Instrumenti za posojilna jamstva, ki jih financira EU: rezultati so pozitivni, vendar sta potrebna boljša ciljna usmerjenost v upravičence in boljše usklajevanje z nacionalnimi shemami

Povzetek

O posojilnih jamstvih za mala in srednja podjetja

Evropska unija z zagotavljanjem posojilnih jamstev že skoraj 20 let pomaga evropskim malim in srednjim podjetjem pri dostopu do dolžniškega financiranja. Jamstva se zagotavljajo finančnim posrednikom, ki naj bi povečali posojanje rentabilnim podjetjem, ki bi sicer imela težave pri pridobivanju posojil. EU za pomoč tem podjetjem zagotavlja finančna sredstva za dva centralno upravljana jamstvena instrumenta, v okviru kohezijske politike pa sofinancira podobne instrumente, ki jih vzpostavijo nacionalni ali regionalni organi. Poleg tega imajo države članice svoje nacionalno ali regionalno financirane jamstvene instrumente.

Kako je Sodišče izvedlo revizijo

Sodišče se je osredotočilo na dva delujoča centralno upravljana instrumenta: Jamstveni slad za MSP InnovFin za podjetja, ki se ukvarjajo z raziskavami in razvojem, ter jamstveno shemo za posojila. V obdobju 2014–2020 naj bi se iz proračuna EU zagotovilo 1,78 milijarde EUR (ob upoštevanju dopolnitve iz Evropskega sklada za strateške naložbe pa do 3,13 milijarde EUR) za pokrivanje morebitnih izgub zaradi posojil in stroškov upravljanja teh instrumentov, ki je bilo preneseno na Evropski investicijski sklad.

Sodišče je analiziralo, ali posojilna jamstva EU podpirajo rast in inovacije manjših podjetij s tem, da jim omogočijo dostop do financiranja.

Revizorji Sodišča so obiskali finančne posrednike jamstvene sheme za posojila (na Češkem, v Romuniji in Združenem kraljestvu) in Jamstvenega sklada za MSP InnovFin (v Nemčiji in na Švedskem) ter komercialne banke in vladne organe v Grčiji. Analizirali so tudi naključen vzorec 50 posojil, zajetih v ta instrumenta, in opravili telefonske pogovore z vzorcem 46 upravičenih podjetij Jamstvenega sklada za MSP InnovFin.

Kaj je Sodišče ugotovilo

V primerjavi s preteklimi izkušnjami sta začela jamstvena instrumenta hitro delovati. Razpoložljiva finančna sredstva EU so se močno povečala, vendar v opravljeno oceno potreb trga niso bili zajeti vsi instrumenti, niti ni bilo predstavljeno, kako naj se odzovejo na te potrebe. Komisija je doslej zagotovila le skromne dokaze o uspešnosti prejšnjih instrumentov za posojilna jamstva. Čeprav se je ureditev ocenjevanja za sedanja instrumenta izboljšala, ima še vedno več slabosti, kot sta pomanjkanje podatkov za oceno učinka na inovacijsko dejavnost in omejene možnosti za preučevanje shem z akademskimi raziskavami. Poleg tega Komisija ni imela dovolj dokazov, ki bi jih lahko uporabila v procesu pogajanj z Evropskim investicijskim skladom o provizijah.

Glavni cilj jamstvene sheme za posojila in njenih predhodnic je bil spodbujanje rasti. Ekonometrični dokazi kažejo, da so posojilna jamstva dosegla to, za kar so bila zasnovana. Upravičenim podjetjem so pomagala k večji rasti v smislu skupnih sredstev, prodaje, števila zaposlenih in produktivnosti. Učinki so bili večji v podjetjih, ki bi brez jamstva verjetno imela težave pri pridobivanju posojila. To je pomembno za ciljno usmerjenost v upravičence v okviru shem.

Toda Sodišče je tako pri sedanjih kot pri preteklih instrumentih ugotovilo, da znaten delež upravičenih podjetij v vzorcu ne bi imel težav z dostopom do financiranja in zato ni potreboval zajamčenega posojila. Posojanje podjetjem, ki so imela dostop do financiranja, je bilo posebej izrazito pri zasebnih finančnih posrednikih v okviru Jamstvenega sklada za MSP InnovFin. Koristi od jamstva imajo tudi podjetja z dostopom do financiranja, na primer v obliki nižje obrestne mere, toda znižanje je omejeno in prinaša stroške. Poleg tega instrumenti EU s tem, da podpirajo podjetja, ki imajo dostop do komercialnih posojil, tvegajo, da bodo konkurirali zasebnemu sektorju.

Jamstveni sklad za MSP InnovFin naj bi se osredotočal na podporo podjetjem, ki izvajajo raziskave in inovacije z velikim potencialom za odličnost, vendar sta se dve tretjini podjetij v vzorcu Sodišča bodisi ukvarjali samo s standardnim razvojem izdelkov ali postopkov bodisi sploh nista izvajali inovacij. Sodišče je tudi v tem primeru ugotovilo očitno razliko med zasebnimi in javnimi posredniki: javni so veliko uspešnejši pri osredotočanju na podjetja v znanjsko intenzivnih sektorjih oziroma na tista, za katera je bolj verjetno, da bodo izvajala inovacije. Na tem področju Evropa zaostaja.

Kaj Sodišče priporoča

Sodišče je dalo več priporočil za izboljšanje ciljne usmerjenosti instrumentov v rentabilna podjetja, ki nimajo dostopa do financiranja. V primeru Jamstvenega sklada za MSP InnovFin bi morala biti ta podjetja bolj inovativna.

Ker so jamstveni instrumenti, ki jih financira EU, različni in ker se je njihov obseg povečal, Sodišče priporoča, naj Komisija izdela oceno uspešnosti preteklih in sedanjih jamstvenih instrumentov ter predhodno oceno njihovih mogočih naslednikov, vključno s temeljito in celovito analizo potreb trga in stroškovne učinkovitosti. V oceni naj opredeli še, kako lahko centralno upravljani instrumenti čim bolje izpolnjujejo potrebe trga z zagotavljanjem usklajevanja z instrumenti, ki se financirajo na nacionalni in regionalni ravni in sofinancirajo iz strukturnih skladov EU, ter s podobnimi instrumenti, ki jih financirajo izključno nacionalni ali regionalni organi.

Sodišče priporoča še, naj Komisija izboljša svoj sistem ocenjevanja.

Uvod

Instrumenti za izboljšanje dostopa do financiranja za manjša podjetja

Mala in srednja podjetja¹ (MSP, v nadaljnjem besedilu tudi: manjša podjetja) pogosto veljajo za pomembno gonilno silo evropske rasti, inovacij in konkurenčnosti ter ključni dejavnik socialnega vključevanja. Kljub temu velja, da banke in finančni trgi finančnih potreb manjših podjetij ne izpolnjujejo zadovoljivo in s tem omejujejo njihove naložbe in rast. Glavni razlog za posojilna jamstva je obravnava tega problema s spodbujanjem posojilodajalcev, da bi ponudili višje ravni posojil z ugodnejšimi pogoji. Tretja stran se z zagotovitvijo jamstva zaveže, da bo odplačala celoten dolg posojilojemalca ali del tega dolga, če ga ta ne bo mogel odplačati sam.

Evropska komisija meni, da so finančni instrumenti, vključno s posojili in jamstvi, „pameten način financiranja realnega gospodarstva ter spodbujanje rasti in zaposlovanja”². Finančni instrumenti se zato uporabljajo v različnih delih proračuna EU:

1. centralno upravljani finančni instrumenti se financirajo z različnih proračunskih področij, kot so raziskave, podjetništvo in industrija ter izobraževanje in kultura. Komisija je neposredno vključena v snovanje in razvoj teh instrumentov, njihovih naložbenih strategij in prispevka EU. Sklep o vzpostavitvi teh instrumentov sprejmeta proračunska organa (Evropski parlament in Svet) na podlagi predloga Komisije;
2. finančni instrumenti z deljenim upravljanjem³, uporabljeni na področju kohezijske politike, se večinoma financirajo iz Evropskega sklada za regionalni razvoj, manj pa iz Evropskega socialnega sklada (v nadaljnjem besedilu oba skupaj: strukturna sklada), Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja in Evropskega sklada za ribištvo. V programskem obdobju 2014–2020 se lahko finančni instrumenti financirajo tudi v okviru Kohezijskega sklada. Vsak instrument je treba izvajati v okviru operativnega programa, ki ga upravlja organ upravljanja. Ta je odgovoren za zasnovo finančnega instrumenta in odločanje o njegovi finančni velikosti.

V obdobju 2014–2020 sta glavna centralno upravljana instrumenta, ki ju Komisija uporablja, da bi pripomogla k dostopu do dolžniškega financiranja manjših evropskih podjetij:

1. jamstvena shema za posojila v okviru Programa za konkurenčnost podjetij ter mala in srednja podjetja⁴ ter
2. Jamstveni sklad za MSP InnovFin v okviru programa Obzorje 2020⁵.

Instrumenta se razlikujeta po ciljih politike. Jamstvena shema za posojila je namenjena podpori manjših podjetij, ki imajo težave pri dostopu do dolžniškega financiranja, ker veljajo za bolj tvegana ali nimajo dovolj razpoložljivega kapitala za zavarovanje⁶. Jamstveni sklad za MSP InnovFin je namenjen podpori podjetij, ki so usmerjena v inovacije in/ali raziskave in razvoj ter imajo manj kot 500 zaposlenih.

Predhodnika teh dveh instrumentov sta bila:

1. jamstveni sklad za MSP, ki se je izvajal v obdobju 1998–2013⁷, s podobnim ciljem in finančno zasnovo kot jamstvena shema za posojila ter
2. instrument delitve tveganja⁸, ki se je kot pilotni projekt začel izvajati leta 2012 in je bil podoben Jamstvenemu skladu za MSP InnovFin.

Način delovanja

Za te centralno upravljane instrumente je na splošno odgovorna Evropska komisija. To vključuje predložitev predloga programa, letnih programov dela ter poročil o izvajanju in ocenjevanju. Za izvajanje pa za dogovorjeno plačilo skrbi Evropski investicijski sklad (EIS), kot je določeno v sporazumu o prenosu pooblastil.

Evropski investicijski sklad izbere finančne posrednike (kot so komercialne banke, nacionalne spodbujevalne institucije ali vzajemne jamstvene institucije) in z njimi v lastnem imenu podpiše jamstvene sporazume. Posredniki bodisi posojajo neposredno podjetjem ali izdajajo jamstva drugim finančnim posrednikom, ki zagotavljajo posojila podjetjem. Če podjetje preneha odplačevati posojilo, Evropski investicijski sklad del izgube poplača posredniku, kot je določeno v jamstvenem sporazumu.

Evropski investicijski sklad vodi seznam posojil, ki so jih posredniki vključili v jamstvo, ter spremlja, ali ravnajo v skladu z jamstvenimi sporazumi. Poleg tega redno poroča Komisiji o napredku pri izvajanju instrumentov.

