Gli strumenti, finanziati dall’UE, di garanzia dei prestiti: sono stati ottenuti risultati positivi, ma sono necessari una migliore selezione dei beneficiari ed un miglior coordinamento con i dispositivi nazionali

Sintesi

Le garanzie sui prestiti per le piccole e medie imprese

Per quasi 20 anni, fornendo garanzie sui prestiti l’UE ha aiutato le piccole e medie imprese europee a finanziarsi mediante ricorso al credito. Le garanzie vengono fornite ad intermediari finanziari, che ci si attende aumentino la concessione di prestiti a imprese vitali che altrimenti andrebbero incontro a difficoltà nell’ottenere prestiti. Per aiutare dette imprese, l’UE fornisce fondi a due strumenti di garanzia gestiti a livello centrale e, nell’ambito della politica di coesione, co-finanzia strumenti simili posti in essere dalle autorità nazionali o regionali. In aggiunta, gli Stati membri dispongono di propri strumenti di garanzia finanziati a livello nazionale o regionale.

Modalità di svolgimento dell’audit della Corte

L’audit è stato incentrato sui due strumenti gestiti a livello centrale attualmente operanti: lo strumento di garanzia per le PMI denominato InnovFin per le imprese orientate alla ricerca e all’innovazione (di seguito: “strumento di garanzia InnovFin”) e lo strumento di garanzia dei prestiti. Tra il 2014 e il 2020, il bilancio dell’UE dovrebbe fornire 1,78 miliardi di euro (e fino a 3,13 miliardi di euro includendo il contributo aggiuntivo del Fondo europeo per gli investimenti strategici) a copertura delle perdite potenziali su prestiti e dei costi d’esercizio di questi strumenti la cui gestione è stata delegata al Fondo europeo per gli investimenti.

La Corte ha appurato se le garanzie sui prestiti finanziate dall’UE avessero sostenuto la crescita e l’innovazione delle imprese più piccole consentendo loro di accedere ai finanziamenti.

Gli auditor della Corte hanno visitato intermediari finanziari dello strumento di garanzia dei prestiti (in Repubblica Ceca, Romania e Regno Unito) e dello strumento di garanzia InnovFin (in Germania e Svezia), nonché banche commerciali e organismi governativi in Grecia. Hanno inoltre analizzato un campione, estratto su base casuale, di 50 prestiti garantiti dai due strumenti ed hanno avuto colloqui telefonici con un campione di 46 imprese beneficiarie dello strumento di garanzia InnovFin.

Cosa è stato riscontrato

Rispetto al passato, gli strumenti di garanzia hanno iniziato ad operare velocemente. I fondi UE disponibili sono aumentati considerevolmente, ma la valutazione delle esigenze di mercato effettuata non ha riguardato tutti gli strumenti e non ha indicato in che modo essi dovrebbero rispondere a tali esigenze; la Commissione, fino ad ora, ha fornito solo limitate prove dell’efficacia dei precedenti strumenti di garanzia dei prestiti. Sebbene i meccanismi di valutazione per gli strumenti attuali siano migliorati, permangono numerose debolezze, quali la mancanza di dati per la valutazione dell’effetto sull’attività innovativa, e la limitatezza d’estensione del controllo dei dispositivi tramite ricerca universitaria. Inoltre, la Commissione disponeva di limitati elementi probatori all’atto di prender parte al processo di negoziazione delle commissioni con il Fondo europeo per gli investimenti.

La principale finalità dello strumento di garanzia dei prestiti e degli strumenti precedenti è stata di stimolare la crescita. Prove econometriche dimostrano che le garanzie sui prestiti hanno ottenuto quanto previsto: hanno aiutato le imprese beneficiarie a crescere di più in termini di patrimonio complessivo, vendite, numero di dipendenti e produttività. Gli effetti sono stati maggiori per le imprese che avrebbero potenzialmente avuto difficoltà a ottenere un prestito senza la garanzia. Ciò ha importanti ripercussioni per la selezione dei beneficiari nell’ambito dei dispositivi.

Tuttavia, sia per gli strumenti attuali che per quelli precedenti, gli auditor della Corte hanno rilevato che una notevole percentuale delle imprese beneficiarie incluse nel campione della Corte non avrebbe avuto difficoltà ad accedere al credito e non aveva pertanto bisogno di un prestito garantito. La concessione di prestiti ad imprese che avevano accesso al credito è stata particolarmente elevata presso gli intermediari finanziari privati nell’ambito dello strumento di garanzia InnovFin. Le imprese aventi accesso al credito beneficiano anche della garanzia, ad esempio sotto forma di un tasso d’interesse più basso. Ma la riduzione del tasso di interesse è limitata e ha un costo. Per di più, sostenendo imprese che hanno accesso a prestiti rimborsabili a tassi di mercato, gli strumenti finanziati dall’UE rischiano di entrare in concorrenza con il settore privato.

Lo strumento di garanzia InnovFin è inteso concentrarsi su imprese che fanno ricerca e innovazione con un forte potenziale d’eccellenza. Tuttavia, due terzi delle imprese incluse nel campione della Corte hanno effettuato unicamente un normale sviluppo di prodotti o processi oppure non hanno introdotto nessuna innovazione. Ancora una volta, è stata osservata una netta demarcazione tra intermediari privati e intermediari pubblici: questi ultimi riescono molto meglio a concentrarsi sulle imprese in settori ad alta intensità di conoscenze, in altre parole quelle che più verosimilmente innoveranno. Si tratta di un ambito in cui l’Europa è rimasta indietro.

Raccomandazioni della Corte

La Corte formula una serie di raccomandazioni per migliorare l’indirizzamento degli strumenti verso imprese vitali non aventi accesso al credito. Nel caso dello strumento di garanzia InnovFin, dette imprese dovrebbero essere maggiormente innovative.

Poiché vi sono vari strumenti di garanzia finanziati dall’UE e dato che essi sono cresciuti in dimensione, la Corte raccomanda che la Commissione effettui una valutazione dell’efficacia degli strumenti di garanzia precedenti ed attuali, nonché una valutazione ex ante dei possibili strumenti che dovrebbero prenderne il posto, anche mediante un’analisi approfondita ed esaustiva delle esigenze di mercato e dell’efficacia in rapporto ai costi. Detta valutazione dovrebbe inoltre determinare come gli strumenti gestiti a livello centrale possono meglio rispondere alle esigenze di mercato assicurando un coordinamento con strumenti finanziati a livello nazionale/regionale e cofinanziati tramite i Fondi strutturali dell’UE, nonché con analoghi strumenti finanziati esclusivamente da autorità nazionali/regionali.

La Corte raccomanda inoltre che la Commissione migliori il suo sistema di valutazione.

Introduzione

Strumenti volti a migliorare l’accesso al credito per le imprese più piccole

Le piccole e medie imprese¹ (“PMI”, di seguito denominate anche “imprese più piccole”) sono spesso lodate come importante forza trainante della crescita, dell’innovazione e della competitività europee, nonché come fattore cruciale di integrazione sociale. Tuttavia, secondo alcuni le banche e i mercati finanziari non soddisfano in modo sufficiente le esigenze finanziarie delle imprese più piccole, limitandone così gli investimenti e la crescita. La principale logica alla base delle garanzie sui prestiti è la necessità di risolvere tale situazione inducendo i prestatori ad offrire maggiori quantità di crediti a migliori condizioni. Fornendo una garanzia, un terzo si impegna a pagare, in toto o in parte, quanto dovuto da un mutuatario nel caso in cui quest’ultimo non sia in condizione di ripagare il proprio debito da solo.

La Commissione europea ritiene che gli strumenti finanziari, che consistono in primo luogo di prestiti e garanzie, siano “un modo intelligente per finanziare l’economia reale e rilanciare la crescita e l’occupazione”². Gli strumenti finanziari vengono quindi impiegati in diverse parti del bilancio UE:

1. gli strumenti finanziari gestiti a livello centrale sono finanziati a valere su vari settori di bilancio, quali ricerca, imprese e industria, istruzione e cultura. La Commissione è direttamente implicata nella concezione e nello sviluppo di questi strumenti, della loro strategia d’investimento e del rispettivo contributo UE. La decisione di istituire questi strumenti è adottata dalle autorità di bilancio (Parlamento europeo e Consiglio) sulla base di una proposta della Commissione;
2. gli strumenti finanziari soggetti a gestione concorrente³, utilizzati nell’ambito della politica di coesione, sono finanziati principalmente a titolo del Fondo europeo di sviluppo regionale e, in misura minore, del Fondo sociale europeo (di seguito chiamati “Fondi strutturali”), del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca. Per il periodo di programmazione 2014-2020, gli strumenti finanziari possono essere finanziati anche a valere sul Fondo di coesione. Ciascuno strumento deve essere attuato nel quadro di un programma operativo gestito da un’autorità di gestione. Spetta all’autorità di gestione concepire lo strumento finanziario e decidere in merito alla sua dimensione finanziaria.

Nel periodo 2014-2020, i due principali strumenti gestiti a livello centrale usati dalla Commissione per sostenere il finanziamento tramite ricorso al credito delle imprese europee più piccole sono:

1. lo strumento di garanzia dei prestiti nell’ambito del “Programma per la competitività delle imprese e le piccole e le medie imprese”⁴; e
2. lo strumento di garanzia per le PMI denominato InnovFin, istituito nell’ambito del programma Orizzonte 2020⁵.

Gli obiettivi strategici dei due strumenti differiscono. Lo strumento di garanzia dei prestiti mira a sostenere le imprese più piccole che hanno difficoltà a finanziarsi tramite ricorso al credito a causa di un elevato rischio percepito o della mancanza di una sufficiente garanzia (collateral)⁶ disponibile. Lo strumento di garanzia InnovFin mira a sostenere le imprese orientate all’innovazione e/o alla ricerca&sviluppo ed aventi meno di 500 dipendenti.

Prima di questi due strumenti, vi erano:

1. il meccanismo di garanzia per le PMI, attuato nel periodo 1998-2013⁷, che aveva un obiettivo e una impostazione finanziaria simili all’attuale strumento di garanzia dei prestiti; e
2. lo strumento a rischio ripartito⁸, avviato come progetto-pilota nel 2012, che era simile all’attuale strumento di garanzia InnovFin.

Assetto operativo

La responsabilità generale per questi strumenti di garanzia gestiti a livello centrale incombe alla Commissione europea. Vi rientrano la presentazione della proposta di programma, i programmi di lavoro annuali e le relazioni sull’attuazione e di valutazione. Tuttavia, l’attuazione è affidata al Fondo europeo per gli investimenti (FEI), in cambio di una remunerazione concordata, come disposto dall’accordo di delega (detto anche “accordo di contributo”).

Il FEI seleziona gli intermediari finanziari (banche commerciali, istituti nazionali di promozione o organismi di mutua garanzia) e conclude con essi accordi di garanzia a proprio nome. Gli intermediari prestano direttamente alle imprese oppure prestano garanzie ad altri intermediari finanziari che concedono prestiti alle imprese. Quando un’impresa non riesce a rimborsare un prestito, il FEI rimborsa parte della perdita all’intermediario, secondo le modalità previste dall’accordo di garanzia.

Il FEI mantiene l’elenco dei prestiti che gli intermediari hanno scelto di includere nella garanzia ed effettua un monitoraggio del rispetto, da parte degli intermediari, degli accordi di garanzia. Riferisce inoltre periodicamente alla Commissione sullo stato di avanzamento dell’attuazione degli strumenti.

