Instrumentos de garantia de empréstimos financiados pela UE: resultados positivos, mas é necessária uma melhor orientação do apoio para os beneficiários e coordenação com os programas nacionais

Síntese

Sobre as garantias de empréstimos para as pequenas e médias empresas

Durante quase 20 anos, a UE ajudou as pequenas e médias empresas europeias a terem acesso ao financiamento da dívida fornecendo garantias de empréstimos. As garantias são fornecidas a intermediários financeiros, que devem aumentar a concessão de empréstimos a empresas viáveis que, de outra forma, teriam dificuldades em obter empréstimos. Para ajudar essas empresas, a UE disponibiliza fundos para dois instrumentos de garantia geridos de forma centralizada e, no âmbito da política de coesão, cofinancia instrumentos semelhantes criados pelas autoridades nacionais ou regionais. Além disso, os Estados-Membros dispõem dos seus próprios instrumentos de garantia financiados a nível nacional ou regional.

A forma como o Tribunal realizou a auditoria

O Tribunal concentrou-se nos dois instrumentos geridos de forma centralizada atualmente em funcionamento: o Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME, destinado às empresas orientadas para a investigação e a inovação, e o Mecanismo de Garantia de Empréstimo. Durante o período de 2014-2020, o orçamento da UE deverá fornecer 1,78 mil milhões de euros (e até 3,13 mil milhões de euros, quando for incluído o financiamento complementar do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos) para cobrir perdas potenciais em empréstimos e os custos de funcionamento destes instrumentos que tenha delegado no Fundo Europeu de Investimento.

O Tribunal analisou se as garantias de empréstimos da UE apoiaram o crescimento e a inovação das pequenas empresas, permitindo-lhes o acesso a financiamento.

Os auditores do Tribunal visitaram intermediários financeiros do Mecanismo de Garantia de Empréstimo (na República Checa, na Roménia e no Reino Unido) e do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME (na Alemanha e na Suécia), bem como bancos comerciais e organismos governamentais na Grécia. Além disso, efetuaram uma análise de uma amostra aleatória de 50 empréstimos abrangidos pelos dois instrumentos e realizaram entrevistas telefónicas com uma amostra de 46 empresas beneficiárias do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME.

O que o Tribunal constatou

Em comparação com o passado, os instrumentos de garantia iniciaram as operações rapidamente. Embora os fundos da UE disponíveis tenham aumentado substancialmente, a avaliação das necessidades do mercado que foi efetuada não abrangeu todos os instrumentos nem mostrou a forma como devem responder a essas necessidades e, até ao momento, a Comissão apresentou poucas provas da eficácia dos anteriores instrumentos de garantia de empréstimos. Embora as disposições de avaliação para os atuais instrumentos tenham melhorado, persistem várias insuficiências, tais como a inexistência de dados para avaliar o efeito em atividades de inovação e o âmbito limitado para controlar os regimes através da investigação académica. A Comissão também tinha poucos elementos comprovativos quando iniciou o processo de negociação das taxas com o Fundo Europeu de Investimento.

O principal objetivo do Mecanismo de Garantia de Empréstimo e dos seus antecessores tem sido promover o crescimento. Existem indícios econométricos de que as garantias de empréstimos conseguiram alcançar os objetivos para os quais foram concebidas. Ajudaram as empresas beneficiárias a crescer mais em termos de ativos totais, vendas, número de trabalhadores e produtividade. Os efeitos foram mais elevados para as empresas que, potencialmente, teriam dificuldade em obter um empréstimo sem a garantia. Esta situação tem implicações importantes para a seleção dos beneficiários ao abrigo dos regimes.

Contudo, tanto para os instrumentos atuais como para os anteriores, o Tribunal constatou que uma parte significativa das empresas beneficiárias constantes da amostra não teriam dificuldade em obter acesso ao financiamento e, por conseguinte, não necessitavam de um empréstimo garantido. A concessão de empréstimos a empresas que tinham acesso a financiamento foi especialmente acentuada em intermediários financeiros privados no âmbito do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME. As empresas que têm acesso ao financiamento também beneficiam da garantia, por exemplo, sob a forma de taxas de juro mais baixas. Mas a redução das taxas de juro é limitada e tem custos. Além disso, ao apoiar empresas com acesso a empréstimos comerciais, os instrumentos da UE correm o risco de competir com o setor privado.

O Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME deve concentrar-se nas empresas que realizam atividades de investigação e de inovação com um elevado potencial de excelência. No entanto, dois terços das empresas constantes da amostra do Tribunal apenas desenvolviam produtos ou processos normalizados ou não efetuavam qualquer tipo de inovação. Mais uma vez, o Tribunal observou um forte contraste entre os intermediários públicos e privados: os públicos são muito melhores a centrar-se nas empresas de setores de utilização intensiva do conhecimento, ou seja, as mais suscetíveis de inovar. Trata-se de um domínio em que a Europa está atrasada.

O que o Tribunal recomenda

O Tribunal formula várias recomendações com vista a melhorar a orientação dos instrumentos para as "empresas viáveis sem acesso ao financiamento". No caso do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME, estas empresas devem ser mais inovadoras.

Uma vez que existem vários instrumentos de garantia financiados pela UE e que a sua dimensão aumentou, o Tribunal recomenda que a Comissão elabore uma avaliação da eficácia dos atuais instrumentos de garantia e dos anteriores, bem como uma avaliação ex ante dos possíveis instrumentos sucessores, incluindo uma análise exaustiva e aprofundada das necessidades do mercado e da relação custo-eficácia. A avaliação também deve identificar a forma como os instrumentos geridos de forma centralizada podem dar a melhor resposta às necessidades do mercado, assegurando a coordenação com os instrumentos financiados a nível nacional e regional cofinanciados pelos Fundos Estruturais da UE, bem como com instrumentos semelhantes financiados exclusivamente pelas autoridades nacionais ou regionais.

O Tribunal recomenda igualmente que a Comissão melhore o seu sistema de avaliação.

Introdução

Instrumentos para melhorar o acesso das pequenas empresas ao financiamento

As pequenas e médias empresas¹ (PME, a seguir designadas também por "pequenas empresas") são muitas vezes aclamadas como um importante motor de crescimento, inovação e competitividade da Europa, bem como um fator essencial de integração social. Existe, no entanto, a opinião de que os bancos e os mercados financeiros não satisfazem devidamente as necessidades financeiras das pequenas empresas, limitando assim o respetivo investimento e crescimento. A principal justificação para as garantias de empréstimos é fazer face a esta situação, induzindo os mutuantes a oferecer maiores níveis de crédito em condições mais favoráveis. Ao fornecer uma garantia, um terceiro compromete-se a pagar a totalidade ou parte da dívida de um mutuário se este último não a puder pagar.

A Comissão Europeia considera que os instrumentos financeiros, constituídos principalmente por empréstimos e garantias, representam "uma forma inteligente de financiar a economia real e promover o crescimento e o emprego"². Os instrumentos financeiros são portanto utilizados em diferentes partes do orçamento da UE:

1. os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada são financiados a partir de vários domínios orçamentais, como a investigação; empresas e indústria; educação e cultura. A Comissão está diretamente envolvida na conceção e no desenvolvimento destes instrumentos, na sua estratégia de investimento e na respetiva contribuição da UE. A decisão de criação destes instrumentos é tomada pela autoridade orçamental (Parlamento Europeu e Conselho), com base numa proposta da Comissão;
2. os instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada³, utilizados no domínio da política de coesão, são financiados principalmente no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e, em menor grau, do Fundo Social Europeu (sendo os dois referidos em seguida como "Fundos Estruturais"), do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e do Fundo Europeu das Pescas. No período de programação de 2014-2020, os instrumentos financeiros podem também ser financiados ao abrigo do Fundo de Coesão. Cada instrumento tem de ser executado no âmbito de um programa operacional gerido por uma autoridade de gestão, que é responsável pela conceção do instrumento financeiro e pela decisão sobre a sua dimensão financeira.

No período de 2014-2020, os dois principais instrumentos geridos de forma centralizada que a Comissão utiliza para apoiar o acesso ao financiamento da dívida das pequenas empresas europeias são os seguintes:

1. o Mecanismo de Garantia de Empréstimo no âmbito do Programa para a Competitividade das Empresas e das Pequenas e Médias Empresas⁴;
2. o Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME no âmbito do programa Horizonte 2020⁵.

Os dois instrumentos diferem em termos de objetivos de política. O Mecanismo de Garantia de Empréstimo destina-se a apoiar as pequenas empresas que se deparam com dificuldades em aceder ao financiamento da dívida devido a uma perceção de elevado risco ou à falta de suficientes garantias disponíveis⁶. O Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME tem por objetivo apoiar as empresas orientadas para a inovação e/ou a investigação e desenvolvimento, embora com menos de 500 trabalhadores.

Os dois instrumentos foram antecedidos por:

1. o Mecanismo de Garantia às PME aplicado no período de 1998-2013⁷, cujos objetivo e conceção financeira eram semelhantes aos do Mecanismo de Garantia de Empréstimo;
2. o instrumento de partilha de riscos⁸ lançado como projeto-piloto em 2012, que era semelhante ao Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME.

Estrutura operacional

A Comissão Europeia tem a responsabilidade global por estes instrumentos de garantia geridos de forma centralizada, incluindo a apresentação da proposta de programa, dos programas de trabalho anuais e dos relatórios sobre a execução e a avaliação. No entanto, a execução é confiada ao Fundo Europeu de Investimento (FEI) por uma remuneração acordada, tal como estipulado no acordo de delegação.

O FEI seleciona os intermediários financeiros (como bancos comerciais, instituições de fomento nacionais ou sociedades de garantia mútua) com quem celebra acordos de garantia, em seu próprio nome. Os intermediários emprestam diretamente às empresas ou emitem garantias a outros intermediários financeiros que concedem empréstimos a empresas. Quando uma empresa incorre em incumprimento de um empréstimo, o FEI reembolsa uma parte das perdas ao intermediário, como definido no acordo de garantia.

O FEI mantém a lista de empréstimos que os intermediários optaram por incluir na garantia e acompanha o cumprimento dos acordos de garantia por parte dos intermediários. Comunica também periodicamente à Comissão sobre os progressos realizados na execução dos instrumentos.

