EU-finansierade lånegarantiinstrument: positiva resultat, men ökad inriktning mot stödmottagare och samordning med nationella system krävs

Sammanfattning

Om lånegarantier för små och medelstora företag

I nästan 20 år har EU hjälpt små och medelstora företag i Europa att få tillgång till skuldfinansiering genom att tillhandahålla lånegarantier. Garantierna tillhandahålls till finansiella intermediärer som förväntas öka sin utlåning till livskraftiga företag som annars skulle ha svårt att få lån. För att hjälpa dessa företag tillhandahåller EU finansiering till två centralt förvaltade garantiinstrument och medfinansierar inom ramen för sammanhållningspolitiken liknande instrument som nationella eller regionala myndigheter har infört. Dessutom har medlemsstaterna egna garantiinstrument som finansieras nationellt eller regionalt.

Vår revision

Vi fokuserade på de två centralt förvaltade instrument som just nu används: InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag för forsknings- och innovationsinriktade företag samt lånegarantiinstrumentet. Under perioden 2014–2020 förväntas EU-budgeten tillhandahålla 1,78 miljarder euro (upp till 3,13 miljarder euro om tillskottet från Europeiska fonden för strategiska investeringar innefattas) för att täcka både eventuella låneförluster och kostnaderna för att förvalta dessa instrument som har delegerats till Europeiska investeringsfonden.

Vi analyserade huruvida EU:s lånegarantier har gett stöd till mindre företags tillväxt och innovation genom att ge dem tillgång till finansiering.

Våra revisorer besökte de finansiella intermediärerna för lånegarantiinstrumentet (i Tjeckien, Rumänien och Förenade kungariket) och för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag (i Tyskland och Sverige) samt kommersiella banker och myndighetsorgan i Grekland. De genomförde också en analys av 50 slumpmässigt utvalda lån som omfattas av de två instrumenten och telefonintervjuer med ett urval av 46 företag som är stödmottagare till InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag.

Våra iakttagelser

Jämfört med tidigare började garantiinstrumenten att tillämpas snabbt. Den tillgängliga EU-finansieringen ökade avsevärt, men den bedömning som gjordes av marknadens behov omfattade inte alla instrument och visade inte på hur dessa behov skulle tillgodoses. Hittills har kommissionen endast tillhandahållit begränsad bevisning på tidigare lånegarantiinstruments ändamålsenlighet. Trots att utvärderingssystemen har förbättrats för de nuvarande instrumenten kvarstår flera svagheter, till exempel brist på data för att utvärdera effekten på innovationsverksamhet och begränsad möjlighet att granska systemen genom akademisk forskning. Kommissionen hade också begränsat underlag när den inledde avgiftsförhandlingen med EIF.

Huvudsyftet med lånegarantiinstrumentet och dess föregångare har varit att främja tillväxt. Ekonometriska bevis visar att lånegarantierna gör det som det är tänkt att de ska göra. De har hjälpt de mottagande företagen att växa mätt i samlade tillgångar, försäljning, antal anställda och produktivitet. Effekterna var större för företag som eventuellt hade haft svårt att få lån utan garantin. Detta medför viktiga konsekvenser för inriktningen mot stödmottagare inom ramen för systemen.

För både nuvarande och tidigare instrument noterade vi dock att en betydande andel av de mottagande företagen i vårt urval inte skulle ha haft svårt att få tillgång till finansiering och därför inte hade behov av en lånegaranti. Utlåningen till företag som hade tillgång till finansiering var särskilt stor hos privata finansiella intermediärer inom ramen för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag. Företag som har tillgång till finansiering drar också fördel av garantin, exempelvis genom en lägre ränta. Men sänkningen av räntesatserna är begränsad och medför kostnader. Genom att stöd ges till företag som har tillgång till kommersiella lån riskerar EU-instrumenten också att konkurrera med den privata sektorn.

InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag är avsett att fokusera på företag som satsar på forskning och innovation med hög potential för spetskompetens. Emellertid stod två tredjedelar av företagen i vårt urval för antingen endast utveckling av standardprodukter eller standardprocesser eller ingen innovation alls. Återigen såg vi att det var stor skillnad mellan privata och offentliga intermediärer: de offentliga är mycket bättre på att fokusera på företag i kunskapsintensiva sektorer, det vill säga sådana som har närmare till innovationer. Det här är ett område där Europa ligger efter.

Våra rekommendationer

Vi lämnar ett antal rekommendationer i syfte att öka instrumentens inriktning mot ”livskraftiga företag som inte har tillgång till finansiering”. När det gäller InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag bör dessa företag vara mer innovativa.

Eftersom det finns flera EU-finansierade garantiinstrument och eftersom de har ökat i storlek rekommenderar vi att kommissionen utvärderar ändamålsenligheten hos tidigare och nuvarande garantiinstrument och genomför en förhandsutvärdering av möjliga efterföljande instrument, med en noggrann och omfattande analys av marknadsbehov och kostnadseffektivitet. Utvärderingen ska också identifiera hur de centralt förvaltade instrumenten på bästa sätt kan tillgodose marknadens behov genom att säkerställa samordning med nationellt och regionalt finansierade instrument som medfinansieras via EU:s strukturfonder samt med liknande instrument som endast finansieras av nationella eller regionala myndigheter.

Vi rekommenderar också att kommissionen förbättrar sitt utvärderingssystem.

Inledning

Instrument som ska förbättra tillgången till finansiering för mindre företag

Små och medelstora företag¹ (nedan även kallade mindre företag) hyllas ofta som en viktig drivkraft bakom Europas tillväxt, innovation och konkurrenskraft samt som en nyckelfaktor till social integration. Dock anses det att banker och finansmarknader inte på ett tillfredsställande sätt tillgodoser mindre företags behov, vilket begränsar deras förmåga till investering och tillväxt. Det huvudsakliga bakomliggande syftet med lånegarantier är att ta itu med den här situationen genom att förmå långivare att tillhandahålla högre kreditnivåer till bättre villkor. Genom att tillhandahålla en garanti förbinder sig en tredje part att betala hela eller delar av en låntagares skuld om denna inte själv kan betala.

Europeiska kommissionen anser att finansieringsinstrument, bestående av främst lån och garantier, är ”ett praktiskt sätt att finansiera realekonomin och främja tillväxt och sysselsättning”². Finansieringsinstrument används därför i olika delar av EU-budgeten:

1. Centralt förvaltade finansieringsinstrument finansieras från olika budgetområden såsom forskning, näringsliv samt utbildning och kultur. Kommissionen är direkt involverad i att utforma och utveckla dessa instrument, deras investeringsstrategier och deras EU-bidrag. Beslutet att inrätta dessa instrument fattas av budgetmyndigheten (dvs. Europaparlamentet och rådet) på kommissionens förslag.
2. Finansieringsinstrument under delad förvaltning³, som används inom området sammanhållningspolitik, finansieras huvudsakligen genom Europeiska regionala utvecklingsfonden och i mindre utsträckning genom Europeiska socialfonden (nedan kallade strukturfonderna), Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska fiskerifonden. Under programperioden 2014–2020 kan finansieringsinstrument även finansieras genom Sammanhållningsfonden. Alla instrument måste genomföras inom ramen för ett operativt program som förvaltas av en förvaltande myndighet. Den förvaltande myndigheten ansvarar för att utforma finansieringsinstrumentet och besluta om dess finansiella storlek.

Under perioden 2014–2020 är de två främsta centralt förvaltade instrument som kommissionen använder för att stödja tillgång till skuldfinansiering för mindre europeiska företag följande:

1. Lånegarantiinstrumentet inom ramen för programmet för företagens konkurrenskraft och små och medelstora företag⁴.
2. InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag inom ramen för Horisont 2020-programmet⁵.

De två instrumenten skiljer sig åt i sina politiska mål. Lånegarantiinstrumentet syftar till att ge stöd åt mindre företag som har svårt att få tillgång till skuldfinansiering på grund av förmodad högre risk eller bristande säkerhet⁶. InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag syftar till att ge stöd åt företag som är inriktade på innovation och/eller forskning och utveckling och har färre än 500 anställda.

De två instrumenten föregicks av följande:

1. Garantiinstrumentet för små och medelstora företag som genomfördes under perioden 1998–2013⁷ och som hade en liknande målsättning och finansiell utformning som lånegarantiinstrumentet.
2. Riskdelningsinstrumentet⁸ som lanserades som ett pilotprojekt 2012 och liknade InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag.

Organisation

Europeiska kommissionen har det övergripande ansvaret för dessa centralt förvaltade garantiinstrument. Detta inbegriper presentation av programförslaget, årliga arbetsprogram och rapporter om genomförande och utvärdering. Genomförandet har dock anförtrotts Europeiska investeringsfonden (EIF) i utbyte mot en överenskommen ersättning i enlighet med delegationsavtalet.

EIF väljer ut finansiella intermediärer (såsom kommersiella banker, nationella utvecklingsinstitutioner eller ömsesidiga garantiinstitut) och undertecknar garantiavtal med dem i eget namn. Intermediärerna lånar antingen ut direkt till företagen eller utfärdar garantier till andra finansiella intermediärer som lånar ut till företag. Om ett företag försummar att betala tillbaka ett lån återbetalar EIF en del av förlusten till intermediären i enlighet med garantiavtalet.

EIF har en förteckning över de lån som intermediärerna har valt att inbegripa i garantin och övervakar intermediärernas efterlevnad av garantiavtalen. EIF rapporterar också regelbundet till kommissionen om hur genomförandet av instrumenten fortskrider.

