ELi rahastatavad laenutagamisvahendid on andnud positiivseid tulemusi, kuid toetusesaajate väljavalimist ja tegevuse kooskõlastamist riiklike kavadega tuleb parandada

Kokkuvõte

Väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate laenutagatised

EL on ligi 20 aastat aidanud Euroopa väikestel ja keskmise suurusega ettevõtjatel laenutagatiste andmisega laenuvahenditele juurde pääseda. Tagatisi antakse finantsvahendajatele, kellelt eeldatakse suuremas mahus laenude andmist elujõulistele ettevõtetele, kellel oleks muidu laenu saamisega raskusi. Selliste ettevõtete abistamiseks rahastab EL kaht tsentraalselt juhitavat tagatisvahendit ning kaasrahastab ühtekuuluvuspoliitika raames sarnaseid vahendeid, mille on loonud riiklikud või piirkondlikud ametiasutused. Lisaks on liikmesriikidel nende endi riiklikult või piirkondlikult rahastatavad tagatisvahendid.

Kuidas audit läbi viidi

Kontrollikoda keskendus kahele praegu toimivale tagatisvahendile, mida juhitakse tsentraalselt: teaduspõhiste ja innovatiivsete ettevõtete jaoks loodud InnovFini VKEde tagatisrahastu ning laenutagamisrahastu. Perioodil 2014–2020 eraldatakse ELi eelarvest kavakohaselt 1,78 miljardit eurot (kuni 3,13 miljardit eurot, kui kaasa arvata Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fondi lisatoetus), et katta nii võimalik laenudega kaasnev kahjum kui Euroopa Investeerimisfondile delegeeritud vahendite halduskulud.

Kontrollikoda analüüsis, kas ELi laenutagatised toetasid väikeettevõtete kasvu ja innovatsiooni, võimaldades neile juurdepääsu rahastamisele.

Kontrollikoja audiitorid külastasid laenutagamisrahastu (Tšehhi Vabariigis, Rumeenias ja Ühendkuningriigis) ja InnovFini VKEde tagatisrahastu (Saksamaal ja Rootsis) finantsvahendajaid, samuti kommertspanku ja valitsusasutusi Kreekas. Ühtlasi analüüsiti kahe tagatisvahendiga tagatud 50 laenust moodustatud juhuvalimit ning viidi läbi telefonivestlused valimisse kuulunud 46 InnovFini VKEde tagatisrahastu toetatud ettevõttega.

Kontrollikoja leiud

Võrreldes varasemate vahenditega alustasid tagatisvahendid tegevust kiiresti. Olemasolevate ELi rahaliste vahendite maht kasvas märkimisväärselt, kuid turuvajaduste hindamine ei hõlmanud kõiki tagatisvahendeid ja ei näidanud, kuidas viimased vajadusi täitma peaksid. Komisjon on siiani esitanud vaid väheseid tõendeid varasemate laenutagamisvahendite tulemuslikkuse kohta. Ehkki praeguste vahendite hindamise kord on paranenud, püsib endiselt mitu puudust, nagu innovatsioonitegevusele avalduva mõju hindamiseks vajalike andmete puudumine ja piiratud võimalused kavade analüüsimiseks akadeemiliste uuringute raames. Samuti nappis komisjonil tõendavaid dokumente, kui ta alustas Euroopa Investeerimisfondiga tasude üle läbirääkimisi.

Laenutagamisrahastu ja selle eelkäijate peamine eesmärk on olnud majanduskasvu edendamine. Ökonomeetrilised tõendid näitavad, et laenutagatised täitsid oma otstarvet. Nende abil kasvas toetust saanud ettevõtete koguvarade maht, müük, töötajate arv ja tootlikkus. Kasutegur oli suurem nende ettevõtete puhul, kellel oleks ilma tagatiseta olnud tõenäoliselt keeruline laenu saada. See mõjutab oluliselt toetuse paremat sihtrühmadele suunamist kavade raames.

Kontrollikoda täheldas aga, et nii praeguste kui varasemate tagatisvahendite puhul ei oleks suur osa valimisse kuulunud ettevõtetest rahastamisele juurdepääsemisel raskusi kogenud ja ei vajanud seetõttu tagatud laenu. Laenuandmine ettevõtetele, kellel oli rahastamisele juurdepääs olemas, oli eriti märgatav erasektori finantsvahendajate puhul InnovFini VKEde tagatisrahastu raames. Ka rahastamisele juurdepääsu omavad ettevõtted saavad tagatisest kasu, näiteks madalama intressimäära kujul. Intressimäära kasutegur on aga väike ja toob kaasa kulusid. Peale selle tähendab kommertslaenudele juurdepääsu omavate ettevõtete toetamine ELi tagatisvahendite jaoks erasektoriga konkureerimise riski.

InnovFini VKEde tagatisrahastu eesmärk on toetada suure tipptaseme saavutamise potentsiaaliga teadusuuringute ja innovatsiooniga tegelevaid ettevõtteid. Kaks kolmandikku kontrollikoja valimisse kuulunud ettevõtetest tegeles aga üksnes tavapärase protsessi- või tootearendusega või ei tegelenud üldse innovatsiooniga. Taas täheldas kontrollikoda suurt erinevust era- ja avaliku sektori finantsvahendajate vahel: viimased keskenduvad tunduvalt enam teadmistepõhistele ehk teisisõnu kõige suurema innovatsioonipotentsiaaliga sektoritele. Euroopa on selles valdkonnas teistest maha jäänud.

Kontrollikoja soovitused

Kontrollikoda esitab mitu soovitust, kuidas parandada tagatisvahendite suunamist elujõulistele ettevõtetele, kellel puudub rahastamisele juurdepääs. InnovFini VKEde tagatisrahastu puhul tuleks kaasata innovatiivsemaid ettevõtteid.

Et ELi rahastatavaid tagatisvahendeid on mitmesuguseid ja nende kõigi maht on suurenenud, soovitab kontrollikoda komisjonil hinnata varasemate ja kasutuselolevate tagatisvahendite tulemuslikkust ning teha võimalike järgmiste vahendite tarvis eelhindamine, mis hõlmaks turuvajaduste ja kulutasuvuse põhjalikku ja terviklikku analüüsi. Hindamises tuleks osutada ka sellele, kuidas saavad tsentraalselt juhitavad vahendid kõige paremini turuvajadusi täita, tagades kooskõlastamise riiklikult ja piirkondlikult rahastatavate vahenditega, mida kaasrahastatakse ELi struktuurifondidest, samuti teiste sarnaste vahenditega, mida rahastatakse üksnes riiklikul või piirkondlikul tasandil.

Samuti soovitab kontrollikoda komisjonil oma hindamissüsteemi parandada.

Sissejuhatus

Vahendid, mille abil parandada väikeettevõtete juurdepääsu rahastamisele

Väikeseid ja keskmise suurusega ettevõtjaid¹ (VKEd, edaspidi ka „väikeettevõtted“) tõstetakse sageli esile kui Euroopa majanduskasvu, innovatsiooni ja konkurentsivõime olulist tõukejõudu, samuti sotsiaalse lõimumise peamist tegurit. Valitseb aga arusaam, et pangad ja finantsturud ei täida piisavalt väikeettevõtete finantsvajadusi, mis piirab nende investeeringuid ja majanduskasvu. Laenutagatiste peamine eesmärk on selline olukord lahendada, stimuleerides laenuandjaid pakkuma suuremas mahus ja paremate tingimustega laenu. Tagatise andmisega kohustub kolmas pool tasuma laenuvõtja võla täielikult või osaliselt, kui viimane seda ise teha ei suuda.

Euroopa Komisjoni hinnangul on rahastamisvahendid, mis koosnevad peamiselt laenudest ja tagatistest, „nutikas moodus rahastada reaalmajandust ning edendada majanduskasvu ja tööhõivet“². Rahastamisvahendeid kasutatakse seetõttu ELi eelarve eri osades:

1. tsentraliseeritult juhitavaid rahastamisvahendeid rahastatakse mitmesuguste eelarvevaldkondade kaudu, nagu teadusuuringud, ettevõtlus ja tööstus, haridus ja kultuur. Komisjon osaleb otseselt rahastamisvahendite, nende investeerimisstrateegia ja ELi osaluse kavandamises ja arendamises. Selliste vahendite loomise üle otsustavad eelarvepädevad institutsioonid (Euroopa Parlament ja nõukogu) komisjoni ettepanekul;
2. koos juhitavaid rahastamisvahendeid³, mida kasutatakse ühtekuuluvuspoliitikas, rahastatakse peamiselt Euroopa Regionaalarengu Fondi ja vähem Euroopa Sotsiaalfondi (neid kahte nimetatakse edaspidi „struktuurifondideks“), Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi ja Euroopa Kalandusfondi raames. Programmitöö perioodil 2014–2020 saab rahastamisvahendeid finantseerida ka Ühtekuuluvusfondist. Iga vahendit tuleb rakendada rakenduskava alusel, mida juhib korraldusasutus. Viimane vastutab rahastamisvahendi kavandamise ja rahalise mahu kindlaksmääramise eest.

Perioodil 2014–2020 on kaks peamist tsentraalselt juhitavat vahendit, mida komisjon Euroopa väikeettevõtete laenurahale juurdepääsu parandamiseks kasutab, järgmised:

1. ettevõtete konkurentsivõime ning väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate programmi laenutagamisrahastu⁴;
2. Programmi „Horisont 2020“ InnovFini VKEde tagatisrahastu⁵.

Kahe vahendi poliitikaeesmärgid on erinevad. Laenutagamisrahastu eesmärk on toetada väikeettevõtteid, kellel on raskusi laenuvahenditele juurdepääsul, mille põhjustab kas arvatav kõrge riskitase või piisava olemasoleva tagatise⁶ puudumine. InnovFini VKEde tagatisrahastu eesmärk on toetada vähem kui 500 töötajaga ettevõtteid, mis on innovatiivsed ja/või suunatud teadus- ja arendustegevusele.

Kahe vahendi eelkäijateks olid

1. perioodil 1998–2013⁷ rakendatud VKEde tagatissüsteem, mille eesmärgid ja rahastamispõhimõtted sarnanesid laenutagamisrahastu omadele;
2. 2012. aastal katseprojektina käivitatud riskijagamisvahend⁸, mis sarnanes InnovFini VKEde tagatisrahastuga.

Vahendite töökorraldus

Üldine vastutus kõnealuste tsentraalselt juhitavate tagatisvahendite eest on Euroopa Komisjonil. See hõlmab programmiettepanekute, aasta töökavade ning rakendus- ja hindamisaruannete esitamist. Rakendamine on aga kokkulepitud tasu eest usaldatud Euroopa Investeerimisfondile (EIF), nagu sätestatud delegeerimislepingus.

EIF valib finantsvahendajad (näiteks kommertspangad, riiklikud tugiinstitutsioonid, vastastikuseid tagatisi pakkuvad institutsioonid) ja sõlmib nendega tagatislepingud enda nimel. Vahendajad annavad kas laenu otse ettevõtetele või tagatisi teistele finantsvahendajatele, kes ettevõtetele laenuandmisega tegelevad. Kui ettevõte laenu tagasi ei maksa, maksab EIF osa kahjust vahendajale tagasi, nagu sätestatud tagatislepingus.

