EU:s krav på nationella budgetramverk: kraven behöver skärpas och tillämpningen övervakas bättre

Sammanfattning

I ett försök att åtgärda finanskrisens grundorsaker fann kommissionen att det regelbaserade finanspolitiska ramverket behövde kompletteras med bindande nationella bestämmelser. Kommissionen lade därför fram förslag om tre lagstiftningsakter för att stärka de nationella budgetramverken (dvs. sättet att bedriva budgetpolitik). Två av dessa tre akter har antagits (först 2011, som en del av den s.k. sexpacken, sedan 2013, som en del av den s.k. tvåpacken), medan lagstiftningsförfarandet för ett förslag till direktiv från 2017 fortfarande pågår. Vidare undertecknade 25 medlemsstater 2012 ett mellanstatligt fördrag om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen.

Enligt lagstiftningsakterna måste medlemsstaterna bland annat inrätta oberoende finanspolitiska institutioner, ha nationella finanspolitiska regler och införa fleråriga regelbaserade budgetramverk. Ändamålsenliga oberoende finanspolitiska institutioner är förknippade med bättre efterlevnad av finanspolitiska regler och med noggranna och mindre partiska makroekonomiska prognoser och budgetprognoser, medan budgetramverk på medellång sikt i allmänhet anses bidra till bättre finanspolitiska resultat eftersom de visar om och hur gällande politiska beslut och framtida program är förenliga med hållbara budgetanslag på medellång sikt.

Denna revision syftade till att bedöma om kommissionens åtgärder för att stärka EU-medlemsstaternas budgetramverk hade uppnått de avsedda resultaten. Vi tittade på huruvida

1. EU:s rättsliga krav på nationella budgetramverk var ändamålsenliga,
2. de nationella budgetramverken hade stärkts genom lämplig och tydlig samverkan mellan kommissionen, de oberoende finanspolitiska institutionerna och den europeiska finanspolitiska nämnden,
3. kommissionen på lämpligt sätt bedömde hur EU:s rättsliga krav har genomförts och tillämpats i medlemsstaterna.

EU:s lagstiftningsåtgärder satte igång processen för att stärka de nationella budgetramverken. Den rättsliga ramen kan dock förbättras. I jämförelse med internationella standarder och internationell bästa praxis är kraven mildare i flera hänseenden, särskilt de som gäller budgetramverk på medellång sikt och oberoende finanspolitiska institutioner. Det direktiv som kommissionen föreslog 2017 berör vissa – men inte samtliga – av de brister som vi iakttog.

Oberoende finanspolitiska institutioner bedömer efterlevnaden av nationella finanspolitiska regler. Precis som kommissionen, bedömer några oberoende nationella finanspolitiska institutioner även medlemsstatens efterlevnad av EU:s finanspolitiska regler, antingen för att de är skyldiga att göra det enligt sin egen rättsliga grund eller för att de frivilligt väljer att göra det. Kommissionens användning av sin befogenhet att göra skönsmässiga bedömningar och andra faktorer kan leda till en risk för inkonsekvens mellan kommissionens och de oberoende finanspolitiska institutionernas bedömningar av efterlevnaden av EU:s finanspolitiska regler. Den risken kan, om den förverkligas, göra EU:s finanspolitiska ramverk mindre ändamålsenligt.

I de fem ordförandenas rapport, som offentliggjordes 2015, föreslogs att det skulle inrättas en europeisk finanspolitisk nämnd som på EU-nivå skulle göra en offentlig och oberoende resultatbedömning av nationella budgetar och deras genomförande i förhållande till EU:s finanspolitiska mål. Kommissionen inrättade nämnden samma år genom ett beslut. Den europeiska finanspolitiska nämndens struktur och uppdrag motsvarar dock inte de uppgifter som beskrevs i rapporten. Den nuvarande institutionella strukturen kan dessutom förbättras när det gäller nämndens oberoende. Slutligen kan kommissionen bortse från de förslag och rekommendationer som lämnas av den europeiska finanspolitiska nämnden utan att behöva ge en tillräcklig förklaring.

Kommissionen har hittills endast begränsade garantier för att EU:s krav på nationella budgetramverk genomförs och tillämpas på lämpligt sätt. Bedömningen av överensstämmelsen mellan nationella lagar och kraven i direktiv 2011/85/EU har ännu inte avslutats. Några bedömningar av hur EU:s rättsliga ram tillämpas har ännu inte gjorts, eller så utfördes bedömningarna i ett för tidigt skede av genomförandet för att vara meningsfulla.

Vi rekommenderar att kommissionen

1. förbättrar samarbetet med de oberoende finanspolitiska institutionerna i syfte att minimera avvikelser mellan kommissionens och de oberoende finanspolitiska institutionernas bedömningar av efterlevnaden av EU:s finanspolitiska regler,
2. ser över kraven på nationella budgetramverk och även beaktar internationella standarder och internationell bästa praxis,
3. stärker den europeiska finanspolitiska nämnden,
4. tar sig an olösta problem avseende efterlevnaden och ökar garantierna för att de nationella budgetramverken fungerar korrekt.

Inledning

Bakgrund

När statsskuldkrisen bröt ut 2009 och hotade euroområdets stabilitet antog EU:s lagstiftare flera lagstiftningsakter för att förbättra EU:s finanspolitiska styrning. Målet var att förbättra genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten och stärka de nationella budgetramverken¹ (se ruta 1 för de nationella budgetramverkens komponenter).

Ruta 1

Nationella budgetramverk

Nationella budgetramverk är de mekanismer, förfaranden, regler och institutioner som budgetpolitiken vilar på.

Källa: Revisionsrätten.

Det finns ett brett samförstånd inom den ekonomiska litteraturen om att fleråriga, regelbaserade budgetramverk är förknippade med bättre finanspolitiska resultat², eftersom de visar hur gällande politiska beslut och framtida program är förenliga med hållbara budgetanslag på medellång sikt. Trovärdiga budgetramverk på medellång sikt kan även hjälpa regeringarna att förena kraven på finanspolitisk hållbarhet med finanspolitikens möjliga nytta för att dämpa effekterna av ekonomiska och finansiella chocker³.

Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska medlemsstaterna behålla sin suveränitet i fråga om budgetpolitik. Samtidigt behöver politiken samordnas för att undvika negativa spridningseffekter och hot mot den monetära stabiliteten i euroområdet. För att denna samordning ska vara framgångsrik har kommissionen kommit fram till att EU:s budgetmål måste införlivas i den nationella budgetpolitiken⁴. År 2005 ansåg rådet ”att inhemska styrningssystem bör komplettera EU:s ram”⁵. Vid denna tidpunkt gjordes dock ingen heltäckande analys av i) bristerna i EU:s dåvarande ramverk eller ii) den framtida samordningen av de båda styrningssystemen. I oktober 2009 drog rådet på nytt slutsatsen att de nationella budgetramverken borde stärkas för att stödja långsiktig finanspolitisk hållbarhet⁶.

Sedan 2006 har kommissionen via enkäter till berörda nationella myndigheter samlat in kvalitativa uppgifter och data om de nationella budgetramverkens viktigaste komponenter (dvs. numeriska finanspolitiska regler, oberoende finanspolitiska institutioner och budgetramverk på medellång sikt). Dessa uppgifter har matats in i kommissionens databas för finanspolitisk styrning och används för att beräkna index över dessa komponenters styrka och kvalitet.

Rättslig ram

Det första steget, som var ett resultat av politiska diskussioner, för att utveckla en gemensam rättslig ram var antagandet av direktiv 2011/85/EU⁷, en av sex lagstiftningsåtgärder som tillsammans betecknas ”sexpacken”. Direktiv 2011/85 anger följande minimikrav för de nationella budgetramverken (se bilaga I för en översikt över relevanta rättsakter och historiken bakom deras antaganden):

1. Medlemsstaternas finanspolitiska planering ska grunda sig på realistiska makroekonomiska prognoser och budgetprognoser från en utsedd institution.
2. Medlemsstaterna ska ha särskilda finanspolitiska regler, vars efterlevnad ska övervakas av oberoende organ.
3. Medlemsstaterna ska ha ett trovärdigt och effektivt budgetramverk på medellång sikt som inbegriper en finanspolitisk planeringshorisont på minst tre år.
4. Medlemsstaterna ska ha heltäckande, konsekventa och transparenta system för budgeträkenskaper och statistiska rapporter.

Det andra steget var det mellanstatliga fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen (SSS-fördraget) som undertecknades i mars 2012, och i synnerhet finanspakten (avdelning III), som kompletteras av kommissionens meddelande från juni 2012 i vilket sju gemensamma principer⁸ (”kommissionens gemensamma principer”) fastställs. De fördragsslutande parter som är bundna av finanspakten (euroområdets samtliga 19 medlemsstater, Bulgarien, Danmark och Rumänien) är skyldiga att införliva en regel om strukturell budgetbalans i den nationella lagstiftningen och att införa en automatisk korrigeringsmekanism samt inrätta en oberoende finanspolitisk institution (se ruta 2).

Ändamålsenliga oberoende finanspolitiska institutioner förknippas generellt med bättre finanspolitiska resultat⁹, bättre efterlevnad av finanspolitiska regler¹⁰ och mer noggranna och mindre partiska makroekonomiska prognoser och budgetprognoser¹¹.

Det tredje steget var antagandet av förordning nr 473/2013¹², som ingår i den så kallade tvåpacken och som bland annat syftade till att införliva SSS-fördragets bestämmelser för euroområdets medlemsstater i EU:s lagstiftning.

Slutligen överlämnade kommissionen i december 2017 ett förslag till direktiv till rådet i syfte att införliva innehållet i SSS-fördraget i EU:s lagstiftning¹³ (nedan kallat 2017 års utkast till direktiv). När denna rapport skrevs hade förfarandet för antagande i rådet pausats i väntan på kommissionens bedömning av sex- respektive tvåpacken, som ska vara färdig senast i slutet av 2019¹⁴. Inte heller Europaparlamentet hade ännu avgett sitt yttrande över förslaget.

År 2015 inrättade kommissionen den europeiska finanspolitiska nämnden genom ett beslut (nedan kallat beslutet om en europeisk finanspolitisk nämnd)¹⁵. Detta baserades på en rekommendation i de fem ordförandenas rapport¹⁶ om att inrätta en rådgivande europeisk finanspolitisk nämnd för att stärka EU:s ram för ekonomisk styrning genom att bland annat samordna och komplettera de nationella oberoende finanspolitiska institutionerna och göra offentliga och oberoende resultatbedömningar av budgetar och genomförandet av dem i förhållande till EU:s finanspolitiska mål.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Mellan 2016 och 2018 undersökte vi både den korrigerande delen¹⁷ och den förebyggande delen¹⁸ av stabilitets- och tillväxtpakten samt förfarandet vid makroekonomiska obalanser¹⁹. För att få en fullständig bild av EU:s ekonomiska styrning beslöt vi att göra en revision av de mekanismer som berör den finanspolitiska stabiliteten.