Finansiella arrangemang

EIF garanterar delvis lån som intermediärer ger små företag (låneportföljen). Syftet är att uppmuntra finansiella intermediärer att utöka sin utlåning till mindre företag. Garantiavtalen mellan EIF och intermediärerna föreskriver att intermediärerna ska öka sin utlåning så att den överskrider en förutbestämd gräns. Gränsen sätts till en nivå som intermediären skulle ha nått utan garantiavtalet eller till noll om den inte tillhandahöll denna typ av lån tidigare. Inom ramen för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag tillämpas inte någon gräns.

De två instrumenten har olika kreditrisktäckning. I båda fallen kompenserar EIF de finansiella intermediärerna för upp till högst hälften av de förluster som de gör på de enskilda lånen i sina portföljer (dvs. en garantisats på högst 50 %). Inom ramen för lånegarantiinstrumentet finns det dock ett avtalsenligt övre tak för den totala kompensationen (för garantiavtal som undertecknats fram till den 31 december 2016 ligger detta övre tak på 4–20 % av den garanterade låneportföljen). Den förlust som överskrider taket bärs till fullo av intermediären. För alla lån som inte återbetalas ersätter EIF alltså förlusten enligt garantisatsen upp till det övre taket, och detta ersätts sedan i sin tur av kommissionen (”EU:s bidrag"). Det övre taket för varje intermediär begränsar risken för EU:s budget. Inom ramen för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag finns dock inte något sådant övre tak och EIF är skyldigt att ersätta alla förluster till den avtalade garantisatsen, vanligtvis nära 50 % (se figur 1).

Anm.: Figuren visar situationen när de faktiska förlusterna är större än de förväntade vinsterna.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

För att begränsa storleken på de förlustbelopp som ska ersättas inom ramen för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag måste intermediärerna åta sig att upprätthålla en lägsta lånekvalitetsnivå i sina portföljer. Nivån fastställs i form av i) ett minimikreditbetyg för låntagarna och ii) andra portföljegenskaper. Medan de delvisa garantierna inom ramen för lånegarantiinstrumentet tillhandahålls avgiftsfritt debiteras intermediären en garantiavgift på 0,5 % eller 0,8 % per år (beroende på låntagarens storlek) på den utestående garantisumman inom ramen för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag.

Eftersom InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag inte har något övre tak har kommissionen och EIF kommit överens om att dela på riskerna genom att EIF har rätt att ta ut en överenskommen riskavgift.

Involverade EU-medel

De EU-resurser som finns tillgängliga för centralt förvaltade lånegarantiinstrument för mindre företag har ökat med tiden, vilket framgår av tabell 1.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av följande: Uppgifter från kommissionen för instrument fram till 2006, EU:s budget för storleken på EU:s bidrag till instrumenten från och med 2007, uppgifter från EIF för situationen den 31 december 2016 och kommissionens beräkning för den förväntade situationen när EU:s bidrag används fullt ut.

Under perioden 2014–2020 förväntas EU-budgeten alltså tillhandahålla 1,78 miljarder euro för att täcka både framtida förluster på garantiportföljen och kostnaderna för att förvalta instrumenten. Per den 31 december 2016 var den genomsnittliga förväntade förlusten i förhållande till de redan undertecknade garantiavtalen 9 %⁹ (eller 0,98 miljarder euro). Detta var högre än inom ramen för de tidigare garantiinstrumenten för små och medelstora företag (den genomsnittliga förväntade förlusten var 5,4 % under perioden 1998–2000, 5,1 % under perioden 2001–2006 och 6,8 % under perioden 2007–2013).

Inom ramen för garantiinstrumentet för små och medelstora företag under perioden 1998–2000 gjorde 52 % av de finansiella intermediärerna förluster på 90 % eller mer av den förväntade portföljförlusten. Inom ramen för instrumentet under perioden 2001–2006 var det fallet för 53 % av de finansiella intermediärerna. Det är fortfarande för tidigt att tillhandahålla liknande uppgifter för garantiinstrumentet för små och medelstora företag under perioden 2007–2013.

För de nuvarande instrumenten (se tabell 1) var garantibeloppet för de kontrakterade intermediärernas låneportfölj (22,32 miljarder euro) per den 31 december 2016 10,79 miljarder euro, vilket motsvarar nästan 50 %. Den totala förväntade utlåningen till företag var 27,55 miljarder euro.

År 2015 inrättades Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi)¹⁰. År 2016 beslöt kommissionen, Europeiska investeringsbanken (EIB) och EIF att göra delar av Efsis budgetresurser tillgängliga som ett tillskott till EU:s bidrag till de två centralt förvaltade instrumenten. Lånegarantiinstrumentet får ett tillskott på 0,55 miljarder euro och InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag får ett tillskott på 0,88 miljarder euro. Därför ökar EU:s resurser totalt från 1,78 miljarder euro (se tabell 1) till 3,13 miljarder euro. Arbete med att ändra delegationsavtalen mellan kommissionen och EIF pågick i juli 2017.

Inom ramen för delad förvaltning har EU också tillhandahållit avsevärda resurser till finansieringsinstrument (se punkt 2). Per den 31 mars 2017 var EU:s faktiska bidrag till garantiinstrument under perioden 2007–2013 2,5 miljarder euro och det uppskattade lånebeloppet var minst 18 miljarder euro¹¹. Storleken på EU:s bidrag till alla typer av finansieringsinstrument inom ramen för delad förvaltning uppskattades av kommissionen vara betydligt högre under perioden 2014–2020 än under perioden 2007–2013. Med de senast tillgängliga uppgifterna (per den 31 december 2015) går det dock inte ännu att fastställa garantiinstrumentens belopp.

Under perioden 2007–2013 förblev den relativa vikten av de garantibelopp som EU (med)finansierade liten i jämförelse med det sammanlagda beloppet för de garantier som utfärdades i medlemsstaterna (mer information finns i bilaga I). På grund av de ökade budgetresurserna för dessa garantiinstrument under perioden 2014–2020 (se punkterna 13 och 17–18) förväntas andelen dock öka. Under perioden 2007–2013 utgjorde den genomsnittliga, årliga EU-garanterade utlåningen mindre än 0,5 % av bankernas totala utlåning till små och medelstora företag (dock varierade detta avsevärt inom medlemsstaterna) (mer information finns i bilaga II).

Revisionsmetod

Syftet med revisionen var att bedöma huruvida EU:s lånegarantier har gett stöd till mindre företags tillväxt och innovation genom att förbättra deras tillgång till finansiering. Vi tittade på

1. om de nuvarande garantiinstrumenten har inrättats på ett lämpligt sätt,
2. om stödmottagarna skulle ha haft svårt att få lån utan en garanti,
3. om garantiinstrumenten uppfyllde sina syften eller nådde ut till de tilltänkta mottagarna,
4. om kommissionens utvärderingssystem har tillhandahållit bevis på garantiinstrumentens ändamålsenlighet.

I syfte att analysera långsiktiga resultat och utvärderingssystemet fokuserade vi först och främst på de lånegarantiinstrument som tillämpades under perioden 2001–2013. För alla andra aspekter fokuserade vi på lånegarantiinstrumentet och InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag.

Revisionskriterierna hämtades från förordningarna som inrättar dessa instrument, tillhörande förberedande dokument, revisionsrättens tidigare rapporter som är relevanta för ämnet, kommissionens interna regler och rutiner samt akademisk litteratur. Kriterierna förklaras närmare i de olika avsnitten av rapporten.

Revisionsbevisen samlades in på grundval av

1. en granskning av relevant dokumentation,
2. en analys av 50 slumpmässigt utvalda lån som omfattas av de två nuvarande garantiinstrumenten, som innefattade besök hos tre finansiella intermediärer inom lånegarantiinstrumentet (i Tjeckien, Rumänien och Förenade kungariket) och två inom InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag (i Tyskland och Sverige),
3. telefonintervjuer med ett slumpmässigt urval av 46 slutmottagare inom InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag (omfattande sju finansiella intermediärer i Tjeckien, Spanien, Frankrike, Italien och Luxemburg),
4. besök hos två kommersiella banker och myndighetsorgan i Grekland,
5. en ekonometrisk studie av de långsiktiga effekterna av föregångarna till lånegarantiinstrumentet på mottagande företag i Frankrike,
6. en analys av EIF:s och kommissionens data om garantier och av bidragssystem riktade mot mindre företag inom ramen för Horisont 2020-programmet,
7. intervjuer med kommissions- och EIF-anställda.

Iakttagelser

Svagheter i garantiinstrumentens organisation

När ett finansieringsinstrument inrättas måste kommissionen bland annat beakta följande element: i) marknadens behov och instrumentets storlek (dvs. hur stort EU:s bidrag ska vara) samt ii) kostnaden för instrumentets förvaltning.

När instrumentet har inrättats ska det så snart som möjligt börja användas, så att genomförandeperioden kan utnyttjas optimalt.

I det syftet granskade vi

1. huruvida beslut om instrumentens storlek togs på grundval av en korrekt bedömning av marknadens behov,
2. huruvida kommissionens förhandling med EIF om kostnader och avgifter var evidensbaserad,
3. huruvida instrumenten började tillämpas utan fördröjning.

Instrumentens storlek byggde inte på en omfattande och uppdaterad bedömning av marknadens behov

Eftersom EU finansierar ett stort antal finansieringsinstrument som fungerar sida vid sida med nationellt eller regionalt finansierade instrument är det av avgörande betydelse att marknadens behov analyseras för att säkerställa att instrumenten är ändamålsenliga.

Konsekvensbedömningarna och förhandsutvärderingarna som kommissionen genomför innan en ny generation finansieringsinstrument tas i bruk bör ge information om marknadens behov och göra det möjligt att dra slutsatser om hur stort stöd som krävs för att tillgodose dessa behov. Vi undersökte därför dessa bedömningar/utvärderingar för garantiinstrumenten.