Finančna ureditev

Evropski investicijski sklad delno jamči za posojila, ki jih posredniki zagotavljajo malim podjetjem (portfelj posojil), da bi spodbudil finančne posrednike, da bi razširili posojanje manjšim podjetjem. V jamstvenih sporazumih med Evropskim investicijskim skladom in posredniki je zato določeno, da morajo posredniki povečati dajanje posojil nad vnaprej določen prag. Prag se določi na raven, ki bi jo posrednik dosegel brez jamstvenega sporazuma, ali na nič, če v preteklosti ni zagotavljal tovrstnih posojil. V okviru Jamstvenega sklada za MSP InnovFin se prag ne uporablja.

Instrumenta se razlikujeta po kritju kreditnih tveganj. Evropski investicijski sklad finančnim posrednikom v obeh primerih povrne največ polovico izgub, ki jih imajo s posameznimi posojili v svojih portfeljih (tj. največ 50-odstotna stopnja jamstva). V okviru jamstvene sheme za posojila pa je skupni znesek odškodnine omejen s pogodbo (za jamstvene sporazume, podpisane do 31. decembra 2016, je zgornja meja od 4 % do 20 % zneska zajamčenih posojil v portfelju). Izgubo, ki presega zgornjo mejo, v celoti nosi posrednik. Drugače povedano, Evropski investicijski sklad za vsako posojilo, ki se ne odplačuje, povrne izgubo v skladu s stopnjo jamstva, dokler ni dosežen znesek zgornje meje, kar nato povrne Komisija (to se imenuje prispevek EU). Zgornja meja, ki se določi za vsakega posrednika, omeji tveganje za proračun EU. Za razliko od tega pa Jamstveni sklad za MSP InnovFin nima takšne zgornje meje in Evropski investicijski sklad mora pokriti vse izgube po pogodbeni stopnji jamstva, ki je običajno blizu 50 % (glej sliko 1).

Opomba: Na sliki je prikazana situacija, v kateri so dejanske izgube višje od pričakovanih izgub.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Zaradi omejevanja zneska izgub, ki bi jih moralo pokriti jamstvo v okviru Jamstvenega sklada za MSP InnovFin, se morajo posredniki zavezati, da bodo v svojih portfeljih vzdrževali minimalno raven kakovosti posojil. Ta raven je opredeljena z (i) najnižjo bonitetno oceno posojilojemalcev in (ii) drugimi značilnostmi porfelja. Poleg tega se za razliko od jamstvene sheme za posojila, ki delna jamstva zagotavlja brezplačno, v okviru Jamstvenega sklada za MSP InnovFin posrednikom zaračuna provizija za jamstvo po letni stopnji 0,5 % ali 0,8 % (odvisno od velikosti posojilojemalca) neporavnanega zajamčenega zneska.

Ker pri Jamstvenem skladu za MSP InnovFin ni zgornje meje, sta se Komisija in Evropski investicijski sklad dogovorila, da si bosta z njim povezana tveganja delila, in sicer, da bo Evropski investicijski sklad upravičen do dogovorjene provizije za tveganje.

Vključena sredstva EU

Sredstva EU, ki so na voljo centralno upravljanim instrumentom za posojilna jamstva, namenjenim manjšim podjetjem, so se sčasoma povečala, kot je prikazano v tabeli 1.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi: informacij Komisije za instrumente do leta 2006, proračuna EU za znesek prispevka EU za instrumente od leta 2007, poročil Evropskega investicijskega sklada za stanje na dan 31. decembra 2016 in izračuna Komisije za pričakovano stanje, ki se pričakuje po tem, ko bo prispevek EU porabljen v celoti

Predvideno je torej, da bo iz proračuna EU v obdobju 2014–2020 zagotovljenih 1,78 milijarde EUR za kritje prihodnjih izgub v zajamčenem portfelju in stroškov upravljanja instrumentov. 31. decembra 2016 je povprečna pričakovana izguba v zvezi z že podpisanimi jamstvenimi sporazumi znašala 9 %⁹ (ali 0,98 milijarde EUR). To je več kot v okviru prejšnjih jamstvenih skladov za MSP (povprečna stopnja pričakovane izgube za obdobje 1998–2000 je bila 5,4 %, za obdobje 2001–2006 5,1 % in za obdobje 2007–2013 6,8 %).

V okviru jamstvenega sklada za MSP za obdobje 1998–2000 je imelo 52 % finančnih posrednikov v svojih portfeljih izgube, ki ustrezajo vsaj 90 % pričakovanih izgub. V skladu za obdobje 2001–2006 je to veljalo za 53 % finančnih posrednikov. Za zagotovitev podobnih podatkov za jamstveni sklad za MSP za obdobje 2007–2013 je še prezgodaj.

Za sedanja instrumenta (glej tabelo 1) je imel portfelj posojil (22,32 milijarde EUR) pogodbenih posrednikov na dan 31. decembra 2016 zajamčen znesek 10,79 milijarde EUR, tj. skoraj 50-odstotna stopnja jamstva. Skupni pričakovani znesek posojil podjetjem je znašal 27,55 milijarde EUR.

Leta 2015 je bil vzpostavljen Evropski sklad za strateške naložbe (EFSI)¹⁰. Komisija, Evropska investicijska banka (EIB) in Evropski investicijski sklad so se leta 2016 odločili, da bo del proračunskih sredstev EFSI na voljo za dopolnitev prispevka EU za oba centralno upravljana instrumenta. Jamstvena shema za posojila bo dopolnjena z 0,55 milijarde EUR, Jamstveni sklad za MSP InnovFin pa z 0,88 milijarde EUR. Zato se bodo skupni viri EU povečali z 1,78 milijarde EUR (glej tabelo 1) na 3,13 milijarde EUR. Sporazumi o prenosu pooblastil med Komisijo in Evropskim investicijskim skladom so bili julija 2017 v postopku spreminjanja.

Tudi v okviru deljenega upravljanja je EU zagotovila precejšnja sredstva za finančne instrumente (glej odstavek 2). Dejanski prispevek EU k jamstvenim instrumentom za obdobje 2007–2013 je 31. marca 2017 znašal 2,5 milijarde EUR, znesek zagotovljenih posojil pa je bil ocenjen na vsaj 18 milijard EUR¹¹. Komisija ocenjuje, da je znesek prispevkov EU, dodeljenih vsem vrstam finančnih instrumentov z deljenim upravljanjem za obdobje 2014–2020 precej večji kot za obdobje 2007–2013, vendar zadnji razpoložljivi podatki (z dne 31. decembra 2015) še ne omogočajo, da bi ugotovili zneske, povezane z jamstvenimi instrumenti.

V obdobju 2007–2013 je relativni delež zneskov jamstev, ki jih je (so)financirala EU, ostal majhen v primerjavi s skupnim zneskom jamstev, izdanih v državah članicah (za dodatne podrobnosti glej Prilogo I). Zaradi povečanja proračunskih sredstev za te jamstvene instrumente v obdobju 2014–2020 (glej odstavke 13, 17 in 18) pa naj bi se ta delež povečal. Poleg tega je bil v obdobju 2007–2013 povprečen letni delež posojil, za katera je jamčila EU, manj kot 0,5 % skupnih bančnih posojil malim in srednjim podjetjem (toda s precejšnjimi razlikami med državami članicami) (za dodatne podrobnosti glej Prilogo II).

Revizijski pristop

Namen revizije je bil oceniti, ali posojilna jamstva EU podpirajo rast in inovacije manjših podjetij s tem, da izboljšajo njihov dostop do financiranja. Zato je Sodišče preverilo:

1. ali so bili sedanji jamstveni instrumenti ustrezno vzpostavljeni;
2. ali bi upravičenci brez jamstva težko dobili posojilo;
3. ali so jamstveni instrumenti dosegli svoje cilje in predvidene prejemnike ter
4. ali so bili s sistemom ocenjevanja Komisije zagotovljeni dokazi o uspešnosti jamstvenih instrumentov.

Sodišče se je za analizo dolgoročnih rezultatov in sistema ocenjevanja osredotočilo predvsem na instrumente za posojilna jamstva, ki so bili veljavni v obdobju 2001–2013. Pri vseh drugih vidikih se je osredotočilo na jamstveno shemo za posojila in Jamstveni sklad za MSP InnovFin.

Revizijska merila izhajajo iz uredb o vzpostavitvi teh instrumentov, ustreznih pripravljalnih dokumentov, preteklih poročil Sodišča v zvezi s to temo, notranjih pravil in postopkov Komisije ter strokovne literature. Podrobneje so pojasnjena v različnih razdelkih tega poročila.

Revizijski dokazi so bili zbrani na podlagi:

1. pregleda relevantne dokumentacije;
2. analize naključnega vzorca 50 posojil, ki jih krijeta sedanja jamstvena instrumenta, vključno z obiski pri treh finančnih posrednikih jamstvene sheme za posojila (na Češkem, v Romuniji in Združenem kraljestvu) in treh posrednikih Jamstvenega sklada za MSP InnovFin (v Nemčiji in na Švedskem);
3. telefonskih pogovorov z vzorcem 46 končnih upravičencev Jamstvenega sklada za MSP InnovFin (kar zajema sedem finančnih posrednikov na Češkem, v Španiji, Franciji, Italiji in Luxembourgu);
4. obiskov v dveh komercialnih bankah in vladnih organih v Grčiji;
5. ekonometrične študije o dolgoročnih učinkih predhodnikov jamstvene sheme za posojila na upravičena podjetja v Franciji;
6. analize podatkov Evropskega investicijskega sklada in Komisije o jamstvih in shemah nepovratnih sredstev, usmerjenih v manjša podjetja v okviru programa Obzorje 2020, ter
7. pogovorov z uslužbenci Komisije in Evropskega investicijskega sklada.

Opažanja

Pri vzpostavljanju jamstvenih instrumentov so se pojavile slabosti

Komisija mora pri vzpostavljanju finančnih instrumentov med drugim upoštevati: (i) potrebe trga in velikost instrumenta (tj. znesek prispevka EU, ki bo na voljo) ter (ii) stroške upravljanja instrumenta.

Ko je instrument vzpostavljen, bi moral hitro začeti delovati, da se obdobje izvajanja čim bolj izkoristi.

Sodišče je zato preučilo:

1. ali je bila velikost instrumentov določena na podlagi ustrezne ocene potreb trga;
2. ali so pogajanja Komisije z Evropskim investicijskim skladom o stroških in provizijah temeljila na dokazih;
3. ali so instrumenti nemudoma začeli delovati.

Velikost instrumentov ni bila določena na podlagi celovite in posodobljene ocene potreb trga

Ker EU financira veliko finančnih instrumentov, ki delujejo vzporedno z nacionalno ali regionalno financiranimi instrumenti, je analiza potreb trga ključna za zagotavljanje uspešnosti instrumentov.

Ocene učinka in predhodne ocene, ki jih Komisija izvede pred začetkom delovanja nove generacije finančnih instrumentov, bi morale zagotoviti informacije o potrebah trga in omogočiti sklepanje o znesku podpore, ki je potreben za izpolnitev teh potreb. Sodišče je zato preučilo te ocene za jamstvene instrumente.