Revisionen syftade till att bedöma om kommissionens åtgärder för att stärka EU-medlemsstaternas budgetramverk hade uppnått de avsedda resultaten, med hänsyn till följande tre grundläggande komponenter: i) finanspolitiska regler och korrigeringsmekanism, ii) budgetramverk på medellång sikt samt iii) oberoende finanspolitiska institutioner (se ruta 1). Vi tittade på huruvida

1. EU:s rättsliga krav på nationella budgetramverk var ändamålsenliga,
2. de nationella budgetramverken hade stärkts genom lämplig och tydlig samverkan mellan kommissionen, de oberoende finanspolitiska institutionerna och den europeiska finanspolitiska nämnden,
3. kommissionen på lämpligt sätt bedömde hur EU:s rättsliga krav har genomförts och tillämpats i medlemsstaterna.

Vi inriktade oss på situationen i åtta medlemsstater i vårt granskningsurval (Grekland, Spanien, Frankrike, Italien, Lettland, Luxemburg, Portugal och Nederländerna)²⁰. Vår analys omfattade emellertid även situationen i andra medlemsstater, där så var nödvändigt. Vi analyserade också den europeiska finanspolitiska nämndens funktion och ställning i EU:s finanspolitiska ramverk.

Vi hämtade våra revisionskriterier från flera olika källor, nämligen i) rättsliga dokument, ii) kommissionens dokument och riktmärken samt iii) dokument som antagits och standarder som utvecklats av olika EU-institutioner, andra internationella organisationer eller forskare. Närmare uppgifter anges i de relevanta avsnitten i rapporten.

Vi samlade in våra revisionsbevis på grundval av

1. en granskning av relevant dokumentation från kommissionen och den europeiska finanspolitiska nämnden,
2. en granskning av publikationer, riktlinjer och standarder från internationella organisationer (IMF, OECD och Världsbanken) samt relevanta oberoende institut och akademisk litteratur,
3. en webbenkät till de oberoende finanspolitiska institutionerna i EU, som 31 institutioner från 26 medlemsstater²¹ svarade på,
4. intervjuer med personal från kommissionens generaldirektorat för ekonomi och finans (GD Ekonomi och finans),
5. intervjuer med personal från relevanta ministerier, oberoende finanspolitiska institutioner, centralbanker och tankesmedjor i vårt urval av åtta medlemsstater för att få återkoppling på EU:s krav och deras tillämpning.

Denna särskilda rapport är avsedd att bidra till diskussionerna i Europaparlamentet och rådet om 2017 års utkast till direktiv för att stärka det finanspolitiska ansvarstagandet och den medelfristiga budgetpolitiska inriktningen i medlemsstaterna, som lagts fram av kommissionen.

Iakttagelser

EU:s rättsliga krav har drivit på en förbättring av de nationella budgetramverken men kan bli ännu bättre

Som förväntat satte EU:s lagstiftningsåtgärder (se punkterna 05–10) igång processen för att stärka de nationella budgetramverken i EU-medlemsstaterna. Som framgår av figur 1 har antalet nationella finanspolitiska regler och oberoende finanspolitiska institutioner avsevärt ökat till följd av antagandet av direktiv 2011/85.

Anm.: År 2011 (röd linje) antogs direktiv 2011/85.

Källa: Revisionsrätten på grundval av uppgifter från kommissionen.

De nationella budgetramverkens olika komponenter styrs emellertid för närvarande av en fragmenterad rättslig ram (se figur 2). De olika komponenterna är följande: i) numeriska finanspolitiska regler, ii) korrigeringsmekanismer, iii) budgetramverk på medellång sikt, iv) oberoende finanspolitiska institutioner och v) budgetförfaranden.

Källa: Revisionsrätten. * Vissa bestämmelser är inte tillämpliga på Förenade kungariket.

Olika akter av varierande rättslig karaktär (EU-lagstiftning och mellanstatligt fördrag) existerar sida vid sida:

• Möjligheten att kontrollera tillämpningen varierar (EU-domstolen kan endast döma om införlivandet av SSS-fördraget; när det gäller fördragets tillämpning har EU-institutionerna inga befogenheter att säkerställa att den nationella lagstiftning som införlivar fördraget faktiskt följs).
• Vissa bestämmelser ingår i förordningar som är direkt tillämpliga, medan andra fastställs i ett direktiv som medlemsstaterna har en viss tid på sig att införliva och som de kan bestämma hur de ska tillämpa, vilket leder till att nationella ramverk blir mer olikartade.
• Graden av tillämplighet varierar för några medlemsstater, framför allt beroende på om de ingår i euroområdet eller inte.

Kommissionen utformade utkastet till direktiv 2011/85 på mycket kort tid (tre månader). Den betonade att direktivet skulle betraktas som en uppsättning ”minimikrav” snarare än bästa praxis eller önskvärda egenskaper för ett budgetramverk på medellång sikt. Enligt kommissionen vore en integrering av bästa praxis i EU:s rättsliga ram inte kompatibel med de betydande skillnaderna i medlemsstaternas administrativa och institutionella strukturer²².

Som nämns i punkt 09 var avsikten med 2017 års utkast till direktiv att införliva innehållet i SSS-fördraget i EU:s lagstiftning. Kommissionen valde därmed inte ett ordagrant införlivande, utan gjorde en så kallad ”teleologisk tolkning”, det vill säga införlivande med fokus på finanspaktens underliggande syfte: konvergens mot rimliga nivåer av offentlig skuldsättning. I praktiken föreskrivs i 2017 års utkast till direktiv, bland annat, ett medelfristigt budgetmål i form av ett strukturellt saldo som säkerställer efterlevnad av taket för skuld i förhållande till BNP, som är förankrat i EUF-fördraget, men utan att ett numeriskt tak anges.

Europeiska centralbanken (ECB) har slagit fast i ett yttrande att ”bestämmelserna i direktivförslaget avviker […] på viktiga punkter från finanspakten, vilket kan leda till att bestämmelserna i finanspakten försvagas”²³. Det bör noteras att 2017 års utkast till direktiv lades fram innan en översyn av ändamålsenligheten hos direktiv 2011/85 och en bedömning av tvåpackens funktion hade gjorts.

Vi undersökte om kraven i den nuvarande rättsliga ramen var lämpliga och om 2017 års utkast till direktiv innehöll några konstaterade brister. Vi gjorde detta för följande tre aspekter:

1. Korrigeringsmekanismer.
2. Budgetramverk på medellång sikt.
3. Oberoende finanspolitiska institutioner.

Brister i bestämmelserna om korrigeringsmekanismen

Genom direktiv 2011/85 infördes för första gången ett koncept med en korrigeringsmekanism, eller ”konsekvenser om reglerna inte iakttas”. Förutom detta angavs dock inte särskilda krav beträffande dess utformning eller tillämpning.

Enligt SSS-fördraget krävs att korrigeringsmekanismen aktiveras automatiskt i händelse av konstaterade betydande avvikelser från det medelfristiga budgetmålet. Det fastställs inga direkta särskilda krav på hur mekanismen ska utformas eller tillämpas, men det åläggs kommissionen att utarbeta gemensamma principer som medlemsstaterna bör tillämpa när de utformar nationella korrigeringsmekanismer. Kommissionen antog dessa principer i juni 2012.

Trots att principerna har antagits på politisk nivå²⁴ är de inte bindande eftersom de offentliggjordes i ett meddelande från kommissionen och således inte har någon rättslig verkan annat än som grund för de mekanismer som de fördragsslutande parterna skulle införa. Vad gäller aktiveringen av korrigeringsmekanismen (princip 3) har kommissionen föreslagit att korrigeringsmekanismens tröskelpunkt antingen kan grunda sig på kriterier på EU-nivå, kriterier på landsspecifik nivå, eller båda delar. Två tredjedelar av medlemsstaterna har valt att kopiera kriterierna på EU-nivå i stället för att ha egna särskilda nationella kriterier. För dessa medlemsstater innebär det att de nationella korrigeringsmekanismerna troligen inte aktiveras före EU:s korrigeringsmekanism inom den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten.

I förordning nr 473/2013 fastställs vissa krav, bland annat kravet att oberoende organ, när det är lämpligt, ska genomföra bedömningar avseende aktiveringen och genomförandet av korrigeringsmekanismer. Förordningen återspeglar emellertid inte fullt ut kommissionens gemensamma principer, som antogs ett halvår efter kommissionens förslag till förordning nr 473/2013. Till exempel framgår inte att

• korrigeringen när det gäller storlek och tidsplan ska vara förenlig med kommissionens eventuella rekommendationer till den berörda medlemsstaten inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten (princip 2),
• utlösningen av aktiveringen kan grundas på EU-kriterier eller landspecifika kriterier (princip 3),
• större avvikelser från det medelfristiga målet eller anpassningsbanan mot detta mål bör leda till större korrigeringar (princip 4).

Inte heller 2017 års utkast till direktiv återspeglar kommissionens gemensamma principer fullt ut. Till exempel nämns inte att korrigeringsmekanismens tröskelpunkter kan grunda sig på antingen kriterier på EU-nivå, kriterier på landsspecifik nivå, eller båda delar.

Slutligen definieras inte begreppet ”konstaterade betydande avvikelser” i 2017 års utkast till direktiv, det vill säga de omständigheter som gör att mekanismen aktiveras, och det ges heller inte någon ytterligare vägledning angående tillämpningsområdet, vilket har understrukits av ECB. Kravet att ta hänsyn till avvikelsernas beskaffenhet och storlek är otydligt och kan leda till korrigeringsåtgärder som är mycket breda och saknar innehåll²⁵.

Brister i bestämmelserna om budgetramverk på medellång sikt

Vi jämförde kraven i direktiv 2011/85 med de standarder och den bästa praxis som rekommenderades av IMF, OECD och Världsbanken vid den tidpunkt då direktiv 2011/85 utarbetades. Tre av dessa standarder och exempel på bästa praxis saknas i direktiv 2011/85 (se tabell 1, fetmarkerad text). Jämfört med de senaste standarderna och exemplen på bästa praxis från av IMF/OECD brister direktiv 2011/85 i ytterligare två avseenden. Därmed är det sammanlagt fem av tretton standarder och exempel på bästa praxis som inte återspeglas i direktiv 2011/85. Detta trots att kommissionen hade samma syn på dessa aspekter (se bilaga II) som de internationella organen när direktiv 2011/85 utarbetades.

Enligt ett dokument från IMF leder bristen på integrering av utgiftsplanering på medellång sikt i budgetförfarandet till att planeringen på medellång sikt blir ineffektiv och finanspolitiken hämmas²⁷. Samtidigt som det i artikel 10 i direktiv 2011/85 anges att den årliga budgetlagstiftningen ska överensstämma med bestämmelserna i budgetramverket på medellång sikt och varje avvikelse vederbörligen förklaras, finns det inga krav på att utgiftsplanering på medellång sikt ska integreras i budgetförfarandet²⁸. Det finns heller inga krav på att budgetdokumentationen ska innehålla prognoser och utfall för inkomster, utgifter eller finansiering på medellång sikt på samma basis som den årliga budgeten²⁹.

Enligt ett dokument från IMF är följande fyra typer av framåtblickande kontrollmekanismer viktiga: i) kontroll över ackumulering, lagring eller utnyttjande av överförda anslag, ii) regelbunden övervakning av konsekvensen mellan uppdaterade utgiftsprognoser på medellång sikt och godkända planer på medellång sikt, iii) tillräckliga marginaler mellan utgiftsåtaganden och utgiftsplaner för att absorbera oväntade händelser utan att politiken måste omprioriteras samt iv) strikta kontroller av ministeriers och byråers förmåga att göra fleråriga utgiftsåtaganden. I direktiv 2011/85 finns dock ingen bestämmelse om att det ska införas framåtblickande utgiftskontroller för att säkerställa att de medelfristiga planerna efterlevs även om de yttre villkoren ändras.

