Nástroje pro úvěrové záruky financované EU: pozitivní výsledky, je ale zapotřebí lepší zacílení na příjemce a lepší koordinace s vnitrostátními programy

Shrnutí

O úvěrových zárukách pro malé a střední podniky

EU usnadňuje již téměř 20 let malým a středním podnikům v Evropě přístup k dluhovému financování tím, že jim poskytuje úvěrové záruky. Tyto záruky jsou poskytovány finančním zprostředkovatelům, od nichž se očekává, že budou ve větší míře poskytovat úvěry životaschopným podnikům, které by jinak se získáváním úvěrů měly potíže. Aby takovýmto podnikům EU pomohla, poskytuje finanční prostředky na dva centrálně řízené záruční nástroje a v rámci politiky soudržnosti rovněž spolufinancuje podobné nástroje zavedené celostátními či regionálními orgány. Členské státy kromě toho mají vlastní celostátně či regionálně financované záruční nástroje.

Jak jsme audit prováděli

Zaměřili jsme se na dva centrálně řízené nástroje, které jsou v současnosti používány: záruku InnovFin pro malé a střední podniky, určenou společnostem zaměřeným na výzkum a inovace, a nástroj pro úvěrové záruky. V období 2014–2020 má být z rozpočtu EU poskytnuto 1,78 mld. EUR (a až 3,13 miliardy EUR při zahrnutí nadrámcového financování z Evropského fondu pro strategické investice) na pokrytí jak potenciálních ztrát z úvěrů, tak nákladů na správu těchto nástrojů, která byla svěřena Evropskému investičnímu fondu.

Analyzovali jsme, zda úvěrové záruky EU podporovaly růst a inovace menších podniků tím, že jím umožňovaly přístup k financování.

Naši auditoři navštívili finanční zprostředkovatele nástroje pro úvěrové záruky (v České republice, Rumunsku a Spojeném království) a záruky InnovFin pro malé a střední podniky (v Německu a Švédsku) a komerční banky a orgány státní správy v Řecku. Provedli rovněž analýzu náhodného vzorku 50 úvěrů, u nichž byly tyto dva nástroje uplatněny, a telefonické pohovory se vzorkem 46 společností, které záruku InnovFin pro malé a střední podniky využily.

Co jsme zjistili

V porovnání s minulostí zahájily záruční nástroje své fungování rychle. Ačkoli došlo k výraznému nárůstu dostupného financování EU, posouzení potřeb trhu nezahrnulo všechny nástroje ani neukázalo, jak tyto nástroje mají reagovat na dané potřeby. Komise také dosud poskytla jen omezené důkazy o účinnosti předchozích záručních úvěrových nástrojů. Ačkoli se mechanismy na hodnocení u současných nástrojů zkvalitnily, přetrvává řada nedostatků, jako např. nedostatečné údaje pro hodnocení účinku na inovační činnost nebo omezený prostor pro přezkoumání těchto programů prostřednictvím akademického výzkumu. Při zahájení vyjednávání o poplatcích s Evropským investičním fondem měla Komise jen omezené podpůrné důkazní informace.

Hlavním cílem nástroje pro úvěrové záruky a nástrojů, které byly jeho předchůdci, byla podpora růstu. Z ekonometrických důkazů vyplývá, že úvěrové záruky dosáhly cíle, k němuž byly koncipovány. Pomohly přijímajícím podnikům růst jak co do celkových aktiv, tak i tržeb, mzdových nákladů a produktivity. Účinky byly vyšší u těch podniků, které by bez záruky mohly mít se získáním úvěru problémy. To má důležité dopady z hlediska zaměření na příjemce v rámci daných nástrojů.

U stávajících i předchozích nástrojů jsme však zjistili, že významná část přijímajících podniků v našem vzorku by problémy s přístupem k financování neměla, a neměla tedy ani potřebu zaručeného úvěru. Poskytování úvěrů podnikům, které měly k financování přístup, bylo zjištěno zejména u soukromých finančních zprostředkovatelů v rámci záruky InnovFin pro malé a střední podniky. Podniky, které mají přístup k financím, mají ze záruky další prospěch, například v podobě nižších úrokových sazeb. Snížení úrokových sazeb je však omezené a nese s sebou náklady. Podporou podniků, které mají přístup ke komerčním úvěrům, navíc nástroje EU vstupují do konkurence se soukromým sektorem.

Záruka InnovFin pro malé a střední podniky je koncipována tak, aby se zaměřovala na podporu podniků, které se věnují výzkumným a inovačním činnostem s vysokým potenciálem excelence. Avšak dvě třetiny podniků v našem vzorku realizovaly buď standardní vývoj produktů nebo procesů, nebo neprováděly inovace žádné. I zde jsme zjistili velký rozdíl mezi soukromými a veřejnými zprostředkovateli: veřejní zprostředkovatelé si vedou mnohem lépe při cílení na podniky v odvětvích s intenzivním využíváním znalostí, jinými slovy podniky, u nichž je pravděpodobnější, že budou provádět inovace. Právě inovace jsou oblastí, v níž Evropa zaostává.

Co doporučujeme

Předkládáme několik doporučení na zlepšení zacílení nástrojů na „životaschopné podniky, které nemají přístup k financování“. V případě záruky InnovFin pro malé a střední podniky by se pak nástroj měl zaměřit na inovativnější podniky.

Vzhledem k tomu, že existuje řada záručních nástrojů financovaných z EU a že se velikost těchto nástrojů zvětšila, doporučujeme, aby Komise připravila hodnocení účinnosti jak předchozích, tak stávajících nástrojů a rovněž hodnocení ex ante týkající se možných nástupnických nástrojů včetně podrobné analýzy potřeb trhu a nákladové efektivnosti. V hodnocení by se mělo identifikovat i to, jak centrálně řízené nástroje mohou co nejlépe reagovat na potřeby trhu zajištěním koordinace s nástroji financovanými z národních a regionálních zdrojů a spolufinancovanými ze strukturálních fondů EU a rovněž s podobnými nástroji financovanými výhradně z národních či regionálních zdrojů.

Doporučujeme rovněž, aby Komise zkvalitnila svůj systém hodnocení.

Úvod

Nástroje na zlepšení přístupu k financování pro menší podniky

Malé a střední podniky¹ (MSP, dále též jen „menší podniky“) jsou často ceněny jako důležitá hybná síla růstu, inovací a konkurenceschopnosti v Evropě a zároveň jako klíčový faktor sociální integrace. Panuje však názor, že banky a finanční trhy nenaplňují potřeby menších podniků uspokojivě, čímž omezují jejich investice a růst. Hlavním důvodem pro úvěrové záruky je řešit tuto situaci tím, že přimějí poskytovatelé úvěrů poskytnout větší objem úvěrů za výhodnějších podmínek. Poskytnutím záruky se třetí strana zavazuje splatit úplně nebo částečně dluh, pakliže jej dlužník nebude schopen splácet sám.

Evropská komise má za to, že finanční nástroje, které v první řadě tvoří úvěry a záruky, „představují inteligentní způsob, jak financovat reálnou ekonomiku a současně stimulovat hospodářský růst a zaměstnanost“². Finanční nástroje se tudíž používají v různých oblastech rozpočtu EU:

1. centrálně řízené finanční nástroje jsou financovány z různých rozpočtových oblastí, jako je výzkum, podnikání a průmysl, kultura a vzdělávání. Komise se přímo podílí na koncepci a rozvoji těchto nástrojů, jejich investiční strategii a jejich příspěvku EU. Rozhodnutí o zřízení těchto nástrojů přijímají rozpočtové orgány (Evropský parlament a Rada) na základě návrhu Komise.
2. finanční nástroje podléhající sdílenému řízení³, používané v oblasti politiky soudržnosti, jsou financovány hlavně z Evropského fondu pro regionální rozvoj a v menší míře též z Evropského sociálního fondu (tyto dva fondy jsou dále označovány jen jako „strukturální fondy“), z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova a z Evropského rybářského fondu. V programovém období 2014–2020 lze finanční nástroje financovat rovněž z Fondu soudržnosti. Všechny nástroje musí být prováděny jako součást operačního programu řízeného řídicím orgánem. Řídicí orgán je odpovědný za koncipování finančního nástroje a za rozhodnutí o jeho finančním objemu.

V období 2014–2020 jsou dvěma hlavními centrálně řízenými nástroji, které Komise používá na usnadnění přístupu menších podniků k dluhovému financování, tyto:

1. nástroj pro úvěrové záruky v rámci Programu pro konkurenceschopnost podniků a malých a středních podniků⁴;
2. záruka InnovFin pro malé a střední podniky v rámci programu Horizont 2020⁵.

Tyto dva nástroje mají odlišné cíle politik. Cílem nástroje pro úvěrové záruky je podporovat menší podniky, které mají potíže s přístupem k dluhovému financování v důsledku toho, že jsou vnímány jako vysoce rizikové nebo proto, že nemohou poskytnout dostatečné zajištění⁶. Záruka InnovFin pro malé a střední podniky má za cíl podporovat podniky, které jsou zaměřeny na inovace a/nebo na výzkum a vývoj a mají méně než 500 zaměstnanců.

Těmto dvěma nástrojům v minulosti předcházely:

1. záruční mechanismus pro malé a střední podniky, který byl prováděn v období 1998–2013⁷ a který měl podobný cíl i finanční koncepci jako nástroj pro úvěrové záruky;
2. nástroj pro sdílení rizik⁸, který byl spuštěn jako pilotní projekt v roce 2012 a který byl podobný záruce InnovFin pro malé a střední podniky.

Provozní uspořádání

Za tyto centrálně řízené záruční nástroje nese celkovou odpovědnost Evropská komise. To zahrnuje předložení návrhu programu, ročních pracovních plánů, zpráv o provádění a hodnoticích zpráv. Provádění je však svěřeno Evropskému investičnímu fondu (EIF) za dohodnutou odměnu, jak je stanoveno v pověřovací dohodě.

EIF vybírá finanční zprostředkovatele (jako např. komerční banky, národní podpůrné instituce nebo vzájemné záruční instituce) a uzavírá s nimi vlastním jménem dohody o záruce. Zprostředkovatelé buď přímo poskytují úvěry podnikům, nebo vystavují záruky ve prospěch jiných finančních zprostředkovatelů, kteří podnikům poskytují úvěr. V případě, že podnik úvěr nesplatí, EIF v souladu s dohodou o záruce zprostředkovateli uhradí část ztráty.

EIF vede seznam úvěrů, které se zprostředkovatelé rozhodli zařadit do záruky, a monitoruje, jak zprostředkovatelé plní dohodu o záruce. EIF rovněž pravidelně Komisi předkládá zprávy o pokroku v provádění nástrojů.

