Instrumenti kreditnog jamstva financirani sredstvima EU-a: ostvareni su pozitivni rezultati, ali potrebno je poboljšati usmjeravanje na ciljne korisnike i koordinaciju s nacionalnim programima

Sažetak

O kreditnim jamstvima za mala i srednja poduzeća

EU već gotovo 20 godina izdaje kreditna jamstva kojima malim i srednjim poduzećima olakšava pristup financiranju zaduživanjem. Jamstva se izdaju financijskim posrednicima, od kojih se očekuje da povećaju kreditiranje održivih poduzeća koja bi u suprotnome naišla na poteškoće u dobivanju zajmova. Kako bi pomogao tim poduzećima, EU izdvaja sredstva za dva jamstvena instrumenta pod središnjim upravljanjem, dok u okviru kohezijske politike sufinancira slične instrumente koje su uspostavila nacionalna ili regionalna tijela. Povrh toga, države članice imaju vlastite jamstvene instrumente koji se financiraju nacionalnim ili regionalnim sredstvima.

Kako je Sud proveo reviziju

Sud se usredotočio na dva instrumenta pod središnjim upravljanjem koja su trenutačno u uporabi: Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove namijenjen poduzećima koja su usmjerena na istraživanje i inovacije te Instrument kreditnog jamstva. Očekuje se da će se u razdoblju 2014. – 2020. iz proračuna EU-a izdvojiti 1,78 milijardi eura (odnosno, do 3,13 milijarde eura nakon što se uključe dodatna sredstva iz Europskog fonda za strateška ulaganja) za pokrivanje mogućih gubitaka ostvarenih po osnovi jamstava i troškova upravljanja tim instrumentima, koje je delegirano Europskom investicijskom fondu.

Sud je analizirao je li s pomoću kreditnih jamstava EU-a manjim poduzećima omogućen pristup financiranju i time pružena potpora njihovu rastu i inovacijama.

Revizori Suda posjetili su financijske posrednike za Instrument kreditnog jamstva (u Češkoj Republici, Rumunjskoj i Ujedinjenoj Kraljevini) i Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove (u Njemačkoj i Švedskoj), kao i komercijalne banke te državna tijela u Grčkoj. Također su obavili analizu nasumičnog uzorka od 50 zajmova pokrivenih jamstvom iz navedenih dvaju instrumenata i telefonske razgovore s uzorkom od 46 poduzeća kojima je pružena potpora u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove.

Što je Sud utvrdio

U usporedbi s prethodnim instrumentima, predmetni jamstveni instrumenti započeli su s radom u kratkom roku. Iako je iznos financijskih sredstava EU-a znatno povećan, obavljenom procjenom tržišnih potreba nisu obuhvaćeni svi instrumenti te njome nije pokazan način na koji bi se instrumentima trebalo odgovoriti na utvrđene potrebe, a Komisija je dosad pružila tek ograničene dokaze o djelotvornosti prethodnih instrumenata kreditnog jamstva. Unatoč tome što su mehanizmi evaluacije za trenutačne instrumente poboljšani, i dalje postoji niz nedostataka, kao što su manjak podataka za evaluaciju učinka na inovacijske aktivnosti i ograničen prostor za nadzor nad programima na temelju akademskog istraživanja. Komisija je također raspolagala tek ograničenom količinom popratnih dokaza u trenutku kada je s Europskim investicijskim fondom započela proces pregovora o naknadama.

Kao glavni cilj Instrumenta kreditnog jamstva i njegovih prethodnika utvrđeno je poticanje rasta. Ekonometrijski dokazi pokazuju da je kreditnim jamstvima postignuto ono što je bilo predviđeno: poduzeća koja su primila potporu zabilježila su zahvaljujući njima veći rast u smislu ukupne imovine, prodaje, broja zaposlenika i produktivnosti. Učinak je bio veći u slučaju poduzeća koja su se mogla suočiti s poteškoćama u dobivanju zajmova bez jamstva. Riječ je činjenici koja je vrlo važna u smislu usmjeravanja na ciljne korisnike u okviru tih dvaju programa.

Međutim, Sud je i za trenutačne i za prethodne instrumente utvrdio da se znatan dio poduzeća iz uzorka koja su primila potporu ne bi suočio s poteškoćama u pristupu financiranju te im stoga nije bio potreban zajam pod jamstvom. Kreditiranje poduzeća koja su imala pristup financiranju posebno je bilo naglašeno u slučaju privatnih financijskih posrednika u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove. Poduzeća koja imaju pristup financiranju također ostvaruju koristi od jamstva, primjerice u obliku niže kamatne stope. Međutim, kamatna stopa može se smanjiti u ograničenoj mjeri i to smanjenje sa sobom nosi troškove. Povrh toga, pružanjem potpore poduzećima koja imaju pristup komercijalnim zajmovima stvara se rizik od toga da se instrumenti EU-a natječu s privatnim sektorom.

U okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove trebalo bi se usmjeravati na poduzeća koja se bave istraživanjem i inovacijama s velikim potencijalom za izvrsnost. Međutim, dvije trećine poduzeća iz uzorka Suda ili su razvila standardne proizvode ili procese, ili se uopće nisu bavila inovacijama. Sud je i u ovom slučaju uočio velike razlike između privatnih i javnih posrednika: javni posrednici postižu puno bolje rezultate u smislu usmjeravanja na poduzeća u sektorima koja se temelje na znanju, drugim riječima, poduzeća za koja je vjerojatnije da će biti inovativna. Riječ je o području u kojemu je Europa u zaostatku.

Što Sud preporučuje

Sud iznosi niz preporuka s ciljem boljeg usmjeravanja instrumenata na „održiva poduzeća koja nemaju pristup financiranju”. Razina inovativnosti tih instrumenata trebala bi biti veća u slučaju Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove.

S obzirom na raznolikost jamstvenih instrumenata koje EU financira i povećanje njihove veličine Sud preporučuje Komisiji da provede evaluaciju djelotvornosti prethodnih i trenutačnih jamstvenih instrumenata te ex ante evaluaciju instrumenata koji bi mogli naslijediti postojeće instrumente, uključujući temeljitu i sveobuhvatnu analizu tržišnih potreba i isplativosti. U okviru te evaluacije također bi trebalo utvrditi način na koji se instrumentima pod središnjim upravljanjem najbolje može odgovoriti na tržišne potrebe, vodeći pritom računa o koordinaciji s instrumentima koji se financiraju nacionalnim i regionalnim sredstvima i sufinanciraju iz strukturnih fondova EU-a, kao i sličnim instrumentima koje isključivo financiraju nacionalna ili regionalna tijela.

Sud Komisiji također preporučuje da poboljša svoj sustav evaluacije.

Uvod

Instrumenti za bolji pristup financiranju za mala i srednja poduzeća

Mala i srednja poduzeća¹ (MSP, u daljnjem tekstu upotrebljava se i izraz „manja poduzeća”) često se ističu kao važan pokretač rasta, inovacija i konkurentnosti u Europi i kao ključan čimbenik društvene integracije. Međutim, smatra se da banke i financijska tržišta ne ispunjavaju financijske potrebe manjih poduzeća na zadovoljavajući način, čime se njihova ulaganja i rast ograničavaju. Glavna je svrha kreditnih jamstava riješiti to pitanje poticanjem zajmodavaca da povećaju razinu ponuđenog kreditiranja i pruže povoljnije uvjete. Treća strana izdaje jamstvo i time se obvezuje na otplatu cjelokupnog duga ili dijela duga zajmoprimca u slučaju da ga on sam ne može otplatiti.

Prema Europskoj komisiji financijski instrumenti, koje u prvom redu čine zajmovi i jamstva, „pametan su način financiranja realnog gospodarstva te poticanja rasta i zapošljavanja”². Financijski instrumenti upotrebljavaju se u različitim područjima proračuna EU-a:

1. Financijski instrumenti pod središnjim upravljanjem financiraju se iz različitih proračunskih područja, kao što su istraživanje, poduzetništvo i industrija te obrazovanje i kultura. Komisija je izravno uključena u osmišljavanje i razvoj tih instrumenata, njihove strategije ulaganja i doprinos koji EU-a za njih izdvaja. Odluku o uspostavi tih instrumenata donose proračunska tijela (Europski parlament i Vijeće) na temelju prijedloga Komisije.
2. Financijski instrumenti pod podijeljenim upravljanjem³, koji se upotrebljavaju u području kohezijske politike, najvećim se dijelom financiraju iz Europskog fonda za regionalni razvoj i manjim dijelom iz Europskog socijalnog fonda (ta dva fonda u daljnjem se tekstu nazivaju „strukturni fondovi”) te Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj i Europskog fonda za ribarstvo. U programskom razdoblju 2014. – 2020. financijski instrumenti mogu se financirati i iz Kohezijskog fonda. Svaki se instrument mora upotrebljavati u okviru operativnog programa čijom provedbom upravlja upravljačko tijelo. Upravljačko tijelo odgovorno je za osmišljavanje financijskog instrumenta i donosi odluku o iznosu sredstava koja će se dodijeliti tom instrumentu.

Dva glavna instrumenta pod središnjim upravljanjem koje Komisija u programskom razdoblju 2014. – 2020. upotrebljava za potporu pristupu financiranju zaduživanjem za manja poduzeća čine:

1. Instrument kreditnog jamstva u okviru Programa za konkurentnost poduzeća te malih i srednjih poduzeća⁴, i
2. Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove u okviru programa Obzor 2020.⁵

Ta dva instrumenta razlikuju se po ciljevima politike koji se njima nastoje ostvariti. Cilj je Instrumenta kreditnog jamstva pružati potporu manjim poduzećima koja se zbog rizičnosti koja se s njima povezuje ili nedovoljnog raspoloživog kolaterala⁶ suočavaju s poteškoćama u pristupu financiranju zaduživanjem. Cilj je Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove pružati potporu poduzećima s manje od 500 zaposlenika koja su usmjerena na inovacije i/ili istraživanje i razvoj.

Tim su dvama instrumentima prethodili sljedeći instrumenti:

1. Instrument za davanje jamstava MSP-ovima, koji se upotrebljavao u razdoblju 1998. – 2013.⁷, a imao je sličan cilj i u financijskom je smislu bio osmišljen na sličan način kao Instrument kreditnog jamstva, i
2. Instrument za podjelu rizika⁸, koji je uveden 2012. godine u okviru pilot projekta i koji je bio sličan Jamstvenom instrumentu InnovFin za MSP-ove.

Operativni ustroj

Europska komisija snosi cjelokupnu odgovornost za navedene jamstvene instrumente pod središnjim upravljanjem. To uključuje podnošenje prijedloga programa, godišnjih programa rada te izvješća o provedbi i evaluaciji. Međutim, provedba je povjerena Europskom investicijskom fondu (EIF) u zamjenu za ugovorenu naknadu koja je utvrđena u sporazumu o delegiranju ovlasti.

EIF odabire financijske posrednike (kao što su komercijalne banke, nacionalne razvojne institucije ili institucije za uzajamna jamstva) s kojima sklapa sporazume o jamstvu u svoje ime. Posrednici ili izravno pozajmljuju sredstva poduzećima ili izdaju jamstva drugim financijskim posrednicima koji izdaju zajmove poduzećima. U slučaju da određeno poduzeće ne ispuni svoje obveze otplate zajma, EIF posredniku isplaćuje dio gubitka kako je utvrđeno sporazumom o jamstvu.

EIF vodi evidenciju zajmova koje su posrednici odlučili pokriti jamstvom i prati postupaju li oni u skladu sa sporazumima o jamstvu. EIF također redovito podnosi izvješća Komisiji o napretku u uporabi instrumenata.