Slutligen innehåller direktiv 2011/85 inte några bestämmelser om att de nationella myndigheterna ska rapportera budgetutfall så att det kan jämföras med fleråriga planer, eller om att eventuella avvikelser mellan fleråriga planer och utgiftsutfall ska överbryggas på ett heltäckande och transparent sätt. Det finns heller ingen särskild bestämmelse som föreskriver att regeringar eller de som är involverade i budgetgenomförandet ska hållas ansvariga för omotiverade avvikelser från de fleråriga planerna.

I 2017 års utkast till direktiv har det införts ett krav på en bindande regel om medelfristiga utgifter som ska fastställas i början av mandatperioden. En sådan regel skulle skapa mer stabilitet i budgetplaneringen och stärka kopplingen mellan budget och budgetramverk på medellång sikt. Samtidigt kan detta leda till att den finanspolitiska stabiliteten äventyras om utgifternas utveckling avviker från den potentiella produktionstillväxten³⁰. I 2017 års utkast till direktiv åtgärdas inte några av de övriga brister³¹ som anges i tabell 1.

Brister i bestämmelserna om oberoende finanspolitiska institutioner

I förordning nr 473/2013, som är bindande för euroområdets medlemsstater, fastställs de oberoende finanspolitiska institutionernas funktioner, beskaffenhet och principer. De senare överensstämmer med kommissionens gemensamma principer. De lades till under lagstiftningsförfarandet eftersom principerna antogs efter det att kommissionen hade lagt fram sitt förslag till förordning.

Vi jämförde bestämmelserna för oberoende finanspolitiska institutioner med IMF:s³² och OECD:s³³ internationella standarder och bästa praxis. Vi konstaterade att EU:s lagstiftning saknar krav för i) mandatperiodernas antal och längd för styrelseledamöter i oberoende finanspolitiska institutioner, ii) de oberoende finanspolitiska institutionernas personalpolitik, iii) fastställandet av oberoende finanspolitiska institutionernas budgetar samt iv) behovet av extern granskning. Det ledde till att olikartade oberoende finanspolitiska institutioner inrättades, vilket framgår av bilaga III och även understryks i ett diskussionsunderlag från kommissionen³⁴.

Så tidigt som 2004 underströk kommissionen³⁵ vikten av att såväl makroekonomiska prognoser som budgetprognoser antingen framställs eller utvärderas av en oberoende institution för att minska och eventuellt undanröja deras överdrivna optimism³⁶. Detta bekräftades också senare av dokument från IMF³⁷ och OECD³⁸. Trots kommissionens förslag att inkludera båda prognostyperna anges i förordning nr 473/2013, i dess antagna form, endast att makroekonomiska prognoser ska framställas eller godkännas av oberoende finanspolitiska institutioner, men inte budgetprognoser (dvs. förväntade budgetinkomster resp. budgetutgifter).

I kommissionens diskussionsunderlag från 2017 (se punkt 36) föreslogs bland annat att de oberoende finanspolitiska institutionerna skulle kunna tilldelas en större roll i framställandet eller godkännandet av budgetprognoser med tanke på deras roll i förhållande till makroekonomiska prognoser. Även de oberoende finanspolitiska institutioner och övriga aktörer som vi träffade underströk denna begränsning i fråga om budgetprognoser.

År 2016 föreslog nätverket för EU:s oberoende finanspolitiska institutioner (en plattform för utbyte av åsikter och expertis samt gemensamt utnyttjande av resurser) en förteckning över minimistandarder för oberoende finanspolitiska institutioner som liknar OECD:s principer, samt att det skulle införas ett effektivt system för att garantera dem³⁹. Men i 2017 års utkast till direktiv tas detta inte upp eftersom det enda nya kravet i texten när det gäller standarder är att medlemsstaterna ska säkerställa att oberoende finanspolitiska institutioner följer de principer som anges i förordning nr 473/2013.

Samtidigt som nätverket för EU:s oberoende finanspolitiska institutioner välkomnade detta nya krav, efterfrågade man uttryckliga villkor i 2017 års utkast till direktiv i kombination med en tydligare definition av minimistandarder samt ett effektivt system för att garantera dem⁴⁰. Nätverket föreslog till och med att utkastet kunde ålägga medlemsstaterna en skyldighet att säkerställa ett ambitiöst genomförande av denna princip i sin nationella lagstiftning genom att fastställa förfarande och minimikrav. I januari 2019 upprepade nätverket sitt krav på att lämpliga standarder för de oberoende finanspolitiska institutionernas utformning och operativa kapacitet om möjligt skulle utvecklas och införlivas i EU:s lagstiftning.

Slutligen konstaterade vi att 2017 års utkast till direktiv föreskriver en mer omfattande roll för oberoende finanspolitiska institutioner genom att tilldela dem uppdraget att i) både på förhand och i efterhand kritiskt bedöma det medelfristiga budgetmålets lämplighet och den medelfristiga nettoutgiftsbanan, ii) uppmana till aktivering av korrigeringsmekanismen, och iii) övervaka dess tillämpning och resultat. I 2017 års utkast direktiv ville man även införa principen följ eller förklara i EU:s lagstiftning.

Inkonsekvent bedömning och svag utformning skapar risker för oberoende finanspolitiska institutioner och den europeiska finanspolitiska nämnden

Enligt EU:s lagstiftning måste medlemsstaterna anta nationella finanspolitiska regler och kommissionen samt de oberoende finanspolitiska institutionerna tilldelas distinkta övervakningsroller. Kommissionen bedömer hur väl utkasten till budgetplaner överensstämmer med EU:s finanspolitiska regler, och de oberoende finanspolitiska institutionerna bedömer efterlevnaden av de nationella finanspolitiska reglerna. EU:s lagstiftning föreskriver dock inte en ”tudelad” förvaltningsstruktur, där kommissionen i sin övervakningsroll kan förlita sig på det arbete som utförts av de nationella oberoende finanspolitiska institutionerna.

Den europeiska finanspolitiska nämnden inrättades i syfte att stärka den nuvarande ramen för ekonomisk styrning (se punkt 10). Till nämndens uppgifter hör bland annat att utvärdera genomförandet av EU:s finanspolitiska ramverk och att bedöma hur lämplig den faktiska finanspolitiska inriktningen är såväl på euroområdesnivå som på nationell nivå.

Vi bedömde därför om

1. kommissionens och de oberoende finanspolitiska institutionernas bedömningar av efterlevnaden av EU:s finanspolitiska regler var konsekventa,
2. den europeiska finanspolitiska nämnden hade möjlighet att avge oberoende yttranden.

Risk för inkonsekvens mellan kommissionens och de oberoende finanspolitiska institutionernas bedömningar av efterlevnaden av EU:s finanspolitiska regler

EU:s lagstiftning är inte föreskrivande när det gäller nationella finanspolitiska regler (t.ex. om antal, typ och utformning), men fastställer att de bör effektivt främja iakttagande av referensvärdena för underskott och skuld i enlighet med skyldigheterna i EUF-fördraget. I praktiken har finanspaktens parter (se punkt 06) antagit nationella finanspolitiska regler som är nära kopplade till dem i den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten.

Enligt SSS-fördraget, liksom den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten, ska de offentliga finanserna ”vara i balans eller uppvisa överskott”, vilket innebär ett strukturellt saldo som motsvarar eller överstiger det medelfristiga budgetmålet, eller är i linje med anpassningsbanan mot detta mål. Vidare måste framstegen mot och uppnåendet av det medelfristiga budgetmålet utvärderas på grundval av en analys av efterlevnaden av stabilitets- och tillväxtpaktens utgiftsriktmärke, det vill säga utgifterna bör inte växa snabbare än den potentiella produktionen (i bilaga IV jämförs reglerna i den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten med reglerna i SSS-fördraget).

I vissa medlemsstater (t.ex. Italien och Portugal) har oberoende finanspolitiska institutioner befogenhet att bedöma efterlevnaden av EU:s finanspolitiska regler. Andra oberoende finanspolitiska institutioner (t.ex. i Frankrike) saknar ett sådant mandat men gör frivilligt en sådan bedömning. Vår enkät till oberoende finanspolitiska institutioner visar att hälften av dem övervakar efterlevnaden av EU:s numeriska finanspolitiska regler.

De oberoende finanspolitiska institutioner som deltog i vår enkät ansåg att deras bedömning av efterlevnaden av EU:s finanspolitiska regler inte innebar en överlappning med kommissionens roll utan snarare var ett komplement som kunde förstärka det nationella egenansvaret avseende EU:s finanspolitiska regler. Våra intervjuer med de oberoende finanspolitiska institutionerna bekräftade deras svar. De institutioner som endast övervakar efterlevnaden av nationella finanspolitiska regler förespråkade dock inte att de även skulle övervaka efterlevnaden av EU:s finanspolitiska regler. Ett av de skäl som de uppgav var att de riskerade att förlora i anseende vid meningsskiljaktigheter.

När både kommissionen och de oberoende finanspolitiska institutionerna bedömer efterlevnaden av EU:s finanspolitiska regler kan de förvisso komma fram till olika slutsatser. En anledning är att kommissionen i stor utsträckning utnyttjar sitt utrymme för skönsmässig bedömning⁴¹ när den bedömer efterlevnaden av EU:s finanspolitiska regler (dvs. efterlevnaden av anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet), vilket vi redan har konstaterat i vår särskilda rapport nr 18/2018.

Den förordning som inrättar stabilitets- och tillväxtpakten tillåter dessutom en relativt stor avvikelse från en medlemsstats årliga riktmärke⁴² genom att ett flertal faktorer får beaktas vid bedömningen av efterlevnaden av finanspolitiska regler. Exempel på sådana faktorer är

1. genomförande av betydande strukturreformer,
2. ovanliga händelser,
3. behovet av offentliga investeringar,
4. icke angivna ”övriga faktorer”.

Således kan kommissionen komma att dra slutsatsen att inga åtgärder behöver vidtas och anse att en medlemsstat följer EU:s finanspolitiska regler, även om medlemsstaten avsevärt avviker från kraven på finanspolitiska anpassningar (dvs. minskade underskott i de offentliga finanserna).

I sina svar på vår enkät nämnde de oberoende finanspolitiska institutionerna även dessa omständigheter som svagheter som kan påverka deras arbete. Cirka 40 % av de institutioner som svarade ansåg att dessa omständigheter kan leda till att deras bedömning av efterlevnaden av det medelfristiga budgetmålet eller anpassningsbanan mot det skiljer sig från kommissionens (se figur 3).

Källa: Revisionsrättens enkät.

Andra skäl till skillnader (se punkt 49) är att oberoende finanspolitiska institutioner använder sina egna i) metoder för beräkning av den potentiella produktionen och/eller ii) antaganden och dataset. Kommissionen har dock stärkt sitt samarbete med de oberoende finanspolitiska institutionerna genom att förklara sina egna metoder och bidra till att förebygga sådana skillnader.