Disposições financeiras

O FEI garante parcialmente os empréstimos que os intermediários concedem às pequenas empresas (a carteira de empréstimos). O objetivo consiste em incentivar os intermediários financeiros a alargar a concessão de empréstimos às pequenas empresas. Os acordos de garantia entre o FEI e os intermediários, por conseguinte, estipulam que estes têm de aumentar a sua concessão de empréstimos acima de um limiar predefinido. O limiar é fixado ao nível que o intermediário teria obtido sem o acordo de garantia ou a zero, nos casos em que não tenha concedido empréstimos deste tipo no passado. No âmbito do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME não existe um limiar aplicável.

Os dois instrumentos diferem na cobertura dos riscos de crédito. Em ambos os casos, o FEI compensa os intermediários financeiros até um máximo de metade das perdas em que incorram nos empréstimos individuais constantes das suas carteiras (ou seja, uma taxa de garantia de 50%, no máximo). No entanto, no âmbito do Mecanismo de Garantia de Empréstimo, o montante total da compensação está contratualmente limitado (para acordos de garantia assinados até 31 de dezembro de 2016, o limite máximo varia entre 4% e 20% do montante da carteira de empréstimos garantido). A perda acima do limite máximo é suportada integralmente pelo intermediário. Por outras palavras, para cada empréstimo em incumprimento, o FEI reembolsa a perda à taxa de garantia até o montante máximo ser atingido. Por sua vez, este é reembolsado pela Comissão (referido como a contribuição da UE). O limite máximo estabelecido para cada intermediário reduz o risco para o orçamento da UE. Em contrapartida, no âmbito do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME, não existe um limite máximo desse tipo e o FEI tem a obrigação de cobrir todas as perdas à taxa de garantia contratada, em geral, perto de 50% (ver figura 1).

Nota: A figura ilustra uma situação em que as perdas reais são superiores às esperadas.

Fonte: TCE.

Para limitar o montante das perdas a cobrir pela garantia no âmbito do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME, os intermediários têm de se comprometer a manter um nível mínimo de qualidade dos empréstimos nas suas carteiras. Este nível é definido em termos de i) uma notação de risco mínima dos mutuários e ii) outras características da carteira. Além disso, enquanto as garantias parciais ao abrigo do Mecanismo de Garantia de Empréstimo são fornecidas gratuitamente, ao abrigo do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME é cobrada uma taxa de garantia ao intermediário de 0,5% ou de 0,8% por ano (em função da dimensão do mutuário) sobre o montante garantido não reembolsado.

Uma vez que não existe um limite máximo no âmbito do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME, a Comissão e o FEI acordaram em partilhar os riscos associados, tendo este último direito a uma taxa de risco acordada.

Fundos da UE envolvidos

Os recursos da UE colocados à disposição dos instrumentos de garantia de empréstimos geridos de forma centralizada destinados às pequenas empresas aumentaram ao longo do tempo, como mostra o quadro 1.

Fonte: TCE com base em: Informações da Comissão relativas aos instrumentos até 2006, orçamento da UE para o montante da contribuição da UE para os instrumentos a partir de 2007, relatórios do FEI sobre a situação em 31.12.2016 e cálculos da Comissão relativos à situação esperada depois de a contribuição da UE ser plenamente utilizada.

Durante o período de 2014-2020, espera-se assim que o orçamento da UE disponibilize 1,78 mil milhões de euros para cobrir perdas futuras sobre a carteira garantida e os custos de gestão dos instrumentos. Em 31 de dezembro de 2016, a média das perdas esperadas em relação aos acordos de garantia já assinados era de 9%⁹ (ou 0,98 mil milhões de euros). Este valor era mais elevado do que ao abrigo do antecessor Mecanismo de Garantia às PME (a taxa média das perdas esperadas foi de 5,4% para o período de 1998-2000, de 5,1% para o período de 2001-2006 e de 6,8% para o período de 2007-2013).

Ao abrigo do Mecanismo de Garantia às PME para o período de 1998-2000, 52% dos intermediários financeiros sofreram perdas correspondentes a 90% ou mais das perdas esperadas sobre a sua carteira. No âmbito do Mecanismo para o período de 2001-2006, foi o caso de 53% dos intermediários financeiros. É ainda demasiado cedo para fornecer dados semelhantes para o Mecanismo de Garantia às PME do período de 2007-2013.

Para os instrumentos atuais (ver quadro 1), em 31 de dezembro de 2016 a carteira de empréstimos (22,32 mil milhões de euros) dos intermediários contratados estava garantida para um montante de 10,79 mil milhões de euros, correspondente a uma taxa de quase 50%. O montante total previsto de concessão de empréstimos às empresas era de 27,55 mil milhões de euros.

Em 2015, foi criado o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE)¹⁰. Em 2016, a Comissão, o Banco Europeu de Investimento (BEI) e o FEI decidiram disponibilizar parte dos recursos orçamentais do FEIE para complementar a contribuição da UE para os dois instrumentos geridos de forma centralizada. O Mecanismo de Garantia de Empréstimo será complementado com 0,55 mil milhões de euros e o Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME com 0,88 mil milhões de euros. Por conseguinte, os recursos totais da UE aumentarão de 1,78 mil milhões de euros (ver quadro 1) para 3,13 mil milhões de euros. Os acordos de delegação entre a Comissão e o FEI estavam a ser alterados em julho de 2017.

No âmbito da gestão partilhada, a UE também forneceu recursos substanciais para os instrumentos financeiros (ver ponto 2). Em 31 de março de 2017, a contribuição efetiva da UE para os instrumentos de garantia durante o período de 2007-2013 ascendia a 2,5 mil milhões de euros, estimando-se o montante dos empréstimos concedidos em, pelo menos, 18 mil milhões de euros¹¹. A Comissão estimava que o montante da contribuição da UE afetada a todos os tipos de instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada para o período de 2014-2020 fosse significativamente mais elevado do que para o período de 2007-2013. Mas os dados disponíveis mais recentes (de 31 de dezembro de 2015) não permitem ainda identificar os montantes relativos aos instrumentos de garantia.

Durante o período de 2007-2013, o peso relativo dos montantes de garantia (co)financiados pela UE manteve-se reduzido em comparação com o montante total das garantias emitidas nos Estados-Membros (ver mais pormenores no anexo I). No entanto, devido ao aumento de recursos orçamentais para estes instrumentos de garantia no período de 2014-2020 (ver pontos 13 e 17-18), espera-se que a percentagem aumente. Além disso, no período de 2007-2013, a média anual de empréstimos concedidos garantidos pela UE representava menos de 0,5% do total dos empréstimos bancários concedidos às PME (ainda que com variações significativas entre os Estados-Membros) (ver mais pormenores no anexo II).

Método da auditoria

A auditoria procurou avaliar se as garantias de empréstimos da UE apoiaram o crescimento e a inovação das pequenas empresas, melhorando o seu acesso ao financiamento. Para o efeito, o Tribunal analisou:

1. se os atuais instrumentos de garantia foram criados de forma adequada;
2. se os beneficiários teriam dificuldade em obter um empréstimo sem uma garantia;
3. se os instrumentos de garantia atingiram os respetivos objetivos ou chegaram aos destinatários pretendidos;
4. se o sistema de avaliação da Comissão forneceu provas da eficácia dos instrumentos de garantia.

Para analisar resultados a longo prazo e o sistema de avaliação, o Tribunal centrou-se essencialmente nos instrumentos de garantia de empréstimos que estavam em vigor no período de 2001-2013. Para todos os outros aspetos, a análise incidiu sobre o Mecanismo de Garantia de Empréstimo e o Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME.

Os critérios de auditoria foram baseados nos regulamentos que instituem estes instrumentos, nos correspondentes documentos preparatórios, nos relatórios anteriores do Tribunal relevantes para o assunto, nas regras e procedimentos internos da Comissão, bem como em literatura académica. São explicados em mais pormenor nas várias secções do presente relatório.

As provas de auditoria foram recolhidas com base:

1. numa análise da documentação pertinente.
2. na análise de uma amostra aleatória de 50 empréstimos abrangidos pelos dois atuais instrumentos de garantia, incluindo visitas a três intermediários financeiros do Mecanismo de Garantia de Empréstimo (na República Checa, na Roménia e no Reino Unido) e dois do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME (na Alemanha e na Suécia);
3. em entrevistas telefónicas com uma amostra aleatória de 46 beneficiários finais do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME (abrangendo sete intermediários financeiros na República Checa, Espanha, França, Itália e Luxemburgo);
4. em visitas a dois bancos comerciais e a organismos governamentais na Grécia;
5. num estudo econométrico dos efeitos a longo prazo dos antecessores do Mecanismo de Garantia de Empréstimo às empresas beneficiárias em França;
6. numa análise dos dados do FEI e da Comissão sobre as garantias, bem como sobre regimes de subvenções orientados para as pequenas empresas no programa Horizonte 2020;
7. em entrevistas com pessoal da Comissão e do FEI.

Observações

A criação dos instrumentos de garantia foi afetada por insuficiências

Ao criar um instrumento financeiro, a Comissão deve ter em conta, entre outros, os seguintes elementos: i) as necessidades do mercado e a dimensão do instrumento (ou seja, o montante da contribuição da UE a disponibilizar) e ii) o custo da gestão do instrumento.

Uma vez criado, o instrumento deve começar a funcionar rapidamente para utilizar da melhor forma o período de execução.

Por conseguinte, o Tribunal examinou:

1. se a dimensão dos instrumentos foi decidida com base numa avaliação adequada das necessidades do mercado;
2. se as negociações da Comissão com o FEI sobre os custos e as taxas foram baseadas em dados concretos;
3. se os instrumentos começaram a funcionar sem demora.

A dimensão dos instrumentos não se baseou numa avaliação exaustiva e atualizada das necessidades do mercado

Uma vez que a UE financia um grande número de instrumentos financeiros que operam em paralelo aos instrumentos financiados a nível nacional ou regional, a análise das necessidades do mercado é fundamental para garantir a eficácia dos instrumentos.

As avaliações de impacto e as avaliações ex ante realizadas pela Comissão antes do lançamento de uma nova geração de instrumentos financeiros devem fornecer informações sobre as necessidades do mercado e permitir tirar conclusões sobre o montante de apoio necessário para dar resposta a essas necessidades. Por conseguinte, o Tribunal analisou essas avaliações relativas aos instrumentos de garantia.