EIF peab nimekirja laenudest, mis vahendajad on otsustanud tagatisega katta, ning teeb järelevalvet selle üle, kuidas vahendajad tagatislepinguid täidavad. Samuti annab EIF komisjonile regulaarselt aru vahendite rakendamisest.

Rahastamiskord

EIF tagab osaliselt vahendajate poolt väikeettevõtetele antavaid laene (laenuportfell). Selle eesmärk on julgustada finantsvahendajaid laiendama laenuandmist ka väikeettevõtetele. Seetõttu nähakse EIFi ja vahendajate vahelistes tagatislepingutes ette, et vahendajad peavad suurendama antavate laenude mahtu üle kehtestatud alampiiri. Alampiir on seatud tasemele, mille vahendaja oleks saavutanud ilma tagatislepinguta. Kui vahendaja ei ole varem sellist tüüpi laene andnud, on alampiiriks null. InnovFini VKEde tagatisrahastu raames ei ole alampiiri kehtestatud.

Krediidiriski katmine on kahel vahendil erinev. Mõlemal juhul hüvitab EIF finantsvahendajatele kuni poole seoses portfellis olevate laenudega kantud kahjust (st tagatise määr on maksimaalselt 50 %). Laenutagamisrahastu puhul on hüvitise kogusumma lepinguga piiratud (kuni 31. detsembrini 2016 sõlmitud tagatislepingutes on ülempiir 4–20 % tagatud laenuportfelli summast). Ülempiiri ületava kahju katab täies mahus vahendaja. Teisisõnu, iga tagasimaksmata laenu puhul hüvitab EIF kahju kuni ülempiirini vastavalt tagatise määrale, mille omakorda hüvitab komisjon (ELi osalus). Igale vahendajale seatud ülempiir vähendab riski ELi eelarvele. InnovFini VKEde tagatisrahastu raames ülempiiri aga kehtestatud ei ole ja EIF on kohustatud hüvitama kogu kahju lepingus sätestatud tagatismäära alusel, mis on tavaliselt ligikaudu 50 % (vt 1. joonis).

Märkus: Joonisel on kujutatud olukord, kus tegelik kahju on suurem kui eeldatav kahju.

Allikas: kontrollikoda.

Vähendamaks kahjusummat, mis tuleb InnovFini VKEde tagatisrahastu raames tagatisega katta, peavad vahendajad säilitama oma laenuportfelli minimaalse kvaliteeditaseme. Tase määratakse kindlaks i) laenuvõtjate minimaalse krediidireitingu ja ii) portfelli muude omaduste alusel. Lisaks antakse osalisi tagatisi laenutagamisrahastu raames tasuta, vahendajad aga peavad maksma InnovFini VKEde tagatisrahastu raames tagatisega hõlmatud laenujäägi pealt tagatistasu määraga 0,5 % või 0,8 % aastas (olenevalt laenuvõtja suurusest).

Kuna InnovFini VKEde tagatisrahastu raames ei ole ülempiiri kehtestatud, on komisjon ja EIF otsustanud riske jagada ning viimasel on õigus saada kokkulepitud riskitasu.

Kaasatud ELi rahalised vahendid

Väikeettevõtetele suunatud tsentraalselt juhitavate laenutagamisvahendite jaoks eraldatavate ELi vahendite maht on aja jooksul kasvanud, nagu nähtub 1. tabelist.

Allikas: kontrollikoda järgmiste allikate põhjal: komisjoni teave vahendite kohta kuni 2006. aastani, ELi eelarve ELi osaluse kohta vahendites alates 2007. aastast, EIFi aruandlus olukorra kohta seisuga 31.12.2016, komisjoni arvutused eeldatava olukorra kohta pärast ELi toetuse täielikku ärakasutamist.

Seega eraldatakse perioodil 2014–2020 ELi eelarvest eeldatavalt 1,78 miljardit eurot, et katta nii tagatud portfelli tulevane kahju kui vahendite halduskulud. 31. detsembril 2016 oli juba sõlmitud tagatislepingutega seotud keskmine eeldatav kahjumäär 9 %⁹ (st 0,98 miljardit eurot). See on suurem kui varasemate VKEde tagatissüsteemide puhul (perioodil 1998–2000 oli keskmine eeldatav kahjumäär 5,4 %, perioodil 2001–2006 5,1 % ja perioodil 2007–2013 6,8 %).

Perioodi 1998–2000 VKEde tagatissüsteemi raames kandis 52 % finantsvahendajatest kahju, mis vastas portfelli eeldatud kahjust 90 %-le või rohkem. Perioodi 2001–2006 tagatissüsteemi puhul oli samas olukorras 53 % finantsvahendajatest. Perioodi 2007–2013 VKEde tagatissüsteemi kohta on veel liiga vara sarnaseid andmeid esitada.

Praeguste vahendite raames (vt 1. tabel) oli 31. detsembri 2016. aasta seisuga lepinguliste vahendajate laenuportfell (22,32 miljardit eurot) tagatud summas 10,79 miljardit eurot ehk ligi 50 % ulatuses. Ettevõtetele antavate laenude eeldatav kogusumma oli 27,55 miljardit eurot.

2015. aastal loodi Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fond (EFSI)¹⁰. 2016. aastal otsustasid komisjon, Euroopa Investeerimispank (EIP) ja EIF teha osa EFSI eelarvevahenditest kättesaadavaks, et täiendada ELi osalust, mis on ette nähtud kahe tsentraalselt juhitava vahendi jaoks. Laenutagamisrahastut täiendatakse 0,55 miljardi euroga ja InnovFini VKEde tagatisrahastut 0,88 miljardi euroga. Seega suureneb ELi vahendite kogusumma 1,78 miljardilt eurolt (vt 1. tabel) 3,13 miljardile eurole. 2017. aasta juulis olid komisjoni ja EIFi vahelised delegeerimislepingud muutmisel.

EL eraldas rahastamisvahenditele olulisel määral ressursse ka koostöös liikmesriikidega hallatava eelarve raames (vt punkt 2). 31. märtsi 2017. aasta seisuga oli ELi tegelik osalus perioodi 2007–2013 tagatisvahendites 2,5 miljardit eurot ning antud laenude hinnanguline summa vähemalt 18 miljardit eurot¹¹. Komisjon hindas ELi osalust, mis eraldatakse perioodil 2014–2020 koostöös liikmesriikidega rakendatavatele kõigile rahastamisvahendite liikidele, tunduvalt suuremaks kui perioodi 2007–2013 osalust. Viimased kättesaadavad andmed (seisuga 31. detsember 2015) ei võimalda aga veel tagatisvahenditega seotud summade kindlakstegemist.

Perioodil 2007–2013 oli ELi (kaas-)rahastatud tagatissummade suhteline osakaal võrreldes liikmesriikides antud tagatiste kogusummaga väike (vt üksikasju I lisas). Tagatisvahendite eelarve suurenemise tõttu perioodil 2014–2020 (vt punktid 13 ja 17–18) peaks osakaal aga kasvama. Lisaks moodustas aasta keskmine ELi tagatud laenusumma vähem kui 0,5 % kõigist VKEdele antud pangalaenudest (ehkki liikmesriikide vahel on märkimisväärseid erinevusi) (vt üksikasju II lisas).

Auditi lähenemisviis

Auditi eesmärk oli hinnata, kas ELi laenutagatised toetasid väikeettevõtete kasvu ja innovatsiooni, parandades nende juurdepääsu rahastamisele. Selleks analüüsiti, kas

1. praegused tagatisvahendid on asjakohaselt üles ehitatud;
2. toetusesaajatel oleks olnud ilma tagatiseta keeruline laenu saada;
3. tagatisvahendid täitsid oma eesmärgid või jõudsid ettenähtud toetusesaajateni;
4. komisjoni hindamissüsteem tõendas tagatisvahendite tulemuslikkust.

Pikaajaliste tulemuste ja hindamissüsteemi analüüsimiseks keskendus kontrollikoda peamiselt laenutagamisvahenditele, mida rakendati perioodil 2001–2013. Kõigi teiste aspektide hindamiseks keskenduti laenutagamisrahastule ja InnovFini VKEde tagatisrahastule.

Auditikriteeriumid tuletati tagatisvahendite asutamismäärustest, vastavatest ettevalmistavatest dokumentidest, kontrollikoja varasematest teemakohastest aruannetest, komisjoni sise-eeskirjadest ja menetlustest ning teaduskirjandusest. Kriteeriume selgitatakse lähemalt aruande eri osades.

Auditi tõendusmaterjali koguti järgmiste toimingutega:

1. asjakohaste dokumentide ülevaatamine;
2. kahe praeguse tagatisvahendiga tagatud 50 laenust moodustatud juhuvalimi analüüs, sealhulgas laenutagamisrahastu kolme finantsvahendaja (Rumeenias, Tšehhi Vabariigis ja Ühendkuningriigis) ja InnovFini VKEde tagatisrahastu kahe finantsvahendaja (Rootsis ja Saksamaal) külastamine;
3. telefonivestlused juhuvalimisse kuulunud 46 InnovFini VKEde tagatisrahastu lõpliku toetusesaajaga (mis hõlmas seitset finantsvahendajat Hispaanias, Itaalias, Luksemburgis, Prantsusmaal ja Tšehhi Vabariigis);
4. kahe kommertspanga ja valitsusasutuste külastamine Kreekas;
5. ökonomeetriline uuring laenutagamisrahastu eelkäijate pikaajalise mõju kohta toetust saanud ettevõtetele Prantsusmaal;
6. tagatisi ja programmi „Horisont 2020“ raames väikeettevõtetele suunatud toetuskavu puudutavate EIFi ja komisjoni andmete analüüs;
7. vestlused komisjoni ja EIFi töötajatega.

Tähelepanekud

Tagatisvahendite ülesehitust mõjutasid puudused

Rahastamisvahendi loomisel peab komisjon arvesse võtma muu hulgas järgmisi tegureid: i) turuvajadused ja vahendi suurus (st vajaliku ELi toetuse maht) ja ii) vahendi halduskulud.

Kui vahend on loodud, peaks see kiiresti tegevust alustama, et rakendusperioodi optimaalselt ära kasutada.

Seetõttu uuris kontrollikoda, kas

1. vahendite suurus määrati kindlaks turuvajaduste nõuetekohasel hindamisel;
2. komisjoni ja EIFi vahelised läbirääkimised kulude ja tasude üle olid tõenduspõhised;
3. vahendid alustasid tööd ilma viivitusteta.

Vahendite suurust ei määratud kindlaks turuvajaduste põhjaliku ja ajakohastatud hindamise alusel

Arvestades, et EL rahastab suurel arvul rahastamisvahendeid, mis tegutsevad kõrvuti riiklikult või piirkondlikult rahastatavate vahenditega, on turuvajaduste analüüsimine vahendite tulemuslikkuse tagamiseks otsustava tähtsusega.

Komisjoni poolt enne uue põlvkonna rahastamisvahendite käivitamist tehtavad mõjuhindamised ja ex ante hindamised peaksid andma teavet turuvajaduste kohta ning võimaldama järelduste tegemist vajaduste täitmiseks vajamineva toetuse suuruse kohta. Seetõttu vaatas kontrollikoda läbi kõnealused hindamised, mis puudutavad tagatisvahendeid.