För båda programmen som de två centralt förvaltade instrumenten ingår i (dvs. programmet för företagens konkurrenskraft och små och medelstora företag samt Horisont 2020) gjordes bedömningar 2011 och 2013. För finansieringsinstrumenten inom ramen för Horisont 2020-programmet (inbegripet InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag) genomfördes dock den specifika bedömningen när lagförslaget för programmet redan hade utfärdats och en preliminär budget redan diskuterats mellan Europeiska kommissionen, Europaparlamentet och rådet.

Båda bedömningarna innefattade en analys av marknadens behov (dvs. finansieringsunderskottet). På grund av att fullständiga uppgifter saknades var det svårt att göra en korrekt kvantifiering av underskottet, och i stället användes ett antal uppskattningar och antaganden (se ruta 1). Antalet små och medelstora företag som ansågs ha bristande tillgång till finansiering (2–3,5 miljoner av totalt kring 23 miljoner företag) – inte på grund grundläggande brister utan snarare på att de inte hade säkerheter eller hade otillräckliga säkerheter (vilka ska uppgå till 20 %) – uttrycktes därför som ett intervall (från 0,4 till 0,7 miljoner små och medelstora företag). Siffrorna avseende finansieringsunderskottet som användes i bedömningen från 2011 uppdaterades inte i bedömningen från år 2013.

Bedömningen från 2011 och i synnerhet den underliggande studien¹⁴, som utfördes för kommissionens räkning, innefattade en detaljerad analys av olika alternativ (olika finansieringsinstrument och olika budgetar) och en bedömning av deras inverkan. Bedömningen från 2013 innefattade inte lika många alternativ eller lika mycket information om inverkan. Trots att ett mycket högre EU-bidrag skulle göras tillgängligt för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag jämfört med dess föregångare under den föregående perioden (se tabell 1) saknades i synnerhet en bedömning av inverkan på finansieringsunderskottet och absorptionsförmågan¹⁵, också med hänsyn tagen till den kombinerade inverkan från alla andra EU-finansierade garantiinstrument.

EU:s bidrag till de två centralt förvaltade instrumenten anslås inte per medlemsstat, region eller sektor. Instrumenten är efterfrågestyrda i linje med den rättsliga grunden, och de finansiella intermediärerna svarar på EIF:s inbjudan att anmäla intresse. Marknadens behov och garantiernas eventuella inverkan varierar i medlemsstaterna men analysen av finansieringsunderskottet för de två instrumenten utfördes endast på EU-nivå. Bedömningarna från 2011 och 2013 byggde inte på tillgänglig information om marknadens behov i ett antal medlemsstater och regioner. Faktum är att EIF på medlemsstaternas begäran tog fram en underskottsanalys på nationell nivå för 19 medlemsstater mellan 2006 och 2008, inom ramen för Jeremie-initiativet¹⁶ (gemensamma europeiska resurser för mikroföretag till medelstora företag). År 2012 utfördes för kommissionens räkning en studie i syfte att ge en översikt över låne-, garanti och kapitalprogram som fick stöd från nationella resurser i EU:s medlemsstater. En uppdatering gjordes 2014, men på grund av begränsningar i studiens omfattning är översikterna inte fullständiga för alla medlemsstater.

I bedömningen från 2011 förväntades att den största katalysatoreffekten skulle uppnås i medlemsstater som gick med i EU 2004 eller senare. På grundval av de garantiavtal som har undertecknats mellan EIF och finansiella intermediärer inom ramen för de två instrumenten fram till slutet av 2016 kommer dock ungefär tre fjärdedelar av de förväntade lånen att ges i fyra medlemsstater som gick med i EU före 2004. För de flesta av de medlemsstater som gick med i EU 2004 eller senare är de båda instrumentens inverkan när det gäller att täcka finansieringsunderskottet mindre än för dessa medlemsstater som är de största mottagarna.

Efsi (se punkt 17) kommer att ge stora tillskott till de två instrumenten. Redan i vårt yttrande nr 2/2016¹⁷ poängterade vi att det för Efsi inte hade gjorts någon bedömning och analys av orsakerna till underskottet samt marknadens behov och hur de bäst ska tillgodoses.

När det gäller de instrument som medfinansieras från strukturfonderna betonades i en tidigare särskild rapport¹⁸ det faktum att marknadens behov inte alltid hade bedömts korrekt av ansvariga myndigheter i medlemsstaterna för perioden 2007–2013. Det ledde till att ett betydande antal finansieringsinstrument blev för stora.

Tillräckligt underlag saknades för storleken på kostnader och avgifter

EIF tar ut en administrativ avgift som ersättning för de tillhandahållna tjänsterna och en resultatrelaterad avgift för att främja att vissa mål uppnås. Summan av de administrativa och de resultatbaserade avgifterna som EIF tar ut under respektive instruments livstid utgör 6 % av EU:s bidrag. Under perioderna 1998–2000 och 2001–2006 var den här avgiften 9 %, men kommissionen lyckades därefter sänka den till 6 %.

Kommissionen betalar även i) en avgift till EIF för likviditetsförvaltningen¹⁹ för de summor som betalas från EU:s budget till båda instrumenten och ii) ersättning till EIF för vissa andra oförutsedda förvaltningskostnader som styrks genom verifierande underlag. Det sammanlagda taket för dessa kostnader är 1 % av EU:s bidrag till lånegarantiinstrumentet och 1,5 % av bidraget till InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag.

Det övre taket för utbetalning av förvaltningskostnader och avgifter till de två instrumenten under deras livstid är 129,7 miljoner euro, i enlighet med tabell 2. Kostnaderna kommer att öka när tillskottet i form av Efsis bidrag har formaliserats genom ändring av delegationsavtalen (se punkt 17).

Källa: Revisionsrätten på grundval av information om EU:s budget och delegationsavtalen mellan kommissionen och EIF.

De årliga²⁰ förvaltningskostnaderna och avgifterna kommer att bli ungefär 6,5 miljoner euro (om Efsis tillskott inte räknas med). Även om EIF huvudsakligen är offentligt ägt²¹, med EU som ägare till 29,81 % av aktiekapitalet, är det viktigt att se till att avgifterna ligger på rätt nivå.

Innan kommissionen inleder förhandlingar med EIF bör kommissionen därför vara medveten om uppgifter om de kostnader i) som EIF har haft för förvaltningen av tidigare lånegarantiinstrument, ii) som nationella garantiinstitut har haft för förvaltningen av lånegarantiinstrument och iii) som EIF har debiterat andra organ som den har fått ett förvaltningsmandat från (exempelvis EIB eller nationella myndigheter). Vi undersökte om sådana uppgifter hade inhämtats.

Vi fann att kommissionen inte hade tillgång till detaljerad information om de faktiska kostnaderna för tidigare system. Den hade begränsad information om de avgifter som betalades av andra organ som hade gett EIF mandat att förvalta finansieringsinstrument för deras räkning, och man försökte endast i begränsad utsträckning jämföra sina kostnader med kostnaderna vid ett urval av nationellt förvaltade garantiinstrument.

Som en jämförelse är taket enligt bestämmelser på området för förvaltningskostnader och avgifter för garantiinstrument som medfinansieras genom strukturfonderna högre än de 6 % som debiteras för de centralt förvaltade instrumenten. De faktiska kostnaderna låg dock under taket. Enligt preliminära data om genomförandet av garantiinstrument som medfinansierades genom strukturfonderna²² under perioden 2007–2013 ligger årsgenomsnittet²³ för förvaltningskostnader och avgifter just nu inom samma intervall som det som kommissionen betalar för de två granskade instrumenten.

För InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag har EIF också, utöver de ovannämnda avgifterna, rätt att ta ut en riskavgift som kompensation för riskdelningen för det här instrumentet (se punkt 12 och figur 1).

Risken med EIF-exponeringen beror på den underliggande portföljens riskprofil och storleken på EU:s bidrag, där det sistnämnda betalas i årliga delbetalningar och före garantiernas faktiska godkännande. Fram till 2022 kan nya lån inkluderas i InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag, så portföljens riskprofil kan hela tiden förändras.

Finansiella intermediärer måste betala en garantiavgift (se punkt 11) som utgör en inkomst för instrumentet. EU:s bidrag används endast för att betala riskavgifterna om garantiavgiften inte är tillräcklig för att täcka hela den riskavgift som EIF har rätt till.

Riskavgiften är 1,25 % per år på 80 % av den utestående garantisumman (eftersom EU:s bidrag förväntas motsvara 20 % av den totala garantisumman för alla intermediärer sammantaget). Summan av riskavgifterna som EIF tar ut under instrumentets livstid utgör 10 % av EU:s bidrag (dvs. 106 miljoner euro).

Det finns en risk för att avgiften överkompenserar EIF för den faktiska risken. Detta beror på att avgiften betalas på 80 % av den utestående garantisumman även om det inbetalda EU-bidraget överskrider 20 % av garantisumman (med andra ord om EIF:s faktiska exponering underskrider 80 %). Trots det finns det inte någon mekanism för att se över den riskavgift som betalas till EIF fram till 2022. Under perioden 2014–2015 överskred exempelvis EU:s bidrag den utestående garantisumman, vilket innebär att EIF inte tog någon risk, men ändå fick ungefär 0,5 miljoner euro i riskavgifter.

Snabb start av genomförandefasen

Våra tidigare revisioner har visat att en av de största utmaningarna är att ta finansieringsinstrument i drift, då förseningar kan äventyra måluppfyllelsen²⁴. Vi undersökte därför om förseningar hade undvikits.