Para os dois programas no âmbito dos quais se inserem os dois instrumentos geridos de forma centralizada (ou seja, o Programa para a Competitividade das Empresas e das Pequenas e Médias Empresas e o programa Horizonte 2020), as avaliações foram efetuadas em 2011 e 2013, respetivamente. No entanto, para os instrumentos financeiros no âmbito do programa Horizonte 2020 (incluindo o Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME), a apreciação específica foi realizada após a apresentação da proposta legislativa do programa e a discussão de um montante indicativo do orçamento entre a Comissão Europeia, o Parlamento Europeu e o Conselho.

Ambas as avaliações procederam a uma análise das necessidades do mercado (ou seja, o défice de financiamento). Devido à falta de dados completos, era difícil uma quantificação exata deste défice, pelo que se baseou em várias estimativas e pressupostos (ver caixa 1). Em consequência, o número de PME que se considera que não têm acesso ao financiamento (2 a 3,5 milhões, de um total de cerca de 23 milhões) que não é atribuível a insuficiências fundamentais, mas antes à falta/insuficiência de garantias (pressupõe-se que seja 20%) foi expresso como um intervalo (entre 0,4 e 0,7 milhões de PME). A avaliação de 2013 não atualizou os valores sobre o défice de financiamento utilizados na avaliação de 2011.

A avaliação de 2011 e, em especial, o estudo subjacente¹⁴ encomendado pela Comissão, incluía uma análise pormenorizada das diversas opções (instrumentos financeiros diferentes e orçamentos diferentes) e avaliava o respetivo impacto. A avaliação de 2013 não tinha o mesmo nível de opções e de informações sobre o impacto. Em especial, embora devesse ser disponibilizada uma contribuição da UE muito maior para o Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME em comparação com o seu equivalente no período anterior (ver quadro 1), não foi efetuada uma avaliação do impacto sobre o défice de financiamento e da capacidade de absorção¹⁵, tendo igualmente em conta o impacto combinado de todos os outros instrumentos de garantia financiados pela UE no seu conjunto.

A contribuição da UE disponível para os dois instrumentos geridos de forma centralizada não é afetada por Estado-Membro, região ou setor. Os instrumentos, em conformidade com a sua base jurídica, são orientados para a procura e os intermediários financeiros respondem ao convite à manifestação de interesse publicado pelo FEI. Embora as necessidades do mercado e, por conseguinte, o possível impacto das garantias variem entre os Estados-Membros, a análise do défice de financiamento para os dois instrumentos foi efetuada apenas a nível da UE. As avaliações de 2011 e de 2013 não utilizaram as informações disponíveis sobre as necessidades do mercado em vários Estados-Membros e regiões. Com efeito, entre 2006 e 2008, ao abrigo da iniciativa JEREMIE¹⁶ (Recursos Europeus Conjuntos destinados às empresas de micro a média dimensão), o FEI elaborou uma "análise do défice" a nível nacional para 19 Estados-Membros, a pedido destes. Além disso, em 2012, foi realizado um estudo para a Comissão com vista a fornecer uma panorâmica dos regimes de empréstimo, garantia e capital próprio apoiados por recursos nacionais nos Estados-Membros da UE. Foi efetuada uma atualização em 2014, mas, devido a limitações no âmbito estabelecido para os estudos, as sínteses relativas a cada Estado-Membro não estão completas.

A avaliação de 2011 previa que o efeito catalisador mais elevado seria alcançado nos Estados-Membros que aderiram à UE a partir de 2004. No entanto, com base nos acordos de garantia assinados entre o FEI e os intermediários financeiros no âmbito dos dois instrumentos até ao final de 2016, cerca de três quartos dos empréstimos previstos serão gerados em quatro Estados-Membros que aderiram à UE antes de 2004. Para a maioria dos Estados-Membros que aderiram à UE a partir de 2004, o impacto dos dois instrumentos em termos de resolução do défice de financiamento é inferior do que nos Estados-Membros principais beneficiários.

O FEIE (ver ponto 17) irá complementar os dois instrumentos de forma significativa. O Tribunal salientou já no seu Parecer nº 2/2016¹⁷ que não existia, para o FEIE, uma avaliação nem uma análise das causas do défice, das necessidades do mercado e da melhor forma de lhes dar resposta.

No que diz respeito aos instrumentos cofinanciados pelos Fundos Estruturais, um Relatório Especial¹⁸ anterior salientou o facto de que, para o período de 2007-2013, as autoridades responsáveis nos Estados-Membros nem sempre avaliaram devidamente as necessidades do mercado, o que deu origem a que um número significativo de instrumentos financeiros fosse sobredimensionado.

O nível dos custos e taxas não foi suficientemente fundamentado

O FEI recebe uma taxa administrativa como remuneração pelos serviços prestados e uma comissão de desempenho para incentivar a realização dos objetivos específicos. O montante total máximo das taxas administrativas e da comissão de desempenho que o FEI pode cobrar durante a vigência de cada mecanismo será de 6% da contribuição da UE. Esta taxa era de 9% para os instrumentos do período de 1998-2000 e de 2001-2006, tendo a Comissão conseguido reduzi-la para 6% nos períodos posteriores.

Além disso, a Comissão i) paga ao FEI uma taxa pela gestão de tesouraria¹⁹ dos montantes pagos a partir do orçamento da UE para os dois instrumentos e ii) reembolsa ao FEI determinados outros custos de gestão imprevistos com base em documentos comprovativos. O limite máximo combinado destes custos é de 1% da contribuição da UE para o Mecanismo de Garantia de Empréstimo e de 1,5% da sua contribuição para o Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME.

O montante máximo dos custos e taxas de gestão pagos para os dois instrumentos ao longo da sua vigência é de 129,7 milhões de euros, como indicado no quadro 2. Os custos aumentarão quando o montante complementar da contribuição do FEIE for oficializado através de alterações aos acordos de delegação (ver ponto 17).

Fonte: TCE com base em informações orçamentais da UE e nos acordos de delegação entre a Comissão e o FEI.

Os custos e as taxas de gestão anuais²⁰ para os dois instrumentos serão de aproximadamente 6,5 milhões de euros (não tendo em conta o complemento do FEIE).Embora o FEI seja principalmente propriedade pública²¹, detendo a UE 29,81% do capital social, é, todavia, importante assegurar que as taxas são adequadas.

Por conseguinte, antes de entrar na fase de negociação com o FEI, a Comissão deve ter conhecimento dos dados sobre os custos i) incorridos pelo FEI para gerir os anteriores instrumentos de garantia de empréstimos, ii) incorridos pelas instituições de garantia nacionais para gerir os instrumentos de garantia de empréstimos e iii) cobrados pelo FEI a outros organismos dos quais recebeu um mandato de gestão (como o BEI ou as autoridades nacionais). O Tribunal examinou se esses dados foram obtidos.

O Tribunal constatou que a Comissão não dispunha de informações pormenorizadas sobre os custos reais relativos aos regimes geridos anteriormente. Dispunha de informações limitadas sobre as taxas pagas por outros organismos que tinham mandatado o FEI para gerir instrumentos financeiros em seu nome e foram realizados poucos trabalhos para comparar os seus custos com os incorridos por uma amostra de instrumentos de garantia geridos a nível nacional.

A título de comparação, para os instrumentos de garantia cofinanciados pelos Fundos Estruturais, o limite máximo imposto pelos regulamentos pertinentes aos custos e taxas de gestão é superior aos 6% cobrados para os instrumentos geridos de forma centralizada. No entanto, os custos reais foram inferiores ao limite máximo. De acordo com dados indicativos sobre a execução dos instrumentos de garantia cofinanciados pelos Fundos Estruturais²² durante o período de 2007-2013, a média anual²³ dos custos e taxas de gestão está atualmente ao mesmo nível dos que foram pagos pela Comissão para os dois instrumentos auditados.

Para além das taxas mencionadas, no caso do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME o FEI tem direito a receber uma taxa de risco como compensação pela partilha de parte do risco deste instrumento (ver ponto 12 e figura 1).

O risco associado à exposição do FEI depende do perfil de risco da carteira subjacente e do montante da contribuição da UE, sendo esta paga em prestações anuais e antes da aprovação efetiva das garantias. Até 2022, os empréstimos podem ser incluídos no âmbito do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME, pelo que o perfil de risco da carteira pode continuar a evoluir.

Os intermediários financeiros devem pagar uma taxa de garantia (ver ponto 11), que constitui uma receita do Mecanismo. A contribuição da UE só será utilizada para pagar as taxas de risco quando a taxa de garantia for insuficiente para cobrir o montante total da taxa de risco a que o FEI tem direito.

A taxa de risco está fixada em 1,25% por ano para 80% do montante garantido não reembolsado (uma vez que a contribuição da UE deverá corresponder a 20% do montante garantido total para todos os intermediários em conjunto). O montante total máximo da taxa de risco que o FEI pode cobrar durante a vigência do mecanismo será de 10% da contribuição da UE (ou seja, 106 milhões de euros).

Existe o risco de a taxa poder compensar excessivamente o FEI pelo risco efetivamente assumido, porque a taxa é paga em relação a 80% do montante garantido não reembolsado, mesmo quando a parte realizada da contribuição da UE exceda 20% do montante garantido (por outras palavras, quando a exposição efetiva do FEI é inferior a 80%). No entanto, não existe qualquer mecanismo de revisão da taxa de risco paga ao FEI até 2022. Por exemplo, no período de 2014-2015, a contribuição da UE excedeu o montante garantido não reembolsado, pelo que o FEI não assumiu qualquer risco, mas recebeu aproximadamente 0,5 milhões de euros relativos a taxas de risco.

Início rápido da fase de execução

As auditorias anteriores do Tribunal demonstraram que a entrada em funcionamento dos instrumentos financeiros constitui um desafio essencial, sendo que os atrasos colocam em risco a realização dos objetivos²⁴. Por conseguinte, o Tribunal examinou se esses atrasos foram evitados.

O Mecanismo de Garantia de Empréstimo era essencialmente uma continuação do anterior Mecanismo de Garantia às PME, o que ajudou a que se tornasse rapidamente operacional. Mas o rápido início do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME, que, em alguns aspetos, era um novo instrumento, constituiu um feito significativo.