Oceni za programa, v katera sta vključena centralno upravljana instrumenta (tj. Program za konkurenčnost podjetij ter mala in srednja podjetja ter Obzorje 2020), sta bili izvedeni leta 2011 oziroma leta 2013. Specifična ocena za finančne instrumente v okviru programa Obzorje 2020 (vključno z Jamstvenim skladom za MSP InnovFin) je bila opravljena po objavi zakonodajnega predloga za program in razpravi Evropske komisije, Evropskega parlamenta in Sveta o okvirnem znesku proračuna.

Obe oceni sta vključevali analizo potreb trga (tj. vrzel v financiranju). Zaradi nepopolnih podatkov je bilo to vrzel težko točno količinsko opredeliti, zato je temeljila na številnih ocenah in predpostavkah (glej okvir 1). Posledično je bilo število MSP, za katere šteje, da nimajo dostopa do financiranja (2 do 3,5 milijona od približno 23 milijonov) in pri katerih to ni posledica osnovnih slabosti, temveč tega, da nimajo ali nimajo dovolj razpoložljivega kapitala za zavarovanje (kar naj bi bilo 20 %), izraženo kot razpon (od 0,4 do 0,7 milijona MSP). V oceni iz leta 2013 podatki o vrzeli v financiranju, uporabljeni v oceni iz leta 2011, niso bili posodobljeni.

V oceni iz leta 2011 in zlasti študiji, opravljeni v imenu Komisije, na kateri ta ocena temelji¹⁴, so bile podrobno analizirane različne možnosti (različni finančni instrumenti in različni proračuni) in ocenjen njihov učinek. V oceni iz leta 2013 ni bilo toliko možnosti in informacij o učinku. Zlasti ni bilo ocene učinka na vrzel v financiranju in zmogljivosti črpanja¹⁵, pri kateri bi bil upoštevan tudi skupni učinek vseh drugih jamstvenih instrumentov, ki jih financira EU, čeprav naj bi bil Jamstvenemu skladu za MSP InnovFin na voljo veliko večji prispevek EU v primerjavi z ustreznim instrumentom v preteklem obdobju (glej tabelo 1).

Prispevek EU, ki je na voljo za oba centralno upravljana instrumenta, se ne dodeljuje glede na državo članico, regijo ali sektor. Instrumenti v skladu s svojo pravno podlago temeljijo na povpraševanju, finančni posredniki pa se odzovejo na razpis Evropskega investicijskega sklada za prijavo interesa. Potrebe trga in s tem mogoč učinek jamstev se med državami članicami razlikujejo, analiza vrzeli v financiranju za oba instrumenta pa je bila opravljena samo na ravni EU. V ocenah iz let 2011 in 2013 niso bile upoštevane razpoložljive informacije o potrebah trga v številnih državah članicah in regijah. Evropski investicijski sklad je npr. med letoma 2006 in 2008 v okviru pobude JEREMIE¹⁶ (skupna evropska sredstva za mikro-, mala in srednja podjetja) opravil analizo vrzeli na nacionalni ravni za 19 držav članic, ki so to zahtevale. Leta 2012 je bila opravljena tudi študija za Komisijo, ki naj bi zagotovila pregled posojilnih in jamstvenih shem ter shem lastniškega kapitala, podprtih z nacionalnimi sredstvi v državah članicah EU. Posodobitev je bila opravljena leta 2014, vendar zaradi omejenega obsega teh študij pregledi za posamezne države članice niso popolni.

V oceni iz leta 2011 je izraženo pričakovanje, da bo pospeševalni učinek največji v državah članicah, ki so se EU pridružile leta 2004 ali pozneje, vendar bodo na podlagi jamstvenih sporazumov, podpisanih med Evropskim investicijskim skladom in finančnimi posredniki v okviru teh dveh instrumentov do konca leta 2016, približno tri četrtine pričakovanih posojil ustvarjene v štirih državah članicah, ki so se EU pridružile pred letom 2004. Za večino držav članic, ki so se EU pridružile od leta 2004 dalje, je učinek teh dveh instrumentov v smislu zapolnjevanja vrzeli v financiranju manjši kot za glavne države članice upravičenke.

Evropski sklad za strateške naložbe (glej odstavek 17) bo ta dva instrumenta precej dopolnil. Sodišče je že v svojem mnenju št. 2/2016¹⁷ opozorilo na to, da za Evropski sklad za strateške naložbe ni bilo ocene in analize vzrokov za vrzel in potreb trga ter tega, kako jih čim bolje obravnavati.

Glede instrumentov, ki se sofinancirajo iz strukturnih skladov, je bilo v enem od prejšnjih posebnih poročil¹⁸ poudarjeno, da pristojni organi držav članic v obdobju 2007–2013 niso vedno ustrezno ocenili potreb trga, zato je bilo veliko finančnih instrumentov preobsežnih.

Višina stroškov in provizij ni bila dovolj utemeljena

Evropski investicijski sklad prejema administrativno provizijo kot plačilo za opravljene storitve in provizijo za smotrnost kot spodbudo za doseganje specifičnih ciljev. Najvišji skupni znesek administrativnih provizij in provizij za smotrnost, ki jih Evropski investicijski sklad lahko zaračuna v življenjski dobi posamezne sheme, znaša 6 % prispevka EU. Za instrumente v obdobjih 1998–2000 in 2001–2006 je ta provizija znašala 9 %, nato jo je Komisiji uspelo znižati na 6 %.

Komisija (i) Evropskemu investicijskemu skladu plačuje tudi provizijo za zakladniško upravljanje¹⁹ zneskov, ki se plačujejo iz proračuna EU obema instrumentoma, in (ii) mu povrne nekatere druge nepredvidene stroške upravljanja na podlagi dokazne dokumentacije. Kombinirana zgornja meja za te stroške je 1 % prispevka EU za jamstveno shemo za posojila in 1,5 % njenega prispevka za Jamstveni sklad za MSP InnovFin.

Najvišji znesek stroškov upravljanja in provizij, ki se lahko izplača za ta dva instrumenta v njuni življenjski dobi, je 129,7 milijona EUR, kot je podrobneje prikazano v tabeli 2. Ko bo dopolnitev prispevka z Evropskim skladom za strateške naložbe formalizirana s spremembami sporazumov o prenosu pooblastil (glej odstavek 17), se bodo stroški povišali.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij o proračunu EU in sporazumov o prenosu pooblastil med Komisijo in Evropskim investicijskim skladom

Letni²⁰ stroški upravljanja in provizije za ta dva instrumenta bodo znašali približno 6,5 milijona EUR (brez upoštevanja dopolnitve z Evropskim skladom za strateške naložbe). Čeprav je Evropski investicijski sklad večinoma v javni lasti²¹, od česar ima EU 29,81-odstotni kapitalski delež, je treba zagotoviti, da bodo provizije ustrezne.

Zato bi morala imeti Komisija pred začetkom pogajanj z Evropskim investicijskim skladom podatke o stroških, (i) ki jih ima Evropski investicijski sklad z upravljanjem prejšnjih instrumentov za posojilna jamstva, (ii) ki jih imajo nacionalne jamstvene institucije z upravljanjem instrumentov za posojilna jamstva in (iii) ki jih Evropski investicijski sklad zaračunava drugim organom, od katerih prejme pooblastilo za upravljanje (kot so Evropska investicijska banka ali nacionalni organi). Sodišče je preučilo, ali so bili ti podatki pridobljeni.

Ugotovilo je, da Komisija ni imela na voljo podrobnih informacij o dejanskih stroških preteklih shem. Imela je tudi malo informacij o provizijah, ki so jih plačevali drugi organi, ki so Evropski investicijski sklad pooblastili za upravljanje finančnih instrumentov v njihovem imenu, poleg tega pa si ni veliko prizadevala za primerjavo stroškov Evropskega investicijskega sklada s stroški vzorca nacionalno upravljanih jamstvenih instrumentov.

Za primerjavo, z relevantnimi uredbami določena zgornja meja za stroške upravljanja in provizije jamstvenih instrumentov, ki se sofinancirajo iz strukturnih skladov, je višja od 6 %, ki se zaračunavajo za centralno upravljane instrumente, vendar dejanski stroški niso dosegli zgornje meje. V skladu z okvirnimi podatki o izvajanju jamstvenih instrumentov, ki so se v obdobju 2007–2013 sofinancirali iz strukturnih skladov²², so povprečni letni²³ stroški upravljanja in provizije trenutno podobni tistim, ki jih Komisija plačuje za oba revidirana instrumenta.

Poleg omenjenih provizij je Evropski investicijski sklad za Jamstveni sklad za MSP InnovFin upravičen do provizije za tveganje kot nadomestilo za delitev tveganja za ta instrument (glej odstavek 12 in sliko 1).

Tveganje, povezano z izpostavljenostjo Evropskega investicijskega sklada, je odvisno od profila tveganja ustreznega portfelja in zneska prispevka EU, ki se plačuje v letnih obrokih in pred dejansko odobritvijo jamstev. Do leta 2022 se posojila lahko vključujejo v Jamstveni sklad za MSP InnovFin, zato se profil tveganja portfelja lahko ves ta čas spreminja.

Finančni posredniki morajo plačati provizijo za jamstvo (glej odstavek 11), ki je prihodek jamstvenega sklada. Prispevek EU bo porabljen za plačila provizij za tveganje šele, ko provizija za jamstvo ne bo zadostovala za pokritje celega zneska provizije za tveganje, do katere je upravičen Evropski investicijski sklad.

Provizija za tveganje je določena na 1,25 % letno od 80 % neporavnanega zajamčenega zneska (ker se pričakuje, da bo prispevek EU ustrezal 20 % skupnega zajamčenega zneska vsem posrednikom skupaj). Najvišji skupni znesek provizij za tveganje, ki jih Evropski investicijski sklad lahko zaračuna v življenjski dobi tega jamstvenega sklada, znaša 10 % prispevka EU (tj. 106 milijonov EUR).

Obstaja možnost, da bo provizija za Evropski investicijski sklad previsoka glede na dejansko tveganje, ki ga sklad prevzema, in sicer zato, ker se provizija plačuje na podlagi 80 % neporavnanega zajamčenega zneska tudi, če vplačani prispevek EU preseže 20 % zajamčenega zneska (z drugimi besedami, če je dejanska izpostavljenost Evropskega investicijskega sklada manj kot 80-odstotna). Toda mehanizma za ponovni pregled provizije za tveganje, ki bo plačana Evropskemu investicijskemu skladu do leta 2022, ni. V obdobju 2014–2015 je prispevek EU na primer presegel neporavnani zajamčeni znesek, tako da Evropski investicijski sklad ni prevzel nobenega tveganja, a je vseeno prejel približno 0,5 milijona EUR provizij za tveganje.

Hiter prehod v fazo izvajanja

Pretekle revizije, ki jih je opravilo Sodišče, so pokazale, da je začetek izvajanja finančnih instrumentov ključni izziv, pri čemer zamude ogrožajo doseganje ciljev²⁴. Zato je Sodišče preverilo, ali so bile te zamude preprečene.