Slutligen kan kommissionens slutsatser om medlemsstaternas efterlevnad av EU:s finanspolitiska regler ta hänsyn till diskussioner mellan kommissionen och regeringen i det berörda landet, i vilka inga oberoende finanspolitiska institutioner deltar.

Risken för inkonsekvens mellan de slutsatser som oberoende finanspolitiska institutioner och kommissionen kommer fram till har redan tidigare påpekats av den europeiska finanspolitiska nämnden⁴³ och bekräftas av vår enkät: 20 % av de oberoende finanspolitiska institutionerna uppgav att de har upplevt sådana skillnader. I ruta 3 ges några exempel på slutsatser som skiljer sig åt.

Inrättandet av den europeiska finanspolitiska nämnden var ett steg i rätt riktning, men dess roll och oberoende bör stärkas

I de fem ordförandenas rapport beskrevs följande uppgifter för den europeiska finanspolitiska nämnden:

• Samordna nätverket av nationella finanspolitiska råd och uppfylla samma krav på oberoende.
• Ge råd, men inte genomföra politiken. Att se till att reglerna följs bör förbli Europeiska kommissionens ansvar, och kommissionen bör kunna avvika från den europeiska finanspolitiska nämndens uppfattning förutsatt att den har motiverade skäl till det och redogör för dessa skäl.
• Göra en ekonomisk, inte juridisk, bedömning av den lämpliga finanspolitiska inriktningen, både nationellt och i euroområdet, mot bakgrund av EU:s budgetregler. Detta bör ske enligt stabilitets- och tillväxtpaktens regler.
• Ha möjlighet att avge yttranden när den anser det nödvändigt, särskilt i samband med bedömningen av stabilitetsprogrammen, framläggningen av de årliga utkasten till budgetplaner och genomförandet av de nationella budgetarna.
• I efterhand utvärdera hur reglerna för styrning har tillämpats.

I sitt beslut om en europeisk finanspolitisk nämnd uteslöt kommissionen emellertid det mesta av den nationella dimensionen av dessa uppgifter. I synnerhet gav den inte nämnden i uppdrag att avge yttranden om nationella stabilitets- eller konvergensprogram, utkast till budgetplaner eller genomförandet av de nationella budgetarna. Och i stället för att den europeiska finanspolitiska nämnden skulle samordna de oberoende finanspolitiska institutionerna fastställdes att nämnden bara skulle samarbeta med dem. Vi noterar att de oberoende finanspolitiska institutionerna själva argumenterade mot den finanspolitiska nämnden som samordnare eftersom de ansåg att det stred mot målet att öka det nationella egenansvaret och skadade deras oberoende.

I ett tal i november 2015 påpekade Eurogruppens ordförande att det fanns fördelar med att de nationella finanspolitiska råden hade en europeisk storasyster som fristående från kommissionen kan göra oberoende bedömningar av de nationella budgetförslagen, om vilka kommissionen sedan avger (politiska) yttranden.

I de fem ordförandenas rapport framfördes önskemål om att den europeiska finanspolitiska nämnden skulle uppfylla samma krav på oberoende som nationella oberoende finanspolitiska institutioner enligt förordning nr 473/2013.

I artikel 4 i beslutet om en europeisk finanspolitisk nämnd anges att nämndens ledamöter ska agera oberoende. Oberoendet begränsas dock av nämndens svaga stadgar och knappa resurser⁴⁵:

1. Styrelsens ordförande och de fyra styrelseledamöterna utses av kommissionen. Deras mandat är på deltid under en kortare period (tre år) och kan förnyas en gång. Det finns ingen bestämmelse om entlediganden (exempelvis att entledigande endast sker vid arbetsoförmåga eller allvarliga tjänstefel).
2. Eftersom bestämmelserna om den europeiska finanspolitiska nämnden fastställts i ett kommissionsbeslut kan kommissionen ändra nämndens bestämmelser.
3. Nämnden har inget ekonomiskt oberoende, eftersom den inte har någon egen budget och inte fritt kan förvalta sina personalresurser. Dess budget ingår i budgeten för euron och dialogen mellan arbetsmarknadens parter som hör till ansvarsområdet för kommissionens vice ordförande och omfattar lönerna för ledamöterna (med status som särskilda rådgivare) och kostnaderna för deras tjänsteresor. Nämndens sekretariat är en enhet inom kommissionens generalsekretariat. Därmed täcks dess kostnader (för tjänsteresor, inbjudna experter, anordnandet av workshopar etc.) av generalsekretariatets operativa budget.
4. Nämnden är ansluten till och belägen i kommissionens generalsekretariat. Även dess webbplats sköts av kommissionen.

De faktorer som räknas upp här resulterar i en svag institutionell struktur, vilket även påpekats av ECB som anser att kommissionens beslut om att inrätta den europeiska finanspolitiska nämnden inom sin egen organisationsstruktur inte är förenligt med de standarder som har fastställts för dess motparter på nationell nivå⁴⁶. Samma omständigheter har påpekats av IMF⁴⁷.

Trots att det i de fem ordförandenas rapport fastställs att den europeiska finanspolitiska nämnden ”bör kunna avge yttranden när den anser det nödvändigt”, hänvisar kommissionens beslut om en europeisk finanspolitisk nämnd endast till offentliggörandet av en årsrapport. Det framgår inte uttryckligen att nämnden kan offentliggöra bedömningar i realtid eller avge offentliga yttranden, vilket under alla förhållanden hindras av dess begränsade resurser.

I praktiken offentliggör den europeiska finanspolitiska nämnden två typer av regelbundna rapporter: dels nämndens bedömning av den finanspolitiska inriktning som är lämplig för euroområdet som offentliggörs i juni, dels en årsrapport som offentliggörs i slutet av året. Dessutom offentliggjorde nämnden nyligen en bedömning av EU:s finanspolitiska regler⁴⁸.

Vår bedömning av de fyra rapporter som utkom under 2017 och 2018 är att de håller en god analytisk kvalitet. Detta bekräftades också av berörda parter som vi träffade i de utvalda medlemsstaterna och genom vår enkät till de oberoende finanspolitiska institutionerna. 87 % av de oberoende finanspolitiska institutionerna bedömde att kvaliteten på analyserna i den europeiska finanspolitiska nämndens rapporter var ”god”, medan 10 % beskrev den som ”genomsnittlig” och endast 3 % som ”bristfällig”.

I sin årsrapport gör den europeiska finanspolitiska nämnden en utvärdering av hur unionens finanspolitiska ramverk har genomförts. I ett särskilt avsnitt lägger nämnden även fram förslag på hur unionens finanspolitiska ramverk ska utvecklas framöver. I årsrapporterna ingick också en utvärdering av utvalda effektivitetsaspekter som rör de oberoende finanspolitiska institutionerna, exempelvis hur de tillämpade principen följ eller förklara och huruvida deras rätt att få tillgång till information var garanterad, men i det särskilda avsnittet om förslag sades ingenting om hur de oberoende finanspolitiska institutionernas situation kan förbättras.

Det fastställs heller inte närmare i beslutet om en europeisk finanspolitisk nämnd hur nämndens förslag ska införlivas i kommissionens interna beslutsprocess. Till skillnad från vad som föreslås i de fem ordförandenas rapport kan kommissionen bortse från nämndens förslag utan att behöva ange något skäl, eftersom den inte är bunden till principen följ eller förklara. Denna omständighet har påpekats av såväl ECB⁴⁹ som Europeiska ombudsmannen⁵⁰.

I sitt svar till Europeiska ombudsmannen förklarade kommissionens vice ordförande att man inte kan dra någon strikt parallell mellan den europeiska finanspolitiska nämnden och nationella oberoende finanspolitiska institutioner. Nationella oberoende finanspolitiska institutioner fungerar som väktare för att kontrollera att den nationella politiken är förenlig med de finanspolitiska reglerna. Den europeiska finanspolitiska nämnden övervakar inte EU:s budget eller hur den genomförs, utan den är ett oberoende rådgivande organ inom kommissionen. Detta är anledningen till att kommissionens vice ordförande menar att principen följ eller förklara inte ska tillämpas i detta sammanhang.

Trots att den europeiska finanspolitiska nämnden utgör en del av kommissionen tyder kvaliteten på analyserna och de kritiska synpunkter som framförts av nämnden på att den har kunnat avge oberoende yttranden. Detta oberoende bygger dock helt och hållet på nämndens nuvarande sammansättning, snarare än på dess institutionella struktur. Vår enkät visade att de oberoende finanspolitiska institutionernas uppfattning om nämndens oberoende varierade: 53 % av dem ansåg att den europeiska finanspolitiska nämnden har ”begränsat oberoende”, medan 47 % anser att den är ”fullständigt oberoende”.

Kommissionen har hittills endast begränsade garantier för att nationella budgetramverk genomförs och tillämpas på lämpligt sätt

De ursprungliga kraven på medlemsstaternas budgetramverk fastställdes inte genom en förordning utan i form av ett direktiv. Detta innebär att det tar längre tid att genomföra kraven och att medlemsstaterna har egen bestämmanderätt angående hur de ska göra detta.

Kommissionen uppgav dock i rapporten om de offentliga finanserna i EMU 2011 (offentliggjord 2012)⁵¹ att valet fallit på ett direktiv, eftersom det svarade mot behovet att uppnå balans i medlemsstaternas krav.

Vi bedömde om

1. kommissionen i tid kunde dra slutsatser om den nationella lagstiftningens överensstämmelse med EU:s krav,
2. kommissionens bedömning gav en meningsfull insyn i hur de nationella budgetramverken genomfördes och tillämpades.

Slutsatser om den nationella lagstiftningens överensstämmelse med EU:s krav försenades på grund av några faktorer som låg utanför kommissionens kontroll

Tidsfristen för att införliva direktiv 2011/85 var den 31 december 2013. Medlemsstaterna var skyldiga att underrätta kommissionen om sina nationella genomförandeåtgärder. Medlemsstaterna antog 323 nationella genomförandeåtgärder, men endast 67 av dem (20 %) anmäldes i tid (se figur 4). Medlemsstaterna var tvungna att samtidigt införliva både bestämmelserna i direktiv 2011/85 och de bestämmelser som följer av förordning nr 473/2013 och finanspakten i den nationella lagstiftningen.

Källa: Revisionsrätten.

Eftersom inte alla medlemsstater hade införlivat direktiv 2011/85 inom tidsfristen inledde kommissionen kort därefter 17 överträdelseförfaranden för underlåtenhet att anmäla nationella genomförandeåtgärder. Som framgår av tabell 2 avslutades de flesta av dessa ärenden (14 stycken) inom ett år, vilket är kommissionens riktmärke⁵². På grund av den långa tid det tar att anta lagstiftning i Slovenien och Tjeckien slutförde dessa länder inte sitt införlivande av direktiv 2011/85 förrän 2018 respektive 2019. Detta ledde oundvikligt till att förfarandet för bedömning av efterlevnaden försenades för samtliga 17 medlemsstater som var föremål för överträdelseförfaranden.

Kommissionens bedömningar av efterlevnad, som består av en införlivandekontroll och en överensstämmelsekontroll, slutfördes inte i tid enligt kommissionens eget riktmärke⁵³, och prestationsmålen i de årliga förvaltningsplanerna för GD Ekonomi och finans för perioden 2014–2017 uppnåddes endast delvis.