Em relação a ambos os instrumentos, os acordos celebrados entre a Comissão e o FEI foram assinados até julho de 2014. No final de 2014, o FEI tinha já assinado acordos de garantia com seis intermediários, esperando-se um volume de concessão de empréstimos de quase 1,4 mil milhões de euros. No final de 2016, a taxa de execução (em termos de contribuição da UE utilizada) foi de 80%. Na mesma data, os intermediários financeiros tinham concedido empréstimos correspondentes a cerca de 27% do seu volume de empréstimos esperado.

Os instrumentos de garantia de empréstimos não incidiram suficientemente sobre as empresas com dificuldades em obter empréstimos

Os mutuantes, em geral, cobram taxas de juro e taxas mais elevadas compatíveis com o perfil de risco mais elevado dos mutuários. No entanto, podem igualmente ter relutância em cobrar juros elevados e assumir riscos acima de um determinado nível, optando antes por restringir a atividade de concessão de empréstimos. Por conseguinte, projetos viáveis podem não ser financiados pelos bancos, pois estes consideram que apresentam demasiados riscos, especialmente quando os mutuários não têm qualquer meio de sinalizar a sua capacidade de endividamento e/ou a validade das perspetivas do seu projeto²⁵. Para efeitos do presente relatório, as empresas viáveis que não conseguem obter empréstimos junto de mutuantes comerciais são designadas por "empresas viáveis sem acesso ao financiamento".

O facto de existirem mutuários com projetos viáveis que não conseguem aceder ao financiamento constitui a principal fundamentação subjacente ao financiamento pela UE dos instrumentos de garantia de empréstimos. Esta fundamentação é declarada nos documentos preparatórios e respetivos regulamentos que instituem os dois mecanismos examinados. Afirma-se, em especial, que o Mecanismo de Garantia de Empréstimo deve reduzir "as dificuldades específicas que as PME viáveis enfrentam para obter financiamento, ou por serem consideradas de elevado risco [ou] por não disporem de garantias suficientes"²⁶. Para o Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME, o Regulamento Horizonte 2020²⁷ refere que "empresas inovadoras estabelecidas — tanto de grande como de pequena dimensão — não conseguem obter empréstimos para atividades de investigação e inovação de alto risco" e que "as inovações necessárias para a realização dos objetivos das políticas se estão a revelar, em geral, demasiado arriscadas para o mercado suportar […]". Além disso, a disposição do Regulamento Financeiro de que "os instrumentos financeiros não visam substituir […] o financiamento privado"²⁸ implica uma incidência nas "empresas viáveis sem acesso ao financiamento".

Estes instrumentos não estão, portanto, concebidos como subsídios de caráter geral destinados a reduzir os custos associados aos juros das pequenas empresas em geral, nem das que são inovadoras, mas antes para melhorar o acesso ao financiamento das empresas que não conseguem obter empréstimos junto de mutuantes comerciais.

Por conseguinte, o Tribunal examinou:

1. se as empresas que beneficiam das garantias de empréstimos tinham dificuldades no acesso ao financiamento;
2. se a Comissão utilizou de forma eficaz as medidas para melhorar a orientação para as "empresas viáveis sem acesso ao financiamento";
3. se os instrumentos foram absorvidos nos Estados-Membros com dificuldades financeiras.

Insuficiências na orientação para as empresas viáveis sem acesso ao financiamento

Com base na amostra de empréstimos (96 empresas) ao abrigo dos dois instrumentos, o Tribunal detetou que apenas 40% dos empréstimos foram concedidos a empresas que, de outro modo, teriam tido dificuldades em obter financiamento junto de um mutuante comercial. Este nível não é significativamente diferente dos 43%²⁹ detetados na anterior auditoria do Tribunal ao Mecanismo de Garantia às PME³⁰ (o antecessor do Mecanismo de Garantia de Empréstimo), que tinha objetivos muito semelhantes e, em grande medida, se baseava em intermediários semelhantes.

No âmbito do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME, 35% das empresas teria dificuldade em obter um empréstimo comercial sem a garantia da UE. Mas mesmo neste subgrupo de empresas inovadoras, algumas tiveram acesso ao financiamento de capital de risco ou poderiam ter obtido um empréstimo comercial apresentando garantias pessoais.

O Tribunal comparou igualmente o comportamento dos intermediários públicos e privados na sua orientação para os beneficiários pretendidos³¹ através da utilização de indicadores indiretos que estão ligados ao grau de restrições financeiras:

1. a idade e dimensão da empresa, uma vez que empresas pequenas e mais jovens tendem a ter mais restrições financeiras³²;
2. o empréstimo em percentagem do total dos ativos de uma empresa para medir a importância financeira do empréstimo enquanto fonte de financiamento na estrutura de capital da empresa.

Estes indicadores revelam uma diferença flagrante entre o comportamento dos intermediários públicos e o dos privados no âmbito do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME. Os intermediários públicos tiveram sempre um desempenho melhor do que os privados na orientação para as empresas mais suscetíveis de efetivamente necessitarem de uma garantia. Por exemplo, as empresas com menos de cinco anos representavam 35% da carteira de empréstimos dos intermediários públicos, em comparação com 16% da dos privados. Do mesmo modo, os intermediários públicos eram mais suscetíveis de fornecer um montante relativamente substancial de financiamento aos beneficiários: mais de metade dos empréstimos concedidos por estes representava mais de 10% dos ativos do mutuário em causa, ao passo que este era o caso apenas para um quarto dos empréstimos concedidos por intermediários privados³³.

O facto de os intermediários privados no âmbito do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME se terem concentrado mais em empresas com acesso a empréstimos comerciais está relacionado com a forma como o instrumento foi criado. O Regulamento Horizonte 2020 indica que o mecanismo visa melhorar o acesso ao financiamento da dívida, mas não inclui um requisito explícito para se concentrar nas "empresas viáveis sem acesso ao financiamento". O acordo entre a Comissão e o FEI indica que o objetivo do mecanismo é apenas incentivar os intermediários a alargar, direta ou indiretamente, o financiamento da dívida. Os acordos entre o FEI e os intermediários não especificam que estes devem concentrar-se nas empresas que se deparam com dificuldades no acesso a empréstimos comerciais. Enquanto os intermediários públicos são mais suscetíveis de se concentrar nessas empresas devido aos seus objetivos políticos, os intermediários privados não têm essa motivação e o acordo de garantia com o FEI não exige que o façam. De facto, um intermediário privado que o Tribunal visitou nem sequer tinha conhecimento de que a tónica deve ser colocada nas empresas viáveis a quem é recusado crédito (ver ponto 52).

As empresas com acesso suficiente a financiamento podem também beneficiar da garantia, por exemplo, obtendo empréstimos por um período mais longo ou para montantes mais avultados. Além disso, no âmbito do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME, os intermediários conseguem reduzir a taxa de juro para valores inferiores à taxa do mercado. A poupança de juros é proporcional ao grau de risco do mutuário. No entanto, uma vez que as empresas com acesso a empréstimos comerciais tendem a apresentar menos riscos, a poupança é marginal. A poupança média observada na amostra do Tribunal situou-se entre 0,3% e 0,4%, ou seja, no máximo 1 000 euros por ano para um empréstimo de 250 000 euros (valor mediano no âmbito do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME).

Embora tenha sido bem-sucedida com uma medida mais orientada para as "empresas viáveis sem acesso ao financiamento", a Comissão ainda não explorou algumas outras medidas possíveis, em especial para o Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME

O Tribunal observou já que, no âmbito do anterior Mecanismo de Garantia às PME, uma parte substancial dos beneficiários eram empresas com acesso a empréstimos comerciais e recomendou que "deverão prever-se medidas adequadas para reduzir o peso morto, partindo, entre outros fatores, das melhores práticas já aplicadas por certos intermediários"³⁴. Na sua resposta à recomendação, a Comissão concordou que "devem ser tomadas medidas adequadas para minimizar o "peso morto" num programa que eventualmente lhe suceda"³⁵.

Na sua proposta legislativa para o atual Mecanismo de Garantia de Empréstimo, a Comissão introduziu um limite máximo de 150 000 euros para os empréstimos elegíveis para garantias. Considerava-se que os mutuários que pediam montantes inferiores tinham mais dificuldades em aceder ao financiamento.

Embora este limite máximo fosse aprovado, os legisladores introduziram uma exceção. Os empréstimos de maior dimensão podem ainda ser garantidos ao abrigo do Mecanismo de Garantia de Empréstimo se for demonstrado que o beneficiário não é elegível para uma garantia no âmbito do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME³⁶. Um intermediário disposto a aprovar um empréstimo acima do limite máximo deve, em primeiro lugar, verificar se o mutuário não consegue cumprir qualquer dos 14 critérios de elegibilidade em matéria de inovação ao abrigo do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME (ver ponto 89). Uma vez que se trata de um processo relativamente complexo e o seu fundamento é difícil de compreender, a maior parte dos intermediários financeiros mantêm os seus empréstimos garantidos abaixo do limite máximo.

A aplicação do limite máximo resultou, assim, numa reorientação do Mecanismo de Garantia de Empréstimo para empresas, de um modo geral, mais pequenas, mais jovens e com um grau de risco mais elevado. Esta situação é ilustrada por várias estatísticas de carteira:

1. a dimensão média de um empréstimo diminuiu, passando a percentagem de empréstimos de valor superior a 150 000 euros de 37% ao abrigo do anterior Instrumento para 15,8% no Mecanismo de Garantia de Empréstimo;
2. a percentagem de empréstimos às microempresas (ou seja, com menos de 10 trabalhadores) aumentou para 82%, em comparação com 74% no âmbito do anterior mecanismo.

No entanto, os grandes empréstimos continuam a ser garantidos, por vezes mesmo contornando as regras. Um intermediário do Mecanismo de Garantia de Empréstimo (dos três auditados) ultrapassou o limite máximo em diversas ocasiões ao garantir vários empréstimos a uma única empresa na mesma data. O FEI observou esta prática e solicitou informações adicionais relativamente a um caso e, com base nelas, aceitou que existia uma fundamentação comercial adequada para esse caso específico. Esses empréstimos representavam mais de 10% da carteira de empréstimos garantidos do intermediário.