Lånegarantiinstrumentet var i princip en fortsättning på det tidigare garantiinstrumentet för små och medelstora företag, vilket bidrog till att det kunde tas i drift så snabbt. Men att InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag, som i vissa avseenden var ett nytt instrument, kunde tas i drift så snabbt var en stor bedrift.

För båda instrumenten undertecknades avtalen mellan kommissionen och EIF i juli 2014. I slutet av 2014 hade EIF redan undertecknat garantiavtal med sex intermediärer, med en förväntad utlåningsvolym på nästan 1,4 miljarder euro. I slutet av 2016 var utnyttjandegraden (i fråga om utnyttjat EU-bidrag) 80 %. Samtidigt hade de finansiella intermediärerna lånat ut motsvarande ungefär 27 % av den förväntade lånevolymen.

Lånegarantiinstrumenten fokuserade inte tillräckligt på företag med svårigheter att få lån

Långivare tillämpar ofta högre räntor och avgifter för låntagare med högriskprofiler. Dock kan de också vara tveksamma till att debitera höga räntor och ta risker över en viss nivå, utan väljer i stället att begränsa utlåningen. Följden av detta kan bli att livskraftiga projekt inte får finansiering från bankerna som anser dem vara för riskfyllda, i synnerhet om låntagarna inte har någon möjlighet att visa sin kreditvärdighet och/eller projektets lönsamhetsutsikter²⁵. I denna rapport kallas livskraftiga företag som inte kan få lån från kommersiella långivare ”livskraftiga företag som inte har tillgång till finansiering”.

Det faktum att det finns låntagare med livskraftiga projekt som saknar tillgång till finansiering är det viktigaste skälet till att EU finansierar lånegarantiinstrument. Detta anges i de förberedande dokumenten och de respektive förordningar som inrättar de två granskade instrumenten. I synnerhet specificeras att ”lånegarantiinstrumentet ska […] minska små och medelstora företags särskilda problem med att få tillgång till finansiering, vilka beror antingen på en förmodad högre risk eller på bristande säkerhet”²⁶. För InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag nämns i Horisont 2020-förordningen²⁷ det faktum att ”etablerade innovativa företag – både stora och små – inte kan få lån till riskfylld FoI-verksamhet” och att ”de innovationer som krävs för att uppnå de politiska målen i allmänhet visar sig vara för riskabla för marknaden […]”. Bestämmelsen i budgetförordningen om att finansieringsinstrument inte ska ”syfta till att ersätta […] privat finansiering”²⁸ innebär ett fokus på ”livskraftiga företag som inte har tillgång till finansiering”.

Dessa instrument är alltså inte avsedda att vara allmänna bidrag för att minska räntekostnaderna för mindre företag i allmänhet, eller för företag som är innovativa, utan syftar till att förbättra tillgången till finansiering för företag som inte skulle få lån från kommersiella långivare.

I det syftet granskade vi

1. huruvida de företag som var tog emot lånegarantierna hade svårt att få tillgång till finansiering,
2. huruvida kommissionen vidtog ändamålsenliga åtgärder för att öka inriktningen mot ”livskraftiga företag som inte har tillgång till finansiering”.
3. huruvida instrumenten hade utnyttjats med framgång i medlemsstater med ekonomiska svårigheter.

Stödet riktas inte i tillräcklig grad till livskraftiga företag som inte har tillgång till finansiering

På grundval av vårt urval (96 företag) som täckte båda instrumenten kunde vi fastställa att endast 40 % av lånen gavs till företag som annars skulle ha haft svårt att få finansiering från en kommersiell långivare. Den här nivån skiljer sig inte avsevärt från de 43 %²⁹ som vi fastställde vid vår förra granskning av garantiinstrumentet för små och medelstora företag³⁰ (föregångaren till lånegarantiinstrumentet), som hade mycket liknande mål och som till stor del var beroende av liknande intermediärer.

Inom ramen för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag skulle 35 % av företagen ha haft svårt att få lån utan EU-garantin. Men också i denna undergrupp av innovativa företag hade vissa tillgång till finansiering genom riskkapital eller kunde ha fått ett kommersiellt lån med hjälp av personliga säkerheter.

Vi jämförde också i vilken utsträckning offentliga och privata intermediärer inriktade sig mot de avsedda stödmottagare³¹ med hjälp av indirekta indikatorer kopplade till nivån av ekonomisk begränsning:

1. Ålder och företagsstorlek, eftersom yngre och mindre företag ofta har större ekonomiska begränsningar³².
2. Lånet i proportion till företagets samlade tillgångar för att mäta lånets finansiella betydelse som källa till finansiering i företagets kapitalstruktur.

Dessa indikatorer avslöjar en slående skillnad mellan offentliga och privata intermediärer inom ramen för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag. Offentliga intermediärer var i samtliga fall bättre än privata på att inrikta sig mot företag som med större sannolikhet verkligen behövde en garanti. Exempelvis utgjorde företag som var yngre än fem år 35 % av låneportföljen hos offentliga intermediärer, jämfört med 16 % hos privata. På samma sätt var det mer sannolikt att offentliga intermediärer tillhandahöll en relativt betydande finansiering till stödmottagarna: mer än hälften av lånen som de tillhandahöll utgjorde mer än 10 % av låntagarens tillgångar, medan motsvarande siffra för privata intermediärer endast var en fjärdedel³³.

Det faktum att privata intermediärer inom ramen för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag har fokuserat mer på företag som har tillgång till kommersiella lån beror på hur instrumentet har upprättats. Enligt Horisont 2020-förordningen syftar instrumentet till att förbättra tillgången till skuldfinansiering, men den innefattar inte något uttryckligt krav på att fokusera på ”livskraftiga företag som inte har tillgång till finansiering”. Enligt avtalet mellan kommissionen och EIF är syftet med instrumentet enbart att ge intermediärer incitament att direkt eller indirekt öka skuldfinansieringen. Avtalen mellan EIF och intermediärerna anger inte att intermediärerna ska fokusera på företag med svårigheter att få kommersiella lån. Det är mer sannolikt att offentliga intermediärer fokuserar på sådana företag på grund av deras politiska mål, men privata intermediärer har inte någon sådan motivation och garantiavtalet med EIF ålägger dem inte att göra det. En privat intermediär som vi besökte var faktiskt inte ens medveten om att fokus skulle ligga på livskraftiga företag som nekas kredit (se punkt 52).

Företag med tillräcklig tillgång till finansiering kan fortfarande dra fördel av garantin, exempelvis genom att de får lån med längre löptid eller till större belopp. Inom ramen för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag kan intermediärerna dessutom sänka räntan så att den är lägre än marknadsräntan. Räntebesparingen är proportionell med låntagarens risknivå. Eftersom företag som har tillgång till kommersiella lån ofta har en lägre risknivå är besparingen dock marginell. Den genomsnittliga besparing som vi noterade i vårt urval låg mellan 0,3 % och 0,4 %, det vill säga inte mer än 1 000 euro per år på ett lån på 250 000 euro (medianvärdet inom ramen för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag).

Kommissionen har lyckats med en åtgärd för ökad inriktning mot ”livskraftiga företag som inte har tillgång till finansiering” men har ännu inte utforskat andra möjliga åtgärder, särskilt inte när det gäller InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag

Vi har redan noterat att en stor del av stödmottagarna inom ramen för det tidigare garantiinstrumentet för små och medelstora företag var företag som hade tillgång till kommersiella lån och vi rekommenderade att ”man bör överväga att införa lämpliga åtgärder för att minimera dödviktseffekterna och då bland annat utgå från de goda metoder som några intermediärer redan använder”³⁴. I sitt svar till rekommendationen höll kommissionen med om ”att lämpliga åtgärder för att minimera dödviktseffekterna bör planeras för eventuella efterföljande program”³⁵.

I sitt lagförslag för det nuvarande lånegarantiinstrumentet införde kommissionen ett tak på 150 000 euro för lån med rätt till garantier. Det ansågs mer sannolikt att låntagare som begärde mindre summor hade svårt att få tillgång till finansiering.

Detta tak godkändes visserligen, men lagstiftarna införde ett undantag. Större lån kan fortfarande omfattas av en garanti inom ramen för lånegarantiinstrumentet om det går att visa att stödmottagaren inte är berättigad till en garanti inom ramen för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag³⁶. En intermediär som vill ge ett lån över taket måste först kontrollera att låntagaren inte uppfyller något de 14 behörighetskriterierna för innovation inom ramen för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag (se punkt 89). Eftersom detta är en relativt besvärlig process och syftet är svårt att förstå håller de flesta finansiella intermediärer sina garanterade lån under taket.

Taket medförde alltså att lånegarantiinstrumentets fokus snarare riktades mot allmänt mer riskfyllda, mindre och yngre företag. Detta framgår av portföljstatistiken:

1. Lånens genomsnittliga storlek minskade; andelen lån över 150 000 euro föll från 37 % inom ramen för det tidigare instrumentet till 15,8 % inom ramen för lånegarantiinstrumentet.
2. Andelen lån till mikroföretag (dvs. med färre än 10 anställda) ökade till 82 %, jämfört med 74 % inom ramen för det tidigare instrumentet.

Trots det gavs ändå garantier för större lån, ibland till och med genom att reglerna kringgicks. En intermediär för lånegarantiinstrumentet (av de tre som vi granskade) kringgick vid flera tillfällen taket genom att bevilja garantier till ett och samma företag för flera lån samma datum. EIF noterade detta tillvägagångssätt och begärde ytterligare information i ett fall, och utifrån den godtog EIF att det fanns en tillfredsställande affärsmässig grund för det specifika fallet. Denna typ av lån utgjorde mer än 10 % av intermediärens garanterade låneportfölj.

