De EU-vereisten voor nationale begrotingskaders: behoefte aan verdere versterking en betere monitoring van de uitvoering

Samenvatting

In haar streven naar het aanpakken van de onderliggende oorzaken van de financiële crisis achtte de Commissie het noodzakelijk om het op regels gebaseerde begrotingskader aan te vullen met bindende nationale bepalingen. Daarom stelde zij drie wetgevingshandelingen voor ter versterking van de nationale begrotingskaders (d.w.z. de wijze waarop het begrotingsbeleid wordt gevoerd). Twee van deze drie handelingen zijn vastgesteld (in 2011 als onderdeel van het “sixpack” en in 2013 als onderdeel van het “twopack”), terwijl het wetgevingsproces van 2017 inzake een voorstel voor een richtlijn nog loopt. Daarnaast werd een intergouvernementeel Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire Unie in 2012 door 25 lidstaten ondertekend.

Op grond van de wetgevingshandelingen zijn de lidstaten verplicht om onder andere onafhankelijke begrotingsinstellingen op te richten, over nationale begrotingsregels te beschikken en meerjarige, op regels gebaseerde begrotingskaders in te voeren. Goed opgezette, onafhankelijke begrotingsinstellingen houden zich bezig met een betere naleving van de begrotingsregels en met nauwkeurige en minder bevooroordeelde macro-economische en budgettaire prognoses, terwijl begrotingskaders voor de middellange termijn meer algemeen worden erkend als een bijdrage aan een betere begrotingsprestatie, aangezien zij laten zien of en hoe de huidige beleidsbeslissingen en toekomstige programma’s passen bij duurzame begrotingstoewijzingen op middellange termijn.

Met de controle moest worden nagegaan of met de maatregelen van de Commissie ter versterking van de begrotingskaders van de EU-lidstaten de beoogde resultaten waren bereikt. Daartoe onderzochten wij of:

1. de wettelijke vereisten van de EU inzake nationale begrotingskaders doeltreffend waren;
2. de nationale begrotingskaders werden versterkt door middel van passende en duidelijke interactie tussen de Commissie, de onafhankelijke begrotingsinstellingen en het Europees Begrotingscomité;
3. de Commissie op passende wijze heeft onderzocht op welke wijze de wettelijke vereisten van de EU in de lidstaten werden uitgevoerd en toegepast.

De wetgevingsmaatregelen van de EU hebben een impuls gegeven aan de versterking van de nationale begrotingskaders. Het rechtskader is echter voor verbetering vatbaar. In vergelijking met internationale normen en beste praktijken zijn de vereisten in meerdere opzichten soepeler, met name in het geval van begrotingskaders voor de middellange termijn en onafhankelijke begrotingsinstellingen. De door de Commissie in 2017 voorgestelde richtlijn heeft betrekking op een aantal, maar niet alle, door ons geconstateerde tekortkomingen.

Onafhankelijke begrotingsinstellingen beoordelen de naleving van de nationale begrotingsregels. Daarnaast beoordelen behalve de Commissie ook sommige onafhankelijke nationale begrotingsinstellingen of de lidstaten de EU-begrotingsregels naleven, hetzij omdat zij daartoe op basis van hun eigen rechtsgrondslag verplicht zijn, hetzij omdat zij hier vrijwillig voor hebben gekozen. Doordat de Commissie gebruikmaakt van haar discretionaire bevoegdheden en door andere factoren bestaat een risico van inconsistentie tussen de beoordeling door de Commissie en de onafhankelijke begrotingsinstellingen van de naleving van de EU-begrotingsregels. Indien het risico zich voordoet, zou de doeltreffendheid van het EU-begrotingskader afnemen.

In het “verslag van de vijf voorzitters”, dat in 2015 werd gepubliceerd, werd voorgesteld een Europees Begrotingscomité op te richten dat een publieke en onafhankelijke prestatiebeoordeling op Europees niveau zou geven van de nationale begrotingen en de uitvoering daarvan in het licht van de begrotingsdoelstellingen van de EU. De Commissie heeft dit comité in hetzelfde jaar bij een besluit opgericht. De opzet en het mandaat van het Europees Begrotingscomité waren niet berekend op de in dit verslag beoogde taken. Bovendien is met betrekking tot de onafhankelijkheid van het comité de huidige institutionele opzet ervan voor verbetering vatbaar. Ten slotte kan de Commissie zonder passende toelichting voorbijgaan aan de voorstellen en aanbevelingen van het Europees Begrotingscomité.

De Commissie heeft tot dusver slechts een beperkte zekerheid dat de EU-vereisten voor nationale begrotingskaders naar behoren worden uitgevoerd en toegepast. De beoordeling van de conformiteit van de nationale wetgeving met de voorschriften van Richtlijn 2011/85 is zelfs nog niet afgerond. De beoordelingen van de toepassing van het EU-rechtskader zijn nog niet uitgevoerd of werden in een te vroeg stadium van uitvoering verricht om zinvol te zijn.

We bevelen aan dat de Commissie:

1. de samenwerking met de onafhankelijke begrotingsinstellingen versterkt om de verschillen tussen de beoordeling door de Commissie en de onafhankelijke begrotingsinstellingen van de naleving van de EU-begrotingsregels tot een minimum te beperken;
2. de vereisten voor nationale begrotingskaders herziet, waarbij zij tevens rekening houdt met internationale normen en beste praktijken;
3. het Europees Begrotingscomité versterkt;
4. openstaande problemen met betrekking tot de naleving van en de zekerheid over de werking van de nationale begrotingskaders aanpakt.

Inleiding

Achtergrondinformatie

Aangezien het uitbreken van de staatsschuldencrisis in 2009 een bedreiging vormde voor de stabiliteit van de eurozone, hebben de EU-wetgevers verschillende wetgevingshandelingen aangenomen om de budgettaire governance van de EU te verbeteren. Het doel was de uitvoering van het stabiliteits- en groeipact (SGP) te verbeteren en de nationale begrotingskaders (National Budgetary Frameworks, NBF’s)¹ te versterken (zie tekstvak 1 voor de componenten van de NBF’s).

Tekstvak 1

Nationale begrotingskaders

NBF’s zijn de regelingen, procedures, regels en instellingen die ten grondslag liggen aan het begrotingsbeleid.

Bron: ERK.

In de economische literatuur bestaat brede consensus dat meerjarige, op regels gebaseerde begrotingskaders verband houden met betere begrotingsprestaties², aangezien zij laten zien hoe de huidige beleidsbeslissingen en toekomstige programma’s binnen duurzame begrotingstoewijzingen op middellange termijn passen. Geloofwaardige begrotingskaders voor de middellange termijn (Medium-term Budgetary Frameworks, MTBF’s) kunnen overheden ook helpen om de vereisten op het gebied van de houdbaarheid van de begroting in overeenstemming te brengen met het eventuele gebruik van begrotingsbeleid om de gevolgen van economische en financiële schokken op te vangen³.

Krachtens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) behouden de lidstaten hun soevereiniteit met betrekking tot het begrotingsbeleid. Niettemin is coördinatie van het beleid nodig om negatieve overloopeffecten en bedreigingen voor de monetaire stabiliteit in de eurozone te voorkomen. De Commissie was van mening dat deze coördinatie alleen succesvol kan zijn als de begrotingsdoelstellingen van de EU worden ingebed in het nationale begrotingsbeleid⁴. In 2005 was de Raad van oordeel dat de nationale governanceregelingen het EU-kader moeten aanvullen⁵. Op dat moment werd echter geen alomvattende analyse overgelegd van i) tekortkomingen in het toenmalige EU-kader of ii) de toekomstige coördinatie van de twee governanceregelingen. In oktober 2009 heeft de Raad van de EU (de “Raad”) opnieuw geconcludeerd dat de NBF’s moeten worden versterkt om de houdbaarheid van de begroting op lange termijn te ondersteunen⁶.

Sinds 2006 verzamelt de Commissie, via enquêtes onder de betrokken nationale autoriteiten, kwalitatieve informatie en gegevens over de belangrijkste elementen van de NBF’s (d.w.z. cijfermatige begrotingsregels, onafhankelijke begrotingsinstellingen (independent fiscal institutions, IFI’s) en MTBF’s). Deze informatie wordt in de databank betreffende begrotingsbeheer van de Commissie ingevoerd en wordt gebruikt voor de berekening van indexcijfers over de sterkte en kwaliteit van deze elementen.

Rechtskader

Naar aanleiding van politieke discussies was de eerste stap bij de ontwikkeling van een gemeenschappelijk rechtskader de vaststelling van Richtlijn 2011/85⁷, één van de zes wetgevingsmaatregelen die bekend staan als het “sixpack”. Richtlijn 2011/85 bevat minimumvereisten voor de NBF’s (zie bijlage I voor een overzicht van de desbetreffende rechtshandelingen en de historiek van de goedkeuring daarvan):

1. de begrotingsplanning van de lidstaten moet gebaseerd zijn op realistische macro-economische en begrotingsprognoses die door een aangewezen instelling worden verstrekt;
2. de lidstaten moeten beschikken over specifieke begrotingsregels, waarvan de naleving door onafhankelijke organen moet worden gemonitord;
3. de lidstaten moeten over een geloofwaardig en doeltreffend MTBF beschikken met een planningshorizon voor de begroting van ten minste drie jaar, en
4. de lidstaten moeten beschikken over alomvattende, consistente en transparante systemen voor de begrotingsboekhouding en statistische verslaglegging.

De tweede stap was het intergouvernementele Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie (VSCB) dat in maart 2012 werd ondertekend, en met name het begrotingspact (titel III), aangevuld met een mededeling van de Commissie van juni 2012 waarin zeven gemeenschappelijke beginselen⁸ worden uiteengezet (de “gemeenschappelijke beginselen van de Commissie”). De verdragsluitende partijen die zijn gebonden aan het begrotingspact (alle 19 lidstaten van de eurozone, Bulgarije, Denemarken en Roemenië) zijn verplicht om in hun nationale wetgeving een structurele regel inzake begrotingsevenwicht op te nemen en een automatisch correctiemechanisme en een IFI op te zetten (zie tekstvak 2).

Goed ontworpen IFI’s worden over het algemeen in verband gebracht met betere begrotingsprestaties⁹, een betere naleving van de begrotingsregels¹⁰ en nauwkeuriger en minder bevooroordeelde macro-economische en budgettaire prognoses¹¹.

De derde stap was de vaststelling van Verordening 473/2013¹², die deel uitmaakt van het twopack en onder meer was bedoeld om de bepalingen van het VSCB voor de lidstaten van de eurozone in het EU-recht op te nemen.

