machten Frauen die Mehrheit der Bediensteten in den Besoldungsgruppen AD5 und AD6 aus. Im Jahr 2018 stellten sie die Mehrheit der Bediensteten in den Besoldungsgruppen AD5-AD8.

Der Hof stellte fest, dass trotz des jüngsten Anstiegs der Anzahl der Frauen in der Funktionsgruppe AD und der Ernennung von mehr Frauen in Führungspositionen die meisten Stellen in den höchsten Besoldungsgruppen nach wie vor mit Männern besetzt sind. Da Frauen jedoch inzwischen die Mehrheit der Bediensteten in den niedrigeren AD-Besoldungsgruppen stellen, dürfte der Anteil der Frauen in den höheren Besoldungsgruppen und in Führungspositionen im Laufe der Zeit zunehmen.

In der folgenden Abbildung 10 ist das Geschlechtergleichgewicht bei der Kommission nach Besoldungsgruppen dargestellt und entsprechend der Höhe der Dienstbezüge unterteilt (d. h. AST5 und AD5 zusammen, AST1 und SC2 zusammen). Die Funktionsgruppen AST und AST/SC sind aufgrund der hohen Quote weiblicher Bewerber bei den jeweiligen Auswahlverfahren nach wie vor überwiegend weiblich geprägt.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission, nur Beamte und Bedienstete auf Zeit.

Alternder Personalbestand

Im Jahr 2018 betrug das Durchschnittsalter des Personals 48 Jahre. Angaben von Eurostat zufolge betrug das durchschnittliche Diensteintrittsalter in den europäischen öffentlichen Dienst im Jahr 2012 35 Jahre¹⁸. Im Jahr 2018 waren 25,3 % der Beamten und Bediensteten auf Zeit mindestens 55 Jahre alt. Nur 4,2 % waren jünger als 35 Jahre, wobei dieser Anteil stetig zurückgeht (6,8 % im Jahr 2016, 5,3 % im Jahr 2017). Aus Abbildung 11 geht hervor, dass das Durchschnittsalter der Kommissionsmitarbeiter (Beamte und Bedienstete auf Zeit) seit 2014 jedes Jahr stetig um durchschnittlich sechs Monate ansteigt. Der Rückgang im Jahr 2013 ist darauf zurückzuführen, dass zahlreiche Mitarbeiter in den Vorruhestand getreten sind, bevor die Überarbeitung des Jahres 2014 in Kraft trat und diese Möglichkeit eingeschränkt wurde.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Das Ziel eines Personalabbaus um 5 % machte eine stetige Reduzierung der Zahl der eingestellten Beamten und Bediensteten auf Zeit erforderlich. In Abbildung 12 ist die Entwicklung der Personaleinstellung bei der Kommission im Zeitraum 2012-2017 nach Anzahl und Beschäftigungsstatus (Beamte/Bedienstete auf Zeit) dargestellt.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Darüber hinaus wurde im Rahmen des Personalreformpakets 2014 das Ruhestandeintrittsalter für EU-Bedienstete auf 66 Jahre angehoben, was ähnliche Anhebungen des Ruhestandeintrittsalters in den öffentlichen Diensten der Mitgliedstaaten widerspiegelt (siehe Abbildung 13). Dadurch wird sich die Alterung des Personalbestands der Kommission in den kommenden Jahren weiter verstärken.

Quelle: OECD-Rentenausblick 2012 (OECD (2012), OECD Pensions Outlook 2012, OECD Publishing).

Angesichts des höheren Ruhestandeintrittsalters und des Einstellungsrückgangs steht die Kommission nun vor der Herausforderung eines alternden Personalbestands. Insbesondere kann eine Aktualisierung ihrer Strategien in den Bereichen Schulung, Wohlbefinden, Laufbahnentwicklung und Wissensmanagement erforderlich sein.

Mehr Mitarbeiter mit befristeten Verträgen

Der Personalabbau um 5 % wurde durchgeführt, um die Zahl der Planstellen für Beamte und Bedienstete auf Zeit, die unter das Statut fallen, zu verringern. Die Kommission war in der Lage, Vertragsbedienstete einzustellen, um ihren sich ändernden politischen Anforderungen gerecht zu werden.

Während die Gesamtzahl der Mitarbeiter im Zeitraum 2013-2018 unverändert blieb, änderte sich die Zusammensetzung des Personals. Der Anteil der Beamten und Bediensteten auf Zeit (ohne örtliche Bedienstete) ging von 80 % auf 76 % zurück, während der Anteil der Vertragsbediensteten von 20 % auf 24 % anstieg (siehe Abbildung 14).

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission; nur Beamte, Bedienstete auf Zeit und Vertragsbedienstete.

Innerhalb der Kommission gibt es drei Hauptkategorien von Arbeitgebern von Vertragsbediensteten:

• Ämter wie das OIB und das PMO, die sich mit Unterstützungsaufgaben in den Bereichen Logistik und finanzielle Rechte befassen, beschäftigen überwiegend Vertragsbedienstete der Funktionsgruppen¹⁹ FG I und FG II (mehr als 60 % und bis zu 74,3 % beim PMO), die manuelle Aufgaben oder Unterstützungsaufgaben ausführen;
• in den für die EU-Delegationen zuständigen Generaldirektionen (GD NEAR und GD DEVCO) haben rund 50 % der Beschäftigten Verträge der Funktionsgruppen FG III (Assistenz) und FG IV (Administration);
• die operativen Generaldirektionen setzen Vertragsbedienstete ein, um den Ad-hoc-Bedarf zu decken.

Der Hof stellte fest, dass 50 % aller Vertragsbediensteten der Kommission in nur fünf Generaldirektionen und Dienststellen beschäftigt sind: JRC, DEVCO, OIB, NEAR und PMO.

Der Anstieg der Zahl der Vertragsbediensteten liegt größtenteils an einem verstärkten Rückgriff auf Mitarbeiter der Funktionsgruppen FG III und FG IV (+1 655 zwischen 2013 und 2018). In erster Linie entfällt dieser Anstieg auf drei Generaldirektionen: JRC, ECHO und CNECT. Hier schlagen sich entweder die spezifischen Merkmale des von der Generaldirektion umgesetzten Politikbereichs nieder (z. B. Forschung bei der GD JRC) oder die Notwendigkeit, zügig Personal einzustellen, um eine Krisensituation wie die Migration zu bewältigen (siehe Abbildung 15).

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Durch die Einstellung von Vertragsbediensteten kann die Kommission schnell auf einen plötzlichen zeitweiligen Anstieg der Arbeitsbelastung reagieren. Allerdings hat die steigende Anzahl von Bediensteten mit Kurzzeitverträgen längerfristige Auswirkungen auf das Wissensmanagement und die Aufrechterhaltung des Geschäftsbetriebs.

Neue Arbeitsmethoden, um den Personalabbau in einigen Generaldirektionen aufzufangen

Die größte Herausforderung des Reformpakets 2014 für die einzelnen Generaldirektionen bestand im Stellenabbau um 5 %. Hauptanliegen der Kommission war es, dafür zu sorgen, dass die Fähigkeit ihrer Dienststellen zur Umsetzung ihrer politischen Prioritäten und jährlichen Arbeitsprogramme nicht beeinträchtigt wird. Der Hof veröffentlichte im Jahr 2017 eine Schnellanalyse zu diesem Stellenabbau²⁰.

Im Jahr 2016 veröffentlichte die Kommission unter Berücksichtigung ihrer Prioritäten eine Methode²¹ zur Neuzuweisung des Personals zu den Generaldirektionen nach dem Personalabbau um 5 %.

Infolgedessen sank bei einigen operativen Generaldirektionen der Personalbestand im Vergleich zu 2013 (um 13 % in der GD AGRI und um 18 % in der GD SANTE), während bei anderen eine erhebliche Zunahme zu verzeichnen war (um 40 % in der GD ECHO und um 70 % in der GD HOME). In Abbildung 16 ist die Entwicklung des Personalbestands zwischen 2013 und 2018 in ausgewählten Generaldirektionen dargestellt.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission; Dezember 2013 als Grundlage, die dem Wert 100 entspricht.

