ES finansuojamos paskolų garantijų priemonės – rezultatai teigiami, tačiau reikia tiksliau apibrėžti paramos gavėjus ir veiklą koordinuoti atsižvelgiant į nacionalines schemas

Santrauka

Dėl paskolų garantijų mažosioms ir vidutinėms įmonėms

Beveik 20 metų teikdama paskolų garantijas ES padėjo Europos mažosioms ir vidutinėms įmonėms naudotis skolų finansavimu. Garantijos teikiamos finansų tarpininkams, tikintis, kad jie teiks daugiau paskolų perspektyvioms įmonėms, kurioms kitu atveju paskolą gauti būtų sudėtinga. Siekdama padėti šioms įmonėms, ES teikia lėšas dviem centralizuotai valdomoms garantijų priemonėms, o pagal sanglaudos politiką bendrai finansuoja panašias nacionalinių arba regioninių valdžios institucijų taikomas priemones. Be to, valstybės narės turi savo pačių nacionaliniu arba regionų lygmeniu finansuojamas garantijų priemones.

Kaip vykdėme auditą

Daugiausia dėmesio skyrėme dviem centralizuotai valdomoms ir šiuo metu naudojamoms priemonėms – MVĮ garantijų priemonei „InnovFin“, kuri yra skirta mokslinių tyrimų ir inovacijų įmonėms, ir paskolų garantijų priemonei. Numatoma, kad 2014–2020 m. laikotarpiu galimiems paskolų nuostoliams ir šių priemonių valdymo – valdymo funkcijos perduotos Europos investicijų fondui – išlaidoms padengti iš ES biudžeto bus skirta 1,78 milijardo eurų (o pridėjus papildomas Europos strateginių investicijų fondo lėšas, ši suma padidės iki 3,13 milijardų eurų).

Analizavome, ar ES paskolų garantijomis suteikiant mažesnėms įmonėms daugiau galimybių gauti finansavimą, prisidedama prie šių įmonių augimo ir inovacijų.

Mūsų auditoriai lankėsi paskolų garantijų priemonės finansų tarpininkų įmonėse (Čekijoje, Rumunijoje ir Jungtinėje Karalystėje) ir MVĮ garantijų priemonės „InnoFin“ finansų tarpininkų įmonėse (Vokietijoje ir Švedijoje), taip pat lankėsi Graikijos komerciniuose bankuose ir valdžios institucijose. Jie taip pat analizavo atsitiktine tvarka sudarytą 50 paskolų, kurioms taikytos abiejų priemonių garantijos, imtį, telefonu apklausė 46 įmones, gavusias paramą pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“.

Ką nustatėme

Palyginti su ankstesne patirtimi, garantijų priemonės pradėjo veikti greitai. Nors skiriamas ES finansavimas labai padidėjo, atliktas rinkos poreikių vertinimas apėmė ne visas priemones, tad neišsiaiškinta, kaip šiomis priemonėmis reikėtų reaguoti į tuos poreikius, o Komisija kol kas pateikė tik labai nedaug ankstesnių paskolų garantijų priemonių veiksmingumo įrodymų. Nors dabartinių priemonių vertinimo tvarka pagerėjo, kai kurie trūkumai nepašalinti, pavyzdžiui, trūksta duomenų, kad būtų galima įvertinti poveikį inovacinei veiklai, nedaug dėmesio skirta schemų analizei akademiniais tyrimais. Komisija taip pat turėjo nepakankamai patvirtinamųjų įrodymų, kad galėtų vykdyti derybų procesą dėl užmokesčio su Europos investicijų fondu.

Pagrindinis paskolų garantijų priemonės ir iki jos galiojusių priemonių tikslas – skatinti augimą. Iš ekonometrinių duomenų matyti, jog paskolų garantijomis pasiekta, kas buvo numatyta. Jos padėjo paramą gavusioms įmonėms sparčiau augti: didinti turtą, pardavimą, darbuotojų skaičių ir našumą. Didesnį poveikį pajuto tos įmonės, kurioms be garantijos paskolą gauti greičiausiai būtų buvę sudėtinga. Tai turi svarbių padarinių apibrėžiant paramos pagal schemas gavėjus.

Tačiau pastebėjome, kad ir pagal dabartines, ir pagal ankstesnes priemones mūsų imtyje didelei daliai paramą gavusių įmonių nebūtų buvę sunku gauti finansavimą, todėl joms garantuotos paskolos nebuvo reikalingos. Skolinimas įmonėms, kurios negalėjo gauti finansavimo, buvo ypač didelis tarpininkaujant privačiojo sektoriaus finansiniams tarpininkams pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“. Garantijomis naudojasi ir finansavimą galinčios gauti įmonėms, pavyzdžiui, mokėdamos mažesnes palūkanų normas. Tačiau palūkanų normų sumažinimas yra ribotas ir patiriamos išlaidos. Be to, remiant įmones, kurios gali gauti komercines paskolas, atsiranda ES priemonių konkurencijos su privačiuoju sektoriumi rizika.

Pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ dėmesį ketinta sutelkti į įmones, kurios vykdo didelį pažangos potencialą turinčius mokslinius tyrimus ir inovacinę veiklą. Tačiau du trečdaliai į mūsų imtį įtrauktų įmonių plėtoja standartinius produktus ar standartinius procesus arba apskritai nevykdo jokių inovacijų. Taip pat pastebėjome didžiulį skirtumą tarp privačiojo ir viešojo sektorių tarpininkų: viešojo sektoriaus tarpininkai daug tiksliau dėmesį sutelkia į žinioms imlius sektorius, kitaip tariant, sektorius, kuriuose inovacijų tikimybė yra didžiausia. Būtent šioje srityje Europa atsilieka.

Rekomendacijos

Pateikiame įvairių rekomendacijų, kaip tiksliau nukreipti pagal priemones teikiamą paramą perspektyvioms įmonėms, negalinčioms gauti finansavimo. MVĮ garantijų priemonės „InnovFin“ atveju šios įmonės turėtų būti novatoriškesnės.

Kadangi yra įvairių ES finansuojamų garantijų priemonių ir kadangi jos padidėjo, rekomenduojame Komisijai parengti ankstesnių ir dabartinių garantijų priemonių vertinimą ir galimų po jų taikysimų priemonių ex ante vertinimą, taip pat nuodugniai ir išsamiai išanalizuoti rinkos poreikius bei išlaidų efektyvumą. Atliekant vertinimą, taip pat reikėtų nustatyti, kaip centralizuotai valdomomis priemonėmis būtų galima geriausiai reaguoti į rinkos poreikius, užtikrinus koordinavimą su nacionaliniu ir regionų lygmeniu finansuojamomis ir ES struktūrinių fondų lėšomis bendrai finansuojamomis priemonėmis bei panašiomis vien nacionalinių ir regioninių valdžios institucijų finansuojamomis priemonėmis.

Taip pat rekomenduojame Komisijai patobulinti savo vertinimo sistemą.

Įvadas

Priemonės, kuriomis mažesnėms įmonėms suteikiama daugiau galimybių gauti finansavimą

Mažosios ir vidutinės įmonės¹ (MVĮ, toliau taip pat vadinama – mažesnės įmonės) dažnai minimos kaip svarbi Europos ekonomikos augimą, inovacijas ir konkurencingumą didinanti jėga, taip pat kaip pagrindinis socialinės integracijos veiksnys. Laikomasi nuomonės, kad bankai ir finansinės rinkos vis dėlto nepakankamai tenkina finansinius mažesnių įmonių poreikius, dėl to ribojamos jų investicijos ir augimas. Pagrindinis paskolų garantijų siekis – pakeisti šią padėtį, skatinant skolintojus teikti daugiau kreditų ir kreditus teikti geresnėmis sąlygomis. Suteikdama garantiją, trečioji šalis įsipareigoja sumokėti visą paskolos gavėjo skolą arba jos dalį, jeigu paskolos gavėjas pats negali jos grąžinti.

Europos Komisija mano, kad vien iš paskolų ir garantijų susidedančios finansinės priemonės yra „sumanus būdas finansuoti realiąją ekonomiką ir skatinti augimą bei užimtumą“². Todėl finansinės priemonės naudojamos įvairiose ES biudžeto dalyse:

1. centralizuotai valdomos finansinės priemonės finansuojamos iš įvairioms sritims, pavyzdžiui, moksliniams tyrimams, įmonėms ir pramonei, švietimui ir kultūrai, skiriamų biudžeto lėšų. Komisija tiesiogiai dalyvauja planuojant ir plėtojant šias priemones, jų investavimo strategijas ir ES indėlį į jas. Sprendimą nustatyti tokias priemones, remdamosi Komisijos pasiūlymu, priima biudžeto valdymo institucijos (t. y. Europos Parlamentas ir Taryba);
2. pasidalijamojo valdymo³ būdu valdomos ir sanglaudos politikos srityje naudojamos finansinės priemonės daugiausia finansuojamos iš Europos regioninės plėtros fondo, kiek mažesne apimtimi – iš Europos socialinio fondo (toliau šie du fondai vadinami struktūriniais fondais), Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai ir Europos žuvininkystės fondo. 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu finansines priemones taip pat galima finansuoti iš Sanglaudos fondo. Kiekviena priemonė privalo būti įgyvendinama pagal vadovaujančiosios institucijos valdomą veiksmų programą. Vadovaujančioji institucija atsakinga už finansinės priemonės struktūrą ir priima sprendimą dėl jos finansinio dydžio.

2014–2020 m. laikotarpiu dvi pagrindinės centralizuotai valdomos priemonės, kurias Komisija naudoja siekdama padėti Europos mažesnėms įmonėms pasinaudoti skolų finansavimu yra:

1. paskolų garantijų priemonė pagal Įmonių konkurencingumo ir mažųjų bei vidutinių įmonių programą⁴; ir
2. MVĮ garantijų priemonė „InnovFin“ pagal programą „Horizontas 2020“⁵.

Šios dvi priemonės skiriasi savo politikos tikslais. Paskolų garantijų priemonės paskirtis – padėti mažesnėms įmonėms, kurioms sunku gauti skolų finansavimą, nes su jomis siejama didelė rizika arba šioms įmonėms nepakanka turimo užstato⁶. MVĮ garantijų priemonės „InnovFin“ paskirtis – padėti įmonėms, kurių pagrindinė veikla yra susijusi su inovacijomis ir (arba) moksliniais tyrimais bei technologine plėtra ir kuriose dirba mažiau negu 500 darbuotojų.

Ankstesnės prieš šias priemones galiojusios priemonės buvo:

1. MVĮ garantijų priemonė, kuri buvo įgyvendinama 1998–2013 m. laikotarpiu⁷. Ja siekta panašaus tikslo, ji buvo panašios finansinės struktūros kaip paskolų garantijų priemonė; ir
2. rizikos pasidalijimo priemonė⁸, pradėta įgyvendinti 2012 m. kaip bandomasis projektas, panaši į MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“.

Veikimo struktūra

Europos Komisijai tenka bendra atsakomybė už šias centralizuotai valdomas garantijų priemones. Atsakomybę sudaro tai, kad teikiamas programos pasiūlymas, metinės darbo programos, įgyvendinimo ataskaitos ir atliekamas vertinimas. Tačiau įgyvendinimo funkcijas už sutartą atlygį pagal delegavimo susitarimą patikėta vykdyti Europos investicijų fondui (EIF).

EIF atrenka finansų tarpininkus (pavyzdžiui, komercinius bankus, nacionalines plėtros institucijas arba savitarpio garantijų institucijas) ir savo vardu pasirašo susitarimus su jais. Tarpininkai teikia paskolas įmonėms patys arba išduoda garantijas kitiems paskolas įmonėms teikiantiems finansų tarpininkams. Jeigu įmonė nevykdo paskolos įsipareigojimų, EIF padengia dalį tarpininko nuostolių taip, kaip nustatyta garantijų susitarime.

EIF veda paskolų, kurioms tarpininkai nusprendė taikyti garantijas, sąrašą ir stebi, kaip tarpininkai laikosi garantijų susitarimų. EIF taip pat reguliariai praneša Komisijai apie priemonių įgyvendinimo pažangą.