Financijski mehanizmi

EIF djelomično jamči za zajmove koje posrednici izdaju malim poduzećima (portfelj zajmova). Cilj je potaknuti financijske posrednike da kreditiraju i manja poduzeća. Stoga je sporazumima o jamstvu koje EIF sklapa s posrednicima predviđeno da posrednici povećaju svoje kreditiranje iznad unaprijed utvrđenog praga. Kao prag se utvrđuje razina koju bi posrednik dosegnuo i bez sporazuma o jamstvu ili se on utvrđuje na nulu u slučajevima u kojima se u prošlosti nisu izdavali zajmovi te vrste. U okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove prag se ne primjenjuje.

Navedena dva instrumenta razlikuju se po kreditnom riziku koji pokrivaju. U oba slučaja EIF financijskim posrednicima nadoknađuje najviše polovicu gubitaka koje snose za pojedinačne zajmove u svojim portfeljima (tj. stopa jamstva iznosi najviše 50 %). Međutim, u okviru Instrumenta kreditnog jamstva najveći iznos naknade ograničava se ugovorom (za sporazume o jamstvu sklopljene do 31. prosinca 2016. gornja granica stope kreće se između 4 % i 20 % iznosa portfelja zajmova pod jamstvom). Gubitke iznad gornje granice u cijelosti snosi posrednik. Drugim riječima, za svaki zajam za koji nije ispunjena obveza otplate EIF nadoknađuje gubitak po stopi jamstva dok se ne dosegne utvrđena gornja granica stope, a Komisija zatim nadoknađuje taj iznos (koji se naziva „doprinos EU-a”). S pomoću gornje granice stope koja se utvrđuje za svakog posrednika ograničava se rizik kojem je izložen proračun EU-a. S druge strane, u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove takva gornja granica ne postoji te je EIF obvezan pokriti sve gubitke po ugovorenoj stopi jamstva, koja obično iznosi gotovo 50 % (vidi sliku 1.).

Napomena: na slici se prikazuje slučaj u kojem su stvarni gubitci veći od očekivanih gubitaka.

Izvor: Sud.

Kako bi se ograničio iznos gubitaka koje je potrebno pokriti jamstvom u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove, posrednici se moraju obvezati na održavanje minimalne razine kvalitete kredita u svojim portfeljima. Ta se razina određuje u obliku (i) minimalnog kreditnog rejtinga zajmoprimca i (ii) drugih značajki portfelja. Osim toga, za djelomična jamstva pružena u okviru Instrumenta kreditnog jamstva ne naplaćuje se naknada, dok se u slučaju Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove posredniku naplaćuje naknada za jamstvo po godišnjoj stopi od 0,5 % ili 0,8 % neotplaćenog iznosa pokrivenog jamstvom (ovisno o veličini zajmoprimca).

Budući da u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove ne postoji gornja granica, Komisija i EIF u skladu s međusobnim dogovorom dijele povezane rizike, pri čemu EIF ima pravo na isplatu dogovorene naknade za rizik.

Izdvojena financijska sredstva EU-a

Resursi EU-a stavljeni na raspolaganje za instrumente kreditnog jamstva pod središnjim upravljanjem koji su usmjereni na manja poduzeća postupno su se povećavali kako je prikazano u tablici 1.

Izvor: Sud, na temelju: informacija Komisije za instrumente do 2006., proračuna EU-a za iznos doprinosa koje je EU izdvojio za instrumente od 2007. nadalje, izvješća EIF-a za stanje na dan 31. prosinca 2016. i izračuna Komisije za očekivano stanje nakon što se doprinos EU-a iskoristi u cijelosti.

U skladu s navedenim, očekuje se da će se u razdoblju 2014. – 2020. iz proračuna EU-a izdvojiti 1,78 milijardi eura za pokrivanje budućih gubitaka od portfelja pokrivenih jamstvom i troškova upravljanja instrumentima. Do 31. prosinca 2016. prosječan očekivani gubitak u vezi sa sporazumima o jamstvu koji su već sklopljeni iznosio je 9 %⁹ (ili 0,98 milijardi eura). Riječ je o vrijednosti koja je veća u usporedbi s prethodnim instrumentima za davanje jamstava MSP-ovima (za koje je prosječna stopa očekivanog gubitka iznosila 5,4 % za razdoblje 1998. – 2000., 5,1 % za razdoblje 2001. – 2006. i 6,8 % za razdoblje 2007. – 2013.).

U okviru Instrumenta za davanje jamstava MSP-ovima za razdoblje 1998. – 2000. za 52 % financijskih posrednika nastali su gubitci koji su odgovarali iznosu od 90 % očekivanog gubitka od njihova portfelja ili više. U okviru istog instrumenta za razdoblje 2001. – 2006. takvi su gubitci nastali za 53 % financijskih posrednika. Prerano je da bi takva vrsta podataka bila dostupna za Instrument za davanje jamstava MSP-ovima za razdoblje 2007. – 2013.

U slučaju trenutačnih instrumenata (vidi tablicu 1.) na dan 31. prosinca 2016. portfelj zajmova (22,32 milijarde eura) posrednika s kojima su sklopljeni ugovori pokriven je jamstvom za iznos od 10,79 milijardi eura, tj. po stopi od gotovo 50 %. Ukupan očekivani iznos kreditiranja poduzeća bio je 27,55 milijardi eura.

2015. godine uspostavljen je Europski fond za strateška ulaganja (EFSU)¹⁰. Komisija, Europska investicijska banka (EIB) i EIF odlučili su 2016. godine staviti dio proračunskih sredstava EFSU-a na raspolaganje za povećanje doprinosa EU-a za navedena dva instrumenta pod središnjim upravljanjem. Instrumentu kreditnog jamstva pridodat će se 0,55 milijardi eura, a Jamstvenom instrumentu InnovFin za MSP-ove 0,88 milijardi eura. Stoga će se ukupna proračunska sredstva EU-a povećati s 1,78 milijardi eura (vidi tablicu 1.) na 3,13 milijardi eura. U srpnju 2017. u tijeku je bila izmjena sporazuma o delegiranju ovlasti koji su sklopili Komisija i EIF.

EU je i za financijske instrumente pod podijeljenim upravljanjem izdvojio velike iznose sredstava (vidi odlomak 2.). Na dan 31. ožujka 2017. iznos koji je EU u stvarnosti izdvojio za jamstva za instrumente u razdoblju 2007. – 2013. iznosio je 2,5 milijardi eura, a iznos izdanih zajmova procijenjen je na najmanje 18 milijardi eura¹¹. Prema procjenama Komisije iznos doprinosa koji je EU izdvojio za sve vrste financijskih instrumenata pod podijeljenim upravljanjem za razdoblje 2014. – 2020. znatno je veći od doprinosa u razdoblju 2007. – 2013. Međutim, na temelju najnovijih dostupnih podataka (od 31. prosinca 2015.) još nije moguće utvrditi iznose povezane s jamstvenim instrumentima.

Relativni udio iznosa jamstava koje je EU (su)financirao tijekom razdoblja 2007. – 2013. ostao je malen u odnosu na ukupan iznos jamstava koja su izdana u državama članicama (vidi prilog I. za dodatne pojedinosti). Međutim, budući da su u programskom razdoblju 2014. – 2020. povećana proračunska sredstva za takve jamstvene instrumente (vidi odlomke 13., 17. i 18.), očekuje se da će se taj udio povećati. Osim toga, u razdoblju 2007. – 2013. prosječan godišnji iznos zajmova pokrivenih jamstvom EU-a činio je manje od 0,5 % ukupnih zajmova koje su banke izdale MSP-ovima (pri čemu su postojale znatne razlike među državama članicama) (vidi prilog II. za dodatne pojedinosti).

Revizijski pristup

Cilj revizije bio je procijeniti je li s pomoću kreditnih jamstava EU-a manjim poduzećima omogućen bolji pristup financiranju i time pružena potpora njihovu rastu i inovacijama. U tu je svrhu Sud ispitao sljedeće:

1. jesu li trenutačni jamstveni instrumenti prikladno uspostavljeni
2. bi li korisnici naišli na poteškoće da su pokušali dobiti zajmove bez jamstva
3. jesu li jamstvenim instrumentima ispunjeni njihovi ciljevi ili jesu li sredstva iz tih instrumenata dodijeljena primateljima za koje su predviđena
4. jesu li sustavom Komisije za evaluaciju pruženi dokazi o djelotvornosti jamstvenih instrumenata.

U svrhu analize dugoročnih rezultata i sustava za evaluaciju Sud se u prvom redu usredotočio na instrumente kreditnog jamstva koji su se upotrebljavali u razdoblju 2001. – 2013. U pogledu svih drugih aspekata Sud se usredotočio na Instrument kreditnog jamstva i Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove.

Revizijski kriteriji proizlaze iz uredbi kojima su ti instrumenti uspostavljani, odgovarajuće pripremne dokumentacije, prethodnih izvješća Suda koja su relevantna za tu temu, internih pravila i postupaka Komisije te akademske literature. Kriteriji se objašnjavaju podrobnije u različitim odjeljcima ovog izvješća.

Revizijski dokazi pribavljeni su na temelju sljedećeg:

1. pregleda relevantne dokumentacije
2. analize nasumičnog uzorka od 50 zajmova pokrivenih jamstvom iz trenutačnih dvaju jamstvenih instrumenata, uključujući posjete trima financijskim posrednicima za Instrument kreditnog jamstva (u Češkoj Republici, Rumunjskoj i Ujedinjenoj Kraljevini) i dvama posrednicima za Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove (u Njemačkoj i Švedskoj)
3. telefonskih razgovora s nasumičnim uzorkom od 46 krajnjih korisnika Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove (uključujući sedam financijskih posrednika u Češkoj Republici, Španjolskoj, Francuskoj, Italiji i Luksemburgu)
4. posjeta dvjema komercijalnim bankama i državnim tijelima u Grčkoj
5. ekonometrijske studije dugoročnih učinaka instrumenata koji su prethodili Instrumentu kreditnog jamstva na francuska poduzeća kojima je pružena potpora
6. analize podataka EIF-a i Komisije o jamstvima i programima bespovratnih sredstava u okviru programa Obzor 2020. koji su bili usmjereni na manja poduzeća
7. razgovora s osobljem Komisije i EIF-a.

Opažanja

Postojali su nedostatci u uspostavi jamstvenih instrumenata

Pri uspostavi financijskog instrumenta Komisija među ostalim mora razmotriti sljedeće elemente: (i) tržišne potrebe i veličinu instrumenta (tj. iznos doprinosa EU-a koji je potrebno staviti na raspolaganje) i (ii) troškove upravljanja instrumentom.

Instrument bi, nakon uspostave, trebao započeti s radom u kratkom roku kako bi se optimalno iskoristilo razdoblje provedbe.

Stoga je Sud ispitao sljedeće:

1. je li odluka o veličini instrumenta donesena na temelju odgovarajuće procjene tržišnih potreba
2. jesu li se pregovori Komisije s EIF-om o troškovima i naknadama temeljili na dokazima
3. jesu li instrumenti započeli s radom bez kašnjenja.

Odluka o veličini instrumenata nije donesena na temelju sveobuhvatne i ažurirane procjene tržišnih potreba

Budući da EU financira velik broj financijskih instrumenata koji se upotrebljavaju usporedno s instrumentima koji se financiraju nacionalnim ili regionalnim sredstvima, analiza tržišnih potreba ključna je kako bi se zajamčila djelotvornost tih instrumenata.

Procjenama učinka i ex ante evaluacijama koje Komisija obavlja prije uvođenja nove generacije financijskih instrumenata trebale bi se pružiti informacije o tržišnim potrebama i omogućiti donošenje zaključaka o iznosu potpore koja je potrebna za odgovor na te potrebe. Sud je stoga ispitao obavljene procjene/evaluacije jamstvenih instrumenata.