Kaht tsentraalselt juhitavat vahendit hõlmavate programmide (st ettevõtete konkurentsivõime ning väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate programm ja „Horisont 2020“) puhul tehti hindamised vastavalt 2011. ja 2013. aastal. Programmi „Horisont 2020“ alla kuuluvate rahastamisvahendite (sh InnovFini VKEde tagatisrahastu) erihindamine tehti aga pärast seda, kui programmi seadusandlik ettepanek oli juba esitatud ning ligikaudne eelarve Euroopa Komisjoni, Euroopa Parlamendi ja nõukogu vahel läbi arutatud.

Mõlemas hindamises analüüsiti turuvajadusi (st rahastamispuudujääki). Täielike andmete puudumise tõttu oli puudujääki keeruline täpselt kvantifitseerida, seetõttu tugineti mitmesugustele hinnangutele ja eeldustele (vt 1. selgitus). Sellest tingituna väljendati nende VKEde arvu, kelle juurdepääsu rahastamisele peeti keeruliseks (2–3,5 miljonit umbkaudu 23 miljonist), kusjuures raskused ei ole tingitud tõsistest puudujääkidest, vaid pigem tagatise puudumisest/ebapiisavusest, (hinnanguliselt 20 %), vahemikus 0,4–0,7 miljonit. 2013. aasta hindamises ei ajakohastatud 2011. aasta hindamises kasutatud rahastamispuudujäägi andmeid.

2011. aasta hindamine ja eelkõige selle aluseks olev komisjoni nimel läbiviidud uuring¹⁴ sisaldas üksikasjalikku analüüsi eri võimaluste (mitmesugused rahastamisvahendid ja eelarved) kohta ja hindas nende mõju. 2013. aasta hindamine ei sisaldanud nii palju võimalusi ja teavet mõju kohta. Ehkki ELi panus InnovFini VKEde tagatisrahastusse pidi olema tunduvalt suurem kui selle eelkäijal varasemal perioodil (vt 1. tabel), puudus hinnang mõju kohta rahastamispuudujäägile ja kasutussuutlikkusele¹⁵, võttes arvesse ka kõigi ELi rahastatud tagatisvahendite kombineeritud mõju.

Kahe tsentraalselt juhitava vahendi jaoks ettenähtud ELi toetust ei eraldata liikmesriikide, piirkondade ega sektorite kaupa. Vahendid on vastavalt oma õiguslikule alusele nõudluspõhised ja finantsvahendajad osalevad EIFi osalemiskutse alusel. Ehkki turuvajadused ja seega ka tagatiste võimalik mõju on liikmesriigiti erinev, tehti kahe vahendi rahastamispuudujäägi analüüs üksnes ELi tasandil. 2011. ja 2013. aasta hindamistes ei tuginetud olemasolevale teabele mitme liikmesriigi ja piirkonna turuvajaduste kohta. Nimelt tegi EIF aastail 2006–2008 algatuse JEREMIE¹⁶ (ühine rahastamisskeem väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete jaoks) raames 19 liikmesriigi palvel analüüsi nende rahastamispuudujäägi kohta riiklikul tasandil. 2012. aastal tehti aga komisjoni palvel uuring ELi liikmesriikides riiklikest vahenditest toetatavate laenu-, tagatis- ja omakapitalikavade kohta ülevaate saamiseks. Seda ajakohastati 2014. aastal, kuid uuringute ulatuses kehtestatud piirangute tõttu ei ole kõigi liikmesriikide ülevaated täielikud.

2011. aasta hindamises oletati, et suurim stimuleeriv mõju saavutatakse ELiga alates 2004. aastast ühinenud liikmesriikides. EIFi ja finantsvahendajate vahel kahe vahendi raames kuni 2016. aasta lõpuni sõlmitud tagatislepingute alusel antakse aga ligikaudu kolmveerand eeldatavatest laenudest neljas ELiga enne 2004. aastat ühinenud liikmesriigis. Enamikus alates 2004. aastast ühinenud liikmesriikides on kahe vahendi mõju rahastamispuudujäägi täitmisele väiksem kui mainitud peamistes toetust saavates liikmesriikides.

EFSI (vt punkt 17) täiendab kaht vahendit oluliselt. Kontrollikoda märkis juba oma arvamuses nr 2/2016¹⁷, et EFSI kohta puudus hindamine ja analüüs rahastamispuudujäägi põhjuste ja turuvajaduste ning nende täitmise parimate võimaluste kohta.

Seoses struktuurifondidest kaasrahastatavate vahenditega toonitati ühes varasemas eriaruandes¹⁸ tõsiasja, et perioodil 2007–2013 ei hinnanud liikmesriikide vastutavad asutused turuvajadusi mitte alati piisavalt. Seetõttu oli suur osa rahastamisvahenditest ülekapitaliseeritud.

Kulude ja tasude määra ei põhjendatud piisavalt

EIFile makstakse pakutavate teenuste eest haldustasu ja konkreetsete eesmärkide täitmise stimuleerimiseks tulemustasu. Iga vahendi eluea jooksul EIFile makstava haldus- ja tulemustasu maksimummäär on 6 % ELi osalusest. Perioodide 1998–2000 ja 2001–2006 vahendite puhul oli tasu määr 9 %, seejärel on komisjon suutnud määra 6 %-ni vähendada.

Komisjon i) maksab EIFile ka sularahahalduse tasu¹⁹ ELi eelarvest mõlemale vahendile makstud summade eest ja ii) hüvitab EIFile mõningad muud ettenägematud haldustasud, mis põhinevad dokumentaalsetel tõenditel. Nende kulude kombineeritud ülemmääraks on laenutagamisrahastu puhul 1 % ELi osalusest ja InnovFini VKEde tagatisrahastu puhul 1,5 % ELi osalusest.

Kahe vahendi eest nende eluea jooksul makstavate halduskulude ja tasude maksimumsumma on 129,7 miljonit eurot, nagu näidatud 2. tabelis. Kulud suurenevad, kui EFSI toetuse täiendamine delegeerimislepingute muudatustega kinnitatakse (vt punkt 17).

Allikas: kontrollikoda ELi eelarveteabe ning komisjoni ja EIFi vaheliste delegeerimislepingute põhjal.

Kahe vahendi iga-aastased²⁰ halduskulud ja tasud on umbkaudu 6,5 miljonit eurot (EFSI lisasummat arvesse võtmata). Ehkki EIF on põhiosas riigiomandis²¹ (EL omab osakapitalist 29,81 %), on siiski oluline tagada, et tasud oleksid asjakohased.

Seetõttu peaks komisjon enne EIF-iga läbirääkimiste alustamist teadlik olema kuludest, mille i) kannab EIF seoses varasemate laenutagamisvahendite haldamisega, ii) kannavad riiklikud tagatisasutused seoses laenutagamisvahendite haldamisega, iii) EIF nõuab sisse teistelt asutustelt, kellelt ta on saanud haldusvolitused (nagu EIP või riiklikud ametiasutused). Kontrollikoda uuris, kas sellist teavet oli hangitud.

Kontrollikoda leidis, et komisjoni käsutuses ei olnud üksikasjalikku teavet varasemate vahendite tegelike kulude kohta. Komisjonil oli vähe teavet nende tasude kohta, mida tasusid teised asutused, kes olid volitanud EIFi nende nimel rahastamisvahendeid haldama, ning vähe oli tehtud selleks, et võrrelda komisjoni kulusid valimisse kuulunud riiklikult hallatavate tagatisvahendite omadega.

Võrdlusena võib öelda, et struktuurifondidest kaasrahastatavate tagatisvahendite puhul on asjaomaste määrustega halduskuludele ja tasudele kehtestatud ülempiir kõrgem kui tsentraalselt juhitavate vahendite 6 % suurune ülempiir. Tegelikud kulud jäid aga alla ülempiiri. Struktuurifondidest perioodil 2007–2013 kaasrahastatud tagatisvahendite rakendamist puudutava hinnangulise teabe²² kohaselt on iga-aastaste halduskulude ja tasude keskmine summa²³ praegu samas suurusjärgus mis komisjoni poolt kahe auditeeritud vahendi puhul makstud tasud ja kulud.

Lisaks eelmainitud tasudele on EIFil InnovFini VKEde tagatisrahastu puhul õigus saada riskitasu kompensatsiooniks vahendiga seonduva riski jagamise eest (vt punkt 12 ja 1. joonis).

EIFi riskipositsioon sõltub alusportfelli riskiprofiilist ja ELi osaluse summast, kusjuures viimane makstakse iga-aastate osamaksete kaupa ja enne tagatiste tegelikku heakskiitmist. Kuni 2022. aastani võib InnovFini VKEde tagatisrahastu raames laene lisanduda, mistõttu võib portfelli riskiprofiil muutuda.

Finantsvahendajad peavad maksma tagatistasu (vt punkt 11), mis on rahastu jaoks tulu. ELi osalust kasutatakse riskitasude maksmiseks üksnes juhul, kui tagatistasust ei piisa, et katta riskitasu kogusumma, milleks EIFil õigus on.

Riskitasu määr on 1,25 % aastas tagatisega hõlmatud laenujäägi 80 % suuruselt osalt (kuna ELi osalus peaks vastama 20 %-le kõigile vahendajatele antud tagatiste kogusummast). Rahastu eluea jooksul EIFile makstava riskitasu maksimaalne kogusumma on 10 % ELi osalusest (st 106 miljonit eurot).

On olemas oht, et tasuga hüvitatakse EIFile tegelikult kantud risk ülemääraselt. Seda seetõttu, et tasu makstakse tagatisega hõlmatud laenujäägi 80 % suuruselt osalt ka siis, kui ELi sissemakstud osalus ületab 20 % tagatud summast (teisisõnu, kui EIFi tegelik riskipositsioon on väiksem kui 80 %). Sellest hoolimata puudub mehhanism kuni 2022. aastani EIFile makstava riskitasu ülevaatamiseks. Näiteks perioodil 2014–2015 ületas ELi osalus tagatisega hõlmatud laenujäägi, mistõttu ei võtnud EIF mingit riski, kuid talle maksti sellegipoolest riskitasu ligikaudu 0,5 miljoni euro suuruses summas.

Rakendusetapi kiire käivitamine

Kontrollikoja varasemad auditid on näidanud, et rahastamisvahendite käivitamine on protsessi keskse tähtsusega element ning viivitused seavad eesmärkide saavutamise ohtu²⁴. Seetõttu uuris kontrollikoda, kas ajalisi viivitusi suudeti ära hoida.

Laenutagamisrahastu kujutas endast põhiosas varasema VKEde tagatissüsteemi jätku, mis lihtsustas selle kiiret kasutuselevõttu. InnovFini VKEde tagatisrahastu (mis teatud aspektides oli uus vahend) kiire käivitamine oli aga märkimisväärne saavutus.

Mõlema vahendi puhul sõlmiti lepingud komisjoni ja EIFi vahel 2014. aasta juuliks. Juba 2014. aasta lõpuks oli EIF sõlminud kuue vahendajaga tagatislepinguid, mille eeldatav laenumaht oli ligi 1,4 miljardit eurot. 2016. aasta lõpuks oli (ELi toetuse) rakendamise määr 80 %. Samal ajal olid finantsvahendajad andnud laene summas, mis vastas umbkaudu 27 %-le nende eeldatavast laenumahust.