Finansiniai susitarimai

EIF iš dalies garantuoja paskolas, kurias tarpininkai teikia mažosioms įmonėms (paskolų portfelis). Taip siekiama skatinti finansų tarpininkus plėsti skolinimą mažesnėms įmonėms. Todėl EIF ir tarpininkų garantijų susitarimuose nustatyta, kad tarpininkai turi padidinti skolinimą taip, kad jis viršytų nustatytą slenkstinę ribą. Slenkstinė riba nustatoma tokiame lygyje, kurį tarpininkas būtų pasiekęs be garantijų susitarimo, arba, jeigu tarpininkas anksčiau tokio pobūdžio paskolų neteikė, nustatoma nulinė slenkstinė riba. Pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ slenkstinė riba netaikoma.

Šios dvi priemonės skiriasi savo kredito rizikos aprėpties tikslais. Abiem atvejais EIF atlygina finansų tarpininkams ne daugiau kaip pusę nuostolių, patirtų dėl į jų portfelį įtrauktų individualių paskolų (t. y. didžiausia galima garantijos norma sudaro 50 %). Tačiau pagal paskolų garantijų priemonę susitarime nustatoma viršutinė visos kompensacijos riba (pagal garantijų susitarimus, pasirašytus iki 2016 m. gruodžio 31 d., viršutinė riba yra 4–20 % garantuotų paskolų portfelio sumos). Visus šią viršutinę ribą viršijančius nuostolius padengia tarpininkas. Kitaip tariant, EIF atlygina kiekvienos paskolos, kurios įsipareigojimai neįvykdomi, nuostolius pagal garantijos normą iki viršutinės ribos, o šią sumą paskui atlygina Komisija (ji vadinama ES įnašu). Kiekvienam tarpininkui nustatyta viršutine riba apribojama ES biudžetui tenkanti rizika. Pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ – priešingai – tokios viršutinės ribos nėra, o EIF privalo padengti visus nuostolius pagal susitarime nustatytą garantijos normą (dažniausiai 50 %) (žr. 1 diagramą).

Pastaba: diagrama atspindi situaciją, kuomet faktinės išlaidos yra didesnės nei numatytos išlaidos.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

Siekiant apriboti nuostolių sumą, kuri būtų padengta garantija pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ EIF teks mokėti labai dideles sumas, tarpininkai turi įsipareigoti išsaugoti būtiniausią savo portfelio paskolų kokybės lygį. Šis lygis apibrėžiamas pagal i) minimalų paskolų gavėjų kredito reitingą ir ii) kitus portfelio ypatumus. Be to, kadangi dalinės garantijos pagal paskolų garantijų priemonę suteikiamos nemokamai, tarpininkas turi mokėti garantijos mokestį, kurį sudaro 0,5 arba 0,8 % per metus (atsižvelgiant į paskolos gavėjo dydį) nuo negrąžintos pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ garantuotos sumos.

Kadangi pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ viršutinės ribos nėra, Komisija ir EIF susitarė pasidalyti su ja susijusią riziką, o EIF mokamas sutartas rizikos mokestis.

Naudojamos ES lėšos

Kaip parodyta 1 lentelėje, centralizuotai valdomoms paskolų garantijų priemonėms, kurios yra skirtos mažesnėms įmonėms, skiriami ES ištekliai ilgainiui didėjo.

Šaltinis: Audito Rūmai, remdamiesi: Komisijos informacija apie priemones iki 2006 m., ES biudžete nuo 2007 m. priemonėms numatyta ES įnašo suma, EIF ataskaita apie padėtį 2016 m. gruodžio 31 d. ir Komisijos skaičiavimu esant numatomai padėčiai, kai bus panaudotas visas ES įnašas.

Tad tikimasi, kad 2014–2020 m. laikotarpiu iš ES biudžeto bus skirta 1,78 milijardo eurų būsimiems garantuoto portfelio nuostoliams ir priemonių valdymo išlaidoms padengti. 2016 m. gruodžio 31 d. duomenimis, vidutinis numatomas nuostolis pagal jau pasirašytus garantijų susitarimus sudarė 9 %⁹ (arba 0,98 milijardo eurų). Jis buvo didesnis negu pagal anksčiau galiojusias MVĮ garantijų priemones (1998–2000 m. vidutinis numatomas nuostolis sudarė 5,4 %, 2001–2006 m. – 5,1 %, o 2007–2013 m. – 6,8 %).

Pagal 1998–2000 m. MVĮ garantijų priemonę 52 % finansų tarpininkų patirti nuostoliai sudarė 90 % arba didesnę numatyto portfelio nuostolio dalį. Pagal 2001–2006 m. priemonę tokius nuostolius patyrė 53 % finansų tarpininkų. Atitinkamus duomenis apie 2007–2013 m. MVĮ garantijų priemonę teikti dar per anksti.

Pagal dabartines priemones (žr. 1 lentelę), 2016 m. gruodžio 31 d. duomenimis, tarpininkų, su kuriais sudarytos sutartys, paskolų portfelio (22,32 milijardo eurų) dalis, kuriai suteiktos garantijos, sudarė 10,79 milijardo eurų arba beveik 50 %. Numatoma, kad įmonėms iš viso bus paskolinta 27,55 milijardo eurų.

2015 m. sukurtas Europos strateginių investicijų fondas (ESIF)¹⁰. 2016 m. Komisija, Europos investicijų bankas (EIB) ir EIF nusprendė ES įnašą, skiriamą dviem centralizuotai valdomoms priemonėms, papildyti ESIF biudžeto ištekliais. Paskolų garantijų priemonė bus papildyta 0,55 milijardo eurų, o MVĮ garantijų priemonė „InnovFin“ – 0,88 milijardo eurų. Todėl bendri ES ištekliai padidės nuo 1,78 milijardo (žr. 1 lentelę) iki 3,13 milijardų eurų. 2017 m. liepos mėn. Komisijos ir EIF delegavimo susitarimai buvo koreguojami.

ES taip pat skyrė nemažai išteklių į pasidalijamojo valdymo sistemą įtrauktoms finansinėms priemonėms (žr. 2 dalį). 2017 m. kovo 31 d. duomenimis, faktinis ES įnašas į garantijų priemones 2007–2013 m. sudarė 2,5 milijardo eurų, o suteiktų paskolų suma – ne mažiau nei 18 milijardų eurų¹¹. Komisija įvertino, kad ES įnašas, 2014–2020 m. laikotarpiu skirtas visų rūšių finansinėms priemonėms pagal pasidalijamojo valdymo sistemą, buvo daug didesnis negu 2007–2013 m. laikotarpiu. Tačiau iš naujausių kol kas turimų duomenų (2015 m. gruodžio 31 d.) su garantijų priemonėmis susijusių sumų kol kas negalima išskirti.

2007–2013 m. laikotarpiu ES (bendrai) finansuotų garantijų santykinė svarba išliko nedidelė, palyginti su visa valstybėse narėse suteiktų garantijų suma (išsamesni duomenys pateikti I priede). Tačiau, kadangi 2014–2020 m. šioms garantijų priemonėms skiriama daugiau biudžeto išteklių (žr. 13, 17 ir 18 dalis), numatoma, kad ši dalis padidės. Be to, 2007–2013 m. laikotarpiu vidutinis metinis skolinimas su ES garantija sudarė mažiau negu 0,5 % visų bankų paskolų MVĮ (tačiau skirtingose valstybėse narėse padėtis labai skiriasi) (išsamesni duomenys pateikti II priede).

Audito metodas

Audito tikslas buvo įvertinti, ar ES paskolų garantijomis prisidedama prie mažesnių įmonių augimo ir inovacijų, nes šioms įmonėms suteikiama daugiau galimybių gauti finansavimą. Todėl analizavome:

1. ar dabartinės garantijų priemonės buvo tinkamai suplanuotos;
2. ar paramos gavėjams būtų buvę sunku gauti paskolą be garantijos;
3. ar garantijų priemonėmis pasiekti jų tikslai arba ar jos skirtos tiems gavėjams, kuriems ketinta; ir
4. ar Komisijos vertinimo sistemoje pateikiama garantijų priemonių veiksmingumo įrodymų.

Kad galėtume išanalizuoti ilgalaikius rezultatus ir vertinimo sistemą, dėmesį ypač sutelkėme į 2001–2013 m. taikytas paskolų garantijų priemones. Analizuodami kitus aspektus, dėmesį sutelkėme į paskolų garantijų priemonę ir MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“.

Audito kriterijai buvo suformuluoti remiantis reglamentais, kuriais sukurtos šios priemonės, atitinkamais parengiamaisiais dokumentais, ankstesnėmis šiai sričiai aktualiomis Audito Rūmų ataskaitomis, Komisijos vidaus taisyklėmis ir procedūromis bei akademine literatūra. Kriterijai išsamiau paaiškinti įvairiose šios ataskaitos dalyse.

Renkant audito įrodymus:

1. peržiūrėti atitinkami dokumentai;
2. išanalizuota atsitiktinė 50 paskolų, kurioms suteiktos dviejų šiuo metu naudojamų priemonių garantijos, imtis, taip pat lankytasi trijų paskolų garantijų priemonės finansų tarpininkų įmonėse (Čekijoje, Jungtinėje Karalystėje ir Rumunijoje), dviejose MVĮ garantijų priemonės „InnoFin“ finansų tarpininkų įmonėse (Vokietijoje ir Švedijoje);
3. telefonu apklausti 46 atsitiktinės imties galutiniai paramos pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ gavėjai (įskaitant septynis finansų tarpininkus Čekijoje, Ispanijoje, Prancūzijoje, Italijoje ir Liuksemburge);
4. lankytasi dviejuose Graikijos komerciniuose bankuose ir valdžios institucijose;
5. atlikta iki paskolų garantijos priemonės galiojusių priemonių ekonometrinė ilgalaikio poveikio paramą gavusioms Prancūzijos įmonėms analizė;
6. išanalizuoti EIF ir Komisijos duomenys apie garantijas ir mažesnėms įmonėms skirtas dotacijų schemas pagal programą „Horizontas 2020“; ir
7. kalbėtasi su Komisijos ir EIF darbuotojais.

Pastabos

Garantijų priemonių struktūroje yra tam tikrų trūkumų

Planuodama finansinės priemonės struktūrą, Komisija, be kitų dalykų, turi atsižvelgti į: i) rinkos poreikius ir priemonės dydį (t. y. ketinamo skirti ES įnašo sumą) ir ii) priemonės valdymo išlaidas.

Sukurta priemonė turėtų pradėti veikti kuo greičiau, kad jos įgyvendinimo laikotarpis būtų optimaliai išnaudotas.

Todėl mes nagrinėjome:

1. ar sprendimas dėl priemonių dydžio priimtas tinkamai įvertinus rinkos poreikius;
2. ar Komisijos derybos su EIF dėl išlaidų ir mokesčių buvo pagrįstos įrodymais;
3. ar priemonės pradėjo veikti nedelsiant.

Priemonių dydis nebuvo pagrįstas visapusišku ir nauju rinkos poreikių įvertinimu

Kadangi ES finansuoja daug finansinių priemonių, kurios veikia greta nacionaliniu arba regionų lygmeniu finansuojamų priemonių, norint užtikrinti priemonių veiksmingumą, itin svarbu analizuoti rinkos poreikius.

Per poveikio ir ex ante vertinimus, kuriuos Komisija atlieka prieš pradėdama įgyvendinti naujos kartos finansines priemones, reikėtų surinkti informaciją apie rinkos poreikius, šie vertinimai taip pat turėtų leisti padaryti išvadas, kokio dydžio parama reikalinga šiems poreikiams patenkinti. Todėl analizavome garantijų priemonių vertinimus.

Pagal dvi programas, į kurias įtrauktos abi centralizuotai valdomos priemonės (t. y. Įmonių konkurencingumo ir mažųjų bei vidutinių įmonių programą ir programą „Horizontas 2020“), vertinimai atlikti atitinkamai 2011 ir 2013 m. Tačiau konkrečiai programos „Horizontas 2020“ finansinių priemonių (įskaitant MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“) vertinimas atliktas tik tada, kai pasiūlymas dėl teisėkūros procedūra priimamų programos aktų jau buvo parengtas ir biudžete numatyta suma jau buvo Europos Komisijos, Europos Parlamento ir Tarybos aptarta.