A utilização de critérios de elegibilidade bem definidos pode ser outra forma de assegurar que as garantias são obtidas pelas empresas viáveis sem acesso ao financiamento (ver um exemplo na caixa 2). No que se refere ao Mecanismo de Garantia de Empréstimo, esses critérios de elegibilidade são definidos nos acordos de garantia celebrados com os intermediários financeiros. No entanto, para o Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME, a Comissão não impôs esses critérios no seu acordo de delegação com o FEI (ver ponto 59). Não obstante, o Tribunal constata que, dos 14 critérios de elegibilidade em vigor para avaliar o caráter inovador de uma empresa (dos quais um tem de ser cumprido), dois dizem respeito a empresas mais jovens. Porém, esses dois critérios foram utilizados apenas por uma minoria de empresas que beneficiaram de um empréstimo garantido ao abrigo do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME (20% em 31.12.2016).

Uma abordagem alternativa para os intermediários públicos garantirem que são principalmente as "empresas viáveis sem acesso ao financiamento" que se candidatam à garantia consiste na cobrança de taxas de juro superiores ao nível médio de mercado. Na verdade, as empresas com acesso ao financiamento podem obter empréstimos a taxas de mercado e são, por conseguinte, desencorajadas de apresentar candidaturas a um empréstimo garantido mais caro. Essa política de preços, aplicada por algumas instituições de fomento nacionais, não é, contudo, utilizada no âmbito do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME.

A estrutura de acompanhamento dos instrumentos de garantia criada pela Comissão não permite verificar periodicamente se os intermediários estão a orientar as garantias para as "empresas viáveis sem acesso ao financiamento". Para o Mecanismo de Garantia de Empréstimo, o indicador de acompanhamento é a percentagem de empresas que consideram que não teriam obtido financiamento sem a garantia. No entanto, os dados necessários para o determinar devem ser recolhidos através de inquéritos apenas duas vezes durante a vigência do mecanismo. Um indicador semelhante foi utilizado para avaliar o mecanismo anterior, mas a dimensão da amostra era demasiado pequena para permitir extrair quaisquer conclusões a nível dos diferentes intermediários. Para o Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME, não é utilizado um indicador desse tipo.

A literatura académica sugere vários indicadores alternativos (ver caixa 3) que poderão fornecer informações mais oportunas sobre a percentagem de empresas com acesso a empréstimos comerciais a nível dos diferentes intermediários. Como esses indicadores se baseiam em dados que, normalmente, provêm dos processos relativos aos empréstimos, os dados necessários poderão ser recolhidos junto dos intermediários. Porém, até à data, a Comissão não testou a aplicabilidade de indicadores alternativos.

A absorção dos instrumentos foi lenta nos Estados-Membros em dificuldades financeiras

Os períodos cíclicos desfavoráveis, nomeadamente as crises financeiras, geralmente aumentam o défice de financiamento (ou seja, o financiamento necessário, mas não disponível) para as pequenas empresas⁴⁰. Por este motivo, a melhoria do acesso ao financiamento por parte das pequenas empresas constituiu um elemento importante do Plano de Relançamento da Economia Europeia⁴¹ de 2008 e a Comissão e três Estados-Membros que beneficiavam de assistência financeira da UE (Letónia, Grécia e Portugal) decidiram aplicar várias medidas para o efeito.

Os orçamentos nacionais dos três Estados-Membros em causa foram colocados sob grande pressão. Os governos não podiam reforçar os seus regimes nacionais de garantia e o nível da atividade de garantia com participação estatal diminuiu acentuadamente. Uma vez que os regimes da UE se destinam a complementar os esforços dos Estados-Membros⁴², o Tribunal avaliou se, nesses países, os instrumentos de garantia da UE geridos de forma centralizada e os instrumentos semelhantes cofinanciados pelos Fundos Estruturais tinham conseguido ser absorvidos.

O Tribunal constatou que os instrumentos de garantia da UE geridos de forma centralizada foram significativamente menos bem-sucedidos em termos de absorção nesses Estados-Membros do que os instrumentos cofinanciados pelos Fundos Estruturais. Embora o antecessor do Mecanismo de Garantia de Empréstimo existisse no momento em que a crise eclodiu, nestes três Estados-Membros, o FEI assinou um contrato com um único intermediário financeiro na Letónia em 2009. A absorção do antecessor do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME, que existia desde o final de 2012, foi satisfatória em Portugal, mas não nos outros dois Estados-Membros.

Os Fundos Estruturais cofinanciaram garantias e "instrumentos financeiros de partilha de riscos financiados". Estes instrumentos destinavam-se ambos a colmatar a lacuna de concessão de empréstimos para as pequenas empresas, mas apenas o último oferece uma cobertura dos riscos de crédito e liquidez aos intermediários. A desvantagem de um "instrumento financeiro de partilha de riscos financiado" é que os empréstimos às pequenas empresas têm de ser financiados na totalidade ou em parte por fundos públicos⁴³, o que reduz o número de empresas que podem ser apoiadas. O Tribunal constatou que os instrumentos em que foram utilizados fundos públicos para financiar, pelo menos, metade dos empréstimos foram mais bem-sucedidos no desembolso de fundos às empresas, uma vez que a concessão de liquidez compensou as restrições de liquidez dos bancos comerciais. Por esse motivo, como as garantias de empréstimos da UE geridas de forma centralizada eram instrumentos que não ofereciam liquidez aos bancos comerciais, não foram absorvidas de forma satisfatória nos Estados-Membros em causa.

No entanto, mesmo para os instrumentos financeiros cofinanciados pelos Fundos Estruturais, os desembolsos a favor das empresas não se realizaram no momento da maior tensão, mas sim posteriormente. Na Letónia, apenas 16% do montante previsto para os "instrumentos financeiros de partilha de riscos financiados" ao abrigo do regime gerido pelo FEI⁴⁴ foram desembolsados para as pequenas empresas entre 2009 e 2012. Os desembolsos efetuados a partir dos instrumentos financeiros a esse tipo de empresas na Grécia também registaram atrasos, tendo apenas acelerado perto do final do período de disponibilidade em 2015-2016.

A lentidão dos pagamentos às pequenas empresas a partir de instrumentos financeiros cofinanciados pelos Fundos Estruturais contrasta com os progressos alcançados pelo Instituto para o Crescimento na Grécia. Tratava-se de um instituto financeiro não bancário estabelecido pelo Estado grego e pelo banco de desenvolvimento alemão Kreditanstalt für Wiederaufbau como uma medida pontual para conceder empréstimos a pequenas empresas. Dispunha de um capital de 200 milhões de euros, que conseguiu converter em empréstimos em menos de um ano. De acordo com os representantes de bancos comerciais que o Tribunal entrevistou na Grécia, a principal razão para o rápido desembolso foi a maior simplicidade das regras aplicáveis à execução, em comparação com as dos instrumentos dos Fundos Estruturais.

A Comissão reagiu de facto às dificuldades de absorção. Em especial, em 2011, a Comissão permitiu que fossem utilizados instrumentos financeiros dos Fundos Estruturais igualmente para o financiamento de capital de exploração, o que tinha sido anteriormente autorizado apenas em circunstâncias excecionais. Esta possibilidade teve um efeito positivo sobre os desembolsos a favor das pequenas empresas e justificava-se pelas circunstâncias do momento.

No entanto, o historial das garantias de empréstimos mostra que esse tipo de alterações não é revertido quando estas circunstâncias específicas já não se aplicam. Daí resulta uma "flexibilização da elegibilidade" geral. Por exemplo, embora os antecessores do Mecanismo de Garantia de Empréstimos se centrassem inicialmente nos empréstimos ao investimento, atualmente passou a ser comum o financiamento de capital de exploração. O antecessor do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME apenas apoiava empréstimos com uma maturidade mínima de dois anos. O Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME também apoia os empréstimos com maturidade anual, incluindo linhas de crédito. Apesar de essas alterações incontestavelmente aumentarem a absorção dos regimes, incrementam igualmente o risco de que o instrumento não alcance eficazmente os objetivos de política pública ou acabe por competir com o setor privado (ver caixa 4).

Objetivos parcialmente alcançados

Os dois instrumentos de garantia têm objetivos diferentes, pelo que são tratados separadamente nesta secção. O Tribunal examinou:

1. se os antecessores do Mecanismo de Garantia de Empréstimo promoveram o crescimento empresarial;
2. se o Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME incidiu no apoio às empresas que realizam atividades de investigação e de inovação com um elevado potencial de excelência.

Os antecessores do Mecanismo de Garantia de Empréstimo contribuíram para o crescimento das empresas

O crescimento das empresas pode traduzir-se na criação de emprego, no aumento da produtividade e numa taxa mais elevada de sobrevivência. Para observar o efeito de uma garantia, não basta, por exemplo, comparar o número de empregados numa determinada empresa antes de esta beneficiar da garantia com esse número alguns anos mais tarde, já que este pode ter sido afetado por outros fatores⁴⁵. Em vez disso, uma avaliação dos efeitos deve basear-se numa comparação do que aconteceu às empresas que beneficiaram de garantias com o que teria acontecido na ausência desse apoio.

No âmbito da presente auditoria, o Tribunal encomendou um estudo de avaliação de impacto contrafactual sobre os efeitos a longo prazo das garantias de empréstimos da UE num Estado-Membro, a França⁴⁶. A contribuição da UE para os intermediários franceses, cujas carteiras foram analisadas no estudo, representava mais de 25% do valor total do orçamento do Mecanismo de Garantia às PME ativo no período de 2001-2013. O estudo comparou um conjunto de variáveis de resultados⁴⁷ para as pequenas empresas que beneficiaram de garantias de empréstimos da UE no período de 2002-2012 com empresas que não beneficiaram ("grupo de comparação"). Os efeitos foram estimados anualmente para o período de 10 anos após o ano em que o empréstimo foi recebido. O anexo III faculta mais pormenores sobre a metodologia.