Laenutagamisvahendid ei keskendunud piisavalt ettevõtetele, millel on keeruline laenu saada

Intressimäärad ja tasud on tavaliselt seda suuremad, mida kõrgem on laenuvõtja riskiprofiil. Laenuandjad võivad aga ka mitte soovida kõrget intressimäära kehtestada ja teatud piiri ületavat riski võtta, otsustades selle asemel laenuandmistegevust piirata. Seetõttu võivad elujõulised projektid pankade rahastuseta jääda, sest neid peetakse liiga riskantseteks, eriti kui laenutaotlejatel puuduvad vahendid oma krediidivõimelisuse ja/või projekti heade väljavaadete tõendamiseks²⁵. Käesolevas aruandes nimetatakse elujõulisi ettevõtteid, kellel ei ole võimalik kommertspankadest laenu saada, „elujõulisteks ettevõteteks, kellel puudub juurdepääs rahastamisele“.

Tõsiasi, et on olemas laenuvõtjad, kelle projektid on elujõulised, kuid kellel puudub juurdepääs rahastamisele, on laenutagamisvahendite ELi poolse rahastamise peamine põhjus. Seda väljendatakse ettevalmistavates dokumentides ja kahe läbivaadatud rahastu asutamismäärustes. Täpsemalt: „Laenutagamisrahastu koosneb järgmisest: tagatised laenuvahendite varal finantseerimisele (…), mis vähendavad elujõuliste VKEde eriraskusi rahastamisele juurdepääsul, mille põhjustab kas arvatav kõrge riskitase või piisava tagatise puudumine“²⁶. InnovFini VKEde tagatisrahastu puhul viidatakse „Horisont 2020“ määruses²⁷ asjaolule, et „asutatud innovatiivsed ettevõtted – nii suured kui ka väikesed – (ei saa) laenu riskantsema teadus- ja innovatsioonitegevuse jaoks“ ning et „(…) poliitikaeesmärkide saavutamiseks vajalikud uuendused on turu jaoks tavaliselt liiga riskantsed (…)“. Ka finantsmääruse säte, mille kohaselt „rahastamisvahendite eesmärk ei ole asendada (…) erasektori pakutavat rahastamist“²⁸, viitab sellele, et tähelepanu keskmes on elujõulised ettevõtted, kellel puudub juurdepääs rahastamisele.

Seega ei ole kõnealused vahendid mõeldud üldiseks toetuseks, mille abil vähendada väikeettevõtete või innovatiivsete ettevõtete intressikulusid üldiselt, vaid nende ettevõtete rahastamisele juurdepääsu parandamiseks, kes ei saaks kommertspankadelt laenu.

Seetõttu uuris kontrollikoda, kas

1. ettevõtetel, kellele anti laenutagatisi, oli rahastamisele juurdepääsuga raskusi;
2. komisjon kasutas tulemuslikult meetmeid, mille abil parandada tagatisvahendite suunamist elujõulistele ettevõtetele, kellel puudub juurdepääs rahastamisele;
3. vahendid on edukalt kasutusele võetud liikmesriikides, kellel on rahalisi raskusi.

Puudused tegevuse suunamises neile elujõulistele ettevõtetele, kellel puudub juurdepääs rahastamisele

Kahte vahendit hõlmava laenude valimi (96 ettevõtet) põhjal leidis kontrollikoda, et ainult 40 % laenudest anti ettevõtetele, kellel oleks olnud keeruline kommertspankadelt laenu saada. Näitaja on samas suurusjärgus mis 43 %²⁹, mille kontrollikoda arvutas varasemas, VKEde tagatissüsteemi käsitlenud auditis³⁰. VKEde tagatissüsteem oli laenutagamisrahastu eelkäija, millel olid viimasega väga sarnased eesmärgid ja mis tugines suurel määral samadele vahendajatele.

InnovFini VKEde tagatisrahastu puhul oleks 35 %-l ettevõtetest olnud ilma ELi tagatiseta keeruline kommertslaenu saada. Kuid isegi selles innovatiivsete ettevõtete alamrühmas oli osal ettevõtetest juurdepääs riskikapitali rahastamisele või (isiklike tagatiste toel) kommertslaenudele.

Kontrollikoda võrdles ka avaliku ja erasektori vahendajate tegevust kavandatud toetusesaajateni jõudmisel³¹, kasutades kaudseid näitajaid, mis on seotud rahalise raskuse tõsidusega:

1. ettevõtte vanus ja suurus, kuna uuemad ja väiksemad ettevõtted on tavaliselt suuremates rahalistes raskustes³²;
2. laenu osakaal ettevõtte koguvaradest, mille abil mõõta laenu rahalist tähtsust finantseerimisallikana ettevõtte kapitalistruktuuris.

Näitajate abil ilmneb silmatorkav erinevus avaliku ja erasektori vahendajate tegevuses InnovFini VKEde tagatisrahastu raames. Avaliku sektori vahendajad olid järjepidevalt edukamad oma tegevuse suunamisel ettevõtetele, kellel tagatist suurema tõenäosusega vaja läks. Näiteks moodustasid alla viie aasta vanused ettevõtted avaliku sektori vahendajate laenuportfellist 35 %, erasektori vahendajate laenuportfellist aga 16 %. Samamoodi oli avaliku sektori vahendajate poolt toetusesaajatele võimaldatav rahastamissumma üldjuhul suurem: rohkem kui pool nende antud laenudest moodustas üle 10 % laenuvõtja varast, erasektori vahendajate antud laenude puhul oli see näitaja aga vaid neljandik laenudest³³.

Asjaolu, et erasektori vahendajad on InnovFini VKEde tagatisrahastu raames rohkem keskendunud kommertslaenudele juurdepääsu omavatele ettevõtetele, on seotud rahastu ülesehitusega. „Horisont 2020“ määruse kohaselt on rahastu eesmärk lihtsustada laenusaamisvõimalusi, kuid selles puudub selgesõnaline nõue keskenduda elujõulistele ettevõtetele, kellel puudub juurdepääs rahastamisele. Komisjoni ja EIFi riikide vahelise kokkuleppe kohaselt on rahastu eesmärk üksnes stimuleerida vahendajaid laenuvahendite varal finantseerimist otseselt või kaudselt laiendama. EIFi ja vahendajate vahelistes lepingutes ei täpsustata, et vahendajad peaksid keskenduma ettevõtetele, kellel on kommertslaenude saamisega raskusi. Kui avaliku sektori vahendajad keskenduvad oma poliitikaeesmärkide tõttu suurema tõenäosusega sellistele ettevõtetele, siis erasektori vahendajatel selline motivatsioon puudub ja EIFiga sõlmitud tagatisleping neid selleks ei kohusta. Näiteks üks erasektori vahendaja, keda kontrollikoda külastas, ei olnud isegi teadlik sellest, et tuleks keskenduda elujõulistele ettevõtetele, kelle laenutaotlus on tagasi lükatud (vt punkt 52).

Ka neile ettevõtetele, kellel ei ole rahastamisele juurdepääsuga raskusi, on tagatis kasulik, võimaldades võtta näiteks pikemaks perioodiks või suuremas summas laenu. Lisaks saavad vahendajad InnovFini VKEde tagatisrahastu raames intressimäära allapoole turuintressimäära langetada. Kokkuhoid intressi pealt on proportsionaalne laenuvõtja riskitasemega. Et aga nende elujõuliste ettevõtete, kellel puudub juurdepääs rahastamisele, riskitase on üldjuhul madal, on kokkuhoid marginaalne. Keskmine kontrollikoja valimis täheldatud sääst oli 0,3–0,4 %, st 250 000 euro suuruse laenu pealt (InnovFini VKEde tagatisrahastu laenude mediaanväärtus) mitte rohkem kui 1000 eurot aastas.

Komisjon on küll ühe meetme abil parandanud toetuse suunamist elujõulistele ettevõtetele, kellel puudub juurdepääs rahastamisele, kuid ei ole kaalunud teisi võimalikke meetmeid, eriti InnovFini VKEde tagatisrahastu puhul

Kontrollikoda on juba märkinud, et varasema VKEde tagatissüsteemi raames oli suur osa toetusesaajatest kommertslaenudele juurdepääsu omavad ettevõtted, ning esitanud järgmise soovituse: „Samuti peaks kaaluma asjakohaseid meetmeid tühimõju minimeerimiseks, võttes muu hulgas eeskuju parimast tavast, mida mõningad finantsvahendajad juba järgivad“³⁴. Oma vastuses soovitusele nõustus komisjon, et asjakohaseid meetmeid tühimõju minimeerimiseks tuleks kaaluda kõigis järgnevates vahendites.³⁵

Praeguse laenutagamisrahastu seadusandlikus ettepanekus kehtestas komisjon tagatavate laenude ülempiiriks 150 000 eurot. Oletati, et väiksemat laenusummat taotlevatel laenuvõtjatel on raskem rahastamisele juurde pääseda.

Ülempiir kiideti heaks, kuid ühe erandiga. Ülempiirist suuremaid laenusummasid saab tagada laenutagamisrahastust, juhul kui on võimalik tõendada, et toetusesaaja ei vasta InnovFini VKEde tagatisrahastu tagatise saamise tingimustele³⁶. Vahendaja, kes soovib heaks kiita ülempiiri ületava laenu, peab esmalt veenduma, et laenuvõtja ei vasta ühelegi 14-st InnovFini VKEde tagatisrahastu innovatsioonialase toetuskõlblikkuse kriteeriumist (vt punkt 89). Et tegemist on suhteliselt kohmaka protsessiga, mille loogikat on keeruline mõista, annab enamik finantsvahendajaid tagatisi laenudele, mille summa jääb alla ülempiiri.

Seega keskendus laenutagamisrahastu tänu ülempiirile pigem riskantsematele, väiksematele ja uuematele ettevõtetele. Sellele viitab portfelli mitu statistilist näitajat:

1. keskmine laenusumma vähenes – üle 150 000 euro suuruste laenude osakaal, mis oli eelmise rahastu raames 37 %, langes laenutagamisrahastu puhul 15,8 %-ni;
2. mikroettevõtetele (vähem kui 10 töötajaga ettevõtted) antavate laenude osakaal tõusis eelmise rahastu 74 %-lt 82 %-le.

Jätkuvalt antakse tagatisi aga ka suurematele laenudele, mõnikord isegi eeskirju eirates. Üks kolmest laenutagamisrahastu auditeeritud vahendajast hoidis mitmel korral ülempiirist kõrvale, andes samal kuupäeval tagatise ühe ja sama ettevõtte mitmele laenule. EIF oli sellisest teguviisist teadlik ja küsis ühel juhul lisateavet, mille läbivaatamisel otsustas, et konkreetse juhtumi puhul oli selleks piisav äriline põhjendus. Sellised laenud moodustasid vahendaja tagatud laenuportfellist rohkem kui 10 %.