Meccanismi finanziari

Il FEI garantisce, in parte, i prestiti che gli intermediari forniscono alle piccole imprese (il portafoglio prestiti). La finalità è di incentivare gli intermediari finanziari ad espandere la concessione di prestiti alle imprese più piccole. Gli accordi di garanzia conclusi tra il FEI e gli intermediari prevedono perciò che questi ultimi debbano incrementare i prestiti concessi fino a superare una soglia predefinita. Detta soglia è fissata al livello che l’intermediario avrebbe raggiunto senza l’accordo di garanzia oppure a zero se non ha concesso prestiti di questo tipo nel passato. Nell’ambito dello strumento di garanzia InnovFin, non si applica alcuna soglia.

I due strumenti differiscono in termini di copertura del rischio di credito. In entrambi i casi, il FEI riconosce agli intermediari finanziari un importo compensativo che va fino ad un massimo della metà delle perdite che questi sostengono sui singoli prestiti nei loro portafogli (ossia, un tasso di garanzia massimo del 50 %). Invece, nell’ambito dello strumento di garanzia dei prestiti, l’importo complessivo della compensazione è limitato contrattualmente: per gli accordi di garanzia firmati fino al 31 dicembre 2016, i tassi di compensazione massimi vanno dal 4 % al 20 % dell’importo del portafoglio prestiti garantito. Qualunque perdita che oltrepassi il limite contrattuale è integralmente a carico dell’intermediario. In altre parole, per ogni prestito non rimborsato, il FEI rimborsa la perdita al tasso di garanzia fino al raggiungimento del massimale contrattuale, ed a sua volta il FEI viene rimborsato dalla Commissione (il cosiddetto “contributo UE”). Il massimale fissato per ciascun intermediario limita il rischio gravante sul bilancio dell’UE. Nell’ambito dello strumento di garanzia InnovFin, invece, non vi è tale massimale, ed il FEI è obbligato a coprire tutte le perdite al tasso di garanzia stabilito contrattualmente, in genere prossimo al 50 % (cfr. grafico 1).

Nota: il grafico illustra la situazione in cui le perdite effettive sono più elevate delle perdite attese.

Fonte: Corte dei conti europea.

Per limitare l’importo delle perdite che devono essere coperte dalla garanzia nell’ambito dello strumento di garanzia InnovFin, gli intermediari devono impegnarsi a mantenere un livello minimo di qualità dei prestiti nei rispettivi portafogli. Questo livello è definito in termini di: i) merito di credito minimo dei mutuatari e ii) altre caratteristiche del portafoglio. Per di più, mentre nell’ambito dello strumento di garanzia dei prestiti le garanzie sono fornite gratuitamente, nell’ambito dello strumento di garanzia InnovFin all’intermediario viene addebitata una commissione di garanzia ad un tasso annuo dello 0,5 % o dello 0,8 % (a seconda delle dimensioni dell’impresa mutuataria) sull’importo garantito ancora da rimborsare.

Poiché nell’ambito dello strumento di garanzia InnovFin non vi è massimale, la Commissione e il FEI hanno convenuto di condividere i rischi associati: il FEI ha diritto ad una commissione di rischio concordata.

Fondi UE coinvolti

Le risorse UE rese disponibili per gli strumenti di garanzia dei prestiti rivolti alle imprese più piccole e gestiti a livello centrale sono aumentate nel tempo, come si può vedere nella tabella 1.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di: informazioni della Commissione per gli strumenti fino al 2006; bilancio dell’UE per l’importo del contributo UE per strumenti dal 2007 in poi; reportistica del FEI per la situazione al 31.12.2016; e calcolo della Commissione per la situazione attesa una volta che il contributo dell’UE verrà utilizzato integralmente.

È pertanto previsto che, nel corso del periodo 2014-2020, il bilancio dell’UE metta a disposizione 1,78 miliardi di euro per coprire sia eventuali future perdite sul portafoglio garantito sia i costi di gestione degli strumenti. Al 31 dicembre 2016, la perdita media attesa in relazione agli accordi di garanzia già firmati era del 9 %⁹ (ossia 0,98 miliardi di euro). Si tratta di una cifra più alta rispetto ai precedenti meccanismi di garanzia per le PMI (il tasso di perdita medio atteso era del 5,4 % per il periodo 1998-2000, del 5,1 % per il periodo 2001-2006 e del 6,8 % per il periodo 2007-2013).

Nell’ambito del meccanismo di garanzia per le PMI del 1998-2000, il 52 % degli intermediari finanziari ha sostenuto perdite equivalenti al 90 % o più della perdita attesa sul rispettivo portafoglio. Nell’ambito del meccanismo di garanzia per le PMI del 2001-2006, ciò si è verificato per il 53 % degli intermediari finanziari. È troppo presto per fornire dati simili per il meccanismo di garanzia per le PMI del 2007-2013.

Per gli strumenti attuali (cfr. tabella 1), al 31 dicembre 2016 il portafoglio prestiti (22,32 miliardi di euro) degli intermediari aventi firmato un contratto era garantito per un importo di 10,79 miliardi di euro, ossia ad un tasso di quasi il 50 %. L’importo totale atteso di prestiti alle imprese era di 27,55 miliardi di euro.

Nel 2015 è stato costituito il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS)¹⁰. Nel 2016, la Commissione, la Banca europea per gli investimenti (BEI) ed il FEI hanno deciso di rendere disponibile parte delle risorse finanziarie del FEIS per integrare il contributo UE per i due strumenti gestiti a livello centrale. Allo strumento di garanzia dei prestiti verrà destinata un’integrazione di 0,55 miliardi di euro e allo strumento di garanzia InnovFin di 0,88 miliardi di euro. Pertanto, le risorse UE totali a tal fine destinate aumenteranno da 1,78 miliardi di euro (cfr. tabella 1) a 3,13 miliardi di euro. Al luglio 2017, gli accordi di delega tra la Commissione e il FEI erano in corso di modifica.

Nell’ambito della gestione concorrente, l’UE ha inoltre fornito considerevoli risorse per gli strumenti finanziari (cfr. paragrafo 2). Al 31 marzo 2017, l’effettivo contributo UE agli strumenti di garanzia nel corso del periodo 2007-2013 ammontava a 2,5 miliardi di euro, con un importo di prestiti concessi stimato in almeno 18 miliardi di euro¹¹. La Commissione ha stimato che l’importo del contributo UE destinato a tutti i tipi di strumenti finanziari a gestione concorrente per il periodo 2014-2020 sarà notevolmente più elevato rispetto a quello del periodo 2007-2013. Ma i più recenti dati disponibili (al 31 dicembre 2015) non permettono ancora di individuare gli importi relativi agli strumenti di garanzia.

Nel corso del periodo 2007-2013, l’entità relativa degli importi di garanzia (co)finanziati dall’UE è rimasta modesta rispetto all’importo totale delle garanzie prestate negli Stati membri (cfr. allegato I per maggiori dettagli). Tuttavia, dato l’incremento delle risorse di bilancio per questi strumenti di garanzia nel periodo 2014-2020 (cfr. paragrafi 13 e 17-18), ci si attende che tale percentuale aumenti. Per di più, nel corso del periodo 2007-2013, i prestiti annui medi garantiti dall’UE hanno rappresentato meno dello 0,5 % del totale dei prestiti bancari alle PMI (sebbene con notevoli variazioni tra uno Stato membro e l’altro) (cfr. allegato II per ulteriori dettagli).

Approccio dell’audit

L’audit era inteso appurare se le garanzie sui prestiti finanziate dall’UE avessero sostenuto la crescita e l’innovazione delle imprese più piccole migliorando il loro accesso al credito. A tal fine, gli auditor della Corte hanno verificato:

1. se gli attuali strumenti di garanzia fossero stati costituiti in modo adeguato;
2. se i beneficiari, in assenza di garanzia, avrebbero faticato ad ottenere un prestito;
3. se gli strumenti di garanzia abbiano raggiunto i destinatari e gli obiettivi prefissati; e
4. se il sistema di valutazione utilizzato dalla Commissione abbia fornito prova dell’efficacia degli strumenti di garanzia.

Per analizzare i risultati a lungo termine e il sistema di valutazione, l’audit è stato incentrato in primo luogo sugli strumenti di garanzia dei prestiti operanti nel periodo 2001-2013. Per tutti gli altri aspetti, gli auditor della Corte hanno esaminato in particolare lo strumento di garanzia dei prestiti e lo strumento di garanzia per le PMI denominato InnovFin (di seguito “strumento di garanzia InnovFin”).

I criteri di audit sono stati tratti dai regolamenti che istituiscono detti strumenti, dai corrispondenti documenti preparatori, dalle precedenti relazioni della Corte pertinenti per l’argomento, dal regolamento interno e dalle procedure della Commissione, nonché dalla letteratura scientifica. I criteri sono ulteriormente illustrati nelle varie sezioni della presente relazione.

Gli elementi probatori di audit sono stati raccolti basandosi su:

1. l’esame della pertinente documentazione;
2. un’analisi di un campione (estratto su base casuale) di 50 prestiti coperti dagli attuali due strumenti di garanzia, nonché sull’esito delle visite a tre intermediari finanziari dello strumento di garanzia dei prestiti (in Repubblica Ceca, Romania e Regno Unito) e due intermediari dello strumento di garanzia InnovFin (in Germania e Svezia);
3. colloqui telefonici con un campione (estratto su base casuale) di 46 beneficiari finali dello strumento di garanzia InnovFin (sette intermediari finanziari siti in Repubblica ceca, Spagna, Francia, Italia e Lussemburgo);
4. visite a due banche commerciali e organismi governativi in Grecia;
5. uno studio econometrico degli effetti a lungo termine sulle imprese beneficiarie in Francia degli strumenti che hanno preceduto lo strumento di garanzia dei prestiti;
6. un’analisi dei dati forniti dal FEI e dalla Commissione sulle garanzie, nonché sui regimi di sovvenzione orientati verso le imprese più piccole nell’ambito del programma Orizzonte 2020;
7. colloqui con personale della Commissione e del FEI.

Osservazioni

L’istituzione degli strumenti di garanzia ha risentito di debolezze

All’atto di istituire uno strumento finanziario, la Commissione deve considerare, tra l’altro, i seguenti elementi: i) le esigenze di mercato e la dimensione dello strumento (ossia, l’importo del contributo UE da rendere disponibile) e ii) i costi di gestione dello strumento.

Una volta istituito, lo strumento dovrebbe cominciare celermente ad operare, per sfruttare al meglio il periodo di attuazione.

Gli auditor della Corte hanno pertanto verificato:

1. se la dimensione degli strumenti sia stata decisa basandosi su una adeguata valutazione delle esigenze di mercato;
2. se la negoziazione della Commissione con il FEI su costi e commissioni sia stata basata su elementi di fatto;
3. se gli strumenti abbiano cominciato ad operare senza ritardi.

La dimensione degli strumenti non era basata su una valutazione esaustiva ed aggiornata delle esigenze di mercato

Poiché l’UE finanzia un ampio numero di strumenti finanziari che operano parallelamente a strumenti finanziati a livello nazionale o regionale, analizzare le esigenze di mercato è cruciale per assicurare l’efficacia degli strumenti.