Atliekant abu vertinimus, analizuoti rinkos poreikiai (t. y. finansavimo trūkumas). Dėl išsamių duomenų trūkumo buvo sudėtinga šį trūkumą įvertinti tiksliai kiekybiškai, todėl remtasi įvairiais įverčiais ir prielaidomis (žr. 1 langelį). Dėl to MVĮ, kurios nukentėjo negalėdamos pasinaudoti finansavimu (2–3,5 milijono iš maždaug 23 milijonų) skaičius, kuris taip pat nėra priskiriamas esminiams trūkumams, bet labiau susijęs su užstato (kuris turėtų būti 20 %) neturėjimu (trūkumu),išreikštas kaip intervalas (0,4–0,7 milijono MVĮ). 2013 m. atliekant vertinimą, finansavimo trūkumo duomenys, naudoti atliekant 2011 m. vertinimą, nebuvo atnaujinti.

2011 m. atliekant vertinimą ir ypač Komisijos vardu vykdytą atitinkamą tyrimą¹⁴, išsamiai analizuotos įvairios galimybės (įvairios finansinės priemonės ir skirtingi biudžetai) ir vertintas jų poveikis. Atliekant 2013 m. vertinimą, tokio paties lygmens galimybių ir informacijos analizė nebuvo atliekama. Ypač pažymėtina, kad nors MVĮ garantijų priemonei „InnovFin“ ketinta skirti daug didesnį ES įnašą, palyginti su analogišku įnašu ankstesniu laikotarpiu (žr. 1 lentelę), finansavimo trūkumo poveikis ir lėšų panaudojimo pajėgumas¹⁵, taip pat atsižvelgiant į jungtinį visų kitų ES finansuojamų garantijų priemonių poveikį, nebuvo vertinamas.

Šioms dviem centralizuotai valdomoms priemonėms skiriamą ES įnašą paskirsto ne valstybė narė, regionas arba sektorius. Pagal priemonių teisinę bazę šios priemonės naudojamos pagal poreikį, kai finansų tarpininkai atsako į EIF kvietimą pareikšti susidomėjimą. Nors rinkos poreikiai, taigi ir galimas garantijų poveikis, įvairiose valstybėse narėse skiriasi, finansavimo trūkumas pagal abi priemones vertintas tik ES lygmeniu. 2011 ir 2013 m. atliekant vertinimus nebuvo remiamasi turima informacija apie įvairių valstybių narių ir regionų rinkos poreikius. Iš tiesų, 2006–2008 m. pagal iniciatyvą JEREMIE¹⁶ (Jungtiniai Europos ištekliai labai mažoms, mažoms ir vidutinėms įmonėms) 19 valstybių narių prašymu EIF parengė šių valstybių „trūkumų analizę“. Be to, 2012 m. Komisijos užsakymu atliktas tyrimas, kuriame apžvelgtos iš nacionalinių išteklių ES valstybėse narėse remiamos paskolos, garantijos ir nuosavo kapitalo schemos. 2014 m. tyrimas atnaujintas, bet dėl tyrimų masto ribotumo, išsamių kiekvienos valstybės narės apžvalgų nėra.

Atliekant 2011 m. vertinimą, tikėtasi, kad didžiausias skatinamasis poveikis bus pasiektas tose valstybėse narėse, kurios įstojo į ES nuo 2004 m. Tačiau pagal EIF ir finansų tarpininkų dėl šių dviejų priemonių iki 2016 m. pabaigos pasirašytus garantijų susitarimus maždaug trys ketvirtadaliai numatomų paskolų bus suteiktos keturiose valstybėse narėse, įstojusiose į ES iki 2004 m. Daugumos valstybių narių, kurios į ES įstojo po 2004 m., atveju dviejų priemonių poveikis užpildant finansavimo trūkumą yra mažesnis, palyginti su pagrindinėmis paramą gaunančiomis valstybėmis narėmis.

Šios dvi priemonės bus ženkliai papildytos ESIF lėšomis (žr. 17 dalį). Nuomonėje Nr. 2/2016¹⁷ jau pažymėjome, kad ESIF atveju nevertinta ir neanalizuota, kodėl susidarė trūkumas, kokie yra rinkos poreikiai ir kaip juos tenkinti.

Dėl priemonių, bendrai finansuojamų struktūrinių fondų lėšomis, ankstesnėje specialiojoje ataskaitoje¹⁸ pažymėta, kad 2007–2013 m. laikotarpiu atsakingos valstybių narių institucijos ne visada tinkamai įvertino rinkos poreikius. Dėl to didelės dalies finansinių priemonių mastas buvo per didelis.

Išlaidų ir mokesčių dydis nebuvo pakankamai pagrįstas

Kaip atlygis už teikiamas paslaugas EIF mokamas administravimo mokestis, o siekiant paskatinti pasiekti konkrečius tikslus – sėkmės mokestis. Didžiausia bendra administravimo ir sėkmės mokesčių suma, kurią EIF nustato visam kiekvienos priemonės galiojimo laikotarpiui, sudarys 6 % ES įnašo. 1998–2000 m. ir 2001–2006 m. laikotarpių priemonėms taikytas 9 % mokestis, bet Komisijai vėliau pavyko jį sumažinti iki 6 %.

Komisija taip pat i) moka EIF iždo valdymo mokestį¹⁹ už sumas, sumokėtas iš ES biudžeto abiem priemonėms, ir ii) kompensuoja EIF tam tikras kitas nenumatytas dokumentais pagrįstas valdymo išlaidas. Bendra viršutinė šių išlaidų riba yra 1 % ES įnašo į paskolų garantijų priemonę ir 1,5 % įnašo į MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“.

Didžiausia valdymo išlaidų ir mokesčių, mokėtinų pagal abi priemones jų galiojimo laikotarpiu, suma yra 129,7 milijono eurų, kaip parodyta 2 lentelėje. Išlaidos padidės, kai iš dalies pakeitus delegavimo susitarimus bus įformintas ESIF įnašas (žr. 17 dalį).

Šaltinis: Audito Rūmai pagal ES biudžeto informaciją ir Komisijos bei EIF delegavimo susitarimus.

Šių dviejų priemonių metinės²⁰ valdymo išlaidos ir mokesčiai sudarys mažiau negu 6,5 milijono eurų (nepridedant papildomų ESIF lėšų). Nors EIF iš esmės priklauso viešajam sektoriui²¹, nes ES priklauso 29,81 % jo akcinio kapitalo, vis tiek svarbu užtikrinti, kad mokesčiai būtų tinkami.

Todėl prieš pradėdama derybas su EIF, Komisija turėtų surinkti duomenis apie išlaidas, i) kurias EIF patyrė valdydamas ankstesnes paskolų garantijų priemones, ii) kurias nacionalinės garantijų institucijos patyrė valdydamos paskolų garantijų priemones ir iii) kurias EIF prašo atlyginti kitų institucijų, iš kurių yra gavusios valdymo įgaliojimus (tokių kaip EIB arba nacionalinės institucijos). Analizavome, ar tokie duomenys buvo surinkti.

Nustatėme, kad Komisija neturi išsamios informacijos apie faktines anksčiau valdytų schemų išlaidas. Ji taip pat neturėjo pakankamai informacijos apie kitų institucijų, davusių įgaliojimus EIF valdyti finansines priemones jų vardu, sumokėtus mokesčius, ir nebuvo atliktas pakankamas darbas, skirtas palyginti jo išlaidas su išlaidomis, kurios buvo patirtos taikant nacionaliniu lygmeniu valdomas garantijų priemones.

Palyginimui pažymėtina, kad atitinkamuose struktūrinių fondų lėšomis bendrai finansuojamų garantijų priemonių reglamentuose nustatytos viršutinės valdymo išlaidų ir mokesčių ribos yra didesnės už centralizuotai valdomoms priemonėms taikomą 6 % viršutinę ribą. Tačiau faktinės išlaidos išliko mažesnės už šią viršutinę ribą. Remiantis preliminariais struktūrinių fondų lėšomis bendrai finansuojamų garantijų priemonių įgyvendinimo duomenimis²², 2007–2013 m. laikotarpiu metinis valdymo išlaidų ir mokesčių vidurkis²³ yra panašus į Komisijos už abi audituotas priemones mokamų mokesčių vidurkį.

Be pirmiau minėtų mokesčių, pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ EIF turi gauti rizikos mokestį, kuriuo atlyginama už pasidalytos šios priemonės rizikos dalį (žr. 12 dalį ir 1 diagramą).

Su EIF pozicija susijusi rizika priklauso nuo pagrindinio portfelio rizikos profilio ir nuo ES įnašo sumos, o ES įnašas mokamas metinėmis dalimis prieš patvirtinant faktines garantijas. Paskolas galima traukti į MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ iki 2022 m., tad portfelio rizikos profilis ir toliau gali kisti.

Finansų tarpininkai privalo mokėti garantijos mokestį (žr. 11 dalį), kuris sudaro priemonės pajamas. ES įnašas bus naudojamas vien tik rizikos mokesčiams sumokėti, jeigu garantijos mokesčio nepakaks visai rizikos mokesčio, kurį turi gauti EIF, sumai padengti.

Nustatytas rizikos mokestis sudaro 1,25 % per metus nuo 80 % negrąžintos garantuotos sumos (kadangi numatoma, jog ES įnašas sudarys 20 % visos garantuotos sumos, paėmus visus tarpininkus kartu). Didžiausia bendra rizikos mokesčio suma, kurią EIF nustato visam kiekvienos priemonės galiojimo laikotarpiui, bus 10 % ES įnašo (t. y. 106 milijonai eurų).

Yra rizikos, kad mokestis gali būti pernelyg didelis, palyginti su EIF faktiškai patirta rizika. Taip yra todėl, kad mokestis mokamas nuo 80 % garantuotos negrąžintos sumos dalies, net jeigu sumokėtas ES įnašas viršija 20 % garantuotos sumos dalį (kitaip tariant, net jeigu faktinė EIF pozicija yra mažesnė negu 80 %). Vis dėlto, mechanizmo, pagal kurį EIF iki 2022 m. mokamas rizikos mokestis būtų peržiūrimas, nėra. Pavyzdžiui, 2014–2015 m. laikotarpiu ES įnašas viršijo garantuotą negrąžintą sumą, tad EIF neprisiėmė jokios rizikos, nors gavo apie 0,5 milijono eurų rizikos mokesčio.

Operatyvi įgyvendinimo pradžia

Per ankstesnius auditus nustatėme, kad finansines priemones pradėti įgyvendinti yra sudėtinga, o delsimas kelia riziką tikslų įgyvendinimui²⁴. Todėl nagrinėjome, ar delsimo buvo išvengta.

Paskolų garantijų priemone iš esmės toliau įgyvendinama MVĮ garantijų priemonė, dėl to ją operatyviai pradėti naudoti buvo lengviau. Tačiau tai, kad pavyko operatyviai pradėti naudoti MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“, kuri kai kuriais atžvilgiais yra nauja, buvo reikšmingas laimėjimas.

Komisijos ir EIF susitarimai dėl abiejų priemonių pasirašyti iki 2014 m. liepos mėn. Iki 2014 m. pabaigos EIF jau buvo pasirašęs garantijų susitarimus su šešiais tarpininkais ir buvo numatoma, kad jų paskolos sudarys beveik 1,4 milijardo eurų. Iki 2016 m. pabaigos įgyvendinimo lygis (pagal panaudotą ES įnašą) sudarė 80 %. Finansų tarpininkų iki tos pačios dienos suteiktos paskolos sudarė apie 27 % numatytų suteikti paskolų kiekio.

Paskolų garantijų priemonės nepakankamai tiksliai naudojamos įmonėms, kurioms sudėtinga gauti paskolas

Didesnės rizikos profilio paskolų gavėjams skolintojai dažniausiai nustato didesnes palūkanų normas ir mokesčius. Tačiau kartais jie nenori nustatyti didelių palūkanų ir prisiimti tam tikrą lygį viršijančios rizikos, todėl nusprendžia apriboti skolinimo veiklą. Taigi, perspektyvūs projektai gali nebūti finansuojami bankų, nes jie juos laiko pernelyg rizikingais, ypač kai paskolų gavėjai neturi priemonių, kuriomis galėtų įrodyti savo kreditingumą ir (arba) savo projekto perspektyvų pagrįstumą²⁵. Šioje ataskaitoje perspektyvios įmonės, kurios negali gauti paskolos iš komercinių skolintojų, vadinamos „perspektyviomis įmonėmis, negalinčiomis gauti finansavimo“.