Ten slotte heeft de Commissie in december 2017 een voorstel voor een richtlijn bij de Raad ingediend om de inhoud van het VSCB in het EU-recht te integreren¹³ (de “ontwerprichtlijn van 2017”). Toen dit verslag werd opgesteld, was het vaststellingsproces in de Raad opgeschort in afwachting van de beoordeling door de Commissie van het sixpack en het twopack die is gepland voor eind 2019¹⁴. Het Europees Parlement heeft ook nog geen advies over het voorstel uitgebracht.

In 2015 heeft de Commissie het Europees Begrotingscomité (EFB) opgericht bij het “EFB-besluit”¹⁵. Dit was gebaseerd op een aanbeveling in het “verslag van de vijf voorzitters”¹⁶ om een adviserend EFB op te richten om het EU-governancekader te versterken door onder andere de nationale IFI's te coördineren en aan te vullen en door een openbare en onafhankelijke prestatiebeoordeling te geven inzake de begrotingen en de uitvoering daarvan in het licht van de begrotingsdoelstellingen van de EU.

Reikwijdte en aanpak van de controle

Tussen 2016 en 2018 hebben wij zowel het corrigerende¹⁷ en preventieve deel¹⁸ van het SGP als de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden onderzocht¹⁹. Om ons beeld van de economische governance van de EU te vervolledigen, besloten wij een controle te verrichten van regelingen met betrekking tot de budgettaire stabiliteit.

De controle had tot doel na te gaan of de beoogde resultaten waren bereikt met de maatregelen van de Commissie ter versterking van het begrotingskader van de EU-lidstaten met betrekking tot de drie belangrijkste componenten van i) de begrotingsregels en correctiemechanismen, ii) MTBF’s en iii) IFI’s (zie tekstvak 1). Daartoe onderzochten wij of:

1. de wettelijke vereisten van de EU met betrekking tot de NBF’s doeltreffend waren;
2. de NBF’s werden versterkt door middel van passende en duidelijke interactie tussen de Commissie, de IFI’s en het EFB, en
3. de Commissie op passende wijze heeft onderzocht hoe de wettelijke vereisten van de EU in de lidstaten werden uitgevoerd en toegepast.

Wij hebben vooral aandacht besteed aan kwesties in de acht lidstaten in onze controlesteekproef (Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Letland, Luxemburg, Portugal en Nederland)²⁰. Niettemin had onze analyse, waar nodig, ook betrekking op kwesties in andere lidstaten. We hebben ook de rol en positie van het EFB in het begrotingskader van de EU geanalyseerd.

Wij hebben onze controlecriteria aan verschillende bronnen ontleend: i) juridische documenten, ii) documenten en benchmarks van de Commissie, en iii) door verschillende EU-instellingen, andere internationale organisaties of onderzoekers opgestelde documenten en ontwikkelde normen. Nadere bijzonderheden zijn in de desbetreffende delen van dit verslag opgenomen.

Wij hebben onze controle-informatie verzameld op basis van:

1. een evaluatie van de relevante documentatie van de Commissie en het EFB;
2. een evaluatie van de publicaties, richtsnoeren en normen van internationale organisaties (het IMF, de OESO, de Wereldbank) en relevante onafhankelijke instellingen en wetenschappelijke literatuur;
3. een online-enquête onder de IFI’s in de EU waaraan 31 IFI’s uit 26 lidstaten²¹ hebben deelgenomen;
4. gesprekken met het personeel van het directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken (DG ECFIN);
5. gesprekken met het personeel van betrokken ministeries, IFI’s, centrale banken en denktanks in onze steekproef van acht lidstaten om feedback te krijgen over de EU-vereisten en de toepassing hiervan.

Dit speciaal verslag is bedoeld om bij te dragen tot de besprekingen in het Europees Parlement en de Raad over de ontwerprichtlijn van 2017 betreffende de versterking van de budgettaire verantwoordelijkheid en de begrotingskoers op middellange termijn in de lidstaten, zoals voorgesteld door de Commissie.

Opmerkingen

De wettelijke vereisten van de EU hebben een impuls gegeven aan de verbetering van de nationale begrotingskaders, maar zijn voor verbetering vatbaar

Zoals verwacht, hebben de wetgevende maatregelen van de EU (zie de paragrafen 05-10) een impuls gegeven aan de versterking van de NBF’s in de EU-lidstaten. Zoals weergegeven in figuur 1 is het aantal nationale begrotingsregels en IFI’s na de vaststelling van Richtlijn 2011/85 aanzienlijk toegenomen.

NB: Richtlijn 2011/85 werd in 2011 (rode lijn) vastgesteld.

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

De verschillende elementen van de NBF’s vallen momenteel echter onder een versnipperd rechtskader (zie figuur 2). Deze verschillende elementen zijn: i) de cijfermatige begrotingsregels, ii) het correctiemechanisme, iii) de MTBF’s, iv) de IFI’s, en v) de begrotingsprocedures.

Bron: ERK, *sommige bepalingen zijn niet van toepassing voor het Verenigd Koninkrijk.

Verschillende wetten van uiteenlopende juridische aard (EU-recht en intergouvernementele verdragen) bestaan naast elkaar:

• de mate van uitvoerbaarheid loopt uiteen (het Hof van Justitie van de EU kan alleen uitspraak doen over de omzetting van het VSCB; met betrekking tot de toepassing van het VSCB hebben de EU-instellingen geen bevoegdheid om ervoor te zorgen dat de nationale wetgeving waarbij het VSCB wordt omgezet, wordt gehandhaafd);
• hoewel sommige bepalingen zijn vastgelegd in verordeningen die rechtstreeks toepasselijk zijn, zijn andere bepalingen opgenomen in een richtlijn, waarvoor de lidstaten de tijd krijgen om deze om te zetten en vrij zijn om te beslissen hoe deze moeten worden toegepast, hetgeen resulteert in een grotere heterogeniteit van de nationale kaders;
• de mate van toepasselijkheid op bepaalde lidstaten varieert, en deze is met name afhankelijk van de vraag of zij deel uitmaken van de eurozone.

De Commissie heeft het ontwerp van Richtlijn 2011/85 binnen een zeer korte periode (drie maanden) opgesteld. Zij benadrukte dat Richtlijn 2011/85 als een reeks “minimumvereisten” moet worden beschouwd en geen weergave is van de beste praktijk, of zelfs van de gewenste kenmerken van een MTBF. Zij verklaarde dat het verankeren van goede praktijken in het EU-rechtskader niet verenigbaar zou zijn geweest met de aanzienlijke verschillen tussen de administratieve en institutionele structuren van de lidstaten²².

Zoals vermeld in paragraaf 09 was de ontwerprichtlijn van 2017 bedoeld om de inhoud van het VSCB in het EU-recht op te nemen. De Commissie heeft niet gekozen voor een woordelijke omzetting, maar voor wat zij een “teleologische benadering” noemt, d.w.z. de opname is gericht op de onderliggende doelstelling van het begrotingspact, namelijk de convergentie van de overheidsschuld naar een prudent niveau. In de praktijk vereist de ontwerprichtlijn van 2017 dat er onder andere sprake is van een MTD in de vorm van een structureel saldo dat de naleving van de in het VWEU vastgelegde schuldquote waarborgt, zonder een numeriek plafond vast te stellen.

De Europese Centrale Bank (ECB) verklaarde in een advies dat “de voorschriften van het voorstel […] evenwel aanzienlijk af[wijken] van de voorschriften van het begrotingspact waardoor de regels van het begrotingspact wellicht afgezwakt worden […]”²³. Daarnaast moet worden opgemerkt dat de ontwerprichtlijn van 2017 werd voorgesteld voordat de evaluatie van de geschiktheid van Richtlijn 2011/85 (de “geschiktheidsbeoordeling”) of de beoordeling van de werking van het twopack werd uitgevoerd.

Wij gingen na of de vereisten in het huidige rechtskader passend waren en of de ontwerprichtlijn van 2017 vastgestelde tekortkomingen aanpakte. Wij deden dit voor de volgende drie aspecten:

1. het correctiemechanisme;
2. de begrotingskaders voor de middellange termijn;
3. de onafhankelijke begrotingsinstellingen.

Tekortkomingen in de bepalingen inzake het correctiemechanisme

Bij Richtlijn 2011/85 werd voor het eerst het concept van een correctiemechanisme ingevoerd, bekend als “de gevolgen in geval van niet-naleving”. Verder werden hierin echter geen specifieke eisen gesteld aan het ontwerp en de toepassing ervan.

In het VSCB is vastgelegd dat het correctiemechanisme automatisch in werking treedt in geval van aanzienlijke waargenomen afwijkingen van de MTD. Het voorziet niet rechtstreeks in specifieke vereisten voor het ontwerp en de toepassing van het mechanisme, maar gaf de Commissie de opdracht om gemeenschappelijke beginselen op te stellen die de lidstaten moeten toepassen bij het ontwerpen van nationale correctiemechanismen. De Commissie heeft deze beginselen in juni 2012 uitgevaardigd.

Hoewel de beginselen op politiek niveau worden onderschreven²⁴, zijn zij niet bindend, aangezien zij in een mededeling van de Commissie werden gepubliceerd en derhalve geen rechtsgevolg hebben, behalve dat zij de basis vormen voor de mechanismen die de verdragsluitende partijen moesten instellen. Wat de activering van het correctiemechanisme (beginsel 3) betreft, heeft de Commissie voorgesteld dat de triggerpunten van het correctiemechanisme kunnen worden gebaseerd op criteria op EU-niveau, landenspecifieke criteria of beide. Twee derde van de lidstaten heeft echter gekozen voor een weerspiegeling van de criteria op EU-niveau in plaats van landenspecifieke criteria. Bijgevolg zullen voor deze lidstaten de nationale correctiemechanismen in het kader van het preventieve deel van het SGP waarschijnlijk niet eerder in werking treden dan het correctiemechanisme van de EU.

In Verordening 473/2013 zijn bepaalde vereisten vastgesteld, waaronder het vereiste dat onafhankelijke organen, in voorkomend geval, beoordelingen moeten verrichten met betrekking tot de inwerkingtreding en toepassing van correctiemechanismen. Dit komt echter niet volledig overeen met de gemeenschappelijke beginselen van de Commissie die een half jaar na het voorstel van de Commissie voor Verordening nr. 473/2013 werden gepubliceerd. Zo wordt er hierin bijvoorbeeld niet op gewezen dat:

• de correctie in overeenstemming moet zijn met aanbevelingen van de Commissie aan de betrokken lidstaat in het kader van het SGP wat betreft de omvang en de tijdlijn (beginsel 2);
• triggers die aanleiding kunnen geven tot de inwerkingtreding, op EU-criteria of op landenspecifieke criteria kunnen zijn gebaseerd (beginsel 3);
• grotere afwijkingen van de MTD of van het aanpassingstraject in die richting tot grotere correcties moeten leiden (beginsel 4).