Hästi koostatud toetuskõlblikkuse kriteeriumid võivad olla veel üks vahend selle kindlustamiseks, et tagatisi antakse elujõulistele ettevõtetele, kellel puudub juurdepääs rahastamisele (vt näidet 2. selgituses). Laenutagamisrahastu puhul on sellised toetuskõlblikkuse kriteeriumid kehtestatud finantsvahendajatega sõlmitavates tagatislepingutes. InnovFini VKEde tagatisrahastu puhul ei kehtestanud komisjon aga EIFiga sõlmitud delegeerimislepingus selliseid kriteeriume (vt punkt 59). Kontrollikoda märgib, et 14-st toetuskõlblikkuse kriteeriumist, mille abil hinnatakse ettevõtte innovatiivsust (millest tuleb täita üks), on kaks seotud uuemate ettevõtetega. Neid kaht kriteeriumi kasutas aga väike osa ettevõtetest, kes said InnovFini VKEde tagatisrahastu raames tagatud laenu (20 % seisuga 31.12.2016).

Keskmisest turuintressimäärast kõrgema intressimäära kehtestamine on avaliku sektori vahendajate jaoks samuti üks võimalus selle kindlustamiseks, et tagatist taotlevad eelkõige elujõulised ettevõtted, kellel puudub juurdepääs rahastamisele. Rahastamisele juurdepääsu omavad ettevõtted saavad laenu turuintressimääraga, mistõttu puudub neil motivatsioon taotleda kallimat tagatisega laenu. Sellist hinnapoliitikat, nagu seda rakendavad mõned riiklikud tugiinstitutsioonid, InnovFini VKEde tagatisrahastu aga ei järgi.

Tagatisvahendite komisjonipoolne järelevalvesüsteem ei võimalda regulaarselt kontrollida, kas vahendajate tegevus on suunatud elujõulistele ettevõtetele, kellel puudub juurdepääs rahastamisele. Laenutagamisrahastu puhul on järelevalvenäitajaks „nende ettevõtete arv, kes arvavad, et ilma tagatiseta ei oleks nad laenu saanud“. Andmeid, millega seda arvamust põhjendada, kogutakse aga küsitluse teel, mida tehakse rahastu eluea jooksul vaid kaks korda. Sarnast näitajat kasutati eelmise rahastu hindamiseks, kuid valim oli liiga väike, et vahendajate kohta individuaalselt järeldusi teha. InnovFini VKEde tagatisrahastu puhul sellist näitajat ei kasutatud.

Teaduskirjanduses kirjeldatakse mitmeid alternatiivseid näitajaid (vt 3. selgitus), mis võivad anda õigeaegsemat teavet rahastamisele juurdepääsu omavate ettevõtete osakaalu kohta individuaalsete vahendajate tasandil. Sellised näitajad põhinevad andmetel, mis tavaliselt pärinevad laenutoimikutest, seega saab vajalikku teavet koguda vahendajatelt. Komisjon ei ole aga praeguseni teiste võimalike näitajate rakendatavust katsetanud.

Vahendite kasutuselevõtt oli rahalistes raskustes olevates liikmesriikides aeglane

Tsükliline majanduslangus, eriti finantskriis, suurendab tavaliselt väikeettevõtete rahastamispuudujääki (vajaminev, kuid mitte saadaval olev summa)⁴⁰. Just see on põhjus, miks oli väikeettevõtete rahastamisele juurdepääsu parandamine 2008. aasta Euroopa majanduse elavdamise kava⁴¹ oluline osa ning miks leppisid komisjon ja kolm ELi finantsabi saavat liikmesriiki (Läti, Kreeka ja Portugal) kokku mitmete sellekohaste meetmete rakendamises.

Kolme kõnealuse liikmesriigi eelarve oli suure surve all. Valitsustel polnud võimalik riiklikke tagatisskeeme toetada ja riigi toel tagatiste andmine vähenes järsult. Et ELi kavad on mõeldud liikmesriikide jõupingutuste täiendamiseks⁴², hindas kontrollikoda, kas neis riikides olid ELi tsentraalselt juhitavad tagatisvahendid ja sarnased struktuurifondidest kaasrahastatavad vahendid edukalt kasutusele võetud.

Kontrollikoda leidis, et ELi tsentraalselt juhitavaid tagatisvahendeid võeti neis liikmesriikides tunduvalt vähem kasutusele kui struktuurifondidest kaasrahastatavaid vahendeid. Ehkki laenutagamisrahastu eelkäija oli kriisi toimumise ajal olemas, sõlmis EIF neist kolmest liikmesriigist lepingu ainult ühe finantsvahendajaga Lätis (2009. aastal). Alates 2012. aasta lõpust tegutsenud InnovFini VKEde tagatisrahastu eelkäija võeti rahuldavalt kasutusele Portugalis, teises kahes liikmesriigis aga mitte.

Struktuurifondidest kaasrahastati tagatisi ja kapitaliseeritud riskijagamise rahastamisvahendeid. Mõlema vahendi eesmärk oli kõrvaldada väikeettevõtete rahastamispuudujääk, kuid ainult viimane neist katab nii krediidiriski kui pakub vahendajatele likviidsust. Kapitaliseeritud riskijagamise rahastamisvahendi puuduseks on asjaolu, et väikeettevõtetele antavaid laene tuleb kas täielikult või osaliselt rahastada avaliku sektori vahenditest⁴³, mistõttu saab selle raames toetada väiksemal arvul ettevõtteid. Kontrollikoda leidis, et vahendid, mille puhul kasutati avaliku sektori vahendeid vähemalt poolte laenude rahastamiseks, olid ettevõtetele rahaliste vahendite eraldamisel edukamad, sest likviidsuse võimaldamine kompenseeris kommertspankade likviidsuspiirangud. See selgitab, miks ei võetud tsentraalselt juhitavaid ELi laenutagatisi kui kommertspankadele likviidsust mittevõimaldavaid vahendeid liikmesriikides rahuldaval määral kasutusele.

Ometi ei tehtud isegi struktuurifondidest kaasrahastatavatest rahastamisvahenditest ettevõtetele väljamakseid üldjuhul mitte kõige keerulisemas olukorras, vaid alles pärast seda. Lätis maksti väikeettevõtetele aastail 2009–2012 välja ainult 16 % kapitaliseeritud riskijagamise rahastamisvahenditele EIFi hallatava kava⁴⁴ alusel ette nähtud summast. Ka Kreekas toimus rahastamisvahenditest väljamaksete tegemine väikeettevõtetele hilinemisega, kiirenedes alles toetusperioodi lõpus aastail 2015–2016.

See, et struktuurifondidest kaasrahastatud rahastamisvahenditest maksti vahendid väikeettevõtetele välja aeglaselt, on vastuolus majanduskasvu instituudi saavutustega Kreekas. Tegemist on mittepangast finantsasutusega, mille asutasid Kreeka riik ja Saksa arengupank Kreditanstalt für Wiederaufbau ühekordse meetmena laenude andmiseks väikeettevõtetele. Selle kapital oli 200 miljonit eurot, mis suudeti vähem kui aastaga laenudeks konverteerida. Kreekas küsitletud kommertspankade sõnul oli vahendite kiire väljamaksmise peamine põhjus see, et rakendamise suhtes kehtisid tunduvalt lihtsamad eeskirjad kui struktuurifondide vahendite puhul.

Komisjon võttis vahendite aeglase väljamaksmise suhtes meetmeid. 2011. aastal andis komisjon loa kasutada rahastamisvahendeid struktuurifondide raames ka käibekapitali finantseerimiseks – varem oli see lubatud üksnes erandjuhtudel. See on vahendite väljamaksmist väikeettevõtetele parandanud ja oli tolleaegseid tingimusi arvestades põhjendatud.

Laenutagatiste varasemad andmed näitavad aga, et kui eritingimused lakkavad kehtimast, on kirjeldatud muutused pöördumatud. Selle tulemuseks on tavaliselt üldine toetuskõlblikkuse tingimuste leevenemine. Näiteks kui laenutagamisrahastu eelkäijad keskendusid algselt investeerimislaenudele, siis nüüd on tavapäraseks saanud käibekapitali finantseerimine. InnovFini VKEde tagatisrahastu eelkäija toetas üksnes selliseid laene, mille lõpptähtaeg on vähemalt kaks aastat. InnovFini VKEde tagatisrahastu toetab ka aastase lõpptähtajaga laene, sealhulgas krediidiliine. Ehkki sellised muudatused parandavad kahtlemata kavade kasutuselevõttu, suurendavad nad ka ohtu, et vahend ei saavuta tulemuslikult avaliku poliitika eesmärke või peab konkureerima erasektoriga (vt 4. selgitus).

Eesmärgid saavutati osaliselt

Kahel tagatisvahendil on erinevad eesmärgid. Seetõttu vaadeldakse neid järgnevas osas eraldi. Kontrollikoda uuris, kas

1. laenutagamisrahastu eelkäijad edendasid ettevõtete kasvu;
2. InnovFini VKEde tagatisrahastu keskendus nende ettevõtete toetamisele, kes tegelevad suure tipptaseme saavutamise potentsiaaliga teadusuuringute ja innovatsiooniga.

Laenutagamisrahastu eelkäijad edendasid ettevõtete kasvu

Ettevõtete kasvu näitajateks on muu hulgas töökohtade loomine, tootlikkuse kasv ja kõrgem elujõulisuse määr. Tagatise mõju mõõtmiseks ei piisa näiteks sellest, kui võrrelda ettevõtte töötajate arvu tagatise saamisele eelneval ajal töötajate arvuga mõni aasta hiljem, sest seda võivad mõjutada muud tegurid⁴⁵. Selle asemel tuleks mõju hindamiseks võrrelda tagatise saanud ettevõtete olukorda sellega, mis oleks juhtunud, kui nad ei oleks sellist toetust saanud.

Auditi raames tellis kontrollikoda vastupidise stsenaariumi mõjuhindamise uuringu ELi laenutagatiste pikaajalise mõju kohta ühes liikmesriigis (Prantsusmaa)⁴⁶. ELi toetus Prantsusmaa vahendajatele, kelle portfelle uuringus analüüsiti, moodustas rohkem kui 25 % nende VKEde tagatissüsteemide kogueelarvest, kes tegutsesid perioodil 2001–2013. Uuringus võrreldi perioodil 2002–2012 ELi laenutagatisi saanud väikeettevõtete muutuvaid tulemusi⁴⁷ nende ettevõtete näitajatega, kes tagatisi ei saanud (võrdlusrühm). Mõju hinnati iga aasta kohta kümneaastasel perioodil, mis järgnes laenu saamise aastale. III lisa sisaldab auditi metoodika täpsemaid üksikasju.

Uuringu kohaselt on kõik analüüsitud muutuvad tulemused positiivsed. Toetust saanud ettevõtted kasvasid kiiremini kui võrdlusrühma ettevõtted, arvestades nende koguvara, müüki ja palgakulusid. Pärast esialgset tootlikkuse langust osutusid toetust saanud ettevõtted ka tootlikumaks kui võrdlusrühma ettevõtted. Tootlikkuse esialgne langus on kooskõlas asjaoluga, et investeeringute täieliku tootlikkuse saavutamine võtab aega. Kui varad suurenesid laenude toel peaaegu kohe, siis mõju avaldamiseks müügile ja palgakuludele kulus veel 2–3 aastat. Tagatud laenud suurendasid ettevõtete laenukoormust, kuid täiendav laen ei muutnud neid haavatavamaks. Vastupidi – toetust saanud ettevõtete puhul oli tegevuse lõpetamise tõenäosus väiksem kui võrdlusrühma puhul (vt 2. joonis).