Till följd av sina införlivande- och överensstämmelsekontroller inledde kommissionen så kallade EU Pilot-förfaranden för elva medlemsstater i augusti 2016, för ytterligare sju medlemsstater i april 2019 och för ytterligare sju i juli 2019. Detta var ett första steg mot att försöka lösa problem med införlivandet och därigenom, om möjligt, undvika formella överträdelseförfaranden. För de tre återstående medlemsstaterna hade kommissionen i september 2019 ännu inte beslutat om den skulle inleda EU Pilot-förfaranden.

Prioriteringsordningen för EU Pilot-förfarandena (se tabell 3) reglerades inte av en genomförandeplan utan mer av operativa skäl, det vill säga beroende på när medlemsstaterna var tillgängliga för att genomföra EU Pilot-dialogerna med kommissionen på engelska i den första omgången, och därefter på kommissionens interna kapacitet i den andra och tredje omgången. Detta har lett till att vissa av euroområdets medlemsstater med högre statsskuld, det vill säga sådana medlemsstater för vilka det är viktigare att uppnå sunda offentliga finanser, inte har behandlats som prioriterade fall (se figur 5).

År 2014 (då medlemsstaterna skulle ha slutfört införlivandet) stod de sju euromedlemsstater för vilka kommissionen 2019 hade inlett ett EU Pilot-förfarande (se figur 5, tredje kolumnen) för 77 % av euroområdets BNP (66 % av alla EU-medlemsstaters samlade BNP exklusive Förenade kungariket, och 56 % av alla EU-medlemsstaters samlade BNP inklusive Förenade kungariket) och för 77 % av euroområdets offentliga skuld (72 % av alla EU-medlemsstaters samlade offentliga skuld exklusive Förenade kungariket, och 60 % av alla EU-medlemsstaters samlade offentliga skuld inklusive Förenade kungariket).

Källa: Revisionsrätten.

De 18 EU Pilot-förfaranden som inleddes under första och andra omgången slutfördes med betydande förseningar och pågick i genomsnitt mer än 65 veckor, vilket är mycket längre än kommissionens riktmärke på 20 veckor. I tre av dessa 18 fall noterade vi särskilt stora tidsglapp i kommunikationen (på nästan ett år – eller mer) då kommissionen väntade på att medlemsstaterna skulle genomföra de efterlysta åtgärderna. De tre förfarandena slutfördes sedermera inom två år efter att de inletts. I ett fall avvisade kommissionen svaren från medlemsstaten (Belgien). Sammanlagt avslutade kommissionen elva medlemsstaters EU Pilot-förfaranden med en positiv bedömning av efterlevnaden. I sju andra fall avvisade kommissionen medlemsstaternas svar. I september 2019 hade fyra av dessa sju fall avslutats. Kommissionen fortsätter sitt informella utbyte med de övriga medlemsstaterna (se tabell 3) men har ännu inte inlett några överträdelseförfaranden⁵⁴.

* Förfarandenas längd är beräknad fram till den 30 september 2019.

Källa: Revisionsrätten.

Under perioden 2015–2019 blev kommissionen tvungen att inleda 17 överträdelseförfaranden på grund av underlåtenhet att anmäla (se punkt 73), och medlemsstaterna behövde införa ytterligare 102 nationella genomförandeåtgärder till följd av kommissionens efterlevnadskontroller (se figur 4). I efterhand kan man konstatera att kommissionen underskattade medlemsstaternas utmaningar för att införliva direktiv 2011/85 och inte heller vidtog proaktiva åtgärder för att hjälpa dem att göra det i tid. I syfte att underlätta för medlemsstaterna att korrekt tillämpa EU:s lagstiftning använder sig kommissionen ofta av en uppsättning verktyg för att främja efterlevnad i olika skeden av den politiska processen⁵⁵. Men i fallet med direktiv 2011/85 gjorde den det i begränsad omfattning.

Kommissionen gav dock medlemsstaterna vägledning om nationella budgetramverk: förutom utbyten inom ramen för EU Pilot-förfarandena förekom mestadels informella utbyten (t.ex. via e-post, telefonsamtal eller bilaterala möten) om exempelvis översyner av medlemsstaternas utkast till lagstiftning för att införliva direktiv 2011/85. Detta bekräftades av de berörda aktörer som vi träffade och genom vår enkät till de oberoende finanspolitiska institutionerna (se figur 6). Det är värt att notera att kommissionen tillhandahöll mindre stöd och vägledning för att säkerställa att de nationella budgetramverken genomfördes ändamålsenligt än vad den gjorde för att säkerställa att medlemsstaterna efterlevde EU:s krav.

Källa: Revisionsrättens enkät.

Kommissionens bedömningar har hittills haft begränsat informationsvärde, på grund av antingen tidpunkt eller mandataspekter

Vi analyserade kommissionens bedömningar enligt direktiv 2011/85, SSS-fördraget och förordning nr 473/2013.

Bedömning av tillämpningen av direktiv 2011/85

Efter att ha bedömt överensstämmelsen hos de nationella införlivandeåtgärderna ska kommissionen övervaka och bedöma tillämpningen av direktiv 2011/85.

Kommissionen har ännu inte påbörjat sin bedömning av tillämpningen av direktiv 2011/85 på ett strukturerat och systematiskt sätt. Den planerar att göra detta⁵⁶ när den har avslutat sin bedömning av alla medlemsstaters införlivande av kraven i direktiv 2011/85 i den nationella lagstiftningen (se tabell 3).

I oktober 2019 hade kommissionen ännu inte antagit någon strategi för metoder, kriterier, delmål och resultat från medlemsstaterna för att säkerställa lämplig övervakning i tid av tillämpningen av direktiv 2011/85.

Trots att de har genomfört direktiv 2011/85 visar några medlemsstater (t.ex. Italien och Spanien) inga förbättringar av sina finanspolitiska resultat i enlighet med kraven för stabilitets- och tillväxtpakten. Kommissionen har dock ännu inte utövat sin övervakningsbefogenhet⁵⁷ och bedömt de operativa resultaten av grundläggande delar av de nationella budgetramverken. Ett sådant tillvägagångssätt tillämpar exempelvis IMF i sin utvärdering av den finanspolitiska transparensen.

Alternativt kan kommissionen använda metoden för offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet. Kommissionen har själv via generaldirektoratet för internationellt samarbete och utveckling utvecklat denna metod tillsammans med IMF och Världsbanken. Därför borde den internt ha den kunskap som krävs för att utföra sådana bedömningar.

Utöver bedömningen av överensstämmelsen och tillämpningen skulle kommissionen enligt direktiv 2011/85 senast i mitten av december 2018 också göra en översyn av direktivets ändamålsenlighet.

Kravet på att genomföra en översyn av ändamålsenligheten ingick inte uttryckligen i kommissionens ursprungliga förslag, utan lades till under lagstiftningsförfarandet. Trots att budgetramverken på medellång sikt utgör en central del av de nationella budgetramverken och av direktiv 2011/85 ingår de inte i översynen av ändamålsenligheten. Vi noterar dock att kommissionen har för avsikt att ta med budgetramverken på medellång sikt i översynen.

Trots att tidsfristen gick ut i december 2018 hade kommissionen i oktober 2019 ännu inte offentliggjort sin översyn av ändamålsenligheten för direktiv 2011/85.

På grundval av en ekonomisk studie drog dock kommissionen i januari 2019 slutsatsen att det nationella egenansvaret för EU:s finanspolitiska regler har stärkts under de senaste åren, tack vare att det har inrättats kraftfullare nationella budgetramverk till följd av lagstiftningsinitiativ som lagts fram på EU-nivå⁵⁸. I den aktuella studien undersöks ekonometriska bevis på att det finns en koppling mellan kvaliteten på budgetramverken på medellång sikt (uppmätt enligt indexet för budgetramverk på medellång sikt, se punkt 04) och det konjunkturrensade primärsaldot. Denna starka koppling tolkas som en positiv effekt av finanspolitisk disciplin till följd av nationellt egenansvar.

Med hjälp av indexet för budgetramverk på medellång sikt bedöms kvaliteten på de nationella budgetramverken utifrån elva kriterier (se tabell 4). Ett av kraven i direktiv 2011/85 ingår dock inte i något kriterium, och sex av de kriterier som tillämpas motsvarar inte kraven i direktiv 2011/85 utan andra aspekter som kommissionen anser är önskvärda.

Anm.: ✘: ingår inte.

Källa: Revisionsrätten.

Denna analys är visserligen värdefull men kan inte anses vara en översyn av hur ändamålsenligt direktiv 2011/85 är när det gäller kraven för budgetramverk på medellång sikt, av följande skäl:

• Det index för budgetramverk på medellång sikt som används vid analysen baseras på databasen för finanspolitisk styrning (se punkt 04), som främst innehåller information från nationella myndigheter – inte information från en självständig bedömning som kommissionen gjort av hur de nationella budgetramverken fungerar.
• De kriterier som används för indexets poängsättning och kraven i direktiv 2011/85 överlappar endast till viss del (se punkt 91).
• En förbättring av indexet för budgetramverk på medellång sikt kanske endast återspeglar att en budgetreform har antagits och inte nödvändigtvis att den också har verkställts. Det innebär att indexet kanske endast visar att reformens utformning överensstämmer, men inte om den verkligen fungerar (se ruta 4).
• Indexet för budgetramverk på medellång sikt omfattar perioden 2006–2015. År 2015 hade dock EU Pilot-förfarandena inte inletts, vilket innebär att indexet inte kan återspegla kommissionens bedömning av vare sig införlivandet eller tillämpningen av direktiv 2011/85.
• Indexet för budgetramverk på medellång sikt visar att förbättringar (högre poäng) skedde i euroområdets samtliga medlemsstater 2011 eller tidigare, med undantag för Frankrike, Grekland, Finland (som hade smärre förbättringar 2012, 2013 respektive 2015) och Luxemburg (2014). Men de förbättringar som inträffade 2011 eller tidigare kan inte anses återspegla effekterna av direktiv 2011/85, som inte trädde i kraft förrän den 13 december 2011. Medlemsstater som omfattades av ett program för ekonomiskt stöd (Cypern, Grekland, Irland, Lettland, Spanien och Portugal) uppvisade också förbättringar, liksom en medlemsstat som höll på att införa euron (Litauen). Betydelsen av program för ekonomiskt stöd bekräftas i kommissionens analys, men den skiljer inte mellan effekterna av direktiv 2011/85 och effekterna av de krav som följer av sådana program eller den berörda medlemsstatens motivation för att ansluta till sig euroområdet.

Bedömning av finanspakten

Enligt SSS-fördraget ska kommissionen ”inom lämplig tid” lägga fram en rapport med en bedömning av om de nationella bestämmelser som medlemsstaterna ska anta överensstämmer med finanspakten (se punkt 06). Baserat på information från medlemsstaterna antog kommissionen sin rapport den 22 februari 2017⁵⁹. I enlighet med kommissionens befogenhet är bedömningen inriktad på de nationella bestämmelsernas rättsliga överensstämmelse. Den har inte getts befogenhet att bedöma den faktiska tillämpningen av de nya nationella reglerna som införlivar finanspakten.