Za oba programa u okviru kojih se upotrebljavaju navedena dva instrumenta pod središnjim upravljanjem (tj. Programa za konkurentnost poduzeća te malih i srednjih poduzeća i Obzor 2020.) obavljene su procjene, i to redom 2011. i 2013. godine. Međutim, za financijske instrumente u okviru programa Obzor 2020. (uključujući Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove) posebna procjena obavljena je nakon što je već podnesen zakonodavni prijedlog za taj program i nakon što su Europska komisija, Europski parlament i Vijeće već raspravili o okvirnom iznosu proračuna.

U okviru obiju procjena obavljena je analiza tržišnih potreba (odnosno manjka financijskih sredstava). Zbog nepotpunosti podataka bilo je teško točno kvantificirati taj manjak te se on stoga temeljio na nizu procjena i pretpostavki (vidi okvir 1.). Slijedom toga, broj MSP-ova za koje se smatra da nemaju pristup financiranju (između 2 i 3,5 milijuna od otprilike 23 milijuna MSP-ova) i u slučaju kojih nedostatak tog pristupa nije uzrokovan temeljnim nedostatcima već nepostojećim/nedovoljnim kolateralom (udio procijenjen na 20 %) izražen je kao raspon (od 0,4 do 0,7 milijuna MSP-ova). Navedene vrijednosti manjka financijskih sredstava koje su korištene u procjeni iz 2011. godine nisu ažurirane tijekom procjene koja je obavljena 2013.

Procjena iz 2011. godine i posebno povezana studija¹⁴ koja je provedena u ime Komisije uključivale su detaljnu analizu raznih mogućnosti (različiti financijski instrumenti i različiti proračuni) i procjenu njihova učinka. Procjena iz 2013. godine nije sadržavala jednak broj mogućnosti i jednaku količinu informacija o učinku. Unatoč tome što je predviđeno da će se Jamstvenom instrumentu InnovFin za MSP-ove na raspolaganje staviti mnogo veći doprinos EU-a nego odgovarajućem instrumentu u prethodnom razdoblju (vidi tablicu 1.), posebno nisu obavljene procjena učinka na manjak financijskih sredstava i procjena kapaciteta iskorištavanja sredstava¹⁵ kojima bi se također uzeo u obzir kombinirani zajednički učinak svih ostalih jamstvenih instrumenata koje EU financira.

Doprinos EU-a dostupan za navedena dva instrumenta pod središnjim upravljanjem ne raspodjeljuje se prema državama članicama, regijama ili sektorima. Uporaba instrumenata, u skladu s njihovom pravnom osnovom, temelji se na potražnji, pri čemu se financijski posrednici javljaju na pozive na iskaz interesa koje EIF objavi. Iako se tržišne potrebe i samim time i mogući učinak jamstava razlikuju od države članice do države članice, analiza manjka financijskih sredstava za ta dva instrumenta obavljena je isključivo na razini EU-a. Za procjene iz 2011. i 2013. godine nisu iskorištene dostupne informacije o tržišnim potrebama u nizu država članica i regija. Naime, EIF je u razdoblju 2006. – 2008. u okviru inicijative JEREMIE¹⁶ (Zajednička europska sredstva za mikro, mala i srednja poduzeća) proveo analizu manjaka na nacionalnoj razini kojom je obuhvaćeno 19 država članica na njihov zahtjev. Osim toga, na zahtjev Komisije 2012. godine provedena je studija u svrhu izrade pregleda programa zajmova, jamstava i vlasničkog kapitala za koje se pruža potpora nacionalnim sredstvima u državama članicama EU-a. Studija je ažurirana 2014. godine, ali zbog ograničenja njezina utvrđenog opsega pregled za određene države članice nije cjelovit.

Na temelju procjene iz 2011. godine očekivalo se da će se najveći katalitički učinak postići u državama članicama koje su se pridružile EU-u od 2004. godine nadalje. Međutim, prema sporazumima o jamstvu koje su EIF i financijski posrednici sklopili u okviru tih dvaju instrumenata do kraja 2016. godine otprilike tri četvrtine očekivanih zajmova izdat će se u četiri države članice koje su se pridružile EU-u prije 2004. godine. U slučaju većine država članica koje su se pridružile EU-u 2004. godine i kasnije učinak tih dvaju instrumenata u smislu pokrivanja manjka financijskih sredstava manji je nego u navedenim četirima državama članicama koje su glavne korisnice.

Iz EFSU-a (vidi odlomak 17.) će se osigurati znatan iznos dodatnih sredstava za navedena dva instrumenta. Sud je u svojem mišljenju br. 2/2016¹⁷ već istaknuo da za EFSU nisu obavljene procjena i analiza uzroka manjka sredstava i tržišnih potreba te najboljih rješenja za njih.

Kad je riječ o instrumentima koji se sufinanciraju iz strukturnih fondova, u jednom od prethodnih tematskih izvješća¹⁸ istaknuta je činjenica da za razdoblje 2007. – 2013. nadležna tijela u državama članicama nisu u svim slučajevima obavila odgovarajuću procjenu tržišnih potreba. Zbog toga je velikom broju financijskih instrumenata dodijeljen prevelik iznos financijskih sredstava.

Iznosi troškova i naknada nisu dostatno obrazloženi

EIF-u se isplaćuje administrativna pristojba kao naknada za usluge koje pruža i naknada za uspješnost kojom se potiče da dostigne određene ciljne vrijednosti. Najveći ukupni iznos administrativnih pristojbi i naknada za uspješnost koje EIF može naplatiti tijekom radnog vijeka svakog od instrumenata odgovara iznosu od 6 % doprinosa EU-a. Te su se naknade i pristojbe za instrumente u razdobljima 1998. – 2000. i 2001. – 2006. isplaćivale po stopi od 9 %, nakon čega je Komisija uspješno smanjila tu stopu na 6 %.

Komisija također (i) isplaćuje EIF-u naknadu za upravljanje riznicom¹⁹ za iznose koji se iz proračuna EU-a uplaćuju u oba instrumenta i (ii) nadoknađuje EIF-u određene druge nepredviđene troškove upravljanja na temelju odgovarajući dokumentiranih dokaza. Kombinirana gornja granica tih troškova utvrđena je na 1 % doprinosa EU-a za Instrument kreditnog jamstva i 1,5 % doprinosa EU-a za Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove.

Najveći iznos troškova za upravljanje i naknada koje se mogu isplatiti za ta dva instrumenta tijekom njihova radnog vijeka iznosi 129,7 milijuna eura, kako je detaljno prikazano u tablici 2. Troškovi će se povećati nakon što se na temelju izmjena sporazuma o delegiranju ovlasti službeno pridodaju dodatna sredstva iz EFSU-a (vidi odlomak 17.).

Izvor: Sud, na temelju informacija o proračunu EU-a i sporazuma o delegiranju ovlasti između Komisije i EIF-a.

Godišnji²⁰ troškovi upravljanja i naknade za ta dva instrumenta iznosit će otprilike 6,5 milijuna eura (ne uzimajući u obzir dodatna sredstva iz EFSU-a). Unatoč tome što je EIF većinom u javnom vlasništvu²¹, pri čemu je EU vlasnik 29,81 % dioničkog kapitala, važno je zajamčiti da su naknade prikladne.

Stoga bi Komisija, prije nego što stupi u pregovore s EIF-om, trebala raspolagati podatcima o (i) troškovima koje je EIF ostvario pri upravljanju prijašnjim instrumentima kreditnog jamstva, (ii) troškovima koje su ostvarile nacionalne jamstvene institucije pri upravljanju instrumentima kreditnog jamstva i (iii) troškovima koje EIF naplaćuje drugim tijelima koja su mu povjerila ovlasti upravljanja (kao što su EIB ili nacionalna tijela). Sud je ispitao jesu li prikupljeni takvi podatci.

Utvrđeno je da Komisija nije raspolagala detaljnim informacijama o stvarnim troškovima programa koji su prethodno provedeni. Raspolagala je ograničenim informacijama o naknadama koje su plaćala druga tijela koja su EIF-u povjerila ovlasti upravljanja financijskim instrumentima u njihovo ime te je isto tako obavljena ograničena usporedba troškova tih financijskih instrumenata s troškovima koji su nastali za uzorak jamstvenih instrumenata kojima se upravljalo na nacionalnoj razini.

Za usporedbu, u slučaju jamstvenih instrumenata koji se sufinanciraju iz strukturnih fondova gornja granica troškova upravljanja i naknada utvrđena u relevantnim propisima veća je od 6 %, koliko se naplaćuje za instrumente pod središnjim upravljanjem. Međutim, stvarni troškovi nisu prelazili tu gornju granicu. Prema indikativnim podatcima o uporabi jamstvenih instrumenata koji su sufinancirani iz strukturnih fondova²² tijekom razdoblja 2007. – 2013. prosječni godišnji²³ troškovi upravljanja i naknade trenutačno se kreću u istom rasponu kao i troškovi i naknade koje Komisija plaća za dva instrumenta obuhvaćena revizijom.

Osim već navedenih naknada, EIF u slučaju Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove ima pravo na isplatu naknade za rizik jer snosi dio rizika za taj instrument (vidi odlomak 12. i sliku 1.).

Rizik koji se povezuje s izloženošću EIF-a ovisi o profilu rizičnosti povezanog portfelja i iznosu doprinosa EU-a, pri čemu se doprinos EU-a isplaćuje u godišnjim obrocima i prije nego što se jamstva zaista odobre. Jamstvenim instrumentom InnovFin za MSP-ove zajmove je moguće pokrivati do 2022. godine te se stoga profil rizičnosti portfelja može mijenjati.

Financijski posrednici dužni su plaćati naknadu za jamstvo (vidi odlomak 11.) koja čini prihod za predmetni instrument. Doprinos EU-a upotrebljava se za plaćanje naknade za rizik samo u slučajevima u kojima naknada za jamstvo nije dovoljna za pokrivanje punog iznosa naknade za rizik na koju EIF ima pravo.

Naknada za rizik utvrđena je kao 1,25 % godišnje od 80 % neotplaćenog iznosa pokrivenog jamstvom (očekuje se da doprinos EU-a odgovara vrijednosti od 20 % ukupnog iznosa pokrivenog jamstvom za sve posrednike zajedno). Najveći ukupni iznos naknada za rizik koje EIF može naplatiti tijekom radnog vijeka Instrumenta odgovara iznosu od 10 % doprinosa EU-a (tj. 106 milijuna eura).

Postoji rizik od toga da bi naknada mogla biti prevelika u odnosu na rizik koji EIF u stvarnosti preuzima. Razlog leži u tome što se naknada plaća na temelju 80 % neotplaćenog iznosa pokrivenog jamstvom, čak i u slučajevima u kojima je doprinos EU-a veći od 20 % tog iznosa (drugim riječima, u slučajevima u kojima je stvarna izloženost EIF-a manja od 80 %). Unatoč tome, ne postoji mehanizam za provjeru naknade za rizik koja će se EIF-u plaćati sve do 2022. godine. Na primjer, u razdoblju 2014. – 2015. doprinos EU-a bio je veći od neotplaćenog iznosa pokrivenog jamstvom, što znači da EIF nije preuzeo nikakav rizik, a ipak je primio naknade za rizik u visini od otprilike 0,5 milijuna eura.

Brz ulazak u fazu provedbe

Revizije koje je Sud proveo u prošlosti pokazale su da je stavljanje financijskih instrumenata u uporabu ključan izazov, a kašnjenjima do kojih dolazi ugrožava se postizanje utvrđenih ciljeva²⁴. Stoga je Sud ispitao je li se izbjeglo takva kašnjenja.

Instrument kreditnog jamstva u osnovi je bio nastavak prethodnog Instrumenta za davanje jamstava MSP-ovima, zahvaljujući čemu je olakšano njegovo brzo stavljanje u uporabu. S druge strane, Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove, koji je u određenom pogledu bio novi instrument, započeo je s radom u kratkom roku, što je bilo znatno postignuće.