Der Hof stellte fest, dass die vom Abbau betroffenen Generaldirektionen eine Reihe von Instrumenten (Benchmarking, Ressourcen-Screening usw.) zur Neuzuweisung des Personals zwischen den Dienststellen nutzten. Da die Mitarbeiter in den meisten Generaldirektionen im Durchschnitt bereits länger als die im Statut festgelegte wöchentliche Höchstarbeitszeit von 42 Stunden arbeiteten, konnte die Erhöhung der wöchentlichen Mindestarbeitszeit auf 40 Stunden den Personalabbau nicht ausgleichen.

Da die Generaldirektionen außerdem weniger Möglichkeiten zur Einstellung von Personal hatten, überarbeiteten einige ihre internen Prozesse und entwickelten neue Arbeitsmethoden, um die Aufrechterhaltung des Geschäftsbetriebs sicherzustellen (siehe Beispiele in Kasten 1).

Einige negative Folgen für die Bediensteten

Mit dem Reformpaket 2014 sollte das Personalmanagement verbessert werden. Die Kostensenkungsmaßnahmen führten für die Kommission insgesamt durchaus zu einigen Verbesserungen, z. B. durch die Überarbeitung der Arbeitsmethoden. Allerdings hatten sie für die Bediensteten der Kommission auch negative Folgen, die in Abbildung 17 dargestellt sind.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Verordnung (EU) Nr. 1023/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates, Erwägungsgrund 7.

Die Kommission führt alle zwei Jahre Personalumfragen durch, um das Management über die Bedürfnisse, Wahrnehmungen und beruflichen Erwartungen der Mitarbeiter zu informieren. Das Management nutzt die erhaltenen Informationen, um auf die Bedürfnisse der Mitarbeiter einzugehen und Stärken sowie Möglichkeiten zur Verbesserung der Mitarbeitereinbindung zu ermitteln. Die Kommission analysiert die Umfragedaten, um Feedback für die Ausarbeitung von Aktionsplänen zu geben.

Die Ergebnisse der seit 2014 durchgeführten Personalumfragen zeigen, dass die Mitarbeiter eine Verschlechterung der Arbeitsbedingungen wahrnehmen. Eine Reihe von Fragen in Bezug auf ihre Arbeitszufriedenheit, ihren Arbeitsplatz und ihre berufliche Zukunft erhält nunmehr durchweg niedrigere Bewertungen als zuvor.

Die Personalumfragen zeigen, dass die Kommission allgemein immer weniger als eine Organisation wahrgenommen wird, die sich um das Wohlergehen ihrer Bediensteten sorgt, und dies ist mit wachsenden Bedenken bezüglich der Arbeitsbelastung verbunden. Fast ein Drittel der Kommissionsbediensteten ist der Meinung, einer inakzeptablen Arbeitsbelastung ausgesetzt zu sein (27 % im Jahr 2016 und 31 % im Jahr 2018), wenngleich eine Mehrheit (59 % im Jahr 2016 und 56 % im Jahr 2018) die Arbeitsbelastung weiterhin für akzeptabel hält.

Krankenstandsquoten werden allgemein als Indikator des Mitarbeiterengagements herangezogen, der die Effizienz einer Organisation beeinträchtigen könnte. Mögliche Korrelationen zwischen der Krankenstandsquote und der Arbeitsbelastung, dem Personalabbau oder anderen Maßnahmen des Reformpakets wurden von der Kommission nicht ermittelt. Der Hof nahm eine begrenzte Überprüfung der verfügbaren Zahlen vor.

Die Krankenstandsquote bei der Kommission stieg zwischen 2012 und 2017 insgesamt leicht an. In einigen Generaldirektionen war jedoch eine deutliche Verschlechterung festzustellen: Den größten Anstieg bei den Krankheitstagen pro Kopf, einschließlich langfristiger Abwesenheiten, verzeichneten die GD JUST (von durchschnittlich 10,3 Tagen im Zeitraum 2013-2015 auf 17 Tage im Jahr 2016 und 18,9 Tage im Jahr 2017) und die GD HOME (von 9,4 Tagen auf 14,9 bzw. 15,1 Tage).

Mit dem Reformpaket 2014 wurde die Anzahl der Urlaubstage für Bedienstete in Delegationen um 42 % (von 3,5 auf 2 Tage pro Monat) gesenkt und die Berechnung der Zulage für die Lebensbedingungen geändert. Insgesamt ist die Wahrnehmung, dass sich die Arbeitsbedingungen verschlechtert haben, in den Delegationen stärker ausgeprägt als bei der Kommission insgesamt. Im Jahr 2016²² betrachteten weniger als die Hälfte der Delegationsmitarbeiter die Kommission als attraktiven Arbeitsgeber, und nur 21 % waren der Ansicht, dass die Personalausstattung der Arbeitsbelastung entspricht.

Die Änderungen im Rahmen der Überarbeitung des Statuts, die sich auf die Delegationen auswirkten, sollten u. a. der Kostensenkung dienen²³. Die Ausgaben für das Personal der Delegationen machen jedoch nur 4,7 % aller Ausgaben aus dem Verwaltungshaushalt aus²⁴. Der Hof stellte fest, dass die geringfügigen Haushaltseinsparungen mit erheblichen negativen Auswirkungen auf das Personal einhergingen.

Die Bedingungen, zu denen die Bediensteten nach 2004 und 2014 eingestellt wurden, waren ungünstiger als zuvor. Durch die Reform 2004 wurden die Einstiegsgehälter gesenkt, und mit dem Paket aus dem Jahr 2014 wurde die Funktionsgruppe AST/SC mit einer weniger attraktiven Gehaltstabelle geschaffen.

Da immer häufiger Vertragsbedienstete eingesetzt werden, hat sich außerdem das Spektrum der verschiedenen Dienstränge und Dienstbezüge des Kommissionspersonals entsprechend erweitert. Beispielsweise ist es möglich, dass Bedienstete in der Funktionsgruppe FG IV, die die gleichen Mindestanforderungen für die Einstellung (Bildung und Berufserfahrung) erfüllen wie Verwaltungsreferendare, unter Umständen 28 % weniger verdienen als Letztere. Derzeit verdienen rund 6 % der Mitarbeiter – durchgehend Vertragsbedienstete der Funktionsgruppen FG I und FG II – weniger als die Beamten mit den niedrigsten Dienstbezügen (AST/SC 1 mit einem jährlichen Grundgehalt von rund 32 400 Euro). Ein weiteres Drittel der Bediensteten (aller Kategorien) verdient bis zum Doppelten dieses Betrags.

Auch unter den Beamten bestehen Diskrepanzen zwischen Besoldungsgruppe und Niveau der Zuständigkeiten. Erfahrene Fachkräfte in nachrangigen Besoldungsgruppen (AD6 bis AD8) haben unter Umständen umfassendere Zuständigkeiten als Bedienstete in höheren Besoldungsgruppen, die vor ihnen eingestellt wurden.

• Nur bei 22,4 % der Einstellungen zwischen 2012 und 2017 handelte es sich um Einstellungen in die Besoldungsgruppe AD7. Viele erfahrene Bewerber, die für die Kommission arbeiten wollten, bewarben sich bei Auswahlverfahren um Positionen für Berufseinsteiger (AD5/AD6). Aufgrund ihrer Berufserfahrung und ihrer fachlichen Leistung wurden diesen neuen Bediensteten häufig schnell Zuständigkeiten übertragen (z. B. Leiter für Zusammenarbeit in einer Delegation, Teamleiter bei anderen Aktivitäten).