Tai, kad yra tokių paskolų gavėjų, kurie turi perspektyvių projektų, bet negali gauti finansavimo, yra svarbiausia priežastis, dėl kurios ES finansuoja garantijų priemones. Ši priežastis nurodyta parengiamuosiuose dokumentuose ir atitinkamuose reglamentuose, kuriais sukurtos abi nagrinėjamos priemonės. Pirmiausia pažymėtina, kad „paskolų garantijų priemonė mažina tam tikrus finansavimą gauti siekiančių finansiškai pajėgių MVĮ sunkumus, atsirandančius dėl tariamos didelės jų rizikos arba pakankamo užstato neturėjimo”²⁶. Kalbant apie garantijų priemonę „InnovFin“, programos „Horizontas 2020“ reglamente²⁷ pažymima, kad „daugelis įsisteigusių novatoriškų bendrovių – stambių ir smulkių – negali gauti paskolų su didesne rizika susijusiai mokslinių tyrimų ir inovacijų veiklai“ ir kad „paprastai inovacijos, kurios reikalingos siekiant politikos tikslų, yra pernelyg rizikingos, kad rinka šią riziką prisiimtų […]“. Taip pat Finansinio reglamento nuostatos, kad „finansinėmis priemonėmis nesiekiama pakeisti […] privačiojo sektoriaus finansavimo“²⁸ reiškia, kad dėmesys sutelkiamas į „perspektyvias įmones, negalinčias gauti finansavimo“.

Tad šios priemonės suplanuotos ne kaip bendro pobūdžio subsidijos, kuriomis būtų siekiama apskritai sumažinti palūkanų išlaidas mažesnėms arba novatoriškoms įmonėms – jomis norima įmonėms, kurios iš komercinių skolintojų negautų paskolos, sukurti daugiau galimybių gauti finansavimą.

Todėl mes nagrinėjome:

1. ar paskolų garantijomis pasinaudojusioms įmonėms buvo sunku gauti finansavimą;
2. ar Komisija veiksmingai pasinaudojo priemonėmis, kad tiksliau atrinktų „perspektyvias įmones, negalinčias gauti finansavimo“; ir
3. ar priemonės sėkmingai įgyvendintos finansinių sunkumų turinčiose valstybėse narėse.

Trūkumai atrenkant tas perspektyvias įmones, kurios negali gauti finansavimo

Nagrinėdami (96 įmonių) paskolų imtį, apimančią abi priemones, nustatėme, kad tik 40 % paskolų buvo suteiktos įmonėms, kurioms kitu atveju būtų buvę sunku gauti finansavimą iš komercinio skolintojo. Šis lygis iš esmės nesiskiria nuo 43 %²⁹ lygio, kurį nustatėme anksčiau, audituodami MVĮ garantijų priemonę³⁰ (galiojusią iki paskolų garantijų priemonės), kuria siekta labai panašių tikslų ir kurią įgyvendinant didžiąja dalimi naudotasi panašiais tarpininkais.

Pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ 35 % įmonių be ES garantijos būtų buvę sunku gauti komercines paskolas. Bet net ir iš šio novatoriškų įmonių pogrupio kai kurios įmonės galėjo naudotis rizikos kapitalo finansavimu arba būtų galėjusios gauti komercines paskolas su asmeninėmis garantijomis.

Taip pat lyginome viešojo ir privačiojo sektorių tarpininkų elgseną, t. y. tai, kaip jie pasirenka tikslinius paramos gavėjus³¹, tuo tikslu naudodami netiesioginius su finansavimo apribojimais susijusius rodiklius:

1. amžius ir įmonės dydis, nes jaunesnės ir mažesnės įmonės paprastai patiria daugiau finansinių suvaržymų³²; ir
2. paskolos ir viso įmonės turto santykis, siekiant įvertinti paskolos kaip finansavimo šaltinio finansinę svarbą įmonės kapitalo struktūroje.

Šie rodikliai atskleidžia didžiulį viešojo ir privačiojo sektorių tarpininkų elgsenos pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ skirtumą. Viešojo sektoriaus tarpininkų rodikliai atrenkant įmones, kurioms greičiausiai iš tikrųjų reikalinga garantija, visą laiką buvo geresni už privačiojo sektoriaus tarpininkų rodiklius. Pavyzdžiui, mažiau negu penkerius metus veikiančios įmonės sudarė 35 % viešojo sektoriaus tarpininkų paskolų portfelio, o privačiojo sektoriaus – 16 %. Be to, viešojo sektoriaus tarpininkų atveju tikimybė, kad paramos gavėjams bus suteikta palyginti didelė finansavimo suma, buvo didesnė: daugiau negu pusė jų suteiktų paskolų sudarė daugiau negu 10 % atitinkamo paskolos gavėjo turto, o privačiojo sektoriaus tarpininkų suteiktų paskolų atveju tokios paskolos sudarė tik ketvirtadalį suteiktų paskolų³³.

Tai, kad privačiojo sektoriaus tarpininkai pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ daugiau dėmesio skyrė komercines paskolas galinčioms gauti įmonėms, susiję su tuo, kaip priemonė sudaryta. Programos „Horizontas 2020“ reglamente nurodyta, kad priemonės tikslas – pagerinti galimybes gauti skolų finansavimą, tačiau nėra konkretaus reikalavimo sutelkti dėmesį į „perspektyvias įmones, negalinčias gauti finansavimo“. Komisijos ir EIF susitarime nustatyta, kad priemonės tikslas yra tik „skatinti […] tarpininkus tiesiogiai arba netiesiogiai teikti skolų finansavimą […]. EIF ir tarpininkų susitarimuose nenurodyta, kad tarpininkai turėtų dėmesį sutelkti į įmones, kurioms sunku gauti komercines paskolas. Labiau tikėtina, kad dėmesį į tokias įmones sutelks viešojo sektoriaus tarpininkai, nes tokie jų politikos tikslai, privačiojo sektoriaus tarpininkai neturi tokio motyvo, o garantijų susitarime su EIF iš jų to nereikalaujama. Privačiojo sektoriaus tarpininkai, kurių įmonėse lankėmės, iš tiesų net nežino apie tai, kad dėmesį reikėtų sutelkti į perspektyvias įmones, kurioms nepavyksta gauti kredito (žr. 52 dalį).

Įmonės, kurios turi pakankamai galimybių gauti finansavimą, vis tiek gali pasinaudoti garantija, pavyzdžiui, norėdamos gauti didesnes paskolas arba paskolas gauti ilgesniam laikotarpiui. Be to, pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ tarpininkai taip pat gali sumažinti palūkanų normą žemiau rinkos lygio. Palūkanų sumažinimas proporcingas paskolos gavėjo rizikingumui. Tačiau, kadangi komercines paskolas galinčios gauti įmonės kelia mažesnę riziką, lėšų sutaupoma nedaug. Analizuodami savo sudarytą imtį, nustatėme, kad vidutiniškai sutaupoma nuo 0,3 iki 0,4 %, t. y. jei paskola yra 250 000 eurų (vidutinė vertė pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“), sutaupoma ne daugiau kaip 1 000 eurų per metus.

Nors pagal vieną kriterijų, t. y. daugiau dėmesio skirti „perspektyvioms įmonėms, negalinčioms gauti finansavimo“ Komisijos veikla buvo sėkminga, ji neišnagrinėjo kai kurių kitų galimų kriterijų, pavyzdžiui, MVĮ garantijų priemonės „InnovFin“ atveju

Jau pažymėjome, kad pagal ankstesnę MVĮ garantijų priemonę nemažą paramos gavėjų dalį sudarė komercines paskolas galinčios gauti įmonės, ir rekomendavome, kad „turėtų būti numatytos tinkamos priemonės balasto efektui minimizuoti, vadovaujantis taip pat ir geriausia praktika, kurią jau dabar taiko kai kurie tarpininkai“³⁴. Atsakydama į šią rekomendaciją, Komisija sutiko, kad „vėlesnėje programoje reikėtų numatyti tinkamas priemones balasto efektui sumažinti“³⁵.

Pasiūlyme dėl teisėkūros procedūra priimamo akto dėl dabartinės paskolų garantijos priemonės Komisija nustatė, kad garantijas galima teikti paskoloms, neviršijančioms 150 000 eurų viršutinės ribos. Daryta prielaida, kad finansavimą sunkiau gauna mažesnes sumas norintys pasiskolinti subjektai.

Nors ši viršutinė riba patvirtinta, teisėkūros institucijos nustatė išimtį. Pagal paskolų garantijų priemonę garantija gali būti suteikta ir didesnėms paskoloms, jeigu gali būti įrodyta, kad paskolos gavėjas negali gauti garantijos pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“³⁶. Jeigu tarpininkas nori patvirtinti šią viršutinę ribą viršijančią paskolą, jis pirmiausia turi patikrinti, ar paskolos gavėjas negali atitikti kurio nors iš 14 inovacijų tinkamumo kriterijų pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ (žr. 89 dalį). Kadangi šis procesas gana sudėtingas, o jo motyvus sunku suprasti, dauguma finansų tarpininkų stengiasi užtikrinti, kad jų garantuotos paskolos neviršytų šios viršutinės ribos.

Todėl dėl šios viršutinės ribos pagal paskolų garantijų priemonę paprastai remiamos rizikingesnės, mažesnės ir jaunesnės įmonės. Tai galima iliustruoti kai kuriais portfelių statistiniais duomenimis:

1. vidutinis paskolos dydis sumažėjo, didesnių negu 150 000 eurų paskolų dalis sumažėjo nuo 37 % (pagal ankstesnę priemonę) iki 15,8 % (pagal paskolų garantijų priemonę); ir
2. paskolų labai mažoms įmonėms (t. y. mažiau negu 10 darbuotojų turinčioms įmonėms) dalis padidėjo iki 82 %, o pagal ankstesnę priemonę tokių paskolų dalis sudarė 74 %.

Vis dėlto, garantijos teikiamos ir didesnėms paskoloms, kartais net nesilaikant taisyklių. Pagal paskolų garantijų priemonę vienas tarpininkas (iš trijų, kurių auditą atlikome) keletą kartų nesilaikė viršutinės ribos ir tą pačią dieną garantavo kelias paskolas tai pačiai įmonei. EIF nustatė šią praktiką ir vienu atveju paprašė papildomos informacijos, kuria remiantis pripažino, kad šiuo konkrečiu atveju buvo tinkamas komercinis pagrindas. Tokios paskolos sudarė daugiau kaip 10 % tarpininko garantuotų paskolų portfelio.

Tinkamai suformuluoti tinkamumo kriterijai gali būti dar viena priemonė, padedanti užtikrinti, kad garantijomis naudotųsi perspektyvios įmonės, negalinčios gauti finansavimo“ (pavyzdys pateiktas 2 langelyje). Paskolų garantijų priemonės atveju šie tinkamumo kriterijai nustatyti garantijų susitarimuose su finansų tarpininkais. Tačiau MVĮ garantijų priemonės „InnovFin“ atveju Komisija delegavimo susitarime su EIF tokių kriterijų nenustatė (žr. 59 dalį). Tačiau pažymime, kad iš 14 taikomų tinkamumo kriterijų, skirtų vertinti įmonės novatoriškumą (iš kurių vienas turi būti įvykdytas), du susiję su jaunesnėmis įmonėmis. Tačiau šiuos du kriterijus taikė tik mažoji dalis įmonių, kurios pasinaudojo garantuota paskola pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ (20 % 2016 12 31).

Kitas būdas viešiesiems tarpininkams užtikrinti, kad dėl garantijos kreiptųsi pirmiausia „perspektyvios įmonės, negalinčios gauti finansavimo“, yra nustatyti vidutinį rinkos lygį viršijančias palūkanų normas. Finansavimą galinčios gauti įmonės išties gali gauti paskolas su rinkos palūkanų normomis, todėl taip būtų mažinamos paskatos kreiptis dėl brangesnės garantuotos paskolos. Tokia kainodaros strategija, taikoma kai kurių nacionalinių skatinamojo finansavimo institucijų, pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ netaikoma.