Le valutazioni d’impatto e le valutazioni ex ante operate dalla Commissione prima di varare una nuova generazione di strumenti finanziari dovrebbe fornire informazioni sulle esigenze di mercato, e dovrebbe permettere di trarre conclusioni circa l’entità del sostegno necessario per soddisfare dette esigenze. Gli auditor della Corte hanno pertanto esaminato questi due tipi di valutazioni effettuate per gli strumenti di garanzia.

Per entrambi i programmi integranti i due strumenti di garanzia gestiti a livello centrale (ossia il “programma per la competitività delle imprese e delle piccole e medie imprese” e “Orizzonte 2020”), sono state svolte valutazioni, rispettivamente nel 2011 e nel 2013. Tuttavia, per gli strumenti finanziari previsti dal programma Orizzonte 2020 (compreso lo strumento di garanzia InnovFin), la valutazione specifica è stata svolta dopo che la proposta legislativa relativa al programma era stata già presentata e che la dotazione finanziaria indicativa era stata già discussa dalla Commissione europea, dal Parlamento europeo e dal Consiglio.

Entrambe le valutazioni hanno compreso un’analisi delle esigenze di mercato (ossia, del deficit di finanziamento). Data la mancanza di dati completi, è stato difficile quantificare con precisione tale deficit, il cui ammontare è stato dunque basato su una serie di stime ed ipotesi (cfr. riquadro 1). Di conseguenza, il numero di PMI che si ritiene risentano del mancato accesso al credito (da 2 a 3,5 milioni su circa 23 milioni di PMI), laddove quest’ultimo non sia attribuibile a debolezze fondamentali ma piuttosto alla mancanza/insufficienza di garanzia (si ipotizza ciò per il 20 % di esse), è stato espresso come variabile all’interno di una forchetta che va da 0,4 milioni a 0,7 milioni di PMI. Ai fini della valutazione del 2013, non sono state aggiornate le cifre sul deficit di finanziamento usate nella valutazione del 2011.

La valutazione del 2011 e, in particolare, lo studio che ne era alla base¹⁴, effettuato per conto della Commissione, ha incluso una dettagliata analisi di varie opzioni (differenti strumenti finanziari e differenti dotazioni finanziarie) e ne ha valutato l’impatto. La valutazione del 2013 non aveva lo stesso livello di opzioni e di informazioni sull’impatto. In particolare, sebbene per lo strumento di garanzia InnovFin dovesse esser reso disponibile un contributo UE molto più elevato rispetto allo strumento equivalente del periodo precedente (cfr. tabella 1), non è stata effettuata alcuna valutazione dell’impatto sul deficit di finanziamento né della capacità di assorbimento¹⁵ che tenessero anche conto dell’impatto combinato complessivo di tutti gli altri strumenti di garanzia finanziati dall’UE.

Il contributo dell’UE disponibile per i due strumenti gestiti a livello centrale non è assegnato per Stato membro, per regione o per settore. I due strumenti, conformemente alla rispettiva base giuridica, prendono le mosse dalla domanda: gli intermediari finanziari rispondono agli inviti a manifestare interesse banditi dal FEI. Sebbene le esigenze di mercato e quindi il possibile impatto delle garanzie varino da uno Stato membro all’altro, l’analisi del deficit di finanziamento per i due strumenti è stata svolta unicamente a livello UE. Le valutazioni effettuate nel 2011 e nel 2013 non hanno utilizzato informazioni disponibili sulle esigenze di mercato in una serie di Stati membri e regioni. Infatti, tra il 2006 e il 2008, nell’ambito dell’iniziativa JEREMIE (Risorse europee congiunte per le micro, le piccole e le medie imprese)¹⁶, il FEI ha prodotto un’analisi del deficit di finanziamento a livello nazionale per 19 Stati membri, su richiesta di questi ultimi. Inoltre, nel 2012 era stato eseguito, per conto della Commissione, uno studio al fine di disporre di un quadro d’insieme dei regimi di prestito, garanzia e intervento su titoli sostenuti con risorse finanziarie nazionali negli Stati membri dell’UE. Nel 2014 è stato compiuto un aggiornamento, ma, date le limitazioni d’estensione degli studi, i quadri d’insieme per ciascuno Stato membro non sono completi.

Secondo la valutazione del 2011, il maggior effetto catalizzatore si sarebbe ottenuto negli Stati membri che hanno aderito all’UE a partire dal 2004. Tuttavia, sulla base degli accordi di garanzia conclusi tra il FEI e gli intermediari finanziari nell’ambito dei due strumenti fino alla fine del 2016, circa tre quarti dei prestiti attesi verranno generati in quattro Stati membri che hanno aderito all’UE prima del 2004. Per la maggioranza degli Stati membri che hanno aderito all’UE a partire dal 2004, l’impatto dei due strumenti in termini di compensazione del deficit di finanziamento è minore rispetto a questi Stati membri principali beneficiari.

Il FEIS (cfr. paragrafo 17) integrerà in misura notevole la dotazione dei due strumenti. La Corte ha già sottolineato, nel proprio Parere n. 2/2016¹⁷, che per il FEIS non era stata ancora eseguita alcuna valutazione ed analisi delle cause della carenza di investimenti, delle esigenze di mercato e di come affrontarle al meglio.

Per quanto riguarda gli strumenti cofinanziati dai Fondi strutturali, in una precedente relazione speciale¹⁸ la Corte evidenziava il fatto che, per il periodo 2007-2013, le esigenze del mercato non erano sempre state valutate in maniera adeguata dalle competenti autorità degli Stati membri. Ciò ha comportato il sovradimensionamento di un numero significativo di strumenti finanziari.

Il livello di costi e commissioni non è stato giustificato in modo sufficiente

Il FEI riceve una commissione amministrativa come compenso per i servizi prestati, più una commissione legata al rendimento per incentivare il raggiungimento di specifici valori-obiettivo. L’importo massimo di commissioni amministrative e legate al rendimento che il FEI può addebitare in totale nel corso del ciclo di vita di ogni strumento potrà giungere fino al 6 % del contributo dell’UE. Detto importo era del 9 % per gli strumenti del periodo 1998-2000 e del 2001-2006, e la Commissione è riuscita in seguito a ridurlo al 6 %.

La Commissione inoltre i) corrisponde al FEI una commissione per la gestione di tesoreria¹⁹ sugli importi versati dal bilancio dell’UE a entrambi gli strumenti; e ii) rimborsa al FEI taluni altri costi di gestione imprevisti, sulla base di documentazione probatoria. Per lo strumento di garanzia dei prestiti, il massimale combinato per detti costi ammonta all’1 % del contributo dell’UE, mentre per lo strumento di garanzia InnovFin ammonta all’1,5 % di detto contributo.

L’importo massimo di costi e commissioni di gestione addebitabile per i due strumenti nel corso del rispettivo ciclo di vita è di 129,7 milioni di euro, come illustrato nella tabella 2. I costi cresceranno quando l’integrazione del contributo da parte del FEIS verrà formalizzata, tramite modifiche agli accordi di delega (cfr. paragrafo 17).

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di dati tratti dai bilanci dell’UE e dagli accordi di delega conclusi tra Commissione e FEI.

L’importo annuo²⁰ di costi e commissioni di gestione per i due strumenti ammonterà a circa 6,5 milioni di euro (escludendo l’integrazione del FEIS).Sebbene la maggior parte del capitale azionario del FEI sia di proprietà pubblica²¹ (l’UE ne detiene il 29,81 %), è nondimeno importante far sì che le commissioni siano proporzionate.

Quindi, prima di avviare la fase negoziale con il FEI, la Commissione dovrebbe essere consapevole dei dati sui costi: i) sostenuti dal FEI per la gestione dei precedenti strumenti di garanzia dei prestiti; ii) sostenuti dagli organismi nazionali di garanzia per la gestione degli strumenti di garanzia dei prestiti; e iii) addebitati dal FEI ad altri organismi dai quali riceve l’incarico di gestione (ad esempio, la BEI o autorità nazionali). La Corte ha verificato se tali dati siano stati ottenuti.

Dalla verifica è emerso che la Commissione non disponeva di informazioni dettagliate sui costi effettivi dei dispositivi precedentemente operanti. Disponeva di limitate informazioni sulle commissioni corrisposte da altri organismi che avevano incaricato il FEI di gestire strumenti finanziari per loro conto; il lavoro svolto per comparare i propri costi con quelli sostenuti da un campione di strumenti di garanzia gestiti a livello nazionale era stato limitato.

A titolo di paragone, per gli strumenti di garanzia cofinanziati dai Fondi strutturali il massimale imposto dai regolamenti applicabili a costi e commissioni di gestione è più elevato del 6 % applicabile agli strumenti gestiti a livello centrale. Ciononostante, i costi effettivi sono rimasti al di sotto del massimale. Secondo dati indicativi relativi all’attuazione degli strumenti di garanzia cofinanziati dai Fondi strutturali²² nel corso del periodo 2007-2013, i costi e commissioni di gestione annui medi²³ sono attualmente dello stesso ordine di quelli pagati dalla Commissione per i due strumenti oggetto di audit.

Per lo strumento di garanzia InnovFin, in aggiunta alle commissioni precedentemente menzionate, il FEI ha diritto a ricevere una commissione di rischio, come compenso per aver condiviso parte del rischio di detto strumento (cfr. paragrafo 12 e grafico 1).

Il rischio associato all’esposizione del FEI dipende dal profilo di rischio del portafoglio sottostante e dall’importo del contributo UE; quest’ultimo viene versato a rate annue e prima dell’effettiva approvazione delle garanzie. È possibile includere prestiti nell’ambito dello strumento di garanzia InnovFin fino al 2022, per cui il profilo di rischio del portafoglio è soggetto a continui mutamenti.

Gli intermediari finanziari devono pagare una commissione di garanzia (cfr. paragrafo 11, che rappresenta un’entrata per lo strumento. Il contributo dell’UE verrà unicamente usato per versare le commissioni di rischio quando la commissione di garanzia è insufficiente a coprire l’intero importo della commissione di rischio a cui ha diritto il FEI.

La commissione di rischio è fissata all’1,25 % l’anno sull’80 % dell’importo garantito ancora da rimborsare (dato che ci si attende che il contributo UE equivalga al 20 % dell’importo garantito totale per l’insieme di tutti gli intermediari). L’importo massimo della commissione di rischio che il FEI può addebitare in totale nel corso del ciclo di vita dello strumento corrisponde al 10 % del contributo dell’UE (ossia 106 milioni di euro).

Vi è il rischio che la commissione possa sovra-compensare il FEI in relazione al rischio da quest’ultimo effettivamente assunto. Ciò avviene perché la commissione è calcolata sull’80 % dell’importo garantito ancora da rimborsare, anche quando il contributo versato dall’UE eccede il 20 % dell’importo garantito (in altre parole, quando l’esposizione effettiva del FEI è minore dell’80 %). Ciononostante, non vi è alcun meccanismo di riesame della commissione di rischio corrisposta al FEI fino al 2022. Ad esempio, nel periodo 2014-2015, il contributo UE ha superato l’importo garantito ancora da rimborsare, per cui il FEI non ha assunto alcun rischio; eppure, il FEI ha ricevuto circa 0,5 milioni di euro in commissioni di rischio.