Mit der Überarbeitung des Statuts 2014 sollten attraktive Einstellungsbedingungen beibehalten werden. Auch wenn die allgemeinen Arbeitsbedingungen (einschließlich der Dienstbezüge für Berufseinsteiger) für die meisten EU-Hochschulabsolventen nach wie vor attraktiv sind, hat die Kommission Schwierigkeiten, qualifizierte Bewerber bestimmter Nationalitäten und mit bestimmten Profilen zu anzuziehen. Die Attraktivität der Dienstbezüge hängt zum Teil von der Kaufkraft der EU-Beamten an den verschiedenen Arbeitsorten ab. Die Dienstbezüge werden jährlich aktualisiert, um die "Parallelität" zu den Änderungen der Bezüge der nationalen Beamten sicherzustellen und der Entwicklung der Lebenshaltungskosten der EU-Beamten in Belgien und Luxemburg Rechnung zu tragen.

Die Methode zur jährlichen Aktualisierung der Dienst- und Versorgungsbezüge der EU-Beamten wurde im Jahr 2004 und ein weiteres Mal im Jahr 2014 geändert. Sie umfasst nunmehr zwei Schlüsselelemente:

• einen spezifischen Gesamtindikator (Global Specific Indicator, GSI) auf der Grundlage von Änderungen der Kaufkraft der nationalen Beamten der Zentralverwaltungen in 11 Mitgliedstaaten (zuvor wurden nur acht Mitgliedstaaten herangezogen);
• den gemeinsamen Index für Belgien und Luxemburg (Joint Belgium-Luxembourg Index²⁵, JBLI) der Veränderungen der Lebenshaltungskosten in Belgien und Luxemburg, bei dem auch die Inflation in beiden Ländern berücksichtigt wird.

Außerhalb Belgiens und Luxemburgs werden die Dienst- und Versorgungsbezüge der EU-Bediensteten korrigiert, um die Kaufkraftparität in Bezug auf Brüssel aufrechtzuerhalten. Zu diesem Zweck berechnet Eurostat für bestimmte Standorte jährliche Korrekturkoeffizienten.

Die Anwendung der Methode hat zu regelmäßigen nominalen Erhöhungen der Dienstbezüge geführt, außer in den Jahren 2011, 2013 und 2014, als die Bezüge eingefroren wurden. Im Zeitraum 2011-2018 wurden die Dienstbezüge der EU-Beamten angepasst, wie in Tabelle 2 dargestellt.

Tabelle 2 – Jährliche Anpassungen der Dienstbezüge von EU-Beamten im Zeitraum 2011-2018

Quelle: Eurostat-Berichte über die jährliche Aktualisierung der Dienst- und Versorgungsbezüge der EU-Beamten.

Die Kaufkraft der Beamten der Zentralverwaltungen in der gesamten EU ist seit 2003 rückläufig. Entsprechend dem Parallelitätsprinzip hat sich die Kaufkraft der EU-Beamten ähnlich entwickelt. Das Einfrieren der Dienst- und Versorgungsbezüge in den Jahren 2011, 2013 und 2014 hat diesen Rückgang bei den EU-Bediensteten jedoch verstärkt (siehe Abbildung 18).

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Eurostat-Daten.

Eurostat-Berichte²⁶ enthalten indikative Informationen über das Kaufkraftgefälle zwischen EU-Bediensteten, die in Luxemburg und in Brüssel leben und arbeiten. Dieses Gefälle ist vor allem auf den schnelleren Anstieg der Mietpreise in Luxemburg zurückzuführen. Ohne Berücksichtigung der Mietkosten war die Kaufkraft der Bediensteten, die in Luxemburg arbeiten, im Jahr 2017 höher und im Jahr 2018 niedriger. Angesichts des ausgeprägten Gefälles führt die Kommission eine Studie über ihre Attraktivität als Organ und die Lebenshaltungskosten in Luxemburg durch. Die Studie wird voraussichtlich im dritten Quartal 2019 abgeschlossen.

Die Aufschlüsselung der Bediensteten der Kommission nach Herkunftsland lässt Rückschlüsse auf die relative Attraktivität der gebotenen Arbeitsbedingungen zu. Ebenso sind Ungleichgewichte bei den Nationalitäten der Bewerber in EPSO-Auswahlverfahren feststellbar; bestimmte Länder (z. B. Frankreich, Deutschland und die Niederlande) sind unterrepräsentiert²⁷.

Der Hof hat die Nationalitätenstatistik der Kommissionsbediensteten eingehend analysiert, um zu ermitteln, welche nicht durch objektive Kriterien gerechtfertigten Ungleichgewichte vorhanden sind. Er verglich den Anteil der Kommissionsbediensteten jeder Nationalität mit dem entsprechenden Anteil des Landes an der erwerbstätigen Bevölkerung der EU (d. h. der Quelle potenzieller Bewerber) und ermittelte, wie viele Bedienstete jeder Mitgliedstaat nach Besoldungsgruppe bereitstellen "sollte". Abbildung 19 enthält die Ergebnisse dieser Analyse.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Bei der Aufschlüsselung der Kommissionsbediensteten nach Herkunftsländern zeigen sich erhebliche Unterschiede zwischen den Nationalitäten, wobei in allen Besoldungsgruppen belgische Staatsangehörige am stärksten²⁸ und britische und deutsche Staatsangehörige am schwächsten vertreten sind. In den folgenden Besoldungsgruppen sind spanische, französische, polnische und niederländische Staatsangehörige besonders unterrepräsentiert:

• Spanier, Franzosen und Niederländer in den mittleren AD-Besoldungsgruppen (5-8);
• Polen in den mittleren AST-Besoldungsgruppen (5-9) und den höheren AD-Besoldungsgruppen (9-12).

Der Hof stellte fest, dass das Muster der Unter- und Überrepräsentation bei den Besoldungsgruppen uneinheitlich ist. Einige Länder sind in den unteren AST-Besoldungsgruppen überrepräsentiert (Rumänien und Bulgarien), während andere in den höheren AD-Besoldungsgruppen überrepräsentiert sind (am deutlichsten Schweden, Finnland, Griechenland und Italien).

Insgesamt haben die Änderungen an den Beschäftigungsbedingungen dazu geführt, dass die relative Attraktivität einer Tätigkeit für die EU für Staatsangehörige einiger ohnehin schon unterrepräsentierter Mitgliedstaaten gemindert wurde. Die vom Hof eingeholten Nachweise deuten darauf hin, dass die Kommission für Hochschulabsolventen unterschiedlich attraktiv ist. Im Absolventenbarometer des Trendence-Instituts belegten die "Kommission und EU-Laufbahnen" im Jahr 2016 den 15. Platz unter den beliebtesten potenziellen Arbeitgebern in der EU²⁹. Die nach Ländern aufgeschlüsselten Ergebnisse weisen auf erhebliche Unterschiede im Hinblick darauf hin, als wie attraktiv die Kommission wahrgenommen wird. Im Jahr 2017 lag die Kommission in Österreich auf Platz 6 (7,4 %) und im Jahr 2016 in Frankreich auf Platz 7 (4,8 %) und in Spanien auf Platz 15 (3,5 %), in Deutschland jedoch nur auf Platz 31 (2,2 %) und in Polen auf Platz 48 (1,5 %).

Eine bessere Ausarbeitung des Pakets aus dem Jahr 2014 hätte dazu beitragen können, seine negativen Folgen abzumildern

Angesichts des Umfangs und der Art der potenziellen finanziellen und nichtfinanziellen Auswirkungen des Reformpakets 2014 hätte der Hof erwartet, dass die Kommission eine ähnliche Bewertung wie bei anderen wichtigen Legislativvorschlägen mit Auswirkungen auf den Haushalt durchgeführt hat.

Geringe Berücksichtigung nichtfinanzieller Aspekte

Nach Auffassung der Kommission bestand keine rechtliche Verpflichtung, eine eingehende Analyse der möglichen Folgen der vorgeschlagenen Änderungen vorzunehmen. Infolgedessen ging der Umsetzung des Pakets aus dem Jahr 2014 keine umfassende Analyse der zu lösenden Probleme oder der wahrscheinlichen kurz- und langfristigen Folgen der gewählten Maßnahmen für das Personalmanagement voraus.