Jamstvena shema za posojila je pravzaprav nadaljevanje prejšnje jamstvene sheme za MSP, zaradi česar je lahko hitro začela delovati. Hiter začetek Jamstvenega sklada za MSP InnovFin, ki je bil v nekaterih pogledih nov instrument, pa je pomemben dosežek.

Sporazuma med Komisijo in Evropskim investicijskim skladom za oba instrumenta sta bila podpisana do julija 2014. Do konca leta 2014 je Evropski investicijski sklad že podpisal jamstvene sporazume s šestimi posredniki, katerih predvideni obseg posojil znaša skoraj 1,4 milijarde EUR. Do konca leta 2016 je bila stopnja izvrševanja (glede na porabljeni prispevek EU) 80-odstotna. Do tega datuma so finančni posredniki zagotovili posojila v višini približno 27 % predvidenega obsega posojil.

Instrumenti za posojilna jamstva se niso dovolj osredotočali na podjetja, ki s težavo pridobivajo posojila

Posojilodajalci običajno sorazmerno z višjim profilom tveganja posojilojemalcem zaračunavajo višje obrestne mere in provizije, vendar včasih tudi neradi zaračunajo visoke obresti in prevzamejo tveganja nad določeno ravnjo, zato se raje odločijo za omejitev dajanja posojil. Posledica tega je, da rentabilni projekti včasih niso financirani, ker banke menijo, da so preveč tvegani, zlasti če posojilojemalci ne morejo dokazati svoje kreditne sposobnosti in/ali perspektivnosti svojega projekta²⁵. V tem poročilu se za rentabilna podjetja, ki ne morejo pridobiti posojila komercialnih posojilodajalcev, uporablja izraz „rentabilna podjetja brez dostopa do financiranja”.

To, da posojilojemalci z rentabilnimi projekti nimajo dostopa do financiranja, je ključni razlog za to, da EU financira instrumente za posojilna jamstva. Ta utemeljitev je navedena v pripravljalnih dokumentih in ustreznih uredbah o vzpostavitvi obeh preučenih shem. Zlasti je navedeno, da „[jamstvena shema za posojila zmanjšuje] specifične težave, s katerimi se spopadajo delujoča MSP pri dostopu do financiranja, bodisi zato, ker jih povezujejo z visokim tveganjem ali ker nimajo zadostnega razpoložljivega zavarovanja”²⁶. Glede Jamstvenega sklada za MSP InnovFin je v uredbi o programu Obzorje 2020²⁷ navedeno, da „ugledna velika in mala podjetja ne morejo dobiti posojil za dejavnosti na področju raziskav in inovacij z večjim tveganjem” in da „se inovacije, potrebne za doseganje ciljev zadevne politike, običajno izkažejo za preveč tvegane za trg”. Tudi določba finančne uredbe, da „namen finančnih instrumentov ni nadomestiti […] zasebnega financiranja”²⁸, je osredotočena na rentabilna podjetja brez dostopa do financiranja.

Ti instrumenti torej niso zasnovani kot splošne subvencije, namenjene zmanjšanju stroškov obresti manjših podjetij na splošno ali inovativnih manjših podjetij, temveč za izboljšanje dostopa do financiranja za podjetja, ki od komercialnih posojilodajalcev ne bi dobila posojila.

Sodišče je zato preučilo:

1. ali so imela podjetja, ki koristijo posojilna jamstva, težave z dostopom do financiranja;
2. ali je Komisija uspešno uporabila ukrepe za izboljšanje ciljne usmerjenosti v rentabilna podjetja brez dostopa do financiranja in
3. ali so se instrumenti uspešno uveljavili v državah članicah s finančnimi težavami.

Slaba usmerjenost v rentabilna podjetja brez dostopa do financiranja

Sodišče je na podlagi vzorca posojil (96 podjetjem), v katerega sta bila zajeta oba instrumenta, ugotovilo, da je bilo samo 40 % posojil zagotovljenih podjetjem, ki bi sicer imela težave pri pridobivanju financiranja od komercialnega posojilodajalca. Ta raven se ne razlikuje pomembno od 43-odstotne ravni²⁹, ki jo je Sodišče ugotovilo v prejšnji reviziji jamstvene sheme za MSP³⁰ (predhodnice jamstvene sheme za posojila). Ta je imela zelo podobne cilje in se je močno zanašala na podobne posrednike.

V okviru Jamstvenega sklada za MSP InnovFin bi imelo 35 % podjetij težave pri pridobivanju komercialnega posojila brez jamstva EU. Toda celo v tej podskupini inovativnih podjetij so imela nekatera dostop do financiranja tveganega kapitala ali pa bi lahko dobila komercialno posojilo, če bi zagotovila osebna jamstva.

Sodišče je primerjalo tudi ravnanje javnih in zasebnih posrednikov pri ciljnem usmerjanju v predvidene upravičence³¹ z uporabo posrednih kazalnikov, ki sta povezana s stopnjo finančnih omejitev:

1. starost in velikost podjetja, saj imajo novejša in manjša podjetja običajno več finančnih omejitev³² ter
2. posojilo kot delež skupnih sredstev podjetja za merjenje finančne pomembnosti posojila kot vira financiranja v kapitalski strukturi podjetja.

Ta kazalnika razkrivata osupljivo razliko med ravnanjem javnih in zasebnih posrednikov v okviru Jamstvenega sklada za MSP InnovFin. Javni posredniki so bili dosledno uspešnejši pri ciljnem usmerjanju v podjetja, ki so verjetneje resnično potrebovala jamstvo. Na primer podjetja, ki so delovala manj kot pet let, so pomenila 35 % portfelja posojil javnih posrednikov in 16 % portfelja zasebnih posrednikov. Javni posredniki so upravičencem večkrat zagotovili razmeroma velik znesek financiranja: več kot polovica posojil, ki so jih zagotovili, je znašala več kot 10 % sredstev ustreznega posojilojemalca, pri posojilih zasebnih posrednikov pa je to veljalo samo za četrtino³³.

To, da so se zasebni posredniki v okviru Jamstvenega sklada za MSP InnovFin bolj osredotočili na podjetja, ki imajo dostop do komercialnih posojil, je povezano z zasnovo instrumenta. V uredbi o programu Obzorje 2020 je navedeno, da je sklad namenjen izboljšanju dostopa do dolžniškega financiranja, vendar v njej ni izrecne zahteve po osredotočanju na rentabilna podjetja brez dostopa do financiranja. V sporazumu med Komisijo in Evropskim investicijskim skladom je zapisano, da je namen sklada samo spodbujanje posrednikov, da bi neposredno ali posredno razširili dolžniško financiranje. V sporazumih med Evropskim investicijskim skladom in posredniki ni navedeno, da bi se morali posredniki osredotočati na podjetja, ki imajo težave pri pridobivanju komercialnih posojil. Medtem ko se javni posredniki pogosteje osredotočajo na takšna podjetja zaradi ciljev svoje politike, zasebni nimajo te motivacije, v jamstvenem sporazumu z Evropskim investicijskim skladom pa se to od njih ne zahteva. In res se zasebni posrednik, ki ga je Sodišče obiskalo, sploh ni zavedal, da bi se moral osredotočati na rentabilna podjetja, ki ne dobijo posojila (glej odstavek 52).

Podjetja z zadostnim dostopom do financiranja imajo lahko kljub temu koristi od jamstva, na primer z jemanjem posojil na daljši rok ali za večje zneske. Poleg tega lahko posredniki v okviru Jamstvenega sklada za MSP InnovFin znižajo obrestno mero pod tržno obrestno mero. Prihranek pri obrestih je sorazmeren s tveganostjo posojilojemalca, toda ker so podjetja z dostopom do komercialnih posojil običajno manj tvegana, je prihranek zanemarljiv. Povprečni prihranek, ki ga je Sodišče ugotovilo v svojem vzorcu, je znašal med 0,3 % in 0,4 %, tj. ne več kot 1 000 EUR letno pri posojilu v višini 250 000 EUR (mediana v okviru Jamstvenega sklada za MSP InnovFin).

Komisija je bila sicer uspešna z enim ukrepom za ciljno usmerjeno obravnavo rentabilnih podjetij brez dostopa do financiranja, vendar še ni raziskala nekaterih drugih možnih ukrepov zlasti za Jamstveni sklad za MSP InnovFin

Sodišče je še ugotovilo, da so precejšen delež upravičencev v okviru prejšnje jamstvene sheme za MSP predstavljala podjetja z dostopom do komercialnih posojil, in priporočilo, da „[bi bilo treba predvideti] primerne ukrepe za čim večje zmanjšanje nepotrebne izgube, med drugim na podlagi najboljših praks, ki jih že uporabljajo nekateri posredniki”³⁴. Komisija se je v odgovoru na to priporočilo strinjala, „da je treba v vseh naslednjih programih predvideti primerne ukrepe za čim večje zmanjšanje nepotrebne izgube”³⁵.

V svojem zakonodajnem predlogu za sedanjo jamstveno shemo za posojila je uvedla zgornjo mejo v višini 150 000 EUR za posojila, upravičena do jamstev. Za posojilojemalce, ki zaprosijo za nižje zneske, šteje, da težje dostopajo do financiranja.

Ta zgornja meja je bila sprejeta, vendar sta zakonodajalca uvedla izjemo. V okviru jamstvene sheme za posojila je še vedno mogoče jamčiti tudi za višja posojila, če se dokaže, da upravičenec ne more dobiti jamstva v okviru Jamstvenega sklada za MSP InnovFin³⁶. Posrednik, ki je pripravljen odobriti posojilo nad zgornjo mejo, mora najprej potrditi, da posojilojemalec ne izpolnjuje nobenega od 14 meril upravičenosti v zvezi z inovativnostjo v okviru Jamstvenega sklada za MSP InnovFin (glej odstavek 89). Ker je ta proces razmeroma zamuden in so razlogi zanj težko razumljivi, večina finančnih posrednikov omeji svoja zajamčena posojila na zneske pod zgornjo mejo.

Zgornja meja je torej povzročila, da se je jamstvena shema za posojila na splošno bolj osredotočila na bolj tvegana, manjša in novejša podjetja. To kažejo statistični podatki v zvezi s portfelji:

1. povprečna višina posojila se je znižala, pri čemer se je delež posojil, višjih od 150 000 EUR, zmanjšal s 37 % v okviru prejšnje sheme na 15,8 % v okviru jamstvene sheme za posojila in
2. delež posojil mikropodjetjem (tj. z manj kot 10 zaposlenimi) se je povečal na 82 % v primerjavi s 74 % v okviru prejšnje sheme.

Kljub temu se še naprej zagotavljajo jamstva za večja posojila, včasih se zato celo zaobidejo pravila. Eden od posrednikov jamstvene sheme za posojila (od treh, ki jih je Sodišče revidiralo), je večkrat zaobšel pravilo o zgornji meji tako, da je na isti dan istemu podjetju dal jamstvo za več posojil. Evropski investicijski sklad je to prakso opazil in za en primer zaprosil za dodatne informacije, na podlagi katerih je sprejel, da je komercialna utemeljitev za ta specifičen primer ustrezna. Takšna posojila so zajemala več kot 10 % posrednikovega portfelja zajamčenih posojil.