Naudojantis Komisijos sukurta garantijų priemonių stebėjimo struktūra nėra galimybių periodiškai tikrinti, ar tarpininkai teikia paskolas pirmiausia „perspektyvioms įmonėms, negalinčioms gauti finansavimo“. Pagal paskolų garantijų priemonę stebėjimo rodiklis yra „įmonių, manančių, kad be garantijos nebūtų gavusios finansavimo, dalis“. Tačiau tam patvirtinti reikalingi duomenys turi būti renkami per apklausas tik du kartus per priemonės galiojimo laikotarpį. Panašus rodiklis naudotas vertinant prieš tai galiojusią priemonę, bet imties dydis buvo pernelyg mažas, kad būtų galima padaryti išvadas dėl atskirų tarpininkų. Pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ joks panašus rodiklis netaikomas.

Akademiniuose šaltiniuose galima rasti keletą alternatyvių rodiklių (žr. 3 langelį), kuriais būtų galima laiku įvertinti komercines paskolas galinčių gauti įmonių dalį atskirų tarpininkų lygmeniu. Kadangi šie rodikliai grindžiami iš paskolų bylų paimtais duomenimis, reikalingus duomenis būtų galima surinkti iš tarpininkų. Tačiau Komisija kol kas netikrino galimybės taikyti alternatyvius rodiklius.

Finansinių sunkumų patiriančiose valstybėse narėse priemonės diegtos lėtai

Dėl ciklinių nuosmukių, ypač finansų krizių, skolinimo mažosioms įmonėms trūkumas (t. y. reikalingas, bet neturimas finansavimas) paprastai padidėja⁴⁰. Būtent dėl to galimybių gauti finansavimą gerinimas mažosioms įmonėms buvo svarbi 2008 m. Europos ekonomikos atkūrimo plano⁴¹ dalis ir būtent dėl to Komisija ir trys ES finansine parama pasinaudojusios valstybės narės (Latvija, Graikija ir Portugalija) susitarė tuo tikslu įgyvendinti įvairias priemones.

Šių trijų valstybių narių nacionaliniai biudžetai buvo labai suvaržyti. Vyriausybės negalėjo skatinti nacionalinių garantijų schemų, tad valdžios sektoriaus remiama veikla garantijų srityje labai susiaurėjo. Kadangi ES schemos turėtų papildyti valstybių narių pastangas⁴², analizavome, ar tose šalyse ES centralizuotai valdomos garantijų priemonės ir panašios struktūrinių fondų lėšomis bendrai finansuojamos priemonės buvo sėkmingai naudojamos.

Nustatėme, kad ES centralizuotai valdomomis garantijų priemonėmis tose valstybėse narėse buvo naudojamasi daug mažiau negu struktūrinių fondų lėšomis bendrai finansuojamomis priemonėmis. Nors tuo metu, kai kilo krizė, buvo taikomos iki paskolų garantijų priemonės galiojusios priemonės, iš šių trijų valstybių narių EIF 2009 m. pasirašė sutartį tik su vienu Latvijos finansų tarpininku. Iki MVĮ garantijų priemonės „InnovFin“ galiojusios ir iki 2012 m. pabaigos egzistavusios priemonės sėkmingai naudotos Portugalijoje, o kitose dviejose valstybėse narėse – ne.

Struktūrinių fondų lėšomis bendrai finansuojamos garantijos ir „finansuojamos rizikos pasidalijimo finansinės priemonės“. Abiem šiomis priemonėmis siekta sumažinti skolinimo mažesnėms įmonėms trūkumą, bet tik antrąja priemone tarpininkams suteikiamas ir kredito rizikos draudimas, ir padidinamas likvidumas. Finansuojamos rizikos pasidalijimo finansinės priemonės trūkumas yra tas, kad paskolos mažesnėms įmonėms turi būti finansuojamos vien tik arba iš dalies valstybinėmis lėšomis⁴³, vadinasi, galima paremti mažiau įmonių. Nustatėme, kad priemonės, pagal kurias valstybinės lėšos naudotos bent pusei paskolų finansuoti, sėkmingiau išmokėjo lėšas įmonėms, nes padidinus likvidumą kompensuoti komercinių bankų likvidumo suvaržymai. Tuo galima paaiškinti, kodėl centralizuotai valdomos ES paskolų garantijos, kaip priemonės, kuriomis nedidinamas komercinių bankų likvidumas, aptariamose valstybėse narėse panaudotos nepakankamai.

Tačiau net ir pagal struktūrinių fondų lėšomis bendrai finansuojamas finansines priemones išmokos įmonėms mokėtos ne didžiausių sunkumų laikotarpiu, bet vėliau. Latvijoje tik 16 % sumos, kurią numatyta skirti finansuojamoms rizikos pasidalijimo finansinėms priemonėms pagal EIF valdomą schemą⁴⁴, 2009–2012 m. laikotarpiu buvo išmokėta mažesnėms įmonėms. Išmokos mažesnėms įmonėms pagal finansines priemones Graikijoje taip pat uždelstos ir paspartėjo tik 2015–2016 m., baigiantis naudojimosi jomis laikotarpiui.

Lėtos išmokos pagal struktūrinių fondų lėšomis bendrai finansuojamas finansines priemones mažesnėms įmonėms kontrastuoja su Graikijos augimo instituto pasiekimais. Tai Graikijos valstybės ir Vokietijos plėtros banko „Kreditanstalt für Wiederaufbau“ įsteigta nebankinė finansų įstaiga – viena iš priemonių, skirta teikti paskolas mažesnėms įmonėms. Jos kapitalą sudarė 200 milijonų eurų ir greičiau negu per vienus metus šios lėšos išdalytos paskoloms. Pasak Graikijos komercinių bankų, su kurių atstovais kalbėjomės, pagrindinė sparčių išmokų priežastis buvo ta, kad įgyvendinimui taikytos daug paprastesnės taisyklės negu struktūrinių fondų priemonėms.

Reaguodama į priemonių naudojimo sunkumus, Komisija ėmėsi veiksmų. Ypač pažymėtina, kad 2011 m. Komisija leido struktūrinių fondų finansines priemones taip pat naudoti apyvartiniam kapitalui finansuoti, o anksčiau tai buvo leidžiama tik išimtinėmis aplinkybėmis. Tai padarė teigiamą poveikį išmokoms mažesnėms įmonėms ir toks sprendimas to meto aplinkybėmis buvo pagrįstas.

Tačiau žvelgiant į paskolų garantijų istoriją matyti, kad šioms specifinėms aplinkybėms išnykus, pokyčiai nebuvo panaikinti. Tokiu būdu sušvelninti tinkamumo finansuoti reikalavimai. Pavyzdžiui, iš pradžių pagal priemones, galiojusias iki paskolų garantijų priemonės, paskolos daugiausia buvo teikiamos investicijoms, o dabar tapo įprasta finansuoti apyvartinį kapitalą. Pagal priemones, galiojusias iki MVĮ garantijų priemonės „InnovFin“, buvo remiamos tik paskolos, kurių grąžinimo terminas ne trumpesnis negu dveji metai. Pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ taip pat remiamos paskolos, kurių grąžinimo terminas – vieni metai, įskaitant kredito linijas. Žinoma, dėl tokių pokyčių schemomis naudojamasi aktyviau, bet dėl to taip pat didėja rizika, kad priemonėmis nebus veiksmingai pasiekti valstybės politikos tikslai arba galiausiai jos ims konkuruoti su privačiuoju sektoriumi (žr. 4 langelį).

Iš dalies pasiekti tikslai

Dviejų garantijų priemonių tikslai skirtingi. Todėl šiame skirsnyje jie aptariami atskirai. Nagrinėjome:

1. ar iki paskolų garantijų priemonės galiojusiomis priemonėmis paskatintas verslo augimas;
2. ar pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ parama buvo sutelkta didelį pažangos potencialą turinčius mokslinius tyrimus ir inovacinę veiklą vykdančioms įmonėms.

Iki paskolų garantijų priemonės galiojusios priemonės padėjo įmonėms augti

Įmonių augimas gali pasireikšti tuo, kad kuriamos darbo vietos, didėja našumas, didesnė įmonių dalis išlieka. Stebint garantijos poveikį, nepakanka, pavyzdžiui, palyginti tam tikros įmonės darbuotojų skaičių iki garantijos suteikimo ir jų skaičių po kelerių metų, nes įmonę galėjo paveikti kiti veiksniai⁴⁵. Vietoj to, vertinant poveikį, reikėtų lyginti tai, kas nutiko įmonei pasinaudojus garantija, ir tai, kas būtų nutikę negavus tokios paramos.

Per šį auditą, siekdami įvertinti ilgalaikį ES paskolų garantijų poveikį, vienoje iš valstybių narių, Prancūzijoje, užsakėme priešingos padėties scenarijaus poveikio vertinimo tyrimą⁴⁶. ES įnašas, skirtas Prancūzijos tarpininkams, kurių portfeliai analizuoti per tyrimą, sudarė daugiau kaip 25 % viso 2001–2013 m. taikytos MVĮ garantijų priemonės biudžeto. Atliekant tyrimą, lyginti įvairūs ES paskolų garantijomis 2002–2012 m. laikotarpiu pasinaudojusių mažesnių įmonių ir garantijomis nesinaudojusių įmonių (lyginamoji grupė) rezultatų rodikliai⁴⁷. Apskaičiuotas kiekvienų metų poveikis per 10 metų laikotarpį nuo tų metų, kuriais suteikta paskola. III priede pateikta išsamesnė informacija apie šią metodiką.

Tyrimo rezultatai teigiami pagal visus analizuotus rezultatų rodiklius. Paramą gavusios įmonės pagal viso turto, pardavimo ir atlyginimo sąmatos rodiklius augo daugiau negu lyginamosios grupės įmonės. Nors iš pradžių našumas mažėjo, vėliau jų našumas irgi viršijo lyginamosios grupės įmonių našumą. Našumas iš pradžių mažėjo, kadangi tam, kad investicijos taptų visapusiškai našios, reikia laiko. Nors paskolomis turtas padidintas beveik iš karto, poveikis pardavimui ir darbo užmokesčio sąmatai pasireiškė dar po 2 ar 3 metų. Garantuotas paskolas gavusių įmonių skola padidėjo, tačiau dėl papildomos skolos įmonės netapo pažeidžiamesnės. Prekybos sustabdymo tikimybė tarp paramą gavusių įmonių iš tiesų buvo mažesnė negu tarp lyginamosios grupės įmonių (žr. 2 diagramą).

Šaltinis: Audito Rūmai, remiantis Bertoni, Colombo ir Quas publikacija „Galutinė ataskaita. Ilgalaikis paskolų portfelio garantijų poveikis MVĮ veiklos rezultatams“ (laukiama 2016 m. leidimo).

Nors teigiami rezultatai yra laimėjimas, bendras poveikis mažesnėms Prancūzijos įmonėms yra kuklesnis, negu prognozuota per kitus du tyrimus, kuriuose analizuotos Prancūzijos arba kitų šalių pagal panašią metodiką įgyvendintos paskolų garantijų priemonės (žr. 3 lentelę).

2005 m. Komisija darė prielaidą, kad vienai darbo vietai sukurti (išlaikyti) pagal MVĮ garantijų priemonę reikėtų 1 330 eurų⁵⁰. Pagal prielaidą, kad darbo užmokesčio sąmatos didėjimas, remiantis priešingos padėties tyrimu, atspindi tik užimtumo didėjimą, mes apskaičiavome, kad kiekviena darbo vieta, sukurta (išlaikyta) pasinaudojus mažesnėms Prancūzijos įmonėms teiktomis ES garantijomis, faktiškai kainavo 8 000–11 000 eurų, t. y. septynis kartus daugiau, negu prognozuota.