Os resultados do estudo são positivos em relação a todas as variáveis de resultados analisadas. As empresas beneficiárias cresceram mais do que o grupo de comparação em termos do valor total dos ativos, das vendas e da massa salarial. Após uma diminuição inicial da produtividade, tornaram-se igualmente mais produtivas do que o grupo de comparação. A diminuição inicial da produtividade é coerente com o facto de ser necessário tempo para os investimentos se tornarem plenamente produtivos. Embora os empréstimos tenham impulsionado os ativos quase de imediato, o efeito sobre as vendas e a massa salarial levou mais 2 a 3 anos a concretizar-se. Os empréstimos garantidos endividaram mais as empresas, mas o aumento da dívida não as tornou mais vulneráveis. Na realidade, as empresas beneficiárias tinham efetivamente menos probabilidades de cessarem a sua atividade do que o grupo de comparação (ver figura 2).

Fonte: TCE, com base no documento "Final report: Long-term effects of loan portfolio guarantees on SMEs’ performance" (Relatório final: Os efeitos a longo prazo das garantias da carteira de empréstimos sobre o desempenho das PME) de Bertoni, Colombo e Quas (2016, a aguardar publicação).

Embora os resultados positivos sejam um feito, os efeitos globais observados para as pequenas empresas francesas são mais modestos do que os estimados em dois outros estudos que analisaram os instrumentos de garantia de empréstimos em França ou noutro local utilizando uma metodologia semelhante (ver quadro 3).

Em 2005, a Comissão partiu do princípio de que a criação/manutenção de um posto de trabalho com o Mecanismo de Garantia às PME teria um custo de 1 330 euros⁵⁰. Pressupondo que o crescimento da massa salarial, como definido pelo estudo contrafactual, reflete apenas o crescimento do emprego, o Tribunal calculou que cada posto de trabalho criado/mantido graças às garantias da UE concedidas a pequenas empresas francesas custou na realidade entre 8 000 e 11 000 euros, ou seja, sete vezes mais do que a estimativa.

O estudo confirmou ainda que uma melhor orientação pode tornar o instrumento mais eficaz. Em especial, os empréstimos garantidos tiveram um maior efeito em empresas mais pequenas e mais jovens, isto é, empresas que, de acordo com a literatura académica, têm mais probabilidades de ter restrições financeiras. Os empréstimos garantidos também tiveram um maior efeito nos casos em que o montante da contribuição pública por cada euro de empréstimo garantido (ou seja, a perda esperada) era mais elevado (ver quadro 4).

Nota: pp = ponto percentual.

Fonte: Bertoni et al. (2016).

Na auditoria que realizou anteriormente ao Mecanismo de Garantia às PME, o Tribunal observou que "os resultados obtidos poderiam igualmente ter sido alcançados por meio do financiamento através de regimes nacionais". "[Dada a grande percentagem] de mutuários cujas empresas desenvolvem uma atividade local, a necessidade de intervenção da UE não está suficientemente demonstrada"⁵¹. A Comissão aceitou a recomendação relativa a esta questão e declarou que "este elemento já está a ser tido em conta nos debates e no planeamento da próxima geração de instrumentos financeiros […], em que assegurar o valor acrescentado da UE é um dos princípios fundamentais a respeitar por todos os instrumentos propostos"⁵².

A conclusão anterior do Tribunal de que não era possível demonstrar o valor acrescentado da UE permanece válida para o Mecanismo de Garantia de Empréstimo pelas duas razões apresentadas em seguida. Em primeiro lugar, na sua proposta legislativa sobre o Mecanismo de Garantia de Empréstimo, a Comissão declarou que o sucessor "incidirá mais sobre as garantias de apoio à concessão de empréstimos transfronteiras e plurinacionais, bem como sobre operações de titularização, de acordo com as recomendações do Tribunal de Contas Europeu" no sentido de maximizar o valor acrescentado da UE⁵³. Contudo, os legisladores não transpuseram esta afirmação para o regulamento que rege o mecanismo. À data da auditoria, as garantias transfronteiras ou plurinacionais no âmbito do Mecanismo de Garantia de Empréstimo eram limitadas. e também não tinham sido realizadas quaisquer operações de titularização. Mesmo ao abrigo do anterior Mecanismo de Garantia às PME de 2007-2013, as operações de titularização tinham tido pouco êxito, pois só tinham sido assinadas duas. Uma explicação possível para este facto é a atividade limitada registada no mercado de titularização desde 2008⁵⁴.

Em segundo lugar, a importância do efeito de demonstração, de catalisador e de reforço das capacidades⁵⁵ apresentado como argumento do valor acrescentado da UE, em especial para os Estados-Membros que aderiram à UE a partir de 2004 (ver igualmente ponto 33) está a diminuir. Trata-se de um resultado do crescimento significativo da utilização de instrumentos financeiros financiados pela UE ao longo dos últimos anos (ver pontos 13 e 17-18), que implica um aumento dos conhecimentos dos Estados-Membros em termos de execução desses instrumentos. Em contrapartida, diminui a necessidade de instrumentos de garantia da UE⁵⁶. Além disso, os Estados-Membros podem utilizar os Fundos Estruturais para financiar os seus próprios instrumentos nacionais (ver pontos 72-74).

O Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME não incidiu suficientemente na investigação e inovação com um elevado potencial de excelência

O Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME rege-se pelo Regulamento Horizonte 2020. Trata-se de um regulamento geral que rege várias intervenções sob a forma de subvenções, garantias ou financiamento de capitais próprios. Enquanto regulamento geral, abrange todos os tipos de inovação. Porém, para o Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME o regulamento especifica que a tónica deve ser colocada no apoio às empresas que "desenvolvam atividades de investigação e inovação […] com um elevado potencial de excelência"⁵⁷. Essas atividades envolvem investimentos arriscados.

Uma vez que o Regulamento Horizonte 2020 não forneceu qualquer outra definição de "investimentos arriscados em […] investigação e inovação com elevado potencial de excelência", a Comissão definiu 14 critérios de elegibilidade em matéria de inovação (ver anexo IV). Uma empresa que pretenda beneficiar de um empréstimo garantido deve satisfazer um desses critérios. Os critérios abrangem uma vasta gama de possíveis características das empresas, tal como se tem um certo nível de despesas de investigação e inovação, ganhou um prémio de inovação, obteve uma bolsa ou um empréstimo para investigação ou inovação, registou direitos de tecnologia, está a crescer rapidamente ou a receber investimento de um fundo de capital de risco ou de investidores providenciais (business angels).

Dois dos três critérios mais frequentemente utilizados são de natureza geral:

1. critério utilizado em 27% dos casos (valores do final de 2016): o beneficiário pretende investir na produção, desenvolvimento ou execução de produtos, processos ou serviços novos ou substancialmente melhorados, que sejam inovadores e em que exista um risco de insucesso tecnológico ou industrial;
2. critério utilizado em 12% dos casos: o beneficiário opera num mercado há menos de sete anos e os custos de investigação e inovação representam, pelo menos, 5% do total dos seus custos de funcionamento em, pelo menos, um dos três anos anteriores à sua candidatura.

Com base na amostra de empréstimos, o Tribunal examinou se a tónica especificada no regulamento tinha sido aplicada. As empresas foram classificadas em três grupos: i) ausência de inovação (15% da amostra), ii) desenvolvimento de produtos ou processos normalizados (50% da amostra) e iii) inovação de alto risco (35% da amostra). A caixa 5 apresenta exemplos de projetos e empresas para cada categoria. As inovações resultantes do desenvolvimento de produtos ou de processos normalizados são entendidas como sendo uma novidade apenas para a empresa (ou seja, os produtos ou processos podem já existir no mercado)⁵⁸. A inovação de alto risco vai para além disso e o Tribunal considerou que apenas 35% das empresas se encontravam nesta categoria. No entanto, mesmo nesta categoria, destacavam-se as atividades de inovação de apenas algumas empresas.

Assim, 65% das empresas incluídas na amostra do Tribunal refletiam uma definição geral de inovação, embora a tónica devesse incidir no conceito mais restrito de inovação com um elevado potencial de excelência (ver ponto 88).

Para acompanhar o desempenho em termos de inovação das empresas que recebem apoio, a Comissão utiliza o indicador "percentagem de PME participantes que introduzem inovações na empresa ou no mercado". Este indicador não permite isolar a inovação de alto risco com um elevado potencial de excelência e, por conseguinte, reflete uma definição mais alargada de inovação⁵⁹. Além disso, a Comissão fixa uma meta relativamente modesta de 50% para a percentagem de empresas que introduzem inovações na empresa ou no mercado. Dado que aproximadamente metade das empresas europeias realizam algumas atividades de inovação em sentido lato, atingir este objetivo não pode ser considerado um sucesso⁶⁰. A Comissão provavelmente ainda atingiria o objetivo mesmo que se limitasse simplesmente a repartir o financiamento de forma aleatória pelas empresas.

O Tribunal comparou igualmente o Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME com outros regimes de apoio destinados a pequenas empresas inovadoras e avaliou o desempenho individual dos intermediários na orientação do apoio para empresas intensivas em conhecimento⁶¹. Utilizou-se a intensidade de conhecimentos no setor principal de atividade da empresa⁶², uma vez que este é um bom indicador da probabilidade de a empresa realizar atividades de investigação e de inovação com um elevado potencial de excelência. Com efeito, as empresas que operam na indústria de alta tecnologia ou em serviços com utilização intensiva de conhecimentos têm mais probabilidades de inovar. Por conseguinte, se o mecanismo incidir de forma eficaz sobre a inovação, as empresas beneficiárias estarão inevitavelmente concentradas em setores que recorrem intensivamente à inovação. Visar a indústria de alta tecnologia e os serviços com utilização intensiva de conhecimentos é também importante do ponto de vista político (ver caixa 6).

O Tribunal constatou que o atual Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME apoiava as empresas intensivas em conhecimentos mais do que o seu antecessor, o instrumento de partilha de riscos. O papel cada vez mais importante dos intermediários públicos contribuiu para uma maior concentração nas empresas com utilização intensiva de conhecimentos. A percentagem dessas empresas nas carteiras de intermediários públicos no âmbito do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME (76%) é muito semelhante à alcançada no âmbito dos regimes de subvenções do programa Horizonte 2020, que são orientados para as pequenas empresas. Em contrapartida, os intermediários privados dão muito menos ênfase às empresas com utilização intensiva de conhecimentos (41%), reduzindo assim a sua percentagem global no mecanismo no seu conjunto (ver figura 3).