Finanční mechanismy

EIF ručí částečně za úvěry, které poskytují zprostředkovatelé malým podnikům (úvěrové portfolio). Cílem je podpořit finanční zprostředkovatele, aby úvěry poskytovali i menším podnikům. Dohody o záruce mezi EIF a zprostředkovateli tedy stanoví, že zprostředkovatelé jsou povinni zvýšit objem svého úvěrování nad předem stanovenou prahovou úroveň. Tato prahová úroveň je stanovena na hodnotu, kterou by zprostředkovatel dosahoval bez dohody o záruce, nebo na hodnotu nula, pakliže předtím úvěry tohoto typu neposkytoval. U záruky InnovFin pro malé a střední podniky žádná prahová úroveň uplatňována není.

Tyto dva nástroje se liší z hlediska pokrytí úvěrového rizika. EIF v obou případech kompenzuje finančním zprostředkovatelům maximálně polovinu ztrát, které jim vzniknou z jednotlivých úvěrů v jejich portfoliích (tj. záruční sazba je maximálně 50 %). V rámci nástroje pro úvěrové záruky je celková částka náhrady smluvně omezena (u dohod o záruce uzavřených do 31. prosince 2016 se výše limitu pohybuje v rozmezí 4–20 % zaručené částky úvěrového portfolia). Ztráta přesahující tento limit je v plné výši nesena zprostředkovatelem. Jinými slovy u každého nesplaceného úvěru EIF nahrazuje ztrátu ve výši sazby záruky až do dosažení částky limitu a tato ztráta je pak proplácena Komisí (dále jen příspěvek EU). Limit stanovený pro každého ze zprostředkovatelů omezuje riziko pro rozpočet EU. Naproti tomu u záruky InnovFin pro malé a střední podniky žádný podobný limit neexistuje a EIF je povinen uhradit veškerou ztrátu ve výši smluvně stanovené záruční sazby, která je zpravidla okolo 50 % (viz obrázek 1).

Poznámka: Obrázek ilustruje situaci, kdy skutečné ztráty jsou vyšší než očekávané ztráty.

Zdroj: EÚD.

Aby se omezila částka ztrát, která musí být pokryta v rámci záruky InnovFin pro malé a střední podniky, jsou zprostředkovatelé povinni ve svých portfoliích udržovat minimální úroveň kvality úvěrů. Tato úroveň je definována jednak z hlediska i) minimálního úvěrového ratingu dlužníků a jednak ii) dalších charakteristik portfolia. Kromě toho ačkoli jsou u nástroje pro úvěrové záruky poskytovány částečné záruky bezplatně, u záruky InnovFin pro malé a střední podniky je zprostředkovatelům účtován poplatek za záruku v sazbě 0,5 % či 0,8 % ročně (v závislosti na velikosti dlužníka) z nesplacené výše úvěrů garantovaných v rámci záruky InnovFin pro malé a střední podniky.

Vzhledem k tomu, že u záruky InnovFin pro malé a střední podniky neexistuje limit, Komise a EIF se dohodly na sdílení souvisejících rizik, přičemž EIF má nárok na dohodnutý poplatek za riziko.

Použité finanční prostředky EU

V průběhu doby se objem prostředků EU, které byly dány k dispozici na centrálně řízené nástroje pro úvěrové záruky pro menší podniky, zvyšoval, jak je patrné z tabulky 1.

Zdroj: EÚD na základě: informací Komise pro nástroje do roku 2006, rozpočtu EU pro částku příspěvku EU na nástroje pro období od roku 2007, výkazů EIF pro stav k 31. 12. 2016 a výpočtu Komise týkajícího se stavu, kdy bude příspěvek EU plně využit.

V období 2014–2020 má být tedy z rozpočtu EU poskytnuto 1,78 miliardy EUR na pokrytí budoucích ztrát ze zaručeného portfolia a nákladů na správu příslušných nástrojů. K 31. prosinci 2016 činila průměrná očekávaná ztráta v souvislosti s již uzavřenými dohodami o záruce 9 %⁹ (0,98 miliardy EUR). Tato částka je vyšší než u předcházejících záručních mechanismů pro malé a střední podniky (u nichž činila průměrná očekávaná míra ztrát 5,4 % pro období 1998–2000, 5,1 % pro období 2001–2006 a 6,8 % pro období 2007–2013).

U záručního mechanismu pro malé a střední podniky na období 1998–2000 vykázalo 52 % finančních zprostředkovatelů ztráty odpovídající z 90 % či více očekávané ztrátě u jejich portfolií. U záručního mechanismu pro malé a střední podniky na období 2001–2006 to byl případ 53 % finančních zprostředkovatelů. Na poskytnutí podobných údajů o záručním mechanismu pro malé a střední podniky na období 2007–2013 je ještě brzy.

U současných nástrojů (viz tabulka 1) byla k 31. prosinci 2016 z úvěrového portfolia (22,32 miliardy EUR) zprostředkovatelů, s nimiž byla uzavřena dohoda, zaručena částka 10,79 miliardy EUR, tedy téměř 50 %. Celková očekávaná výše úvěrů pro podniky činí 27,55 miliardy EUR.

V roce 2015 byl zřízen Evropský fond pro strategické investice (EFSI)¹⁰. V roce 2016 se Komise, Evropská investiční banka (EIB) a EIF rozhodly, že dají část rozpočtových prostředků EFSI k dispozici pro navýšení příspěvku EU na tyto dva centrálně řízené nástroje. Prostředky u nástroje pro úvěrové záruky budou navýšeny o 0,55 miliardy EUR a prostředky u záruky InnovFin pro malé a střední podniky o 0,88 miliardy EUR. Celkové finanční zdroje EU se tak zvýší z 1,78 miliardy EUR (viz tabulka 1) na 3,13 miliardy EUR. K červenci 2017 byly pověřovací dohody mezi Komisí a EIF ve fázi aktualizace.

EU poskytla na finanční nástroje významné zdroje také v rámci sdíleného řízení (viz bod 2). K 31. březnu 2017 činil skutečný příspěvek EU na záruční nástroje na období 2007–2013 částku 2,5 miliardy EUR a výše poskytnutých úvěrů je odhadována na nejméně 18 miliard EUR¹¹. Výše příspěvku EU přiděleného na všechny typy finančních nástrojů v rámci sdíleného řízení pro období 2014–2020 je dle odhadů Komise výrazně vyšší než pro období 2007–2013. Nicméně nejaktuálnější dostupné údaje (tj. k 31. prosinci 2015) dosud neumožňují určit částky týkající se záručních nástrojů.

V období 2007–2013 zůstávala relativní váha zaručených částek (spolu)financovaných EU malá v porovnání s celkovým objemem záruk vystavených v členských státech (podrobnosti viz příloha I). Avšak vzhledem k nárůstu rozpočtových prostředků na tyto záruční nástroje pro období 2014–2020 (viz body 13 a 17–18) lze očekávat, že se tento podíl zvýší. Navíc v období 2007–2013 představoval průměrný roční objem poskytnutých úvěrů se zárukou EU méně než 0,5 % celkového objemu bankovních úvěrů malým a středním podnikům (ačkoli mezi členskými státy jsou v tomto ohledu výrazné rozdíly) (podrobnosti viz příloha II).

Koncepce auditu

Audit měl za cíl posoudit, zda úvěrové záruky EU podporovaly růst a inovace menších podniků tím, že zlepšovaly jejich přístup k financování. Za tímto účelem jsme zkoumali, zda:

1. byly současné záruční nástroje vhodným způsobem nastaveny;
2. by bez záruky příjemci měli problémy získat úvěr;
3. záruční nástroje splnily své cíle nebo zda se dostaly k zamýšleným příjemcům;
4. systém Komise pro hodnocení poskytuje důkazy o účinnosti těchto záručních nástrojů.

Abychom mohli analyzovat dlouhodobé výsledky a systém hodnocení, zaměřili jsme se v první řadě na nástroje pro úvěrové záruky, které byly zavedeny pro období 2001–2013. Co se týče všech dalších aspektů, zaměřili jsme se na nástroj pro úvěrové záruky a záruku InnovFin pro malé a střední podniky.

Kritéria auditu byla odvozena z nařízení, kterými se tyto nástroje zřizují, dále z příslušné přípravné dokumentace, předchozích zpráv Účetního dvora k tomuto tématu, vnitřních pravidel a postupů Komise a odborné literatury. Kritéria jsou podrobněji vysvětlena v různých oddílech této zprávy.

Důkazní informace byly shromážděny na základě:

1. přezkumu příslušných dokumentů;
2. analýzy náhodného vzorku 50 úvěrů, u nichž byly dané dva současné záruční nástroje využity, včetně návštěv u tří finančních zprostředkovatelů nástroje pro úvěrové záruky (v České republice, Rumunsku a Spojeném království) a u dvou finančních zprostředkovatelů záruky InnovFin pro malé a střední podniky (v Německu a Švédsku);
3. telefonických pohovorů s náhodně vybraným vzorkem 46 konečných příjemců záruky InnovFin pro malé a střední podniky (spadajících pod sedm finančních zprostředkovatelů v České republice, Španělsku, Francii, Itálii a Lucembursku);
4. návštěv u dvou komerčních bank a u orgánů státní správy v Řecku;
5. ekonometrické studie dlouhodobých účinků nástrojů, které předcházely nástroji pro úvěrové záruky, u přijímajících podniků ve Francii;
6. analýzy údajů EIF a Komise týkajících se záruk a také grantových programů zaměřených na menší podniky v rámci programu Horizont 2020;
7. pohovorů s pracovníky Komise a EIF.

Připomínky

V nastavení záručních nástrojů byly nedostatky

Při zřizování finančního nástroje musí Komise mimo jiné vzít v úvahu tyto prvky: i) potřeby trhu a velikost nástroje (tj. velikost příspěvku EU, který bude dán k dispozici) a ii) náklady na řízení daného nástroje.

Jakmile je nástroj zřízen, měl by začít rychle fungovat, aby se mohlo optimálně využít prováděcí období.

Zkoumali jsme proto, zda:

1. bylo o velikosti nástrojů rozhodnuto na základě řádného posouzení potřeb trhu;
2. jednání Komise s EIF o nákladech a poplatcích bylo založeno na důkazních informacích;
3. nástroje zahájily svou činnost bez zpoždění.

Velikost nástrojů nevycházela z komplexního a aktuálního posouzení potřeb trhu

Vzhledem k tomu, že EU financuje velký počet finančních nástrojů, které fungují paralelně s nástroji financovanými z národních či regionálních zdrojů, má pro zajištění účinnosti těchto nástrojů zásadní význam analýza potřeb trhu.