De ontwerprichtlijn van 2017 geeft de gemeenschappelijke beginselen van de Commissie evenmin volledig weer. Zo wordt er hierin bijvoorbeeld niet op gewezen dat de triggerpunten van het correctiemechanisme afhankelijk kunnen zijn van criteria op EU-niveau, landenspecifieke criteria of beide.

Ten slotte wordt in de ontwerprichtlijn van 2017, zoals door de ECB benadrukt, de term “significante waargenomen afwijking”, d.w.z. de omstandigheden waaronder het mechanisme moet worden geactiveerd, niet gedefinieerd en bevat deze geen verdere aanwijzingen met betrekking tot het toepassingsgebied ervan. Het vereiste om rekening te houden met de aard en omvang van een afwijking is vaag en kan leiden tot correctiemaatregelen die zeer ruim en niet voldoende onderbouwd zijn²⁵.

Tekortkomingen in de bepalingen inzake begrotingskaders voor de middellange termijn

We hebben de vereisten van Richtlijn 2011/85 vergeleken met de normen en beste praktijken die door het IMF, de OESO en de Wereldbank werden aanbevolen op het moment dat het ontwerp voor Richtlijn 2011/85 werd opgesteld. Drie van deze normen en beste praktijken werden niet in Richtlijn 2011/85 opgenomen (zie de vetgedrukte tekst in tabel 1). Ten opzichte van de meest recente normen en beste praktijken van het IMF/de OESO is Richtlijn 2011/85 met betrekking tot twee kwesties niet toereikend. In totaal werden dus 5 van de 13 normen en beste praktijken niet in Richtlijn 2011/85 weergegeven. Dit ondanks het feit dat de standpunten van de Commissie ten aanzien van deze kwesties ten tijde van de opstelling van het ontwerp voor Richtlijn 2011/85 in overeenstemming waren met die van internationale organen (zie bijlage II).

Volgens een werkdocument van het IMF wordt het inperken van het begrotingsbeleid door middel van planning op middellange termijn ondoeltreffend door het gebrek aan integratie tussen de planning van de uitgaven op middellange termijn en het begrotingsproces²⁷. Hoewel artikel 10 van Richtlijn 2011/85 voorschrijft dat de wetgeving betreffende de jaarlijkse begroting in overeenstemming moet zijn met bepalingen van het MTBF of dat daarin een afwijking hiervan naar behoren moet worden verklaard, bestaat er geen vereiste voor een geïntegreerd plannings- en begrotingsproces voor de uitgaven voor de middellange termijn²⁸. Bovendien is het op grond van de richtlijn niet vereist dat de begrotingsdocumentatie de prognoses en resultaten van inkomsten, uitgaven en financiering op middellange termijn omvat die op dezelfde grondslag zijn gebaseerd als de jaarlijkse begroting²⁹.

Volgens een werkdocument van het IMF zijn tevens vier soorten toekomstgerichte controlemechanismen van belang: i) controles inzake de accumulatie, voorraad of opname van overdrachten, ii) regelmatige monitoring van de consistentie van de geactualiseerde uitgavenprognoses voor de middellange termijn met de goedgekeurde plannen voor de middellange termijn, iii) toereikende marges tussen betalingsverplichtingen en uitgavenplannen om onverwachte gebeurtenissen op te vangen zonder een herprioritering van het beleid te vereisen, en iv) strikte controles van het vermogen van ministeries en agentschappen om meerjarige betalingsverplichtingen aan te gaan. Richtlijn 2011/85 voorziet echter niet in de invoering van toekomstgerichte uitgavencontroles om de naleving van de plannen voor de middellange termijn te waarborgen, ook niet bij gewijzigde externe omstandigheden.

Tot slot bevat Richtlijn 2011/85 geen bepalingen die voorzien in de behoefte van nationale autoriteiten om, op een vergelijkbare basis met de meerjarenplannen, begrotingsresultaten te rapporteren en om alle afwijkingen tussen de meerjarenplannen en de uitgavenresultaten op alomvattende en transparante wijze op elkaar af te stemmen. Bovendien is er geen specifieke bepaling op grond waarvan overheden of degenen die bij de uitvoering van de begroting betrokken zijn ter verantwoording kunnen worden geroepen voor ongerechtvaardigde afwijkingen van meerjarenplannen.

In de ontwerprichtlijn van 2017 wordt het vereiste ingevoerd dat aan het begin van de zittingsperiode een bindende uitgavenregel voor de middellange termijn moet worden vastgesteld. Een dergelijke regel zou zorgen voor meer stabiliteit voor de begrotingsplanning en zou de band tussen de begroting en het MTBF versterken. Deze kan echter de budgettaire stabiliteit in gevaar brengen als de groei van de uitgaven afwijkt van de potentiële productiegroei³⁰. Met de ontwerprichtlijn van 2017 werden geen andere, in tabel 1 vermelde tekortkomingen³¹ aangepakt.

Tekortkomingen in de bepalingen inzake de onafhankelijke begrotingsinstellingen

Verordening nr. 473/2013, die bindend is voor de lidstaten van de eurozone, definieert de functies die de IFI’s zouden moeten vervullen, evenals de kenmerken en beginselen. De laatstgenoemde zijn in overeenstemming met de gemeenschappelijke beginselen van de Commissie. Zij werden toegevoegd tijdens het wetgevingsproces, aangezien de beginselen waren vastgesteld nadat de Commissie haar voorstel voor een verordening had gedaan.

Wij hebben de bepalingen inzake IFI’s vergeleken met de internationale normen en beste praktijken van het IMF³² en de OESO³³. We stelden vast dat het EU-recht geen voorschriften omvat betreffende i) het aantal leden en de lengte van de termijnen van de raad van bestuur van de IFI, ii) het personeelsbeleid van de IFI’s, iii) de opstelling van de begroting van de IFI’s, en (iv) de noodzaak van externe evaluatie. Dit heeft geleid tot de oprichting van heterogene IFI’s, zoals blijkt uit bijlage III en ook in een discussienota van de Commissie wordt benadrukt³⁴.

Al in 2004 wees de Commissie³⁵ erop dat het belangrijk is dat zowel de macro-economische als de begrotingsprognoses door een onafhankelijke instelling worden opgesteld of beoordeeld om het risico dat deze onrealistisch optimistisch zijn te verminderen en zo mogelijk weg te nemen³⁶. Dit werd later ook bevestigd door de beleidsdocumenten van het IMF³⁷ en de OESO³⁸. Ondanks het voorstel van de Commissie om beide op te nemen, werden in Verordening nr. 473/2013 in haar goedgekeurde vorm alleen macro-economische prognoses vereist die door de IFI’s worden opgesteld of goedgekeurd, en niet de begrotingsprognoses (d.w.z. de geraamde begrote ontvangsten en uitgaven).

In de discussienota van de Commissie van 2017 (zie paragraaf 36) werd onder meer gesteld dat de IFI’s, gezien hun rol met betrekking tot macro-economische prognoses, een grotere rol toebedeeld zouden kunnen krijgen wat betreft het opstellen of goedkeuren van begrotingsprognoses. Ook de IFI’s en andere belanghebbenden met wie wij spraken, hebben deze beperking met betrekking tot de budgettaire prognoses benadrukt.

In 2016 heeft het netwerk van IFI’s van de EU, een platform voor de uitwisseling van standpunten en deskundigheid en de bundeling van middelen, een lijst met minimumnormen voor IFI’s voorgesteld die vergelijkbaar zijn met de beginselen van de OESO en de invoering van een doeltreffend systeem voor de bescherming van IFI’s³⁹. De ontwerprichtlijn van 2017 behandelt deze kwesties echter niet: wat de normen betreft is het enige nieuwe vereiste in de ontwerprichtlijn van 2017 dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de IFI’s voldoen aan de beginselen voor IFI’s die zijn vastgelegd in Verordening nr. 473/2013.

Het netwerk van IFI’s van de EU is weliswaar ingenomen met dit nieuwe vereiste, maar vroeg wel om de voorwaarden die in de [ontwerprichtlijn van 2017] in detail werden omschreven, aan te vullen met een duidelijker definitie van de minimumnormen en een doeltreffend systeem voor de bescherming hiervan⁴⁰. Het netwerk van IFI’s van de EU heeft in deze verklaring ook voorgesteld dat de lidstaten krachtens het voorstel tevens verplicht zouden kunnen worden om dit beginsel op ambitieuze wijze te implementeren in de nationale wetgeving door de procedure en de minimumvereisten vast te leggen. In januari 2019 herhaalde het netwerk zijn oproep tot eventuele ontwikkeling en integratie van passende normen voor het ontwerp en de operationele capaciteit van IFI’s in EU-wetgeving.

Ten slotte erkennen wij dat in de ontwerprichtlijn van 2017 een grotere rol werd beoogd voor de IFI’s door deze op te dragen i) zowel voor- als achteraf de toereikendheid van de MTD en het traject voor de nettouitgaven op middellange termijn aan een kritische blik te onderwerpen, ii) aan te dringen op de inwerkingstelling van het correctiemechanisme en iii) de toepassing en uitkomsten hiervan te monitoren. Daarnaast had de ontwerprichtlijn van 2017 tot doel het “pas toe of leg uit”-beginsel in het EU-recht op te nemen.

Inconsistente beoordeling en een gebrekkige opzet vormen een risico voor de onafhankelijke begrotingsinstellingen en het Europees Begrotingscomité

De EU-wetgeving schrijft voor dat de lidstaten over nationale begrotingsregels beschikken en kent de Commissie en de IFI’s verschillende toezichthoudende rollen toe. De Commissie beoordeelt of de ontwerpbegrotingsplannen in overeenstemming zijn met de begrotingsregels van de EU, maar de IFI’s beoordelen de naleving van de nationale begrotingsregels. De EU-wetgeving voorziet echter niet in een “tweeledige” governancestructuur waarbij de Commissie, voor haar toezichthoudende rol, afhankelijk zou zijn van de werkzaamheden van de nationale IFI’s.

Het EFB werd opgezet om het huidige kader voor economische governance te versterken (zie paragraaf 10). Het heeft onder andere tot taak om een evaluatie te verstrekken van de uitvoering van het EU-begrotingskader en van de geschiktheid van de huidige begrotingskoers op het niveau van de eurozone en op nationaal niveau.