Väl utformade behörighetskriterier kan vara ett annat sätt att säkerställa att garantierna ges till livskraftiga företag som inte har tillgång till finansiering (se ruta 2 för ett exempel). För lånegarantiinstrumentet fastställs sådana behörighetskriterier i garantiavtalen med de finansiella intermediärerna. Kommissionen införde dock inte några sådana kriterier för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag i sitt delegationsavtal med EIF (se punkt 59). Av de 14 behörighetskriterier som används för att bedöma hur innovativt ett företag är (varav ett måste uppfyllas) konstaterade vi ändå att två gäller yngre företag. Men dessa två kriterier användes endast av en minoritet av de företag som fick en lånegaranti genom InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag (20 % fram till 31.12.2016).

Att debitera räntor över genomsnittlig marknadsnivå är ett alternativt sätt för offentliga intermediärer att säkerställa att i första hand ”livskraftiga företag som inte har tillgång till finansiering” ansöker om garantin. Företag som har tillgång till finansiering kan ju få lån till marknadsränta och avhålls därför från att ansöka om ett dyrare garanterat lån. En sådan prissättningspolitik, som den tillämpas av vissa nationella utvecklingsinstitutioner, används dock inte inom ramen för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag.

Kommissionens metod för att övervaka garantiinstrumenten gör det inte möjligt att regelbundet kontrollera om intermediärerna inriktar sig mot ”livskraftiga företag som inte har tillgång till finansiering”. För lånegarantiinstrumentet är övervakningsindikatorn ”andelen företag som anser att de inte hade kunnat få finansiering utan garantin”. De data som krävs för att fastslå detta ska dock samlas in genom undersökningar endast två gånger under instrumentets livstid. En liknande indikator användes för att utvärdera det tidigare instrumentet, men urvalet var för litet för att det skulle gå att dra några slutsatser om enskilda intermediärer. För InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag används inte någon sådan indikator.

I akademisk litteratur föreslås ett antal alternativa indikatorer (se ruta 3) som skulle kunna ge mer aktuella indikationer om andelen företag som har tillgång till kommersiella lån på nivån för enskilda intermediärer. Eftersom dessa indikatorer bygger på data som vanligtvis kommer från lånehandlingarna skulle nödvändiga data kunna inhämtas från intermediärerna. Till dags dato har kommissionen dock inte undersökt om alternativa indikatorer kan användas.

Införandet av instrumenten gick långsamt i medlemsstater med ekonomiska problem

Konjunkturnedgångar, särskilt finanskriser, ökar vanligtvis utlåningsunderskottet (dvs. den finansiering som krävs men inte är tillgänglig) för mindre företag⁴⁰. Därför var förbättrad tillgång till finansiering för mindre företag en viktig del i 2008 års ekonomiska återhämtningsplan för Europa⁴¹ och anledningen till att kommissionen och tre medlemsstater som fick ekonomiskt bistånd från EU (Lettland, Grekland och Portugal) kom överens om att genomföra ett flertal åtgärder i detta syfte.

De nationella budgetarna i de tre berörda medlemsstaterna var mycket ansträngda. Regeringarna kunde inte upprätthålla de nationella garantisystemen och, den regeringsstödda garantiverksamhetens omfattning minskade kraftigt. Eftersom EU-systemen avser att komplettera medlemsstaternas ansträngningar⁴² bedömde vi huruvida EU:s centralt förvaltade garantiinstrument och liknande instrument som medfinansieras via strukturfonderna hade införts med framgång i de här tre länderna.

Vi fann att EU:s centralt förvaltade garantiinstrument hade utnyttjats betydligt mindre i dessa medlemsstater än de instrument som medfinansieras via strukturfonderna. Trots att föregångaren till lånegarantiinstrumentet fanns när krisen inträffade undertecknade EIF endast ett avtal med en finansiell intermediär i Lettland 2009, alltså i en av de tre medlemsstaterna. Utnyttjandet av föregångaren till InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag, som hade funnits sedan slutet av 2012, var tillfredsställande i Portugal, men inte i de andra två medlemsstaterna.

Strukturfonderna medfinansierade garantier och ”finansierade riskdelande finansieringsinstrument”. Båda dessa instrument syftade till att minska utlåningsunderskottet för mindre företag, men bara det sistnämnda instrumentet förser intermediärerna med både kreditrisktäckning och likviditet. Nackdelen med ett ”finansierat riskdelande finansieringsinstrument” är att lån till mindre företag måste finansieras antingen helt eller delvis med allmänna medel⁴³, vilket innebär att färre företag kan få stöd. Vi fann att instrument där allmänna medel användes för att finansiera minst hälften av lånen lyckades bättre med att betala ut pengar till företag, eftersom den likviditet som tillhandahölls kompenserade för kommersiella bankers likviditetsbegränsningar. Det förklarar varför utnyttjandet av centralt förvaltade EU-lånegarantier, som inte tillhandahåller likviditet till kommersiella banker, inte låg på en tillfredsställande nivå i medlemsstaterna i fråga.

Inte heller när det gäller finansieringsinstrument som medfinansieras via strukturfonderna gjordes utbetalningar till företag i de mest pressade lägena, utan snarare efteråt. I Lettland var det bara 16 % av det tilltänkta beloppet för ”finansierade riskdelande finansieringsinstrument” inom ramen för EIF-systemet⁴⁴ som betalades ut till mindre företag mellan 2009 och 2012. Utbetalningarna från finansieringsinstrument till mindre företag i Grekland försenades också och tog fart först i slutet av tillgänglighetsperioden 2015–2016.

De långsamma utbetalningarna till mindre företag från finansieringsinstrument som medfinansieras via strukturfonderna står i kontrast till det som har uppnåtts av tillväxtinstitutet i Grekland. Det här var ett finansinstitut (som inte var en bank) som inrättades av den grekiska staten och den tyska utvecklingsbanken Kreditanstalt für Wiederaufbau som en engångsåtgärd för att ge lån åt mindre företag. Den hade ett kapital på 200 miljoner euro som den lyckades omvandla till lån på mindre än ett år. Enligt de kommersiella banker i Grekland som vi intervjuade var den huvudsakliga orsaken till den snabba utbetalningen att genomförandet var föremål för mycket enklare regler än de regler som gäller för instrumenten inom ramen för strukturfonderna.

Kommissionen reagerade på problemen med utnyttjandet. I synnerhet under 2011 tillät kommissionen att finansieringsinstrument inom ramen för strukturfonderna också användes för att finansiera rörelsekapital, något som tidigare bara tilläts under särskilda omständigheter. Detta hade en positiv effekt på utbetalningarna till mindre företag och berättigades av de då rådande omständigheterna.

Dock visar lånegarantiernas historia att sådana förändringar inte upphävs när dessa särskilda omständigheter inte längre gäller. Det leder då i allmänhet till att behörighetskriterierna blir mindre strikta. Medan föregångarna till lånegarantiinstrumentet inledningsvis fokuserade på investeringslån har finansiering av rörelsekapital nu blivit vanligt, för att ta ett exempel. Föregångaren till InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag gav endast stöd till lån med minst två års löptid. InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag ger även stöd till lån med ett års löptid, inbegripet kreditgränser. Sådana förändringar ökar visserligen systemens utnyttjande, men de ökar också risken för att instrumentet inte uppnår de allmänpolitiska målen på ett ändamålsenligt sätt eller börjar konkurrera med den privata sektorn (se ruta 4).

Målen har delvis uppnåtts

De två garantiinstrumenten har olika mål. Därför tas de upp separat i det här avsnittet. Vi granskade

1. om föregångarna till lånegarantiinstrumentet främjade företagens tillväxt,
2. om InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag fokuserade på att ge stöd åt företag som bedrev forsknings- och innovationsverksamhet med hög potential för spetskompetens.

Föregångarna till lånegarantiinstrumentet hjälpte företag att växa

Företagens tillväxt kan visa sig i jobbskapande, ökad produktivitet och ett högre överlevnadstal. För att fastställa en garantis effekt räcker det exempelvis inte att jämföra antalet anställda på ett företag innan företaget mottog garantin med antalet anställda ett par år senare, eftersom andra faktorer kan ha bidragit⁴⁵. I stället bör en bedömning av effekterna göras på grundval av vad som har hänt med garantimottagande företag jämfört med vad som skulle ha hänt utan sådant stöd.

Som en del av den här revisionen beställde vi en kontrafaktisk konsekvensbedömning av EU:s lånegarantiers långsiktiga effekter i en medlemsstat, Frankrike⁴⁶. EU:s bidrag till de franska intermediärer vars portföljer analyserades i studien utgjorde mer än 25 % av den totala budgeten för garantiinstrumenten för små och medelstora företag under perioden 2001–2013. I studien jämfördes ett antal resultatvariabler⁴⁷ för mindre företag som fick EU-lånegarantier under perioden 2002–2012 med företag som inte fick det (den så kallade jämförelsegruppen). Effekterna uppskattades årligen för tioårsperioden efter det år då lånet mottogs. Bilaga III innehåller närmare uppgifter om metoden.

Studiens resultat är positiva avseende samtliga analyserade resultatvariabler. De mottagande företagen växte mer än jämförelsegruppen när det gäller samlade tillgångar, försäljning och löneutgifter. Efter en inledande minskning av produktiviteten blev de också mer produktiva än jämförelsegruppen. Den inledande produktivitetsminskningen ligger i linje med det faktum att det tar tid för investeringar att bli produktiva fullt ut. Även om lånen nästan omedelbart ökade tillgångarna tog det ytterligare 2–3 år innan effekten på försäljning och löneutgifter visade sig. De garanterade lånen skuldsatte företagen ytterligare, men den ytterligare skulden gjorde dem inte mer utsatta. Faktum är att det var mindre sannolikt att de mottagande företagen upphörde med sin verksamhet än jämförelsegruppen (se figur 2).