Allikas: kontrollikoda järgneva väljaande põhjal: „Final report: Long-term effects of loan portfolio guarantees on SMEs’ performance“, Bertoni, Colombo ja Quas (2016, väljaanne avaldamisel).

Ehkki positiivsed tulemused tähendavad edasiminekut, on Prantsuse väikeettevõtete puhul täheldatud mõju väiksem kui kahes teises uuringus (milles analüüsiti sarnase meetodi abil laenutagamisvahendeid Prantsusmaal või mujal, vt 3. tabel) hinnatud mõju.

2005. aastal prognoosis komisjon VKEde tagatissüsteemi raames ühe töökoha loomise/säilitamise maksumuseks 1330 eurot⁵⁰. Oletades, et palgakulude kasv kajastab üksnes tööhõive kasvu, nagu märgitud vastupidise stsenaariumi uuringus, oli Prantsusmaa väikeettevõtetele antud ELi tagatiste tulemusel loodud/säilitatud töökohtade maksumus kontrollikoja arvutuste kohaselt tegelikult 8000–11 000 eurot töökoha kohta ehk seitse korda suurem kui prognoositud.

Uuring kinnitas ka seda, et täpsem suunamine võib muuta vahendi mõjusamaks. Eelkõige avaldasid tagatud laenud suuremat mõju väiksematele ja uuematele ettevõtetele, st sellistele ettevõtetele, mis on teaduskirjanduse kohaselt suuremates rahalistes raskustes. Tagatud laenud avaldasid suuremat mõju ka neil juhtudel, kus avaliku sektori vahendite summa tagatud laenu ühe euro kohta, st eeldatav kahju, oli suurem (vt 4. tabel).

Märkus: pp = protsendipunkt.

Allikas: Bertoni et al. (2016).

Kontrollikoda täheldas oma varasemas VKEde tagatissüsteemi käsitlevas auditis, et „tagatiste tulemusi saab saavutada ka riiklike eelarvevahendite abil. Kohalikul tasandil tegutsevate laenuvõtjate suurt osakaalu arvestades ei ole ELi sekkumise vajadus küllaldaselt tõendatud“⁵¹. Komisjon nõustus soovitusega ja teatas, et seda „võetakse juba arvesse rahastamisvahendite järgmise põlvkonna kavandamises ja sellekohastes aruteludes, keskendudes ELi lisaväärtuse tagamisele kui ühele peamisele põhimõttele, mida kõik kavandatavad vahendid peavad järgima“⁵².

Kontrollikoja varasem järeldus, mille kohaselt ei ole ELi lisaväärtust võimalik tõendada, kehtib endiselt laenutagamisrahastu suhtes, ja seda kahel põhjusel. Esiteks märkis komisjon laenutagamisrahastut käsitlevas seadusandlikus ettepanekus, et „jätkurahastu käsitleb rohkem piiriüleste ja mitut riiki hõlmavate laenude toetamist ning väärtpaberistamist, arvestades Euroopa Kontrollikoja soovitust maksimeerida ELi lisaväärtust“⁵³. Seadusandjad ei rakendanud seda põhimõtet aga rahastut reguleerivas määruses. Auditi toimumise ajaks oli laenutagamisrahastust vähe piiriüleseid ja mitut riiki hõlmavaid laene antud. Samuti ei olnud toimunud väärtpaberistamise tehinguid. Ka eelmise, perioodi 2007–2013 VKEde tagatissüsteemi raames tehti väärtpaberistamise tehinguid vähe – allkirjastati vaid kaks tehingut. Selle üheks põhjuseks on vähene tegevus väärtpaberistamise turul alates 2008. aastast⁵⁴.

Teiseks: tutvustav, katalüütiline ja suutlikkust suurendav mõju⁵⁵ kui ELi lisaväärtuse kasuks rääkiv argument, eriti alates 2004. aastast ELiga ühinenud riikides (vt ka punkt 33), on järjest enam tähtsust kaotamas. Seda põhjusel, et ELi finantseeritavate rahastamisvahendite kasutamine on viimastel aastatel oluliselt hoogustunud (vt punktid 13 ja 17–18), mis on suurendanud selliste vahendite rakendamise pädevust liikmesriikides. See omakorda vähendab vajadust ELi tagatisvahendite järele⁵⁶. Lisaks võivad liikmesriigid kasutada struktuurifonde riigisiseste vahendite rahastamiseks (vt punktid 72–74).

InnovFini VKEde tagatisrahastu ei olnud piisavalt suunatud suure tipptaseme saavutamise potentsiaaliga teadusuuringutele ja innovatsioonile

InnovFini VKEde tagatisrahastut reguleerib „Horisont 2020“ määrus. Tegemist on üldmäärusega, mis hõlmab mitmesuguseid sekkumisi, olgu need siis tagastamatute toetuste, tagatiste või omakapitaliinvesteeringute vormis. Üldmäärusena käsitleb see kõiki innovatsiooniliike. InnovFini VKEde tagatisrahastu suhtes täpsustatakse määruses aga, et see peaks keskenduma selliste ettevõtete toetamisele, „kes tegelevad suure tipptaseme saavutamise potentsiaaliga teadusuuringute ja innovatsiooniga“⁵⁷. Selline tegevus nõuab riskantseid investeeringuid.

Et „Horisont 2020“ määruses ei määratleta täpsemalt riskantseid investeeringuid, mida on suure tipptaseme saavutamise potentsiaaliga teadusuuringute ja innovatsiooni toetamiseks vaja, määras komisjon kindlaks 14 innovatsioonialast toetuskõlblikkuse kriteeriumit (vt IV lisa). Tagatud laenu saada sooviv ettevõte peab vastama ühele neist kriteeriumidest. Kriteeriumid hõlmavad mitmesuguseid omadusi, millega ettevõtet iseloomustada, nagu see, kas ta teeb kulutusi teadusuuringutele ja innovatsioonile, on võitnud innovatsiooniauhinna, saanud teadusuuringute või innovatsiooniga seotud toetust või laenu, registreerinud tehnoloogiaõigusi, kasvab kiiresti või saab investeeringuid riskikapitalifondilt või äriinglilt.

Kolmest kõige sagedamini kasutatud kriteeriumist kaks on laiaulatuslikud:

1. 27 % juhtudest (andmed 2016. aasta lõpu seisuga) kasutati järgmist kriteeriumi: toetusesaaja „kavatseb investeerida selliste toodete, teenuste või protsesside tootmisse, arendamisse või rakendamisse, mis on uued või oluliselt täiustatud ning millega on seotud tehnoloogilise või tööstusliku ebaõnnestumise risk“;
2. 12 % juhtudest kasutati järgmist kriteeriumi: toetusesaaja on turul tegutsenud alla seitsme aasta ning „taotluse esitamisele eelnenud kolmest aastast vähemal ühel moodustasid teadus- ja innovatsioonikulud toetusesaaja tegevuskulude kogusummast vähemalt 5 %“.

Kontrollikoda uuris laenude valimi põhjal, kas määruses täpsustatud fookust järgiti. Ettevõtted jagati kolme rühma: i) innovatsioonitegevus puudub (15 % valimist), ii) tavapärane protsessi- või tootearendus (50 % valimist) ja iii) suure riskiga innovatsioon (35 % valimist). 5. selgituses tuuakse näiteid iga kategooria projektidest ja ettevõtetest. Tavapärasest toote- või protsessiarendusest tulenevat innovatsiooni peetakse uueks ainult ettevõtte enda jaoks (st tooted või protsessid võivad turul juba olemas olla)⁵⁸. Suure riskiga innovatsioon läheb sellest kaugemale, ja kontrollikoda leidis, et sellesse kategooriasse kuulub üksnes 35 % ettevõtetest. Isegi nende hulgast paistis silma aga vaid mõne ettevõtte innovatsioonitegevus.

Seega vastas 65 % valimisse kuulunud ettevõtetest innovatsiooni laiemale määratlusele, kuigi eesmärgi kohaselt tuli keskenduda innovatsioonile kitsamas mõttes ehk suure tipptaseme saavutamise potentsiaaliga ettevõtetele (vt punkt 88).

Toetust saavate ettevõtete innovatsioonialase tulemuslikkuse mõõtmiseks kasutab komisjon järgmist näitajat: „nende osalevate VKEde osakaal, kes tegelevad ettevõtte või turu jaoks uue innovatsiooniga“. Näitaja ei tõsta esile suure tipptaseme saavutamise potentsiaaliga innovatsiooni, millega kaasneb suur risk, ning lähtub seega innovatsiooni laiemast määratlusest⁵⁹. Lisaks on komisjoni seatud eesmärk küllaltki tagasihoidlik: nende ettevõtete osakaal, kes tegelevad ettevõtte või turu jaoks uue innovatsiooniga, peab olema 50 %. Arvestades, et umbkaudu pool Euroopa ettevõtetest tegeleb mingil moel innovatsioonitegevusega selle laiemas tähenduses, ei saa eesmärgi täitmist saavutuseks pidada⁶⁰. Komisjon saavutaks eesmärgi tõenäoliselt ka siis, kui ta toetuse ettevõtete vahel suvaliselt laiali jagaks.

Samuti võrdles kontrollikoda InnovFini VKEde tagatisrahastut teiste innovatiivsetele väikeettevõtetele suunatud toetuskavadega ja hindas vahendajate tulemuslikkust teadmistepõhistele ettevõtetele keskendumisel⁶¹. Aluseks võeti ettevõtte peamise tegevusala⁶² teadmistepõhisus, kuna see näitab hästi, kui suur on tõenäosus, et ettevõte tegeleb suure tipptaseme saavutamise potentsiaaliga teadusuuringute ja innovatsiooniga. Kõrgtehnoloogia või teadmistepõhiste teenustega tegelevad ettevõtted on tõepoolest suurema tõenäosusega innovatiivsed. Seega, kui rahastu on tulemuslikult suunatud innovatsioonile, läheb toetus vältimatult ettevõtetele, mis on tegevad innovatsioonimahukates sektorites. Keskendumine kõrgtehnoloogiatööstusele ja teadmistepõhistele teenustele on tähtis ka poliitika seisukohast (vt 6. selgitus).

Kontrollikoda leidis, et praegune InnovFini VKEde tagatisrahastu toetas teadmistepõhiseid ettevõtteid rohkem kui tema eelkäija, riskijagamisvahend. Avaliku sektori vahendajate järjest kasvav roll aitas paremini teadmistepõhistele ettevõtetele keskenduda. Selliste ettevõtete osakaal avaliku sektori vahendajate portfellis (76 %) on InnovFini VKEde tagatisrahastu raames väga sarnane osakaalule, mis saavutati väikeettevõtetele keskendunud „Horisont 2020“ toetuskavade raames. Erasektori vahendajad keskenduvad teadmistepõhistele ettevõtetele aga tunduvalt vähem (41 %), mis vähendab nende osakaalu rahastus tervikuna (vt 3. joonis).

Märkus: Tehnoloogia- ja teadmistepõhised sektorid hõlmavad kõrgtehnoloogia ja keskmise kõrgtehnoloogia tööstust ning teadmistepõhiseid teenuseid, nagu määratletud vastavas Eurostati juhises.