Daarom hebben wij beoordeeld of:

1. de Commissie en de IFI’s hebben gezorgd voor consistentie bij de beoordeling van de overeenstemming met de EU-begrotingsregels;
2. het EFB onafhankelijke adviezen kon verstrekken.

Risico op inconsistentie tussen de beoordelingen van de Commissie en die van de onafhankelijke begrotingsinstellingen inzake de naleving van de EU-begrotingsregels

Het EU-recht is niet bindend met betrekking tot de nationale begrotingsregels (bijv. ten aanzien van het aantal, het soort en de kenmerken van de opzet), maar bepaalt wel dat deze daadwerkelijk de naleving moeten bevorderen van de referentiewaarden voor het tekort en de schuld die zijn vastgesteld in overeenstemming met de verplichtingen van het VWEU. In de praktijk hebben de partijen bij het begrotingspact (zie paragraaf 06) nationale begrotingsregels vastgesteld die nauw verbonden zijn met die van het preventieve deel van het SGP.

In het VSCB, dat het preventieve deel van het SGP is, wordt vereist dat een begrotingssituatie “in evenwicht is of een overschot vertoont”, d.w.z. een structureel saldo heeft dat gelijk is aan of groter is dan de MTD, of overeenkomstig het aanpassingstraject in die richting is. Bovendien moet de vooruitgang in de richting van en de naleving van de MTD worden geëvalueerd op basis van een analyse van de naleving van de uitgavenbenchmark van het SGP, d.w.z. dat de uitgaven niet sneller mogen stijgen dan de potentiële output (in bijlage IV worden de regels van het preventieve deel van het SGP vergeleken met die van het VSCB).

Bovendien zijn IFI’s in sommige lidstaten (bijv. Italië en Portugal) gemachtigd om de naleving van de begrotingsregels van de EU te beoordelen. Sommige IFI’s zonder een dergelijk mandaat (bijv. Frankrijk) doen dit op vrijwillige basis. Uit onze enquête onder de IFI’s bleek dat de helft hiervan de naleving van de cijfermatige begrotingsregels van de EU heeft gemonitord.

De respondenten van de IFI's waaronder wij een enquête hadden gehouden, waren van mening dat hun beoordeling van de naleving van de begrotingsregels van de EU niet tot een overlapping van rollen met de Commissie heeft geleid, maar veeleer complementair was, aangezien deze de nationale verantwoordelijkheid voor de begrotingsregels van de EU kan bevorderen. Tijdens onze interviews met de IFI’s werden deze antwoorden bevestigd. IFI’s die alleen de naleving van de nationale begrotingsregels monitoren, zijn echter geen voorstander van het tevens monitoren van de naleving van de begrotingsregels van de EU. Een van de redenen die zij hiervoor gaven, was het reputatierisico in het geval van uiteenlopende beoordelingen.

Wanneer zowel de Commissie als de IFI’s de naleving van de EU-begrotingsregels EU beoordelen, kunnen zij inderdaad tot verschillende conclusies komen. Een van de redenen is dat de Commissie, zoals wij reeds hebben opgemerkt in ons Speciaal verslag nr. 18/2018, uitgebreid gebruik heeft gemaakt van haar beoordelingsmarge⁴¹ bij de beoordeling van de naleving van de EU-begrotingsregels (d.w.z. de naleving van het aanpassingstraject in de richting van de MTD).

De verordening tot vaststelling van het SGP voorziet ook in een relatief grote afwijkingsmarge van de jaarlijkse benchmark⁴² van een lidstaat door een aantal factoren toe te staan die bij de beoordeling van de naleving van de begrotingsregels in aanmerking moeten worden genomen. Voorbeelden van dergelijke factoren zijn:

1. de uitvoering van grote structurele hervormingen;
2. ongebruikelijke gebeurtenissen;
3. de behoefte aan overheidsinvesteringen;
4. niet nader omschreven “andere factoren”.

Zelfs wanneer een lidstaat aanzienlijk afwijkt van zijn vereiste budgettaire aanpassingen (d.w.z. vermindering van het overheidstekort), kan de Commissie dus eventueel besluiten geen maatregelen te nemen en de lidstaat te beschouwen als een lidstaat die voldoet aan de begrotingsregels van de EU.

Deze kwesties werden ook door de IFI’s in hun antwoorden op onze ERK-enquête vermeld als zwakke punten die van invloed kunnen zijn op hun werk. Ongeveer 40 % van de IFI’s die op de enquête reageerden, was van mening dat deze kwesties ertoe zouden kunnen leiden dat hun beoordeling van de naleving van de MTD of van het aanpassingstraject in die richting verschilde van die van de Commissie (zie figuur 3).

Bron: ERK-enquête.

Andere redenen voor verschillen (zie paragraaf 49) zijn IFI’s die hun eigen i) methode voor de berekening van de potentiële output, en/of ii) aannames en gegevensbestanden gebruiken. De Commissie heeft haar samenwerking met de IFI’s echter versterkt door haar eigen methode toe te lichten om dergelijke verschillen te helpen voorkomen.

Ten slotte kan in de conclusies van de Commissie over de naleving van de EU-begrotingsregels door de lidstaten rekening worden gehouden met de besprekingen tussen de Commissie en de overheid van dat land, waaraan de IFI’s niet deelnemen.

Het risico van inconsistentie tussen de conclusies van de IFI’s en die van de Commissie werd reeds door het EFB genoemd⁴³ en door onze enquête bevestigd. Van de IFI’s gaf 20 % aan dat zij dergelijke verschillen al hadden ervaren. Tekstvak 3 bevat voorbeelden van afwijkende conclusies.

De oprichting van het Europees Begrotingscomité was een stap in de goede richting, maar er is ruimte voor versterking van zijn rol en onafhankelijkheid

Het “verslag van de vijf voorzitters” voorzag in de volgende taken voor het EFB:

• het coördineren van het netwerk van nationale begrotingsraden en het voldoen aan hetzelfde niveau van onafhankelijkheid;
• het adviseren over beleid, maar niet over de uitvoering hiervan. De handhaving van de regels moet de taak van de Commissie blijven, die moet kunnen afwijken van de standpunten van het EFB, op voorwaarde dat zij gegronde redenen heeft en deze toelicht;
• een economisch en niet zozeer juridisch oordeel vormen over de passende begrotingskoers, zowel op nationaal niveau als op het niveau van de eurozone, tegen de achtergrond van de begrotingsregels van de EU. Dit moet gebeuren op basis van in het SGP vastgestelde regels;
• adviezen kunnen uitbrengen wanneer zij dit nodig acht, onder meer in verband met de beoordeling van de stabiliteitsprogramma’s en de indiening van de jaarlijkse ontwerpbegrotingsplannen, en de uitvoering van de nationale begrotingen;
• een evaluatie achteraf verrichten van de wijze waarop het governancekader werd uitgevoerd.

In het EFB-besluit heeft de Commissie echter het grootste deel van de nationale dimensie van deze taken weggelaten. Hierin wordt met name het EFB niet opgedragen om adviezen op te stellen over nationale stabiliteits- of convergentieprogramma’s, ontwerpbegrotingsplannen of de uitvoering van nationale begrotingen. Bovendien werd hierin verklaard dat het EFB, in plaats van de IFI’s te coördineren, alleen met hen samen zou moeten werken. We wijzen erop dat de IFI’s zelf zich uitspraken tegen coördinatie door het EFB omdat zij dit in strijd achtten met het doel van het vergroten van de nationale verantwoordelijkheid en dit hun onafhankelijkheid zou schaden.

In een toespraak in november 2015 was de voorzitter van de Eurogroep van mening dat het voordelen heeft om een grote Europese zusterorganisatie van de nationale begrotingsraden te hebben die buiten de Commissie is geplaatst om onafhankelijke beoordelingen uit te voeren van de nationale ontwerpbegrotingen, op basis waarvan de Commissie haar (politieke) advies uitbrengt.

Voorts werd er in het “verslag van de vijf voorzitters” toe opgeroepen dat het EFB “aan dezelfde normen inzake onafhankelijkheid voldoet” als nationale IFI's, zoals bepaald in Verordening nr. 473/2013.

In artikel 4 van het EFB-besluit wordt bepaald dat de leden van het comité onafhankelijk optreden. De onafhankelijkheid van het EFB wordt echter beperkt door zijn gebrekkige statutaire regeling en schaarse middelen⁴⁵:

1. de voorzitter en de vier leden van de raad van bestuur worden benoemd door de Commissie. Hun mandaat is deeltijds, kort (drie jaar) en eenmaal hernieuwbaar, en er is niets geregeld omtrent hun ontslag (zoals ontslag dat alleen mogelijk is bij arbeidsongeschiktheid of ernstig wangedrag);
2. aangezien de regels inzake het EFB bij een besluit van de Commissie zijn vastgesteld, kan de Commissie deze wijzigen;
3. het EFB is niet financieel onafhankelijk omdat het niet over een eigen begroting beschikt en zijn personele middelen niet vrij kan beheren. Zijn begroting valt onder de begroting van de “Euro en Sociale Dialoog” van het kabinet van de vicevoorzitter van de Commissie en omvat de salarissen van de leden (die de status van speciale adviseurs hebben) en de kosten van hun zakenreizen. Het secretariaat van het EFB is een eenheid van het secretariaat-generaal van de Commissie. De kosten ervan (zakenreizen, het uitnodigen van deskundigen, de organisatie van workshops, enz.) vallen als zodanig onder de operationele begroting van het secretariaat-generaal;
4. het EFB is verbonden aan en gevestigd in het gebouw van het secretariaat-generaal van de Commissie, en ook zijn website wordt door de Commissie gehost.

De bovenvermelde factoren leiden tot een gebrekkige institutionele opzet, zoals ook door de ECB werd opgemerkt: de oprichting van het Europees Begrotingscomité op basis van een besluit van de Commissie binnen haar organisatiestructuur is niet in overeenstemming met de normen die zijn vastgesteld voor zijn tegenhangers op nationaal niveau⁴⁶. Dezelfde kwestie werd aan de orde gesteld door het IMF⁴⁷.

Hoewel in het “verslag van de vijf voorzitters” wordt bepaald dat het EFB “adviezen [moet] kunnen uitbrengen wanneer hij dat nodig acht”, wordt in het EFB-besluit slechts verwezen naar de publicatie van een jaarverslag. Er wordt niet expliciet melding gemaakt van de mogelijkheid voor het EFB om beoordelingen in realtime te publiceren of publieke adviezen uit te brengen, hetgeen hoe dan ook belemmerd wordt door zijn beperkte middelen.