Avvio rapido della fase di attuazione

I precedenti audit della Corte hanno dimostrato che l’avvio degli strumenti finanziari rappresenta una sfida importante, in cui eventuali ritardi possono mettere a rischio il conseguimento degli obiettivi²⁴. Gli auditor della Corte hanno quindi esaminato se se si fossero evitati ritardi.

Lo strumento di garanzia per i prestiti era essenzialmente una continuazione del precedente strumento di garanzia per le PMI, il che ha permesso che diventasse rapidamente operativo. Tuttavia, il rapido avvio dello strumento di garanzia per le PMI denominato InnovFin, che per certi aspetti era un nuovo strumento, ha rappresentato una conquista significativa.

Per entrambi gli strumenti, gli accordi tra la Commissione e il FEI sono stati stipulati entro luglio 2014. Alla fine del 2014, il FEI aveva già sottoscritto accordi di garanzia con sei intermediari, con un volume di prestito previsto pari a quasi 1,4 miliardi di euro. A fine 2016, il tasso di esecuzione (in termini di contributo UE utilizzato) era dell’80 %. Alla stessa data, gli intermediari finanziari avevano erogato prestiti per un importo corrispondente a circa il 27 % del loro volume di prestito previsto.

Gli strumenti di garanzia dei prestiti non erano sufficientemente mirati alle imprese che incontravano difficoltà nell’ottenere un prestito

Quando i mutuatari presentano un profilo di rischio più elevato, di solito i prestatori applicano tassi di interesse più alti e commissioni maggiorate in maniera proporzionale. Può accadere, tuttavia, che esitino ad applicare un tasso di interesse elevato e ad assumere rischi al di sopra di una certo livello e che scelgano invece di limitare l’attività di prestito. Pertanto, è possibile che progetti validi non vengano finanziati dalle banche in quanto reputati troppo rischiosi, specie quando i mutuatari non dispongono di alcun mezzo per segnalare la loro affidabilità creditizia e/o la validità delle prospettive del loro progetto²⁵. Ai fini della presente relazione, le imprese vitali che non sono in grado di ottenere un prestito da prestatori commerciali vengono definite “imprese vitali non aventi accesso al credito”.

Il fatto che vi siano mutuatari con progetti validi che non possono accedere ai finanziamenti è la ragione fondamentale per cui l’UE finanzia strumenti di garanzia dei prestiti. Tale motivazione è indicata nei documenti preparatori e nei rispettivi regolamenti che istituiscono i due strumenti esaminati. In particolare, si afferma che “lo strumento di garanzia dei prestiti (…)” riduce “le particolari difficoltà incontrate da PMI vitali nell’ottenere crediti perché gli investimenti sono percepiti come più rischiosi o perché le imprese non dispongono di garanzie reali sufficienti”²⁶. Per quanto riguarda lo strumento di garanzia InnovFin per le PMI, il regolamento Orizzonte 2020²⁷ fa riferimento al fatto che “molte imprese innovative consolidate grandi e piccole non riescono a ottenere prestiti per attività di R&I ad alto rischio” e che “le innovazioni necessarie per conseguire gli obiettivi politici risultano di norma troppo rischiose per il mercato (…)”. Inoltre, la disposizione del regolamento finanziario che prevede che “gli strumenti finanziari non sono intesi a sostituire (…) i finanziamenti privati”²⁸ implica un orientamento verso le “imprese vitali non aventi accesso al credito”.

Pertanto, questi strumenti non sono concepiti come sovvenzioni generali volte a ridurre i costi relativi agli interessi delle piccole imprese in generale, o di quelle innovative, ma sono finalizzati a migliorare l’accesso al credito da parte delle imprese che non otterrebbero un prestito dai prestatori commerciali.

Gli auditor della Corte hanno pertanto esaminato:

1. se le imprese beneficiarie delle garanzie di prestito avessero difficoltà di accesso al credito;
2. se la Commissione avesse usato in maniera efficace le misure volte a migliorare la focalizzazione sulle “imprese vitali non aventi accesso al credito”; e
3. se gli strumenti fossero stati assorbiti con successo negli Stati membri in difficoltà finanziarie.

Debolezze nel dirigere i fondi verso quelle imprese vitali non aventi accesso al credito

Sulla base del campione di prestiti esaminato (96 imprese) per i due strumenti, è emerso che solo il 40 % dei prestiti è stato concesso a imprese che, altrimenti, avrebbero avuto difficoltà ad ottenere finanziamenti da un prestatore commerciale. Questo livello non differisce significativamente dal 43 %²⁹ riscontrato dalla Corte nell’audit precedente sul meccanismo di garanzia per le PMI³⁰ (il predecessore dello strumento di garanzia dei prestiti), che si prefiggeva obiettivi molto simili e si avvaleva in larga misura di intermediari equiparabili.

Nel quadro dello strumento di garanzia InnovFin, il 35 % delle imprese avrebbe avuto difficoltà ad ottenere un prestito commerciale in assenza della garanzia UE. Tuttavia, anche in questo sottogruppo di imprese innovative, alcune avevano accesso a finanziamenti in capitale di rischio o avrebbero potuto ottenere un prestito commerciale fornendo garanzie personali.

Gli auditor della Corte hanno inoltre confrontato il comportamento di intermediari pubblici e privati in materia di focalizzazione sui beneficiari designati³¹, utilizzando indicatori indiretti legati al grado di restrizioni finanziarie:

1. età e dimensioni dell’impresa, poiché le imprese più giovani e più piccole tendono a essere soggette a maggiori restrizioni finanziarie³²; e
2. il prestito in proporzione al totale delle attività di un’impresa, per misurare l’entità finanziaria del prestito come fonte di finanziamento nella struttura del capitale dell’impresa.

Questi indicatori rivelano una netta differenza tra il comportamento degli intermediari pubblici e di quelli privati nel quadro dello strumento di garanzia InnovFin. Gli intermediari pubblici sono stati più efficaci degli intermediari privati nell’individuare le imprese che avevano maggiori probabilità di necessitare realmente di una garanzia. Le imprese costituite da meno di 5 anni, ad esempio, rappresentavano il 35 % del portafogli prestiti degli intermediari pubblici e il 16 % di quello degli intermediari privati. Analogamente, gli intermediari pubblici avevano maggiori probabilità di fornire ai beneficiari un finanziamento relativamente consistente: oltre la metà dei prestiti da loro concessi rappresentavano più del 10 % delle attività del mutuatario, un livello raggiunto solo per un quarto dei prestiti concessi dagli intermediari privati³³.

Il fatto che gli intermediari privati che si sono valsi dello strumento di garanzia InnovFin si siano focalizzati maggiormente sulle imprese aventi accesso a prestiti commerciali è legato alla modalità di configurazione dello strumento. Il regolamento Orizzonte 2020 indica che lo strumento è finalizzato a migliorare l’accesso ai finanziamenti mediante ricorso al credito, ma non stabilisce l’obbligo esplicito di concentrarsi sulle “imprese vitali non aventi accesso al credito”. L’accordo tra la Commissione ed il FEI stabilisce che lo scopo dello strumento è solo di incentivare gli intermediari ad ampliare, in modo diretto o indiretto, il finanziamento mediante ricorso al credito. Gli accordi stipulati tra il FEI e gli intermediari non specificano l’obbligo di questi ultimi di focalizzarsi sulle imprese che incontrano difficoltà di accesso ai prestiti commerciali. Se è più probabile che gli intermediari pubblici, in virtù dei loro obiettivi strategici, si concentrino su imprese di questo tipo, gli intermediari privati non hanno questa motivazione e l’accordo di garanzia stipulato con il FEI non impone loro di farlo. Un intermediario privato visitato dagli auditor della Corte non era nemmeno al corrente della necessità di focalizzarsi sulle imprese vitali alle quali è negato l’accesso al credito (cfr. paragrafo 52).

Le imprese che possono accedere in misura sufficiente al credito possono comunque beneficiare della garanzia, ad esempio ottenendo prestiti di durata superiore o per importi più elevati. Inoltre, nel quadro dello strumento di garanzia InnovFin, gli intermediari possono portare il tasso di interesse al di sotto del tasso di mercato. Gli interessi risparmiati sono proporzionali al livello di rischio del mutuatario. Tuttavia, dato che le imprese aventi accesso a prestiti commerciali tendono a presentare un rischio minore, il risparmio è marginale. Il risparmio medio riscontrato dalla Corte nel campione in esame si collocava tra lo 0,3 % e lo 0,4 %, pari a non più di 1 000 euro all’anno su un prestito di 250 000 euro (valore mediano nel quadro dello strumento di garanzia InnovFin).

Sebbene sia riuscita con una misura a indirizzare meglio i fondi sulle “imprese vitali non aventi accesso al credito”, la Commissione non ha ancora esaminato altre possibili misure, specie per lo strumento di garanzia InnovFin

La Corte ha già osservato che, nel quadro del precedente strumento di garanzia per le PMI, una quota rilevante di beneficiari si componeva di imprese aventi accesso a prestiti commerciali e ha quindi raccomandato che sarebbe “opportuno prevedere misure idonee a minimizzare l’effetto inerziale, traendo esempio, tra l’altro, dalle pratiche migliori già adottate da alcuni intermediari.”³⁴. In risposta alla raccomandazione, la Commissione ha convenuto che “per un eventuale programma successore sarà opportuno prevedere idonee misure finalizzate a minimizzare l’effetto inerziale”³⁵.

Nella proposta legislativa relativa all’attuale strumento di garanzia per i prestiti, la Commissione ha introdotto un massimale di 150 000 euro per i prestiti ammissibili alla concessione di garanzie. Si riteneva che coloro che chiedevano in prestito importi più piccoli avessero maggiori difficoltà nell’accedere al credito.

Sebbene detto massimale sia stato approvato, i legislatori hanno introdotto un’eccezione. I prestiti di maggiore entità possono tuttavia ugualmente essere coperti da garanzia nel quadro dello strumento di garanzia per i prestiti, se è possibile dimostrare che il beneficiario non è ammissibile alla concessione di una garanzia nel quadro dello strumento InnovFin³⁶. Un intermediario disposto ad approvare un prestito al di sopra del massimale deve in primo luogo verificare che il mutuatario non sia in grado di soddisfare nessuno dei 14 criteri di ammissibilità relativi all’innovazione nel quadro dello strumento di garanzia InnovFin (cfr. paragrafo 89). Poiché si tratta di un processo relativamente complesso, la cui ratio è di difficile comprensione, la maggior parte degli intermediari finanziari mantiene i propri prestiti garantiti al di sotto del massimale.

Il massimale ha pertanto portato a una maggiore focalizzazione dello strumento di garanzia per i prestiti sulle imprese più piccole e più giovani, aventi in generale un profilo di rischio più elevato. Lo confermano diverse statistiche relative ai portafogli:

1. l’entità media di un singolo prestito è diminuita, in quanto la percentuale di prestiti al di sopra di 150 000 euro è passata dal 37 % nel quadro dello strumento precedente al 15,8 % nel quadro dello strumento di garanzia dei prestiti; e
2. la quota dei prestiti concessi alle microimprese (ossia quelle con meno di 10 dipendenti) è salita al 82 %, contro il 74 % nel quadro dello strumento precedente.