Allikas: kontrollikoda EIFi ja komisjoni esitatud andmete põhjal.

Komisjoni hindamissüsteem andis vahendite tulemuslikkuse kohta vähe tõendeid

Euroopa Komisjon on alates 1990. aastate lõpust rahastanud väikeettevõtetele mõeldud laenutagamisvahendeid. Tagatiste fookus on aja jooksul muutunud, kuid põhieesmärk on jäänud samaks: parandada väikeettevõtete juurdepääsu rahastamisele ning toetada ettevõtlust ja innovatsiooni, et jätkusuutlikult edendada väikeettevõtete arengut ja tööhõive kasvu kogu ELis. Iga vahendi puhul sätestati asjakohases määruses vahe- ja/või lõpphindamise tähtaeg ja sisu. Muu hulgas tuli hindamisega vastus leida küsimusele „Kui tulemuslik on ELi sekkumine (st laenutagatis) olnud?“ Seetõttu uuris kontrollikoda, kas

1. varasemad hindamised on näidanud laenutagamisvahendite tulemuslikkust;
2. praegune vahendite hindamise kord on asjakohane.

Varasemates hindamistes ei esitatud kindlaid tõendeid vahendite tulemuslikkuse kohta

18 aasta jooksul, mil ELi laenutagamisvahendeid on rakendatud, on komisjon esitanud kolm vahe- ja kaks lõpphindamist. Üheski neist ei ole aga esitatud kindlaid tõendeid tagatiste mõju kohta. Peamiselt tunnustati hindamistes tagatud laenude kogumahtu või toetatud väikeettevõtete arvu. Sellised näitajad ei sobi aga tulemuslikkuse või sotsiaalhüvitise mõõtmiseks⁶⁶.

Hindamistes tugineti peamiselt kvalitatiivsetele meetoditele, nagu vestlused ja küsitlused; kvantitatiivseid meetodeid ei kasutatud. Lisaks ei tõendatud neis, et toetusesaajate juures täheldatud muutused oleksid tulenenud tagatistest ja mitte muudest teguritest. Küsitlusi kasutati andmete puudulikkuse kompenseerimiseks, kuid neid ei kavandatud selleks, et kindlaks teha täheldatud muutuste seos tagatisvahendiga. Ettevõtteid küsitleti mitu aastat pärast tagatud laenu saamist, mis suurendas usaldusväärsusega seotud riske.

Põhjalike hindamiste puudumisel on veel kaks põhjust. Esiteks tehti hindamised liiga vara – lõpphindamine viidi läbi programmitsükli keskel. Teiseks oli hindamine kitsa piiritlusega, käsitledes üksnes käimasolevat programmi, jättes seega hindamata varasemate, üldjoontes sarnaste programmide mõju.

Andmete kogumine tulevaste hindamiste tarbeks paranes, kuid puudujääke on endiselt

Mõjuhindamise metoodikat on kõige lihtsam välja töötada ja kehtestada uue programmi kavandamisetapis. Andmete kogumise nõuded tuleb kindlaks määrata alguses, mitte siis, kui programmi on juba aastaid rakendatud⁶⁷.

EIF ja komisjon on hiljuti astunud mõningaid samme hindamisprotsessi parandamiseks. Esiteks kavatseb komisjon lõpphindamisi nüüdsest programmitsükli tunduvalt hilisemas etapis läbi viia. Teiseks avaldasid EIF ja komisjon 2015. aastal uurimuse, milles hinnati Kesk- ja Ida-Euroopas aastail 2005–2007 väikeettevõtetele antud laenutagatiste majanduslikku mõju⁶⁸. Komisjon plaanib seda kasutada mudelina, mille alusel hinnata tagatiste mõju väikeettevõtete tegevusele. Samuti on EIFil nüüd paremini võimalik toetusesaajaid kindlaks teha, kasutades olemasolevaid välisandmebaase, mis sisaldavad ettevõtete finantsandmete aegrida, mida saab paremini kasutada kvantitatiivse analüüsi tegemiseks.

Auditi toimumise ajaks oli komisjon juba ette valmistanud pädevuse kirjelduse praeguste tagatisvahendite vahehindamise tarvis, mis eelduste kohaselt valmib 2017. aasta lõpus. Lõpphindamise metoodika koostamist ei ole aga veel alustatud. Näiteks ei ole komisjon veel kindlaks määranud seda, kuidas i) hinnata seda, kas InnovFini VKEde tagatisrahastu tõepoolest edendab innovatsioonitegevust, mis on selle peamine eesmärk, ja ii) eristada rahastu mõju teiste programmide omast⁶⁹. Rahastu hindamist mõjutavad tõenäoliselt ka puudulikud andmed.

Asdrubali ja Signore mudelis (2015) võrreldi ELi tagatisvahendite mõju kõigi teiste võimalike rahastamisallikatega, sealhulgas tagatistega, mida rahastatakse riiklikest või ELi teistest vahenditest, nagu struktuurifondid. Ehkki laenuvahendid erinevad üksteisest mõnevõrra (nt piiristatud või piiristamata, või keskendumine väikeettevõtete alamrühmale), toimivad need tihti kommertspankade või rahastamist otsivate ettevõtete lähedaste asendajatena ja täidavad sarnaseid eesmärke. Võimalikult paljude vahendite koos analüüsimine leevendaks osaliselt mudelipõhise metoodika peamist puudujääki. Auditi ajaks ei olnud selles suunas aga samme astutud.

Lisaks saaks hindamise puudujääke korvata akadeemiliste uuringutega. Siiski tuleb märkida, et kui läbipaistvuse põhimõtte⁷⁰ kohaselt tuleb kõik antud toetused avalikustada, välja arvatud juhul, kui toetust makstakse füüsilisele isikule, siis tagatiste saajate suhtes see ei kehti. See tähendab, et väljaspool EIFi töötavatel teadlastel puudub juurdepääs toetusesaajaid puudutavale teabele. Muud avaliku sektori asutused, mis käsitlevad samuti konfidentsiaalseid andmeid, on sisse seadnud eraldi korra, et anda põhjendatud teadustööks juurdepääs andmetele⁷¹ turvalises keskkonnas⁷² või asutusevälise teadlase ja organisatsiooni personali partnerluse kaudu⁷³.

Kuni praeguseni on keskendutud eelkõige mõju hindamisele nõudluse seisukohast, st näidatud programmi mõju väikeettevõtete tegevusele. Tunduvalt vähem on analüüsitud i) mõju pakkumise seisukohast, nagu see, mil määral suurendab tagatis laenupakkumist üle taseme, mis oleks vahendajale jõukohane olnud ilma tagatiseta; ii) seda, kuidas tagatisvahenditega kaasnev kaudne kasu toetuse andjate ja saajate vahel jaguneb⁷⁴; iii) tagatiste mõju pankadevahelisele konkurentsile. Ehkki EIFil on sageli juurdepääs asjakohastele andmetele, ei koguta neid hindamise eesmärgil. Kontrollikoda tegi pakkumise analüüsi Tšehhi Vabariigi kohta, kus viis suurt panka olid alustanud EIFiga kolm aastat kestvat koostööd, ning leidis, et vaid ühe panga puhul võis tuvastada selge, positiivse mõju laenu kättesaadavusele.

Järeldused ja soovitused

ELi eelarvest antakse mitmesuguste poliitikavaldkondade raames ressursse väikeettevõtetele suunatud laenutagamisvahendite jaoks, mis toimivad paralleelselt riigi poolt rahastatavate tagatisvahenditega. Kontrollikoja üldise järelduse kohaselt määrati tagatisvahendite rahaline maht kindlaks ilma turuvajaduste põhjaliku analüüsita ning liiga suur osa toetust saanud ettevõtetest ei vajanud tegelikult tagatud laenu. Toetust saanud ettevõtete kasv aga hoogustus. Ühe vahendi toetatava innovatsioonitegevuse tase oli aga üsna tagasihoidlik ning ei vastanud määruses sätestatud tipptaseme saavutamise eesmärgile. Komisjon ei ole veel esitanud piisavaid tõendeid vahendite mõju ja kulutasuvuse kohta. Komisjon peaks ellu viima enamiku allpool toodud soovitustest, kui ta valmistab ette eelhindamist võimalike järgnevate vahendite kohta järgmise mitmeaastase finantsraamistiku raames.

Tagatisvahendite ülesehitus

ELi eelarvest rahastatakse tsentraalselt juhitavaid tagatisvahendeid paralleelselt liikmesriikidega koostöös juhitavate vahenditega. Kõigi ELi rahastatavate vahendite maht suurenes võrreldes perioodiga 2007–2013, kuid läbiviidud turuvajaduste hindamised ei hõlmanud kõiki vahendeid ega näidanud, kuidas peaksid vahendid ühiselt vajadusi täitma, vältides sealjuures kattumist ja omavahelist konkurentsi (vt punktid 27–35).

Kaks praegu tegutsevat tsentraalselt juhitavat vahendit alustasid tööd ilma viivitusteta. 2016. aasta lõpuks sõlmitud tagatislepingute alusel on kolm neljandikku eeldatavatest laenudest koondunud nelja liikmesriiki, kus rahastamisele juurdepääsu vajavaid väikeettevõtteid on kõige rohkem (vt punktid 33 ja 48–50).

Rahastamisvahendite rakendamisel on oma hind. Komisjonil nappis aga piisavaid tõendeid, kui ta alustas EIFiga tasude üle läbirääkimisi (vt punktid 36–47).

1. soovitus. Turuvajaduste hindamine ja halduskulude kohta andmete hankimine

Komisjon peaks:

1. hindama turuvajadusi ja seda, kuidas saaksid erinevad ELi tagatisvahendid kõrvuti riiklikult/piirkondlikult rahastatavate vahenditega kõige paremini neid vajadusi täita, andes seeläbi Euroopa lisaväärtust;

   soovituse täitmise tähtaeg: enne ettepanekute esitamist uute tagatisvahendite loomise kohta järgmise mitmeaastase finantsraamistiku raames;

2. hankima ja analüüsima asjakohast teavet, mis puudutab tagatisskeemide halduskulusid, nagu EIFi kantud tegelikud kulud või riigi hallatavate skeemide kulud, et tugevdada oma positsiooni EIFiga peetavatel läbirääkimistel ning tagada tasude asjakohane tase.

   Soovituse täitmise tähtaeg: enne EIFiga läbirääkimiste alustamist uute volituste üle järgmise mitmeaastase finantsraamistiku raames.

Juurdepääs rahastamisele

Laenutagamisvahendid kavandati selliste ettevõtete toetamiseks, mille projektid on elujõulised, kuid juurdepääs laenuvahenditele keeruline. Ometi leidis kontrollikoda, et 60 % valimisse kuulunud ettevõtetest oleks saanud kommertslaenu ka ilma kõnealuste vahenditeta. Selliste toetust saanud ettevõtete osakaal on veidi suurem InnovFini VKEde tagatisrahastu puhul, kus see ulatub 65 %-ni. Lisaks täheldas kontrollikoda, et InnovFini VKEde tagatisrahastu raames moodustasid sellised ettevõtted erasektori vahendajate portfellist suurema osa. Komisjon ei täpsustanud EIFiga sõlmitud delegeerimislepingus, et vahendi sihtrühmaks on innovatiivsed elujõulised ettevõtted, kellel puudub juurdepääs rahastamisele (vt punktid 55–59). Ka kommertslaenudele juurdepääsu omavad ettevõtted saavad tagatisest kasu, nagu InnovFini VKEde tagatisrahastu pakutav madalam intressimäär, kuid see tähendab ELi jaoks suurt kulu (vt punkt 60).