Atliekant tyrimą, taip pat patvirtinta, kad priemones naudojant tiksliau galima padidinti jų efektyvumą. Ypač pažymėtina, kad garantuotos paskolos didesnį poveikį padarė mažesnėms ir jaunesnėms įmonėms, t. y. įmonėms, kurių, remiantis akademiniais šaltiniais, finansinių suvaržymų tikimybė didesnė. Garantuotos paskolos taip pat padarė didesnį poveikį tais atvejais, kai viešojo įnašo suma, tenkanti kiekvienam garantuotos paskolos, t. y. galimo nuostolio, eurui, buvo didesnė (žr. 4 lentelę).

Pastaba: pp = procentinis punktas.

Šaltinis: Bertoni ir kt. (2016 m.).

Per ankstesnį MVĮ garantijų priemonės auditą pažymėjome, kad „[…] tokie patys padariniai galėjo būti pasiekti finansavimą gavus iš nacionalinių biudžetų. […] Kadangi šių paskolos gavėjų veikla paprastai yra vietos pobūdžio, ES intervencijos būtinybė nėra pakankamai įrodyta“⁵¹. Komisija sutiko su atitinkama rekomendacija ir pažymėjo, kad „į ją jau atsižvelgta svarstant ir planuojant būsimas finansines priemones, kurios vienas iš pagrindinių principų, galiojančių visoms siūlomoms priemonėms, – užtikrinti pridėtinę vertę ES“⁵².

Mūsų ankstesnė išvada, kad ES pridėtinė vertė negalėjo būti parodyta, lieka galioti paskolų garantijų priemonei dėl šių dviejų priežasčių: pirma, pasiūlyme dėl teisėkūros procedūra priimamo akto dėl paskolų garantijų priemonės Komisija nurodė, kad „MVĮ garantijų priemonę pakeisiančia priemone daugiausia dėmesio bus skiriama garantijoms, kuriomis bus skatinamas tarpvalstybinis ir daugiašalis skolinimas, ir pakeitimui vertybiniais popieriais remiantis Europos Audito Rūmų rekomendacijomis didinti ES pridėtinę vertę“⁵³. Tačiau teisėkūros institucijos to neperkėlė į priemonę reglamentuojantį teisės aktą. Taip pat tuo metu, kai vykdėme auditą, tarpvalstybinių arba daugiašalių garantijų pagal paskolų garantijų priemonę buvo teikiama mažai. Pakeitimo vertybiniais popieriais operacijos taip pat nebuvo vykdomos. Net pagal ankstesnę 2007–2013 m. MVĮ garantijų priemonę pakeitimo vertybiniais popieriais operacijos nebuvo labai sėkmingos, nes pasirašytos tik dvi operacijos. Vienas paaiškinimas būtų tas, kad nuo 2008 m. pakeitimo vertybiniais popieriais rinkoje veikla buvo labai vangi⁵⁴.

Antra, parodomojo, skatinamojo ir gebėjimų stiprinimo poveikio⁵⁵, kuriuo kaip argumentu dėl ES pridėtinės vertės buvo remiamasi, ypač tose valstybėse narėse, kurios įstojo į ES nuo 2004 m. (žr. 33 dalį), svarba mažėja. Taip yra dėl to, kad paskutiniaisiais metais naudojimasis ES finansuojamomis finansinėmis priemonėmis labai padidėjo (žr. 13, 17 ir 18 dalis), todėl valstybės narės įgijo daugiau šių priemonių įgyvendinimo patirties. Dėl to, savo ruožtu, mažėja ES garantijų priemonių poreikis⁵⁶. Be to, valstybės narės gali naudotis struktūriniais fondais ir finansuoti savo pačių nacionalines priemones (žr. 72–74 dalis).

Pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ nepakankamai dėmesio skirta didelį pažangos potencialą turintiems moksliniams tyrimams ir inovacijoms

MVĮ garantijų priemonė „InnovFin“ reglamentuojama programos „Horizontas 2020“ reglamento. Tai yra svarbiausias reglamentas, kuriuo reglamentuojamos įvairios intervencijos, susijusios su dotacijomis, garantijomis ar nuosavo kapitalo finansavimu. Kaip visa apimantis reglamentas jis susijęs su visų tipų inovacijomis. Tačiau MVĮ garantijų priemonės „InnovFin“ atveju reglamente nurodyta, kad parama turėtų būti pirmiausia teikiama įmonėms, kurios „vykdo mokslinius tyrimus ir inovacinę veiklą, turinčius didelį pažangumo potencialą“⁵⁷. Tokia veikla susijusi su rizikingomis investicijomis.

Kadangi programos „Horizontas 2020“ reglamente nepateikta išsamesnė rizikingų investicijų į didelį pažangumo potencialą turinčius mokslinius tyrimus ir inovacinę veiklą apibrėžtis, Komisija suformulavo 14 inovacijų tinkamumo finansuoti kriterijų (žr. IV priedą). Garantuotą paskolą norinti gauti įmonė turi atitikti bent vieną iš tų kriterijų. Kriterijai apima daug įvairių galimų įmonių ypatumų, pavyzdžiui, ar įmonė patiria tam tikro lygio mokslinių tyrimų ir inovacinės veiklos išlaidas, ar yra gavusi apdovanojimų už inovacijas, ar yra gavusi dotaciją arba paskolą moksliniams tyrimams arba inovacijoms, užregistravusi technologines teises, ar įmonė sparčiai auga arba ar į ją investuoja rizikos kapitalo fondas arba neformalus investuotojas.

Du iš trijų dažniausiai taikomų kriterijų yra plataus pobūdžio:

1. 27 % atvejų taikomas kriterijus (2016 m. pabaigos duomenys) – paramos gavėjas „ketina […] investuoti į naujų arba iš esmės patobulintų ir novatoriškų produktų, procesų arba paslaugų gamybą, plėtojimą arba įgyvendinimą ir patiria technologinės arba pramoninės nesėkmės riziką […]“;
2. 12 % atvejų taikomas kriterijus – paramos gavėjas veikia rinkoje trumpiau negu septynerius metus ir jo „mokslinių tyrimų ir inovacinės veiklos išlaidos bent vienais metais iki paramos gavėjo paraiškos pateikimo sudarė ne mažiau kaip 5 % visų veiklos išlaidų“.

Remdamiesi paskolų imtimi, tikrinome, ar dėmesys tikrai skirtas reglamente apibrėžtiems dalykams. Suskirstėme įmones į tris grupes: i) nevykdo inovacijų (15 % mūsų imties), ii) plėtoja standartinį produktą arba procesą (50 % mūsų imties) ir iii) didelės rizikos inovacija (35 % mūsų imties). 5 langelyje pateikti kiekvienos kategorijos projektų ir įmonių pavyzdžiai. Inovacijos, susijusios su standartinio produkto arba proceso plėtojimu laikomos naujomis tik įmonei (t. y. produktai arba procesai rinkoje galbūt jau yra)⁵⁸. Didelės rizikos inovacijos yra platesnės. Nustatėme, kad šiai kategorijai priklauso tik 35 % įmonių. Tačiau net ir joje išsiskyrė tik keleto įmonių inovacinė veikla.

Tad 65 % į mūsų imtį įtrauktų įmonių atitiko inovacijos apibrėžtį plačiąja prasme, nors pagrindinis dėmesys turėjo būti sutelktas į didelį pažangos potencialą turinčias inovacijas siauresne prasme (žr. 88 dalį).

Kad galėtų stebėti paramą gaunančių įmonių inovacinės veiklos rezultatus, Komisija taiko rodiklį „dalyvaujančių ir įmonei arba rinkai naujas inovacijas diegiančių MVĮ procentinė dalis“. Pagal šį rodiklį didelės rizikos ir didelį pažangos potencialią turinčios inovacijos nėra išskiriamos, tad rodiklis atitinka platesnę inovacijos apibrėžtį⁵⁹. Be to, Komisija nustato palyginti kuklią siektiną reikšmę – 50 % įmonei arba rinkai naujas inovacijas diegiančių įmonių. Kadangi maždaug pusė Europos įmonių vykdo tam tikrą inovacinę veiklą plačiąja prasme, šios siektinos reikšmės pasiekimo negalima laikyti laimėjimu⁶⁰. Jeigu Komisija tiesiog atsitiktine tvarka paskirstytų finansavimą įmonėms, ji greičiausiai vis tiek pasiektų šią siektiną reikšmę.

MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ taip pat palyginome su kitomis inovacinę veiklą vykdančioms mažesnėms įmonėms skirtomis paramos schemomis ir vertinome atskirų tarpininkų, veikiančių žinioms imliuose sektoriuose, veiklos rezultatus⁶¹. Imlumą žinioms pagrindiniame atitinkamos įmonės sektoriuje⁶² taikėme kaip pakaitinį tikimybės, kad įmonė vykdo didelį pažangos potencialą turinčius mokslinius tyrimus ir inovacinę veiklą, rodiklį. Iš tiesų, tikimybė yra didesnė, kad inovacijas diegs aukštųjų technologijų arba žinioms imliuose sektoriuose veikiančios įmonės. Todėl, jei pagal priemonę dėmesys bus efektyviai sutelktas į inovacijas, tada paramos gavėjos tikrai veiks intensyvią inovacinę veiklą vykdančiuose sektoriuose. Dėmesį sutelkti į pažangiųjų technologijų pramonės ir žinioms imlias paslaugas yra svarbu ir politikos požiūriu (žr. 6 angelį).

Nustatėme, kad pagal dabartinę MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ žinioms imlios įmonės buvo remiamos daugiau negu pagal iki šios priemonės galiojusią rizikos pasidalijimo priemonę. Dėl aktyvesnio viešojo sektoriaus tarpininkų vaidmens daugiau dėmesio buvo sutelkta į žinioms imlias įmones. Tokių įmonių dalis viešojo sektoriaus tarpininkų portfelyje pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ (76 %) labai panaši į jų dalį pagal programos „Horizontas 2020“ dotacijų schemas, kurios yra skirtos mažesnėms įmonėms. Privačiojo sektoriaus tarpininkai – priešingai – žinioms imlioms įmonėms skiria mažiau dėmesio (41 %), todėl bendra jų dalis pagal priemonę mažėja (žr. 3 diagramą).

Pastaba: žinioms ir technologijoms imlūs sektoriai apima pažangiųjų technologijų, vidutinio pažangumo technologijų sektorių ir žinioms imlias paslaugas, kaip apibrėžta atitinkamose Eurostato gairėse.

Šaltinis: Audito Rūmai, remiantis EIF ir Komisijos pateiktais duomenimis.

Komisijos vertinimo sistema suteikė tik ribotų priemonių veiksmingumo įrodymų

Europos Komisija finansuoja mažesnėms įmonėms skirtas paskolų garantijų priemones nuo XX a. paskutiniojo dešimtmečio pabaigos. Šių garantijų taikymo sritis ilgainiui keitėsi, tačiau pagrindinis tikslas išliko tas pats: pagerinti galimybes mažesnėms įmonėms gauti finansavimą, remti verslumą ir inovacijas, siekiant visoje ES tvariai skatinti mažesnių įmonių plėtrą ir užimtumo augimą. Atitinkamuose reglamentuose kiekvienai priemonei nustatyti tarpinio ir (arba) galutinio vertinimo terminai ir turinys. Tikėtasi, kad, be kitų dalykų, per vertinimą bus atsakyta į klausimą „Kiek efektyvios buvo ES intervencinės priemonės (t. y. paskolų garantijos)?“ Todėl nagrinėjome:

1. ar per ankstesnius vertinimus buvo įrodytas paskolų garantijų priemonių efektyvumas; ir
2. ar esama dabartinių priemonių vertinimo tvarka yra tinkama.

Per ankstesnius vertinimus nepavyko pateikti tvirtų priemonių veiksmingumo įrodymų

Per 18 metų nuo to laiko, kai ES paskolų garantijų priemonės pradėtos taikyti pirmą kartą, Komisija pateikė tris tarpinius ir du galutinius įvertinimus. Tačiau nė pagal vieną iš įvertinimų nepateikta tvirtų garantijų poveikio įrodymų. Paprastai, atlikus vertinimus, pasidžiaugta bendra garantuotų paskolų suma arba paremtų mažesnių įmonių skaičiumi. Tačiau tokie rodikliai tinkamai neatspindi priemonės veiksmingumo ar naudos gerovei⁶⁶.