In de praktijk publiceert het EFB twee soorten periodieke verslagen: 1) de beoordeling door het EFB van de in juni gepubliceerde begrotingskoers die passend is voor de eurozone, en 2) een jaarverslag, dat aan het eind van het jaar wordt gepubliceerd. Daarnaast heeft het EFB onlangs een beoordeling van de EU-begrotingsregels gepubliceerd⁴⁸.

Onze beoordeling van de vier in 2017 en 2018 uitgebrachte verslagen is dat zij van goede analytische kwaliteit zijn. Dit werd bevestigd door de belanghebbenden die wij ontmoetten in de in de steekproef opgenomen lidstaten en door onze enquête onder de IFI’s. De kwaliteit van de analyse in de verslagen van het EFB wordt door 87 % van de IFI’s als “goed”, door 10 % als “gemiddeld” en slechts door 3 % als “slecht” beoordeeld.

In het jaarverslag evalueert het EFB de uitvoering van het begrotingskader van de Unie. In een specifiek onderdeel hiervan doet het ook voorstellen voor de toekomstige ontwikkeling van het begrotingskader van de Unie. Hoewel de jaarverslagen ook een evaluatie van geselecteerde doelmatigheidsaspecten met betrekking tot de IFI's bevatten, zoals hun toepassing van het “pas toe of leg uit”-beginsel en de vraag of hun recht op toegang tot informatie werd gewaarborgd, werd er in het specifieke onderdeel over voorstellen niets vermeld over de wijze waarop de situatie van de IFI’s kan worden verbeterd.

Bovendien wordt in het EFB-besluit niet gespecificeerd hoe de voorstellen van het EFB worden meegenomen in het interne besluitvormingsproces van de Commissie. De Commissie kan de voorstellen van het EFB zelfs zonder opgaaf van reden buiten beschouwing laten omdat zij, anders dan in het “verslag van de vijf voorzitters” werd voorgesteld, niet aan het “pas toe of leg uit”-beginsel is gebonden. Deze kwestie is zowel door de ECB⁴⁹ als de Europese Ombudsman⁵⁰ aan de orde gesteld.

In zijn antwoord aan de Europese Ombudsman legde de vicevoorzitter van de Europese Commissie uit dat er geen duidelijke parallel tussen het EFB en de nationale IFI’s kan worden getrokken. De nationale IFI’s zien erop toe dat het nationale beleid aan de begrotingsregels voldoet. Het EFB monitort niet de EU-begroting of de uitvoering ervan; het is een onafhankelijk adviesorgaan van de Commissie. Daarom stelde de vicevoorzitter van de Europese Commissie dat het “pas toe of leg uit”-beginsel in dit verband niet van toepassing is.

Uit de kwaliteit van de analyse en de kritische standpunten van het EFB blijkt dat het EFB, hoewel het onder de Commissie valt, in staat is geweest om onafhankelijke adviezen uit te brengen. Deze onafhankelijkheid berust echter uitsluitend op het huidige lidmaatschap van het EFB en niet op zijn institutionele opzet. Uit onze enquête bleek dat de IFI's een verschillende opvatting hadden van de onafhankelijkheid van het EFB: 53 % vindt dat het EFB “in beperkte mate onafhankelijk” is, terwijl 47 % van mening is dat het EFB “volledig onafhankelijk” is.

Tot dusver heeft de Commissie slechts beperkte zekerheid dat de nationale begrotingskaders naar behoren worden uitgevoerd en toegepast

De oorspronkelijke vereisten voor de begrotingskaders van de lidstaten waren niet in een verordening vastgelegd, maar in een richtlijn. De uitvoering van deze vereisten duurt derhalve langer en de lidstaten mogen zelf beslissen over de wijze waarop dit moet gebeuren.

In het verslag over de openbare financiën in de EMU 2011 (gepubliceerd in 2012)⁵¹ stelde de Commissie echter dat de keuze voor een richtlijn tegemoetkwam aan de behoefte van de lidstaten om naar een evenwicht te streven.

Wij beoordeelden of:

1. de Commissie tijdig kon vaststellen of de nationale wetgeving voldeed aan de EU-vereisten;
2. de beoordeling van de Commissie waardevolle inzichten bood in de uitvoering en toepassing van de NBF’s.

Vertragingen bij beslissingen over de overeenstemming van de nationale wetgeving met de EU-vereisten waren te wijten aan factoren waarover de Commissie niet altijd controle had

De termijn voor de omzetting van Richtlijn 2011/85 was 31 december 2013. De lidstaten moesten de Commissie in kennis stellen van hun nationale uitvoeringsmaatregelen. De lidstaten hebben 323 nationale uitvoeringsmaatregelen uitgevaardigd, maar slechts 67 daarvan (20 %) werden tijdig aangemeld (zie figuur 4). In feite moesten de lidstaten niet alleen de voorschriften van Richtlijn 2011/85, maar ook die van Verordening 473/2013 en het begrotingspact gelijktijdig in hun nationale wetgeving opnemen.

Bron: ERK.

Aangezien niet alle lidstaten Richtlijn 2011/85 binnen de gestelde termijn hadden omgezet, heeft de Commissie kort daarna 17 inbreukprocedures ingeleid wegens verzuim van kennisgeving van de nationale omzettingsmaatregelen. Zoals blijkt uit tabel 2, werden de meeste van deze kwesties (14) binnen één jaar, de benchmark van de Commissie, afgesloten⁵². Als gevolg van lange goedkeuringsprocedures voor wetgeving in Slovenië en Tsjechië hebben deze landen alleen de omzetting van Richtlijn 2011/85 in respectievelijk 2018 en 2019 afgerond. Dit heeft de aanvang van het proces voor de beoordeling van de naleving voor alle 17 lidstaten waarvoor een inbreukprocedure is ingeleid onvermijdelijk vertraagd.

De Commissie heeft de nalevingsbeoordelingen, die bestaan uit een controle van de omzetting en een conformiteitscontrole, binnen haar eigen benchmarkperiode niet afgerond⁵³ en de prestatiedoelstellingen die zijn vastgesteld in de jaarlijkse beheersverslagen van DG ECFIN voor de periode 2014‑2017 werden slechts gedeeltelijk behaald.

Naar aanleiding van de omzettings- en conformiteitscontroles heeft de Commissie in augustus 2016 voor elf lidstaten, in april 2017 voor nog eens zeven lidstaten, en in juli 2019 voor nog eens zeven lidstaten, “EU-Pilot-procedures” in gang gezet. Dit was een eerste stap in een poging omzettingsproblemen op te lossen, en zo indien mogelijk formele inbreukprocedures te voorkomen. Voor de drie overige lidstaten had de Commissie per september 2019 nog niet besloten of “Pilot-procedures” in gang moesten worden gezet.

De volgorde van de “EU-Pilot-procedures” (zie tabel 3) werd niet bepaald door een uitvoeringsplan, maar door operationele factoren, d.w.z. door de beschikbaarheid van de lidstaten om de “EU-Pilot-dialogen” met de Commissie in het Engels uit te voeren voor de eerste golf en door het interne paraatheidsniveau van de Commissie voor de tweede en derde golf. Daardoor zijn sommige lidstaten van de eurozone met een hoge overheidsschuld, dat wil zeggen landen waarvoor het belangrijker is om een gezonde begrotingssituatie te bereiken, niet prioritair beoordeeld (zie figuur 5).

In 2014 (toen de omzetting door de lidstaten voltooid had moeten zijn) waren de zeven lidstaten van de eurozone waarvoor de Commissie in 2019 een “Pilot-procedure” in gang heeft gezet (zie figuur 5, derde kolom), goed voor 77 % van het bbp van de eurozone (66 % van het gezamenlijke bbp van alle EU-lidstaten met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk, en 56 % van het gezamenlijke bbp van alle EU-lidstaten met inbegrip van het Verenigd Koninkrijk), en voor 77 % van de overheidsschuld van de eurozone (72 % van de gezamenlijke overheidsschuld van alle EU-lidstaten met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk, en 60 % van de gezamenlijke overheidsschuld van alle EU-lidstaten met inbegrip van het Verenigd Koninkrijk).

Bron: ERK.

De 18 EU-Pilot-zaken die tijdens de eerste en tweede golf van start zijn gegaan, werden met aanzienlijke vertragingen afgesloten, en duurden gemiddeld langer dan 65 weken, wat ver boven de benchmark van de Commissie van 20 weken lag. In 3 van de 18 gevallen stelden we bijzonder grote leemten in de communicatie vast (bijna een jaar of langer), waarin de Commissie wachtte op de uitvoering van de vereiste maatregelen door de lidstaten. Deze drie procedures werden uiteindelijk binnen twee jaar na aanvang van de procedure afgesloten. In één geval verwierp de Commissie de antwoorden van de lidstaat (België). In totaal heeft de Commissie elf “Pilot-procedures” van de lidstaten afgesloten met een positieve nalevingsbeoordeling. Voor zeven andere gevallen verwierp de Commissie de antwoorden van de lidstaten. In september 2019 werden vier van deze zeven zaken afgesloten. De Commissie zet haar informele gedachtewisseling met de andere lidstaten voort (zie tabel 3), maar heeft nog geen inbreukprocedures ingeleid⁵⁴.

* Looptijd berekend tot 30 september 2019.

Bron: ERK.

De Commissie moest 17 inbreukprocedures wegens verzuim van kennisgeving inleiden (zie paragraaf 73) en de lidstaten moesten 102 aanvullende nationale uitvoeringsmaatregelen invoeren als gevolg van de conformiteitscontroles van de Commissie in de periode 2015‑2019 (zie figuur 4). Achteraf gezien wijst dit erop dat de Commissie de uitdagingen onderschatte waarmee de lidstaten werden geconfronteerd bij de omzetting van Richtlijn 2011/85 en dat zij geen proactieve maatregelen heeft genomen om hen hiermee tijdig te helpen. Om de lidstaten te helpen het EU-recht correct toe te passen, zet de Commissie vaak een reeks “instrumenten voor nalevingsbevordering” in verschillende fasen van de beleidscyclus in⁵⁵. In het geval van Richtlijn 2011/85 deed zij dit echter in beperkte mate.