De huvudsakliga slutsatserna av rapporten är följande:

• Alla medlemsstater har infört en bindande regel om budgetbalans, även om bara några har gjort det på konstitutionell nivå.
• Medlemsstaterna har olika definitioner av de exceptionella omständigheter som medger en tidsbegränsad avvikelse från det medelfristiga budgetmålet.
• Medlemsstaternas grad av automatisk aktivering av korrigeringsmekanismen varierar liksom omfattningen av den korrigerande åtgärd som krävs.
• Samtliga medlemsstater har antagit rättsliga bestämmelser för att inrätta oberoende finanspolitiska institutioner, även om kommissionen i vissa fall hade betänkligheter kring garantierna för deras oberoende.
• Flera medlemsstater har ännu inte integrerat principen följ eller förklara i sin rättsliga ram (dvs. principen att en regering måste motivera varför den inte rättar sig efter den oberoende finanspolitiska institutionens bedömningar), men de har förbundit sig att tillämpa den korrekt.

Kommissionens övergripande bedömning var positiv, även om införlivandet av finanspakten gick trögt och var ofullständigt. Men för 16 medlemsstater var kommissionens positiva bedömning av efterlevnaden villkorad till att de skulle genomföra de åtaganden som de hade gjort. Såsom påpekats av ECB⁶⁰ är åtaganden dock inte ett fullgott substitut för rättsliga bestämmelser eftersom de inte är bindande. Kommissionens bedömning var således inte fullständig, och genom att åtaganden godtogs försvagades kraven.

Bedömning av genomförandet av förordning nr 473/2013

I november 2014 gjorde kommissionen sin första bedömning av hur förordning nr 473/2013 tillämpades, inom ramen för den översyn av den ekonomiska styrningen som omfattade lagstiftningsakterna i sexpacken och tvåpacken. Denna bedömning var dock inte slutgiltig, eftersom den kom alltför snart efter att förordning nr 473/2013 hade trätt i kraft. Nästa bedömning väntas komma i slutet av 2019.

Kommissionen övervakar även utvecklingen av den nationella lagstiftningen om nationella budgetramverk och deras tillämpning genom den europeiska planeringsterminen⁶¹, om än i begränsad utsträckning – kommissionen bedömer om medlemsstaternas offentliga finanser närmar sig deras medelfristiga budgetmål (se punkt 46), men utvärderar inte i detalj hur de bakomliggande nationella budgetramverken fungerar. I figur 7 ges ytterligare upplysningar om de olika stegen.

Källa: Revisionsrätten.

Slutsatser och rekommendationer

Vi undersökte om kommissionens åtgärder för att stärka EU-medlemsstaternas budgetramverk hade uppnått de avsedda resultaten. Vi drog slutsatsen att kommissionen genom att föreslå direktiv 2011/85 och förordning nr 437/2013, som har antagits, samt 2017 års utkast till direktiv, för vilket lagstiftningsförfarandet fortfarande pågår, har bidragit till att främja förbättringar av EU-medlemsstaternas nationella budgetramverk (punkt 17).

Kommissionen har dock inte förklarat hur den kommer att minimera eventuella avvikelser mellan de oberoende finanspolitiska institutionernas och kommissionens bedömningar av efterlevnaden av EU:s finanspolitiska regler i de fall både kommissionen och nationella oberoende finanspolitiska institutioner bedömer efterlevnaden.

Det har förekommit att kommissionen och en oberoende finanspolitisk institution har kommit fram till olika slutsatser. En anledning är att kommissionen, när den bedömer efterlevnad, fullt ut använder sin befogenhet enligt EU-lagstiftningen att göra skönsmässiga bedömningar och sitt tolkningsmandat. Särskilt tillämpas detta i fråga om de ”exceptionella omständigheter” som godtas som motivering för att mildra anpassningskraven för medlemsstater som ännu inte har uppnått sina medelfristiga budgetmål (punkterna 45–55).

För att se till att de oberoende finanspolitiska institutionerna kan fylla sin funktion på ändamålsenligt sätt och minimera avvikelser mellan deras och kommissionens bedömningar av efterlevnaden av EU:s finanspolitiska regler, bör kommissionen förbättra samarbetet med de oberoende finanspolitiska institutionerna.

Tidsram: Från och med 2020.

Ett antal krav i EU:s rättsliga ram avseende budgetramverk på medellång sikt och oberoende finanspolitiska institutioner motsvarar inte de internationella standarder och den internationella bästa praxis som fastställts av IMF och OECD, och ofta strider de även mot synpunkterna i olika ekonomiska dokument som kommissionen själv har offentliggjort. 2017 års utkast till direktiv skulle endast delvis åtgärda dessa brister om det antas (punkterna 18–41).

För att ytterligare stärka budgetramverken bör kommissionen se över kraven för budgetramverk på medellång sikt och för oberoende finanspolitiska institutioner, även med hänsyn till internationella standarder och internationell bästa praxis, och föreslå lämpliga åtgärder för att förbättra kravens omfattning och ändamålsenlighet. Kommissionen bör utgå från iakttagelserna i denna rapport, liksom från resultaten av sin översyn av ändamålsenligheten och sin bedömning av efterlevnaden och tillämpningen av direktiv 2011/85 och förordning nr 473/2013.

Tidsram: Inom ett år från offentliggörandet av kommissionens bedömning av sex- och tvåpacken (där direktiv 2011/85 och förordning nr 473/2013 ingår).

Den europeiska finanspolitiska nämndens ändamålsenlighet begränsas av dess nuvarande institutionella struktur. Dessutom är principen följ eller förklara inte tillämplig på kommissionen (punkterna 56–68).

För att ytterligare stärka verkställandet av EU:s finanspolitiska regler och en oberoende bedömning av kommissionens arbete och den nationella dimensionen bör kommissionen

1. se över den europeiska finanspolitiska nämndens uppdrag och institutionella struktur och offentliggöra kommissionens slutsatser, och även sina motiveringar om inga ändringar föreslås,
2. tillämpa principen följ eller förklara, som innebär att kommissionen ska offentliggöra en motivering i de fall den inte rättar sig efter den europeiska finanspolitiska nämndens bedömningar.

Tidsram: Inom ett år från offentliggörandet av kommissionens bedömning av sex- och tvåpacken (där direktiv 2011/85 och förordning nr 473/2013 ingår).

Kommissionen har ännu inte slutfört sin bedömning av den nationella lagstiftningens överensstämmelse med kraven i direktiv 2011/85, som inbegriper införlivande- och överensstämmelsekontroller (punkterna 72–80).

Kommissionen har inte ännu bedömt hur EU:s rättsliga ram (direktiv 2011/85 och förordning nr 473/2013) tillämpas, eller så utfördes bedömningarna i ett för tidigt skede av genomförandet för att vara meningsfulla (punkterna 84–92 och punkt 96).

Kommissionens nuvarande övervakning av hur de nationella budgetramverken utvecklas bygger bland annat på databasen för finanspolitisk styrning. Den innehåller information från medlemsstaterna som främst är inriktad på institutionella strukturer – inte på hur budgetramverken faktiskt fungerar (punkt 92).

För att bedöma om de mål som anges i rättsakterna (direktiv 2011/85 och förordning nr 473/2013) har uppnåtts och med tanke på att det har gått åtta respektive sex år sedan de antogs, bör kommissionen

1. utan ytterligare dröjsmål avsluta sin bedömning av efterlevnaden,
2. snarast möjligt utföra och offentliggöra en omfattande översyn av hur ändamålsenligt direktiv 2011/85 är,
3. omarbeta frågeformulären i databasen för finanspolitisk styrning eller identifiera ett annat lämpligt verktyg för att regelbundet begära in heltäckande information om hur de nationella budgetramverken faktiskt fungerar,
4. regelbundet övervaka hur de nationella budgetramverken fungerar med hjälp av en strukturerad metod som är inriktad på de operativa resultaten av grundläggande delar i de nationella budgetramverken. Kommissionen bör följa upp alla väsentliga brister som upptäcks.

Tidsram för a): under första halvåret 2020, b): under 2019, c): under 2020 och d): från och med 2021.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning IV, med ledamoten Alex Brenninkmeijer som ordförande, i Luxemburg den 15 oktober 2019.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Bilagor

Bilaga I – Tidslinje över relevanta rättsliga grunder och publikationer

Källa: Revisionsrätten.

Bilaga II – Kommissionens syn på budgetramverket på medellång sikt

i) Gemensamt förfarande för att upprätta budgetramverk på medellång sikt och årlig budget, med fullständigt integrerad dokumentation.

Kommissionen erkände redan 2011 problemet att samtidigt som stabilitets- och konvergensprogrammen presenteras utifrån ett flerårigt perspektiv har dessa politiska dokument fortsatt begränsad politisk relevans i den nationella debatten kring budgetstrategier, trots att medlemsstaterna förväntas upprätta sina budgetar i enlighet med sina åtaganden inom stabilitets- och konvergensprogrammen⁶². Även i 2012 års interimsrapport om genomförandet av direktiv 2011/85 konstaterade kommissionen att en integrering av budgetramverken på medellång sikt i cykeln för årsbudgeten samt en fullständigt integrerad dokumentation ”måste noga övervägas”⁶³.

ii) Framåtblickande utgiftskontroller för att säkerställa efterlevnaden av de medelfristiga planerna.

Beträffande reglerna för överföring har kommissionen påpekat att det måste fastställas gränser för hur outnyttjade anslag får överföras till kommande budgetår, eftersom sådana överföringar i annat fall riskerar att minska ramverkets skärpa och förutsägbarhet⁶⁴. Kommissionen anser också att det måste fastställas lämpliga reserver för oförutsedda händelser och relaterade tillgångsförfaranden i en flerårig budgetram⁶⁵.

iii) Mekanism för ansvarsskyldighet⁶⁶.

Det kan även noteras att avsaknaden av bestämmelser för att övervaka hur den fleråriga budgeten genomförs inte är förenlig med kommissionens ståndpunkt om centrala krav för budgetramverk på medellång sikt. Sedan 2006 betraktas övervakning och verkställande av fleråriga budgetmål som en av fem dimensioner för att bedöma kvaliteten på medlemsstaternas budgetramverk på medellång sikt, enligt kommissionens metod för beräkning av indexet för budgetramverk på medellång sikt⁶⁷. Kommissionen bekräftade dessutom redan 2007 att bristen på övervakning är en svaghet i medlemsstaterna⁶⁸. År 2010 upprepade kommissionen att en analys av avvikelser från den planerade finanspolitiska banan är en central del av utformningen av budgetramverk på medellång sikt, precis som övervakning och korrigeringsmekanismer⁶⁹.

Bilaga III – Olikartade oberoende finanspolitiska institutioner

* FTE: heltidsekvivalenter.

Källa: Revisionsrätten på grundval av uppgifter från kommissionen.

Bilaga IV – Finanspolitiska regler i stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del och i finanspakten

Akronymer och förkortningar

BNP: bruttonationalprodukt.

ECB: Europeiska centralbanken.

Ekofinrådet: rådet (ekonomiska och finansiella frågor).

EUF-fördraget: fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

GD Ekonomi och finans: kommissionens generaldirektorat för ekonomi och finans.

IMF: Internationella valutafonden.

OECD: Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling.

SSS-fördraget: fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen.