Per vertinimus daugiausia taikyti kokybiniai metodai, pavyzdžiui, pokalbiai ir apklausos. Kiekybiniai metodai netaikyti. Be to, atliekant vertinimus neįrodyta, kad paramos gavėjų įmonėse nustatytus pokyčius lėmė garantijos, o ne kiti papildomi veiksniai. Nepakankamam duomenų išsamumui kompensuoti atliktos apklausos, tačiau pagal struktūrą jos nebuvo pritaikytos tam, kad užfiksuotus pokyčius būtų galima priskirti garantijų priemonei. Kadangi įmonių apklausa atlikta tik praėjus keleriems metams nuo garantuotos paskolos gavimo, kyla didesnė patikimumo rizika.

Patikimų vertinimų nėra dėl dar dviejų priežasčių. Pirma, vertinimai atlikti pernelyg anksti, galutinis vertinimas atliktas vos įpusėjus programos ciklui. Antra, per vertinimus laikytasi pernelyg siauro požiūrio, dėmesys sutelktas į esamą programą, tad nevertintas ankstesnių, iš esmės panašių programų poveikis.

Duomenų rinkimas būsimiems vertinimams pagerėjo, tačiau trūkumų išliko

Poveikio vertinimo metodiką lengviausia sukurti ir pradėti taikyti praktiškai naujos programos rengimo etapu. Į duomenų rinkimo reikalavimus būtina atsižvelgti nuo pat pradžių, o ne tada, kai programa jau kelerius metus veikia⁶⁷.

EIF ir Komisija neseniai ėmėsi tam tikrų veiksmų, kad pagerintų vertinimo procesą. Pirma, dabar Komisija planuoja atlikti galutinius vertinimus daug vėlesniu programos ciklo etapu. Antra, EIF ir Komisijos darbuotojai 2015 m. paskelbė tyrimo ataskaitą, kurioje įvertino paskolų mažesnėms įmonėms Vidurio ir Rytų Europoje 2005–2007 m. suteiktų garantijų ekonominį poveikį⁶⁸. Komisija ketina pasinaudoti šia ataskaita kaip veiksmų planu garantijų poveikiui mažesnių įmonių veiklos rezultatams įvertinti. Galiausiai pažymėtina, kad EIF dabar taip pat turi geresnes galimybes pasirinkti paramos gavėjus, nes gali naudotis esamomis išorės duomenų bazėmis, kurių laiko eilutėse išdėstyti finansiniai duomenys apie įmones, tad, naudojantis šiais duomenimis, galima atlikti tikslesnę kiekybinę analizę.

Tuo metu, kai vykdėme auditą, Komisija jau buvo parengusi dabartinių garantijų priemonių tarpinio vertinimo techninę užduotį. Numatoma, kad vertinimas bus užbaigtas iki 2017 m. pabaigos. Tačiau Komisija dar nieko nenuveikė rengdama galutinio vertinimo metodiką. Pavyzdžiui, Komisija dar nenustatė, i) kaip įvertinti, ar dėl MVĮ garantijų priemonės „InnovFin“ inovacinė veikla iš tiesų suaktyvėjo – tai pagrindinis priemonės tikslas – ir ii) kaip išskirti šios priemonės poveikį iš kitų programų poveikio⁶⁹. Duomenų neišsamumas taip pat greičiausiai turės įtakos priemonės vertinimui.

Asdrubali ir Signore (2015 m.) pateiktame veiksmų plane ES garantijų priemonės poveikis palygintas su visų kitų galimų finansavimo šaltinių, įskaitant kitas nacionalinių arba kitų ES priemonių, pavyzdžiui, struktūrinių fondų, finansuojamas garantijas, poveikiu. Nors skolos priemonės kai kuriais aspektais skiriasi (pavyzdžiui, viršutinė riba nustatyta arba nenustatyta, priemonės skiriamos mažesnių įmonių pogrupiui), jos dažnai komerciniams bankams arba finansavimo ieškančioms įmonėms tampa artimu pakaitalu ir jomis siekiama labai panašių tikslų. Drauge analizuojant kiek galima daugiau priemonių, būtų iš dalies pašalintas veiksmų plane pasiūlytos metodikos ribotumas. Tačiau tuo metu, kai vykdytas mūsų auditas, ta kryptimi veiksmų dar nebuvo imtasi.

Be to, vertinimo spragas būtų galima užpildyti papildomais akademiniais tyrimais. Tačiau, nors pagal skaidrumo principus⁷⁰ reikalaujama skelbti apie kiekvieną skirtą dotaciją, nebent ji išmokama fiziniam asmeniui, garantijų gavėjams tai netaikoma. Tai reiškia, kad kiti EIF nepriklausantys tyrėjai neturi duomenų apie paramos gavėjus. Kitos panašius konfidencialius duomenis tvarkančios valdžios institucijos yra nustačiusios specialią susipažinimo su duomenimis tvarką⁷¹, jei duomenų pagrįstai reikia tyrimams, ir leidžia susipažinti su duomenimis „saugiame centre“⁷² arba išorės tyrėjui palaikant partnerystės ryšius su organizacijos darbuotojais⁷³.

Iki šiol daugiausia dėmesio skirta paklausos poveikio vertinimui, t. y. siekiams įrodyti programos poveikį mažesnių įmonių veiklos rezultatams. Daug mažiau analizuota: i) poveikis pasiūlai, tai yra, tam, kiek dėl garantijų padidėjo kreditų pasiūla ir kiek ji viršijo tą lygį, kurį tarpininkai būtų pasiekę be garantijų; ii) kiek veiksmingai garantijų priemonėms būdinga subsidijų pobūdžio nauda paskirstoma tarp teikėjų ir gavėjų⁷⁴ ir iii) kaip garantijos paveikia konkurenciją tarp bankų. Nors EIF dažnai turi galimybę susipažinti su atitinkamais duomenimis, šie duomenys vertinimo tikslais nerenkami. Kai rengėme tokią pasiūlos analizę dėl Čekijos, kurioje po trejų metų su EIF pradėjo bendradarbiauti penki dideli bankai, aiškų, pozityvų poveikį kreditų pasiūlai galėjome nustatyti tik viename iš bankų.

Išvados ir rekomendacijos

Mažesnėms įmonėms, kurios veikia pagal valstybių finansuojamas garantijų priemones, ištekliai iš ES biudžeto mažesnėms įmonėms teikiamų paskolų garantijų priemonėms skiriami įvairiose politikos srityse. Mūsų bendra išvada yra tokia, kad garantijų priemonių finansinis dydis nustatytas visapusiškai neišanalizavus rinkos poreikių ir kad pernelyg dideliam skaičiui garantijas gavusių įmonių garantuota paskola iš tikrųjų nebuvo reikalinga. Vis dėlto, garantuotas paskolas gavusios įmonės išties augo. Tačiau pagal abi priemones remtos inovacinės veiklos mastas buvo gana kuklus ir neatitiko reglamente nustatyto pažangumo siekio ir užmojų. Galiausiai pažymėtina, jog Komisija pateikė nepakankamai priemonių poveikio ir jų išlaidų efektyvumo įrodymų. Rengdama galimų priemonę pakeisiančių priemonių pagal būsimą daugiametę finansinę programą ex ante vertinimus, Komisija turėtų atsižvelgti į daugumą mūsų toliau pateikiamų rekomendacijų.

Garantijų priemonių struktūra

Iš ES biudžeto finansuojamos centralizuotai valdomos garantijų priemonės bei pagal pasidalijamojo valdymo principus valdomos priemonės. Nors, palyginti su 2007–2013 m. laikotarpiu, visų ES finansuotų priemonių mastas padidėjo, atliekant rinkos poreikių vertinimą, vertintos ne visos priemonės ir neįrodyta, kaip visomis priemonėmis bendrai būtų galima patenkinti šiuos poreikius, kartu išvengti jų dubliavimosi ir konkurencijos (žr. 27–35 dalis).

Abi dabartinės centralizuotai valdomos priemonės pradėjo veikti nevėluojant. Pagal garantijų susitarimus, pasirašytus iki 2016 m. pabaigos, maždaug trys ketvirtadaliai numatomų suteikti paskolų bus sutelktos keturiose valstybėse narėse, kuriose mažesnių įmonių, kurioms reikalingos finansavimo galimybės, skaičius yra didžiausias (žr. 33 ir 48–50 dalis).

Įgyvendinant finansines priemones, patiriama išlaidų. Tačiau Komisija neturėjo pakankamai pagalbinių įrodymų, kad pradėtų derybų procesą su EIF dėl mokesčio (žr. 36–47 dalis).

1 rekomendacija. Įvertinti rinkos poreikius ir surinkti valdymo išlaidų duomenis

Komisija turėtų:

1. įvertinti rinkos poreikius ir tai, kaip būtų galima geriausiai juos patenkinti įvairiomis ES garantijų priemonėmis kartu su nacionaliniu ir (arba) regionų lygmeniu finansuojamomis priemonėmis, užtikrinant ES pridėtinę vertę;

   pageidautinas įgyvendinimo terminas: prieš teikiant pasiūlymus dėl naujos kartos priemonių sukūrimo pagal būsimą daugiametę finansinę programą;

2. surinkti ir išanalizuoti atitinkamus garantijų programų valdymo išlaidų duomenis, pavyzdžiui, duomenis apie EIF faktines išlaidas arba duomenis apie nacionaliniu lygmeniu valdomų programų faktines išlaidas, kad derybose su EIF būtų galima užimti tvirtesnę poziciją ir užtikrinti tinkamą mokesčių lygį;

pageidautinas įgyvendinimo terminas: prieš derybas su EIF dėl naujų įgaliojimų pagal būsimą daugiametę finansinę programą;

Galimybės gauti finansavimą

Paskolų garantijų priemonės buvo sukurtos siekiant padėti įmonėms, kurios turi perspektyvių projektų, bet kurioms sunku gauti skolų finansavimą. Tačiau nustatėme, kad 60 % į mūsų imtį įtrauktų įmonių būtų galėjusios gauti komercines paskolas ir nesinaudodamos tomis priemonėmis. Paramą galinčių gauti įmonių dalis pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ yra šiek tiek didesnė ir siekia 65 %. Be to, nustatėme, kad pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ didesnę privačiojo sektoriaus tarpininkų portfelių dalį sudaro šios įmonės. Komisija delegavimo susitarimuose su EIF iš tiesų nenurodė, kad priemonės tikslinė grupė yra novatoriškos „perspektyvios įmonės, negalinčios gauti finansavimo“; ir (žr. 55–59 dalis). Komercines paskolas galinčios gauti įmonės taip pat gali naudotis garantijų teikiama nauda, pavyzdžiui, mokėti mažesnes palūkanas pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ (žr. 60 dalį).

Nors, sumažinus pagal paskolų garantijų priemonę galimų skirti paskolų didžiausią galimą dydį, paramos, teikiamos „perspektyvioms įmonėms, negalinčioms gauti finansavimo“, dalis padidėjo, Komisija tik iš dalies išnagrinėjo, kokiomis dar priemonėmis galėtų taisyti šią padėtį. Be to, pagal dabartinę stebėjimo tvarką informacija apie „perspektyvių įmonių, negalinčių gauti finansavimo“ skaičių nėra periodiškai renkama (žr. 61–69 dalis).

Per finansų krizę galimybės gauti finansavimą svarba dar labiau išaugo, ypač stipriai nukentėjusiose ir makrofinansinę paramą gavusiose valstybėse narėse. Tačiau paaiškėjo, kad ES centralizuotai valdomos garantijų priemonės šioms šalims padėjo mažai, daugiausia dėl to, kad jos nebuvo sukurtos didinti tarpininkų likvidumą. Nors naudotasi ir struktūrinių fondų lėšomis bendrai finansuotomis priemonėmis, dauguma atvejų išmokos mažesnėms įmonės išmokėtos ne didžiausių sunkumų laikotarpiu, bet jam praėjus (žr. 70–77 dalis).

2 rekomendacija. Paramą teikti įmonėms, kurioms garantija yra reikalinga

Komisija turėtų:

1. į galimos MVĮ garantijų priemonę „InnovFin pakeisiančios priemonės teisės akto pasiūlymą įtraukti specialias nuostatas, skirtas „perspektyvioms įmonėms, negalinčioms gauti pakankamo finansavimo“, ir užtikrinti nekeitimą privačiojo sektoriaus finansavimu.