I prestiti di maggiore entità vengono tuttavia ancora garantiti, talvolta persino eludendo le norme. Un intermediario dello strumento di garanzia per i prestiti (che figura fra i tre esaminati dagli auditor della Corte) ha aggirato il massimale in diverse occasioni, garantendo più prestiti per un’unica impresa nella stessa data. Il FEI ha notato tale pratica e ha richiesto informazioni aggiuntive per un caso, sulla base delle quali ha convenuto che vi era una appropriata logica commerciale per detto caso specifico. Questi prestiti hanno rappresentato più del 10 % del portafoglio di prestiti garantiti dell’intermediario in questione.

La definizione di criteri di ammissibilità ben concepiti può essere un altro modo per far sì che a beneficiare delle garanzie siano le imprese vitali non aventi accesso al credito (cfr. riquadro 2 per un esempio). Nel caso dello strumento di garanzia per i prestiti, tali criteri di ammissibilità sono stabiliti negli accordi di garanzia conclusi con gli intermediari finanziari. Tuttavia, per lo strumento di garanzia InnovFin, la Commissione non ha imposto tali criteri nell’accordo di delega concluso con il FEI (cfr. paragrafo 59). Ciononostante, la Corte osserva che dei 14 criteri di ammissibilità fissati per determinare il carattere innovativo di un’impresa (almeno uno dei quali deve essere rispettato) due si riferiscono ad imprese più giovani. Ma questi due criteri sono stati usati solo da una minoranza di imprese (il 20 % al 31.12.2016) che hanno beneficiato di un prestito garantito nel quadro dello strumento di garanzia InnovFin.

L’applicazione di tassi di interesse al di sopra del livello medio di mercato è un metodo alternativo con il quale gli intermediari pubblici si assicurano che a richiedere la garanzia siano principalmente “imprese vitali non aventi accesso al credito”. Le imprese aventi accesso al credito, in realtà, possono ottenere prestiti al tasso di mercato e pertanto non sono invogliate a richiedere un prestito garantito più oneroso. Nel quadro dello strumento di garanzia InnovFin, tuttavia, non si utilizza una politica dei prezzi di questo tipo, applicata da alcuni istituti nazionali di promozione.

La modalità di monitoraggio degli strumenti di garanzia istituita dalla Commissione non permette di verificare periodicamente se gli intermediari siano focalizzati sulle “imprese vitali non aventi accesso al credito”. Per lo strumento di garanzia per i prestiti, l’indicatore di monitoraggio è costituito dalla percentuale di imprese che ritengono che non avrebbero ottenuto finanziamenti senza la garanzia. Tuttavia, la raccolta mediante indagini dei dati necessari per questa verifica è prevista solamente due volte nell’arco della durata dello strumento. Per valutare il predecessore dello strumento, è stato utilizzato un indicatore simile, ma le dimensioni del campione erano troppo ridotte per trarre conclusioni a livello dei singoli intermediari. Per lo strumento di garanzia InnovFin non è stato utilizzato alcun indicatore di questo tipo.

La letteratura accademica suggerisce una serie di indicatori alternativi (cfr. riquadro 3), che potrebbero fornire indicazioni più tempestive sulla quota di imprese aventi accesso al credito a tassi di mercato al livello dei singoli intermediari. Poiché questi indicatori si basano su dati tratti, in generale, dai fascicoli dei prestiti, i dati necessari potrebbero essere raccolti presso gli intermediari. Ad oggi, tuttavia, la Commissione non ha ancora accertato l’applicabilità di indicatori alternativi.

Negli Stati membri in difficoltà finanziarie l’assorbimento degli strumenti è stato lento

Le recessioni cicliche, in particolare le crisi finanziarie, aggravano in genere il deficit di prestiti (ossia i finanziamenti necessari ma non disponibili) per le piccole imprese⁴⁰. Per questo motivo, migliorare l’accesso al credito per le imprese più piccole costituiva un importante elemento del Piano europeo di ripresa economica del 2008⁴¹ e la ragione per cui la Commissione e tre Stati membri beneficiari dell’assistenza finanziaria UE (Lettonia, Grecia e Portogallo) hanno concordato l’attuazione di varie misure a questo scopo.

I bilanci nazionali dei tre Stati membri interessati sono stati messi a dura prova. I rispettivi governi non sono stati in grado di rafforzare i sistemi di garanzia nazionali e il livello delle attività di garanzia che beneficiano del sostegno statale è notevolmente diminuito. Dato che i regimi UE sono finalizzati ad integrare gli sforzi degli Stati membri⁴², la Corte ha valutato se, in questi paesi, si fosse usufruito con successo degli strumenti di garanzia UE a gestione centralizzata e di altri strumenti simili cofinanziati dai Fondi strutturali.

La Corte ha rilevato che, in questi Stati membri, il successo riscosso, in termini di assorbimento, dagli strumenti di garanzia UE a gestione centralizzata è stato nettamente inferiore a quello degli strumenti cofinanziati dai Fondi strutturali. Sebbene il predecessore dello strumento di garanzia dei prestiti esistesse già al momento dello scoppio della crisi, il FEI ha sottoscritto un contratto solamente con un intermediario finanziario di uno dei tre Stati membri, la Lettonia, nel 2009. L’assorbimento del predecessore dello strumento di garanzia InnovFin, che era in vigore dalla fine del 2012, è stato soddisfacente in Portogallo, ma non negli altri due Stati membri.

I Fondi strutturali cofinanziavano le garanzie e gli “strumenti finanziari a rischio ripartito finanziati”. Entrambi gli strumenti miravano a colmare il deficit di prestiti per le imprese più piccole, ma solo il secondo offre agli intermediari sia liquidità sia una copertura contro i rischi di credito. Lo svantaggio di uno “strumento finanziario a rischio ripartito finanziato” è che i prestiti destinati alle imprese più piccole devono essere finanziati, integralmente o parzialmente, da fondi pubblici⁴³, il che limita il numero di imprese che è possibile sostenere. La Corte ha rilevato che gli strumenti che prevedevano l’uso dei fondi pubblici per finanziare almeno metà dei prestiti sono stati più efficaci nell’erogare denaro alle imprese, poiché la fornitura di liquidità compensava il deficit di liquidità delle banche commerciali. Ciò spiega perché, nei tre Stati membri in questione, non si sia usufruito in maniera soddisfacente delle garanzie sui prestiti UE a gestione centralizzata, che non forniscono liquidità alle banche commerciali.

Tuttavia, anche per gli strumenti finanziari cofinanziati dai Fondi strutturali, i versamenti alle imprese sono stati perlopiù effettuati dopo che il momento di maggiore difficoltà era stato superato. In Lettonia, solo il 16 % dell’importo previsto per gli “strumenti finanziari a rischio ripartito finanziati” nel quadro del dispositivo gestito dal FEI⁴⁴ è stato erogato alle piccole imprese tra il 2009 e il 2012. Anche in Grecia gli esborsi effettuati mediante strumenti finanziari a favore di piccole imprese hanno registrato ritardi e hanno subito un’accelerazione solamente alla fine del periodo di disponibilità, tra il 2015 e il 2016.

La lentezza degli esborsi effettuati a favore delle piccole imprese mediante strumenti finanziari cofinanziati dai Fondi strutturali contrasta con quanto conseguito dall’Istituto per la crescita della Grecia (Institute for Growth in Greece). Questo istituto finanziario non bancario, costituito dallo Stato greco e dalla banca tedesca per lo sviluppo “Kreditanstalt für Wiederaufbau” quale misura eccezionale per concedere prestiti alle piccole imprese, disponeva di un capitale di 200 milioni di euro che era riuscito a convertire in prestiti in meno di un anno. Secondo i rappresentanti delle banche commerciali in Grecia, consultati dagli auditor della Corte, la rapidità degli esborsi è dovuta al fatto che le norme che disciplinano l’attuazione dei finanziamenti sono molto più semplici rispetto a quelle degli strumenti nel quadro dei Fondi strutturali.

Di fronte alle difficoltà di assorbimento degli strumenti, la Commissione è intervenuta. Nel 2011, in particolare, la Commissione ha permesso che gli strumenti finanziari nel quadro dei Fondi strutturali fossero utilizzati anche per finanziare il capitale di esercizio, possibilità concessa in precedenza solo in via eccezionale. Questa misura, giustificata dalle circostanze dell’epoca, ha avuto un effetto positivo sugli esborsi alle piccole imprese.

Tuttavia, la storia delle garanzie sui prestiti dimostra che, una volta che le circostanze specifiche non sussistono più, tali cambiamenti non vengono rettificati, il che dà luogo a un allentamento generale dei criteri di idoneità. Ad esempio, se i predecessori dello strumento di garanzia per i prestiti erano inizialmente destinati ai prestiti per gli investimenti, oggi il finanziamento del capitale di esercizio è diventata prassi comune. Mentre il predecessore dello strumento di garanzia InnovFin considerava solamente i prestiti con una scadenza minima di due anni, lo strumento di garanzia InnovFin copre anche i prestiti con scadenza annuale, comprese le linee di credito. Pur incrementando innegabilmente l’utilizzo dei dispositivi, questi cambiamenti aumentano il rischio che lo strumento non consegua efficacemente gli obiettivi dell’intervento pubblico o che entri in competizione con il settore privato (cfr. riquadro 4).

Obiettivi parzialmente conseguiti

I due strumenti di garanzia hanno obiettivi diversi. Pertanto, verranno valutati separatamente in questa sezione. La Corte ha esaminato:

1. se i predecessori dello strumento di garanzia dei prestiti abbiano favorito la crescita delle imprese;
2. se lo strumento di garanzia InnovFin fosse incentrato sul sostegno alle imprese impegnate in attività di ricerca e innovazione con un forte potenziale di eccellenza.

I predecessori dello strumento di garanzia dei prestiti hanno contribuito alla crescita delle imprese

La crescita delle imprese si può manifestare con la creazione di posti di lavoro, un aumento della produzione e un tasso di sopravvivenza più elevato. Per osservare gli effetti di una garanzia, confrontare il numero di dipendenti impiegati da una determinata impresa prima che essa benefici della garanzia con il numero di dipendenti dopo qualche anno, ad esempio, non è sufficiente, poiché su questo elemento potrebbero aver influito altri fattori⁴⁵. La valutazione degli effetti delle garanzie dovrebbe essere basata, invece, sul confronto tra la situazione delle imprese che hanno beneficiato della garanzia e la situazione in cui si sarebbero trovate senza tale sostegno.

Nell’ambito del presente audit, la Corte ha commissionato uno studio di valutazione d’impatto controfattuale sugli effetti a lungo termine delle garanzie sui prestiti UE in uno Stato membro, la Francia⁴⁶. Il contributo dell’UE agli intermediari francesi, i cui portafogli sono stati analizzati nello studio, ha rappresentato più del 25 % del bilancio totale degli strumenti di garanzia per le PMI, operativi nel periodo 2001-2013. Lo studio ha messo a confronto una serie di variabili di risultato⁴⁷ per le piccole imprese che hanno beneficiato delle garanzie sui prestiti UE nel periodo 2002-2012 e per le imprese che non ne hanno beneficiato (il “gruppo di confronto”). Gli effetti sono stati stimati ogni anno per un periodo di 10 anni, a decorrere dall’anno in cui il prestito è stato ricevuto. La metodologia è illustrata in maggiore dettaglio nell’allegato III.