Dobro izdelana merila upravičenosti so lahko še en način zagotavljanja, da jamstva dobijo rentabilna podjetja, ki nimajo dostopa do financiranja (glej primer v okviru 2). Za jamstveno shemo za posojila so taka merila upravičenosti določena v jamstvenih sporazumih s finančnimi posredniki. Za Jamstveni sklad za MSP InnovFin pa Komisija takšnih meril v svojem sporazumu o prenosu pooblastil z Evropskim investicijskim skladom ni zahtevala (glej odstavek 59). Sodišče je ugotovilo, da se kljub temu od 14 meril upravičenosti za ocenjevanje inovativnosti podjetij (od katerih mora biti eno izpolnjeno) dve nanašata na mlajša podjetja. Toda ti dve merili je uporabil le majhen delež podjetij, ki so koristila Jamstveni sklad za MSP InnovFin (20 % na dan 31. decembra 2016).

Zaračunavanje obrestnih mer nad povprečno tržno ravnjo je alternativen pristop javnih posrednikov za zagotavljanje, da za jamstvo zaprosijo večinoma rentabilna podjetja brez dostopa do financiranja. Podjetja z dostopom do financiranja lahko dobijo posojila po tržnih cenah, zato nimajo razloga, da bi zaprosila za dražje zajamčeno posojilo. Toda takšna cenovna politika, ki jo uporabljajo nekatere nacionalne spodbujevalne institucije, se v okviru Jamstvenega sklada MSP InnovFin ne uporablja.

Sistem Komisije za spremljanje jamstvenih instrumentov ne omogoča rednega preverjanja, ali so posredniki ciljno usmerjeni v rentabilna podjetja brez dostopa do financiranja. Kazalnik za spremljanje jamstvene sheme za posojila je delež podjetij, ki menijo, da brez jamstva ne bi dobila financiranja. Podatki, potrebni za ugotavljanje tega, pa se zberejo z anketo samo dvakrat v življenjski dobi sheme. Podoben kazalnik se je uporabljal za ocenjevanje predhodne sheme, vendar je bila velikost vzorca premajhna, da bi lahko prišli do kakršnih koli zaključkov na ravni posameznih posrednikov. Za Jamstveni sklad za MSP InnovFin se takšni kazalniki ne uporabljajo.

V strokovni literaturi so navedeni številni alternativni kazalniki (glej okvir 3), ki bi lahko zagotovili bolj pravočasne informacije o deležu podjetij z dostopom do komercialnih posojil na ravni posameznih posrednikov. Ker ti kazalniki temeljijo na podatkih, ki se običajno pridobijo iz posojilnih datotek, bi lahko potrebne podatke zbrali pri posrednikih, vendar Komisija uporabe alternativnih kazalnikov doslej ni preizkusila.

Uveljavljanje instrumentov v državah članicah s finančnimi težavami je potekalo počasi

Zaradi cikličnih gospodarskih upadov, zlasti finančnih kriz, se vrzel v zagotavljanju posojil za manjša podjetja običajno poveča (tj. financiranje je potrebno, vendar ni na voljo)⁴⁰. Zato je bilo izboljšanje dostopa do financiranja za manjša podjetja pomemben element evropskega načrta za oživitev gospodarstva iz leta 2008⁴¹, iz istega razloga pa so se Komisija in tri države članice, ki so koristile finančno pomoč EU (Latvija, Grčija in Portugalska), dogovorile, da bodo v ta namen izvedle več ukrepov.

Nacionalni proračuni teh treh držav članic so bili močno obremenjeni. Njihove vlade niso mogle povečati nacionalnih jamstvenih shem in raven jamstvenih dejavnosti, ki jih podpira vlada, je strmo padla. Ker so sheme EU namenjene dopolnjevanju prizadevanj držav članic⁴², je Sodišče ocenilo, ali so se centralno upravljani jamstveni instrumenti EU in podobni instrumenti, ki se sofinancirajo iz strukturnih skladov, v teh državah uspešno uveljavili.

Sodišče je ugotovilo, da so bili centralno upravljani jamstveni instrumenti EU precej manj uspešni v smislu uveljavitve v teh državah članicah kot instrumenti, ki se sofinancirajo iz strukturnih skladov. Čeprav je predhodnica jamstvene sheme za posojila obstajala v času, ko se je kriza začela, je Evropski investicijski sklad od teh treh držav članic podpisal pogodbo samo z enim finančnim posrednikom v Latviji leta 2009. Uveljavitev predhodnika Jamstvenega sklada za MSP InnovFin, ki je obstajal od konca leta 2012, je bila na Portugalskem zadovoljiva, v drugih dveh državah članicah pa ne.

Strukturna sklada sta sofinancirala jamstva in financirane finančne instrumente delitve tveganja. Oba instrumenta sta bila namenjena zmanjševanju vrzeli v zagotavljanju posojil manjših podjetij, toda samo drugi je posrednikom zagotavljal tako kritje kreditnih tveganj kot likvidnost. Pomanjkljivost financiranega finančnega instrumenta delitve tveganja je, da je treba posojila manjšim podjetjem v celoti ali delno financirati iz javnih sredstev⁴³, kar pomeni, da je mogoče podpreti manj podjetij. Sodišče je ugotovilo, da so bili instrumenti, pri katerih so bila javna sredstva uporabljena za financiranje vsaj polovice posojil, uspešnejši pri izplačevanju denarja podjetjem, ker je zagotavljanje likvidnosti izravnalo likvidnostne omejitve komercialnih bank. To pojasnjuje, zakaj se centralno upravljana posojilna jamstva EU, kot instrumenti, ki komercialnim bankam ne nudijo likvidnosti, v zadevnih državah članicah niso zadovoljivo uveljavila.

Toda izplačila podjetjem tudi v okviru finančnih instrumentov, ki se sofinancirajo iz strukturnih skladov, niso potekala v času največje negotovosti, temveč pozneje. Med letoma 2009 in 2012 je bilo v Latviji manjšim podjetjem izplačanih samo 16 % zneska, ki je bil predviden za financirani finančni instrument delitve tveganja v okviru sheme Evropskega investicijskega sklada⁴⁴. Tudi plačila iz finančnih instrumentov manjšim podjetjem v Grčiji so zamujala in so bila pospešena šele proti koncu obdobja razpoložljivosti v letih 2015 in 2016.

Medtem ko je bilo plačevanje manjšim podjetjem iz finančnih instrumentov, ki se sofinancirajo iz strukturnih skladov, počasno, je imel inštitut za rast v Grčiji dobre dosežke. Šlo je za nebančni finančni inštitut, ki sta ga ustanovili grška država in nemška razvojna banka Kreditanstalt für Wiederaufbau kot enkratni ukrep za zagotavljanje posojil manjšim podjetjem. Imel je 200 milijonov EUR kapitala, ki ga je v manj kot enem letu spremenil v posojila. Po mnenju komercialnih bank v Grčiji, s katerimi je Sodišče opravilo pogovore, je bil glavni razlog za hitro razdelitev ta, da so bila pravila izvajanja veliko enostavnejša kot pri instrumentih v okviru strukturnih skladov.

Komisija se je odzvala na težave pri uveljavljanju. Zlasti leta 2011 je dovolila, da se finančni instrumenti v okviru strukturnih skladov uporabijo tudi za financiranje obratnega kapitala, kar je bilo prej dovoljeno samo v izjemnih okoliščinah. To je pozitivno vplivalo na izplačila manjšim podjetjem in je bilo glede na tedanje okoliščine upravičeno.

Zgodovina posojilnih jamstev pa kaže, da se takšne spremembe ne prekličejo, ko te posebne okoliščine minejo, kar povzroči splošno omilitev meril upravičenosti. Predhodnice jamstvene sheme za posojila so se sprva osredotočale na posojila za naložbe, zdaj pa je financiranje obratnega kapitala postalo običajno. Predhodnik Jamstvenega sklada za MSP InnovFin je podpiral samo posojila z dobo zapadlosti najmanj dveh let, Jamstveni sklad za MSP InnovFin pa podpira tudi posojila z letno zapadlostjo, vključno s kreditnimi linijami. S takšnimi spremembami se nedvomno povečuje uporaba teh shem, vendar se poveča tudi tveganje, da instrument ne bo uspešno dosegel ciljev javne politike ali pa bo nazadnje konkuriral zasebnemu sektorju (glej okvir 4).

Cilji so bili delno doseženi

Cilji teh dveh jamstvenih instrumentov se razlikujejo, zato se v tem razdelku obravnavajo ločeno. Sodišče je preučilo:

1. ali so predhodniki jamstvene sheme za posojila spodbudili rast podjetij;
2. ali je bil Jamstveni sklad za MSP InnovFin osredotočen na podporo podjetij, ki se ukvarjajo z dejavnostmi raziskav in inovacij in imajo velik potencial za odličnost.

Predhodniki jamstvene sheme za posojila so pripomogli k rasti podjetij

Rast podjetij se lahko kaže kot ustvarjanje delovnih mest, povečana produktivnost in višja stopnja preživetja. Za opazovanje učinka jamstva ni dovolj, da na primer primerjamo število zaposlenih v nekem podjetju, preden je koristilo jamstvo, s številom zaposlenih nekaj let pozneje, saj so lahko k temu pripomogli še drugi dejavniki⁴⁵. Ocena učinkov bi morala namesto tega temeljiti na primerjanju podjetij, ki so izkoristila jamstva, s tem, kar bi se zgodilo brez takšne podpore.

Sodišče je kot del te revizije naročilo študijo hipotetične ocene učinka o dolgoročnih vplivih posojilnih jamstev EU v eni državi članici, in sicer Franciji⁴⁶. Prispevek EU francoskim posrednikom, katerih portfelji so bili analizirani v okviru te študije, je znašal več kot 25 % skupnega proračuna jamstvenih shem za MSP, ki so delovale v obdobju 2001–2013. V študiji so se primerjale številne spremenljivke rezultatov⁴⁷ za manjša podjetja, ki so izkoristila posojilna jamstva EU v obdobju 2002–2012, s podjetji, ki jih niso izkoristila (t. i. primerjalna skupina). Učinki so se ocenjevali letno za desetletno obdobje po letu prejema posojila. V Prilogi III so navedene dodatne podrobnosti o metodologiji.

Rezultati študije so pozitivni v zvezi z vsemi analiziranimi spremenljivkami rezultatov. Upravičena podjetja so dosegla večjo rast bilančne vsote, prodaje in plačne mase kot primerjalna skupina. Po začetnem upadu produktivnosti so postala tudi produktivnejša od primerjalne skupine. Do začetnega upada produktivnosti je prišlo, ker mora preteči nekaj časa, preden naložba postane v celoti produktivna. Posojila so sicer skoraj takoj spodbudila rast sredstev, do učinka na prodajo in stroške za plače pa je prišlo po dveh do treh letih. Zaradi zajamčenih posojil so se podjetja še bolj zadolžila, vendar zaradi dodatnega dolga niso bila ranljivejša. Pravzaprav je bila verjetnost, da bodo upravičena podjetja nehala poslovati, manjša kot za podjetja iz primerjalne skupine (glej sliko 2).