   Pageidautinas įgyvendinimo terminas: teikiant pasiūlymą dėl galimos priemonę pakeisiančios priemonės sukūrimo pagal būsimą daugiametę finansinę programą.

2. Įdiegti mechanizmus, skirtus sumažinti remtų įmonių, kurios galėjo gauti komercines paskolas be ES paramos, dalį. Ji turėtų įvertinti priemonių, kuriomis būtų galima sumažinti tokių įmonių dalį, išlaidas ir naudą.

   Pageidautinas įgyvendinimo terminas: prieš įgyvendinant galimas priemonę pakeisiančias priemones pagal būsimą daugiametę finansinę programą.

3. Kasmet stebėti, kokią finansų tarpininkų portfelio dalį sudaro komercines paskolas galinčios gauti įmonės be ES paramos, ir, jei ši dalis pernelyg didelė, imtis taisomųjų priemonių. Šis stebėjimas turėtų būti vykdomas remiantis finansų tarpininkų turima informacija, įmonėms nesudarant jokių papildomų administracinių sunkumų.

Pageidautinas įgyvendinimo terminas: įgyvendinant galimas priemonę pakeisiančias priemones pagal būsimą daugiametę finansinę programą.

Tikslų pasiekimas

Iki paskolų garantijų priemonės galiojusiomis priemonėmis siekta paskatinti augimą. Turimi ekonometriniai duomenys patvirtina, kad šiuo atžvilgiu priemonės buvo sėkmingos. Paramą gavusios įmonės pagal bendro turto, pardavimo ir atlyginimo sąmatos rodiklius augo labiau negu lyginamosios grupės įmonės. Atliekant tyrimus, taip pat nustatyta, kad didesnį poveikį pajuto įmonės, kurioms be garantijos greičiausiai būtų buvę sunku gauti paskolą (žr. 79–87 dalis).

Pagal MVĮ garantijų priemonę „InnovFin“ dėmesys turėjo būti sutelktas į paramą didelį pažangos potencialą turintiems moksliniams tyrimams ir inovacijoms. Tačiau programos „Horizontas 2020“ reglamente ši sąlyga neapibrėžta. Dviejų trečdalių į mūsų imtį įtrauktų įmonių inovacinė veikla buvo susijusi tik su standartinių produktų arba procesų plėtojimu arba šios įmonės apskritai nevykdė jokios inovacinės veiklos. Nustatytais inovacijų tinkamumo finansuoti kriterijais nepavyko užtikrinti, kad parama tokioms įmonėms nebūtų teikiama. Priemonės inovacijų tikslas labai kuklus, nes Komisija mano, jog vien tai, kad įmonės vykdo inovacinę veiklą, neatsižvelgiant į inovacijų laipsnį, jau yra sėkmės rodiklis. Kaip ir galimybės gauti finansavimą atveju, pastebėjome didelį skirtumą tarp privačiojo ir viešojo sektorių tarpininkų – viešojo sektoriaus tarpininkams daug geriau sekėsi remti žinioms imlių sektorių įmones (žr. 88–95 dalis).

3 rekomendacija. Dėmesys didelės rizikos inovacijoms

Komisija turėtų:

1. galimų priemonę pakeisiančių priemonių teisės akto pasiūlyme aiškiai apibrėžti remiamos inovacijos pobūdį ir, atitinkamai, nustatyti priemonės dydį.

   Pageidautinas įgyvendinimo terminas: teikiant pasiūlymą dėl galimos priemonę pakeisiančios priemonės sukūrimo pagal būsimą daugiametę finansinę programą.

2. Peržiūrėti inovacijų tinkamumo kriterijus, siekiant užtikrinti, kad bet kokia priemonę pakeisiančia priemone visų pirma būtų remiamos įmonės, vykdančios didelį pažangos potencialą turinčią veiklą, kuriai būtinos rizikingos investicijos.

Pageidautinas įgyvendinimo terminas: prieš įgyvendinant galimą priemonę pakeisiančią priemonę pagal būsimą daugiametę finansinę programą.

Vertinimo sistema

Nors ES paskolų garantijos teikiamos 18 metų, Komisija iki šiol pateikė labai nedaug pasiektų rezultatų įrodymų. Taip yra dėl keleto priežasčių: neišsamių duomenų, pernelyg anksti atliekamo vertinimo ir netinkamų vertinimo rodiklių. Kalbant apie būsimus vertinimus, Komisija dar neapsvarstė, kaip i) atlikti išsamų įvairių taikomų ES garantijų priemonių vertinimą ir ii) įvertinti poveikį pasiūlai ir bankų tarpusavio konkurencijai. Vertinimo spragas būtų galima užpildyti labiau akademinio pobūdžio tyrimais, tačiau tam kliūtis yra ribojančios konfidencialumo taisyklės (žr. 97–105 dalis).

4 rekomendacija. Gerinti vertinimo sistemą

Komisija turėtų:

1. atlikti išsamų iki paskolų garantijų priemonės galiojusios priemonėsex post vertinimą, atkreipiant dėmesį į tai, ar garantijos iš esmės buvo veiksmingos.

   Pageidautinas įgyvendinimo terminas: iki 2019 m. pabaigos.

2. Sukurti garantijų poveikio paskolų pasiūlai, bankų tarpusavio konkurencijai, įmonių inovacinei veiklai ir būdingos subsidijų pobūdžio naudos pasiskirstymo tarp paramos teikėjų ir gavėjų analizės metodiką.

   Pageidautinas įgyvendinimo terminas: iki 2019 m. pabaigos.

3. Atlikus atskirus abiejų centralizuotai valdomų garantijų priemonių galutinius vertinimus, taip pat pateikti vieną bendrą vertinimą, įvertinti santykinius jų rezultatus ir, kiek galima, palyginti su panašiomis anksčiau taikytomis arba šiuo metu taikomomis ES skolos priemonėmis.

   Pageidautinas įgyvendinimo terminas: data, kai turi būti pateikti būsimi galutiniai vertinimai.

4. Sukurti sistemą, kad tyrėjai galėtų susipažinti su garantijų gavėjų duomenimis.

Pageidautinas įgyvendinimo terminas: iki 2018 m. pabaigos.

Šią ataskaitą priėmė IV kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Baudilo Tomé MUGURUZA, 2017 m. lapkričio 7 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Audito Rūmų vardu

Pirmininkas

Klaus-Heiner LEHNE

Terminų žodynėlis

ES daugiametėje finansinėje programoje nustatytos maksimalios sumos, kurias ES gali išleisti įvairiose politikos srityse per ne trumpesnį nei 5 metų laikotarpį. Daugiametė finansinė programa nėra ES biudžetas, o finansinio programavimo ir biudžeto disciplinos pagrindas.

Komisija turi atlikti finansinių priemonių ex ante vertinimą ir, be kitų dalykų, nustatyti, kokius poreikius reikia tenkinti, įvertinti intervencinių veiksmų proporcingumą, palyginti su nustatyto finansavimo trūkumo dydžiu, Sąjungos veiksmų pridėtinę vertę ir sąveiką su kitomis naujomis ir esamomis finansinėmis priemonėmis. Šiuos aspektus taip pat galima įtraukti į Komisijos atliekamą iniciatyvų, kuriomis tikimasi padaryti reikšmingą ekonominį, socialinį arba aplinkos apsaugos poveikį, poveikio vertinimą.

Finansuota rizikos pasidalijimo finansine priemone (2007–2013 m. laikotarpiu) buvo skirta teikti finansavimą finansų tarpininkui, siekiant paremti naują skolinimą ir pasidalyti naujų paskolų riziką.

Remiantis Eurostato apibrėžtimi, inovacija yra naujo arba iš esmės patobulinto produkto (prekės ar paslaugos), proceso, naujo rinkodaros metodo arba organizacinio metodo įgyvendinimas verslo praktikos, darbo vietų organizavimo arba išorės santykių srityse. Būtina inovacijos sąlyga – produktas, procesas, rinkodaros arba organizacinis metodas turi būti nauji tai įmonei (arba iš esmės patobulinti).

Paskolos gavėjo kredito reitingas – reitingas, kurį skolintojas suteikia, įvertinęs paskolos gavėjo kreditingumą.

Pakeitimas vertybiniais popieriais – tai procesas, per kurį skolintojas sutelkia ir perskirsto turtą (šiuo atveju: paskolų portfelį), kad galėtų suskirstyti jį į atskiras rizikos kategorijas ir prekiauti šiomis naujomis priemonėmis (t. y. vertybiniais popieriais).

2007–2013 m. programavimo laikotarpiu sanglaudos politika apėmė Europos regioninės plėtros fondą, Europos socialinį fondą (t. y. du struktūrinius fondus) ir Sanglaudos fondą. Sprendžiant pagrindinius regioninio disbalanso klausimus, didinant užimtumą ir gerinant galimybes įsidarbinti buvo siekiama sustiprinti ekonominę ir socialinę sanglaudą Europos Sąjungoje. Suformulavus bendrąsias Europos struktūrinių ir investicijų fondų nuostatas, 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu buvo pagerintas sanglaudos politikos ir kitų ES politikos krypčių, kuriomis skatinama regioninė plėtra, tiksliau, kaimo plėtros, žuvininkystės ir jūrų politikos sričių, koordinavimas.

Audito grupė

Savo specialiosiose ataskaitose Audito Rūmai pateikia savo auditų, susijusių su ES politikomis ir programomis arba su konkrečių biudžeto sričių valdymo temomis, rezultatus. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šią ataskaitą parengė Audito Rūmų nario Baudilio Tomé Muguruza vadovaujama IV audito kolegija, kuri nagrinėja rinkų reguliavimo ir konkurencingos ekonomikos sritis. Auditui vadovavo Audito Rūmų narys Neven Mates. Ataskaitą rengti jam padėjo Kroatijos kabineto vadovas Georgios Karakatsanis, atašė Marko Mrkalj, pagrindinė vadybininkė Marion Colonerus ir užduoties vadovas Josef Jindra. Audito grupę sudarė Jiri Benes, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi ir Martin Puc.

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2017

© Europos Sąjunga, 2017

Dėl leidimo naudoti arba kopijuoti nuotraukas arba kitą medžiagą, kurių autorių teisės nepriklauso Europos Sąjungai, būtina tiesiogiai kreiptis į autorių teisių subjektus.

KAIP SUSISIEKTI SU ES

Asmeniškai
Visoje Europos Sąjungoje yra šimtai Europe Direct informacijos centrų. Artimiausio centro adresą rasite svetainėje http://europa.eu/contact

Telefonu arba el. paštu
Europe Direct tarnyba atsakys į jūsų klausimus apie Europos Sąjungą. Su šia tarnyba galite susisiekti:

• nemokamu numeriu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (kai kurie operatoriai už šiuos skambučius gali imti mokestį),
• šiuo standartiniu numeriu: +32 22999696 arba
• elektroniniu paštu svetainėje http://europa.eu/contact

KAIP RASTI INFORMACIJOS APIE ES

Internetas
Informacijos apie Europos Sąjungą visomis oficialiosiomis ES kalbomis galima rasti svetainėje Europa (http://europa.eu)

ES leidiniai
Nemokamų ir mokamų ES leidinių galite atsisiųsti arba užsisakyti svetainėje EU Bookshop (http://publications.europa.eu/eubookshop). Jeigu jums reikia daugiau nemokamų leidinių egzempliorių, kreipkitės į Europe Direct arba į vietos informacijos centrą (žr. http://europa.eu/contact)

ES teisė ir susiję dokumentai
Norėdami susipažinti su ES teisine informacija, įskaitant visus ES teisės aktus nuo 1951 m. visomis oficialiosiomis kalbomis, apsilankykite svetainėje EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu)

ES atvirieji duomenys
ES atvirųjų duomenų portale (http://data.europa.eu/euodp) galima susipažinti su ES duomenų rinkiniais. Duomenis galima nemokamai parsisiųsti ir pakartotinai naudoti tiek komerciniais, tiek nekomerciniais tikslais