Sporazumi između Komisije i EIF-a za oba su instrumenta potpisani do srpnja 2014. Do kraja 2014. EIF je već potpisao sporazume o jamstvu sa šest posrednika, uz ukupan očekivani iznos kreditiranja od gotovo 1,4 milijarde eura. Do kraja 2016. stopa provedbe (u smislu upotrijebljenog doprinosa EU-a) iznosila je 80 %. Zajmovi koje su financijski posrednici izdali do istog razdoblja dosegnuli su otprilike 27 % ukupne očekivane vrijednosti zajmova koje bi oni trebali izdati.

Instrumenti kreditnog jamstva nisu bili dovoljno usmjereni na poduzeća koja su nailazila na poteškoće u dobivanju zajmova

Kamatne stope i naknade koje zajmodavci naplaćuju u pravilu se povećavaju razmjerno profilu rizičnosti zajmoprimaca. Međutim, iznad određenog praga zajmodavci mogu oklijevati u naplati većih kamatnih stopa i preuzimanju rizika te će se umjesto toga odlučiti na ograničavanje svojih aktivnosti kreditiranja. Slijedom toga, postoji mogućnost da banke neće financirati održive projekte jer ih smatraju prerizičnima, posebno u slučajevima u kojima zajmoprimci ne raspolažu sredstvima s pomoću kojih bi mogli potvrditi svoju kreditnu sposobnost i/ili dokazati da njihovi projekti imaju utemeljeni potencijal²⁵. Za potrebe ovog izvješća održiva poduzeća koja nisu u mogućnosti dobiti zajam od komercijalnih zajmodavaca nazivaju se „održiva poduzeća koja nemaju pristup financiranju”.

Činjenica da postoje zajmoprimci s održivim projektima koji ne mogu pristupiti financiranju ključni je razlog zbog kojeg EU financira instrumente kreditnog jamstva. Taj je razlog naveden i u pripremnim dokumentima i odgovarajućim uredbama kojima su uspostavljena dva instrumenta obuhvaćena ispitivanjem. Posebno je navedeno da se Instrument kreditnog jamstva „sastoji od jamstava […] koja smanjuju posebne poteškoće s kojima se suočavaju rentabilni MSP-ovi u pristupu financiranju, bilo zbog percepcije da su visoko rizični ili zbog njihovog nedostatka dostatnog dostupnog kolaterala”²⁶. Kad je riječ o Jamstvenom instrumentu InnovFin za MSP-ove, u Uredbi o programu Obzor 2020.²⁷ upućuje se na činjenicu da „ugledna etablirana poduzeća, i mala i velika, ne mogu dobiti zajmove za aktivnosti istraživanja i inovacija višeg rizika” te da se „inovacije potrebne za ostvarivanje ciljeva politike obično pokazuju suviše riskantnima, a da bi ih tržište moglo podržati […]”. Isto tako, odredbom Financijske uredbe u skladu s kojom „financijskim instrumentima nije cilj zamijeniti […] privatno financiranje”²⁸ upućuje se na usmjerenost na „održiva poduzeća koja nemaju pristup financiranju”.

U skladu s time, ti instrumenti nisu osmišljeni kao opće subvencije čiji je cilj općenito smanjiti kamatne stope za manja poduzeća ili za poduzeća koja su inovativna, već poboljšati pristup financiranju za poduzeća koja ne bi dobila zajam od komercijalnih zajmodavaca.

Stoga je Sud ispitao sljedeće:

1. jesu li poduzeća koja su ostvarila koristi od kreditnih jamstava nailazila na poteškoće u pristupu financiranju
2. je li se Komisija djelotvorno služila mjerama kako bi poboljšala usmjeravanje na „održiva poduzeća koja nemaju pristup financiranju”
3. jesu li se financijska sredstva iz instrumenata uspješno iskoristila u državama članicama s financijskim poteškoćama.

Nedostatci u usmjeravanju na održiva poduzeća koja nemaju pristup financiranju

Na temelju uzorka zajmova (96 poduzeća) kojim su obuhvaćena predmetna dva instrumenta Sud je utvrdio da je tek 40 % zajmova izdano poduzećima koja bi u suprotnome naišla na poteškoće u dobivanju financijskih sredstava od komercijalnih zajmodavaca. Takva razina ne razlikuje se znatno od razine od 43 %²⁹ koju je Sud utvrdio u okviru prethodne revizije Instrumenta za davanje jamstava MSP-ovima³⁰ (prethodnik Instrumenta kreditnog jamstva), koji je imao slične ciljeve i s kojim su, u velikoj mjeri, poslovali slični posrednici.

U slučaju Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove tek bi 35 % poduzeća naišlo na poteškoće u dobivanju komercijalnog zajma bez jamstva EU-a. Međutim, čak i unutar te podskupine inovativnih poduzeća neka su poduzeća imala pristup financiranju rizičnim kapitalom ili su mogla dobiti komercijalni zajam pružanjem osobnih jamstava.

Sud je također usporedio postupanje javnih i privatnih posrednika u pogledu usmjeravanja na ciljne korisnike³¹ posluživši se neizravnim pokazateljima koji su povezani s razinom financijskih ograničenja:

1. starost i veličina poduzeća, imajući na umu da su mlađa i manja poduzeća u pravilu u većoj mjeri financijski ograničena³², i
2. zajam kao udio ukupne imovine poduzeća, kako bi se izmjerila financijska važnost predmetnog zajma kao izvora financiranja u strukturi kapitala tog poduzeća.

Ti pokazatelji otkrivaju jasnu razliku između postupanja javnih posrednika u odnosu na privatne kad je riječ o Jamstvenom instrumentu InnovFin za MSP-ove. Javni posrednici kontinuirano su bili uspješniji od privatnih u pogledu usmjeravanja na poduzeća za koja je vjerojatnije da im je uistinu potrebno jamstvo. Na primjer, poduzeća koja su mlađa od pet godina činila su 35 % portfelja zajmova javnih posrednika u odnosu na 16 % portfelja privatnih posrednika. Slično tome, u slučaju javnih posrednika bilo je vjerojatnije da će korisnicima pružiti razmjerno velik iznos financijskih sredstava: više od polovice zajmova koje su izdali činilo je preko 10 % imovine odgovarajućeg zajmoprimca, dok je isto vrijedilo tek za četvrtinu zajmova koje su izdali privatni posrednici³³.

Činjenica da su se privatni posrednici u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove u većoj mjeri usmjerili na poduzeća koja imala pristup komercijalnim zajmovima povezana je s načinom na koji je taj instrument uspostavljen. U Uredbi o programu Obzor 2020. navodi se da je cilj Instrumenta poboljšati pristup financiranju zaduživanjem, ali Uredba ne sadržava izričite zahtjeve u pogledu „održivih poduzeća koja nemaju pristup financiranju”. U sporazumu između Komisije i EIF-a stoji da je svrha Instrumenta tek „potaknuti […] posrednike da izravno ili neizravno prošire financiranje zaduživanjem […]”. U sporazumima između EIF-a i posrednika nije konkretno navedeno da bi se posrednici trebali usmjeriti na poduzeća koja nailaze na poteškoće u pristupu komercijalnim zajmovima. U slučaju javnih posrednika vjerojatnije je da će se usmjeriti na takva poduzeća zbog ciljeva svojih politika, ali privatni posrednici nisu motivirani na takav način niti se sporazumom o jamstvu koji su sklopili s EIF-om to od njih traži. Na primjer, jedan privatni posrednik kojeg smo posjetili nije bio ni svjestan činjenice da bi se trebalo usmjeravati na održiva poduzeća čiji se zahtjevi za zajam odbijaju (vidi odlomak 52.).

Poduzeća koja imaju dovoljan pristup financiranju i dalje mogu ostvariti koristi od jamstva, primjerice dobivanjem zajma na dulje razdoblje ili u većem iznosu. Osim toga, u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove posrednici mogu smanjiti kamatnu stopu na razinu ispod one na tržištu. Ušteda na kamatnoj stopi razmjerna je rizičnosti zajmoprimca. Međutim, budući da su poduzeća koja imaju pristup komercijalnim zajmovima u pravilu manje rizična, riječ je o neznatnoj uštedi. Prosječna ušteda koju je Sud utvrdio na temelju uzorka kretala se između 0,3 % i 0,4 %, odnosno nije iznosila više od 1000 eura godišnje za zajam u visini od 250 000 eura (srednja vrijednost u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove).

Unatoč uspjehu jedne mjere za bolje usmjeravanje na „održiva poduzeća koja nemaju pristup financiranju”, Komisija još nije istražila određene druge moguće mjere, posebno za Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove

Sud je već utvrdio da su znatan dio korisnika u okviru prethodnog Instrumenta za davanje jamstava MSP-ovima bila poduzeća koja su imala pristup komercijalnim zajmovima te je preporučio da „se predvide odgovarajuće mjere kako bi se mrtvi teret sveo na najmanju moguću razinu, oslanjajući se, među ostalim, na najbolju praksu koja se već primjenjuje na razini određenih posrednika”³⁴. U odgovoru na tu preporuku Komisija je potvrdila da je „u svim programima koji budu naslijedili ovaj program potrebno predvidjeti odgovarajuće mjere kako bi se mrtvi teret sveo na najmanju moguću razinu”³⁵.

Komisija je u svojem zakonodavnom prijedlogu za trenutačni Instrument kreditnog jamstva uvela gornju granicu od 150 000 eura za zajmove koji se mogu pokriti jamstvom. Za zajmoprimce koji traže zajmove u manjem iznosu smatralo se da imaju više poteškoća u pristupu financiranju.

Ta je gornja granica usvojena, ali zakonodavci su uveli iznimku. Jamstvom u okviru Instrumenta kreditnog jamstva i dalje je moguće pokriti veće zajmove ako se može dokazati da korisnik ne ispunjava uvjete za jamstvo u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove³⁶. Posrednik koji želi odobriti zajam čiji iznos prelazi navedenu gornju granicu prvo mora provjeriti ispunjava li zajmoprimac bilo koji od 14 kriterija prihvatljivosti za inovacije koji su utvrđeni u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove (vidi odlomak 89.). Budući da je riječ o razmjerno složenom procesu čiju je svrhu teško razumjeti, većina financijskih posrednika vodi računa o tome da zajmovi koje pokrivaju jamstvom ne prelaze tu gornju granicu.

Stoga je uvođenje gornje granice rezultiralo preusmjeravanjem Instrumenta kreditnog jamstva na poduzeća koja su općenito rizičnija, manja i mlađa. To je vidljivo na primjeru niza statističkih podataka o portfeljima:

1. došlo je do smanjenja prosječne veličine zajma, a udio zajmova većih od 150 000 eura, koji je u okviru prethodnog Instrumenta iznosio 37 %, smanjio se u okviru Instrumenta kreditnog jamstva na 15,8 %, i
2. udio zajmova mikropoduzećima (tj. poduzećima s manje od deset zaposlenika) povećao se na 82 % u odnosu na 74 %, koliko je iznosio u okviru prethodnog Instrumenta.

Unatoč tome, i dalje se izdaju jamstva za veće zajmove, a katkad se u tu svrhu čak zaobilaze pravila. Jedan posrednik za Instrument kreditnog jamstva (od njih tri koji su obuhvaćeni revizijom) zaobišao je gornju granicu u nekoliko slučajeva izdavši istom poduzeću jamstva za niz zajmova na isti datum. EIF je uočio predmetnu praksu i u jednom slučaju zatražio dodatne informacije na temelju kojih je prihvatio da je u tom konkretnom slučaju postojalo odgovarajuće obrazloženje s komercijalnog stajališta. U slučaju tog posrednika takvi su zajmovi činili više od 10 % njegova portfelja zajmova pod jamstvom.