Källa: Revisionsrätten, på grundval av Final report: Long-term effects of loan portfolio guarantees on SMEs’ performance (slutrapport: låneportföljgarantiers långsiktiga effekter på små och medelstora företags resultat), av Bertoni, Colombo och Quas (2016, kommande publikation).

Även om positiva resultat är en framgång är de övergripande effekterna på mindre franska företag blygsammare än de som uppskattas i två andra studier som analyserar lånegarantiinstrumenten i Frankrike eller annorstädes andra länder med hjälp av en liknande metod (se tabell 3).

År 2005 antog kommissionen att det skulle kosta 1 330 euro att skapa/bevara ett arbetstillfälle inom ramen för garantiinstrumentet för små och medelstora företag⁵⁰. Utifrån antagandet att ökade löneutgifter endast återspeglar ökad sysselsättning, vilket den kontrafaktiska undersökningen visar, räknade vi ut att varje arbetstillfälle som skapades/bevarades till följd av EU-garantier till mindre franska företag egentligen kostade 8 000–11 000 euro, det vill säga sju gånger mer än uppskattat.

I studien bekräftades också att instrumentet kan bli mer ändamålsenligt om det riktas bättre. I synnerhet hade garanterade lån en större effekt på mindre och yngre företag, det vill säga företag som, enligt akademisk litteratur, sannolikt i högre grad har begränsad tillgång till finansiering. Garanterade lån hade också en större effekt där det offentliga bidragets andel av varje euro garanterat lån, det vill säga den förväntade förlusten, var högre (se tabell 4).

Anm.: pe = procentenhet.

Källa: Bertoni et al. (2016).

I vår tidigare revision av garantiinstrumentet för små och medelstora företag noterade vi att ”resultaten av SMEG skulle ha kunnat uppnås med finansiering från nationella system”. ”För [den stora andel] låntagare vars affärsverksamhet vanligen är lokal är inte behovet av en EU-insats tillräckligt tydligt påvisat”⁵¹. Kommissionen godtog den åtföljande rekommendationen och angav att detta redan hade beaktats ”i samband med diskussionerna inför nästa generation finansieringsinstrument […]. Säkerställandet av europeiskt mervärde är en av de grundprinciper som måste följas i alla föreslagna instrument”⁵².

Vår tidigare slutsats att inget europeiskt mervärde kunde påvisas gäller fortfarande för lånegarantiinstrumentet av nedanstående två skäl. För det första angav kommissionen i sitt lagförslag avseende lånegarantiinstrumentet att efterföljaren ”kommer att inriktas mer på garantier för gränsöverskridande och multinationell utlåning, samt värdepapperisering, enligt rekommendationerna från Europeiska revisionsrätten”⁵³ i syfte att öka det europeiska mervärdet. Men lagstiftarna tog inte med detta i förordningen om instrumentet. Och antalet gränsöverskridande och multinationella garantier inom ramen för lånegarantiinstrumentet var vid tidpunkten för vår revision begränsat. Inte heller hade någon värdepapperisering ägt rum. Inte heller inom ramen för det tidigare garantiinstrumentet för små och medelstora företag under perioden 2007–2013 hade värdepapperisering någon större framgång, då endast två transaktioner undertecknades. En förklaring till detta är den begränsade aktiviteten på marknaden för värdepapperisering sedan 2008⁵⁴.

För det andra blir demonstrations- och katalysatoreffekten samt den kapacitetsbyggande effekten⁵⁵ som framhölls som ett argument för europeiskt mervärde, i synnerhet för medlemsstater som gick med i EU 2004 eller senare (se även punkt 33), allt mindre viktig. Det beror på att användningen av EU-finansierade finansieringsinstrument har ökat avsevärt under de senaste åren (se punkterna 13 och 17–18), vilket har lett till att medlemsstaterna har blivit bättre på att genomföra sådana instrument. Detta minskar i sin tur behovet av EU-garantiinstrument⁵⁶. Dessutom kan medlemsstaterna använda strukturfonderna för att finansiera sina egna nationella instrument (se punkterna 72–74).

InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag fokuserade inte tillräckligt på forskning och innovation med hög potential för spetskompetens

InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag regleras av Horisont 2020-förordningen. Det är en övergripande förordning som styr flera olika insatser i form av bidrag, garantier och finansiering med eget kapital. Eftersom det är en övergripande förordning omfattar den alla typer av innovation. Men när det gäller InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag specificerar förordningen att fokus ska ligga på att ge stöd åt företag ”som ägnar sig åt verksamhet inom forskning och innovation […] med hög potential för spetskompetens”⁵⁷. Sådan verksamhet inbegriper riskfyllda investeringar.

Eftersom Horisont 2020-förordningen inte ytterligare definierade ”riskfyllda investeringar [i] forskning och innovation med hög potential för spetskompetens” har kommissionen fastställt 14 behörighetskriterier för innovation (se bilaga IV). Ett företag som önskar motta ett garanterat lån måste uppfylla ett av dessa kriterier. Kriterierna inbegriper ett stort antal möjliga företagsegenskaper, exempelvis om utgifterna för forskning och innovation har en viss storlek, om det har vunnit ett innovationspris, fått ett bidrag eller lån för forskning och innovation, registrerat tekniska rättigheter, växer snabbt eller mottar investeringar från en riskkapitalfond eller affärsängel.

Två av de tre mest använda kriterierna är brett formulerade:

1. Kriteriet som används i 27 % av fallen (siffror från slutet av 2016): stödmottagaren avser att investera i att producera, utveckla eller genomföra nya eller avsevärt förbättrade produkter, processer eller tjänster som är innovativa och där det finns risk för tekniskt eller industriellt misslyckande.
2. Kriteriet som används i 12 % av fallen: stödmottagaren har varit verksam på en marknad i mindre än sju år och kostnaderna för forskning och innovation utgör minst 5 % av dess totala driftskostnader under minst ett av de tre åren före stödmottagarens ansökan.

Baserat på vårt urval undersökte vi om fokus enligt förordningen hade uppnåtts. Vi delade in företagen i tre grupper: i) ingen innovation (15 % av vårt urval), ii) utveckling standardprodukter eller standardprocesser (50 % av vårt urval) och iii) högriskinnovation (35 % av vårt urval). Ruta 5 ger exempel på projekt och företag för varje kategori. Innovationer som är en följd av utveckling av standardprodukter eller standardprocesser tolkas som om de är nya endast för företaget (dvs. produkterna eller processerna kan redan finnas på marknaden)⁵⁸. Högriskinnovation går bortom detta, och vi fann att endast 35 % av företagen hörde hemma i denna kategori. Men till och med här var det enbart några företags innovationsverksamhet som skilde sig från mängden.

65 % av företagen i vårt urval föll alltså inom en bred definition av innovation, trots att fokus skulle ligga på det smalare konceptet innovation med hög potential för spetskompetens (se punkt 88).

För att följa hur innovativa de företag som mottar stöd är använder kommissionen indikatorn ”procentandel deltagande små och medelstora företag som inför innovationer som är nya för företaget eller marknaden”. Den här indikatorn pekar inte ut högriskinnovation med hög potential för spetskompetens och återspeglar därför en bredare definition av innovation⁵⁹. Kommissionen fastställer dessutom ett rätt blygsamt mål på 50 % för andelen företag som inför innovationer som är nya för företaget eller marknaden. Med tanke på att ungefär hälften av Europas företag ägnar sig åt någon typ av innovation i vid bemärkelse kan det inte anses vara en prestation att uppnå det här målet⁶⁰. Kommissionen skulle antagligen nå målet även om finansieringen delades ut slumpmässigt bland företag.

Vi jämförde också InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag med andra stödsystem för innovativa mindre företag och bedömde enskilda intermediärers förmåga att rikta in sig mot kunskapsintensiva företag⁶¹. Vi använde kunskapsintensiteten i det undersökta företagets huvudsakliga bransch⁶² eftersom detta ger en god indikation på hur sannolikt det är att företaget ägnar sig åt forskning och innovation med hög potential för spetskompetens. Faktum är att det är mer sannolikt att företag som är aktiva inom högteknologiska branscher eller kunskapsintensiva tjänster ägnar sig åt innovation. Om instrumentet på ett ändamålsenligt sätt fokuserar på innovation kommer de mottagande företagen oundvikligen att koncentrera sig till innovationsintensiva sektorer. Att fokusera på högteknologiska branscher och kunskapsintensiva tjänster är också viktigt ur ett politiskt perspektiv (se ruta 6).

Vi fann att det nuvarande InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag gav mer stöd åt kunskapsintensiva företag än sin föregångare, riskdelningsinstrumentet. De offentliga intermediärernas allt större roll har bidragit till att fokus på kunskapsintensiva företag har ökat. Andelen sådana företag i offentliga intermediärers portföljer inom ramen för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag (76 %) liknar i stort sett den andel som uppnåddes inom ramen för Horisont 2020-stödordningarna, som riktar sig mot mindre företag. Privata intermediärer fokuserar å andra sidan på kunskapsintensiva företag i mycket lägre utsträckning (41 %), vilket minskar den övergripande andelen för instrumentet som helhet (se figur 3).

Anm.: Kunskaps- och teknikintensiva sektorer inbegriper högteknologiska och medelhögteknologiska branscher och kunskapsintensiva tjänster i enlighet med relevanta Eurostat-riktlinjer.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från EIF och kommissionen.