De Commissie heeft richtsnoeren met betrekking tot NBF's aan de lidstaten verstrekt: naast de uitwisselingen tijdens de “EU Pilot-procedures” vonden er ook, meestal informele, uitwisselingen plaats (bijv. via e-mail, per telefoon of in bilaterale bijeenkomsten), met bijv. beoordelingen van ontwerpwetgeving van de lidstaten tot omzetting van Richtlijn 2011/85. Dit werd bevestigd door de belanghebbenden die we hebben ontmoet en door onze enquête onder de IFI’s (zie figuur 6). Het is opmerkelijk dat de Commissie minder steun en richtsnoeren heeft gegeven om een doeltreffende toepassing van de NBF’s te waarborgen dan om ervoor te zorgen dat de lidstaten de EU-vereisten naleven.

Bron: ERK-enquête.

De beoordelingen van de Commissie tot nu toe zijn van beperkte informatieve waarde wegens tijdgebrek of overwegingen betreffende het mandaat

Wij hebben de beoordelingen van de Commissie geanalyseerd overeenkomstig Richtlijn 2011/85, het VSCB en Verordening 473/2013.

Beoordeling van de toepassing van Richtlijn 2011/85

De Commissie is verplicht, na de beoordeling van de naleving de uitvoering van de nationale omzettingsmaatregelen de toepassing van Richtlijn 2011/85 te monitoren en te beoordelen.

De Commissie is nog niet begonnen met een gestructureerde en systematische beoordeling van de toepassing van Richtlijn 2011/85. Zij is van plan dit te doen⁵⁶ zodra zij de evaluatie heeft afgerond van de omzetting van de vereisten van Richtlijn 2011/85 in nationale wetgeving door alle lidstaten (zie tabel 3).

Eind oktober 2019 had de Commissie nog geen strategie vastgesteld waarin de methodologie, criteria, mijlpalen en resultaten van de lidstaten werden uiteengezet om een passende en tijdige monitoring van de toepassing van Richtlijn 2011/85 te waarborgen.

In sommige gevallen zijn er bij de lidstaten (zoals Italië en Spanje) ondanks de uitvoering van Richtlijn 2011/85 geen verbeteringen te zien in hun begrotingsprestaties in overeenstemming met de vereisten van het SGP. De Commissie heeft echter nog geen gebruik gemaakt van haar controlebevoegdheden⁵⁷ door middel van het uitvoeren van een beoordeling die is gericht op de operationele prestaties van de belangrijkste elementen van de NBF’s. Een dergelijke benadering wordt bijvoorbeeld door het IMF gebruikt in zijn beoordeling van de transparantie van de begroting.

Anderzijds kan zij ook gebruikmaken van de methodologie voor overheidsuitgaven en financiële verantwoordingsplicht (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA). De Commissie heeft de PEFA-methodologie zelf, in samenwerking met het IMF en de Wereldbank, ontwikkeld via het directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling (DG DEVCO). Zij zou daarom intern beschikken over de benodigde kennis om PEFA-beoordelingen uit te voeren.

Naast de beoordeling van de naleving en de toepassing moest de Commissie krachtens Richtlijn 2011/85 medio december 2018 een geschiktheidsbeoordeling uitvoeren.

Het vereiste om een geschiktheidsbeoordeling uit te voeren was niet specifiek in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie opgenomen, maar werd hier in de loop van het wetgevingsproces aan toegevoegd. Daarnaast wordt het toepassingsgebied van de geschiktheidsbeoordeling hier niet expliciet in vermeld, ondanks het feit dat MTBF’s een centraal element van de NBF’s en van Richtlijn 2011/85 vormen. Wij merken echter op dat de Commissie voornemens is MTBF's in het toepassingsgebied van deze beoordeling op te nemen.

Ondanks de termijn van december 2018 had de Commissie per oktober 2019 haar geschiktheidsbeoordeling van Richtlijn 2011/85 nog niet gepubliceerd.

Op basis van een economische studie heeft de Commissie in januari 2019 echter geconcludeerd dat de nationale verantwoordelijkheid voor de begrotingsregels van de EU de afgelopen jaren is versterkt dankzij de opzet van sterkere nationale begrotingskaders die volgden op wetgevingsinitiatieven op EU-niveau⁵⁸. In de studie werd gekeken naar econometrisch bewijsmateriaal waaruit blijkt dat er een verband bestaat tussen de kwaliteit van de MTBF's (gemeten aan de hand van de MTBF-index, zie paragraaf 04) en het conjunctuurgezuiverde primaire saldo. Deze sterke samenhang wordt geïnterpreteerd als een positief effect op de begrotingsdiscipline als gevolg van de nationale verantwoordelijkheid.

Met de MTBF-index wordt de kwaliteit van de NBF’s op basis van elf criteria beoordeeld (zie tabel 4). Een van de vereisten van Richtlijn 2011/85 valt onder geen enkel criterium, en zes van de gehanteerde criteria komen niet overeen met de vereisten van Richtlijn 2011/85, maar met andere kenmerken die de Commissie wenselijk acht.

NB: ✘: Niet opgenomen.

Bron: ERK.

Hoewel deze analyse waardevol is, kan deze om de volgende redenen niet worden beschouwd als een beoordeling van de geschiktheid van Richtlijn 2011/85 wat betreft de vereisten voor MTBF’s:

• de in deze analyse gebruikte MTBF-index is gebaseerd op de databank betreffende begrotingsbeheer (zie paragraaf 04) waarin voornamelijk door de nationale autoriteiten verstrekte informatie wordt verzameld in plaats van informatie over de werking van de NBF’s op basis van een autonome beoordeling door de Commissie;
• de voor het bepalen van de index en de vereisten van Richtlijn 2011/85 gehanteerde criteria overlappen elkaar slechts gedeeltelijk (zie paragraaf 91);
• een verbetering van de MTBF-index zou slechts een weerspiegeling kunnen zijn van de doorvoering van een begrotingshervorming, ook al is die nog niet operationeel, d.w.z. de index zou alleen de conformiteit van het ontwerp van de begroting kunnen weergeven, en niet het daadwerkelijke functioneren ervan (zie tekstvak 4);
• de MTBF-index omvat de periode 2006‑2015. Het jaar 2015 ligt echter vóór de aanvang van de “EU-Pilot-procedures”, wat betekent dat de index onmogelijk de beoordeling door de Commissie van de omzetting of toepassing van Richtlijn 2011/85 zou kunnen weergeven;
• de MTBF-index laat een verbetering (stijging van de score) zien voor de lidstaten van de eurozone in 2011 of in de jaren daarvoor, met uitzondering van Frankrijk, Duitsland, Finland (lichte stijgingen in respectievelijk 2012, 2013 en 2015) en Luxemburg (2014). Verbeteringen die in 2011 en de voorgaande jaren plaatsvonden, kunnen echter niet worden beschouwd als een weerspiegeling van de impact van Richtlijn 2011/85, die pas op 13 december 2011 in werking trad. De lidstaten die gebruikmaken van een financieel bijstandsprogramma (Cyprus, Griekenland, Ierland, Letland, Spanje en Portugal) en een lidstaat in het proces voor toetreding tot de euro (Litouwen) constateerden ook verbeteringen. Hoewel in de analyse van de Commissie de rol van de programma's voor financiële bijstand wordt erkend, wordt hierin de impact van Richtlijn 2011/85 niet losgekoppeld van de impact van de verplichtingen in het kader van het programma voor financiële bijstand of de wens van de lidstaten om tot de eurozone toe te treden.

Beoordeling van het begrotingspact

Het VSCB verplicht de Commissie ertoe “tijdig” een verslag te presenteren waarin wordt nagegaan of door de nationale bepalingen die door de lidstaten zijn vastgesteld het begrotingspact wordt nageleefd (zie paragraaf 06). Op 22 februari 2017 bracht de Commissie haar verslag uit op basis van de door de lidstaten verstrekte informatie⁵⁹. In overeenstemming met haar mandaat richt de beoordeling van de Commissie zich op de wettelijke naleving van de nationale bepalingen. Zij kreeg geen mandaat om de daadwerkelijke toepassing van de nieuwe nationale regels tot omzetting van het begrotingspact te beoordelen.

Uit het verslag kunnen de volgende belangrijkste conclusies worden getrokken:

• alle lidstaten hebben een bindende regel inzake begrotingsevenwicht ingevoerd, hoewel slechts enkele dit op grondwettelijk niveau hebben gedaan;
• de lidstaten hanteren verschillende definities van de uitzonderlijke omstandigheden die een tijdelijke afwijking van hun MTD mogelijk maken;
• er zijn verschillen tussen de lidstaten wat betreft de mate waarin het correctiemechanisme automatisch is en wat betreft de reikwijdte van de vereiste corrigerende maatregelen;
• in alle lidstaten werden wettelijke bepalingen vastgesteld voor de oprichting van IFI's, hoewel de Commissie enkele bedenkingen had ten aanzien van de waarborgen inzake de onafhankelijkheid van sommige ervan;
• veel lidstaten hadden het “pas toe of leg uit”-beginsel nog niet in hun rechtskader geïntegreerd (d.w.z. dat een overheid het moet rechtvaardigen wanneer zij de beoordelingen van de IFI niet in acht neemt), maar zij hebben toegezegd dit naar behoren toe te zullen passen.

Hoewel de omzetting van het begrotingspact traag verliep en onvolledig was, was de algemene beoordeling door de Commissie positief. De positieve beoordeling door de Commissie van de naleving door 16 lidstaten was namelijk afhankelijk van de uitvoering van door hen aangegane verplichtingen. Zoals de ECB heeft opgemerkt⁶⁰, vormen verplichtingen echter geen adequate vervanging voor wettelijke bepalingen, aangezien zij niet afdwingbaar zijn. De beoordeling door de Commissie was dus niet volledig en door de verplichtingen te aanvaarden, zwakte zij de vereisten af.

Evaluatie van de uitvoering van Verordening nr. 473/2013

In november 2014 heeft de Commissie een eerste beoordeling van de toepassing van Verordening nr. 473/2013 uitgevoerd in het kader van de herziening van de economische governance met betrekking tot de wetgevingshandelingen van het sixpack en het twopack. De beoordeling was echter niet doorslaggevend, aangezien deze te kort op de inwerkingtreding van Verordening nr. 473/2013 volgde. De volgende beoordeling is gepland voor eind 2019.

De Commissie monitort ook de ontwikkelingen van de nationale wetgeving inzake de NBF’s en de toepassing daarvan door middel van het Europees Semester⁶¹, zij het in beperkte mate: zij beoordeelt of de begrotingssituaties van de lidstaten hun MTD’s benaderen (zie paragraaf 46), maar evalueert de werking van de onderliggende NBF’s niet in detail. Figuur 7 geeft nadere informatie over de verschillende stappen.

Bron: ERK.