Lo studio ha registrato risultati positivi per tutte le variabili di risultato analizzate. In termini di totale delle attività, fatturato e massa salariale, le imprese beneficiarie hanno registrato una crescita maggiore rispetto al gruppo di confronto. Inoltre, dopo un iniziale calo produttivo, hanno anche registrato un aumento della produttività rispetto al gruppo di confronto. La flessione iniziale della produttività è dovuta al fatto che, affinché gli investimenti raggiungano la piena produttività, è necessario del tempo. Il rafforzamento delle attività generato dai prestiti è stato quasi immediato, mentre gli effetti sul fatturato e sulla massa salariale si sono manifestati solo dopo due o tre anni. Sebbene i prestiti garantiti abbiano aggravato il debito delle imprese, l’indebitamento supplementare non le ha rese più vulnerabili. Al contrario, le imprese beneficiarie avevano meno probabilità di cessare l’attività rispetto al gruppo di confronto (cfr. grafico 2).

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dello studio “Final report: Long-term effects of loan portfolio guarantees on SMEs’ performance” di Bertoni, Colombo e Quas (2016, di prossima pubblicazione).

Benché i risultati positivi conseguiti rappresentino un successo, gli effetti globali osservati per le piccole imprese francesi sono più modesti rispetto a quelli stimati in altri due studi riguardanti gli strumenti di garanzia dei prestiti in Francia e in altri paesi che applicavano una metodologia simile (cfr. tabella 3).

Nel 2005, la Commissione ha ipotizzato che la creazione/il mantenimento di un posto di lavoro nel quadro dello strumento di garanzia per le PMI sarebbe costata 1 330 euro⁵⁰. Ipotizzando che la crescita della massa salariale, come stabilito dallo studio controfattuale, rifletta esclusivamente la crescita dell’occupazione, gli auditor della Corte hanno calcolato che ogni posto di lavoro creato/mantenuto grazie alle garanzie UE a favore delle piccole imprese francesi ha un costo effettivo di 8 000-11 000 euro, ossia sette volte maggiore rispetto alle stime.

Lo studio ha inoltre confermato che un indirizzamento più mirato può rendere lo strumento più efficace. In particolare, i prestiti garantiti hanno avuto un impatto maggiore sulle imprese piccole e su quelle di recente costituzione, cioè le imprese che, secondo la letteratura accademica, hanno maggiori probabilità di essere soggette a restrizioni finanziarie. L’impatto è stato maggiore anche per le imprese in cui l’importo del contributo pubblico per ogni euro di prestito garantito, ossia la perdita prevista, era maggiore (cfr. tabella 4).

Nota: “p.p.” = punto percentuale.

Fonte: Bertoni e altri, 2016.

Nel precedente audit della Corte sullo strumento relativo alle garanzie per le PMI, si è osservato che “i relativi risultati [della garanzia] avrebbero anche potuto essere conseguiti attraverso finanziamenti nazionali. […] Alla luce (della grande percentuale) di mutuatari caratterizzati da un’attività generalmente locale, non è possibile dimostrare a sufficienza la necessità di un intervento UE”⁵¹. La Commissione ha accolto la relativa raccomandazione e ha dichiarato che di questo elemento “si sta già tenendo conto in fase di discussione e pianificazione della prossima generazione di strumenti finanziari del quadro finanziario pluriennale successivo al 2013, in cui “assicurare il valore aggiunto UE” è uno dei princìpi fondamentali che dovranno rispettare tutti gli strumenti proposti”⁵².

La precedente conclusione della Corte, ossia che non si poteva dimostrare il valore aggiunto UE, rimane valida per lo strumento di garanzia per i prestiti, per le seguenti due ragioni. In primo luogo, nella proposta legislativa relativa allo strumento di garanzia per i prestiti, la Commissione ha dichiarato che “il successore di SMEG sarà incentrato sulle garanzie dei prestiti transfrontalieri e multinazionali, nonché la cartolarizzazione, in linea con le raccomandazioni della Corte dei conti europea” di massimizzare il valore aggiunto UE⁵³. Tuttavia, il legislatore non ha tradotto tale dichiarazione in disposizioni del regolamento che disciplina lo strumento. E, al momento dell’audit della Corte, le garanzie transfrontaliere e multinazionali nel quadro dello strumento di garanzia per i prestiti erano limitate. Nemmeno le operazioni di cartolarizzazione avevano avuto luogo. Anche nel quadro del precedente strumento di garanzia per le PMI 2007-2013, le operazioni di cartolarizzazione hanno avuto scarso successo, dato che ne erano state sottoscritte solamente due. Ciò può essere spiegato, fra l’altro, dalla limitata attività del mercato di cartolarizzazione a partire dal 2008⁵⁴.

In secondo luogo, l’effetto dimostrativo, l’effetto catalizzatore e l’effetto di sviluppo delle capacità⁵⁵ evocati a sostegno del valore aggiunto UE, in particolare per gli Stati membri che hanno aderito all’UE a partire dal 2004 (cfr. paragrafo 33) stanno perdendo importanza. Ciò è dovuto al fatto che l’uso di strumenti finanziari dell’Unione europea è aumentato in misura significativa negli ultimi anni (cfr. paragrafi 13 e 17-18), il che ha determinato un rafforzamento delle competenze degli Stati membri nell’attuazione di questi strumenti. Questo, a sua volta, riduce la necessità degli stessi⁵⁶. Inoltre, gli Stati membri possono utilizzare i Fondi strutturali per finanziare i propri strumenti nazionali (cfr. paragrafi 72-74).

Lo strumento di garanzia InnovFin non era sufficientemente orientato alla ricerca e all’innovazione con un forte potenziale di eccellenza

Lo strumento di garanzia per le PMI denominato InnovFin è disciplinato dal regolamento Orizzonte 2020. Si tratta di un regolamento generale che disciplina vari interventi, sia sotto forma di sovvenzioni che di garanzie o capitale azionario. In quanto regolamento generale, disciplina tutti i tipi di innovazione. Tuttavia, secondo quanto disposto nello specifico dal regolamento, lo strumento di garanzia InnovFin dovrebbe essere focalizzato sul sostegno alle imprese “che esercitano attività di ricerca e innovazione […] con un forte potenziale d’eccellenza”⁵⁷. Tali attività prevedono investimenti rischiosi.

Poiché il regolamento Orizzonte 2020 non ha fornito alcuna definizione aggiuntiva di “investimenti rischiosi in ricerca e innovazione […] con un forte potenziale d’eccellenza”, la Commissione ha definito 14 criteri di ammissibilità relativi all’innovazione (cfr. allegato IV). Un’impresa che desidera beneficiare di un prestito garantito deve soddisfare uno di questi criteri. Questi comprendono una vasta gamma di possibili caratteristiche delle imprese, ad esempio: se l’impresa prevede un certo livello di spesa a favore della ricerca e dell’innovazione, se si è aggiudicata un premio per l’innovazione, se ha ottenuto una sovvenzione o un prestito a sostegno della ricerca o dell’innovazione, se ha registrato diritti tecnologici, se è in rapida crescita o ancora se beneficia di investimenti finanziati da un fondo di capitale di rischio o di investitori informali (business angel).

Due dei tre criteri più utilizzati sono generici per loro natura:

1. criterio utilizzato nel 27 % dei casi (dati a fine 2016): il beneficiario intende investire nella produzione, nello sviluppo o nell’attuazione di prodotti, processi o servizi nuovi o sostanzialmente avanzati, che sono innovativi e che comportano un rischio d’insuccesso tecnologico o industriale;
2. criterio utilizzato nel 12 % dei casi: il beneficiario è operante sul mercato da meno di sette anni e le spese per la ricerca e l’innovazione rappresentano almeno il 5 % del totale delle sue spese operative in almeno uno dei tre anni precedenti la domanda.

Basandosi sul campione di prestiti estratto, la Corte ha valutato se ci si fosse effettivamente concentrati sulle categorie di imprese specificate dal regolamento. Le imprese sono state classificate in tre gruppi: i) assenza di innovazione (15 % del campione esaminato), ii) sviluppo di prodotti o processi standard (50 % del campione esaminato) e iii) innovazione ad alto rischio (35 % del campione esaminato). Nel riquadro 5 sono riportati esempi di progetti e di imprese per ciascuna categoria. Le innovazioni derivanti da uno sviluppo di prodotti o processi standard sono da intendersi come novità solo per l’impresa (i prodotti o processi potrebbero già esistere sul mercato)⁵⁸. Il carattere innovativo delle innovazioni ad alto rischio non è limitato all’impresa in questione, e la Corte ha collocato solo il 35 % delle imprese esaminate in questa categoria. Tuttavia, anche tra queste ultime, solamente poche di esse svolgevano attività di innovazione di particolare rilievo.

Di conseguenza, il 65 % delle imprese del campione esaminato rispecchia la definizione di innovazione in senso ampio, sebbene si sarebbero dovute mettere in risalto le imprese che esemplificano la nozione più ristretta di innovazione con un forte potenziale di eccellenza (cfr. paragrafo 88).

Per valutare la performance in termini di innovazione delle imprese beneficiarie di aiuti, la Commissione utilizza l’indicatore “percentuale di PMI partecipanti che introducono innovazioni nell’impresa o sul mercato”. Questo indicatore non consente di individuare innovazioni ad alto rischio con un forte potenziale di eccellenza e riflette pertanto una definizione più ampia di innovazione⁵⁹. Inoltre, la Commissione ha stabilito un valore obiettivo relativamente modesto, pari al 50 % per la quota di imprese che introducono innovazioni nell’impresa o sul mercato. Dato che circa la metà delle imprese europee svolgono alcune attività di innovazione in senso lato, raggiungere questo obiettivo non può essere considerato un successo⁶⁰. Molto probabilmente, la Commissione riuscirebbe a raggiungere l’obiettivo anche se si limitasse a distribuire i finanziamenti alle imprese in modo casuale.

La Corte ha inoltre confrontato lo strumento di garanzia InnovFin con altri regimi di sostegno rivolti alle piccole imprese innovative e ha valutato la performance dei singoli intermediari nel concentrarsi su imprese ad elevata densità di conoscenza⁶¹. La Corte ha utilizzato l’intensità di conoscenze del settore principale dell’impresa interessata⁶², in quanto costituisce un buon indicatore indiretto della probabilità che l’impresa realizzi attività di ricerca e innovazione con un forte potenziale di eccellenza. Di fatto, è più probabile che ad introdurre innovazioni siano le imprese attive nei settori ad alta tecnologia e nei servizi ad elevata intensità di conoscenze. Di conseguenza, se lo strumento di garanzia si focalizza efficacemente sull’innovazione, le imprese beneficiarie si concentreranno inevitabilmente nei settori fortemente innovativi. La focalizzazione sui settori ad alta tecnologia e sui servizi ad elevata intensità di conoscenze è importante anche da un punto di vista strategico (cfr. riquadro 6).

La Corte ha riscontrato che l’attuale strumento di garanzia InnovFin ha dato maggior sostegno ad imprese ad elevata intensità di conoscenze rispetto al suo predecessore, lo strumento a rischio ripartito. La crescente importanza del ruolo svolto dagli intermediari pubblici ha contribuito ad una maggiore focalizzazione sulle imprese ad elevata intensità di conoscenze. La quota di imprese di questo tipo nei portafogli degli intermediari pubblici nel quadro dello strumento di garanzia InnovFin (76 %) si avvicina molto a quella raggiunta nel quadro dei programmi di sovvenzione Orizzonte 2020, orientati alle piccole imprese. Al contrario, gli intermediari privati sono molto meno orientati alle imprese ad elevata intensità di conoscenze (41 %), il che riduce la quota complessiva per l’intero strumento di garanzia (cfr. grafico 3).