Hodnocení dopadu a hodnocení ex ante, které Komise provádí před spuštěním nové generace finančních nástrojů, by měla poskytnout informace o potřebách trhu a měla by umožnit dojít k závěrům o výši podpory, která bude k naplnění těchto potřeb nutná. Přezkoumávali jsme proto tato hodnocení/posouzení pro záruční nástroje.

U obou programů, pod které dané dva centrálně řízené nástroje spadají (tj. Program pro konkurenceschopnost podniků a malých a středních podniků a Horizont 2020), byla posouzení provedena v letech 2011 (v prvním případě) a 2013 (ve druhém případě). Pro finanční nástroje v rámci programu Horizont 2020 (včetně záruky InnovFin pro malé a střední podniky) však bylo zvláštní posouzení provedeno až poté, co byl vydán legislativní návrh programu a co byl již mezi Evropskou komisí, Evropským parlamentem a Radou projednán orientační rozpočet.

V rámci obou posouzení proběhla analýza potřeb trhu (tj. mezery ve financování). Vzhledem k nedostatku úplných údajů bylo obtížné tuto mezeru přesně vyčíslit, a její stanovení proto vycházelo z řady odhadů a předpokladů (viz rámeček 1). V důsledku toho byl počet malých a středních podniků, považovaných za podniky s obtížemi v přístupu k financím (2–3,5 milionu z přibližně 23 milionů), které nebylo možno vysvětlit jako vliv zásadních nedostatků na straně těchto podniků, ale spíše jako absenci / nedostatečnou hodnotu zajištění (předpokládaného na úrovni 20 %), vyjádřen jako interval (od 0,4 do 0,7 milionu MSP). Při hodnocení v roce 2013 nebyly údaje o finanční mezeře použité v hodnocení z roku 2011 aktualizovány.

Hodnocení provedené v roce 2011 a zvláště pak podkladová studie¹⁴ provedená jménem Komise obsahovaly detailní analýzu různých variant (různé finanční nástroje a různé rozpočty) a posuzovaly dopad těchto variant. V hodnocení z roku 2013 nebyla stejná úroveň variant a informací o dopadu. Ačkoli zejména pro záruku InnovFin pro malé a střední podniky měl být dán k dispozici mnohem větší příspěvek EU ve srovnání s ekvivalentem tohoto nástroje v předchozím období (viz tabulka 1), nebylo provedeno žádné posouzení dopadu na finanční mezeru a posouzení absorpční kapacity¹⁵, které by rovněž zohlednilo kombinovaný dopad všech ostatních záručních nástrojů financovaných EU.

Příspěvek EU, který je na dané dva centrálně řízené nástroje k dispozici, není přidělován podle jednotlivých členských států, regionů či odvětví. Nástroje jsou (v souladu se svým právním základem) přidělovány na základě poptávky, kdy finanční zprostředkovatelé reagují na výzvu k vyjádření zájmu vydávanou EIF. Ačkoli se potřeby trhu a tedy i možný dopad liší mezi jednotlivými členskými státy, analýza finanční mezery byla provedena pouze na úrovni celé EU. Posouzení provedená v letech 2011 a 2013 nevyužila dostupné informace o potřebách trhu v řadě členských států a regionů. EIF v letech 2006 a 2008 v rámci iniciativy JEREMIE¹⁶ (Společné evropské zdroje pro mikropodniky až střední podniky) připravil „analýzu mezery na trhu“ na národní úrovni pro 19 členských států, a to na základě jejich žádosti. V roce 2012 byla rovněž pro Komisi realizována studie, která měla poskytnout přehled úvěrových, záručních a kapitálových programů podporovaných z národních zdrojů v členských státech EU. Tato studie byla v roce 2014 aktualizována, ale v důsledku omezení rozsahu nejsou přehledy za jednotlivé členské státy úplné.

V hodnocení z roku 2011 se očekávalo, že největší katalytický účinek bude dosažen v členských státech, které do EU vstoupily po roce 2004. Z dohod o záruce uzavřených mezi EIF a finančními zprostředkovateli v rámci daných dvou nástrojů do konce roku 2016 však vyplývá, že zhruba tři čtvrtiny předpokládaných úvěrů budou poskytnuty ve čtyřech členských státech, které byly součástí EU již před rokem 2004. U většiny členských států, které do EU vstoupily po roce 2004, je dopad těchto dvou nástrojů z hlediska zaplnění finanční mezery nižší než u těchto členských států, které jsou hlavními příjemci.

EFSI (viz bod 17) výrazným způsobem navýší finanční prostředky těchto dvou nástrojů. Jak jsme již upozornili v našem stanovisku č. 2/2016¹⁷, v souvislosti s EFSI neproběhlo žádné posouzení ani analýza příčin této mezery ve financování a potřeb trhu ani způsobů, jak tuto situaci co nejlépe řešit.

Co se týče nástrojů spolufinancovaných ze strukturálních fondů, v jedné z předchozích zvláštních zpráv¹⁸ jsme upozornili na skutečnost, že odpovědnými orgány ve členských státech nebyly vždy řádně posouzeny potřeby trhu pro období 2007–2013. Vedlo to k tomu, že značný počet finančních nástrojů byl naddimenzován.

Úroveň nákladů a poplatků nebyla dostatečně zdůvodněna

EIF si jako odměnu za poskytnuté služby účtuje správní poplatek a dostává rovněž výkonnostní poplatek, který má motivovat k dosažení konkrétních cílů. Maximální celková částka správního a výkonnostního poplatku, kterou si EIF může během životního cyklu každého nástroje účtovat, činí 6 % příspěvku EU. U nástrojů pro období 1998–2000 a 2001–2006 tento poplatek činil 9 % a Komisi se jej podařilo následně snížit na 6 %.

Komise rovněž i) hradí EIF poplatek za správu pokladny¹⁹ z částek vyplacených z rozpočtu EU na oba nástroje a ii) proplácí EIF určité další nepředvídané náklady na řízení na základě dokumentárních podkladů. Kombinovaný strop pro tyto náklady představuje 1 % příspěvku EU na nástroj pro úvěrové záruky a 1,5 % příspěvku Unie na záruku InnovFin pro malé a střední podniky.

Maximální výše nákladů na řízení a poplatků za oba nástroje v průběhu celého jejich životního cyklu je 129,7 milionu EUR; podrobnosti uvádí tabulka 2. Jakmile bude doplňkový příspěvek od EFSI formálně zakotven v dodatcích k pověřovacím dohodám (viz bod 17), náklady se zvýší.

Zdroj: EÚD na základě informací o rozpočtu EU a pověřovacích dohod uzavřených mezi Komisí a EIF.

Roční²⁰ náklady na řízení a poplatky za dané dva nástroje budou činit přibližně 6,5 milionu EUR (bez zahrnutí doplňkových prostředků od EFSI). EIF je sice převážně ve veřejném vlastnictví²¹ (EU drží 29,81 % základního kapitálu EIF), nicméně přesto je důležité zajistit přiměřenost poplatků.

Komise by si tedy před tím, než vstoupí s EIF do fáze vyjednávání, měla být vědoma údajů o nákladech i) vynaložených EIF na provozování předchozích nástrojů pro úvěrové záruky, ii) vynaložených národními záručními institucemi na provozování nástrojů pro úvěrové záruky iii) účtovaných EIF dalším subjektům, které fondu udělily mandát k řízení nástrojů (jako např. EIB či vnitrostátní orgány). Prověřovali jsme, zda byly takovéto údaje získány.

Zjistili jsme, že Komise neměla k dispozici podrobné informace o skutečných nákladech programů, které proběhly v minulosti. Měla omezené informace o poplatcích uhrazených jinými subjekty, které pověřily EIF správou finančních nástrojů v jejich zastoupení, a vykonala jen málo práce, co se týče porovnání svých nákladů s náklady, které byly vynaloženy u vzorku záručních nástrojů řízených na národní úrovni.

Pro srovnání je u záručních nástrojů financovaných ze strukturálních fondů limit stanovený příslušnými nařízeními pro náklady na řízení a příslušné poplatky vyšší než 6 % účtovaných za centrálně řízené nástroje. Skutečné náklady však zůstaly pod tímto limitem. Podle orientačních údajů o provádění záručních nástrojů spolufinancovaných ze strukturálních fondů²² v období 2007–2013 se v současnosti roční průměrné²³ náklady na řízení a příslušné poplatky pohybují ve stejném intervalu jako náklady a poplatky hrazené Komisí za příslušné dva kontrolované nástroje.

Kromě výše uvedených poplatků má EIF za záruku InnovFin pro malé a střední podniky rovněž nárok na poplatek za riziko jako kompenzaci za sdílení části rizika u tohoto nástroje (viz bod 12 a obrázek 1).

Riziko související s expozicí EIF závisí na rizikovém profilu příslušného portfolia a částce příspěvku EU, který je hrazen v ročních splátkách ještě před vlastním schválením příslušných záruk. Nové úvěry lze v rámci záruky InnovFin pro malé a střední podniky poskytovat až do roku 2022 a je tedy možné, že se rizikový profil portfolia bude dál měnit.

Finanční zprostředkovatelé musí hradit poplatek za záruku (viz bod 11), která u příslušného nástroje představuje příjem. Příspěvek EU bude použit k úhradě rizikových poplatků pouze v případě, že poplatek za záruku není dostatečný k pokrytí celé částky poplatku za riziko, na který má EIF nárok.

Poplatek za riziko je stanoven ve výši 1,25 % ročně z 80 % nesplacené zaručené částky (neboť očekávaný příspěvek EU má odpovídat 20 % celkové zaručené částky pro souhrn všech zprostředkovatelů). Maximální celková částka poplatku za riziko, kterou si EIF může během životního cyklu příslušného nástroje účtovat, činí 10 % příspěvku EU (tj. 106 milionů EUR).

Existuje riziko, že tento poplatek může EIF vzhledem ke skutečně přijatým rizikům kompenzovat nadměrně. Důvodem je to, že je poplatek hrazen z 80 % nesplacené zaručené částky i v případě, že zaplacený příspěvek EU přesáhne 20 % zaručené částky (jinými slovy i tehdy, když je skutečná expozice EIF menší než 80 %). Neexistuje nicméně žádný mechanismus, kterým by se zajistila revize poplatku za riziko placeného EIF do roku 2022. Například v období 2014–2015 byl příspěvek EU vyšší než nesplacená zaručená částka, takže EIF žádné riziko nepřevzal, a přesto mu bylo zaplaceno přibližně 0,5 milionu EUR na rizikových poplatcích.

Rychlé zahájení fáze provádění

Z našich minulých auditů vyplynulo, že uvedení finančních nástrojů do provozu představuje klíčový problém, přičemž související zdržení ohrožují stanovení dosažených cílů²⁴. Zkoumali jsme, zda se podařilo takovýmto zpožděním zabránit.