Kommissionens utvärderingssystem gav endast begränsade bevis på instrumentens ändamålsenlighet

Europeiska kommissionen har finansierat lånegarantiinstrument för mindre företag sedan slutet av 1990. Garantiernas fokus har ändrats med tiden, men det huvudsakliga syftet har förblivit detsamma: att förbättra mindre företags tillgång till finansiering och stödja företagande och innovation i syfte att på ett hållbart sätt främja mindre företags utveckling och ökad sysselsättning i hela EU. Förordningarna för de olika instrumenten fastställde tidsfristerna för och innehållet i halvtids- och/eller slututvärderingarna. Bland annat förväntades utvärderingarna ta upp frågan ”Hur effektiva har EU:s insatser (dvs. lånegarantierna) varit?” I det syftet granskade vi

1. huruvida tidigare utvärderingar har visat lånegarantiinstrumentens ändamålsenlighet,
2. huruvida de befintliga systemen för att utvärdera de nuvarande instrumenten är lämpliga.

Tidigare utvärderingar lyckades inte tillhandahålla solida bevis på instrumentens ändamålsenlighet

Under de 18 år som har gått sedan EU:s lånegarantiinstrument först infördes har kommissionen presenterat tre halvtids- och två slututvärderingar. Dock har inte någon av dessa utvärderingar gett solida bevis på garantiernas inverkan. Överlag välkomnade utvärderingarna den totala garanterade utlåningen eller antalet mindre företag som har mottagit stöd. Sådana indikatorer mäter emellertid inte ändamålsenlighet eller den sociala nyttan⁶⁶ på ett lämpligt sätt.

I utvärderingarna tillämpades huvudsakligen kvalitativa metoder som intervjuer och undersökningar; kvantitativa metoder användes inte. Dessutom visade de inte att förändringarna hos stödmottagarna var en följd av garantierna snarare än andra bidragande faktorer. Undersökningar användes för att kompensera för bristen på fullständiga data, men de utformades inte så att de konstaterade förändringarna kunde tillskrivas garantiinstrumenten. Eftersom företag undersöktes endast flera år efter att ha fått ett garanterat lån ökade risken avseende tillförlitligheten.

Det finns två ytterligare skäl till att det saknas tillförlitliga utvärderingar. För det första utfördes utvärderingarna för tidigt; slututvärderingen utfördes redan när man var lite mer än halvvägs genom programcykeln. För det andra hade utvärderingarna ett snävt synsätt, där fokus endast låg på det nuvarande programmet och effekterna av tidigare, i stort sett liknande, program inte utvärderades.

Datainsamlingen till stöd för framtida utvärderingar har förbättrats, men brister kvarstår

Metoden för en konsekvensbedömning är enklast att utveckla och genomföra när ett nytt program utformas. Krav på datainsamling måste beaktas redan från början, snarare än när programmet redan har varit i drift i många år⁶⁷.

EIF och kommissionen har nyligen vidtagit vissa åtgärder för att förbättra utvärderingsprocessen. För det första planerar kommissionen nu att utföra slututvärderingar mycket senare i programcykeln. För det andra offentliggjorde anställda vid EIF och kommissionen en forskningsrapport 2015, som utvärderade den ekonomiska påverkan av lånegarantier till mindre företag i Central- och Östeuropa under 2005–2007⁶⁸. Kommissionen avser att använda detta som en mall för att utvärdera garantiernas effekter på mindre företags resultat. Slutligen har EIF nu bättre möjligheter att identifiera stödmottagare med hjälp av befintliga externa databaser med tidsserier av finansiella data om företag som kan användas för en mer kvantitativ analys.

Vid tiden för vår revision hade kommissionen redan förberett kravspecifikationen för en halvtidsutvärdering av de nuvarande garantiinstrumenten, vilken förväntas vara färdig i slutet av 2017. Dock har den ännu inte utarbetat någon metod för slututvärderingen. Exempelvis har den ännu inte fastställt i) hur man ska utvärdera huruvida InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag verkligen ökar innovationen, vilket är dess huvudsakliga syfte och ii) hur dess effekter ska urskiljas från andra programs⁶⁹. Det är också troligt att ofullständiga data påverkar utvärderingen av detta instrument.

I mallen från Asdrubali och Signore (2015) jämfördes effekten av EU:s garantiinstrumentens med alla andra möjliga finansieringskällor, inbegripet andra garantier som finansieras genom nationella instrument eller andra EU-instrument såsom strukturfonderna. Även om skuldinstrument i viss utsträckning skiljer sig åt (t.ex. med eller utan tak eller med fokus på en undergrupp av mindre företag) fungerar de ofta som närliggande substitut till kommersiella banker eller företag som söker finansiering och har mycket liknande mål. Att analysera så många instrument som möjligt tillsammans skulle delvis lindra modellmetodens huvudsakliga begränsning. Vid tidpunkten för vår granskning hade dock inte några steg tagits i denna riktning.

Dessutom skulle utvärderingsgapet kunna fyllas med mer akademisk forskning. Men medan öppenhetsprincipen⁷⁰ kräver att varje bidragstilldelning offentliggörs såvida inte utbetalningen görs till en fysisk person gäller inte samma sak för mottagare av garantier. Det innebär att EIF-externa forskare inte har tillgång till uppgifter om stödmottagare. Andra offentliga institutioner som hanterar liknande konfidentiella uppgifter har infört specifika åtgärder för att ge åtkomst⁷¹ för berättigad forskning genom att tillhandahålla tillgång genom ett ”säkert centrum”⁷² eller genom partnerskap mellan en utomstående forskare och organisationens personal⁷³.

Fram till nu har fokus främst legat på att bedöma effekterna på efterfrågesidan, det vill säga visa programmets effekt på mindre företags resultat. Det har funnits betydligt färre analyser av i) effekten på utbudssidan, såsom i vilken utsträckning garantier ökar kreditutbudet över den nivå som intermediären skulle uppnå utan garantierna, ii) hur fördelarna med garantiinstrumentens inneboende stöd på ett ändamålsenligt sätt delas mellan kreditgivare och stödmottagare⁷⁴ och iii) hur garantier påverkar konkurrensen mellan banker. Även om EIF ofta har tillgång till lämpliga data sparas inte dessa data för utvärderingssyften. När vi gjorde en sådan utbudsanalys för Tjeckien, där fem stora banker hade inlett ett samarbete med EIF under en period på tre år, kunde vi identifiera en tydlig, positiv inverkan på tillgången till kredit för endast en av bankerna.

Slutsatser och rekommendationer

Inom ramen för olika politiska områden tillhandahåller EU:s budget resurser till lånegarantiinstrument för mindre företag, som fungerar vid sidan av nationellt finansierade garantiinstrument. Våra övergripande slutsatser är att garantiinstrumentens finansiella storlek bestämdes utan en omfattande analys av marknadens behov och att alltför många mottagande företag inte är i verkligt behov av ett garanterat lån. Emellertid växte de som fick ett garanterat lån. Men graden av innovation som uppmuntrades av ett av instrumenten var rätt blygsam och låg inte i linje med förordningens fokus och ambition om spetskompetens. Slutligen har kommissionen ännu inte tillhandahållit tillräckliga bevis för instrumentens inverkan och kostnadseffektivitet. Kommissionen bör försöka följa de flesta av våra rekommendationer nedan under förberedelserna för förhandsutvärderingarna för eventuella efterföljande instrument under den kommande fleråriga budgetramen.

Garantiinstrumentens organisation

EU:s budget finansierar centralt förvaltade garantiinstrument vid sidan av instrument inom ramen för delad förvaltning. Alla EU-finansierade instrument ökade i storlek jämfört med förra perioden 2007–2013 men de bedömningar som gjordes av marknadens behov omfattade inte alla instrument och visade inte hur instrumenten kollektivt skulle tillgodose dessa behov i syfte att undvika överlappningar och konkurrens mellan dem (se punkterna 27–35).

De två nuvarande centralt förvaltade instrumenten togs i drift utan förseningar. De garantiavtal som hade undertecknats i slutet av 2016 tyder på att ungefär tre fjärdedelar av de förväntade lånen kommer att koncentreras till de fyra medlemsstater där antalet mindre företag i behov av tillgång till finansiering är störst (se punkterna 33 och 48–50).

Det kostar att genomföra finansieringsinstrument. Dock hade kommissionen endast begränsat underlag när avgiftsförhandlingen med EIF inleddes (se punkterna 36–47).

Rekommendation 1 – Bedöma marknadens behov och inhämta data om förvaltningskostnader

Kommissionen bör göra följande:

1. Bedöma marknadens behov och hur EU:s olika garantiinstrument på bästa sätt kan tillgodose dessa behov vid sidan av nationellt/regionalt finansierade instrument, för att på så sätt säkerställa ett europeiskt mervärde.

   Datum för genomförande: innan förslag läggs fram om inrättande av nya garantiinstrument under den kommande fleråriga budgetramen.

2. Inhämta och analysera relevanta data om förvaltningskostnaderna för garantisystemen, såsom EIF:s faktiska kostnader eller de nationella systemens kostnader, för att få en bättre grund för förhandlingar med EIF och säkerställa att avgifterna hamnar på rätt nivå.

Datum för genomförande: före förhandlingarna med EIF om nya mandat inom den kommande fleråriga budgetramen.

Tillgång till finansiering

Lånegarantiinstrumenten utformades i syfte att hjälpa företag med livskraftiga projekt och svårigheter att få skuldfinansiering. Dock har vi sett att 60 % av företagen i vårt urval hade kunnat få ett kommersiellt lån utan dessa instrument. Andelen sådana företag som har fått stöd är något större för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag: 65 %. Dessutom konstaterade vi att privata intermediärer inom ramen för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag hade en större andel sådana företag i sina portföljer. Faktum är att kommissionen i sitt delegationsavtal med EIF inte specificerade att innovativa ”livskraftiga företag som inte har tillgång till finansiering” var instrumentets målgrupp (se punkterna 55–59). Företag som har tillgång till kommersiella lån kan också dra fördel av garantin, exempelvis genom en lägre ränta inom ramen för InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag (se punkt 60).