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi poročila Bertoni, Colombo in Quas Final report: Long-term effects of loan portfolio guarantees on SMEs’ performance (Končno poročilo: dolgoročni učinki jamstev za portfelje posojil na poslovanje MSP) (2016, še ni objavljeno).

Čeprav so pozitivni rezultati dober dosežek, so skupni učinki, ugotovljeni za manjša francoska podjetja, skromnejši od tistih, ocenjenih v dveh drugih študijah, v katerih so bili s podobno metodologijo analizirani instrumente za posojilna jamstva v Franciji ali drugod (glej tabelo 3).

Komisija je leta 2005 domnevala, da bo ustvaritev/ohranitev enega delovnega mesta v okviru jamstvene sheme za MSP stala 1 330 EUR⁵⁰. Sodišče je ob predpostavki, da rast plačne mase, ugotovljena s hipotetično študijo, odraža samo rast zaposlovanja, izračunalo, da je vsako delovno mesto, ustvarjeno/ohranjeno kot rezultat jamstev EU, zagotovljenih manjšim francoskim podjetjem, dejansko stalo od 8 000 do 11 000 EUR, tj. sedemkrat več, kot je bilo ocenjeno.

S študijo je bilo potrjeno še, da lahko instrument z boljšo ciljno usmerjenostjo postane učinkovitejši. Zajamčena posojila so zlasti bolj vplivala na manjša in novejša podjetja, tj. podjetja, ki se v skladu s strokovno literaturo pogosteje srečujejo s finančnimi omejitvami. Zajamčena posojila so imela večji učinek tudi v primerih, v katerih je bil znesek javnega prispevka na vsak euro zajamčenega posojila, tj. pričakovana izguba, večji (glej tabelo 4).

Opomba: ot = odstotna točka.

Vir: Bertoni idr. (2016).

Sodišče je v prejšnji reviziji jamstvene sheme za MSP ugotovilo, da bi bilo rezultate tega jamstva „mogoče doseči s financiranjem iz nacionalnih proračunov. […] Glede na [velik delež] posojilojemalcev, ki običajno poslujejo na lokalnih tržiščih, potreba po ukrepu EU ni zadostno prikazana”⁵¹. Komisija je omenjeno priporočilo sprejela in navedla, da je to že „upoštevano pri razpravah in načrtovanju za naslednjo generacijo finančnih instrumentov […], pri čemer je „zagotavljanje evropske dodane vrednosti” eno od ključnih načel, ki jih je treba upoštevati v vseh predlaganih instrumentih”⁵².

Prejšnji zaključek Sodišča, da dodana vrednost EU ni bila dokazana, je še vedno veljaven za jamstveno shemo za posojila, in sicer iz dveh razlogov. Prvič, Komisija je v svojem zakonodajnem predlogu za jamstveno shemo za posojila zapisala, da bo „naslednik […] bolj osredotočen na jamstva, ki podpirajo čezmejna in večdržavna posojila, kakor tudi listinjenje, in sicer v skladu s priporočili Evropskega računskega sodišča”, da bi se povečala evropska dodana vrednost⁵³. Toda zakonodajalca tega nista prenesla v uredbo, ki ureja to shemo. V času te revizije je bilo čezmejnih in večdržavnih jamstev v okviru jamstvene sheme za posojila malo. Poleg tega ni bilo operacij listinjenja. Že v prejšnji jamstveni shemi za MSP iz obdobja 2007–2013 operacije listinjenja niso bile preveč uspešne, saj sta bili podpisani samo dve. Mogoča razlaga za to je, da je dejavnost na trgu listinjenja od leta 2008 omejena⁵⁴.

Drugič, predstavitveni učinek, pospeševanja in krepitve zmogljivosti⁵⁵, ki je bil naveden kot argument za evropsko dodano vrednost, zlasti za države članice, ki so se EU pridružile od leta 2004 naprej (glej tudi odstavek 33), postaja vse manj pomemben. To pa zato, ker se je uporaba finančnih instrumentov, ki jih financira EU, v zadnjih letih močno povečala (glej odstavke 13, 17 in 18), zaradi česar znajo države članice takšne instrumente bolje izvajati. S tem se je zmanjšala potreba po jamstvenih instrumentih EU⁵⁶. Poleg tega lahko države članice uporabijo strukturna sklada za financiranje svojih nacionalnih instrumentov (glej odstavke 72 do 74).

Jamstveni sklad za MSP InnovFin se ni dovolj osredotočal na raziskave in inovacije z velikim potencialom za odličnost

Jamstveni sklad za MSP InnovFin ureja uredba o Obzorju 2020, ki je krovna uredba za različne ukrepe v obliki nepovratnih sredstev, jamstev ali financiranja lastniškega kapitala. Kot krovna uredba obravnava vse vrste inovacij. Za Jamstveni sklad za MSP InnovFin pa uredba določa, da mora biti osredotočen na podpiranje podjetij, „ki se ukvarjajo z dejavnostmi na področju raziskav in inovacij […] z velikim potencialom za odličnost”⁵⁷. Takšne dejavnosti vključujejo tvegane naložbe.

Ker uredba o programu Obzorje 2020 ne vsebuje natančne opredelitve tveganih naložb v raziskave in inovacije z velikim potencialom za odličnost, je Komisija opredelila 14 meril upravičenosti v zvezi z inovativnostjo (glej Prilogo IV). Podjetje, ki želi izkoristiti zajamčeno posojilo, mora izpolniti enega od teh meril. Merila obsegajo mnogo različnih mogočih značilnosti podjetij, na primer ali imajo neko raven izdatkov za raziskave in razvoj, ali so prejela nagrado za inovacijo, dobila nepovratna sredstva ali posojilo za raziskave ali inovacije, registrirala tehnološke pravice, ali hitro rastejo in ali vanje vlaga sklad tveganega kapitala ali poslovni angel.

Dve od treh najpogosteje uporabljenih meril sta široki:

1. merilo, uporabljeno v 27 % primerov (podatki so s konca leta 2016): upravičenec namerava vlagati v proizvodnjo, razvoj ali izvajanje novih ali bistveno izboljšanih izdelkov, postopkov ali storitev, ki so inovativni in izpostavljeni tveganju tehnološkega ali industrijskega neuspeha;
2. merilo, uporabljeno v 12 % primerov: upravičenec na trgu deluje manj kot sedem let in stroški raziskav in inovacij pomenijo vsaj 5 % njegovih skupnih obratovalnih stroškov v vsaj enem od treh let pred oddajo vloge.

Na podlagi vzorca posojil je Sodišče preučilo, ali je bil poudarek, opredeljen v uredbi, dosežen. Podjetja je razvrstilo v tri skupine: (i) brez inovacij (15 % vzorca), (ii) s standardnim razvojem izdelkov ali procesov (50 % vzorca) in (iii) z visokotveganimi inovacijami (35 % vzorca). V okviru 5 so primeri projektov in podjetij iz vsake skupine. Inovacije, ki so posledica standardnega razvoja izdelkov ali procesov, štejejo za nove samo za podjetje (tj. ti izdelki ali procesi na trgu morda že obstajajo)⁵⁸. Visoko tvegane inovacije to presegajo in Sodišče je ugotovilo, da v to skupino spada samo 35 % podjetij. Celo med njimi pa je inovacijska dejavnost samo pri nekaj podjetjih izstopala.

Tako je 65 % podjetij v vzorcu Sodišča odražalo širšo opredelitev inovacij, čeprav bi moral biti poudarek na inovacijah v ožjem smislu z velikim potencialom za odličnost (glej odstavek 88).

Komisija za sledenje smotrnosti delovanja podjetij, ki prejemajo podporo, na področju inovacij uporablja kazalnik „odstotni delež sodelujočih MSP, ki uvajajo inovacije, ki so nove v podjetju ali na trgu”. Ta kazalnik ne omogoča ločene obravnave visoko tveganih inovacij z velikim potencialom za odličnost, zato odraža širšo opredelitev inovacije⁵⁹. Poleg tega je Komisija določila razmeroma skromno ciljno vrednost 50-odstotnega deleža podjetij, ki uvajajo inovacije, ki so nove v podjetju ali na trgu. Glede na to, da približno polovica evropskih podjetij izvaja neko inovacijsko dejavnost v širšem smislu, doseganje te ciljne vrednosti ne more šteti za uspeh⁶⁰. Komisija bi jo verjetno dosegla tudi, če bi finančna sredstva naključno razdelila podjetjem.

Sodišče je Jamstveni sklad za MSP InnovFin primerjalo še z drugimi shemami podpore, namenjenimi manjšim inovativnim podjetjem, in ocenilo smotrnost delovanja posameznih posrednikov pri ciljnem usmerjanju v znanjsko intenzivna podjetja⁶¹. Sodišče je uporabilo znanjsko intenzivnost glavne dejavnosti zadevnega podjetja⁶², saj je to dober približek verjetnosti, da se podjetje ukvarja z raziskavami in inovacijami z večjim potencialom za odličnost. Podjetja, ki delujejo na področju visokotehnološke industrije ali znanjsko intenzivnih storitev, so dejansko pogosteje inovativna. Če se torej sklad uspešno osredotoča na inovacije, so upravičena podjetja nujno iz inovacijsko intenzivnih sektorjev. Osredotočanje na visokotehnološko industrijo in znanjsko intenzivne storitve je pomembno tudi z vidika politik (glej okvir 6).

Sodišče je ugotovilo, da sedanji Jamstveni sklad za MSP InnovFin bolj podpira znanjsko intenzivna podjetja kot njegov predhodnik, tj. Instrument delitve tveganja. Vse večja vloga javnih posrednikov je prispevala k večji osredotočenosti na znanjsko intenzivna podjetja. Delež takšnih podjetij v portfeljih javnih posrednikov v okviru Jamstvenega sklada za MSP InnovFin (76 %) je zelo podoben deležu, doseženemu v okviru shem nepovratnih sredstev programa Obzorje 2020, ki so usmerjene v manjša podjetja. Za razliko od tega se zasebni posredniki veliko manj osredotočajo na znanjsko intenzivna podjetja (41 %), zaradi česar je skupni delež za sklad kot celoto manjši (glej sliko 3).