Dobro osmišljeni kriteriji prihvatljivosti mogu biti dodatno sredstvo kojim se jamči da se jamstva izdaju održivim poduzećima koja nemaju pristup financiranju (vidi primjer u okviru 2.). U slučaju Instrumenta kreditnog jamstva takvi se kriteriji prihvatljivosti utvrđuju u sporazumima o jamstvu koji se sklapaju s financijskim posrednicima. Međutim, u slučaju Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove Komisija nije uključila takve kriterije u sporazum o delegiranju ovlasti koji je sklopila s EIF-om (vidi odlomak 59.). Unatoč tome, kao što je Sud utvrdio, od 14 utvrđenih kriterija prihvatljivosti za procjenu inovativne naravi određenog poduzeća (od kojih je potrebno ispuniti jedan kriterij) dva se odnose na mlađa poduzeća. Međutim, ta su dva kriterija primijenjena tek u manjini poduzeća koja su ostvarila koristi od zajma pod jamstvom u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove (20 % na dan 31. prosinca 2016.).

Naplaćivanje kamatnih stopa koje su veće od tržišnog prosjeka alternativni je pristup koji javni posrednici mogu primijeniti kako bi zajamčili da se za jamstvo ponajprije prijavljuju „održiva poduzeća koja nemaju pristup financiranju”. Naime, poduzeća koja imaju pristup financiranju mogu dobiti zajmove po tržišnim stopama, zbog čega imaju manje poticaja da se prijave za zajmove pod jamstvom, koji su skuplji. Međutim, takva cjenovna politika, kako ju primjenjuju određene nacionalne razvojne institucije, ne primjenjuje se u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove.

Na temelju strukture koju je Komisija uspostavila za praćenje jamstvenih instrumenata nije moguće periodično provjeravati usmjeravaju li se posrednici na „ održiva poduzeća koja nemaju pristup financiranju”. U slučaju Instrumenta kreditnog jamstva kao pokazatelj za praćenje koristi se „udio poduzeća koja smatraju da ne bi dobila financijska sredstva bez jamstva”. Međutim, podatci koji su potrebni kako bi se to utvrdilo prikupljaju se s pomoću upitnika koji se provodi tek dvaput tijekom radnog vijeka Instrumenta. Sličan je pokazatelj korišten za evaluaciju prethodnog Instrumenta, ali uzorak je bio premalen da bi se izveli bilo kakvi zaključci na razini pojedinačnih posrednika. U slučaju Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove takvi se pokazatelji ne koriste.

U akademskoj literaturi navodi se niz alternativnih pokazatelja (vidi okvir 3.) kojima bi se pravodobnije mogao dobiti uvid u udio poduzeća koja imaju pristup komercijalnim zajmovima na razini pojedinačnih posrednika. S obzirom na to da se ti pokazatelji temelje na podatcima koji su u pravilu navedeni u dokumentaciji o zajmovima, potrebni podatci mogli bi se prikupiti od posrednika. Međutim, Komisija dosad nije ispitala mogu li se primijeniti alternativni pokazatelji.

Financijska sredstva iz instrumenata iskorištavala su se sporo čak i u državama članicama s financijskim poteškoćama

Tijekom cikličkih padova gospodarstva, a posebno financijskih kriza, obično dolazi do većeg manjka zajmova za manja poduzeća (odnosno povećanja iznosa financijskih sredstava koja su potrebna, a nisu dostupna)⁴⁰. Zbog toga je poboljšanje pristupa financiranju za manja poduzeća bio važan dio Europskog plana gospodarskog oporavka iz 2008.⁴¹, a Komisija i tri države članica kojima je EU pružio financijsku pomoć (Latvija, Grčka i Portugal) potvrdile su da će provesti razne mjere u tu svrhu.

Državni proračuni navedenih triju država članica bili su ozbiljno preopterećeni. Tamošnje vlade nisu mogle poduprijeti nacionalne programe jamstava te je zabilježen nagli pad jamstvenih aktivnosti kojima su pružale potporu. Budući da bi se programima EU-a trebali nadopuniti napori koje ulažu države članice⁴², Sud je procijenio jesu li u tim zemljama uspješno iskorištena financijska sredstva iz jamstvenih instrumenata EU-a pod središnjim upravljanjem i sličnih instrumenata koji su sufinancirani iz strukturnih fondova.

Sud je utvrdio da su jamstveni instrumenti EU-a pod središnjim upravljanjem bili znatno manje uspješni u smislu iskorištavanja njihovih financijskih sredstava u navedenim državama članicama nego instrumenti koji su sufinancirani iz strukturnih fondova. Iako je u vrijeme krize bio dostupan instrument koji je prethodio Instrumentu kreditnog jamstva, EIF je sklopio ugovor samo s jednim financijskim posrednikom u tim trima državama članicama, i to u Latviji 2009. godine. Razina iskorištavanja financijskih sredstava iz instrumenta koji je prethodio Jamstvenom instrumentu InnovFin za MSP-ove, koji je bio dostupan od kraja 2012., bila je zadovoljavajuća u Portugalu, ali ne i u drugim dvjema državama članicama.

Iz strukturnih fondova sufinancirala su se jamstva i „financirani financijski instrumenti podjele rizika”. Oba instrumenta imala su za cilj pokriti manjak zajmova za manja poduzeća, ali samo su u okviru drugog instrumentima posrednicima osigurani i pokriće kreditnog rizika i likvidnost. Nedostatak „financiranih financijskih instrumenata podjele rizika” čini to što je zajmove koji se izdaju manjim poduzećima potrebno ili u cijelosti ili dijelom financirati javnim sredstvima⁴³, što znači da je potporu moguće pružiti manjem broju poduzeća. Sud je utvrdio da su instrumenti u okviru kojih je najmanje polovica zajmova financirana javnim sredstvima bili uspješniji kad je riječ o isplati financijskih sredstava poduzećima jer su osiguravanjem likvidnosti nadoknađena ograničenja likvidnosti komercijalnih banaka. Time se objašnjava zašto kreditna jamstva EU-a pod središnjim upravljanjem, kao instrumenti kojima se ne osigurava likvidnost komercijalni banaka, u predmetnim državama članicama nisu iskorištena u zadovoljavajućoj mjeri.

Međutim, čak ni u slučaju financijskih instrumenata koji su sufinancirani iz strukturnih fondova isplate poduzećima uglavnom se nisu izvršavale u vrijeme najvećih poteškoća, već nakon toga. U Latviji je u razdoblju 2009. – 2012. manjim poduzećima isplaćeno tek 16 % iznosa predviđenog za „financirane financijske instrumente podjele rizika” u okviru programa koji je EIF provodio⁴⁴. Isplate sredstava iz financijskih instrumenata manjim poduzećima u Grčkoj također su kasnile te su ubrzane tek krajem razdoblja prihvatljivosti 2015. i 2016. godine.

Sporo isplaćivanje sredstava manjim poduzećima u slučaju financijskih instrumenata koji su sufinancirani iz strukturnih fondova u suprotnosti je s postignućima Instituta za rast u Grčkoj. Riječ je o nebankovnoj financijskoj ustanovi koju su uspostavile grčka vlada i njemačka razvojna banka Kreditanstalt für Wiederaufbau kao jednokratnu mjeru u svrhu izdavanja zajmova manjim poduzećima. Kapital tog Instituta iznosio je 200 milijuna eura, od čega je cjelokupan iznos pretvoren u zajmove u manje od godinu dana. Prema grčkim komercijalnim bankama s čijim je djelatnicima Sud obavio razgovore glavni razlog za brzu isplatu ležao je u tome što su pravila provedbe bila mnogo jednostavnija od pravila za instrumente u okviru strukturnih fondova.

Komisija je reagirala na poteškoće u iskorištavanju sredstava. Komisija je posebno 2011. godine odobrila da se financijski instrumenti u okviru strukturnih fondova koriste i za financiranje obrtnog kapitala, što je dotad bilo dopušteno samo u iznimnim okolnostima. To je imalo pozitivan učinak na isplate manjim poduzećima i bilo je opravdano tadašnjim okolnostima.

Međutim, povijest kreditnih jamstava pokazuje da se takve promjene ne ukidaju nakon što se posebne okolnosti prestanu primjenjivati. Posljedica je toga općenito ublažavanje kriterija prihvatljivosti. Na primjer, iako se u okviru instrumenata koji su prethodili Instrumentu kreditnog jamstva prvotno usmjeravalo na investicijske zajmove, financiranje obrtnog kapitala sada je postalo uobičajena praksa. Iz instrumenta koji je prethodio Jamstvenom instrumentu InnovFin za MSP-ove potpora se pružala samo za zajmove čiji rok dospijeća iznosi najmanje dvije godine. Iz Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove potpora se pruža i za zajmove s jednogodišnjim dospijećem, uključujući kreditne linije. Iako je neupitno da se takvim promjenama povećava iskorištavanje sredstava iz tih programa, njima se povećava i rizik da se predmetnim instrumentom neće djelotvorno postići ciljevi javnih politika ili da će doći do natjecanja s privatnim sektorom (vidi okvir 4.).

Djelomično postignuti ciljevi

Dva jamstvena instrumenta obuhvaćena revizijom imaju različite ciljeve. Stoga se u ovom odjeljku zasebno obrađuju ta dva instrumenta. Sud je ispitao sljedeće:

1. je li instrumentima koji su prethodili Instrumentu kreditnog jamstva potaknut rast poduzeća
2. je li Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove bio usmjeren na pružanje potpore poduzećima koja se bave aktivnostima istraživanja i inovacija s velikim potencijalom za izvrsnost.

Instrumenti koji su prethodili Instrumentu kreditnog jamstva doprinijeli su rastu poduzeća

Rast poduzeća može se očitovati u otvaranju radnih mjesta te povećanju produktivnosti i stope opstanka. Kako bi se utvrdio učinak jamstva, nije dovoljno primjerice usporediti broj djelatnika koji su radili u određenom poduzeću prije nego što je ono ostvarilo koristi od jamstva i broj djelatnika nekoliko godina kasnije jer su na taj broj mogli utjecati drugi čimbenici⁴⁵. Umjesto toga, procjena učinka trebala bi se temeljiti na usporedbi onoga što se dogodilo s poduzećima koja su ostvarila koristi od jamstava u odnosu na ono što bi se dogodilo bez takve potpore.

Sud je u okviru ove revizije zatražio izradu studije o analizi alternativnih scenarija u vezi s dugoročnim učinkom kreditnih jamstava EU-a u jednoj državi članici – Francuskoj⁴⁶. Doprinos EU-a francuskim posrednicima, čiji su portfelji analizirani u okviru studije, činio je više od 25 % ukupnog proračuna instrumenata za davanje jamstava MSP-ovima koji su se upotrebljavali u razdoblju 2001. – 2013. U studiji je uspoređen niz varijabli ishoda⁴⁷ za manja poduzeća koja su ostvarila koristi od kreditnih jamstava EU-a u razdoblju 2002. – 2012. u odnosu na poduzeća koja nisu ostvarila takve koristi („komparativna skupina”). Učinci su procijenjeni na godišnjoj razini tijekom desetogodišnjeg razdoblja počevši od godine u kojoj su poduzeća primila zajmove. U prilogu III. navode se dodatne pojedinosti o metodologiji.

Rezultati studije pozitivni su u pogledu svih analiziranih varijabli ishoda. Poduzeća kojima je pružena potpora zabilježila su veći rast od komparativne skupine u smislu ukupne imovine, prodaje i ukupnih izdataka za plaće. Produktivnost je, nakon početnog pada, također dosegnula veću razinu nego u komparativnoj skupini. Početan pad produktivnosti u skladu je s činjenicom da je potrebno određeno vrijeme kako bi se ostvario puni učinak tih ulaganja na produktivnost. Iako je zahvaljujući zajmovima gotovo odmah povećana imovina, za ostvarivanje učinka na prodaju i ukupne izdatke za plaće bile su potrebne dodatne dvije do tri godine. Dug predmetnih poduzeća dodatno je povećan zbog zajmova pod jamstvom, ali taj dodatan dug nije ih učinio nestabilnijima. Naime, u usporedbi s komparativnom skupinom, u slučaju poduzeća kojima je pružena potpora u stvarnosti je bilo manje vjerojatno da će ona prestati s poslovanjem (vidi sliku 2.).