Nota: I settori ad elevata intensità di conoscenze e tecnologie comprendono settori di tecnologia alta e medio-alta e servizi ad alta intensità di conoscenza, quali definiti dai relativi orientamenti Eurostat.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati forniti dalla Commissione e dal Fondo europeo per gli investimenti (FEI).

Il sistema di valutazione della Commissione ha fornito solo pochi elementi comprovanti l’efficacia degli strumenti

La Commissione europea finanzia strumenti di garanzia dei prestiti per le piccole imprese dalla fine degli anni novanta. L’orientamento di queste garanzie è cambiato nel corso del tempo, ma l’obiettivo principale è rimasto invariato: migliorare l’accesso al credito per le piccole imprese e sostenere l’imprenditorialità e l’innovazione, allo scopo di promuovere in modo sostenibile lo sviluppo delle piccole imprese e la crescita occupazionale in tutta l’UE. Per ciascuno strumento, il relativo regolamento stabiliva le scadenze per le valutazioni intermedie e/o finali e il loro contenuto. Le valutazioni erano intese, inter alia, a rispondere alla domanda “In che misura l’intervento UE (ossia le garanzie sui prestiti) è stato efficace?”. La Corte ha quindi esaminato:

1. se le valutazioni precedenti avessero dimostrato l’efficacia degli strumenti di garanzia dei prestiti; e
2. se i meccanismi esistenti per la valutazione degli strumenti attuali siano appropriati.

Le valutazioni precedenti non hanno fornito elementi probatori solidi dell’efficacia degli strumenti

Nei 18 anni trascorsi dall’adozione degli strumenti di garanzia dei prestiti dell’UE, la Commissione ha presentato tre valutazioni intermedie e due valutazioni finali. Tuttavia, nessuna di queste ha fornito elementi probatori solidi riguardo all’impatto delle garanzie. Di norma, le valutazioni hanno ritenuto soddisfacenti il totale dei prestiti garantiti o il numero di piccole imprese sostenute. Tali indicatori non misurano però in maniera appropriata l’efficacia o il grado di benessere⁶⁶.

Le valutazioni si basavano perlopiù su metodologie qualitative, quali colloqui e sondaggi e trascuravano invece le metodologie quantitative. Inoltre, non dimostravano che i cambiamenti osservati nelle imprese beneficiarie erano effettivamente riconducibili alle garanzie, e non ad altri fattori concomitanti. I sondaggi avevano lo scopo di sopperire all’incompletezza dei dati, ma non erano stati concepiti per dimostrare che i cambiamenti osservati fossero riconducibili allo strumento di garanzia. Oltretutto, le imprese sono state consultate solo diversi anni dopo la ricezione del prestito garantito, il che ha messo maggiormente a rischio l’affidabilità delle informazioni.

La mancanza di valutazioni solide è riconducibile ad altre due ragioni. In primo luogo, le valutazioni sono state eseguite troppo presto, basti pensare che la valutazione finale è stata effettuata poco dopo la metà del ciclo di programmazione. In secondo luogo, le valutazioni adottavano una visione molto restrittiva, poiché si concentravano solamente sul programma in corso, senza quindi valutare gli effetti dei programmi precedenti, perlopiù analoghi.

La raccolta dati a sostegno di valutazioni future è stata migliorata, ma permangono carenze

La fase di ideazione di un nuovo programma è lo stadio in cui è più semplice sviluppare e realizzare la metodologia per una valutazione d’impatto. I requisiti in materia di raccolta dei dati devono essere presi in considerazione sin dall’inizio, e non dopo diversi anni di attuazione del programma⁶⁷.

Di recente, il FEI e la Commissione hanno adottato misure volte a migliorare il processo di valutazione. Innanzitutto, la Commissione intende eseguire le valutazioni finali in uno stadio molto più avanzato del ciclo del programma. In secondo luogo, il personale del FEI e della Commissione ha pubblicato nel 2015 una ricerca che valuta l’impatto economico delle garanzie sui prestiti fornite alle piccole imprese in Europa centrale e orientale nel periodo 2005-2007⁶⁸. La Commissione intende avvalersi di questo studio come modello per valutare gli effetti delle garanzie sulla performance delle piccole imprese. Infine, il FEI è ora maggiormente in grado di identificare i beneficiari utilizzando le banche dati esterne esistenti contenenti serie cronologiche di dati finanziari sulle imprese, che possono essere utilizzate per condurre un’analisi più quantitativa.

Al momento dell’audit della Corte, la Commissione aveva già elaborato il capitolato per una valutazione intermedia degli strumenti di garanzia esistenti, che dovrebbe concludersi entro la fine del 2017. Tuttavia, non ha ancora definito la metodologia per la valutazione finale. Non è ancora stato stabilito, ad esempio, i) come valutare se lo strumento di garanzia InnovFin accresca realmente l’attività di innovazione, suo obiettivo principale, e ii) come discernere i relativi effetti da quelli degli altri programmi⁶⁹. L’incompletezza dei dati rischia inoltre di compromettere la valutazione dello strumento.

Il modello fornito da Asdrubali e Signore (2015) mette a confronto gli effetti degli strumenti di garanzia dell’UE e quelli di tutte le altre possibili fonti di finanziamento, comprese altre garanzie finanziate da strumenti nazionali o da altri strumenti dell’UE, quali i Fondi strutturali. Benché gli strumenti di finanziamento mediante ricorso al credito presentino alcune differenze (in quanto possono essere limitati e illimitati, o rivolti a una sottocategoria di piccole imprese), spesso sono strettamente assimilabili alle banche commerciali o alle imprese alla ricerca di finanziamenti, e perseguono obiettivi molto simili. Si potrebbe ovviare parzialmente al limite principale della metodologia di questo modello conducendo un’analisi complessiva del maggior numero possibile di strumenti. Al momento dell’audit della Corte, però, non sono state adottate misure in questo senso.

Inoltre, una ricerca accademica più approfondita potrebbe rimediare al deficit di valutazione. Tuttavia, sebbene il principio della trasparenza⁷⁰ imponga la pubblicazione di ciascuna attribuzione di sovvenzioni, salvo in caso di assegnazione a una persona fisica, ciò non si applica ai beneficiari di garanzie. I ricercatori esterni al FEI, pertanto, non hanno accesso ai dati concernenti i beneficiari. Altre istituzioni pubbliche che trattano dati riservati di natura simile hanno introdotto procedure specifiche⁷¹ per fornire l’accesso ai fini di ricerche giustificate, attraverso un “safe centre”⁷² o attraverso partenariati tra un ricercatore esterno e il personale di un’organizzazione⁷³.

Finora, ci si è concentrati soprattutto sulla valutazione degli effetti dal lato della domanda, vale a dire sul dimostrare l’impatto del programma sulla performance delle piccole imprese. Si è prestata molta meno attenzione ad aspetti quali i) gli effetti a livello dell’offerta, ad esempio in che misura le garanzie hanno permesso agli intermediari di aumentare l’offerta di credito rispetto al livello che avrebbero raggiunto senza di esse; ii) in che modo i vantaggi della sovvenzione, impliciti negli strumenti di garanzia, sono effettivamente ripartiti tra i fornitori e i beneficiari⁷⁴; e iii) in che modo le garanzie incidono sulla concorrenza tra le banche. Sebbene il FEI abbia spesso accesso a dati adeguati, questi non vengono raccolti a fini di valutazione. Quando la Corte ha condotto un’analisi dell’offerta in Repubblica ceca, dove cinque grandi banche avevano avviato una cooperazione con il FEI per un periodo di tre anni, solamente per una di esse è stato possibile individuare un chiaro impatto positivo sulla disponibilità di credito.

Conclusioni e raccomandazioni

Il bilancio dell’UE fornisce risorse, in vari settori di intervento, per strumenti di garanzia dei prestiti rivolti alle piccole imprese, che affiancano gli strumenti di garanzia finanziati a livello nazionale. La Corte è giunta alla conclusione generale che l’entità finanziaria degli strumenti di garanzia non è stata stabilita sulla base di un’analisi esaustiva delle esigenze del mercato e che un numero troppo elevato di imprese beneficiarie non aveva realmente bisogno di un prestito garantito, anche se le imprese che ne hanno beneficiato hanno registrato una crescita. Il grado di attività innovative sostenute da uno degli strumenti era però decisamente modesto e non in linea con l’orientamento e l’ambizione di eccellenza indicati nel regolamento. Infine, la Commissione non ha ancora fornito elementi probatori sufficienti riguardo all’impatto degli strumenti e alla loro efficacia in rapporto ai costi. Sarebbe opportuno che la Commissione, all’atto di effettuare le valutazioni ex ante per i possibili strumenti successori nel prossimo quadro finanziario pluriennale, attuasse la maggior parte delle raccomandazioni formulate di seguito dalla Corte.

Costituzione degli strumenti di garanzia

Il bilancio dell’UE finanzia gli strumenti di garanzia a gestione centralizzata, parallelamente agli strumenti soggetti a gestione concorrente. Benché il volume di tutti gli strumenti finanziati dall’UE sia aumentato rispetto al precedente periodo 2007-2013, le analisi delle esigenze di mercato condotte non hanno preso in esame tutti gli strumenti, né indicato in che modo gli strumenti dovrebbero rispondere collettivamente a tali esigenze, allo scopo di evitare sovrapposizioni e concorrenza tra di loro (cfr. paragrafi 27-35).

I due attuali strumenti a gestione centralizzata sono stati avviati senza ritardi. Secondo gli accordi di garanzia sottoscritti a fine 2016, circa tre quarti dei prestiti previsti saranno concentrati nei quattro Stati membri nei quali il numero di piccole imprese che necessitano di accedere al credito è più elevato (cfr. paragrafi 33 e 48-50).

L’attuazione degli strumenti finanziari comporta dei costi. Tuttavia, la Commissione disponeva di limitati elementi probatori all’atto di prender parte al processo di negoziazione delle commissioni con il FEI (cfr. paragrafi 36-47).

Raccomandazione 1 – Valutazione delle esigenze di mercato e rilevamento di dati sui costi di gestione

La Commissione dovrebbe:

1. valutare le esigenze di mercato e le modalità con cui gli strumenti di garanzia dell’UE, unitamente agli strumenti finanziati a livello nazionale/regionale, possano rispondere al meglio a tali esigenze, in modo tale da assicurare il valore aggiunto UE;

   Data-obiettivo di attuazione: prima della presentazione delle proposte di istituzione dei nuovi strumenti di garanzia nell’ambito del prossimo quadro finanziario pluriennale.

2. ottenere e analizzare dati pertinenti sui costi di gestione dei regimi di garanzia, ad esempio i costi effettivamente sostenuti dal FEI o dai regimi nazionali, come risorsa per rafforzare la propria base per i negoziati con il FEI, nonché assicurare un adeguato livello delle commissioni.

Data-obiettivo di attuazione: prima di negoziare con il FEI nuovi compiti nell’ambito del prossimo quadro finanziario pluriennale.