Visserligen har minskningen av maximibeloppet för de lån som beviljas inom ramen för lånegarantiinstrumentet ökat andelen stöd till ”livskraftiga företag som inte har tillgång till finansiering”, men kommissionen har endast delvis utforskat andra möjliga åtgärder för att råda bot på situationen. Dessutom tillhandahåller inte de nuvarande övervakningsförfarandena periodisk information om den uppnådda andelen ”livskraftiga företag som inte har tillgång till finansiering” (se punkterna 61–69).

Tillgång till finansiering blev en ännu viktigare fråga under finanskrisen, i synnerhet i hårt drabbade medlemsstater som fick makrofinansiellt stöd. Dock visade sig EU:s centralt förvaltade garantiinstrument vara av begränsat värde i dessa länder, huvudsakligen för att de inte var utformade så att de försåg intermediärerna med likviditet. Visserligen användes också finansieringsinstrument som medfinansierades via strukturfonderna, men utbetalningarna till mindre företag skedde huvudsakligen efter, och inte under, de svåraste perioderna (se punkterna 70–77).

Rekommendation 2 – Inriktning mot företag som behöver en garanti

Kommissionen bör göra följande:

1. Ange bestämmelser i lagstiftningsförslaget till en eventuell efterföljare till InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag som särskilt gäller livskraftiga innovativa företag som inte har tillräcklig tillgång till finansiering och som säkerställer att privat finansiering inte trängs undan.

   Datum för genomförande: när ett förslag läggs fram om inrättande av ett eventuellt efterföljande instrument inom den kommande fleråriga budgetramen.

2. Införa mekanismer för att minska andelen av de företag som mottar stöd som skulle ha kunnat få kommersiella lån utan EU-stöd. Kommissionen bör bedöma kostnaderna för och fördelarna med möjliga åtgärder för att uppnå en sådan minskning.

   Datum för genomförande: innan eventuella efterföljande instrument börjar tillämpas inom den kommande fleråriga budgetramen.

3. Årligen övervaka de finansiella intermediärernas andel företag som har tillgång till kommersiella lån utan EU-stöd och genomföra korrigerande åtgärder om andelen är för hög. Övervakningen bör ske på grundval av tillgänglig information från de finansiella intermediärerna, så att man inte lägger ytterligare börda på företagen.

Datum för genomförande: när eventuella efterföljande instrument börjar tillämpas inom den kommande fleråriga budgetramen.

Uppnå målen

Föregångarna till lånegarantiinstrumentet syftade till att främja tillväxt. Tillgängliga ekonometriska bevis bekräftar att instrumenten har lyckats i detta avseende. De mottagande företagen växte mer än jämförelsegruppen när det gäller samlade tillgångar, försäljning, löneutgifter och produktivitet. Studierna visar också att effekterna var större för företag som eventuellt hade haft svårt att få lån utan garantin (se punkterna 79–87).

InnovFin-garantiinstrumentet för små och medelstora företag utformades för att fokusera på stöd till forskning och innovation med hög potential för spetskompetens. I Horisont 2020-förordningen definierades dock inte den här termen. Två tredjedelar av företagen i vårt urval stod för antingen endast utveckling av standardprodukter eller standardprocesser eller ingen innovation alls. Behörighetskriterierna för innovation har inte kunnat förhindra att sådana företag mottar stöd. Instrumentets innovationsmål är mycket blygsamt, då kommissionen anser det vara en framgång om blott hälften av alla företag ägnar sig åt innovation, oavsett nivån av innovation. Precis som var fallet för tillgång till finansiering noterade vi en stor skillnad mellan privata och offentliga intermediärer, där de sistnämnda lyckades bättre med att inrikta sig mot företag i mer kunskapsintensiva sektorer (se punkterna 88–95).

Rekommendation 3 – Inriktning mot högriskinnovation

Kommissionen bör göra följande:

1. Ange en tydlig definition i lagstiftningsförslaget till ett eventuellt efterföljande instrument av typen av innovation som stöds och anpassa instrumentets storlek efter det.

   Datum för genomförande: när ett förslag läggs fram om inrättande av ett eventuellt efterföljande instrument inom den kommande fleråriga budgetramen.

2. Se över behörighetskriterierna för innovation i syfte att säkerställa att eventuella efterföljande instrument huvudsakligen stöder företag som ägnar sig åt verksamhet med hög potential för spetskompetens som inbegriper riskfyllda investeringar.

Datum för genomförande: innan ett eventuellt efterföljande instrument börjar tillämpas inom den kommande fleråriga budgetramen.

Utvärderingssystem

Trots att EU:s lånegarantier har funnits i 18 år har kommissionen hittills endast tillhandahållit begränsade bevis på vad som har uppnåtts. Anledningarna till detta är följande: ofullständiga data, utvärderingar som görs för tidigt och olämplig mätning. När det gäller framtida utvärderingar har kommissionen ännu inte beslutat hur man ska i) utföra en omfattande utvärdering av EU:s olika garantiinstrument och ii) bedöma effekten på utbudssidan och på konkurrensen mellan banker. Utvärderingsgapet skulle kunna fyllas av mer akademisk forskning, men detta förhindras av restriktiva konfidentialitetsregler (se punkterna 97–105).

Rekommendation 4 – Förbättra utvärderingssystemet

Kommissionen bör göra följande:

1. Genomföra en heltäckande efterhandsutvärdering av föregångarna till lånegarantiinstrumentet som fokuserar på om garantierna var ändamålsenliga i allmänhet.

   Datum för genomförande: före utgången av 2019.

2. Utveckla en metod för att analysera garantiernas effekt på låneutbudet, konkurrensen mellan banker, företagens innovation och uppdelningen av det implicita stödet mellan kreditgivare och stödmottagare.

   Datum för genomförande: före utgången av 2019.

3. Presentera en kombinerad utvärdering, i tillägg till de separata slututvärderingarna, av de två centralt förvaltade garantiinstrumenten med en bedömning av deras relativa resultat och, i den utsträckning som går, tillhandahålla en jämförelse med liknande EU-skuldinstrument som har funnits tidigare eller som finns nu.

   Datum för genomförande: nästa gång slututvärderingar ska läggas fram.

4. Utforma ett system som gör det möjligt för forskare att få tillgång till data om garantiernas stödmottagare.

Datum för genomförande: före utgången av 2018.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning IV, med ledamoten Baudilo Tomé Muguruza som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 7 november 2017.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Ordförklaringar

Syftet med det ”finansierade riskdelande finansieringsinstrumentet” (under perioden 2007–2013) var att tillhandahålla finansiering till en finansiell intermediär i syfte att stödja ny utlåning och dela risken med de nya lånen.

EU:s fleråriga budgetram anger för en period på minst fem år hur stora EU:s utgifter högst får vara per år på olika politikområden. Den fleråriga budgetramen är inte EU:s budget men utgör en ram för budgetplaneringen och budgetdisciplinen.

Kommissionen måste genomföra en förhandsutvärdering för finansieringsinstrument där den bland annat tar upp de behov som ska tillgodoses, åtgärdens proportionalitet med hänsyn till det identifierade likviditetsgapets storlek, mervärdet av unionens insatser och synergier med andra nya och befintliga finansieringsinstrument. Dessa aspekter kan också inbegripas i konsekvensbedömningarna som kommissionen genomför avseende initiativ som förväntas ha stor ekonomisk, social eller miljömässig påverkan.

Innovation är, enligt Eurostats definition, införandet av en ny eller avsevärt förbättrad produkt (vara eller tjänst) eller process, en ny marknadsföringsmetod eller en ny organisationsmetod i affärsmetoder, arbetsplatsorganisationer eller yttre förbindelser. Minimikravet på en innovation är att produkten, processen, marknadsföringsmetoden eller organisationsmetoden måste vara ny (eller avsevärt förbättrad) för företaget.

En låntagares kreditbetyg är det betyg som långivaren ger låntagaren efter att ha utvärderat dennes kreditvärdighet.

Sammanhållningspolitiken under programperioden 2007–2013 omfattade Europeiska regionala utvecklingsfonden och Europeiska socialfonden (dvs. de två strukturfonderna) samt Sammanhållningsfonden. Syftet är att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom Europeiska unionen genom att avhjälpa de största regionala obalanserna och förbättra sysselsättningsmöjligheterna. Under programperioden 2014–2020 har samordningen mellan sammanhållningspolitiken och EU:s övriga politik som bidrar till regional utveckling, nämligen landsbygdsutvecklings-, fiskeri- och havspolitiken, förbättrats genom att gemensamma bestämmelser för de europeiska struktur- och investeringsfonderna har införts.

Värdepapperisering är en process där en långivare samlar och omförpackar tillgångar (här: en låneportfölj) i syfte att organisera dem i olika riskkategorier och handla med dessa nya instrument (dvs. värdepapperna).

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna rapport producerades av revisionsrättens avdelning IV – där ledamoten Baudilio Tomé Muguruza är ordförande – som är inriktad på områdena marknadsreglering och en konkurrenskraftig ekonomi. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Neven Mates med stöd av Georgios Karakatsanis (chef för det kroatiska kansliet), Marko Mrkalj (attaché), Marion Colonerus (förstechef) och Josef Jindra (uppgiftsansvarig). Granskningsteamet bestod av Jiri Benes, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi och Martin Puc.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2017

© Europeiska unionen, 2017

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på http://europa.eu/contact

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (http://europa.eu/contact).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (http://europa.eu).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (http://publications.europa.eu/eubookshop). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (http://europa.eu/contact).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.