Ehkki laenutagamisrahastust antavate laenude maksimummäära alandamine on suurendanud sellistele elujõulistele ettevõtetele, kellel puudub juurdepääs rahastamisele, antava toetuse osakaalu, on komisjon ainult osaliselt kaalunud teisi võimalikke meetmeid olukorra parandamiseks. Lisaks ei anna kehtiv järelevalvekord perioodilist teavet selliste elujõuliste ettevõtete osakaalu kohta, kellel puudub juurdepääs rahastamisele (vt punktid 61–69).

Juurdepääs rahastamisele muutus veelgi aktuaalsemaks finantskriisi ajal, eriti neis liikmesriikides, kes kriisi käes kõige rohkem kannatasid ja kes said seetõttu makromajanduslikku finantsabi. ELi tsentraalselt juhitavatest tagatisvahenditest ei olnud neis riikides siiski suurt abi, peamiselt seetõttu, et nad ei olnud mõeldud vahendajatele likviidsuse pakkumiseks. Kasutati ka struktuurifondidest kaasrahastatavaid rahastamisvahendeid, kuid ettevõtetele tehti väljamakseid üldjuhul mitte kõige keerulisemas olukorras, vaid alles pärast seda (vt punktid 70–77).

2. soovitus. Keskendumine ettevõtetele, kes tagatist vajavad

Komisjon peaks:

1. lisama InnovFini VKEde tagatisrahastu võimaliku jätkurahastu seadusandlikku ettepanekusse erisätted sellistele elujõulistele ettevõtetele keskendumise kohta, kellel puudub juurdepääs rahastamisele, ning tagama erasektori vahendite mitteasendamise;

   soovituse täitmise tähtaeg: ettepaneku esitamisel võimaliku jätkurahastu loomiseks järgmise mitmeaastase finantsraamistiku raames;

2. võtma kasutusele mehhanismid, et vähendada toetuse andmist ettevõtetele, kes oleksid ka ilma ELi toetuseta kommertslaenu saanud. Komisjon peaks hindama sellise vähendamise saavutamise võimalike meetmete tasuvust;

   soovituse täitmise tähtaeg: enne võimalike jätkurahastute rakendamist järgmise mitmeaastase finantsraamistiku raames;

3. igal aastal kontrollima selliste ettevõtete, kes omavad juurdepääsu kommertslaenudele ka ilma ELi toetuseta, osakaalu finantsvahendajate portfellis, ja võtma parandusmeetmeid, kui osakaal on liiga suur. Kontroll peaks põhinema finantsvahendajate olemasoleval teabel ning ei suurendaks seetõttu ettevõtete halduskoormust.

   Soovituse täitmise tähtaeg: enne võimalike jätkurahastute rakendamist järgmise mitmeaastase finantsraamistiku raames.

Eesmärkide saavutamine

Laenutagamisrahastu eelkäijate eesmärk oli majanduskasvu edendamine. Olemasolevad ökonomeetrilised tõendid kinnitavad, et eesmärgi täitmine oli edukas. Toetust saanud ettevõtted kasvasid kiiremini kui võrdlusrühma ettevõtted, arvestades nende koguvara, müüki, palgakulusid ja tootlikkust. Uuringud näitavad ka seda, et kasutegur oli suurem nende ettevõtete puhul, kellel oleks ilma tagatiseta tõenäoliselt keeruline laenu saada (vt punktid 79–87).

InnovFini VKEde tagatisrahastu kavandati suure tipptaseme saavutamise potentsiaaliga teadusuuringute ja innovatsiooni toetamiseks. „Horisont 2020“ määruses seda mõistet ei määratletud. Kahe kolmandiku kontrollikoja valimisse kuulunud ettevõtete innovatsioonitegevus seisnes üksnes tavapärases protsessi- või tootearenduses või ei tegelenud nad üldse innovatsiooniga. Kehtestatud innovatsioonialase toetuskõlblikkuse kriteeriumide abil ei olnud võimalik selliseid ettevõtteid toetuste saajate ringist elimineerida. Vahendi innovatsioonieesmärk on väga tagasihoidlik, sest komisjon peab saavutuseks juba seda, kui pool ettevõtetest tegeleb innovatsiooniga, olenemata selle tasemest. Nagu ka rahastamisele juurdepääsu puhul, täheldas kontrollikoda suurt erinevust era- ja avaliku sektori finantsvahendajate vahel: viimased keskenduvad tunduvalt enam teadmistepõhistes sektorites tegutsevatele ettevõtetele (vt punktid 88–95).

3. soovitus. Keskendumine suure riskiga innovatsioonile

Komisjon peaks:

1. võimaliku jätkurahastu seadusandlikus ettepanekus toetatava innovatsiooni liigi selgelt määratlema ja rahastu mahu vastavalt sellele kindlaks määrama;

   soovituse täitmise tähtaeg: ettepaneku esitamisel võimaliku jätkurahastu loomiseks järgmise mitmeaastase finantsraamistiku raames;

2. innovatsioonialased toetuskõlblikkuse kriteeriumid üle vaatama, tagamaks, et võimalik jätkurahastu toetaks eelkõige ettevõtteid, kes tegelevad suure tipptaseme saavutamise potentsiaaliga tegevusega, mis nõuab riskantseid investeeringuid;

   soovituse täitmise tähtaeg: enne võimaliku jätkurahastu rakendamist järgmise mitmeaastase finantsraamistiku raames.

Hindamissüsteem

Hoolimata sellest, et ELi laenutagatisi on antud juba 18 aastat, on komisjon siiani esitanud vaid väheseid tõendeid saavutatud tulemuste kohta. Selle põhjused on puudulikud andmed, enneaegsed hindamised ja ebapiisav mõõtmine. Hindamiste puhul ei ole komisjon veel kaalunud seda, kuidas i) teha põhjalik hindamine mitmesuguste kasutuselolevate ELi tagatisvahendite kohta ja ii) hinnata mõju laenupakkumisele ja pankadevahelisele konkurentsile. Hindamise puudujääke saaks korvata akadeemiliste uuringutega, kuid seda takistavad piiravad konfidentsiaalsuse eeskirjad (vt punktid 97–105).

4. soovitus. Hindamissüsteemi parandamine

Komisjon peaks:

1. tegema laenutagamisrahastu eelkäija põhjaliku järelhindamise, keskendudes tagatiste üldisele tulemuslikkusele;

   soovituse täitmise tähtaeg: 2019. aasta lõpp;

2. välja töötama metoodika, et analüüsida tagatiste mõju laenupakkumisele, pankadevahelisele konkurentsile ja ettevõtete innovatsioonitegevusele, samuti selleks, et analüüsida kaudse kasu jagunemist toetuse andja ja saaja vahel;

   soovituse täitmise tähtaeg: 2019. aasta lõpp;

3. esitama lisaks mõlema tsentraalselt juhitava tagatisvahendi eraldi lõpphindamisele nende suhtelise tulemuslikkuse koondhindamise ning võimaluse korral võrdlema neid sarnaste varasemate või samaaegselt rakendatavate ELi laenuvahenditega;

   soovituse täitmise tähtaeg: järgmiste lõpphindamiste esitamisel;

4. välja töötama süsteemi, mis võimaldab teadlastel juurdepääsu tagatiste saajaid puudutavatele andmetele;

   soovituse täitmise tähtaeg: 2018. aasta lõpp.

IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Baudilio TOMÉ MUGURUZA, võttis käesoleva aruande vastu 7. novembri 2017. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president

Klaus-Heiner LEHNE

Mõisted

Rahastamisvahendite puhul peab komisjon tegema eelhindamise, milles käsitletakse muu hulgas vajadusi, mis tuleb täita, kavandatud sekkumise proportsionaalsust kindlakstehtud rahastamispuudujäägi seisukohast, liidu osaluse lisaväärtust ning sünergiat uute ja olemasolevate rahastamisvahenditega. Neid aspekte võib kajastada ka mõjuhindamises, mida komisjon teeb eeldatavalt suure majandusliku, sotsiaalse või keskkonnamõjuga algatuste kohta.

Innovatsioon on Eurostati määratluse kohaselt uue või märkimisväärselt parema toote/teenuse, protsessi, uue turundus- või organisatsioonilise meetodi rakendamine ettevõtluses, töökoha organiseerimisel või välissuhetes. Innovatsioonile esitatavaks miinimumnõudeks on see, et toode, protsess, turundus- või organisatsiooniline meetod peab olema ettevõtte jaoks uus (või märkimisväärselt parandatud).

Kapitaliseeritud riskijagamise rahastamisvahendi eesmärk (perioodil 2007–2013) oli finantsvahendaja rahastamine, et toetada uusi laene ja nendega seotud riski jagada.

Laenuvõtja krediidireiting on laenuandja poolt pärast laenuvõtja krediidivõimelisuse hindamist antud reiting.

ELi mitmeaastane finantsraamistik kehtestab iga-aastased maksimumsummad, mis EL võib eri poliitikavaldkondades vähemalt viieaastase perioodi jooksul kulutada. Mitmeaastane finantsraamistik ei ole ELi eelarve, vaid annab finantsplaneerimise ja eelarvedistsipliini raamistiku.

Väärtpaberistamine on protsess, mille käigus laenuandja koondab ja struktureerib varad (siin: laenuportfelli) ümber, et jaotada need eri riskikategooriatesse ja saadud uute vahenditega (st väärtpaberitega) kaubelda.

Ühtekuuluvuspoliitika hõlmas programmitöö perioodil 2007–2013 Euroopa Regionaalarengu Fondi ja Euroopa Sotsiaalfondi (st kahte struktuurifondi) ning Ühtekuuluvusfondi. Eesmärk on edendada Euroopa Liidu majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust, vähendades piirkondadevahelist tasakaalustamatust ning parandades tööhõive võimalusi ja töökohtade loomist. Programmitöö perioodil 2014–2020 parandati Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidele ühiste sätete kehtestamisega koordineerimist ühtekuuluvuspoliitika ja muude poliitikavaldkondade vahel, mis aitavad kaasa regionaalarengule, nimelt maaelu arengu, kalandus- ja merenduspoliitika.

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate ELi poliitika ja programmide auditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärk maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Aruande koostas turgude reguleerimise ja konkurentsivõimelise majanduse valdkondade auditeerimise eest vastutav IV auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Baudilio Tomé Muguruza. Auditit juhtis kontrollikoja liige Neven Mates. Aruande ettevalmistamisel toetasid teda Horvaatia kabineti ülem Georgios Karakatsanis, kabineti atašee Marko Mrkalj, valdkonnajuht Marion Colonerus ja auditijuht Josef Jindra. Auditirühma kuulusid Jiri Benes, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi ja Martin Puc.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2017

©Euroopa Liit, 2017

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: http://europa.eu/contact

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: http://europa.eu/contact

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: http://europa.eu

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: http://op.europa.eu/eubookshop Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt http://europa.eu/contact).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.