Accesso al credito

Gli strumenti di garanzia dei prestiti sono stati concepiti per assistere le imprese che propongono progetti validi ma che hanno difficoltà nell’ottenere finanziamenti mediante ricorso al credito. Tuttavia, la Corte ha constatato che il 60 % delle imprese del campione esaminato sarebbe stato in grado di ottenere un prestito commerciale senza ricorrere a questi strumenti. Per lo strumento di garanzia InnovFin, la percentuale di tali imprese beneficiarie di un sostegno finanziario è leggermente più alta e raggiunge il 65 %. La Corte ha inoltre rilevato che, nel quadro di questo strumento, i portafogli degli intermediari privati comprendevano una quota maggiore di tali imprese. Di fatto, nell’accordo di delega stipulato con il FEI, la Commissione non aveva specificato che lo strumento avesse come gruppo-obiettivo imprese innovative e “vitali non aventi accesso al credito” (cfr. paragrafi 55-59). Anche le imprese aventi accesso a prestiti commerciali possono trarre vantaggi dalla garanzie, quali ad esempio un tasso di interesse ridotto nell’ambito dello strumento di garanzia InnovFin (cfr. paragrafo 60).

Sebbene la riduzione dell’entità massima dei prestiti ammissibili nel quadro dello strumento di garanzia per i prestiti abbia aumentato la quota di sostegno a favore delle “imprese vitali non aventi accesso al credito”, la Commissione ha esaminato solo parzialmente altre possibili misure per rimediare a tale situazione. Inoltre, le attuali modalità di monitoraggio non forniscono informazioni periodiche sulla percentuale di “imprese vitali non aventi accesso al credito” beneficiarie (cfr. paragrafi 61-69).

Il problema dell’accesso al credito ha assunto un’importanza ancora maggiore durante la crisi finanziaria, in particolare negli Stati membri maggiormente colpiti che hanno ricevuto assistenza macro-finanziaria. Tuttavia, gli strumenti di garanzia UE a gestione centralizzata si sono rivelati di utilità limitata in questi paesi, principalmente perché non erano stati concepiti per fornire liquidità agli intermediari. Sebbene siano stati utilizzati anche gli strumenti finanziari cofinanziati dai Fondi strutturali, gli esborsi alle piccole imprese sono avvenuti soprattutto dopo, e non durante, il periodo di maggiore difficoltà (cfr. paragrafi 70-77).

Raccomandazione 2 – Focalizzazione sulle imprese che necessitano di garanzie

La Commissione dovrebbe:

1. inserire, nella proposta legislativa relativa ad un possibile strumento successore dello strumento di garanzia InnovFin, disposizioni specifiche per mirare ad imprese innovative vitali non aventi sufficiente accesso al credito e per far sì che non vengano rimpiazzati i finanziamenti del settore privato;

   Data-obiettivo di attuazione: all’atto della presentazione della proposta di istituzione di un possibile strumento successore nell’ambito del prossimo quadro finanziario pluriennale.

2. introdurre meccanismi per ridurre la percentuale di imprese sostenute che avrebbero potuto ottenere prestiti commerciali senza il sostegno dell’UE. Dovrebbe valutare i costi e i benefici di eventuali misure volte a conseguire detta riduzione;

   Data-obiettivo di attuazione: prima di porre in atto eventuali strumenti successori nell’ambito del prossimo quadro finanziario pluriennale.

3. monitorare annualmente la quota di imprese aventi accesso a prestiti commerciali senza il sostegno dell’UE sostenute dagli intermediari finanziari e adottare azioni correttive ogniqualvolta detta quota sia troppo alta. Questo monitoraggio dovrebbe essere effettuato sulla base di informazioni messe a disposizione dagli intermediari finanziari, senza quindi imporre alcun onere amministrativo aggiuntivo sulle imprese.

Data-obiettivo di attuazione: quando verranno posti in atto eventuali strumenti successori nell’ambito del prossimo quadro finanziario pluriennale.

Realizzazione degli obiettivi

I predecessori dello strumento di garanzia dei prestiti miravano a promuovere la crescita. I dati econometrici disponibili confermano che gli strumenti hanno raggiunto, al riguardo, i propri obiettivi. Le imprese beneficiarie hanno registrato una crescita maggiore rispetto al gruppo di confronto in termini di attività totali, fatturato, massa salariale e produttività. Gli studi rilevano inoltre che gli effetti sono stati maggiori per le imprese che avrebbero potenzialmente avuto difficoltà ad ottenere un prestito senza la garanzia (cfr. paragrafi 79-87).

Lo strumento di garanzia InnovFin era destinato a sostenere la ricerca e l’innovazione con un forte potenziale d’eccellenza. Tuttavia, il regolamento Orizzonte 2020 non forniva una definizione di questa nozione. Nel campione esaminato dalla Corte, due terzi delle imprese si sono limitate a sviluppare prodotti o processi standard, o non hanno apportato nessuna innovazione. La definizione dei criteri di ammissibilità relativi all’innovazione non ha impedito che tali imprese beneficiassero di un sostegno. L’obiettivo di innovazione stabilito per lo strumento è decisamente modesto, in quanto la Commissione lo ritiene raggiunto se ad introdurre innovazioni sono solo metà delle imprese, a prescindere dal grado di innovazione. Per quanto riguarda l’accesso al credito, la Corte ha riscontrato un grande divario tra intermediari pubblici e privati, dato che questi ultimi conseguono risultati decisamente migliori nel focalizzarsi su imprese in settori a più elevata intensità di conoscenze (cfr. paragrafi 88-95).

Raccomandazione 3 – Mirare alle innovazioni ad alto rischio

La Commissione dovrebbe:

1. inserire, nella proposta legislativa relativa ad un eventuale strumento successore, una definizione chiara del tipo di innovazione sostenuto e determinare la dimensione dello strumento di conseguenza;

   Data-obiettivo di attuazione: all’atto della presentazione della proposta di istituzione di un possibile strumento successore nell’ambito del prossimo quadro finanziario pluriennale.

2. rivedere i criteri di ammissibilità relativi all’innovazione, per far sì che qualunque strumento successore sostenga in misura prevalente le imprese impegnate in attività con elevato potenziale d’eccellenza che richiedono investimenti rischiosi.

Data-obiettivo di attuazione: prima di porre in atto un eventuale strumento successore nell’ambito del prossimo quadro finanziario pluriennale.

Sistema di valutazione

Sebbene le garanzie di prestito dell’UE esistano da 18 anni, finora la Commissione ha fornito solo pochi elementi comprovanti il conseguimento di risultati. All’origine di questa situazione vi sono dati incompleti, valutazioni premature e misurazioni insufficienti. Per quanto riguarda le valutazioni future, la Commissione non ha ancora valutato in che modo: i) svolgere una valutazione esaustiva dei diversi strumenti di garanzia dell’UE in vigore e ii) esaminare l’effetto delle garanzie sull’offerta e sulla concorrenza tra banche. Al deficit di valutazione si potrebbe ovviare incrementando la ricerca accademica, sebbene le norme di riservatezza che la regolano siano restrittive (cfr. paragrafi 97-105).

Raccomandazione 4 – Migliorare il sistema di valutazione

La Commissione dovrebbe:

1. svolgere una valutazione globale ex post del predecessore dello strumento di garanzia per i prestiti, appurando in particolare se le garanzie siano state generalmente efficaci;

   Data-obiettivo di attuazione: entro la fine del 2019.

2. elaborare una metodologia per analizzare l’effetto delle garanzie sull’offerta di prestiti, sulla concorrenza tra banche e sull’attività di innovazione delle imprese, nonché per analizzare la ripartizione della sovvenzione implicita tra fornitore e beneficiario;

   Data-obiettivo di attuazione: entro la fine del 2019.

3. Oltre a presentare valutazioni finali per ciascuno dei due strumenti gestiti a livello centrale, presentare una valutazione finale combinata che esamini le relative performance e, per quanto possibile, che fornisca un confronto tra analoghi strumenti di credito dell’UE utilizzati precedentemente o contemporaneamente;

   Data-obiettivo di attuazione: data alla quale bisogna presentare le prossime valutazioni finali.

4. sviluppare un sistema che permetta ai ricercatori di accedere ai dati sui beneficiari delle garanzie.

Data-obiettivo di attuazione: entro la fine del 2018.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 7 novembre 2017.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Glossario

La cartolarizzazione è un processo mediante il quale un prestatore mette insieme e riconfeziona attività (nella fattispecie: un portafoglio di prestiti), le organizza in categorie di rischio diverse e commercializza questi nuovi strumenti sotto forma di titoli.Il merito di credito (credit rating) di un mutuatario è il punteggio attribuito dal prestatore dopo aver valutato l’affidabilità creditizia (creditworthiness) del mutuatario.

Un’innovazione, secondo la definizione di Eurostat, è la realizzazione di un prodotto (bene o servizio), o di un processo, nuovo o sensibilmente migliorato, di un nuovo metodo di commercializzazione o di un nuovo metodo organizzativo nelle pratiche commerciali, nell’organizzazione del luogo di lavoro o nelle relazioni esterne. Il requisito minimo perché si parli di innovazione è che il prodotto, il processo, il metodo di commercializzazione o il metodo organizzativo sia nuovo (o sensibilmente migliorato) per l’azienda.

Per il periodo di programmazione 2007-2013, nella politica di coesione rientravano il Fondo europeo di sviluppo regionale e il Fondo sociale europeo (cioè i due “Fondi strutturali”), nonché il Fondo di coesione. La finalità è rafforzare la coesione economica e sociale nell’Unione europea eliminando le principali disparità regionali e migliorando l’occupazione e le opportunità lavorative. Per il periodo di programmazione 2014-2020, il coordinamento tra la politica di coesione e le altre politiche volte a contribuire allo sviluppo regionale (ossia la politica di sviluppo rurale e la politica in materia di pesca e affari marittimi) è stato migliorato con l’emanazione di disposizioni comuni sui Fondi strutturali e di investimento europei.

Il quadro finanziario pluriennale dell’UE stabilisce i massimali annuali di spesa dell’UE in diversi settori d’intervento nell’arco di un periodo di almeno cinque anni. Il quadro finanziario pluriennale non è il bilancio dell’UE, ma fornisce un quadro per la programmazione finanziaria e la disciplina di bilancio.

La finalità dello “strumento finanziario a rischio ripartito finanziato” (nel periodo 2007-2013) era di fornire fondi ad un intermediario finanziario per sostenere la concessione di nuovi prestiti e di condividere il rischio dei nuovi prestiti.

La Commissione deve svolgere una valutazione ex ante degli strumenti finanziari, accertando tra l’altro le esigenze da soddisfare, la proporzionalità dell’intervento in relazione all’entità del deficit di finanziamento riscontrato, il valore aggiunto del coinvolgimento dell’UE ed eventuali sinergie con altri strumenti finanziari, nuovi o già esistenti. Questi aspetti possono anche far parte delle valutazioni d’impatto che la Commissione effettua in merito ad iniziative che ci si attende abbiano notevole impatto economico, sociale o ambientale.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi di gestione relativi a specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

La presente relazione è stata stilata dalla Sezione di audit IV – presieduta da Baudilio Tomé Muguruza, Membro della Corte – specializzata nell’audit riguardante la regolamentazione dei mercati e l’economia competitiva. L’audit è stato diretto da Neven Mates, Membro della Corte, coadiuvato nella preparazione della relazione da: Georgios Karakatsanis, capo del Gabinetto croato, Marko Mrkalj, attaché; Marion Colonerus, prima manager; Josef Jindra, capo incarico. L’équipe di audit era composta da Jiri Benes, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi e Martin Puc.

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