Nota: Os setores intensivos em conhecimentos e tecnologia incluem a indústria de alta tecnologia e de média-alta tecnologia, bem como serviços com intensidade de conhecimentos, tal como definido na orientação pertinente do Eurostat.

Fonte: TCE, com base nos dados fornecidos pelo FEI e pela Comissão.

O sistema de avaliação da Comissão forneceu poucas provas da eficácia dos instrumentos

A Comissão Europeia tem financiado instrumentos de garantia de empréstimos para as pequenas empresas desde o final da década de 1990. A concentração destas garantias tem evoluído ao longo do tempo, mas o objetivo principal continua a ser o mesmo: melhorar o acesso das pequenas empresas ao financiamento e apoiar o empreendedorismo e a inovação, a fim de promover de forma sustentável o desenvolvimento dessas pequenas empresas e o crescimento do emprego em toda a UE. Em relação a cada instrumento, o regulamento aplicável estabelece os prazos para as avaliações intercalares e/ou finais e o seu conteúdo. Entre outros aspetos, as avaliações deviam incidir sobre a questão: "Qual a eficácia da intervenção da UE (por exemplo, garantias de empréstimos)?" Por conseguinte, o Tribunal examinou:

1. se as avaliações anteriores demonstraram a eficácia dos instrumentos de garantia de empréstimos;
2. se as disposições em vigor destinadas a avaliar os instrumentos atuais são adequadas.

As avaliações anteriores não conseguiram apresentar provas sólidas da eficácia dos instrumentos

Nos 18 anos que decorreram desde que os instrumentos de garantia de empréstimos da UE foram introduzidos pela primeira vez, a Comissão apresentou três avaliações intercalares e duas avaliações finais. No entanto, nenhuma destas avaliações forneceu provas sólidas em relação ao impacto das garantias. Normalmente, as avaliações congratulavam-se com o total dos empréstimos garantidos ou o número de pequenas empresas apoiadas. Contudo, estes indicadores não medem a eficácia nem as prestações sociais⁶⁶ de forma adequada.

As avaliações basearam-se, essencialmente, em métodos qualitativos, tais como entrevistas e inquéritos, tendo os métodos quantitativos sido negligenciados. Além disso, não demonstraram que as alterações observadas ao nível dos beneficiários se deviam às garantias e não a outros fatores. Foram utilizados inquéritos para compensar a falta de exaustividade dos dados, mas que não foram concebidos para atribuir as alterações observadas ao instrumento de garantia. Uma vez que as empresas só foram inquiridas vários anos depois de terem recebido um empréstimo garantido, eram mais elevados os riscos inerentes à fiabilidade.

Existem ainda mais duas razões para a falta de avaliações sólidas. Em primeiro lugar, as avaliações foram realizadas demasiado cedo, sendo a avaliação final efetuada pouco depois do meio do ciclo do programa. Em segundo lugar, as avaliações foram muito restritivas, incidindo unicamente sobre o programa em curso e não avaliando, portanto, os efeitos de programas anteriores e globalmente semelhantes.

A recolha de dados para apoiar as futuras avaliações melhorou, mas subsistem insuficiências

A metodologia de uma avaliação de impacto pode mais facilmente ser desenvolvida e aplicada na fase de conceção de um novo programa. Os requisitos aplicáveis à recolha de dados devem ser considerados desde o início, e não depois de o programa ter estado em funcionamento há vários anos⁶⁷.

O FEI e a Comissão tomaram recentemente algumas medidas no sentido de melhorar o processo de avaliação. Em primeiro lugar, a Comissão tenciona agora efetuar as avaliações finais muito mais tarde no ciclo do programa. Em segundo lugar, o pessoal do FEI e da Comissão publicou um estudo em 2015 avaliando o impacto económico das garantias de empréstimos prestadas às pequenas empresas nos países da Europa Central e Oriental no período de 2005-2007⁶⁸. A Comissão tenciona utilizar este estudo como um modelo de avaliação dos efeitos das garantias sobre o desempenho dessas empresas. Por último, o FEI está atualmente também em melhor posição para identificar os beneficiários, recorrendo às bases de dados externas existentes com séries cronológicas de dados financeiros sobre as empresas, que podem ser usadas para uma análise mais quantitativa.

À data da auditoria, a Comissão já tinha elaborado o caderno de encargos para uma avaliação intercalar dos atuais instrumentos de garantia, que deverá estar concluída até ao final de 2017. No entanto, ainda não desenvolveu qualquer trabalho sobre a metodologia a aplicar para a avaliação final. Por exemplo, ainda não definiu i) como avaliar se o Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME aumenta de facto a atividade de inovação, que é o seu principal objetivo, e ii) como isolar os seus efeitos dos de outros programas⁶⁹. A existência de dados incompletos também poderá afetar a avaliação desse mecanismo.

O modelo fornecido por Asdrubali e Signore (2015) comparou o efeito dos instrumentos de garantia da UE com todas as outras possíveis fontes de financiamento, incluindo outras garantias financiadas por instrumentos nacionais ou outros instrumentos da UE, tais como os Fundos Estruturais. Embora os instrumentos de dívida, em certa medida, sejam diferentes (por exemplo, "com limite máximo" versus "sem limite máximo", ou incidindo num subconjunto de pequenas empresas), operam frequentemente como substitutos próximos dos bancos comerciais ou das empresas que procuram financiamento e têm objetivos muito semelhantes. A análise de tantos instrumentos em conjunto quanto possível atenuaria parcialmente a principal limitação da metodologia de modelos. No entanto, à data da auditoria, não tinham sido tomadas quaisquer medidas neste sentido.

Além disso, a lacuna a nível da avaliação poderá ser colmatada por mais investigação académica. No entanto, embora o princípio da transparência⁷⁰ exija a publicação de cada subvenção atribuída, a menos que seja paga a uma pessoa singular, o mesmo não se aplica a beneficiários de garantias. Assim, os investigadores exteriores ao FEI não têm acesso a dados sobre os beneficiários. Outras instituições públicas que trabalham também com dados confidenciais introduziram procedimentos específicos destinados a dar acesso⁷¹ no âmbito de uma investigação justificada, através de um "centro seguro"⁷² ou do estabelecimento de parcerias entre um investigador externo e o pessoal da organização⁷³.

Até à data, a tónica tem sido essencialmente colocada na avaliação dos efeitos do lado da procura, ou seja, em demonstrar o efeito do programa sobre o desempenho das pequenas empresas. Muito menos frequente tem sido a análise i) dos efeitos sobre o lado da oferta, tais como a medida em que as garantias aumentam a oferta de crédito acima do nível que seria obtido pelo intermediário sem as garantias; ii) da forma como os benefícios decorrentes da subvenção implícita nos instrumentos de garantia estão efetivamente divididos entre os fornecedores e os beneficiários⁷⁴ e iii) da forma como as garantias afetam a concorrência entre os bancos. Apesar de o FEI ter frequentemente acesso a dados adequados, estes dados não são tidos em conta para efeitos de avaliação. Quando o Tribunal efetuou uma análise desse tipo em relação à oferta na República Checa, onde cinco grandes bancos tinham começado a cooperar com o FEI ao longo de um período de três anos, observou claramente um impacto positivo sobre a disponibilidade de crédito para apenas um dos bancos.

Conclusões e recomendações

No âmbito de diferentes domínios de intervenção, o orçamento da UE faculta recursos para os instrumentos de garantia de empréstimos que visam as pequenas empresas e que operam a par de instrumentos de garantia financiados a nível nacional. Globalmente, o Tribunal conclui que o volume financeiro dos instrumentos de garantia foi fixado sem uma análise exaustiva das necessidades do mercado e que demasiadas empresas beneficiárias não necessitam verdadeiramente de um empréstimo garantido. Porém, as que receberam um empréstimo garantido registaram um crescimento efetivo. No entanto, o grau de atividades inovadoras apoiadas por um dos instrumentos foi bastante modesto e não estava em consonância com a ênfase e a ambição de excelência prevista no regulamento. Por último, a Comissão ainda não apresentou provas suficientes do impacto dos instrumentos e da sua relação custo-eficácia. A Comissão deve dar resposta à maior parte das recomendações que o Tribunal formula em seguida quando da elaboração das avaliações ex ante para a criação de possíveis instrumentos sucessores no âmbito do próximo quadro financeiro plurianual.

Criação de instrumentos de garantia

O orçamento da UE financia instrumentos de garantia geridos de forma centralizada, a par de outros instrumentos em gestão partilhada. Embora todos os instrumentos financiados pela UE tenham aumentado em volume em comparação com o anterior período de 2007-2013, as avaliações das necessidades do mercado realizadas não abrangeram todos os instrumentos nem mostraram a forma como os instrumentos devem, coletivamente, responder a essas necessidades, com vista a evitar sobreposições e concorrência entre si (ver pontos 27-35).

Os dois instrumentos atuais geridos de forma centralizada iniciaram a sua atividade sem demora. Com base nos acordos de garantia que tinham sido assinados até ao final de 2016, cerca de três quartos dos empréstimos previstos serão concentrados nos quatro Estados-Membros em que o número de pequenas empresas que necessitam de acesso ao financiamento é mais elevado (ver pontos 33 e 48-50).

A execução dos instrumentos financeiros tem um custo. No entanto, a Comissão tinha poucos elementos comprovativos quando iniciou o processo de negociação das taxas com o FEI (ver pontos 36-47).

Recomendação 1 — Avaliação das necessidades do mercado e obtenção de dados sobre os custos de gestão

A Comissão deve:

1. Avaliar as necessidades do mercado e a forma como os vários instrumentos de garantia da UE podem dar a melhor resposta a estas necessidades a par dos instrumentos financiados a nível nacional/regional, assegurando, assim, o valor acrescentado da UE.

   Prazo de execução: antes da apresentação de propostas de criação de novos instrumentos de garantia no âmbito do próximo quadro financeiro plurianual.

2. Obter e analisar dados relevantes sobre os custos de gestão dos regimes de garantia, tais como custos os reais incorridos pelo FEI ou os custos suportados pelos regimes geridos a nível nacional, como contributo para reforçar a sua base de negociação com o FEI e para assegurar um nível adequado das taxas.

Prazo de execução: antes da negociação dos novos mandatos com o FEI no âmbito do próximo quadro financeiro plurianual.