Nástroj pro úvěrové záruky byl v zásadě pokračováním předcházejícího záručního mechanismu pro malé a střední podniky. Díky této skutečnosti začal fungovat rychle. Výrazným úspěchem však bylo rychlé spuštění záruky InnovFin pro malé a střední podniky, která byla v určitých ohledech nástrojem novým.

Pro oba nástroje byly dohody mezi Komisí a EIF podepsány v červenci 2014. Do konce roku 2014 EIF podepsal již čtyři dohody o záruce se šesti zprostředkovateli s předpokládaným objemem nových úvěrů ve výši téměř 1,4 miliardy EUR. Ke konci roku 2016 činila míra provádění (z hlediska využití příspěvku EU) 80 %. Finanční zprostředkovatelé ke stejnému datu poskytli úvěry ve výši odpovídající 27 % očekávaného objemu jejich úvěrů.

Nástroje pro úvěrové záruky nebyly dostatečně zaměřeny na podniky, které mají problémy se získáním úvěru

Věřitelé si u dlužníků s vyšším rizikovým profilem obvykle účtují odpovídající vyšší úroky a související poplatky. Někdy ovšem nemusí být ochotni takovéto vyšší úroky účtovat a podstupovat riziko přesahující určitou úroveň a raději úvěrování omezí. Může se pak stát, že životaschopné projekty nezískají financování, protože jsou bankami považovány za příliš riskantní, a to obzvlášť v situaci, kdy dlužníci nejsou schopni žádným způsobem prokázat svou bonitu a/nebo perspektivnost svého plánovaného projektu²⁵. Pro účely této zprávy nazýváme životaschopné podniky, které nejsou schopny získat úvěr od komerčních věřitelů, „životaschopné podniky, které nemají přístup k financování“.

Skutečnost, že existují potenciální dlužníci se životaschopnými projekty, kteří nemají přístup k financování, je hlavním důvodem financovaní nástrojů pro úvěrové záruky ze strany EU. Tento důvod je též uveden v přípravných dokumentech a příslušných nařízeních, jimž se zřizují dané dva auditované nástroje. Stanovuje se v nich, že „nástroj pro úvěrové záruky […] zmírní zvláštní obtíže, s nimiž se setkávají životaschopné malé a střední podniky usilující o přístup k financování, a to buď v důsledku toho, že jsou vnímány jako vysoce rizikové nebo proto, že nemají k dispozici dostatečné zajištěn퓲⁶. Pro záruku InnovFin pro malé a střední podniky pak nařízení pro program Horizont 2020²⁷ uvádí, že „[mnoho] zavedených inovativních společností, velkých i malých, [nemůže] získat půjčky na činnosti v oblasti výzkumu a inovací se zvýšeným rizikem […], protože inovace nutné k dosažení cílů politiky jsou pro trh obvykle příliš rizikové […]“. Rovněž ustanovení finančního nařízení, podle nějž „cílem finančních nástrojů není nahradit […] soukromé financován퓲⁸znamená zaměření na životaschopné podniky, které nemají přístup k financování.

Tyto nástroje tak nebyly koncipovány jako všeobecné subvence umožňující menším podnikům obecně (nebo menším podnikům zaměřeným na inovace) snížit jejich úrokové náklady, nýbrž jako nástroje na zlepšení přístupu k financování pro podniky, které by nezískaly úvěr od komerčních věřitelů.

Zkoumali jsme proto, zda:

1. podniky, které využily úvěrové záruky, měly předtím problém získat financování;
2. Komise účinně využila opatření vedoucí k lepšímu zacílení na životaschopné podniky, které nemají přístup k financování;
3. byly nástroje úspěšně využity v členských státech, jež se potýkají s finančními těžkostmi.

Nedostatky z hlediska zaměření na životaschopné podniky, které nemají přístup k financování

Na základě našeho vzorku úvěrů (96 podniků) u dvou daných nástrojů jsme zjistili, že pouze 40 % úvěrů bylo poskytnuto podnikům, které by jinak měly potíže získat úvěr od komerčního věřitele. Tato úroveň se výrazně neliší od údaje 43 %²⁹, který jsme zjistili ve svém předchozím auditu záručního mechanismu pro malé a střední podniky³⁰ (předchůdce nástroje pro úvěrové záruky), který měl velmi podobné cíle a velké míře spoléhal na podobné zprostředkovatele.

V rámci záruky InnovFin pro malé a střední podniky by mělo bez záruky EU obtíže se získáním komerčního úvěru 35 % podniků. I v této podskupině inovativních podniků měly některé přístup k financování rizikovým kapitálem, případně mohly získat komerční úvěr oproti poskytnutí osobních záruk.

Porovnali jsme rovněž chování veřejných a soukromých zprostředkovatelů při cílení na zamýšlené příjemce³¹, a to pomocí nepřímých ukazatelů, které souvisejí s mírou finančního omezení:

1. stáří a velikost podniku, neboť mladší a menší podniky se zpravidla potýkají s většími finančními omezeními³²;
2. úvěr jako podíl na celkových aktivech podniku – jako měřítko finančního významu úvěru jako zdroje financování v kapitálové struktuře podniku.

Z těchto ukazatelů vyplývá zásadní rozdíl v chování mezi veřejnými a soukromými zprostředkovateli, pokud jde o záruku InnovFin pro malé a střední podniky. Veřejní zprostředkovatelé byli z hlediska cílení na podniky, u nichž je pravděpodobné, že skutečně záruku potřebují, soustavně úspěšnější. Například podniky mladší než pět let představovaly v portfoliu veřejných zprostředkovatelů 35 %, zatímco u soukromých zprostředkovatelů to bylo 16 %. Podobně bylo u veřejných zprostředkovatelů pravděpodobnější, že příjemcům poskytnou relativně vysoký objem financování: více než polovina úvěrů, které tito zprostředkovatelé poskytli, činila více než 10% aktiv příslušného dlužníka, zatímco u úvěrů poskytnutých soukromými zprostředkovateli to byla jen čtvrtina³³.

Skutečnost, že soukromí zprostředkovatelé se v rámci záruky InnovFin pro malé a střední podniky soustřeďovali více na životaschopné podniky, které nemají přístup k financování, souvisí s tím, jak byl tento nástroj nastaven. Nařízení pro program Horizont 2020 stanoví, že tento nástroj má zlepšit přístup k dluhovému financování, ale neobsahuje výslovný požadavek, že má cílit na „životaschopné podniky, které nemají přístup k financování“. V dohodě mezi Komisí a EIF se stanoví, že účelem nástroje je pouze „poskytnout motivaci […] zprostředkovatelům, aby přímo či nepřímo poskytli dluhové financování […]”. Dohody mezi EIF a zprostředkovateli neuvádějí, že by se zprostředkovatelé měli zaměřovat na podniky, které mají problémy s přístupem ke komerčním úvěrům. U veřejných zprostředkovatelů je vzhledem k jejich veřejnému účelu pravděpodobnější, že se právě na takové podniky budou zaměřovat, ale soukromým zprostředkovatelům tato motivace chybí a dohoda o záruce s EIF takovýto přístup od nich nevyžaduje. Jako potvrzení této skutečnosti uveďme, že soukromý zprostředkovatel, u nějž jsme provedli návštěvu, si ani nebyl vědom toho, že by se měl zaměřovat na životaschopné podniky, kterým je odmítán úvěr (viz bod 52).

Podniky s dostatečným přístupem k financím mohou mít stále ze záruky výhody, např. tím, že získají úvěry s delší dobou splatnosti nebo na větší částky. Kromě toho v rámci záruky InnovFin pro malé a střední podniky mohou zprostředkovatelé snížit úrokovou sazbou po úroveň tržní sazby. Úspora na úrocích je úměrná rizikovosti dlužníka. Jelikož však podniky, které mají přístup k bankovním úvěrům, jsou zpravidla méně rizikové, je úspora zanedbatelná. Průměrná úspora, kterou jsme u našeho vzorku zjistili, se pohybovala mezi 0,3 % až 0,4 %, tj. při úvěru 250 000 EUR nepřesahovala 1 000 EUR za rok (střední hodnota u záruky InnovFin pro malé a střední podniky).

Ačkoli měla Komise úspěch s jedním opatřením, jež mělo zlepšit zaměření na „životaschopné podniky, které nemají přístup k financování“, neprozkoumala některá další možná opatření, zejména pro záruku InnovFin pro malé a střední podniky

Jak už jsme dříve uvedli, značná část příjemců v rámci předchozího záručního mechanismu pro malé a střední podniky byly podniky, které měly přístup k bankovním úvěrům. Doporučili jsme následující: „Mimo jiné s přihlédnutím k osvědčeným postupům již zavedeným u některých zprostředkovatelů by se rovněž měla zvážit vhodná opatření pro minimalizaci efektu mrtvé váhy“³⁴. Ve své odpovědi na toto doporučení Komise souhlasila s tím, že by „se ve všech navazujících programech mělo počítat s vhodnými opatřeními na minimalizaci efektu mrtvé váhy“³⁵.

Ve svém legislativním návrhu týkajícím se stávajícího nástroje pro úvěrové záruky Komise zavedla limit 150 000 EUR pro úvěry způsobilé pro záruky. Dlužníci žádající o nižší částky byli považováni za subjekty, které mají s přístupem k financování větší obtíže.

Ačkoli byl tento limit schválen, normotvůrci zavedli výjimku. Záruka v rámci nástroje pro úvěrové záruky může být i nadále poskytnuta i na větší úvěry, bude-li možné prokázat, že příslušný příjemce není způsobilý pro záruku v rámci záruky InnovFin pro malé a střední podniky³⁶. Zprostředkovatel, který je ochoten schválit úvěr nad uvedeným limitem, musí nejprve ověřit, že dlužník není schopný splnit žádné ze 14 kritérií způsobilosti z hlediska inovativnosti, která se na záruku InnovFin pro malé a střední podniky váží (viz bod 89). Vzhledem k tomu, že se jedná o relativně náročný proces, jehož odůvodnění není snadno pochopitelné, rozhodla se většina finančních zprostředkovatelů udržovat své zaručené úvěry pod tímto limitem.

Výsledkem zavedení limitu nicméně byla změna zaměření nástroje pro úvěrové záruky na celkově rizikovější, menší a mladší podniky. To ilustrují některé statistické údaje z portfolia:

1. průměrný objem úvěru se snížil, přičemž podíl úvěrů nad 150 000 EUR klesl z 37 % u předchozího nástroje na 15,8 % u nástroje pro úvěrové záruky;
2. podíl úvěrů poskytnutých mikropodnikům (tj. podnikům s méně než deseti zaměstnanci) se zvýšil na 82 % v porovnání s hodnotou 74 % vykázanou u předcházejícího nástroje.