Ordförklaringar

automatisk korrigeringsmekanism: skyldighet att genomföra korrigerande åtgärder som aktiveras automatiskt i händelse av konstaterade betydande avvikelser från det medelfristiga budgetmålet eller från anpassningsbanan mot detta mål.

bedömning av efterlevnaden: en utvärdering av införlivandet och överensstämmelsen av genomförandet av ett EU-direktiv på nationell nivå.

budgetbalansregeln: de offentliga finanserna ska vara i balans eller uppvisa överskott; enligt såväl stabilitets- och tillväxtpakten som fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen anses att denna regel följs när det årliga strukturella saldot för de offentliga finanserna motsvarar det medelfristiga budgetmålet.

budgetramverk på medellång sikt: finanspolitiska arrangemang som utvidgar den finanspolitiska horisonten utöver årsbudgetens kalender.

databasen för finanspolitisk styrning: ett verktyg vid kommissionen som innehåller information om de grundläggande delarna av medlemsstaternas ramverk för finanspolitisk styrning, närmare bestämt nationella finanspolitiska regler, oberoende finanspolitiska institutioner och budgetramverk på medellång sikt.

den europeiska planeringsterminen: den årliga cykel som ger ett ramverk för samordning av EU-medlemsstaternas ekonomiska politik och övervakning av framsteg, framför allt inom finanspolitiken såsom den fastställs i stabilitets- och tillväxtpakten.

EU Pilot-förfarande: en informell dialog mellan kommissionen och en medlemsstat om potentiellt bristande efterlevnad av EU-lagstiftningen innan ett formellt överträdelseförfarande inleds.

europeiska finanspolitiska nämnden: ett rådgivande organ till kommissionen som ansvarar för att utvärdera genomförandet av EU:s finanspolitiska regler, föreslå ändringar av det finanspolitiska ramverket och göra ekonomiska bedömningar.

finanspakten: en överenskommelse om att stärka budgetdisciplinen som ingåtts av 22 av de 25 fördragsslutande parter som undertecknat det mellanstatliga fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen.

finanspolitisk regel: en permanent begränsning av finanspolitiken, ofta uttryckt som ett numeriskt tak eller mål i förhållande till bruttonationalprodukten för en finanspolitisk resultatindikator.

finanspolitiska resultat: upprätthållande av budgetdisciplin för att främja makroekonomisk stabilitet och hållbar tillväxt.

fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen: ett mellanstatligt fördrag som antogs 2012, som fastställer regler för att främja budgetdisciplin och samordning av den ekonomiska politiken bland de fördragsslutande parterna samt förbättra styrningen av euroområdet.

förfarande vid makroekonomiska obalanser: syftar till att upptäcka, förhindra och hantera uppkomsten av potentiellt skadliga makroekonomiska obalanser som kan inverka negativt på den ekonomiska stabiliteten i en viss medlemsstat, euroområdet eller EU som helhet.

införlivande: antagande, offentliggörande och ikraftträdande av nationella bestämmelser genom tillämpning av ett EU-direktiv inom angiven tidsfrist.

införlivandekontroll: en bedömning av de nationella genomförandeåtgärdernas korrekthet/kompatibilitet i förhållande till direktivets bestämmelser.

kommittén för ekonomisk politik: ett rådgivande organ till Ekofinrådet och kommissionen, som bidrar till att främja konsensus i ekonomipolitiska frågor (inbegripet sysselsättning och tillväxt) och hållbarhet inom offentliga finanser.

medelfristigt budgetmål: ett landsspecifikt finanspolitiskt mål som fastställs i stabilitets- och tillväxtpakten och som för de flesta medlemsstaterna är −1 % av bruttonationalprodukten, men som för euroområdets medlemsstater är något striktare, nämligen −0,5 % av bruttonationalprodukten, såvida de inte har en låg skuldkvot.

nationellt budgetramverk: de mekanismer, förfaranden, regler och institutioner som budgetpolitiken vilar på.

nätverket för EU:s oberoende finanspolitiska institutioner: en grupp som med kommissionens stöd inrättades 2013 och består av EU:s nationella oberoende finanspolitiska institutioner och den europeiska finanspolitiska nämnden.

nätverket för EU:s oberoende finanspolitiska institutioner: en plattform som inrättades 2015 för utbyte av åsikter och expertis samt gemensamt utnyttjande av resurser; plattformen är öppen för alla oberoende finanspolitiska tillsynsorgan som är verksamma inom EU och leds av en av de oberoende finanspolitiska institutionerna.

oberoende finanspolitisk institution: ett offentligt organ som främjar en sund finanspolitik och hållbara offentliga finanser genom att utföra flera olika uppgifter, inbegripet makroekonomiska prognoser och budgetprognoser samt bedömningar av finanspolitisk efterlevnad.

potentiell produktion: ett teoretiskt koncept för en produktionsnivå (bruttonationalprodukt) vid en viss tidpunkt som är förenlig med en stabil inflation; den ökar med tiden i en takt som inte nödvändigtvis är konstant; varken nivån eller ökningstakten kan mätas direkt, utan måste beräknas.

primärsaldo: budgetsaldot med avdrag för räntebetalningar på den offentliga skulden.

sexpacken: ett paket med sex lagstiftningsåtgärder (fem förordningar samt direktiv 2011/85) som antogs i november 2011 och gällde EU:s ekonomiska styrning.

stabilitets- och konvergensprogram: enligt stabilitets- och tillväxtpakten måste medlemsstaterna varje år lämna ett dokument som beskriver deras finanspolitiska planer för de kommande tre åren; detta dokument används av kommissionen och finansministrarna för att bedöma om länderna är på rätt väg för att uppnå sitt medelfristiga budgetmål; euroområdets länder lämnar så kallade stabilitetsprogram, medan de medlemsstater som inte har infört euron utarbetar så kallade konvergensprogram.

stabilitets- och tillväxtpakten: en uppsättning regler som antogs 1997 i syfte att säkerställa stabilitet i den ekonomiska och monetära unionen genom att se till att medlemsstaterna upprätthåller sunda offentliga finanser och samordnar sin finanspolitik.

stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del: det huvudsakliga målet med den förebyggande delen, som fastställs i rådets förordning nr 1466/97, var att säkerställa att medlemsstaterna snabbt konvergerade mot offentliga finanser som är nära balans eller visar överskott, varefter de skulle kunna hantera normala konjunktursvängningar utan att överskrida gränsen på 3 % för det samlade underskottet.

stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del: det förfarande vid alltför stora underskott som inleds av rådet på rekommendation av kommissionen om en EU-medlemsstat överskrider det tak för budgetunderskottet som föreskrivs i EU:s förordning om stabilitets- och tillväxtpakten; förfarandet genomförs i flera steg, och kan avslutas med sanktioner, för att uppmana en medlemsstat till att ta kontroll över sitt budgetunderskott, och är en förutsättning för att den ekonomiska och monetära unionen ska fungera smidigt.

strukturellt saldo: det faktiska budgetsaldot exklusive konjunkturkomponenten och engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder; det strukturella saldot är ett mått på den underliggande trenden i budgetsaldot.

tillämpning: åtgärder för att sätta i kraft EU-lagstiftning och nationell lagstiftning.

tvåpacken: ett EU-paket med två lagstiftningsåtgärder (förordningarna nr 472 och 473) som antogs i maj 2013 i syfte att stärka den ekonomiska styrningen i euroområdet.

utgiftsregel: en varaktigt bestående begränsning av absoluta utgifter eller av ökningstakten för utgifter.

utkast till budgetplan: ett dokument som euroområdets regeringar måste lämna till kommissionen varje år som underlag till finanspolitisk samordning.

överensstämmelsekontroll: en inledande kontroll av att alla nödvändiga bestämmelser i ett direktiv omfattas av de nationella genomförandeåtgärderna.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning IV marknadsreglering och en konkurrenskraftig ekonomi, där ledamoten Alex Brenninkmeijer är ordförande. Revisionsarbetet leddes av revisionsrättens ledamot Neven Mates tills hans mandat gick ut (juli 2019) och därefter av ledamoten Mihails Kozlovs, med stöd av Edite Dzalbe (kanslichef), Laura Graudina (attaché), Marko Mrkalj (attaché), Marion Colonerus (förstechef), Stefano Sturaro (uppgiftsansvarig) och Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou och Maëlle Bourque (revisorer). Michael Pyper gav språkligt stöd.

Från vänster till höger: Stefano Sturaro, Marion Colonerus, Mihails Kozlovs, Maëlle Bourque, Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou.

Slutnoter

¹ Europeiska rådet (2010), Report by the Task Force to the European Council on strengthening economic governance in the EU (rapport från arbetsgruppen till Europeiska rådet om att stärka den ekonomiska styrningen i EU).

² Till exempel: Debrun, X. m.fl. (2008), Tied to the mast? National fiscal rules in the European Union (surrad vid masten? nationella finanspolitiska regler i Europeiska unionen), ekonomisk politik 23/54, s. 299–362.

³ IMF (2013), Reassessing the role and modalities of fiscal policy in advanced economies (omprövning av finanspolitikens funktion och metoder i utvecklade ekonomier), policydokument.

⁴ Se exempelvis Europeiska kommissionen (2004), rapport om de offentliga finanserna i EMU 2004.

⁵ Europeiska unionens råd (2005), Ekofinrådets rapport till Europeiska rådet den 22–23 mars 2005 om att förbättra genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten.

⁶ Europeiska unionens råd (2009), 2 967:e Ekofinrådets slutsatser om en finanspolitisk exitstrategi.

⁷ Rådets direktiv 2011/85/EU av den 8 november 2011 om krav på medlemsstaternas budgetramverk, EUT L 306, 23.11.2011 (nedan kallat direktiv 2011/85).

⁸ Europeiska kommissionen (2012), COM(2012) 342 final, meddelande från kommissionen om gemensamma principer för nationella finanspolitiska korrigeringsmekanismer.

⁹ Debrun, X. och Kinda, T. (2014), Strengthening post-crisis fiscal credibility: Fiscal Councils on the rise — A new dataset (stärkt finanspolitisk trovärdighet efter krisen: finanspolitiska råd på framväxt – ett nytt dataset), arbetsdokument från IMF 14/58.

¹⁰ Beetsma, R. m.fl. (2018), The rise of independent fiscal institutions: recent trends and performance (oberoende finanspolitiska institutioner på framväxt: senaste trender och resultat), arbetsdokument från IMF 18/68.

¹¹ Jonung, L. och Larch, M. (2006), Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts (förbättrad finanspolitik i EU: användningen av oberoende prognoser), ekonomisk politik 21/47, s. 492–534.
IMF (2013), Case studies of fiscal councils — functions and impact (fallstudier av finanspolitiska råd – funktioner och verkan).

¹² Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 473/2013 av den 21 maj 2013 om gemensamma bestämmelser för övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet, EUT L 140, 17.5.2013 (nedan kallad förordning nr 473/2013).

¹³ Europeiska kommissionen (2017), COM(2017) 824 final, Förslag till rådets direktiv om fastställande av bestämmelser för att stärka det finanspolitiska ansvarstagandet och den medelfristiga budgetpolitiska inriktningen i medlemsstaterna, s. 3.

¹⁴ Ekonomiska och finansiella kommittén (2019), Draft supplementary EFC findings on the transposition of the Fiscal Compact (förslag till tillägg till Ekonomiska och finansiella kommitténs iakttagelser om införlivandet av finanspakten), ecfin.cef.cpe(2019)1812588.