Der Schwerpunkt der vorbereitenden Analyse der Kommission lag in erster Linie auf der Abschätzung der voraussichtlichen finanziellen Auswirkungen der vorgeschlagenen Kostensenkungsmaßnahmen. Der Hof stellte fest, dass die Analyse der Haushaltseinsparungen auf einer soliden Methodik beruhte, bei der die wichtigsten Annahmen dargelegt wurden.

In Bezug auf die Personalsituation legte die Kommission ihr Augenmerk in erster Linie auf die Entwicklung von Maßnahmen zur Behebung spezifischer Folgen der Reform des Jahres 2004. Diese Maßnahmen wurden durch Analysen aus dem Zeitraum 2009-2011 veranlasst, die namentlich die folgenden umfassten:

• eine Eurostat-Studie zu den langfristigen Auswirkungen der Kosten für Versorgungsbezüge auf den Haushalt, in der die wichtigsten in diesem Bereich prognostizierten Trends von 2010 bis 2059 untersucht wurden;
• ein Bericht über die Äquivalenz von alter (vor 2004) und neuer Laufbahnstruktur mit dem Tenor, dass die Äquivalenz nicht für alle Funktionsgruppen aufrechterhalten wurde und ein klarerer Zusammenhang zwischen dem Niveau der Zuständigkeit und der Höhe der Dienstbezüge erforderlich war.

Die Auswirkungen der Kostensenkungsmaßnahmen auf den Bereich der Humanressourcen wurden jedoch nicht alle mit der gleichen Detailgenauigkeit bewertet. Insbesondere wurde keine Risikoanalyse oder -bewertung der positiven oder negativen Folgen der folgenden Maßnahmen vorgenommen:

• Änderungen der Kriterien für Rückstufungen und Entlassungen,
• Verlängerung des Elternurlaubs,
• Änderungen der Ausgleichsregelungen im Rahmen der Gleitzeit,
• Senkung des jährlichen Urlaubsanspruchs für Reisen,
• Änderungen der Beschäftigungsbedingungen in den Delegationen, z. B. Jahresurlaub und die Methode zur Berechnung der Zulage für die Lebensbedingungen.

Infolgedessen beruhten einige der vorstehend genannten vorgeschlagenen Änderungen der Beschäftigungsbedingungen nicht auf einer Analyse der erwarteten oder ermittelten Probleme. Einige von ihnen wurden in der Trilog-Phase eingeführt. Begründet wurden sie vor allem mit der Aussicht auf Haushaltseinsparungen.

Mängel bei der Überwachung der Folgen für die Humanressourcen und der entsprechenden Berichterstattung

Der Hof stellte fest, dass die Kommission die wichtigsten Auswirkungen der Maßnahmen des Pakets aus dem Jahr 2014 auf den Personalbereich, wie die Erhöhung der Wochenarbeitszeit und den Stellenabbau um 5 %, nur unzureichend überwacht hat.

Um die Bediensteten einzelnen Prioritäten zuordnen zu können, ist ein System mit hinreichend zuverlässigen Daten erforderlich, damit die Arbeitsbelastung in der gesamten Kommission bewertet werden kann. Informationen über die Ressourcen, die für bestimmte Aufgaben (Ziele) verwendet werden, sind eine Voraussetzung für die Rechenschaftspflicht des Managements, die die jährliche Zuverlässigkeitserklärung untermauert.

Mit dem Reformpaket 2014 wurden eine wöchentliche Mindestarbeitszeit von 40 Stunden und Bestimmungen zur flexiblen Arbeitszeitgestaltung eingeführt. Diese neuen Bestimmungen setzen eine sorgfältige Überwachung und Verwaltung der Arbeitszeit voraus, um den Umgang mit begrenzten Personalressourcen zu erleichtern.

Die Umstellung auf eine 40-Stunden-Woche reichte nicht aus, um den Stellenabbau von 5 % in allen Dienststellen zu kompensieren, da viele Mitarbeiter bereits länger arbeiteten als rechtlich vorgeschrieben. Stattdessen führte der Stellenabbau in einigen Generaldirektionen und Dienststellen zu Umstrukturierungen und zur Entwicklung neuer Arbeitsmethoden.

Während die durchschnittliche Wochenarbeitszeit bei der Kommission als Ganzes im Zeitraum 2015-2017 nur geringfügig angestiegen ist – von 42,6 auf 42,9 Stunden –, bestehen bei dieser Angabe von Generaldirektion zu Generaldirektion erhebliche Unterschiede. Die längste von einer Generaldirektion gemeldete Wochenarbeitszeit (gemittelt über den Zeitraum 2015-2017) betrug 51,0 Stunden und die kürzeste 40,6 Stunden.

Das Zeiterfassungssystem der Kommission liefert keine hinreichend vollständigen und zuverlässigen Daten für einen Vergleich der Arbeitsbelastung zwischen den verschiedenen Dienststellen. Der Hof stellte fest, dass nahezu 30 % der Arbeitszeitnachweise nicht validiert sind³⁰. Die Zuverlässigkeit der validierten Arbeitszeitnachweise kann nicht vollständig garantiert werden, da die Bediensteten bisweilen Standardarbeitszeiten anstelle der tatsächlichen Arbeitszeiten eingeben. Darüber hinaus wird Telearbeit immer als ganzer oder halber Tag gezählt, unabhängig davon, wie viele Stunden lang tatsächlich gearbeitet wird. Die Validierungsquote bei der Kommission (wiederum gemittelt über drei Jahre) liegt zwischen 24 % und 87 %. Das Management ist daher kaum in der Lage, die negativen Auswirkungen des Personalabbaus und insbesondere die erhöhte Arbeitsbelastung für die verbleibenden Mitarbeiter zu erkennen.

Trotz dieser Einschränkungen verwendet die GD HR Daten zur gemeldeten Arbeitszeit, um die Arbeitsbelastung der einzelnen Generaldirektionen im Rahmen der Neuzuweisung des Personals zu bewerten. Dies könnte den Entscheidungsprozess in Bezug auf den Personalbestand und die Durchführbarkeit eines weiteren Personalabbaus schwächen.

Neben der Zeiterfassung für die Bediensteten entwickelt und überwacht die Kommission eine Reihe von Personalpolitiken, u. a. in den Bereichen Personalzuweisung, Leistungsbeurteilung, Talentmanagement und Wohlbefinden. Allerdings verwendet sie die verfügbaren Personaldaten und -indikatoren nicht, um Leistungsziele festzulegen und Managementindikatoren für neu auftretende Probleme im Zusammenhang mit dem Personal zu definieren. Damit wird die Möglichkeit der Kommission eingeschränkt, negative Auswirkungen (z. B. eine Zunahme des Krankenstands in einer bestimmten Generaldirektion, ein erheblicher Anstieg der befristeten Verträge oder der Arbeitsbelastung oder eine Abnahme der Zufriedenheit der Bediensteten), die das Paket aus dem Jahr 2014 haben könnte, zu erkennen und darauf zu reagieren.

Die Pflichten im Hinblick auf die Berichterstattung über die Auswirkungen der Reformen des Jahres 2014 betreffen hauptsächlich die Unterrichtung der Haushaltsbehörde über die Umsetzung der in dem Paket enthaltenen Maßnahmen. Ein erster Bericht über die Funktionsweise dieses Statuts soll Ende 2020 vorliegen. Weitere Berichte über die Auswirkungen des Versorgungssystems auf den Haushalt und über die Entwicklung der Kaufkraft sollen im Jahr 2022 folgen.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Insgesamt kommt der Hof zu dem Schluss, dass mit dem Personalreformpaket 2014 die gewünschten Kosteneinsparungen sowie einige Verbesserungen beim Personalmanagement erzielt wurden. Einige negative Folgen für die Generaldirektionen und die Bediensteten hätten jedoch vermieden oder früher abgemildert werden können, wenn die Reformen besser ausgearbeitet und überwacht worden wären (Ziffern 14-88).