Conclusies en aanbevelingen

We hebben onderzocht of de beoogde resultaten werden bereikt met de maatregelen van de Commissie om de begrotingskaders van de EU-lidstaten te versterken. Wij concluderen dat de Commissie met haar voorstellen voor Richtlijn 2011/85 en Verordening nr. 437/2013, die zijn vastgesteld, en de ontwerprichtlijn uit 2017 waarvoor het wetgevingsproces nog loopt, heeft bijgedragen tot het bevorderen van verbeteringen in de nationale begrotingskaders (zie paragraaf 17).

De Commissie heeft echter niet verduidelijkt hoe zij mogelijke verschillen zal beperken tussen de beoordelingen van de onafhankelijke begrotingsinstellingen en de Commissie inzake de naleving van de EU-begrotingsregels in gevallen waarin zowel de Commissie als de nationale onafhankelijke begrotingsinstellingen de naleving van de EU-begrotingsregels beoordelen.

Er zijn gevallen geweest waarin de Commissie en een onafhankelijke begrotingsinstelling tot verschillende conclusies kwamen. Een reden hiervoor is dat de Commissie bij de beoordeling van de naleving optimaal gebruikmaakt van de haar krachtens de EU-wetgeving toegekende discretionaire bevoegdheid en de invulling die zij hieraan geeft. Dit geldt met name voor de “uitzonderlijke omstandigheden” die worden aanvaard als rechtvaardiging voor het versoepelen van de aanpassingsvereisten voor lidstaten die hun begrotingsdoelstellingen op middellange termijn nog niet hebben bereikt (zie de paragrafen 45-55).

Om ervoor te zorgen dat onafhankelijke begrotingsinstellingen hun rol op doeltreffende wijze kunnen vervullen, en om verschillen tussen de beoordelingen van de naleving van de EU-begrotingsregels door de onafhankelijke begrotingsinstellingen en de Commissie tot een minimum te beperken, moet de Commissie de samenwerking met de onafhankelijke begrotingsinstellingen versterken.

Tijdpad: vanaf 2020.

Een aantal vereisten in het rechtskader van de EU met betrekking tot begrotingskaders voor de middellange termijn en onafhankelijke begrotingsinstellingen voldoet niet aan de internationale normen en beste praktijken die door het IMF en de OESO zijn vastgesteld, vaak ondanks het standpunt dat de Commissie zelf inneemt in een aantal economische documenten. Indien de ontwerprichtlijn van 2017 zou worden goedgekeurd, zouden deze tekortkomingen slechts ten dele worden gecorrigeerd (zie de paragrafen 18-41).

Om de begrotingskaders verder te versterken, moet de Commissie de vereisten voor begrotingskaders voor de middellange termijn en onafhankelijke begrotingsinstellingen herzien, waarbij zij ook rekening houdt met internationale normen en beste praktijken, en passende maatregelen voorstellen om het toepassingsgebied en de doeltreffendheid ervan te verbeteren. De Commissie dient zich hierbij te baseren op de opmerkingen in dit verslag, en op de resultaten van haar geschiktheidsbeoordeling en haar beoordeling van de naleving en toepassing van Richtlijn 2011/85 en Verordening nr. 473/2013.

Tijdpad: binnen een jaar na de publicatie van de beoordeling door de Commissie van het sixpack en het twopack (waaronder Richtlijn 2011/85 en Verordening 473/2013).

De doeltreffendheid van het Europees Begrotingscomité wordt beperkt door de huidige institutionele opzet ervan. Bovendien is het “pas toe of leg uit”-beginsel niet van toepassing op de Commissie (zie de paragrafen 56-68).

Om de handhaving van de EU-begrotingsregels en de onafhankelijke beoordeling van de werkzaamheden van de Commissie met betrekking tot de nationale dimensie verder te versterken, moet de Commissie:

1. het mandaat en de institutionele opzet van het Europees Begrotingscomité opnieuw bekijken en de conclusies van de Commissie publiceren, met inbegrip van motiveringen indien er geen veranderingen worden voorgesteld;
2. het “pas toe of leg uit”-beginsel toepassen, waarbij de Commissie gevallen openbaar zou moet maken waarin niet wordt voldaan aan de beoordelingen van het Europees Begrotingscomité.

Tijdpad: binnen een jaar na de publicatie van de beoordeling door de Commissie van het sixpack en het twopack (waaronder Richtlijn 2011/85 en Verordening 473/2013).

De Commissie is nog niet gereed met haar beoordeling van de verenigbaarheid van de nationale wetgeving met de vereisten van Richtlijn 2011/85, met inbegrip van de omzettings- en de conformiteitscontroles (zie de paragrafen 72-80).

De beoordelingen door de Commissie van de toepassing van het rechtskader van de EU (Richtlijn 2011/85 en Verordening 473/2013) zijn nog niet uitgevoerd of werden in een te vroeg stadium van uitvoering verricht om zinvol te zijn (zie de paragrafen 84-92 en 96).

De huidige monitoring door de Commissie van de ontwikkelingen op het gebied van de nationale begrotingskaders is onder andere gebaseerd op de databank betreffende begrotingsbeheer. Hierin wordt door de lidstaten verstrekte informatie verzameld die vooral is gericht op de institutionele opzet in plaats van op het daadwerkelijke functioneren (zie paragraaf 92).

Om te beoordelen of de in de rechtshandelingen (Richtlijn 2011/85 en Verordening 473/2013) vastgestelde doelstellingen zijn bereikt, en gelet op het feit dat er zes tot acht jaar zijn verstreken sinds deze zijn goedgekeurd, moet de Commissie:

1. onverwijld de nalevingsbeoordeling afronden;
2. zo spoedig mogelijk een algehele evaluatie van de geschiktheid van Richtlijn 2011/85 uitvoeren en publiceren;
3. de vragenlijsten van de databank betreffende begrotingsbeheer herzien of een ander passend instrument vaststellen om regelmatig volledige informatie op te vragen over het feitelijk functioneren van de nationale begrotingskaders;
4. de werking van de nationale begrotingskaders regelmatig monitoren door middel van een gestructureerde methode die is gericht op de operationele prestaties van de belangrijkste elementen van de nationale begrotingskaders. De Commissie dient follow-up te geven aan alle significante vastgestelde tekortkomingen.

Tijdpad voor a): medio 2020, b): eind 2019, c): eind 2020 en d): vanaf 2021.

Dit verslag werd door kamer IV onder leiding van de heer Brenninkmeijer, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op 15 oktober 2019.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner LEHNE
President

Bijlagen

Bijlage I — Tijdlijn van relevante rechtsgrondslag en publicaties

Bron: ERK.

Bijlage II — Standpunt van de Commissie over het begrotingskader voor de middellange termijn

i) Eén proces ter voorbereiding van het MTBF en de jaarlijkse begroting, en volledig geïntegreerde documentatie

De Commissie had al in 2011 het probleem erkend dat, hoewel de stabiliteits- en convergentieprogramma’s (SCP’s) al vanuit een meerjarig perspectief worden gepresenteerd, deze beleidsdocumenten nog steeds een beperkte beleidsrelevantie hebben in het binnenlandse debat rond de discussie over begrotingsstrategieën, ondanks het feit dat de lidstaten hun begroting overeenkomstig hun SCP-verplichtingen moeten opstellen⁶². Ook in haar tussentijdse voortgangsverslag 2012 over de uitvoering van Richtlijn 2011/85 verwees de Commissie naar de inpassing van het MTBF in de jaarlijkse begrotingscyclus en naar volledig geïntegreerde documentatie als belangrijke kenmerken die zorgvuldig in overweging moeten worden genomen⁶³.

ii) Toekomstgerichte uitgavencontroles die ervoor zorgen dat de plannen voor de middellange termijn worden nageleefd

Wat de regelingen voor de overdrachten betreft, wees de Commissie op de noodzaak om limieten vast te stellen voor onbestede kredieten die naar het volgende begrotingsjaar (of de volgende begrotingsjaren) kunnen worden overgedragen, omdat dergelijke regelingen anders de striktheid en het voorspellend vermogen van het kader enigszins kunnen verminderen⁶⁴. Voorts beschouwt de Commissie het definiëren van passende reserves voor onvoorziene uitgaven en de daarmee verband houdende toegangsregels als een noodzakelijk onderdeel van een meerjarig kader⁶⁵.

iii) Verantwoordingsmechanisme⁶⁶

Er is ook vastgesteld dat het gebrek aan bepalingen betreffende de monitoring van de uitvoering van meerjarige begrotingen niet strookt met het standpunt van de Commissie inzake de belangrijkste vereisten voor MTBF’s. Sinds 2006 wordt volgens de methodologie van de Commissie voor de berekening van de MTBF-index het toezicht en de handhaving van de meerjarige begrotingsdoelstellingen inderdaad beschouwd als een van de vijf dimensies voor de beoordeling van de kwaliteit van het MTBF in de lidstaten⁶⁷. Bovendien erkende de Commissie al in 2007 dat een gebrek aan toezicht een zwak punt van de lidstaten is⁶⁸. Voorts heeft de Commissie in 2010 herhaald dat de analyse van afwijkingen van het beoogde begrotingstraject, de monitoring en de correctiemechanismen belangrijke elementen zijn bij het ontwerp van MTBF's⁶⁹.

Bijlage III — Heterogeniteit van onafhankelijke begrotingsinstellingen

* vte: voltijdsequivalent

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

Bijlage IV — De begrotingsregels in het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact en in het begrotingspact

Acroniemen en afkortingen

Bbp: bruto binnenlands product

DG ECFIN: directoraat-generaal Economische en Financiële zaken van de Commissie

ECB: Europese Centrale Bank

EFB: Europees Begrotingscomité (European Fiscal Board)

IFI: onafhankelijke begrotingsinstellingen (independent fiscal institutions)

IMF: Internationaal Monetair Fonds

LSA: landenspecifieke aanbeveling

MTBF: begrotingskader voor de middellange termijn (medium-term budgetary framework)

MTD: begrotingsdoelstelling op middellange termijn (medium-term budgetary objective)

NBF: nationaal begrotingskader (national budgetary framework)

OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

PEFA: overheidsuitgaven en financiële verantwoording (Public Expenditure and Financial Accountability)

Raad Ecofin: Raad Economische en Financiële zaken

Raad: Raad van de EU

SGP: stabiliteits- en groeipact

VSCB: Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Verklarende woordenlijst

Automatisch correctiemechanisme: een verplichting om corrigerende maatregelen te treffen die automatisch in werking treedt in geval van significante waargenomen afwijkingen van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn of het aanpassingstraject in die richting.