Záruky se nicméně i nadále poskytují i na vyšší úvěry, někdy i pomocí obcházení pravidel. Jeden zprostředkovatel nástroje pro úvěrové záruky (ze tří námi kontrolovaných) opakovaně obešel daný limit tím, že ve stejný den vystavil stejnému podniku záruky za vícero úvěrů. EIF tento postup zaregistroval a vyžádal si u jednoho případu dodatečné informace. Na základě těchto informací pak akceptoval, že pro tento specifický případ existuje přiměřené komerční zdůvodnění. Takovéto úvěry představovaly u příslušného zprostředkovatele více než 10 % portfolia zaručených úvěrů.

Kvalitně vypracovaná kritéria způsobilosti mohou být dalším prostředkem, jak zajistit, že se záruky budou poskytovat životaschopným podnikům, které nemají přístup k financování (příklady viz rámeček 2). Pro nástroj pro úvěrové záruky jsou tato kritéria způsobilosti stanovena v dohodách o záruce s finančními zprostředkovateli. Pro záruku InnovFin pro malé a střední podniky však Komise takováto kritéria neprosadila do své pověřovací dohody s EIF (viz bod 59). Konstatujeme nicméně, že ze 14 uplatňovaných kritérií způsobilosti, která mají posuzovat inovativnost podniku (a z nichž alespoň jedno musí být splněno), se dvě týkají mladších podniků. Tato dvě kritéria však byla využita pouze menšinou podniků, kterým byl poskytnut zaručený úvěr v rámci záruky InnovFin pro malé a střední podniky (20 % k 31. 12. 2016).

Účtování úrokových sazeb nad průměrnou tržní úrovní je dalším z možných přístupů veřejných zprostředkovatelů k zajištění toho, aby o záruku žádaly převážně „životaschopné podniky, které nemají přístup k financování“. Podniky, kterým nechybí přístup k financování, totiž mohou získat úvěr za tržní sazbu, a budou tedy odrazeni od žádosti o dražší zaručený úvěr. Takováto cenová politika, kterou uplatňují některé národní podpůrné instituce, však není u záruky InnovFin pro malé a střední podniky využívána.

Mechanismus Komise na monitorování záručních nástrojů neumožňuje pravidelně ověřovat, zda se zprostředkovatelé zaměřují na „životaschopné podniky, které nemají přístup k financování“. U nástroje pro úvěrové záruky je monitorovacím ukazatelem podíl podniků, které se domnívají, že by bez záruky financování nezískaly. Údaje, které jsou potřebné ke stanovení tohoto ukazatele, však mají být shromážděny formou průzkumu pouze dvakrát během životního cyklu nástroje. Pro hodnocení předcházejícího nástroje byl používán podobný nástroj, ale velikost vzorku byla příliš malá na to, aby bylo možno vyvodit závěry na úrovni jednotlivých zprostředkovatelů. Pro záruku InnovFin pro malé a střední podniky žádný takový ukazatel používán není.

Odborná literatura nabízí řadu alternativních ukazatelů (viz rámeček 3), které by mohly poskytnout včasnější údaje o podílu podniků, které mají přístup ke komerčním úvěrům, na úrovni jednotlivých zprostředkovatelů. Vzhledem k tomu, že tyto ukazatele zpravidla vycházejí z údajů, které obsahují úvěrové spisy, bylo by možné nezbytné údaje shromáždit od zprostředkovatelů. Komise však dosud uplatnitelnost alternativních ukazatelů neotestovala.

Zavádění těchto nástrojů bylo v členských státech, které se potýkají s finančními těžkostmi, pomalé

Mezera v úvěrování (tj. potřebné, ale nikoli dostupné financování) pro menší podniky se obvykle zvětšuje vlivem cyklických poklesů, zejména finančních krizí⁴⁰. Proto bylo zlepšení přístupu k financování pro menší podniky důležitým prvkem plánu evropské hospodářské obnovy z roku 2008⁴¹ a bylo to také důvodem, proč se Komise a tři členské státy využívající finanční pomoci EU (Lotyšsko, Řecko a Portugalsko) za tímto účelem dohodly na realizaci různých opatření.

Národní rozpočty třech zmíněných členských států byly velmi napjaté. Vlády nemohly posílit vnitrostátní programy záruk a rozsah vládou podporované činnosti v oblasti záruk prudce poklesl. Vzhledem k tomu, že programy EU mají doplňovat úsilí členských států⁴², jsme posuzovali, zda v těchto zemích byly úspěšně využity centrálně řízené záruční nástroje EU a podobné nástroje spolufinancované ze strukturálních fondů.

Zjistili jsme, že centrálně řízené záruční nástroje EU byly v těchto státech z hlediska svého využití výrazně méně úspěšné než nástroje spolufinancované ze strukturálních fondů. Ačkoli předchůdce nástroje pro úvěrové záruky existoval už v době, kdy začala krize, EIF v těchto třech členských státech uzavřel smlouvu pouze s jedním finančním zprostředkovatelem, a to v Lotyšsku v roce 2009. Využívání předchůdce záruky InnovFin pro malé a střední podniky, který existoval od konce roku 2012, bylo uspokojivé v Portugalsku, ale nikoliv v ostatních dvou členských státech.

Ze strukturálních fondů se financovaly záruky a „financované finanční nástroje pro sdílení rizik“. Oba tyto nástroje měly za cíl zaplnit mezeru v úvěrování pro menší podniky. Pokrytí rizika a zároveň likviditu však zprostředkovatelům nabízely jen posledně zmíněné financované nástroje na sdílení rizik. Nevýhodou „financovaného finančního nástroje pro sdílení rizik“ je to, že úvěry menším podnikům musí být financovány buď plně, nebo zčásti z veřejných prostředků⁴³, což znamená, že je možné podpořit méně firem. Zjistili jsme, že nástroje, u nichž veřejné prostředky byly použity k financování nejméně poloviny všech úvěrů, byly z hlediska poskytování financí podnikům úspěšnější, neboť poskytnutí likvidity vynahrazovalo omezení u likvidity ze strany komerčních bank. To vysvětluje, proč centrálně řízené úvěrové záruky EU (tedy nástroje, které neposkytovaly likviditu komerčním bankám) nebyly v uspokojivé míře v daných členských státech využity.

Avšak i u finančních nástrojů spolufinancovaných ze strukturálních fondů nebyly prostředky podnikům poskytovány v nejtěžším období, ale spíše poté. V Lotyšsku bylo menším podnikům v období 2009–2012 poskytnuto pouze 16 % objemu plánovaného pro „financované finanční nástroje pro sdílení rizik“ v rámci programu řízeného EIF⁴⁴. V Řecku bylo poskytování prostředků z finančních nástrojů pro menší podniky rovněž zpožděno a k jeho zrychlení došlo až ke konci období dostupnosti v letech 2015–2016.

Pomalé poskytování prostředků menším podnikům z finančních nástrojů spolufinancovaných ze strukturálních fondů kontrastuje s úspěchy řeckého Ústavu pro růst. Jednalo se o nebankovní finanční ústav, který společně zřídil řecký stát a německá rozvojová banka Kreditanstalt für Wiederaufbau jako jednorázové opatření na poskytování úvěrů menším podnikům. Ústav disponoval kapitálem ve výši 200 milionů EUR, který se mu podařilo převést do podoby úvěrů v průběhu méně než jednoho roku. Podle vyjádření komerčních bank v Řecku, s nimiž jsme vedli pohovory, bylo hlavním důvodem pro tak rychlé poskytnutí prostředků to, že se provádění řídilo daleko jednoduššími pravidly než u nástrojů financovaných ze strukturálních fondů.

Komise na potíže s využíváním nástrojů reagovala. V roce 2011 umožnila, aby finanční nástroje podléhající strukturálním fondům mohly být též používány na financování provozního kapitálu, které bylo předtím povolováno jen za výjimečných okolností. To mělo pozitivní efekt na poskytování prostředků menším podnikům a okolnosti té doby takovéto opatření ospravedlňovaly.

Z historie úvěrových záruk však vyplývá, že takovéto změny nejsou vzaty zpět, jakmile přestanou existovat dané specifické okolnosti. To vede potom k obecnému „uvolnění kritérií způsobilosti“. Jestliže se například předchůdci nástroje pro úvěrové záruky zaměřovali původně na investiční úvěry, stalo se nyní běžným financování provozního kapitálu. Dalším příkladem je, že předchůdce záruky InnovFin pro malé a střední podniky podporoval úvěry se splatností minimálně dva roky. Záruka InnovFin po malé a střední podniky pak podporuje úvěry i s roční splatností (včetně úvěrových linek). Ačkoli takovéto změny nepochybně zvyšují využívání programů, zvyšují zároveň i riziko, že daný nástroj nebude účinně dosahovat cílů veřejné politiky nebo že skončí jako konkurence soukromého sektoru (viz rámeček 4).

Cílů dosaženo částečně

Dané dva záruční nástroje mají různé cíle. Tento oddíl o nich proto pojednává odděleně. Zkoumali jsme:

1. zda nástroje, které byly předchůdci nástroje pro úvěrové záruky, podporovaly růst podniků;
2. zda se záruka InnovFin pro malé a střední podniky zaměřovala na podporu podniků, které se věnují výzkumným a inovačním činnostem s vysokým potenciálem excelence.

Nástroje, které předcházely nástroji pro úvěrové záruky, pomáhaly růstu podniků

Růst podniků se může projevit tvorbou nových pracovních míst, zvýšenou produktivitou a vyšší mírou přežití firem. Na sledování účinku záruky nestačí například jen porovnat počet zaměstnanců podniku v období před zárukou s jejich počtem o několik let později, neboť ve vývoji mohly hrát roli i jiné faktory⁴⁵. Posouzení účinků by naproti tomu mělo vycházet ze srovnání toho, co se stalo s podniky, které záruky využily, a toho, co by se stalo bez takovéto podpory.

Jako součást tohoto auditu jsme nechali vypracovat kontrafaktuální studii hodnocení dopadu dlouhodobých účinků v jednom členském státě, konkrétně ve Francii⁴⁶. Příspěvek EU francouzským zprostředkovatelům, jejichž portfolia byla v rámci studie analyzována, představoval více než 25 % celkového rozpočtu na záruční mechanismy pro malé a střední podniky, které fungovaly v období 2001–2013. Studie porovnávala řadu výsledných proměnných⁴⁷ pro menší podniky, které využily úvěrové záruky EU v období 2002–2012, s podniky, které tyto záruky nevyužily (srovnávací skupina). Účinky byly odhadovány ročně na desetileté období po roku, v němž byl poskytnut úvěr. Další podrobnosti o metodice uvádí příloha III.