Izvor: Sud, na temelju dokumenta „Završno izvješće: dugoročni učinci jamstava za portfelje zajmova na uspješnost MSP-ova”, Bertoni, Colombo i Quas (publikacija iz 2016., uskoro dostupna).

Iako su pozitivni rezultati postignuće, cjelokupni učinak utvrđen u slučaju manjih francuskih poduzeća umjereniji je od učinka koji je procijenjen u dvjema drugim studijama u kojima se analiziraju instrumenti kreditnog jamstva u Francuskoj ili u drugim zemljama uporabom slične metodologije (vidi tablicu 3.).

Komisija je 2005. godine pretpostavila da troškovi otvaranja/zadržavanja jednog radnog mjesta s pomoću Instrumenta za davanje jamstava MSP-ovima iznose 1330 eura⁵⁰. Pod pretpostavkom da se u porastu ukupnih izdataka za plaće, kao što je utvrđeno u studiji o analizi alternativnih scenarija, isključivo odražava porast zapošljavanja, prema izračunu Suda trošak svakog radnog mjesta koje je otvoreno/zadržano zahvaljujući jamstvima EU-a koja su izdana manjim francuskim poduzećima u stvarnosti iznosi između 8000 eura i 11 000 eura, odnosno sedam puta više nego što je procijenjeno.

U studiji je također potvrđeno da se boljim usmjeravanjem može povećati učinkovitost instrumenata. Zajmovi pod jamstvom posebno su imali veći učinak na manja i mlađa poduzeća, odnosno poduzeća u slučaju kojih je, prema akademskoj literaturi, pojava financijskih ograničenja vjerojatnija. Zajmovi pod jamstvom također su imali veći učinak u slučajevima u kojima je iznos javnog doprinosa po svakom euru takvih zajmova, tj. očekivani gubitak, bio veći (vidi tablicu 4.).

Napomena: p. b. = postotni bod.

Izvor: Bertoni et al. (2016.).

U okviru prethodne revizije Instrumenta za davanje jamstava MSP-ovima Sud je utvrdio da je „rezultate postignute korištenjem jamstva bilo moguće postići i financijskim sredstvima iz nacionalnih proračuna. […] s obzirom na [veliki udio] zajmoprimaca, čija su poduzeća obično lokalna, potreba za intervencijom EU-a nije opravdana u dovoljnoj mjeri”⁵¹. Komisija je prihvatila povezanu preporuku i istaknula da je navedeno „već uzeto u obzir u okviru rasprava i donošenja planova za sljedeću generaciju financijskih instrumenata, pri čemu je „jamčenje dodane vrijednost EU-a’ jedno od ključnih načela koje je potrebno poštovati u sklopu svakog predloženog instrumenta”⁵².

Zaključak da nije moguće dokazati dodanu vrijednost EU-a koji je Sud prethodno donio ostaje valjan u slučaju Instrumenta kreditnog jamstva zbog dvaju razloga koji su pojašnjeni u nastavku. Prvo, Komisija je u svojem zakonodavnom prijedlogu za Instrument kreditnog jamstva navela da će se „instrument koji nasljeđuje prethodni instrument u većoj mjeri usmjeriti na jamstva kojima se pruža potpora prekograničnom i višedržavnom kreditiranju, kao i sekuritizaciji, u skladu s preporukom Europskog revizorskog suda da se dodana vrijednost EU-a poveća na najveću moguću razinu”⁵³. Međutim, zakonodavci to nisu prenijeli u uredbu kojom je uređeno djelovanje tog instrumenta. Osim toga, u vrijeme kada je Sud obavljao reviziju, prekogranična i višedržavna jamstva izdana su u okviru Instrumenta kreditnog jamstva tek u ograničenoj mjeri. Nadalje, nisu zabilježene ni operacije sekuritizacije. Operacije sekuritizacije nisu bile uspješne ni u okviru prethodnog Instrumenta za davanje jamstava MSP-ovima za razdoblje 2007. – 2013. jer su sklopljeni ugovori samo za dvije operacije. Jedno je od objašnjenja za to ograničena aktivnost na sekuritizacijskom tržištu od 2008. godine nadalje⁵⁴.

Drugo, demonstracijski i katalitički učinak te učinak jačanja kapaciteta⁵⁵ koji su izneseni kao argument dodane vrijednosti EU-a, posebno u slučaju država članica koje su se pridružile EU-u od 2004. godine nadalje (vidi također odlomak 33.), sve su manje važni. Razlog leži u tome što je tijekom posljednjih godina došlo do znatnog porasta uporabe financijskih instrumenata financiranih sredstvima EU-a (vidi odlomke 13., 17. i 18.), zahvaljujući čemu se povećalo stručno znanje u državama članicama u kojima se ti instrumenti upotrebljavaju. Time se, s druge strane, smanjuje potreba za uporabom jamstvenih instrumenata EU-a⁵⁶. Osim toga, države članice mogu upotrebljavati strukturne fondove kako bi financirale vlastite nacionalne instrumente (vidi odlomke 72. – 74.).

Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove nije bio u dovoljnoj mjeri usmjeren na istraživanje i inovacije s velikim potencijalom za izvrsnost

Djelovanje Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove uređeno je Uredbom o programu Obzor 2020. Riječ je o općoj uredbi kojom se uređuje niz intervencija, bilo u obliku bespovratnih sredstava, jamstava ili financiranja vlasničkim kapitalom. Njome se, kao općom uredbom, obuhvaćaju sve vrste inovacija. Međutim, za Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove u uredbi se navodi da je potrebno usmjeriti se na pružanje potpore poduzećima koja „se bave aktivnostima u području istraživanja i inovacija […] s visokim potencijalom za izvrsnost”⁵⁷. Takve aktivnosti uključuju rizična ulaganja.

S obzirom na to da se u Uredbi o programu Obzor 2020. ne daje detaljnija definicija za „rizična ulaganja […] [u području] istraživanja i inovacija s visokim potencijalom za izvrsnost”, Komisija je utvrdila 14 kriterija prihvatljivosti za inovacije (vidi prilog IV.). Poduzeće koje želi ostvariti koristi od zajma pod jamstvom mora ispuniti jedan od tih kriterija. Ti kriteriji obuhvaćaju širok spektar mogućih značajki poduzeća, primjerice bilježi li to poduzeće određenu razinu rashoda za istraživanje ili inovacije, je li osvojilo nagradu za inovacije, je li dobilo stipendiju ili zajam za istraživanje ili inovacije, je li registriralo tehnološka prava, bilježi li brzi rast ili prima li sredstva za ulaganje iz fonda rizičnog kapitala ili u okviru poslovnih anđela.

Dva od triju najčešće korištenih kriterija široke su naravi:

1. kriterij korišten u 27 % slučajeva (podatci od kraja 2016.): korisnik „namjerava […] uložiti u proizvodnju, razvoj ili primjenu novih ili znatno poboljšanih proizvoda, procesa ili usluga koji su inovativni i u slučaju kojih postoji rizik od tehnološkog ili industrijskog neuspjeha […]”
2. kriterij korišten u 12 % slučajeva: korisnik posluje na tržištu kraće od sedam godina, pri čemu „troškovi za istraživanje i inovacije čine najmanje 5 % njegovih ukupnih operativnih troškova u barem jednoj od triju godina prije godine u kojoj je korisnik podnio zahtjev”.

Sud je na temelju uzorka zajmova ispitao je li potpora usmjerena kao što je predviđeno Uredbom. Sud je razvrstao poduzeća u tri skupine: (i) bez inovacija (15 % uzorka Suda), (ii) razvoj standardnih proizvoda i procesa (50 % uzorka Suda) i (iii) visokorizične inovacije (35 % uzorka Suda). U okviru 5. navode se primjeri projekata i poduzeća za svaku kategoriju. Za inovacije koje proizlaze iz razvoja standardnih proizvoda ili procesa smatra se da su nove samo za to poduzeće (tj. predmetni proizvodi ili procesi mogu već postojati na tržištu)⁵⁸. Kad je riječ o visokorizičnim inovacijama, one nisu nove samo za predmetna poduzeća već i izvan njih te je Sud utvrdio da se samo 35 % poduzeća može svrstati u tu kategoriju. Međutim, čak i u toj kategoriji, isticale su se inovacijske aktivnosti tek nekolicine poduzeća.

Stoga je u slučaju 65 % poduzeća iz uzorka Suda primijenjena široka definicija inovacija, iako se bilo potrebno usmjeriti na uži koncept inovacija s većim potencijalom za izvrsnost (vidi odlomak 88.).

Kako bi pratila uspješnost u pogledu inovacija na razini poduzeća koja primaju potporu, Komisija se koristi pokazateljem „postotak MSP-ova koji sudjeluju i koji su uveli inovacije koje su nove za poduzeće ili na tržištu”. Tim se pokazateljem ne izdvajaju visokorizične inovacije s velikim potencijalom za izvrsnost te se stoga u njemu odražava šira definicija inovacija⁵⁹. Osim toga, Komisija je utvrdila razmjerno skromnu ciljnu vrijednost od 50 % za udio poduzeća koja su uvela inovacije koje su nove za to poduzeće ili na tržištu. S obzirom na to da otprilike polovica poduzeća u Europi provodi određene inovacijske aktivnosti u širem smislu, dosezanje te ciljne vrijednosti ne može se smatrati postignućem⁶⁰. Komisija bi tu ciljnu vrijednost najvjerojatnije dosegnula i da jednostavno nasumično raspodjeli financijska sredstva među poduzećima.

Sud je također usporedio Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove s drugim programima potpore koji su usmjereni na manja poduzeća i procijenio uspješnost pojedinačnih posrednika u usmjeravanju na poduzeća koja temelje svoje poslovanje na znanju⁶¹. Sud je usporedbu temeljio na mjeri u kojoj se glavna djelatnost relevantnih poduzeća temelji na znanju⁶² jer je riječ o dobrom pokazatelju vjerojatnosti da se predmetna poduzeća bave istraživanjem i inovacijama s velikim potencijalom za izvrsnost. Naime, vjerojatnost da će poduzeća biti inovativna veća je u slučaju onih poduzeća koja aktivno rade u visokotehnološkom sektoru ili s uslugama koje se temelje na znanju. U skladu s time, ako se Instrument djelotvorno usmjerava na inovacije, koncentracija poduzeća koja primaju potporu nužno će biti veća u sektorima koji se temelje na inovacijama. Usmjeravanje na visokotehnološki sektor i usluge koje se temelje na znanju također je važno s političkog stajališta (vidi okvir 6.).

Sud je utvrdio da je trenutačnim Jamstvenim instrumentom InnovFin za MSP-ove pružena veća potpora poduzećima koja svoje poslovanje temelje na znanju nego njegovim prethodnikom, Instrumentom za podjelu rizika. Sve veća uloga javnih posrednika doprinijela je većem usmjeravanju na poduzeća koja svoje poslovanje temelje na znanju. Udio takvih poduzeća u portfeljima javnih posrednika u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove (76 %) vrlo je sličan udjelu koji je postignut programima bespovratnih sredstava koji su se provodili u okviru programa Obzor 2020., a usmjereni su na manja poduzeća. S druge strane, privatni posrednici usmjeravaju se u mnogo manjoj mjeri na poduzeća koja svoje poslovanje temelje na znanju (41 %), čime se ukupni udio takvih poduzeća smanjuje na razini cjelokupnog Instrumenta (vidi sliku 3.).

Napomena: Sektori koji se temelje na znanju i tehnologiji obuhvaćaju visokotehnološki sektor i srednje visokotehnološki sektor te usluge utemeljene na znanju u skladu s definicijom iz relevantne smjernice Eurostata.

Izvor: Sud, na temelju podataka koje su dostavili EIF i Komisija.