Opomba: Znanjsko in tehnološko intenzivni sektorji vključujejo visoko- in srednjetehnološko industrijo ter znanjsko intenzivne storitve, kot so opredeljene v ustreznih smernicah Eurostata.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov, ki sta jih zagotovila Evropski investicijski sklad in Komisija

Z ocenjevalnim sistemom Komisije so bili pridobljeni le omejeni dokazi o uspešnosti instrumentov

Evropska komisija instrumente za posojilna jamstva za manjša podjetja financira od poznih devetdesetih let 20. stoletja. Osredotočenost teh jamstev se je s časom razvijala, glavni cilj pa je ostal enak: izboljšati dostop manjših podjetij do financiranja in podpirati podjetništvo in inovacije za trajnostno spodbujanje razvoja manjših podjetij in rasti zaposlovanja v vsej EU. Za vsak instrument so bili z ustrezno uredbo določeni roki za vmesne in/ali končne ocene ter njihova vsebina. Ocene naj bi med drugim obravnavale vprašanje, kako uspešen je bil ukrep EU (tj. posojilna jamstva). Zato je Sodišče preučilo:

1. ali so pretekle ocene dokazale uspešnost instrumentov za posojilna jamstva in
2. ali so obstoječe ureditve za ocenjevanje sedanjih instrumentov ustrezne.

V preteklih ocenah ni bilo trdnih dokazov o uspešnosti instrumentov

Komisija je v 18 letih, odkar so bili instrumenti EU za posojilna jamstva prvič uvedeni, predložila tri vmesne in dve končni oceni, vendar v nobeni od njih ni zagotovila trdnih dokazov v zvezi z učinkom jamstev. V ocenah je običajno pozdravila skupni znesek zajamčenih posojil ali število podprtih manjših podjetij, vendar ti kazalniki ne merijo ustrezno uspešnosti ali socialne pomoči⁶⁶.

Ocene so večinoma temeljile na kvalitativnih metodah, kot so intervjuji in ankete, kvantitativne metode pa so bile zanemarjene. Poleg tega v ocenah ni bilo dokazano, da so spremembe, opažene pri upravičencih, posledica jamstev in ne drugih dejavnikov. Ankete so bile uporabljene, da bi nadomestili nepopolnost podatkov, vendar niso bile zasnovane tako, da bi bilo mogoče opažene spremembe pripisati jamstvenemu instrumentu. Ker so bila podjetja anketirana šele več let po prejemu zajamčenega posojila, se je povečalo tveganje v zvezi z zanesljivostjo.

Obstajata še dva razloga za to, da ni trdnih ocen. Prvič, ocenjevanje se je izvajalo prekmalu, saj je bila končna ocena opravljena, ko je minila malo več kot polovica programskega ciklusa. Drugič, pri ocenjevanju je bil izbran zelo ozek vidik, osredotočen samo na tedanji program, torej brez ocenjevanja učinkov prejšnjih, dokaj podobnih programov.

Zbiranje podatkov za podporo prihodnjim ocenam se je izboljšalo, vendar pomanjkljivosti ostajajo

Metodologijo za oceno učinka je najlažje razviti in uvesti v fazi snovanja novega programa. Zahteve za zbiranje podatkov je treba upoštevati od vsega začetka in ne šele potem, ko program že več let deluje⁶⁷.

Evropski investicijski sklad in Komisija sta pred kratkim sprejela nekaj ukrepov za izboljšanje ocenjevalnega postopka. Prvič, Komisija namerava zdaj končne ocene opraviti veliko pozneje v programskem ciklusu. Drugič, službe Evropskega investicijskega sklada in Komisije so leta 2015 objavile raziskavo, v kateri je ocenjen gospodarski učinek posojilnih jamstev, zagotovljenih manjšim podjetjem v srednji in vzhodni Evropi v obdobju 2005–2007⁶⁸. Komisija namerava to uporabiti kot vzorec za ocenjevanje učinkov jamstev na smotrnost delovanja manjših podjetij. In nazadnje, Evropski investicijski sklad zdaj lažje opredeli upravičence z uporabo obstoječih zunanjih zbirk podatkov s časovno serijo finančnih podatkov o podjetjih, ki jih je mogoče uporabiti za bolj kvantitativno analizo.

Komisija je v času te revizije že pripravila pravilnik za vmesno oceno sedanjih jamstvenih instrumentov, ki naj bi bila opravljena do konca leta 2017, ni pa se še lotila metodologije za končno oceno. Na primer, ni še določila, (i) kako oceniti, ali Jamstveni sklad za MSP InnovFin dejansko povečuje inovacijske dejavnosti, kar je njegov glavni cilj, in (ii) kako njegove učinke ločiti od učinkov drugih programov⁶⁹. Na oceno tega sklada bodo verjetno vplivali tudi nepopolni podatki.

Asdrubali in Signore (2015) sta v raziskavi, ki jo Komisija jemlje za vzorec, primerjala učinke jamstvenih instrumentov EU z vsemi drugimi možnimi viri financiranja, vključno z drugimi jamstvi, ki jih financirajo nacionalni instrumenti ali drugi instrumenti EU, kot sta strukturna sklada. Čeprav se dolžniški instrumenti nekoliko razlikujejo (npr. instrumenti z zgornjo mejo in brez nje ali osredotočenostjo na podskupino manjših podjetij), pogosto delujejo kot približni nadomestki za komercialne banke ali podjetja, ki iščejo financiranje, ter imajo zelo podobne cilje. Z analizo čim večjega števila instrumentov skupaj bi delno omilili glavno omejitev metodologije vzorca, po katerem se zgleduje Komisija, vendar v času te revizije niso bili izvedeni še nobeni ukrepi v tej smeri.

Poleg tega bi lahko vrzel v ocenjevanju zapolnili z več akademskimi raziskavami. V skladu z načelom preglednosti⁷⁰ je treba objaviti vsako dodelitev nepovratnih sredstev, razen če so ta izplačana fizični osebi, vendar to ne velja za upravičence do jamstev. To pomeni, da raziskovalci zunaj Evropskega investicijskega sklada nimajo dostopa do podatkov o upravičencih. Druge javne institucije, ki obdelujejo podobno zaupne podatke, so uvedle specifične postopke za zagotovitev dostopa⁷¹ za utemeljene raziskave in ponudile dostop prek „zavarovanega prostora”⁷² ali partnerstva med zunanjim raziskovalcem in uslužbenci organizacije⁷³.

Doslej so se študije osredotočale predvsem na ocenjevanje učinkov na strani povpraševanja, tj. na dokazovanje učinka programa na smotrnost delovanja manjših podjetij. Veliko manj se je analiziral (i) učinek na strani ponudbe, na primer za koliko se zaradi jamstev poveča ponudba posojil nad raven, ki bi jo posrednik dosegel brez jamstev; (ii) to, kako se koristi subvencije, ki so implicitne v jamstvenih instrumentih, dejansko razdelijo med ponudnike in upravičence⁷⁴, in (iii) to, kako jamstva vplivajo na konkurenco med bankami. Čeprav ima Evropski investicijski sklad pogosto dostop do ustreznih podatkov, se ti podatki ne zbirajo za namene ocenjevanja. Ko je Sodišče izvedlo tako analizo ponudbe za Češko, kjer je v treh letih pet velikih bank začelo sodelovati z Evropskim investicijskim skladom, je jasen pozitiven učinek na razpoložljivost posojil ugotovilo samo v eni od teh bank.

Zaključki in priporočila

Proračun EU na različnih področjih zagotavlja sredstva za instrumente za posojilna jamstva, namenjena manjšim podjetjem, ki delujejo vzporedno z nacionalno financiranimi jamstvenimi instrumenti. Splošni zaključki Sodišča so, da je bila finančna velikost jamstvenih instrumentov določena brez celovite analize potreb trga in da preveč upravičenih podjetij v resnici ne potrebuje zajamčenega posojila. Vseeno so podjetja, ki so zajamčeno posojilo prejela, rasla. Toda stopnja inovacijskih dejavnosti, ki jih je podpiral eden od instrumentov, je bila dokaj skromna, kar ni v skladu s poudarkom na odličnosti in s tem povezanimi ambicijami, ki so navedene v uredbi. Komisija še ni zagotovila zadostnih dokazov o učinkih instrumentov in njihovi stroškovni učinkovitosti. Pri pripravi predhodnih ocen za morebitne naslednike instrumentov v prihodnjih večletnih finančnih okvirih bi morala Komisija uresničiti večino priporočil Sodišča, navedenih v nadaljevanju.

Vzpostavitev jamstvenih instrumentov

Iz proračuna EU se financirajo centralno upravljani jamstveni instrumenti in instrumenti, za katere se uporablja deljeno upravljanje. Vsi instrumenti, ki jih financira EU, so se v primerjavi z obdobjem 2007–2013 povečali, opravljene presoje potreb trga pa niso zajele vseh instrumentov in niso pokazale, kako naj se instrumenti skupaj odzovejo na te potrebe, da bi se preprečila podvajanje in konkurenca med temi instrumenti (glej odstavke 27 do 35).

Oba sedanja centralno upravljana instrumenta sta nemudoma začela delovati. Glede na jamstvene sporazume, ki so bili podpisani do konca leta 2016, bo približno tri četrtine predvidenih posojil skoncentriranih v štirih državah članicah, kjer je število manjših podjetij, ki potrebujejo dostop do financiranja, največje (glej odstavke 33 in 48 do 50).

Izvajanje finančnih instrumentov ima svojo ceno, vendar Komisija ni imela dovolj dokazov, ki bi jih lahko uporabila v postopku pogajanj z Evropskim investicijskim skladom o provizijah (glej odstavke 36 do 47).

Priporočilo 1 – Presoja potreb trga in pridobivanje podatkov o stroških upravljanja

Komisija naj:

1. oceni potrebe trga in to, kako se lahko različni jamstveni instrumenti EU nanje čim bolje odzovejo vzporedno z nacionalno/regionalno financiranimi instrumenti ter tako zagotovijo dodano vrednost EU.

   Ciljni rok za uresničitev: pred oddajo predlogov za vzpostavitev novih jamstvenih instrumentov v prihodnjem večletnem finančnem okviru;

2. pridobi in analizira relevantne podatke o stroških upravljanja jamstvenih shem, kot so dejanski stroški, ki jih ima Evropski investicijski sklad, ali stroški nacionalno vodenih shem, da bi jih uporabila za okrepitev svojega pogajalskega izhodišča za pogajanja z Evropskim investicijskim skladom in zagotovitev ustrezne ravni provizij.

Ciljni rok za uresničitev: pred pogajanji z Evropskim investicijskim skladom o novih pooblastilih v prihodnjem večletnem finančnem okviru.

Dostop do financiranja

Instrumenti za posojilna jamstva so bili zasnovani za pomoč podjetjem z rentabilnimi projekti, ki imajo težave s pridobivanjem dolžniškega financiranja. Kljub temu je Sodišče ugotovilo, da bi lahko 60 % podjetij iz njegovega vzorca dobilo komercialno posojilo brez uporabe teh instrumentov. Delež takih podjetij, ki prejemajo podporo, je nekoliko večji za Jamstveni sklad za MSP InnovFin, in sicer dosega 65 %. Sodišče je ugotovilo še, da so imeli zasebni posredniki v okviru Jamstvenega sklada za MSP InnovFin v svojih portfeljih večji delež takih podjetij. Pravzaprav Komisija v svojem sporazumu o prenosu pooblastil z Evropskim investicijskim skladom ni določila, da so ciljna skupina tega instrumenta inovativna rentabilna podjetja brez dostopa do financiranja (glej odstavke 55 do 59). Tudi podjetja z dostopom do komercialnih posojil imajo lahko od jamstva koristi, kot so nižja obrestna mera v okviru Jamstvenega sklada InnovFin (glej odstavek 60).