Výsledky studie jsou ve vztahu ke všem analyzovaným výsledným proměnným pozitivní. Přijímající podniky zaznamenaly oproti srovnávací skupině vyšší růst jak co do celkových aktiv, tak tržeb i mzdových nákladů. Po počátečním poklesu produktivity začaly také být produktivnější než podniky ve srovnávací skupině. Počáteční pokles produktivity je v souladu se skutečností, že trvá určitou dobu, než se investice stanou plně produktivními. Všechny úvěry vedly téměř k okamžitému růstu aktiv, ale účinky na tržby a celkové mzdové náklady se projevily až za další 2–3 roky. Zaručené úvěry zvýšily zadlužení daných podniků, ale toto dodatečné zadlužení nezvýšilo jejich zranitelnost. Vyplývá to i ze skutečnosti, že u přijímajících podniků byla oproti srovnávací skupině nižší pravděpodobnost, že svou činnost ukončí (viz obrázek 2).

Zdroj: EÚD na základě Final report: Long-term effects of loan portfolio guarantees on SMEs’ performance (Závěrečná zpráva: dlouhodobé účinky záruk na úvěrové portfolio na výkonnost malých a středních podniků, autoři Bertoni, Colombo a Quas (2016, chystá se k vydání).

Ačkoli jsou pozitivní výsledky úspěchem, celkové účinky pozorované na menších francouzských podnicích jsou skromnější než účinky odhadované v dalších dvou studiích, které za použití podobné metodiky analyzovaly nástroje pro úvěrové záruky ve Francii i jinde (viz tabulka 3).

V roce 2005 Komise předpokládala, že vytvoření/udržení jednoho pracovního místa v rámci záručního mechanismu pro malé a střední podniky bude stát 1 330 EUR⁵⁰. Za předpokladu, že růst mzdových nákladů (stanovený v kontrafaktuální studii) odráží pouze růst zaměstnanosti, jsme spočítali, že náklady za jedno vytvořené/udržené pracovní místo jako důsledek záruk EU menším francouzským podnikům ve skutečnosti činily 8 000 - 11 000 EUR, tj. sedminásobek odhadu.

Ze studie rovněž vyplynulo, že díky lepšímu zacílení může být daný nástroj účinnější. Zaručené úvěry měly větší účinek na menší a mladší podniky, tj. podniky, které (podle odborné literatury) mají větší pravděpodobnost, že se budou potýkat s finančními omezeními. Zaručené úvěry měly rovněž větší účinek, když byla částka veřejného příspěvku na každé euro zaručených úvěrů (tj. očekávaná ztráta) vyšší (viz tabulka 4).

Pozn.: pb = procentní bod.

Zdroj: Bertoni et al. (2016).

V našem předchozím auditu záručního mechanismu pro malé a střední podniky jsme konstatovali, že výsledků záruky mohlo být dosaženo financováním z národních rozpočtů. Vzhledem [k velkému podílu] k těmto příkladům vypůjčovatelů, jejichž firmy obvykle působí místně, není potřeba intervence EU dostatečně prokázána⁵¹. Komise přijala související opatření a uvedla, že už bylo zohledněno v diskusích a plánech týkajících se nové generace finančních nástrojů, kde je „zabezpečení evropské přidané hodnoty“ jednou z hlavních zásad, které se musí u všech navrhovaných nástrojů dodržovat⁵².

Naše předchozí doporučení týkající se toho, že nelze dokázat evropskou přidanou hodnotu, platí i pro nástroj pro úvěrové záruky, a to ze dvou důvodů. První důvodem je to, že Komise ve svém legislativním návrhu týkajícím se nástroje pro úvěrové záruky uvedla, že „nástupce garančního prostředku pro malé a střední podniky se bude více zaměřovat na záruky podporující přeshraniční a nadnárodní úvěrování a také na sekuritizaci v souladu s doporučeními Evropského účetního dvora, aby se maximalizovala evropská přidaná hodnota“⁵³. Normotvůrci však toto do nařízení pro daný nástroj nepřenesli. V době našeho auditu byly přeshraniční a nadnárodní záruky v rámci nástroje pro úvěrové záruky omezené. Neproběhly ani žádné sekuritizační operace. I v rámci předchozího záručního mechanismu pro malé a střední podniky (2007–2013) byly sekuritizační operace jen málo úspěšné, neboť byly uzavřeny pouze dvě operace. Jedním z vysvětlení může být omezená činnost na sekuritizačním trhu od roku 2008⁵⁴.

Druhým důvodem je to, že klesá význam demonstračního a katalytického účinku a účinku na budování kapacit⁵⁵, které byly uváděny jako argument pro přidanou hodnotu EU, a to zejména u členských států, které do EU vstoupily po roce 2004 (viz též bod 33). Došlo k tomu proto, že použití finančních nástrojů financovaných EU se v posledních letech výrazně zvýšilo (viz body 13 a 17–18), což vedlo k nárůstu odborných znalostí členských států, které tyto nástroje provádějí. V důsledku toho se snižuje potřeba záručního nástroje EU⁵⁶. Kromě toho mohou členské státy na financování svých vlastních vnitrostátních nástrojů používat strukturální fondy (viz body 72–74).

Záruka InnovFin pro malé a střední podniky se nezaměřovala dostatečně na podporu podniků, které se věnují výzkumným a inovačním činnostem s vysokým potenciálem excelence

Záruka InnovFin pro malé a střední podniky se řídí nařízením o programu Horizont 2020. Jedná se o zastřešující nařízení, kterým se řídí různé intervence, ať již mají podobu grantů, záruk nebo kapitálového financování. Jako zastřešující nařízení se týká všech typů inovací. Pro záruku InnovFin pro malé a střední podniky však nařízení stanoví, že by se měla zaměřovat na podporu podniků „zabývající[ch] se činnostmi v oblasti výzkumu a inovací […] s vysokým potenciálem pro excelenci.”⁵⁷. Součástí takových činností jsou rizikové investice.

Vzhledem k tomu, že nařízení pro program Horizont 2020 nestanoví žádnou další definici „rizikových investic […] do oblasti výzkumu a inovací s vysokým potenciálem pro excelenci”, Komise definovala 14 kritérií způsobilosti z hlediska inovativnosti (viz příloha IV). Podnik, který chce využít zaručený úvěr, musí splňovat alespoň jedno z těchto kritérií. Kritéria zahrnují širokou škálu možných charakteristik podniku, jako např. to, zda má podnik určitou úroveň výdajů na výzkum a inovace, zda získal ocenění za inovaci nebo grant či úvěr na výzkum či inovace, zda má registrovaná technologická práva, zda rychle roste nebo zda získal investice z fondu rizikového kapitálu nebo od neformálních investorů (tzv. „business angels“).

Dvě ze tří nejčastěji používaných kritérií jsou svou povahou široká:

1. kritérium použité ve 27 % případů (údaje ke konci roku 2016): příjemce „plánuje […] investovat do výroby, vývoje nebo zavedení nových či podstatně zlepšených výrobků, procesů či služeb, které jsou inovativní a u kterých existuje riziko technologického nebo průmyslového selhání […]“;
2. kritérium použité ve 12 % případů: příjemce působí na trhu méně než sedm let a „náklady na výzkum a vývoj představují alespoň 5 % jeho celkových provozních nákladů alespoň v jednom ze tří let před podáním žádosti“.

Na základě našeho vzorku úvěrů jsme prověřovali, zda bylo zaměření stanovené v nařízení úspěšně plněno. Podniky jsme rozdělili do tří skupin: i) skupina bez inovací (15 % našeho vzorku), ii) skupina se standardním vývojem produktů či procesů (50 % našeho vzorku) a iii) skupina s inovacemi s vysokým rizikem (35 % našeho vzorku). Rámeček 5 uvádí příklady projektů a podniků pro každou z těchto kategorií. Inovace, které jsou výsledkem standardního vývoje produktů či postupů, se chápou jako nové pouze pro danou společnost (tj. takové produkty či procesy mohou už na trhu existovat)⁵⁸. Inovace s vysokým rizikem toto překračují. Zjistili jsme, že do této kategorie patřilo pouze 35 % podniků. I v této skupině vynikaly inovační činnosti jen několika podniků.

65 % podniků v našem vzorku tak spadalo pod širokou definici inovací, ačkoli zaměření nástroje mělo být pouze na užší chápání inovací s vysokým potenciálem pro excelenci (viz bod 88).

Komise pro sledování inovační výkonnosti podniků, kterým byla udělena podpora, používá ukazatel „procentní podíl zúčastněných malých a středních podniků, které zavádějí inovace, jež jsou nové pro daný podnik nebo pro trh“. Tento ukazatel však nevyčleňuje vysoce rizikové inovace s velkým potenciálem pro excelenci, a tudíž odráží pouze širší definici inovativnosti⁵⁹. Kromě toho Komise stanovila poměrně skromnou cílovou hodnotu 50 % pro podíl podniků, které zavádějí novace, jež jsou nové pro daný podnik nebo pro trh. Vzhledem k tomu, že přibližně polovina podniků v Evropě realizuje určité inovační činnosti v širším smyslu, nelze dosažení tohoto cíle považovat za úspěch⁶⁰. Komise by tohoto cíle s velkou pravděpodobností dosáhla i tehdy, kdyby jednoduše finanční prostředky mezi podniky náhodně rozdělila.

Záruku InnovFin pro malé a střední podniky jsme rovněž porovnali s jiným programy podpory zaměřenými na inovační menší podniky a posuzovali jsme výkonnost jednotlivých zprostředkovatelů z hlediska cílení na podniky v oborech vyžadujících vysokou úroveň znalostí⁶¹. Použili jsme intenzitu využívání znalostí v hlavní oblasti působení daného podniku⁶², neboť dobře slouží jako vyjádření pravděpodobnosti, že podnik provádí výzkum a inovace mající vysoký potenciál pro excelenci. U společností působících v technologicky vyspělých odvětvích či ve znalostních službách je také pravděpodobnější, že budou provádět inovace. Pakliže se nástroj účinně zaměřuje na inovace, budou se přijímající podniky nutně soustřeďovat v odvětvích s vysokou intenzitou inovací. Zaměření na technologicky vyspělá odvětví a znalostní služby je zároveň důležité z hlediska hospodářské politiky (viz rámeček 6).

Zjistili jsme, že stávající záruka InnovFin pro malé a střední podniky podporuje podniky s intenzivním využíváním znalostí více než její předchůdce, nástroj pro sdílení rizik. Rostoucí význam role veřejných zprostředkovatelů přispěl k většímu zaměření na podniky s intenzivním využíváním znalostí. Podíl takovýchto podniků v portfoliu veřejných zprostředkovatelů v rámci záruky InnovFin pro malé a střední podniky (76 %) je velmi podobný podílu dosaženého u grantových programů v rámci programu Horizont 2020, které jsou soustředěny na menší podniky. Naproti tomu se soukromí zprostředkovatelé na podniky s intenzivním využíváním znalostí zaměřují mnohem méně (41 %), čímž snižují celkový podíl nástroje jako celku (viz obrázek 3).