Sustavom Komisije za evaluaciju pruženi su tek ograničeni dokazi o djelotvornosti instrumenata

Europska komisija financira instrumente kreditnog jamstva za manja poduzeća od kraja 1990-ih godina. Ta su se jamstva tijekom vremena usmjeravala na različita područja, ali glavni cilj ostao je isti: poboljšati pristup financiranju za manja poduzeća te pružiti potporu poduzetništvu i inovacijama radi kontinuiranog promicanja razvoja manjih poduzeća i rasta zapošljavanja na razini cijelog EU-a. Za svaki su instrument relevantnim propisima utvrđeni rokovi za međuevaluacije i/ili završne evaluacije kao i njihov sadržaj. Evaluacijama se, među ostalim, trebalo odgovoriti na pitanje „Koliko je djelotvorna intervencija EU-a (tj. kreditna jamstva)? Stoga je Sud ispitao sljedeće:

1. je li prethodnim evaluacijama dokazana djelotvornost instrumenata kreditnog jamstva i
2. jesu li postojeći mehanizmi za evaluaciju trenutačnih instrumenata prikladni.

Prethodnim evaluacijama nisu pruženi pouzdani dokazi o djelotvornosti instrumenata

Tijekom 18 godina od uspostave prvih instrumenata EU-a za kreditno jamstvo Komisija je izradila tri međuevaluacije i dvije završne evaluacije. Međutim, nijednom od tih evaluacija nisu pruženi pouzdani dokazi u pogledu učinka jamstava. U evaluacijama se u pravilu pozdravljao ukupan iznos zajmova pod jamstvom ili broj manjih poduzeća kojima je pružena potpora. Međutim, takvim se pokazateljima ne mjere na prikladan način djelotvornost ili koristi u pogledu blagostanja⁶⁶.

Evaluacije su se uglavnom oslanjale na kvalitativne metode poput razgovora i upitnika, dok su kvantitativne metode zanemarene. Osim toga, u njima nije dokazano da su promjene koje su uočene na razini korisnika nastale zbog jamstva, a ne drugih čimbenika koji su tome mogli doprinijeti. Kako bi se nadoknadilo nedostatak cjelovitih podataka, upotrijebljeni su upitnici, ali oni nisu osmišljeni na način da omogućavaju pripisivanje uočenih primjena jamstvenom instrumentu. S obzirom na to da su upitnici provedeni tek nekoliko godina nakon što su poduzeća primila zajam pod jamstvom, povećan je rizik od toga da će podatci biti nepouzdani.

Postoje dva dodatna razloga za izostanak pouzdanih evaluacija. Prvo, evaluacije su obavljene prerano, a završna evaluacija obavljena je nakon što je dovršeno tek nešto više od polovice ciklusa programa. Drugo, evaluacije su obavljene s vrlo uskog stajališta jer su bile usmjerene samo na tekući program te nije obavljena evaluacija učinaka prethodnih programa koji su bili vrlo slični.

Poboljšano je prikupljanje podataka na kojima će se temeljiti buduće evaluacije, ali i dalje postoje nedostatci

Metodologiju za evaluaciju učinka najlakše je osmisliti i uspostaviti u fazi izrade novog programa. Zahtjeve u pogledu prikupljanja podataka potrebno je razmatrati od samog početka, a ne nakon što je prošlo već mnogo godina otkako se započelo s provedbom programa⁶⁷.

EIF i Komisija nedavno su poduzeli određene korake kako bi poboljšali proces evaluacije. Prvo, Komisija sada planira provesti završne evaluacije u mnogo kasnijoj fazi ciklusa programa. Drugo, djelatnici EIF-a i Komisije objavili su 2015. godine istraživački rad koji sadržava evaluaciju gospodarskog učinka kreditnih jamstava koja su izdana manjim poduzećima u srednjoj i istočnoj Europi u razdoblju 2005. – 2007.⁶⁸ Komisija namjerava upotrijebiti taj rad kao okvir za evaluaciju učinka jamstava na uspješnost manjih poduzeća. Konačno, EIF je sada također u boljem položaju kad je riječ o utvrđivanju korisnika zahvaljujući uporabi postojećih vanjskih baza podataka s vremenskim serijama financijskih podataka o poduzećima, koje je sada moguće upotrebljavati za dublju kvantitativnu analizu.

U vrijeme kada je Sud obavljao reviziju Komisija je već bila pripremila opis poslova za međuevaluaciju trenutačnih jamstvenih instrumenata, čiji se dovršetak očekuje do kraja 2017. godine. Međutim, Komisija nije još započela s radom na metodologiji za završnu evaluaciju. Na primjer, još nije utvrdila (i) način na koji će ocijeniti povećavaju li se Jamstvenim instrumentom InnovFin za MSP-ove uistinu inovacijske aktivnosti, što je glavni cilj, i (ii) kako se učinci tog Instrumenta mogu razdvojiti od učinaka drugih programa⁶⁹. Na evaluaciju tog Instrumenta vjerojatno će utjecati i nepotpunost podataka.

U sklopu okvira koji su izradili Asdrubali i Signore (2015.) uspoređuje se učinak jamstvenih instrumenata EU-a u odnosu na sve druge moguće izvore financijskih sredstava, uključujući druga jamstva koja se financiraju iz nacionalnih instrumenata ili drugih instrumenata EU-a kao što su strukturni fondovi. Iako se dužnički instrumenti u određenoj mjeri razlikuju (npr. instrumenti „s ograničenjima” u odnosu na one „bez ograničenja” ili instrumenti koji su usmjereni na određenu podskupinu manjih poduzeća), često funkcioniraju kao bliske zamjene za komercijalne banke ili poduzeća koja traže financijska sredstva te se njima nastoje ostvariti vrlo slični ciljevi. Istodobnom analizom što većeg broja instrumenata djelomično bi se ublažilo glavno ograničenje metodologije iz navedenog okvira. Međutim, u vrijeme kada je Sud obavljao reviziju još nisu bili poduzeti koraci u tom smjeru.

Nadalje, manjak evaluacija mogao bi se nadoknaditi intenzivnijim akademskim istraživanjem. Međutim, iako je prema načelu transparentnosti⁷⁰ potrebno objaviti svaku odluku o dodjeli bespovratnih sredstava ako se sredstva ne isplaćuju fizičkoj osobi, to se načelo ne primjenjuje na korisnike jamstava. To znači da istraživači koji djeluju izvan EIF-a nemaju pristup podatcima o korisnicima. Druge javne institucije koje rade s podatcima slične razine povjerljivosti uvele su posebne postupke za osiguravanje pristupa⁷¹ u svrhu opravdanog istraživanja, pri čemu se pristup omogućava s pomoću „sigurnog centra”⁷² ili suradnjom između vanjskog istraživača i osoblja predmetne institucije⁷³.

U dosadašnjim se procjenama prije svega usmjeravalo na procjenu učinka na strani potražnje, odnosno na dokazivanje učinka programa na uspješnost manjih poduzeća. U mnogo su manjoj mjeri analizirani (i) učinak na strani ponude, kao što je mjera u kojoj zbog jamstva ponuda zajmova prelazi razinu koju bi posrednici dosegnuli bez njega, (ii) način na koji se koristi od implicitne subvencije u okviru jamstvenih instrumenata djelotvorno dijele između ponuditelja i korisnika⁷⁴ i (iii) način na koji jamstva utječu na konkurentnost među bankama. Iako EIF u mnogim slučajevima ima pristup odgovarajućim podatcima, ti se podatci ne prikupljaju u svrhu evaluacije. U okviru takve analize ponude koju je Sud obavio za Češku Republiku, gdje je pet velikih banaka započelo surađivati s EIF-om tijekom razdoblja od tri godine, jasan i pozitivan učinak na dostupnost kreditiranja bilo je moguće utvrditi samo za jednu banku.

Zaključci i preporuke

U okviru različitih područja politika iz proračuna EU-a izdvajaju se resursi za instrumente kreditnog jamstva koji su usmjereni na manja poduzeća, a upotrebljavaju se usporedno s jamstvenim instrumentima koji se financiraju nacionalnim sredstvima. Općeniti je zaključak Suda da je financijska veličina jamstvenih instrumenata određena bez sveobuhvatne analize tržišnih potreba, a prevelikom broju poduzeća kojima je pružena potpora u stvarnosti nije bio potreban zajam pod jamstvom. Ipak, poduzeća koja su primila zajam pod jamstvom zabilježila su rast. Međutim, potpora pružena inovacijskim aktivnostima u okviru jednog od instrumenata bila je na razmjerno niskoj razini, što nije u skladu s povezanom Uredbom, prema kojoj je potrebno usmjeriti se na izvrsnost i težiti njezinu dostizanju. Konačno, Komisija još nije pružila dovoljno dokaza o učinku instrumenata i njihovoj isplativosti. Komisija bi većinu preporuka koje su iznesene u nastavku trebala uzeti u obzir pri pripremi ex ante evaluacija za instrumente koji bi u sklopu nadolazećeg višegodišnjeg financijskog okvira mogli naslijediti postojeće instrumente.

Uspostava jamstvenih instrumenata

Iz proračuna EU-a financiraju se jamstveni instrumenti pod središnjim upravljanjem, kao i instrumenti pod podijeljenim upravljanjem. Iako je veličina svih instrumenata koje EU financira povećana u odnosu na prethodno razdoblje 2007. – 2013., obavljenim procjenama tržišnih potreba nisu obuhvaćeni svi instrumenti i nije prikazan način na koji bi se svim instrumentima zajedno trebalo odgovoriti na te potrebe, vodeći pritom računa o tome da se izbjegnu preklapanja i natjecanje među tim instrumentima (vidi odlomke 27. – 35.).

Trenutačna dva instrumenta pod središnjim upravljanjem započela su s radom bez kašnjenja. Prema sporazumima o jamstvu koji su sklopljeni do kraja 2016. godine, otprilike tri četvrtine očekivanih zajmova bit će koncentrirano u četirima državama članicama s najvećim brojem manjih poduzeća kojima je potreban pristup financiranju (vidi odlomke 33. i 48. – 50.).

Uporaba financijskih instrumenata sa sobom nosi troškove. Međutim, Komisija je raspolagala ograničenom količinom popratnih dokaza u trenutku kada je s EIF-om započela proces pregovora o naknadama (vidi odlomke 36. – 47.).

1. preporuka – Procjena tržišnih potreba i prikupljanje podataka o troškovima upravljanja

Komisija bi trebala:

1. procijeniti tržišne potrebe i način na koji se različitim jamstvenim instrumentima EU-a najbolje može odgovoriti na te potrebe s obzirom na usporednu uporabu instrumenata koji se financiraju nacionalnim/regionalnim sredstvima, te time zajamčiti ostvarivanje dodane vrijednosti EU-a.

   Ciljni rok provedbe: prije podnošenja prijedloga za uspostavu novih jamstvenih instrumenata u sklopu nadolazećeg višegodišnjeg financijskog okvira

2. prikupiti i analizirati relevantne podatke o troškovima upravljanja jamstvenim programima, kao što su stvarni troškovi koji nastaju za EIF ili troškovi programa koji se provode na nacionalnoj razini, i iskoristiti te podatke kako bi imala čvršći položaj u pregovorima s EIF-om i zajamčila prikladnu razinu naknada.

Ciljni rok provedbe: prije početka pregovora s EIF-om o novom dodjeljivanju ovlasti u sklopu nadolazećeg višegodišnjeg financijskog okvira.

Pristup financiranju

Instrumenti kreditnog jamstva osmišljeni su s ciljem pružanja potpore poduzećima s održivim projektima koja nailaze na poteškoće u osiguravanju financiranja zaduživanjem. Međutim, Sud je utvrdio da je 60 % poduzeća iz njegova uzorka moglo dobiti komercijalni zajam i bez uporabe tih instrumenata. Udio takvih poduzeća koja su primila potporu neznatno je veći za Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove, u slučaju kojeg doseže 65 %. Osim toga, Sud je utvrdio da je udio takvih poduzeća bio veći u portfeljima privatnih posrednika u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove. Naime, Komisija u sporazumu o delegiranju ovlasti koji je sklopila s EIF-om nije konkretno navela da ciljnu skupinu tog instrumenta čine inovativna „održiva poduzeća koja nemaju pristup financiranju” (vidi odlomke 55. – 59.). Poduzeća koja imaju pristup komercijalnim zajmovima također mogu ostvariti koristi od jamstva, primjerice u obliku niže kamatne stope u okviru Jamstvenog instrumenta InnovFin za MSP-ove (vidi odlomak 60.).