Der Hof stellte fest, dass das Paket aus dem Jahr 2014 erhebliche Einsparungen für den EU-Haushalt mit sich bringt, die höher sind als ursprünglich erwartet. Insgesamt dürften sich die Einsparungen im Rahmen des derzeitigen MFR auf 4,2 Milliarden Euro belaufen. Die langfristigen Haushaltseinsparungen, die sich aus geringeren Ausgaben für Versorgungsbezüge ergeben, werden auf 19,2 Milliarden Euro geschätzt. Die Hauptquellen für die Einsparungen sind der Stellenabbau um 5 %, das vorübergehende Einfrieren der Dienst- und Versorgungsbezüge, die Anhebung des Ruhestandeintrittsalters und die Senkung der jährlichen Steigerungsrate für die Versorgungsansprüche sowie die Reduzierung der Beförderungsmöglichkeiten bei höheren Besoldungsgruppen. Diese Beträge kommen zu den Einsparungen hinzu, die im Zuge der Reform des Jahres 2004 erzielt wurden. Die volle Wirkung der Änderungen wird sich erst in knapp 30 Jahren zeigen (Ziffern 14-20).

Das Paket aus dem Jahr 2014 wirkte sich auf eine Reihe wichtiger Aspekte des Personalmanagements bei der Kommission aus, darunter die Verteilung des Personals auf Funktions- und Besoldungsgruppen, das Geschlechterverhältnis, das Altersprofil, die Anzahl der Vertragsbediensteten, die Arbeitsbelastung der Bediensteten in den Generaldirektionen und den Dienststellen sowie die Attraktivität der Beschäftigungsbedingungen. Insgesamt waren die Auswirkungen gemischt (Ziffern 22-73).

Das Paket enthielt zwei erhebliche Änderungen an der Laufbahnstruktur. Um die aus der Reform des Jahres 2004 resultierenden Ungleichgewichte zwischen den Zuständigkeiten und den Besoldungsstufen zu beseitigen, sah die Überarbeitung des Statuts aus dem Jahr 2014 die Einrichtung einer Funktionsgruppe AST/SC für Sekretariatskräfte und Büroangestellte sowie eine Laufbahnbeschränkung in den Funktionsgruppen AST und AD vor. Diese Änderungen haben bereits zu einer besseren Angleichung von Dienstbezügen und Zuständigkeiten beigetragen und werden langfristig zu Änderungen bei der Verteilung der Bediensteten auf die Besoldungsgruppen führen. Allerdings stellen die neuen Laufbahnbeschränkungen Generaldirektionen mit einer hohen Anzahl von Bediensteten mit hohem Dienstalter, deren Beförderungsaussichten durch die Reform beeinträchtigt wurden, im Hinblick auf das Personalmanagement vor erhebliche Herausforderungen (Ziffern 22-30).

Mit den Reformen des Jahres 2014 wurden die familienfreundlichen Arbeitsbedingungen weitgehend harmonisiert, die bei den Organen bereits vorhanden waren. Die wichtigsten Entwicklungen hin zu einem ausgewogeneren Geschlechterverhältnis des Personals im Zeitraum 2013-2018 lassen sich nicht auf die Überarbeitung des Statuts im Jahr 2014 zurückführen. In der Funktionsgruppe AD wird das Ungleichgewicht in höheren Besoldungsgruppen langfristig abnehmen, da mehr Frauen in Einstiegsbesoldungsgruppen eingestellt und anschließend über das System befördert werden. Die Funktionsgruppen AST und AST/SC sind aufgrund der hohen Quote weiblicher Bewerber bei den jeweiligen Auswahlverfahren nach wie vor überwiegend weiblich geprägt (Ziffern 31-37).

Der Rückgang der Personaleinstellungen infolge des Stellenabbaus um 5 % und die Anhebung des Ruhestandeintrittsalters tragen zu einem alternden Personalbestand bei. Das zunehmende Alter neuer Bewerber ist in dieser Hinsicht ein weiterer Faktor (Ziffern 38-40).

Der Anteil der Vertragsbediensteten bei der Kommission insgesamt hat zugenommen. Diese Zunahme ist in erster Linie auf Änderungen der politischen Prioritäten sowohl auf Ebene der Generaldirektionen als auch auf Kommissionsebene zurückzuführen sowie auf die für einige Generaldirektionen bestehende Notwendigkeit, zügig Personal einzustellen, um Situationen wie die Migrationskrise zu bewältigen. Diese Änderung ist im weiteren Kontext der Neuzuweisung von Stellen zwischen den Generaldirektionen entsprechend der Arbeitsbelastung zu verstehen. Infolge dieser Neuzuweisung stieg die Zahl der Bediensteten in den Generaldirektionen HOME und ECHO stark an, während sie in den Generaldirektionen AGRI und SANTE zurückging (Ziffern 42-51).

Insgesamt hatte das Paket aus dem Jahr 2014 negative Folgen für die Mitarbeiter. Die Zufriedenheit der Bediensteten ging deutlich zurück, während der Krankenstand anstieg, insbesondere bei denjenigen, die am stärksten von den Änderungen des Statuts und ihrer Arbeitsbelastung betroffen waren. Die Wahrnehmung, dass sich die Beschäftigungsbedingungen verschlechtert haben, ist bei den in Delegationen tätigen Bediensteten am stärksten. Die Beschäftigungsbedingungen für bereits tätige Bedienstete haben sich verschlechtert. Das Interesse potenzieller Neubewerber ist ebenfalls rückläufig. Die Änderungen dürften die bestehenden Schwierigkeiten bei der Einstellung von Personal aus einigen Ländern, die bei der Kommission bereits erheblich unterrepräsentiert sind, weiter verschärfen (Ziffern 52-73).

Der Hof stellte darüber hinaus fest, dass sowohl die positiven Ergebnisse (Kosteneinsparungen) als auch die weniger positiven Auswirkungen (z. B. rückläufige Zufriedenheit der Bediensteten) Ausdruck dafür sind, wie das Paket aus dem Jahr 2014 ausgearbeitet und seine Umsetzung überwacht wurde. Das Hauptaugenmerk der Kommission lag in der Vorbereitungsphase auf Maßnahmen zur Senkung der Haushaltsausgaben für Dienst- und Versorgungsbezüge und zur Bewältigung der Nebeneffekte der Reform des Jahres 2004. Die wahrscheinlichen Folgen dieser Kostensenkungsmaßnahmen oder anderer Maßnahmen des Reformpakets auf das Personalmanagement wurden nicht oder nur unzureichend bewertet. Die Überwachungsregelungen der Kommission reichten nicht aus, um diese negativen Folgen korrekt oder zum richtigen Zeitpunkt zu ermitteln (Ziffern 74-88). Die Feststellungen des Hofes zu den Folgen der wichtigsten Maßnahmen der Reform des Jahres 2014 für den EU-Haushalt, die Personalmanagement-Regelungen der Kommission und die Bediensteten sind in Anhang I zusammengefasst.

Um ihre Arbeitsbelastung besser zu verwalten, sollte die Kommission ein Personalmanagement-Konzept ausarbeiten und dabei besonderes Augenmerk auf die folgenden Punkte legen:

1.1 Sie sollte festlegen, welche Aufgaben von welchen Kategorien von Bediensteten ausgeführt werden, damit die Personalmanagement-Strategien und -Verfahren besser auf die Bedürfnisse des Organs abgestimmt werden können und die Rollen, die am stärksten zu den Zielen beitragen, ermittelt werden;

1.2 sie sollte einen Aktionsplan zur Gewinnung, Entwicklung und Bindung von Personal unterschiedlicher Nationalitäten mit einem breiten Spektrum an Berufserfahrung erstellen.

Zeitrahmen: bis Ende 2021.