Poznámka: Mezi odvětví s intenzivním využíváním znalostí a technologicky náročná odvětví patří technologicky vysoce vyspělý průmysl a průmysl se středně vyspělými technologiemi a služby s intenzivním využíváním znalostí vymezené v příslušných pokynech Eurostatu.

Zdroj: EÚD na základě údajů poskytnutých EIF a Komisí.

Hodnoticí systém Komise poskytoval pouze omezené důkazní informace o účinnosti nástrojů

Evropská komise financuje nástroje pro úvěrové záruky pro menší podniky od konce devadesátých let. Zaměření těchto záruk se v průběhu doby vyvíjelo, nicméně hlavní cíl zůstal stejný: zlepšit přístup menších podniků k financování a podporovat podnikání a inovace, aby se udržitelně podněcoval rozvoj malých podniků a růst zaměstnanosti v celé EU. Pro každý nástroj se v příslušném nařízení stanovily termíny pro průběžné a/nebo závěrečné hodnocení a předepsal se obsah těchto hodnocení. Mezi jiným měla hodnocení odpovědět i na otázku „Jak účinná byla intervence EU (tj. úvěrové záruky)?“ Zkoumali jsme proto:

1. zda byla v předchozích hodnoceních prokázána účinnost nástrojů na úvěrové záruky;
2. zda jsou stávající mechanismy na hodnocení stávajících nástrojů přiměřené.

V předchozích hodnoceních nebyly uvedeny spolehlivé důkazy o účinnosti nástrojů

V průběhu 18 let od prvního uvedení nástrojů pro úvěrové záruky EU Komise předložila tři průběžná a dvě závěrečná hodnocení. Ani jedno z těchto hodnocení však neobsahovalo spolehlivé důkazy ohledně dopadu záruk. Hodnocení zpravidla oceňovala celkový objem zaručených úvěrů nebo počet podpořených menších podniků. Takovéto ukazatele však vhodným způsobem neměří ani účinnost, ani sociální přínosy⁶⁶.

Hodnocení používala zpravidla kvalitativní metody jako pohovory a průzkumy, zatímco kvantitativní metody byly zanedbávány. Kromě toho hodnocení neprokázala, že ke změnám zjištěným u příjemců došlo v důsledku záruk a nikoliv jiných faktorů. Průzkumy se používaly jako náhrada za neúplnost údajů, nebyly však koncipované tak, aby danému záručnímu nástroji mohly přisoudit pozorované změny. Vzhledem k tomu, že podniky byly podrobeny průzkumu pouze několik let po přijetí zaručeného úvěru, zvýšilo se riziko spojené se spolehlivostí údajů.

Existují dva další důvody, proč nejsou k dispozici spolehlivá hodnocení. Prvním důvodem je, že byla hodnocení prováděna příliš brzy, přičemž závěrečné hodnocení proběhlo pouze těsně po polovině programového cyklu. Druhý důvod spočívá v tom, že byl v hodnoceních zvolen pouze velmi úzký pohled, tj. zaměřovala se pouze na současný program a účinky předchozích, obecně podobných programů se nezkoumaly.

Zlepšilo se shromažďování údajů na podporu budoucích hodnocení, ale nedostatky stále přetrvávají

Metodiku na hodnocení dopadu lze nejsnadněji vytvořit a zavést ve fázi koncipování nového programu. Požadavky na shromažďování údajů je nutno zohledňovat už od začátku programu, nikoli tehdy, kdy program už probíhá řadu let⁶⁷.

EIF a Komise v poslední době přijaly určitá opatření na zlepšení procesu hodnocení. Komise jednak nyní plánuje provádět závěrečná hodnocení daleko později v programovém cyklu. Útvary EIF a Komise rovněž v roce 2015 zveřejnily studii, která hodnotí hospodářský dopad úvěrových záruk poskytnutých menším podnikům ve střední a východní Evropě v letech 2005–2007⁶⁸. Komise hodlá tuto studii použít jako model pro hodnocení účinků záruk na výkonnost malých podniků. EIF je v současné době rovněž schopen lépe identifikovat příjemce prostřednictvím existujících externích databází s časovými řadami finančních údajů o firmách, které lze použít pro kvantitativnější analýzu.

V době našeho auditu Komise už připravila referenční rámec pro průběžné hodnocení současných záručních nástrojů. To má být dokončeno do roku 2017. Na metodice pro závěrečné hodnocení však dosud žádnou práci nevykonala. Nebylo tak například dosud stanoveno, i) jak hodnotit, zda záruka InnovFin pro malé a střední podniky skutečně zvýšila inovační činnost, což je hlavním cílem nástroje, a ii) jak izolovat vliv nástroje od vlivů ostatních programů⁶⁹. Hodnocení tohoto nástroje také pravděpodobně ovlivní neúplnost údajů.

Metoda, kterou navrhli Asdrubali a Signore (2015), porovnává účinek záručních nástrojů EU se všemi ostatními možnými zdroji financování, včetně jiných záruk financovaných z nástrojů členských států nebo jiných nástrojů EU (např. strukturálních fondů). Ačkoli se dluhové nástroje do určité míry liší (např. „omezené“ a „neomezené“ nebo zaměřené na podmnožinu menších podniků), často fungují jako blízké náhrady za komerční banky nebo podniky hledající zájemce o financování a sledují velmi podobné cíle. Analýza pokud možno co největšího počtu nástrojů současně by zmírnila hlavní omezení uvedené metody. V době našeho auditu však v tomto směru nebyly podniknuty žádné kroky.

Mezera v hodnocení by se také mohla odstranit dalším akademickým výzkumem. Ačkoli zásada transparentnosti⁷⁰ vyžaduje, aby se zveřejňovaly všechny udělené granty kromě grantů vyplacených fyzickým osobám, tato zásada se nevztahuje na příjemce záruk. Znamená to, že externí výzkumníci mimo EIF nemají přístup k údajům o příjemcích. Jiné veřejné instituce nakládající s podobně důvěrnými údaji zavedly specifické postupy pro přístup k údajům⁷¹ pro účely opodstatněného výzkumu, a to prostřednictvím „bezpečného střediska“⁷² nebo prostřednictvím partnerství mezi externími výzkumnými pracovníky a zaměstnanci organizace⁷³.

Až doposud byla pozornost v první řadě zaměřená na posuzování účinků na straně poptávky, tj. na prokazování účinku programu na výkonnost menších podniků. Proběhlo však o mnoho méně analýz i) účinků na straně nabídky, jako např. míry, v níž záruky zvyšují nabídky úvěrů nad úroveň, kterou by zprostředkovatelé dosáhli bez záruky; ii) toho, jak účinně jsou přínosy dotace implicitně obsažené v záručních nástrojích rozděleny mezi dodavatele a příjemce⁷⁴, a iii) jaký vliv mají záruky na konkurenci mezi bankami. Ačkoli má EIF často přístup k příslušným údajům, tyto údaje nejsou pro účely hodnocení shromažďovány. Když jsme prováděli takovouto analýzu nabídky v České republice, kde v průběhu tříletého období začalo s EIF spolupracovat pět velkých bank, byli jsme schopni identifikovat jasný, pozitivní dopad na dostupnost úvěrů pouze u jedné z těchto bank.

Závěry a doporučení

Rozpočet EU poskytuje v různých oblastech politik zdroje na nástroje pro úvěrové záruky zaměřené na menší podniky, které jsou prováděny současně se záručními nástroji financovanými z vnitrostátních zdrojů. Dospěli jsme k celkovému závěru, že finanční objem záručních nástrojů byl stanoven bez komplexní analýzy potřeb a že příliš mnoho přijímajících podniků ve skutečnosti zaručený úvěr nepotřebuje. Podniky, které zaručený úvěr dostaly, nicméně rostly. Míra inovačních činností podporovaná jedním z těchto nástrojů byla poměrně skromná a nebyla v souladu ani se zaměřením na excelenci stanoveným v daném nařízení, ani s ambicí ji dosahovat obsaženou tamtéž. Komise také dosud neposkytla dostatečné důkazní informace o dopadu těchto nástrojů a o jejich nákladové efektivnosti. Komise by se měla při přípravě hodnocení ex ante pro možné nástupnické nástroje v příštím víceletém finančním rámci většinou našich níže uvedených doporučení zabývat.

Nastavení záručních nástrojů

Z rozpočtu EU se financují centrálně řízené nástroje spolu s nástroji ve sdíleném řízení. Ačkoli se v porovnání s předchozím obdobím 2007–2013 zvětšil objem všech nástrojů financovaných EU, provedená posouzení potřeb trhu se nezabývala všemi nástroji a neukázala, jak by měly tyto nástroje souborně reagovat na dané potřeby, aby se zabránilo překrývání mezi nimi a jejich vzájemnému konkurování (viz body 27–35).

Dva stávající centrálně řízené nástroje zahájily své fungování bez zpoždění. Na základě dohod o zárukách, které byly podepsány do konce roku 2016, budou přibližně tři čtvrtiny plánovaných úvěrů soustředěny ve čtyřech členských státech, kde je největší počet menších podniků, kterým chybí přístup k financím (viz body 33 a 48–50).

Provádění finančních nástrojů s sebou nese určité náklady. Komise však měla jen omezené důkazní informace, když zahajovala s EIF vyjednávání o poplatcích (viz body 36–47).

Doporučení 1 – Posouzení potřeb trhu a získání údajů o nákladech na řízení

Komise by měla:

1. posoudit potřeby trhu a rovněž to, jak by jednotlivé záruční nástroje EU mohly nejlépe na tyto potřeby reagovat navíc k národně/regionálně financovaným nástrojů, aby se tak zajistila evropská přidaná hodnota;

   Cílové datum provedení: před předložením návrhů na zřízení nových záručních nástrojů pro příští víceletý finanční rámec.

2. získat a analyzovat příslušné údaje o nákladech na řízení záručních programů, jako např. skutečné náklady EIF nebo náklady vnitrostátně řízených systémů, jako podklad k tomu, aby posílila vyjednávací pozici s EIF a aby zajistila přiměřenou úroveň poplatků.

   Cílové datum provedení: před zahájením jednání s EIF o nových mandátech na příští víceletý finanční rámec.