Acesso ao financiamento

Os instrumentos de garantia de empréstimos foram concebidos para ajudar as empresas com projetos viáveis que têm dificuldades em obter financiamento da dívida. No entanto, o Tribunal observou que 60% das empresas constantes da sua amostra teriam conseguido obter um empréstimo comercial sem a utilização destes instrumentos. A proporção desse tipo de empresas que recebem apoio é ligeiramente mais elevada no Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME, atingindo os 65%. Além disso, o Tribunal constatou que, no âmbito desse Mecanismo de Garantia, os intermediários privados tinham uma percentagem maior de empresas desse tipo nas suas carteiras. Com efeito, no seu acordo de delegação com o FEI, a Comissão não especificou que o grupo visado por este instrumento eram as "empresas viáveis sem acesso ao financiamento" (ver pontos 55-59). As empresas com acesso a empréstimos comerciais podem também retirar benefícios da garantia, tais como uma taxa de juro reduzida ao abrigo do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME (ver ponto 60).

Embora a redução do volume máximo dos empréstimos elegíveis ao abrigo do Mecanismo de Garantia de Empréstimo tenha aumentado a percentagem de apoio concedido às "empresas viáveis sem acesso ao financiamento", a Comissão explorou apenas parcialmente outras eventuais medidas para resolver a situação. Além disso, as atuais disposições de acompanhamento não fornecem informações periódicas sobre a percentagem alcançada de "empresas viáveis sem acesso ao financiamento" (ver pontos 61-69).

O acesso ao financiamento tornou-se uma questão ainda mais importante durante a crise financeira, em especial nos Estados-Membros fortemente atingidos que obtiveram assistência macrofinanceira. Contudo, os instrumentos de garantia da UE geridos de forma centralizada revelaram ser de pouca ajuda para esses países, principalmente porque não estavam concebidos para fornecer liquidez aos intermediários. Embora os instrumentos financeiros cofinanciados pelos Fundos Estruturais também tivessem sido utilizados, os pagamentos às pequenas empresas ocorreram principalmente após, e não durante, o período de maior dificuldade (ver pontos 70-77).

Recomendação 2 — Orientar o apoio para as empresas que necessitam de uma garantia

A Comissão deve:

1. Incluir na proposta legislativa relativa a um possível instrumento sucessor do Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME disposições específicas de orientação para as empresas inovadoras viáveis sem acesso suficiente ao financiamento e garantir que não há uma substituição do financiamento do setor privado.

   Prazo de execução: na apresentação de uma proposta de criação de um possível instrumento sucessor no âmbito do próximo quadro financeiro plurianual.

2. Introduzir mecanismos para reduzir a percentagem de empresas que poderiam ter obtido empréstimos comerciais sem apoio da UE. Deve avaliar os custos e benefícios de medidas possíveis para alcançar essa redução.

   Prazo de execução: antes da execução de possíveis instrumentos sucessores no âmbito do próximo quadro financeiro plurianual.

3. Acompanhar anualmente a percentagem de empresas com acesso a empréstimos comerciais sem o apoio da UE ao nível dos intermediários financeiros e tomar medidas corretivas quando esta percentagem for demasiado elevada. Este acompanhamento deve ser efetuado com base nas informações disponíveis junto dos intermediários financeiros, não agravando assim os encargos administrativos das empresas.

Prazo de execução: na execução de possíveis instrumentos sucessores no âmbito do próximo quadro financeiro plurianual.

Alcançar os objetivos

Os antecessores do Mecanismo de Garantia de Empréstimo visavam fomentar o crescimento. As provas econométricas disponíveis confirmam o êxito dos instrumentos a este respeito. As empresas beneficiárias cresceram mais do que o grupo de comparação em termos do valor total dos ativos, das vendas, da massa salarial e da produtividade. Os estudos mostram igualmente que os efeitos foram mais elevados para as empresas que, potencialmente, teriam dificuldade em obter um empréstimo sem a garantia (ver pontos 79-87).

O Mecanismo de Garantia InnovFin para as PME foi concebido de modo a centrar-se no apoio à investigação e inovação com um elevado potencial de excelência. No entanto, o Regulamento Horizonte 2020 não definiu este conceito. Dois terços das empresas constantes da amostra do Tribunal inovavam apenas no desenvolvimento de produtos ou de processos normalizados ou não efetuavam qualquer tipo de inovação. Os critérios de elegibilidade definidos em matéria de inovação não conseguiram evitar que essas empresas fossem apoiadas. A meta de inovação fixada para o instrumento é muito modesta, já que a Comissão considera ser um êxito se apenas metade de todas as empresas inovarem, independentemente do seu grau de inovação. Tal como no caso do acesso ao financiamento, o Tribunal observou que existe um grande fosso entre os intermediários privados e públicos, tendo os últimos muito mais sucesso em orientar o apoio para empresas de setores com uma utilização mais intensiva de conhecimentos (ver pontos 88-95).

Recomendação 3 — Orientar o apoio para a inovação de alto risco

A Comissão deve:

1. Incluir, na proposta legislativa relativa a um possível instrumento sucessor, uma definição clara do tipo de inovação apoiado e definir a dimensão do instrumento em conformidade.

   Prazo de execução: na apresentação de uma proposta de criação de um possível instrumento sucessor no âmbito do próximo quadro financeiro plurianual.

2. Rever os critérios de elegibilidade em matéria de inovação para assegurar que qualquer instrumento sucessor apoie predominantemente empresas que desenvolvam atividades com elevado potencial de excelência que exijam investimentos arriscados.

Prazo de execução: antes da execução de um possível instrumento sucessor no âmbito do próximo quadro financeiro plurianual.

Sistema de avaliação

Apesar dos 18 anos de história da UE com garantias de empréstimos, a Comissão forneceu até agora poucas provas dos resultados obtidos. Os motivos para esta situação prendem-se com dados não exaustivos, avaliações prematuras e medições inadequadas. No que diz respeito às futuras avaliações, a Comissão ainda não considerou como i) realizar uma avaliação exaustiva dos vários instrumentos de garantia da UE em vigor e ii) avaliar os efeitos sobre o lado da oferta e sobre a concorrência entre os bancos. A lacuna a nível da avaliação poderá ser colmatada por mais investigação académica, mas esta é prejudicada por regras restritivas em matéria de confidencialidade (ver pontos 97-105).

Recomendação 4 - Melhorar o sistema de avaliação

A Comissão deve:

1. Realizar uma avaliação ex post exaustiva do antecessor do Mecanismo de Garantia de Empréstimo, concentrando-se em saber se as garantias foram, em geral, eficazes.

   Prazo de execução: até ao final de 2019.

2. Desenvolver uma metodologia para analisar o efeito das garantias sobre a oferta de empréstimos, a concorrência entre os bancos e a atividade de inovação empresarial e para analisar a repartição da subvenção implícita entre o fornecedor e o beneficiário.

   Prazo de execução: até ao final de 2019.

3. Além de avaliações finais separadas para cada um dos dois instrumentos de garantia geridos de forma centralizada, apresentar uma avaliação combinada analisando o seu desempenho relativo e, na medida do possível, fornecer uma comparação com instrumentos de dívida semelhantes da UE utilizados no passado ou em simultâneo.

   Prazo de execução: na data das próximas avaliações finais.

4. Conceber um sistema que permita que os investigadores obtenham acesso a dados sobre os beneficiários das garantias.

Prazo de execução: até ao final de 2018.

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 7 de novembro de 2017.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Glossário

A Comissão tem de realizar uma avaliação ex ante para os instrumentos financeiros que tenha em conta, entre outros aspetos, as necessidades a satisfazer, a proporcionalidade da intervenção no que diz respeito à dimensão do défice de financiamento identificado, o valor acrescentado da participação da União e as sinergias com outros instrumentos financeiros novos e existentes. Estes aspetos poderão ser igualmente incluídos nas avaliações de impacto que a Comissão realiza nas iniciativas que se prevê poderem ter impactos importantes a nível económico, social ou ambiental.

Uma inovação, segundo a definição do Eurostat, corresponde à realização de um produto (bem ou serviço) ou processo novo ou significativamente melhorado, de um novo método de comercialização ou de um novo método organizacional nas práticas empresariais, na organização do local de trabalho ou nas relações externas. O requisito mínimo de uma inovação é que o produto, processo, método de comercialização ou método organizacional seja novo (ou significativamente melhorado) para a empresa.

O objetivo do "instrumento financeiro de partilha de riscos financiado" (no período de 2007-2013) era prestar financiamento a um intermediário financeiro para apoiar a concessão de novos empréstimos e partilhar o respetivo risco.

A notação de risco de um mutuário é a notação atribuída pelo mutuante após ter avaliado a capacidade de endividamento do mutuário.

A política de coesão para o período de programação de 2007-2013 abrangeu o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e o Fundo Social Europeu (ou seja, os dois "Fundos Estruturais") e o Fundo de Coesão. O seu objetivo é reforçar a coesão económica e social na União Europeia, corrigindo os principais desequilíbrios regionais, melhorando o emprego e as oportunidades de emprego. No período de programação de 2014-2020, a coordenação entre a política de coesão e as outras políticas que contribuem para o desenvolvimento regional, nomeadamente o desenvolvimento rural e a política marítima e das pescas, foi melhorada através do estabelecimento de disposições comuns para os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento.

O quadro financeiro plurianual da UE estipula os montantes máximos anuais que a UE pode despender em vários domínios políticos durante um período de, pelo menos, cinco anos. Não se trata do orçamento da UE, mas proporciona um quadro para a programação financeira e a disciplina orçamental.

A titularização é um processo através do qual um mutuante agrupa e reorganiza ativos (neste caso, uma carteira de empréstimos), para os organizar em diferentes categorias de risco e comercializar estes novos instrumentos (ou seja, os títulos).

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas de gestão relacionados com domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

O presente relatório foi elaborado pela Câmara de Auditoria IV – presidida pelo Membro do TCE Baudilio Tomé Muguruza - competente nos domínios da regulamentação dos mercados e economia competitiva. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Neven Mates. Na elaboração do relatório, contou com a colaboração de Georgios Karakatsanis, chefe do gabinete croata; Marko Mrkalj, assessor de gabinete; Marion Colonerus, responsável principal e Josef Jindra, responsável de tarefa. A equipa de auditoria foi composta por Jiri Benes, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi e Martin Puc.

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