Damit die Kommission besser auf Entwicklungen im Personalbereich eingehen kann, sollte sie ihren Rahmen für die Überwachung von Personalfragen und die entsprechende Berichterstattung kommissionsintern verbessern. Sie sollte die verfügbaren Daten und Indikatoren nutzen, um die mit dem Personal verbundenen Risiken zu ermitteln, die zu einer Gefahr für die Erreichung ihrer Ziele werden könnten.

Zeitrahmen: bis Ende 2021.

Vor jeder weiteren Überarbeitung des Statuts sollte die Kommission die zu behandelnden Probleme besser ermitteln und die Ziele sowie die potenziellen finanziellen und nichtfinanziellen Auswirkungen des Vorschlags und der zugehörigen Maßnahmen bestimmen.

Zeitrahmen: vor jeder weiteren Überarbeitung des Statuts.

Dieser Bericht wurde von Kammer V unter Vorsitz von Herrn Lazaros S. Lazarou, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 9. Juli 2019 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner Lehne
Präsident

Anhänge

Anhang I – Die Gesamtauswirkungen der mit dem Personalreformpaket 2014 eingeführten Maßnahmen

Maßnahme	Einsparungen bei Dienst- und Versorgungsbezügen	Verbessertes Personalmanagement	Folgen für die Bediensteten
Erhebliche Haushaltseinsparungen
Personalabbau um 5 % und längere Arbeitszeiten
Überarbeitete Methode zur Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen
Einfrieren von Dienst- und Versorgungsbezügen
Anhebung des Ruhestandeintrittsalters und Senkung der jährlichen Steigerungsrate für die Versorgungsansprüche
Sonstige Haushaltseinsparungen/Beschäftigungsbedingungen
Einrichtung der Funktionsgruppe AST/SC
Beschränkter Zugang zu AST- und AD-Besoldungsgruppen am Ende der Laufbahn
Rückstufung nach drei negativen Beurteilungen
Änderungen des Jahresurlaubs und der Zulage für die Lebensbedingungen in den Delegationen

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Kriterien für die Gesamtbewertung der positiven und negativen Auswirkungen der mit der Überarbeitung des Statuts 2014 eingeführten Maßnahmen

Farbe	Einsparungen	Verbessertes Personalmanagement	Folgen für die Bediensteten
	Durch die Maßnahme wurden erhebliche Einsparungen erzielt (mehr als 100 Millionen Euro).	Verglichen mit der Situation vor der Überarbeitung hat die Maßnahme in erheblichem Maße dazu beigetragen, einen stärkeren Fokus auf die wichtigsten Aufgaben zu legen und das Management von Wissen und Zuständigkeiten sowie die Mobilität der Bediensteten zwischen verschiedenen Dienststellen oder Standorten zu verbessern.	Verglichen mit der Situation vor der Überarbeitung 2014 verbesserte die Maßnahme die Stabilität der wichtigsten Arbeitsbedingungen, die Zufriedenheit der Bediensteten am Arbeitsplatz, die Berufs- und Laufbahnaussichten und die Mitarbeitereinbindung.
	Die Maßnahme war finanziell neutral oder trug zu relativ geringen Einsparungen bei (unter 100 Millionen Euro).	Verglichen mit der Situation vor der Überarbeitung war die Wirkung der Maßnahme neutral im Hinblick auf die Fokussierung auf die wichtigsten Aufgaben, das Management von Wissen und Zuständigkeiten und die Mobilität der Bediensteten zwischen verschiedenen Dienststellen oder Standorten.	Verglichen mit der Situation vor der Überarbeitung 2014 war die Wirkung der Maßnahme neutral im Hinblick auf die Stabilität der wichtigsten Arbeitsbedingungen, die Zufriedenheit der Bediensteten am Arbeitsplatz, die Berufs- und Laufbahnaussichten und die Mitarbeitereinbindung.
	Die Maßnahme führte nicht zu direkten Einsparungen oder verursachte zusätzliche Kosten.	Verglichen mit der Situation vor der Überarbeitung schaffte die Maßnahme Risiken oder Probleme im Hinblick auf die Fokussierung auf die wichtigsten Aufgaben, das Management von Wissen und Zuständigkeiten und die Mobilität der Bediensteten zwischen verschiedenen Dienststellen oder Standorten.	Verglichen mit der Situation vor der Überarbeitung schaffte die Maßnahme Risiken oder Probleme im Hinblick auf die Stabilität der wichtigsten Arbeitsbedingungen, die Zufriedenheit der Bediensteten am Arbeitsplatz, die Berufs- und Laufbahnaussichten und die Mitarbeitereinbindung.

Anhang II – Kategorien des bei der Kommission beschäftigten Personals

Das Personal der Kommission ist in verschiedene Kategorien unterteilt. Innerhalb jeder Kategorie gibt es verschiedene Besoldungsgruppen, die die steigenden beruflichen Anforderungen und Ausbildungsvoraussetzungen sowie das Niveau der Zuständigkeit widerspiegeln.

I. Statutspersonal

Ein Beamter ist eine Person, die nach dem erfolgreichen Absolvieren eines Auswahlverfahrens auf eine unbefristete Planstelle bei einem Organ ernannt wurde. Kommissionsmitglieder sind keine Beamten.

In der Kategorie Beamte gibt es drei Funktionsgruppen:

• die Funktionsgruppe Administration (AD) mit einer Laufbahn in den Besoldungsgruppen AD5-AD15,
• die Funktionsgruppe Assistenz (AST) mit einer Laufbahn in den Besoldungsgruppen AST1-AST11,
• die Funktionsgruppe Sekretariatskräfte und Büroangestellte (AST/SC) mit einer Laufbahn in den Besoldungsgruppen AST/SC1-AST/SC6.

II. Personal, für das die Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten gelten

Bedienstete auf Zeit werden zu den folgenden Bedingungen eingestellt:

• mit einem befristeten Vertrag (höchstens sechs Jahre) zur Besetzung einer unbefristeten Stelle bei einem der Organe oder beim Europäischen Auswärtigen Dienst;
• mit einem befristeten Vertrag oder – seltener – auf unbestimmte Zeit, um eine Zeitplanstelle bei einem Organ oder einer Agentur zu besetzen;
• zur Unterstützung einer Person, die ein Amt innehat (z. B. ein Kommissionsmitglied). In diesem Fall ist die Vertragsdauer an die Amtszeit des Amtsinhabers gebunden.

Die Funktionsgruppen sind für Bedienstete auf Zeit die gleichen wie für Beamte.

Vertragsbedienstete sind keiner Planstelle zugeordnet. Sie sind je nach den von ihnen ausgeführten Aufgaben in vier Funktionsgruppen (FG I bis FG IV) unterteilt: von FG I für manuelle Aufgaben bis zu FG IV für administrative Aufgaben. Bedienstete der Funktionsgruppe FG I sowie in einer Agentur, Delegation, Vertretung oder einem Amt (z. B. OIL, OIB) tätige Bedienstete können auf unbestimmte Zeit eingestellt werden. Die Verträge sonstiger Bediensteter dürfen sechs Jahre nicht überschreiten.

Örtliche Bedienstete sind an Standorten außerhalb der Europäischen Union gemäß den örtlichen Vorschriften und Gepflogenheiten beschäftigt. Sie besetzen keine Planstellen.

Anhang III – Zugangsvoraussetzungen für die einzelnen Personalkategorien

In der folgenden Tabelle sind die für Beamte, Bedienstete auf Zeit und Vertragsbedienstete erforderlichen Mindestqualifikationen und Sprachkenntnisse sowie die indikativen Tätigkeiten für jede Funktionsgruppe zusammengefasst.