Zaradi zmanjšanja najvišjega zneska posojil, upravičenih v okviru jamstvene sheme za posojila, se je delež podpore rentabilnim podjetjem brez dostopa do financiranja sicer povečal, vendar je Komisija le delno preučila nekatere druge možne ukrepe za obravnavo teh razmer. Poleg tega sedanja ureditev spremljanja ne zagotavlja rednih informacij o doseženem deležu rentabilnih podjetij brez dostopa do financiranja (glej odstavke 61 do 69).

Med finančno krizo je dostop do financiranja postal še pomembnejše vprašanje, zlasti v državah članicah, ki jih je kriza najbolj prizadela in so prejele makrofinančno pomoč. Izkazalo pa se je, da so centralno upravljani jamstveni instrumenti EU tem državam le malo pomagali, predvsem zato, ker niso bili zasnovani za zagotavljanje likvidnosti posrednikom. Uporabljali so se tudi finančni instrumenti, sofinancirani iz strukturnih skladov, vendar so bila plačila manjšim podjetjem izvedena šele po obdobju najhujše negotovosti in ne v njem (glej odstavke 70 do 77).

Priporočilo 2 – Ciljna usmerjenost v podjetja, ki potrebujejo jamstvo

Komisija naj:

1. v zakonodajni predlog za instrument, ki naj bi nasledil Jamstveni sklad za MSP InnovFin, vključi specifične določbe za usmerjenost v rentabilna inovativna podjetja brez zadostnega dostopa do financiranja in zagotovi, da ta ne bo nadomeščal financiranja iz zasebnega sektorja.

   Ciljni rok za uresničitev: ob oddaji predloga za vzpostavitev instrumenta, ki naj bi v prihodnjem večletnem finančnem okviru nasledil Jamstveni sklad za MSP InnovFin;

2. uvede mehanizme za zmanjšanje deleža podprtih podjetij, ki bi lahko dobila komercialna posojila brez podpore EU. Oceni naj stroške in koristi morebitnih ukrepov za dosego tega zmanjšanja.

   Ciljni rok za uresničitev: pred začetkom izvajanja morebitnih instrumentov, ki naj bi v prihodnjem večletnem finančnem okviru nasledili Jamstveni sklad za MSP InnovFin;

3. letno spremlja delež podjetij z dostopom do komercialnih posojil brez podpore EU pri posameznih posrednikih in sprejme popravljalne ukrepe, če bi bil ta delež prevelik. To spremljanje naj izvajajo finančni posredniki na podlagi razpoložljivih informacij, da podjetja ne bi imela dodatne upravne obremenitve.

Ciljni rok za uresničitev: ob začetku izvajanja morebitnih instrumentov, ki naj bi v prihodnjem večletnem finančnem okviru nasledili Jamstveni sklad za MSP InnovFin.

Doseganje ciljev

Namen predhodnikov jamstvene sheme za posojila je bil spodbujati rast. Razpoložljivi ekonometrični dokazi potrjujejo, da so bili instrumenti v tem pogledu uspešni. Upravičena podjetja so dosegla večjo rast skupnih sredstev, prodaje, stroškov za plače in produktivnosti kot primerjalna skupina. Študije so pokazale še, da so bili učinki večji pri podjetjih, ki bi brez jamstva verjetno imela težave pri pridobivanju posojila (glej odstavke 79 do 87).

Jamstveni sklad za MSP InnovFin je bil zasnovan za osredotočanje na podporo raziskavam in inovacijam z velikim potencialom za odličnost, vendar ta pojem v uredbi o programu Obzorje 2020 ni opredeljen. Dve tretjini podjetij v vzorcu Sodišča sta bili bodisi inovativni samo s standardnim razvojem izdelkov ali procesov bodisi sploh nista izvajali inovacij. S sklopom meril upravičenosti v zvezi z inovativnostjo ni bilo mogoče preprečiti tega, da tudi taka podjetja prejmejo podporo. Ciljna vrednost instrumenta v zvezi z inovativnostjo je zelo skromna, saj Komisija meni, da je dosežena, če je inovativna samo polovica podjetij, ne glede na stopnjo inovativnosti. Kot pri dostopu do financiranja je Sodišče tudi v tem primeru opazilo veliko razliko med zasebnimi in javnimi posredniki, saj so zadnji veliko uspešnejši pri ciljnem usmerjanju v podjetja v bolj znanjsko intenzivnih sektorjih (glej odstavke 88 do 95).

Priporočilo 3 – Ciljna usmerjenost v visoko tvegane inovacije

Komisija naj:

1. v zakonodajni predlog za instrument, ki naj bi v prihodnjem večletnem finančnem okviru nasledil Jamstveni sklad za MSP InnovFin, vključi jasno opredelitev vrste inovacij, ki se lahko podprejo, in v skladu s tem določi velikost instrumenta.

   Ciljni rok za uresničitev: ob oddaji predloga za vzpostavitev instrumenta, ki naj bi v prihodnjem večletnem finančnem okviru nasledil Jamstveni sklad za MSP InnovFin;

2. ponovno pregleda merila upravičenosti v zvezi z inovativnostjo, da bi zagotovila, da bo vsak morebiten naslednik tega instrumenta večinoma podpiral podjetja, ki se ukvarjajo z dejavnostmi z velikim potencialom za odličnost in potrebujejo tvegane naložbe.

Ciljni rok za uresničitev: pred začetkom izvajanja morebitnega instrumenta, ki naj bi v prihodnjem večletnem finančnem okviru nasledil Jamstveni sklad za MSP InnovFin.

Sistem ocenjevanja

Čeprav EU že 18 let financira posojilna jamstva, Komisija doslej ni zagotovila veliko dokazov o doseženih rezultatih. Razlogi za to so: nepopolni podatki, prezgodnje ocenjevanje in neustrezno merjenje. Komisija v zvezi s prihodnjimi ocenami še ni razmislila, kako naj (i) izvede celovito oceno različnih obstoječih jamstvenih instrumentov EU ter (ii) oceni učinek na strani ponudbe in na konkurenco med bankami. Vrzel v ocenjevanju bi lahko zapolnili z več akademskimi raziskavami, vendar to ovirajo omejujoča pravila o zaupnosti (glej odstavke 97 do 105).

Priporočilo 4 – Izboljšanje sistema ocenjevanja

Komisija naj:

1. izvede izčrpno naknadno oceno predhodnika jamstvene sheme za posojila, pri čemer naj se osredotoči na to, ali so bila jamstva na splošno uspešna.

   Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2019;

2. razvije metodologijo za analiziranje učinka jamstev na ponudbo posojil, konkurenco med bankami in inovacijsko dejavnost podjetij ter za analiziranje delitve implicitne subvencije med ponudnika in upravičenca.

   Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2019;

3. poleg ločenih končnih ocen obeh centralno upravljanih jamstvenih instrumentov predloži skupno oceno o njuni relativni smotrnosti, ki bi vsebovala, kolikor je to mogoče, primerjavo s podobnimi dolžniškimi instrumenti EU, ki so bili uporabljeni v preteklosti ali sočasno.

   Ciljni rok za uresničitev: do roka za oddajo naslednjih končnih ocen;

4. zasnuje sistem, ki bi raziskovalcem omogočal, da dobijo dostop do podatkov o upravičencih jamstev.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2018.

To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi Baudilio TOMÉ MUGURUZA, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 7. novembra 2017.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner LEHNE
Predsednik

Glosar

Bonitetna ocena posojilojemalca je ocena, ki jo da posojilodajalec, potem ko presodi posojilojemalčevo kreditno sposobnost.

Financirani finančni instrument delitve tveganja (v obdobju 2007–2013) je bil namenjen zagotavljanju finančnih sredstev finančnemu posredniku za podporo za nova posojila in delitev tveganja za nova posojila.

Inovacija je, v skladu z opredelitvijo Eurostata, uresničitev novega ali bistveno izboljšanega proizvoda (izdelka ali storitve) ali procesa, nove metode trženja ali nove organizacijske metode v poslovni praksi, organizaciji delovnih mest ali zunanjih odnosih. Minimalna zahteva za inovacijo je, da je proizvod, proces, metoda trženja ali organizacijska metoda v podjetju nova (ali bistveno izboljšana).

Kohezijska politika je v programskem obdobju 2007–2013 zajemala Evropski sklad za regionalni razvoj in Evropski socialni sklad (tj. oba strukturna sklada) ter Kohezijski sklad. Njen cilj je okrepiti ekonomsko in socialno kohezijo v Evropski uniji z odpravo glavnih regionalnih neravnovesij in izboljšanjem zaposlovanja in zaposlitvenih možnosti. V programskem obdobju 2014–2020 se je z uvedbo skupnih določb za evropske strukturne in investicijske sklade izboljšalo usklajevanje med kohezijsko politiko in drugimi politikami EU, ki prispevajo k regionalnemu razvoju, tj. razvoj podeželja ter ribiška in pomorska politika.

Listinjenje je postopek, s katerim posojilodajalec združi in preoblikuje sredstva (v tem primeru: portfelj posojil), da bi jih razporedil v različne kategorije tveganja in trgoval s temi novimi instrumenti (tj. vrednostnimi papirji).

Komisija mora izvesti predhodno oceno za finančne instrumente, v kateri med drugim obravnava potrebe, ki jih je treba izpolniti, sorazmernost intervencije glede na razsežnost ugotovljene vrzeli v financiranju, dodano vrednost sodelovanja Unije in sinergije z drugimi novimi in obstoječimi finančnimi instrumenti. Ti vidiki so lahko vključeni tudi v ocene učinka, ki jih opravi Komisija o pobudah, za katere se pričakuje, da bodo imele precejšnje gospodarske, družbene ali okoljske učinke.

V večletnem finančnem okviru EU so določeni najvišji letni zneski, ki jih EU lahko porabi na različnih področjih v vsaj petletnem obdobju. Večletni finančni okvir ni proračun EU, temveč okvir za finančno načrtovanje in proračunsko disciplino.

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik EU in programov ali upravljavskih tem, ki se nanašajo na posamezna področja proračuna. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To poročilo je pripravil senat IV, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Baudilio Tomé Muguruza in ki je pristojen za področji regulacije trgov in konkurenčnega gospodarstva. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Neven Mates, pri pripravi poročila pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Georgios Karakatsanis, ataše v njegovem kabinetu Marko Mrkalj, vodilna upravna uslužbenka Marion Colonerus in vodja naloge Josef Jindra. V revizijski ekipi so bili Jiří Beneš, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi in Martin Puc.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2017

© Evropska unija, 2017.

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: http://europa.eu/contact.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: http://europa.eu/contact.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: http://europa.eu.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s spletišča EU Bookshop (http://op.europa.eu/eubookshop) ali jih na tem spletišču naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (http://europa.eu/contact).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.