¹⁵ Kommissionens beslut (EU) 2015/1937 av den 21 oktober 2015 om inrättande av en oberoende rådgivande europeisk finanspolitisk nämnd, och kommissionens beslut (EU) 2016/221 av den 12 februari 2016 om ändring av beslut (EU) 2015/1937 om inrättande av en oberoende rådgivande europeisk finanspolitisk nämnd.

¹⁶ Juncker, J.-C., Tusk, D., Dijsselbloem, J., Draghi, M. och Schulz, M. (2015), rapport från de fem ordförandena: Färdigställandet av EU:s ekonomiska och monetära union.

¹⁷ Revisionsrättens särskilda rapport nr 10/2016 Ytterligare förbättringar krävs för att garantera att tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott är ändamålsenlig (http://eca.europa.eu).

¹⁸ Revisionsrättens särskilda rapport nr 18/2018 Förverkligas det huvudsakliga målet med stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del? (http://eca.europa.eu).

¹⁹ Revisionsrättens särskilda rapport nr 3/2018 Revision av förfarandet vid makroekonomiska obalanser (MIP) (http://eca.europa.eu).

²⁰ Länderna var medlemsstater i euroområdet som valdes ut på grund av att de antingen hade höga skulder, att deras budgetramar hade förbättrats betydligt eller att de under lång tid hade haft en oberoende finanspolitisk institution.

²¹ I fem av de 28 medlemsstaterna delar två institutioner på uppgifterna för en oberoende finanspolitisk institution.

²² Europeiska kommissionen (2012), rapport om de offentliga finanserna i EMU 2011, s. 101.

²³ ECB (2018), CON/2018/25.

²⁴ Europeiska kommissionen (2017), C(2017) 1201 final, Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union (rapport från kommissionen framlagd i enlighet med artikel 8 i fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen), s. 3.

²⁵ ECB (2018), CON/2018/25.

²⁶ Alla år efter det nuvarande budgetåret/finanspolitiska året.

²⁷ IMF (2013), Cangiano, G. et al., Public Financial Management and its emerging architecture (den offentliga ekonomiska förvaltningen och dess nya strukturer), s. 61.

²⁸ OECD (2004), The Legal Framework for Budget Systems (den rättsliga ramen för budgetsystem), ruta III.4; IMF (2010), Lienert, I. och Fainboim, I., Reforming Budget Systems Laws (reform av budgetsystemlagstiftningen), ruta 4 och s. 12–13; IMF (2013), Cangiano, G. et al., Public Financial Management and its emerging architecture (den offentliga ekonomiska förvaltningen och dess nya strukturer), s. 156; IMF (2014), Fiscal transparency code (kod för finanspolitisk transparens), principerna 2.1.3, 2.3.1 och 2.3.2; samt Världsbanken (2013), Beyond the annual budget. The global experience with medium term expenditure frameworks (bortom den årliga budgeten – den globala erfarenheten av utgiftsramverk på medellång sikt), s. 58–59.

²⁹ IMF (2014), Fiscal transparency code (kod för finanspolitisk transparens), princip 2.1.3.

³⁰ Den potentiella produktionen är ett teoretiskt koncept för en produktionsnivå (BNP) vid en viss tidpunkt som är förenlig med en stabil inflation. Den ökar med tiden i en takt som inte nödvändigtvis är konstant. Varken nivån eller ökningstakten kan mätas direkt, utan måste beräknas.

³¹ IMF och OECD uppdaterade sina standarder och bästa praxis för god finanspolitisk styrning 2014 respektive 2015 för att införliva lärdomarna från den ekonomiska och finansiella krisen. Kommissionen återspeglade dock inte dessa uppdateringar i 2017 års utkast till direktiv.

³² IMF (2013), The functions and impact of fiscal councils (de finanspolitiska rådens funktioner och verkan), som är den mest heltäckande undersökningen av finanspolitiska råd hittills och även bygger på andra dokument, bland annat OECD:s föreslagna principer från 2012 och Kopits, G. (2011), Independent fiscal institutions: Developing good practices (oberoende finanspolitiska institutioner: utveckling av god praxis), s. 35–52.

³³ OECD:s principer var tillgängliga redan 2012 och antogs 2014. Se OECD (2014), Recommendation on Principles for IFIs (rekommendation om principer för oberoende finanspolitiska institutioner).

³⁴ Europeiska kommissionen (2017), Jankovics, L. och Sherwood, M., Independent fiscal institutions in the EU Member States: The early years (oberoende finanspolitiska institutioner i EU-medlemsstaterna – de första åren), diskussionsunderlag 067.

³⁵ Europeiska kommissionen (2004), Jonung, L. och Larch, M., Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts (bättre finanspolitik i EU: tillämpning av oberoende prognoser).

³⁶ Överdriven optimism innebär att man överskattar tillväxten inom produktion och inkomster, samtidigt som man underskattar icke-diskretionära utgifter.

³⁷ IMF (2007), Code of good practices on fiscal transparency (uppförandekod för finanspolitisk transparens), princip 4.3.4.

³⁸ OECD (2014), Recommendation on Principles for IFIs (rekommendation om principer för oberoende finanspolitiska institutioner), princip 3.3.

³⁹ Nätverket för EU:s oberoende finanspolitiska institutioner (2016), Defining and enforcing minimum standards for IFIs (fastställande och tillämpning av minimistandarder för oberoende finanspolitiska institutioner).

⁴⁰ Nätverket för EU:s oberoende finanspolitiska institutioner (2018), yttrande från nätverket som svar på förslaget till rådets direktiv om fastställande av bestämmelser för att stärka det finanspolitiska ansvarstagandet och den medelfristiga budgetpolitiska inriktningen i medlemsstaterna.

⁴¹ Kommissionen offentliggjorde 2015 ett tolkningsmeddelande om sitt tolkningsutrymme, Att på bästa sätt utnyttja flexibiliteten inom stabilitets- och tillväxtpaktens befintliga regler, COM(2015) 12 final. Meddelandet återspeglades senare i den gemensamt överenskomna ståndpunkt från november 2015 som antogs av rådet i februari 2016.

⁴² För att snabbt skapa konvergens mot det medelfristiga budgetmålet är det riktmärke som anges i stabilitets- och tillväxtpakten att medlemsstaterna bör anpassa sitt strukturella saldo med 0,5 % av BNP per år.

⁴³ Europeiska finanspolitiska nämnden (2018), årsrapport för 2018, s. 42.

⁴⁴ Irlands finanspolitiska rådgivande nämnd (2016), Fiscal assessment report (finanspolitisk bedömningsrapport), s. 67.

⁴⁵ Den europeiska finanspolitiska nämnden består av en styrelse och ett sekretariat (med en sekretariatschef och utsedd stödpersonal, som för närvarande är begränsad till fem ekonomer och en assistent).

⁴⁶ ECB (2015), Ekonomisk rapport, utgåva 7, ruta 5, om inrättandet av en europeisk finanspolitisk nämnd.

⁴⁷ IMF (2016), 2016 Article IV consultation – euro-area policies (2016 års artikel IV-konsultation – politik för euroområdet), landrapport från IMF 16/219, s. 20.

⁴⁸ Den finanspolitiska nämnden offentliggjorde även ett uttalande till stöd för Danmarks finanspolitiska råd i mars 2018.

⁴⁹ ECB (2015), Ekonomisk rapport, utgåva 7, ruta 5, om inrättandet av en europeisk finanspolitisk nämnd.

⁵⁰ Europeiska ombudsmannen (2016), skrivelse från Europeiska ombudsmannen till kommissionens ordförande om insyn i den europeiska finanspolitiska nämnden.

⁵¹ Europeiska kommissionen (2012), rapport om de offentliga finanserna i EMU 2011, s. 101.

⁵² Revisionsrätten (2018), Översiktlig analys: Genomförandet av EU-rätten i praktiken: Europeiska kommissionens tillsynsansvar enligt artikel 17.1 i fördraget om Europeiska unionen, ruta 4.

⁵³ Införlivandekontroller bör slutföras inom sex månader efter tidsfristen för införlivande eller efter att de nationella genomförandeåtgärderna anmälts, medan överensstämmelsekontroller bör slutföras inom 16–24 månader efter att de nationella genomförandeåtgärderna anmälts.

⁵⁴ När ett EU Pilot-förfarande har tillämpats i ett visst fall men det inte är troligt att det i tid kommer att leda till de förväntade resultaten bör kommissionen gå vidare med ett formellt överträdelseförfarande.

⁵⁵ Till exempel fungerar genomförandeplaner, riktlinjer, förklarande dokument, nätverk, expertgrupper, workshopar, paketmöten och resultattavlor som verktyg för att främja efterlevnad.

⁵⁶ Vissa aspekter av bedömningen av tillämpningen ingick redan i bedömningen av införlivandet.

⁵⁷ Europeiska kommissionen (2012), rapport om de offentliga finanserna i EMU 2011, s. 101.

⁵⁸ Europeiska kommissionen (2019), rapport om de offentliga finanserna i EMU 2018, s. 138.

⁵⁹ Europeiska kommissionen (2017), C(2017) 1201 final, Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union (rapport från kommissionen i enlighet med artikel 8 i fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen).

⁶⁰ ECB (2017), Ekonomisk rapport, utgåva 4, ruta 8, om finanspakten – kommissionens översyn och den fortsatta utvecklingen.

⁶¹ Den årliga EU-cykeln för samordning av den ekonomiska politiken omfattar även sådan finanspolitik som beslutats genom stabilitets- och tillväxtpakten.

⁶² Europeiska kommissionen (2012), rapport om de offentliga finanserna i EMU 2011, s. 105.

⁶³ Europeiska kommissionen (2012), COM(2012) 761 final, Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet – Interimsrapport om genomförandet av rådets direktiv 2011/85/EU om krav på medlemsstaternas budgetramverk, s. 6.

⁶⁴ Europeiska kommissionen (2015), Sherwood, M., Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States (budgetramverk på medellång sikt i medlemsstaterna), diskussionsunderlag 021, s. 6.

⁶⁵ Europeiska kommissionen (2012), Fiscal frameworks in the European Union: May 2012 update on priority countries (Addendum to occasional paper 91) (finanspolitiska ramverk i Europeiska unionen: uppdatering i maj 2012 om prioriterade länder – tillägg till Occasional Paper 91), Occasional Paper 113, s. 15.

⁶⁶ IMF (2010), Lienert, I. och Fainboim, I., Reforming Budget Systems Laws (reform av budgetsystemlagar), ruta 3 och ruta 4.

⁶⁷ Europeiska kommissionen (2007), rapport om de offentliga finanserna i EMU 2007, ruta III.4.1;
Europeiska kommissionen (2015), Sherwood, M., Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States (budgetramverk på medellång sikt i medlemsstaterna), diskussionsunderlag 021, ruta A1.1.

⁶⁸ Europeiska kommissionen (2007), rapport om de offentliga finanserna i EMU 2007, s. 158.

⁶⁹ Europeiska kommissionen (2010), rapport om de offentliga finanserna i EMU 2010, ruta II.3.3.

Tidslinje

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2019

© Europeiska unionen, 2019

Kopiering tillåten med angivande av källan.
För vidareutnyttjande eller kopiering av fotografier eller annat material som inte omfattas av Europeiska unionens upphovsrätt måste tillstånd begäras direkt från upphovsrättsinnehavaren.

Kontakta EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-information

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1952, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.