Anhang IV – Die 45 Generaldirektionen, Dienststellen, Ämter und das Kollegium der Kommission

Abkürzungen

AD: Funktionsgruppe Administration

AST: Funktionsgruppe Assistenz

AST/SC: Funktionsgruppe Sekretariatskräfte und Büroangestellte

BBSB: Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Union

BIP: Bruttoinlandsprodukt

EPSO: Europäisches Amt für Personalauswahl

EU: Europäische Union

Eurostat: Generaldirektion Eurostat – europäische Statistiken

FG: Funktionsgruppe für Vertragsbedienstete

GD: Generaldirektion

HVPI: Harmonisierter Verbraucherpreisindex

JBLI: Joint Belgium - Luxembourg Index (Gemeinsamer Index für Belgien und Luxemburg

MFR: Mehrjähriger Finanzrahmen

Glossar

Jährliche Steigerungsrate für die Versorgungsansprüche: Satz, zu dem ein Bediensteter während seiner Berufstätigkeit Versorgungsansprüche aufbaut (2 %, 1,9 % oder 1,8 % pro Jahr). Beispielsweise bedeutet eine jährliche Steigerungsrate von 2 %, dass der Bedienstete für jedes Dienstjahr Versorgungsansprüche in Höhe von 2 % erwirbt.

Mehrjähriger Finanzrahmen (MFR): Siebenjähriger Ausgabenplan, mit dem die Prioritäten der EU in finanzieller Hinsicht ausgedrückt werden. Der aktuelle MFR-Zeitraum begann 2014 und endet 2020.

Parallelität der Gehaltsentwicklung in Zentralverwaltungen und EU-Verwaltungen: Prinzip, wonach die Dienstbezüge der Beamten und sonstigen Bediensteten der EU angepasst werden sollen, um Änderungen der Kaufkraft der nationalen Beamten Rechnung zu tragen. Erhöht sich die Kaufkraft der nationalen Beamten um 1 %, sollte die Kaufkraft der EU-Bediensteten entsprechend angehoben werden. Die Verfolgung der Entwicklung der Kaufkraft bedeutet nicht, dass EU-Bedienstete Anspruch auf die gleiche Kaufkraft haben wie nationale Beamte.

Statut der Beamten und Beschäftigungsbedingungen für sonstige Bedienstete: Regelungen über die Rechte und Pflichten von EU-Beamten und sonstigen Bediensteten mit Bestimmungen zu ihrer Laufbahn von der Einstellung bis zum Eintritt in den Ruhestand, ihren Arbeitsbedingungen, Bezügen, Zulagen und Sozialversicherungsansprüchen.

Stellenplan: Verzeichnis der unbefristeten und befristeten Stellen bei den einzelnen Organen, Ämtern und Agenturen, das ihrem jeweiligen Haushalt beigefügt ist.

Triloge: Dreiertreffen zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission, bei dem Legislativvorschläge ausgehandelt werden. Die in diesem Zusammenhang erzielten informellen Einigungen müssen anschließend vom Parlament und vom Rat förmlich angenommen werden.

Zentrale öffentliche Verwaltung: Im Allgemeinen eine Verwaltungsstelle, die auf nationaler Ebene zentral tätig ist und den für die Politikgestaltung zuständigen Regierungsstellen (in der Regel Ministerien) unterstellt ist. Zu den nachgeordneten Stellen der zentralen öffentlichen Verwaltung gehören regionale und lokale Zweigniederlassungen und Agenturen.

Antworten der Kommission

Bemerkungen

Die Kommission hat den Überlegungen, welcher Beitrag zur Verbesserung des Gleichgewichts zwischen den Geschlechtern geleistet werden sollte, große Bedeutung beigemessen. Diese Überlegungen wurden jedoch nicht formell dokumentiert.

Die Kommission bekräftigt, dass das Ziel, 40 % der Führungspositionen mit Frauen zu besetzen, bis zum Ende des Mandats der Kommission erreicht wird.

Die Kommission unterstreicht, dass die Zunahme bei der JRC in erster Linie auf den Beschluss von 2014 zurückzuführen ist, die Stellen von Stipendiaten in Stellen für Vertragsbedienstete umzuwandeln. Bei Vertragsbediensteten, die dem AD-Personal entsprechen, ist ein Anstieg zu beobachten, während die Zahl der Vertragsbediensteten, die AST-Kräften entsprechen, während des betreffenden Zeitraums konstant geblieben ist.

Die Kommission betont, dass in der überarbeiteten Fassung des Statuts die langfristigen Auswirkungen berücksichtigt wurden. Daraus folgt:

• Die maximale Vertragslaufzeit für Vertragsbedienstete wurde von drei auf sechs Jahre verlängert;
• Vertragsbedienstete erhalten die Möglichkeit, an internen Auswahlverfahren teilzunehmen, um Beamte zu werden.

Die Kommission hat alle Maßnahmen ergriffen, die erforderlich sind, um anhand der Entwicklung von Indikatoren, IT-Tools, eines Warnsystems und entsprechender Berichterstattungsmodalitäten zu einem ausgereiften Fehlzeitenmanagement zu gelangen. Es wurde ein neues Referat zur ärztlichen Kontrolle eingerichtet, das in seine Kontrollstrategie die Tools sowie Informationen und Wissensaustausch aufnimmt.

Die Kommission verweist darauf, dass die Zahl der Interessensbekundungen für Entsendungen in Delegationen nach wie vor hoch ist, was bestätigt, dass die Arbeit in den Delegationen attraktiv erscheint.

Die Kommission weist darauf hin, dass GFIV-Vertragsbedienstete gemäß dem Statut ihre Aufgaben unter der Aufsicht von Beamten oder Bediensteten auf Zeit wahrnehmen. Ferner müssen Verwaltungsreferendare zumindest ein Auswahlverfahren bestanden haben, was für Vertragsbedienstete nicht zutrifft.

Die Kommission verweist darauf, dass die bestehenden Regeln für Beförderungen sowie interne Auswahlverfahren es leistungsstarken Mitarbeitern ermöglichen, schneller aufzusteigen als anderen Kollegen.

Die Kommission hat die Analyse des EuRH zur Kenntnis genommen. Die Kommission stellt klar, dass die Methodik zur geografischen Ausgewogenheit in ihrem Bericht anders ist und sich mehr auf die Besoldungsgruppe AD konzentriert sowie auf die Gruppen, zu denen eingestellt werden kann (hauptsächlich die Besoldungsgruppen AD5-8). Daher kann die Schlussfolgerung in Bezug auf eine Unterrepräsentation von der des EuRH abweichen.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Bewertung der Attraktivität der einzelnen Mitgliedstaaten von einer Vielzahl von Faktoren abhängt, z. B. wirtschaftlichen Überlegungen oder lokalen Bedingungen.

Aufgrund der Dynamik des Entscheidungsfindungsprozesses konnte die Kommission für neue während der Verhandlungen vorgeschlagene Maßnahmen nicht systematisch Folgenabschätzungen durchführen.

Da die Kommission keine Kontrolle über den Zeitplan des Entscheidungsfindungsprozesses hatte, war es nicht möglich, die potenziellen Auswirkungen aller Maßnahmen förmlich zu analysieren.

Bei der Annahme der Durchführungsbestimmungen berücksichtigte die Kommission die Auswirkungen der Änderungen der Arbeitsbedingungen.

Die Kommission stellt klar, dass mit dem Zeiterfassungssystem die Arbeitszeit nach den geltenden Regeln überwacht werden soll. Die Frage der Zuteilung der Ressourcen wird unter Heranziehung zusätzlicher Informationen (z. B. Screening von Stellen) und auf der Grundlage politischer Prioritäten behandelt.

Die Kommission unterstreicht, dass die Mitarbeiterzufriedenheit laut Mitarbeitererhebung gegenüber 2016 im Jahr 2018 gestiegen ist.

Zudem wurden die folgenden Politiken und Maßnahmen konzipiert und umgesetzt, um die negativen Auswirkungen der Statutsreform abzumildern:

• die Talent-Managementstrategie
• der Lern- und Entwicklungsplan
• die Strategie „fit at work“, die sich auf folgende Aspekte stützt und diese umfasst:
• ein Instrument zur Gesundheitsüberwachung, mit dem Fehlzeiten und ihre Ursachen zwischen 2010 und 2015 analysiert und gemeldet werden
• alle für ein solides Fehlzeitenmanagement ergriffenen Maßnahmen
• das neue Referat zur ärztlichen Kontrolle

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Die Kommission hat interne Strategien zur Milderung einiger Folgen der Reform umgesetzt.