Smanjenjem najvećeg mogućeg iznosa zajmova koji se mogu izdati u okviru Instrumenta kreditnog jamstva povećan je udio potpore koja se pruža „održivim poduzećima koja nemaju pristup financiranju”, ali Komisija je tek djelomično istražila neke druge moguće mjere kojima bi se moglo riješiti to pitanje. Osim toga, trenutačnim mehanizmima za praćenje nije omogućeno periodično dobivanje informacija o dosegnutom udjelu „održivih poduzeća koja nemaju pristup financiranju” (vidi odlomke 61. – 69.).

Pitanje pristupa financiranju dobilo je još veću važnost tijekom financijske krize, posebice u teško pogođenim državama članicama koje su primale makrofinancijsku pomoć. Međutim, jamstveni instrumenti EU-a pod središnjim upravljanjem pokazali su se od ograničene koristi u tim zemljama, prije svega jer nisu osmišljeni s ciljem osiguravanja likvidnosti za posrednike. Iako su se koristili i financijski instrumenti koji se sufinanciraju iz strukturnih fondova, isplate manjim poduzećima uglavnom su se vršile nakon, a ne tijekom razdoblja najvećih poteškoća (vidi odlomke 70. – 77.).

2. preporuka – Usmjeravanje na poduzeća kojima je potrebno jamstvo

Komisija bi trebala:

1. u zakonodavni prijedlog o instrumentu koji bi mogao naslijediti Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove uključiti konkretne odredbe o usmjeravanju na održiva inovativna poduzeća koja nemaju dovoljan pristup financiranju i zajamčiti da ne dolazi do zamjene financiranja iz privatnog sektora.

   Ciljni rok provedbe: prije podnošenja prijedloga o uspostavi instrumenta koji bi mogao naslijediti postojeći instrument u sklopu nadolazećeg višegodišnjeg financijskog okvira

2. uvesti mehanizme s pomoću kojih će se smanjiti udio poduzeća koja primaju potporu, a mogla su dobiti komercijalne zajmove i bez potpore EU-a. Komisija bi trebala procijeniti troškove i koristi mogućih mjera za postizanje takva smanjenja.

   Ciljni rok provedbe: prije uvođenja instrumenata koji bi mogli naslijediti postojeće instrumente u sklopu nadolazećeg višegodišnjeg financijskog okvira

3. godišnje na razini pojedinačnih financijskih posrednika pratiti udio poduzeća koja imaju pristup komercijalnim zajmovima bez potpore EU-a i poduzimati korektivne mjere u slučaju da taj udio postane prevelik. Praćenje bi trebalo obavljati na temelju informacija koje su stavili na raspolaganje financijski posrednici kako ne bi nastalo dodatno administrativno opterećenje za poduzeća.

Ciljni rok provedbe: pri uvođenju instrumenata koji bi mogli naslijediti postojeće instrumente u sklopu nadolazećeg višegodišnjeg financijskog okvira.

Postizanje ciljeva

Instrumenti koji su prethodili Instrumentu kreditnog jamstva bili su usmjereni na poticanje rasta. Dostupni ekonometrijski dokazi potvrđuju uspješnost tih instrumenata u tom pogledu. Poduzeća kojima je pružena potpora zabilježila su veći rast od komparativne skupine u smislu ukupne imovine, prodaje, ukupnih izdataka za plaće i produktivnosti. Studije također pokazuju da je učinak bio veći u slučaju onih poduzeća koja bi se mogla suočiti s poteškoćama u dobivanju zajmova bez jamstva (vidi odlomke 79. – 87.).

Jamstveni instrument InnovFin za MSP-ove osmišljen je s ciljem usmjeravanja na potporu istraživanju i inovacijama s velikim potencijalom za izvrsnost. Međutim, Uredba o programu Obzor 2020. ne sadržava definiciju tog pojma. Dvije trećine poduzeća iz uzorka Suda ili su ostvarila inovacije razvojem standardnih proizvoda ili procesa, ili se uopće nisu bavila inovacijama. Utvrđenim kriterijima prihvatljivosti za inovacije nije se uspješno spriječilo pružanje potpore takvim poduzećima. Ciljna vrijednost inovacija utvrđena za taj instrument vrlo je skromna jer je, prema stajalištu Komisije, uspjeh ako tek polovica poduzeća ostvaruje inovacije, bez obzira na njihovu razinu inovativnosti. Kao i u slučaju pristupa financiranju, Sud je utvrdio veliku razliku između privatnih i javnih posrednika, pri čemu su javni posrednici bili mnogo uspješniji u usmjeravanju na poduzeća u sektorima koji su u većoj mjeri utemeljeni na znanju (vidi odlomke 88. – 95.).

3. preporuka – Usmjeravanje na visokorizične inovacije

Komisija bi trebala:

1. u zakonodavni prijedlog o instrumentu koji bi mogao naslijediti postojeći instrument uključiti jasnu definiciju vrsta inovacija za koje se pruža potpora i na odgovarajući način odrediti veličinu instrumenta.

   Ciljni rok provedbe: prije podnošenja prijedloga o uspostavi instrumenta koji bi mogao naslijediti postojeći instrument u sklopu nadolazećeg višegodišnjeg financijskog okvira

2. preispitati kriterije prihvatljivosti za inovacije kako bi se zajamčilo da se svakim instrumentom koji bi mogao naslijediti postojeće instrumente u prvom redu pruža potpora poduzećima koja se bave aktivnostima s visokim potencijalom za izvrsnost i za koje su potrebna rizična ulaganja.

Ciljni rok provedbe: prije uvođenja instrumenta koji bi mogao naslijediti postojeći instrument u sklopu nadolazećeg višegodišnjeg financijskog okvira.

Sustav za evaluaciju

Unatoč tome što kreditna jamstva EU-a postoje već 18 godina, Komisija je dosad pružila tek ograničene dokaze o postignutim rezultatima. Sljedeći su razlozi za takvo stanje: nepotpuni podatci, preuranjene evaluacije i neprikladno mjerenje. Kad je riječ o budućim evaluacijama, Komisija još nije razmotrila načine na koje može (i) provesti sveobuhvatnu evaluaciju različitih jamstvenih instrumenata EU-a koji se koriste i (ii) procijeniti učinak na strani ponude i učinak na konkurentnost među bankama. Manjak evaluacija mogao bi se nadoknaditi intenzivnijim akademskim istraživanjem, ali ono je otežano zbog pravila o povjerljivosti podataka (vidi odlomke 97. – 105.).

4. preporuka – Poboljšanje sustava za evaluaciju

Komisija bi trebala:

1. provesti temeljitu ex post evaluaciju instrumenta koji je prethodio Instrumentu kreditnog jamstva u kojoj se naglasak stavlja na pitanje jesu li jamstva općenito bila djelotvorna.

   Ciljni rok provedbe: do kraja 2019. godine

2. razviti metodologiju za analizu učinka jamstava na ponudu zajmova, konkurentnost među bankama i inovacijske aktivnosti poduzeća, kao i za analizu podjele implicitne subvencije između ponuditelja i korisnika

   Ciljni rok provedbe: do kraja 2019. godine

3. povrh zasebnih završnih evaluacija za svaki od dvaju jamstvenih instrumenata pod središnjim upravljanjem izraditi jednu objedinjenu evaluaciju u kojoj se procjenjuje njihova relativna uspješnost, i, u mjeri u kojoj je to moguće, daje usporedba sa sličnim dužničkim instrumentima EU-a koji su korišteni u prošlosti ili se trenutačno koriste.

   Ciljni rok provedbe: do roka za podnošenje sljedećih završnih evaluacija

4. osmisliti sustav kojim se istraživačima omogućuje pristup podatcima o korisnicima jamstava.

Ciljni rok provedbe: do kraja 2018. godine.

Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Baudilio Tomé Muguruza, na sastanku održanom u Luxembourgu 7. studenoga 2017.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne
predsjednik

Pojmovnik

Komisija je za financijske instrumente dužna provoditi ex ante evaluacije kojima se, među ostalim, obuhvaćaju potrebe na koje je potrebno odgovoriti, proporcionalnost intervencije u odnosu na veličinu utvrđenog manjka financijskih sredstava, dodana vrijednost uključivanja Unije te sinergija s drugim novim i postojećim financijskim instrumentima. Ti se aspekti mogu obuhvatiti i u okviru procjena učinka koje Komisija obavlja za inicijative za koje se očekuje da će imati znatan učinak na gospodarstvo, društvo ili okoliš.

Cilj „financiranih financijskih instrumenata podjele rizika” (u razdoblju 2007. – 2013.) bio je pružati financijska sredstva financijskom posredniku radi poticanja novog kreditiranja i podjele rizika povezanih sa zajmovima.

Prema definiciji Eurostata inovacija je uvođenje novog ili znatno poboljšanog proizvoda (robe ili usluge) ili procesa, nove marketinške metode ili nove organizacijske metode u poslovnoj praksi, organizaciji radnog mjesta ili vanjskim odnosima. Minimalni je zahtjev za inovacije da proizvod, proces, marketinška metoda ili organizacijska metoda moraju biti novi (ili znatno poboljšani) za to poduzeće.

U programskom razdoblju 2007. – 2013. kohezijskom politikom bili su obuhvaćeni Europski fond za regionalni razvoj i Europski socijalni fond (tj. dva fonda koja čine strukturne fondove) te Kohezijski fond. Cilj je te politike ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji umanjivanjem glavnih regionalnih neuravnoteženosti i poboljšavanjem mogućnosti za zapošljavanje i rad. U programskom razdoblju 2014. – 2020. koordinacija između kohezijske politike i drugih politika kojima se doprinosi regionalnom razvoju, odnosno politika ruralnog razvoja te pomorstva i ribarstva, poboljšana je utvrđivanjem zajedničkih odredbi za europske strukturne i investicijske fondove.

Kreditni rejting zajmoprimca označava ocjenu koju je zajmodavac dao zajmoprimcu nakon što je procijenio njegovu kreditnu sposobnost.

Sekuritizacija je proces u kojem zajmodavac objedinjuje imovinu i „preoblikuje” tu imovinu (u ovom slučaju portfelj zajmova) kako bi ju preraspodijelio u različite kategorije rizika i trgovao novim instrumentima koji iz toga proizlaze (tj. vrijednosnim papirima).

U višegodišnjem financijskom okviru EU-a utvrđuju se najveći iznosi koje EU svake godine može potrošiti u različitim područjima politika tijekom razdoblja od najmanje pet godina. Višegodišnji financijski okvir nije proračun EU-a, već se njime pruža okvir za izradu financijskih programa i proračunsku disciplinu.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovo izvješće izradilo je IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Baudilio Tomé Muguruza i koje je specijalizirano za područja reguliranja tržišta i konkurentnog gospodarstva. Reviziju je predvodio hrvatski član Suda Neven Mates, a pri izradi izvješća potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Georgios Karakatsanis, ataše Marko Mrkalj, glavna rukovoditeljica Marion Colonerus i voditelj radnog zadatka Josef Jindra. Revizorski tim činili su Jiri Benes, Christian Detry, Andras Augustin Feher, Ezio Guglielmi i Martin Puc.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.

© Europska unija, 2017.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: http://europa.eu/contact

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: http://europa.eu/contact

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: http://europa.eu

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: http://op.europa.eu/eubookshop. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti http://europa.eu/contact).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.