Přístup k financování

Nástroje na úvěrové záruky byly koncipovány tak, aby pomohly podnikům se životaschopnými projekty, které mají ale potíže se získáváním dluhového financování. Zjistili jsme však, že 60 % podniků v našem vzorku by bylo schopno získat komerční úvěr i bez použití těchto nástrojů. Podíl těchto podniků mezi podniky, které dostaly podporu, je ještě vyšší u záruky InnovFin pro malé a střední podniky, kde dosahuje 65 %. Zjistili jsme rovněž, že u záruky InnovFin pro malé a střední podniky měli ve svých portfoliích větší podíl takovýchto podniků soukromí zprostředkovatelé. Komise ve své pověřovací dohodě s EIF totiž neuvedla, že cílovou skupinou nástroje jsou inovativní „životaschopné podniky, které nemají přístup k financování“ (viz body 55–59). Ze záruky mohou mít přínosy i podniky s přístupem ke komerčním úvěrům (např. ve formě snížené úrokové sazby u záruky InnovFin pro malé a střední podniky) (viz bod 60).

Ačkoli se snížením maximální výše úvěrů způsobilých v rámci nástroje pro úvěrové záruky zvýšil podíl podpory pro „životaschopné podniky, které nemají přístup k financování“, Komise dosud prozkoumala jiné možnosti řešení tohoto stavu pouze částečně. Kromě toho stávající monitorovací mechanismy nezajišťují pravidelné informace o dosaženém podílu „životaschopných podniků, které nemají přístup k financování“ (viz body 61–69).

Přístup k financování se stal ještě důležitější otázkou v průběhu finanční krize, a to zejména v těžce postižených členských státech, které byly příjemci makrofinanční pomoci. Centrálně řízené záruční nástroje EU však pro tyto státy představovaly jen omezenou pomoc, hlavně z toho důvodu, že tyto nástroje nebyly koncipovány na poskytování likvidity zprostředkovatelům. Ačkoli se použily i finanční nástroje spolufinancované ze strukturálních fondů, uvolňování prostředků menším podnikům proběhlo hlavně až po období největší zátěže, nikoli v jeho průběhu (viz body 70–77).

Doporučení 2 – Zaměřit se na podniky, které záruku potřebují

Komise by měla:

1. do legislativního návrhu na případný nástupnický nástroj záruky InnovFin pro malé a střední podniky zahrnout specifická ustanovení, která zajistí zacílení na životaschopné inovativní podniky, které nemají dostatečný přístup k financování, a zároveň to, aby se nenahrazovalo financování ze soukromého sektoru.

   Cílové datum provedení: před předložením návrhů na zřízení případného nástupnického nástroje pro příští víceletý finanční rámec.

2. zavést mechanismy na snížení podílu podporovaných podniků, které mohly získat komerční úvěry bez podpory EU. Komise by také měla posoudit náklady a přínosy možných opatření, jejichž cílem by bylo takové snížení.

   Cílové datum provedení: před zavedením případných nástupnických nástrojů pro příští víceletý finanční rámec.

3. každoročně monitorovat podíl podniků, které mají přístup ke komerčním úvěrům bez podpory EU, a přijímat nápravná opatření, kdykoli bude tento podíl příliš vysoký. Toto monitorování by mělo probíhat na základě informací, které jsou k dispozici od finančních zprostředkovatelů, a nemělo by tedy podnikům přinést žádnou dodatečnou administrativní zátěž.

   Cílové datum provedení: při zavedením případných následnických nástrojů pro příští víceletý finanční rámec.

Dosahování cílů

Nástroje, které byly předchůdci nástroje pro úvěrové záruky, měly za cíl podporovat růst. Dostupné ekonometrické údaje potvrzují jejich úspěšnost. Přijímající podniky zaznamenaly oproti srovnávací skupině vyšší růst jak co do celkových aktiv, tak i tržeb, mzdových nákladů a produktivity. Ze studií rovněž vyplývá, že účinky byly větší u těch podniků, které by bez záruky mohly mít se získáním úvěru problémy (viz body 79–87).

Záruka InnovFin pro malé a střední podniky byla koncipována tak, aby se zaměřovala na podporu podniků, které se věnují výzkumným a inovačním činnostem s vysokým potenciálem excelence. Nařízení pro program Horizont 2020 však tento termín nedefinuje. Dvě třetiny podniků v našem vzorku prováděly buď inovace prostřednictvím standardního vývoje produktů nebo procesů, nebo neprováděly inovace žádné. Kritéria způsobilosti z hlediska inovativnosti nebyla schopna takovéto podniky z podpory vyřadit. Cíl nástroje v oblasti inovací je velmi skromný: Komise považuje za úspěch, jestliže inovuje pouze polovina všech podniků, bez ohledu na míru jejich inovací. Podobně jako v případě přístupu k financím jsme zjistili velký rozdíl mezi soukromými a veřejnými zprostředkovateli. Veřejní zprostředkovatelé jsou daleko úspěšnější v cílení na podniky, které působí v odvětvích s intenzivnějším využíváním znalostí (viz body 88–95).

Doporučení 3 – Zaměřit se na inovace s vysokým rizikem

Komise by měla:

1. zahrnout do legislativního návrhu na případný nástupnický nástroj jasnou definici podporovaných inovací a úměrně tomu stanovit velikost nástroje;

   Cílové datum provedení: před předložením návrhů na zřízení případného nástupnického nástroje pro příští víceletý finanční rámec.

2. přezkoumat kritéria způsobilosti z hlediska inovativnosti s cílem zajistit, aby každý nástupnický nástroj podporoval v první řadě podniky, které se věnují činnostem s vysokým potenciálem excelence, jež vyžadují rizikové investice.

   Cílové datum provedení: před zavedením případného nástupnického nástroje pro příští víceletý finanční rámec.

Systém hodnocení

Navzdory osmnáctileté historii úvěrových záruk EU Komise jen v omezené míře doložila dosažené výsledky. Důvody tohoto stavu jsou neúplné údaje, předčasná hodnocení a nevhodné měření. Co se týče budoucích hodnocení, Komise dosud nerozhodla, jak i) provést komplexní hodnocení jednotlivých existujících záručních nástrojů EU a ii) posoudit účinek na straně nabídky a na konkurenci mezi bankami. Nedostatek v hodnocení by šel odstranit dalším akademickým výzkumem, tomu ale brání omezující pravidla pro zachovávání důvěrnosti údajů (viz body 97–105).

Doporučení 4 – Zlepšit systém hodnocení

Komise by měla:

1. provést komplexní hodnocení ex post předchůdce nástroje pro úvěrové záruky, které se zaměří na to, zda záruky byly celkově účinné.

   Cílové datum provedení: do konce roku 2019.

2. vypracovat metodiku na analýzu účinků záruk na nabídku úvěrů, konkurenci mezi bankami a inovační činnosti podniků a pro analýzu rozdělení implicitní dotace mezi dodavatelem a příjemcem.

   Cílové datum provedení: do konce roku 2019.

3. navíc k samostatným závěrečným hodnocením za každý ze dvou centrálně řízených záručních nástrojů předložit jedno společné hodnocení, které bude posuzovat jejich relativní výkonnost a které bude obsahovat pokud možno porovnání s podobnými dluhovými nástroji EU použitými v minulosti nebo používanými souběžně;

   Cílové datum provedení: ve lhůtě pro příští závěrečná hodnocení.

4. navrhnout systém, který výzkumným pracovníkům umožní přístup k údajům o příjemcích záruk.

   Cílové datum provedení: do konce roku 2018.

Tuto zprávu přijal senát IV, jemuž předsedá Baudilio TOMÉ MUGURUZA, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 7. listopadu 2017.

Za Účetní dvůr

předseda

Klaus-Heiner LEHNE

Glosář

Účelem „financovaného finančního nástroje pro sdílení rizik“ (v období 2007–2013) bylo poskytnout financování finančním zprostředkovatelům za účelem podpory nového úvěrování a zároveň sdílení rizika u těchto nových úvěrů.

Komise je pro finanční nástroje povinna provést hodnocení ex ante, které se mimo jiné zaměří na záležitosti, které je potřeba vyřešit, proporcionalitu intervence z hlediska zjištěné mezery ve financování, přidanou hodnotu zásahu Unie a synergie s dalšími jak novými, tak stávajícími finančními nástroji. Tyto aspekty mohou též být zohledněny v hodnocení dopadu, které Komise provádí u iniciativ, u nichž se očekává, že budou mít významný hospodářský, environmentální nebo sociální dopad.

Inovací se podle definice Eurostatu rozumí uplatňování nových nebo výrazně zdokonalených produktů (zboží nebo služeb) nebo postupů, nového způsobu uvádění na trh nebo nové organizační metody podnikových postupů, organizace pracovního prostředí nebo vnějších vztahů. Minimálním požadavkem na inovaci je, aby produkt, proces, způsob uvádění na trh nebo organizační metoda byly pro podnik nové (nebo výrazně zkvalitněné).

Politika soudržnosti zahrnovala během programového období 2007–2013 Evropský fond pro regionální rozvoj a Evropský sociální fond (tj. oba strukturální fondy) a Fond soudržnosti. Jejím cílem je posilovat hospodářskou a sociální soudržnost v Evropské unii odstraňováním zásadních regionálních rozdílů a zlepšováním situace v oblasti zaměstnanosti a pracovních příležitostí. V programovém období 2014–2020 se díky zavedení společných ustanovení pro evropské strukturální a investiční fondy zlepšila koordinace mezi politikou soudržnosti a dalšími politikami EU, které přispívají k regionálnímu rozvoji, zejména politikou rozvoje venkova a politikou rybolovu a námořní politikou.

Sekuritizace je proces, kterým věřitel seskupí a znovu uspořádá aktiva (v našem případě: portfolio úvěrů), zatřídí je do různých rizikových kategorií a obchoduje s těmito novými nástroji (tj. s cennými papíry).

Úvěrový rating dlužníka je rating stanovený věřitelem po posouzení bonity dlužníka.

Víceletý finanční rámec EU stanovuje maximální roční částky, které může EU vynaložit v různých oblastech politiky v období nejméně pěti let. Víceletý finanční rámec není rozpočtem EU, ale představuje rámec pro finanční plánování a rozpočtovou kázeň.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tuto zprávu vypracoval auditní senát IV, jemuž předsedá člen EÚD Baudilio Tomé Muguruza a který se zaměřuje na oblast regulace trhů a konkurenceschopného hospodářství. Audit vedl člen EÚD Neven Mates. Podporu mu poskytoval vedoucí chorvatského kabinetu Georgios Karakatsanis, tajemník kabinetu Marko Mrkalj, vyšší manažerka Marion Colonerusová a vedoucí úkolu Josef Jindra. Členy auditního týmu byli Jiří Beneš, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi a Martin Puc.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2017

© Evropská unie, 2017

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: http://europa.eu/contact.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: http://europa.eu/contact.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: http://europa.eu.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: http://op.europa.eu/eubookshop. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz http://europa.eu/contact).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.