Da die Kommission während der Verhandlungen keine Kontrolle über den Zeitplan des Entscheidungsfindungsprozesses hatte, war es nicht möglich, die potenziellen Auswirkungen aller Maßnahmen förmlich zu analysieren.

Siehe Antworten der Kommission zu den Ziffern 79 und 87.

Die Kommission nimmt die Empfehlung an.

Sie verweist jedoch darauf, dass der Aktionsplan zur Umsetzung der Empfehlung eindeutig von Aspekten abhängt, über die sie keine Kontrolle hat.

Ein bedeutender Aspekt ist dabei die Entwicklung von Aufgaben, die die Kommission als Reaktion auf politische Prioritäten wahrnimmt.

Die Kommission nimmt die Empfehlung an.

Die Kommission nimmt die Empfehlung an.

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer V "Finanzierung und Verwaltung der Union" unter Vorsitz von Lazaros S. Lazarou, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Pietro Russo, Mitglied des Hofes. Herr Russo wurde unterstützt von seiner Kabinettchefin Chiara Cipriani und dem Attaché Benjamin Jakob, dem Leitenden Manager Bertrand Albugues, der Aufgabenleiterin Daria Bochnar sowie den Prüferinnen und Prüfern Marion Kilhoffer und Tomasz Plebanowicz. Thomas Everett leistete sprachliche Unterstützung.

Von links nach rechts: Chiara Cipriani, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Tomasz Plebanowicz, Marion Kilhoffer, Bertrand Albugues, Daria Bochnar.

Zeitlicher Ablauf

Endnoten

¹ Weitere Einzelheiten zu den 45 Generaldirektionen und Dienststellen sind Anhang IV zu entnehmen.

² Dieser Betrag umfasst die Kosten für Dienstbezüge der Bediensteten der Kommission.

³ Einzelheiten siehe Anhang II – Kategorien des bei der Kommission beschäftigten Personals.

⁴ Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Ein Haushalt für "Europe 2020", KOM(2011) 500 endgültig vom 29.6.2011.

⁵ Erwägungsgrund 7 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1023/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2013 zur Änderung des Statuts der Beamten der Europäischen Union und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Union.

⁶ Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung des Statuts der Beamten der Europäischen Union und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Union, KOM(2011) 890 endgültig, Brüssel, 13.12.2011, S. 2.

⁷ Interinstitutionelle Vereinbarung vom 2. Dezember 2013 zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission über die Haushaltsdisziplin, die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche Haushaltsführung (ABL. C 373 vom 20.12.2013, S. 1).

⁸ http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/pages/publication15887_en.pdf

⁹ Bericht an das Europäische Parlament und den Rat, Äquivalenz von alter und neuer Laufbahnstruktur, KOM(2011) 171 endgültig.

¹⁰ Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat gemäß Artikel 27 des Statuts der Beamten der Europäischen Union und Artikel 12 der Beschäftigungsbedingungen der sonstigen Bediensteten der Europäischen Union (geografische Ausgewogenheit), COM(2018) 377 final.

¹¹ Interinstitutionelle Vereinbarung vom 2. Dezember 2013 zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission über die Haushaltsdisziplin, die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche Haushaltsführung (ABL. C 373 vom 20.12.2013, S. 1).

¹² Rechtssache C-63/12, Europäische Kommission gegen Rat der Europäischen Union, Urteil des Gerichtshofs vom 19. November 2013. Der Rat hatte es abgelehnt, die vorgeschlagene Erhöhung der Dienst- und Versorgungsbezüge für EU-Bedienstete anzunehmen, da die anhaltende Wirtschaftskrise eine erhebliche und abrupte Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der Union darstelle, welche die Aussetzung der Angleichungsmethode rechtfertige. Der Gerichtshof gelangte zu dem Schluss, dass die vom Rat gegebenen Begründungen ausreichten, um seine Entscheidung zu stützen, die vorgeschlagene Aktualisierung nicht anzunehmen.

¹³ Nach dem Urteil in der Rechtssache C-63/12 legte die Kommission im Dezember 2013 einen neuen Vorschlag für eine Erhöhung um 0,9 % im Jahr 2011 und 0,9 % im Jahr 2012 vor. Trilog-Verhandlungen führten zur Annahme der Verordnungen Nr. 422/2014 und Nr. 423/2014, mit denen die Dienst- und Versorgungsbezüge für 2011 und 2012 um 0 % bzw. 0,8 % angepasst wurden.

¹⁴ Siehe den Bericht der Kommission an den Rat über die Versorgungsordnung der Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Union, COM(2012) 37 final, Brüssel, 7.2.2012, S. 5.

¹⁵ Besoldungsgruppen und Zuständigkeiten sind in Anhang II und Anhang III erläutert.

¹⁶ Bericht an das Europäische Parlament und den Rat, Äquivalenz von alter und neuer Laufbahnstruktur, 30.3.2011, KOM(2011) 171 endgültig.

¹⁷ Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1023/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2013, Erwägungsgrund 23.

¹⁸ Bericht der Kommission an den Rat über die Versorgungsordnung der Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Union, COM(2012) 37 final vom 7.2.2012.

¹⁹ Siehe Anhang II für Einzelheiten zu den Funktionsgruppen und Aufgaben.

²⁰ Schnellanalyse (Rapid Case Review) zur Umsetzung des Planstellenabbaus um 5 %; veröffentlicht am 21. Dezember 2017. Siehe www.eca.europa.eu/.

²¹ Communication to the Commission, Allocation of establishment plan posts for 2016, SEC(2016)171/2 vom 22.03.2016.

²² Die vollständigen Ergebnisse der Personalumfrage aus dem Jahr 2018 lagen zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht vor; daher zog der Hof für die GD DEVCO die Ergebnisse der Personalumfrage 2016 heran.

²³ Siehe Erwägungsgrund 27 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1023/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2013: "Es ist angemessen, die Arbeitsbedingungen von Bediensteten, die in Drittländern beschäftigt sind, zu modernisieren und kosteneffizienter zu gestalten, wobei Kosteneinsparungen erzielt werden sollten".

²⁴ Anteil der Ausgaben für in Delegationen tätige Bedienstete an den Gesamtausgaben unter Rubrik 5 (ohne Versorgungsbezüge und Europäische Schulen).

²⁵ Für den Bezugszeitraum vom 1.7.2004 bis zum 31.12.2012 wurde ein "Brüsseler internationaler Index" gemäß Anhang XI des Statuts, geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 723/2004, berechnet.

²⁶ Analytische Kategorieberichte, die die Berichte über jährliche Aktualisierungen der Dienst- und Versorgungsbezüge der EU-Beamten ergänzen; https://ec.europa.eu/eurostat/web/civil-servants-remuneration/publications.

²⁷ Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat gemäß Artikel 27 des Statuts der Beamten der Europäischen Union und Artikel 12 der Beschäftigungsbedingungen der sonstigen Bediensteten der Europäischen Union (geografische Ausgewogenheit), COM(2018) 377 final.

²⁸ Der Hauptsitz der Kommission befindet sich in Belgien. Dies wirkt sich auf die Zahl der Bediensteten bei der Kommission aus.

²⁹ Bei einer Umfrage unter 300 000 Hochschulabsolventen aus 24 Europäischen Ländern erhielt die Kommission 2,94 % der positiven Antworten, verglichen mit 11,54 % für den Arbeitgeber auf dem ersten Platz.

³⁰ Die Arbeitszeitnachweise mit den geleisteten Arbeitsstunden der einzelnen Bediensteten sollen in Sysper, dem umfassenden IT-Tool der Kommission für das Personalmanagement, validiert werden.

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