Begrotingsdatabank: een instrument van de Commissie dat informatie bevat over de belangrijkste elementen van de begrotingskaders van de lidstaten, te weten nationale begrotingsregels, onafhankelijke begrotingsinstellingen en begrotingskaders voor de middellange termijn.

Begrotingsdoelstelling op middellange termijn (MTD): een in het stabiliteits- en groeipact vastgesteld landenspecifiek streefdoel voor het nationale begrotingsbeleid, dat voor de meeste lidstaten -1 % van het bruto binnenlands product en voor de lidstaten van de eurozone een iets strengere -0,5 % van het bruto binnenlands product bedraagt, tenzij zij een lage schuldquote hebben.

Begrotingskader voor de middellange termijn (MTBF): begrotingsregelingen met een langere horizon voor de budgettaire beleidsvorming dan de eenjarige begrotingskalender.

Begrotingspact: een overeenkomst ter versterking van de begrotingsdiscipline die is aangegaan door 22 van de 25 partijen die het intergouvernementele Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie hebben ondertekend.

Begrotingsprestatie: de handhaving van de begrotingsdiscipline om de macro-economische stabiliteit en de duurzame groei te bevorderen.

Begrotingsregel: een permanente beperking van het begrotingsbeleid, vaak uitgedrukt als een numeriek plafond of streefdoel naar rato van het bruto binnenlands product van een begrotingsprestatie-indicator.

Comité voor de economische politiek (Economic Policy Committee, EPC): een adviesorgaan van de Raad Ecofin en de Commissie dat bijdraagt aan de bevordering van consensus over het economisch beleid (met inbegrip van werkgelegenheid en groei) en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.

Conformiteitscontrole: een eerste controle of alle noodzakelijke bepalingen van de richtlijn onder de nationale uitvoeringsmaatregelen vallen.

Controle van de omzetting: een beoordeling van de juistheid/verenigbaarheid van nationale uitvoeringsmaatregelen met de bepalingen van de richtlijn.

Corrigerend deel van het stabiliteits- en groeipact: de buitensporigtekortprocedure die op aanbeveling van de Europese Commissie door de Raad wordt ingeleid tegen een lidstaat van de EU die de bovengrens voor het begrotingstekort overschrijdt, zoals opgelegd in de EU-wetgeving inzake het stabiliteits- en groeipact. De procedure bestaat uit verschillende stappen die in sancties kunnen uitmonden, om een lidstaat aan te sporen zijn begrotingstekort in de hand te houden en is een voorwaarde voor de goede werking van de economische en monetaire unie.

EU-netwerk van IFI’s: een door de Commissie gefaciliteerde, in 2013 opgerichte groep van nationale onafhankelijke begrotingsinstellingen van de EU en het Europees Begrotingscomité, voorgezeten door de Commissie.

EU-Pilot-procedure: een informele dialoog tussen de Commissie en een lidstaat over mogelijke niet-naleving van de EU-wetgeving, voorafgaand aan de inleiding van een formele inbreukprocedure.

Europees Begrotingscomité (European Fiscal Board, EFB): een adviesorgaan van de Commissie dat belast is met de evaluatie van de uitvoering van de begrotingsregels van de EU, waarin wijzigingen in het begrotingskader worden voorgesteld en economische beoordelingen worden uitgevoerd.

Europees Semester: de jaarlijkse cyclus die een kader biedt voor de coördinatie van het economisch beleid van de EU-lidstaten en voor de monitoring van de vooruitgang, in het bijzonder van het begrotingsbeleid zoals bepaald door het stabiliteits- en groeipact.

Nalevingsbeoordeling: een evaluatie van de omzetting en conformiteit van de uitvoering op nationaal niveau van een EU-richtlijn.

Nationaal begrotingskader: regelingen, procedures, regels en instellingen die ten grondslag liggen aan het begrotingsbeleid.

Netwerk van IFI’s van de EU: een in 2015 opgericht platform voor de uitwisseling van ideeën en expertise, en voor het bundelen van middelen. Staat open voor alle onafhankelijke begrotingstoezichtinstanties die in de EU opereren en wordt voorgezeten door een van de IFI’s.

Omzetting: vaststelling, bekendmaking en inwerkingtreding van nationale bepalingen ter uitvoering van een EU-richtlijn binnen de vastgestelde termijn.

Onafhankelijke begrotingsinstelling (IFI): een overheidsinstantie die een gezond begrotingsbeleid en houdbare overheidsfinanciën bevordert door diverse taken uit te voeren, met inbegrip van macro-economische en begrotingsprognoses en beoordelingen van de “fiscal compliance”.

Ontwerpbegrotingsplan: een document dat de overheden van de eurozone jaarlijks bij de Commissie moeten indienen en dat dient als basis voor de coördinatie van het begrotingsbeleid.

Potentiële output: een theoretisch concept van het niveau van de output (bruto binnenlands product) op een bepaald moment dat consistent is met een stabiele inflatie. In de loop der tijd neemt dit toe tot een niet noodzakelijkerwijs constant percentage. Zowel het niveau als het groeipercentage kan niet rechtstreeks worden gemeten, maar moet worden geraamd.

Preventief deel van het stabiliteits- en groeipact: de belangrijkste doelstelling van het preventieve deel, zoals vastgesteld in Verordening 1466/97 van de Raad, was ervoor te zorgen dat lidstaten snel convergeren naar een begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is dan wel een overschot vertoont, zodat zij normale conjuncturele schommelingen kunnen opvangen zonder de grens van 3 % voor het nominaal tekort te overschrijden.

Primair saldo: het begrotingssaldo exclusief de rentebetalingen op overheidsschuld.

Procedure bij macro-economische onevenwichtigheden (PMO): de procedure bij macro-economische onevenwichtigheden heeft tot doel het ontstaan van mogelijk schadelijke macro-economische onevenwichtigheden vast te stellen, te voorkomen en aan te pakken die negatieve gevolgen kunnen hebben voor de economische stabiliteit in een bepaalde lidstaat, de eurozone of de EU in haar geheel.

Regel inzake begrotingsevenwicht: de begrotingssituatie van de overheid moet in evenwicht zijn of een overschot vertonen. In zowel het stabiliteits- en groeipact als het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie wordt geacht aan deze regel te zijn voldaan als het jaarlijkse structureel saldo van de overheid de begrotingsdoelstelling op middellange termijn (MTD) behaalt.

Sixpack: een pakket van zes wetgevingsmaatregelen op het gebied van economische governance van de EU (vijf verordeningen en Richtlijn 2011/85), vastgesteld in november 2011.

Stabiliteits- en convergentieprogramma’s: in het kader van het stabiliteits- en groeipact zijn de lidstaten verplicht jaarlijks een document in te dienen met hun begrotingsplannen voor de komende drie jaar. Door de Commissie en de ministers van Financiën gebruikt om te beoordelen of landen op schema liggen wat betreft het bereiken van hun begrotingsdoelstelling op middellange termijn. De landen van de eurozone dienen “stabiliteitsprogramma’s” in, terwijl lidstaten die de euro niet hebben ingevoerd, “convergentieprogramma’s” indienen.

Stabiliteits- en groeipact (SGP): een reeks in 1997 vastgestelde regels om de stabiliteit in de economische en monetaire unie te waarborgen door ervoor te zorgen dat de lidstaten gezonde overheidsfinanciën nastreven en hun begrotingsbeleid coördineren.

Structureel saldo: het werkelijke begrotingssaldo exclusief de conjuncturele component en eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. Het structureel saldo geeft een indicatie van de onderliggende tendens in het begrotingssaldo.

Toepassing: het van kracht worden van de Europese en nationale wetgeving.

Twopack: een EU-pakket van twee wetgevingsmaatregelen (Verordeningen 472 en 473), vastgesteld in mei 2013, met als doel de economische governance in de eurozone te versterken.

Uitgavenregel: een langdurig plafond voor de absolute uitgaven of voor de groei van de uitgaven.

Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie: een in 2012 vastgesteld intergouvernementeel verdrag waarin regels zijn vastgelegd om de begrotingsdiscipline en de coördinatie van het economisch beleid tussen de verdragsluitende partijen te bevorderen en de governance van de eurozone te verbeteren.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma's of beheersthema's met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico's voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd uitgevoerd door controlekamer IV “Marktregulering en concurrerende economie”, die onder leiding staat van ERK-lid Alex Brenninkmeijer. De controle werd geleid door ERK-lid Neven Mates tot het eind van zijn mandaat (juli 2019) en vervolgens door ERK-lid Mihails Kozlovs, ondersteund door Edite Dzalbe, kabinetschef en Laura Graudina, kabinetsattaché; Marko Mrkalj, kabinetsattaché; Marion Colonerus, hoofdmanager; Stefano Sturaro, taakleider; Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou en Maëlle Bourque, controleurs. Michael Pyper verleende taalkundige ondersteuning.

Van links naar rechts: Stefano Sturaro, Marion Colonerus, Mihails Kozlovs, Maëlle Bourque, Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou.

Voetnoten

¹ Europese Raad (2010), Report by the Task Force to the European Council on strengthening economic governance in the EU.

² Bijvoorbeeld: Debrun, X. et al. (2008), “Tied to the mast? National fiscal rules in the European Union”, Economic Policy 23/54, blz. 299-362.

³ IMF (2013), “Reassessing the role and modalities of fiscal policy in advanced economies”, beleidsdocument.

⁴ Zie bijvoorbeeld Europese Commissie (2004), “Report on public finances in EMU 2004”.

⁵ Raad van de EU (2005), “Ecofin Council report to the European Council of 22-23 March 2005 on improving the implementation of the Stability and Growth Pact”.

⁶ Raad van de EU (2009), “2967th Economic and Financial Affairs Council conclusions on fiscal exit strategy”.

⁷ Richtlijn 2011/85/EU van de Raad van 8 november 2011 tot vaststelling van voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten, PB L 306 van 23.11.2011 (in dit document Richtlijn 2011/85 genoemd).

⁸ Europese Commissie (2012), COM (2012) 342 final, “Mededeling van de Commissie — Gemeenschappelijke beginselen inzake nationale begrotingscorrectiemechanismen”.

⁹ Debrun, X.en Kinda, T. (2014), “Strengthening post-crisis fiscal credibility: Fiscal Councils on the rise — A new dataset”, werkdocument 14/58 van het IMF.

¹⁰ Beetsma, R. et al. (2018), “The rise of independent fiscal institutions: recent trends and performance”, werkdocument 18/68 van het IMF.

¹¹ Jonung, L. en Larch, M. (2006), “Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts”, Economic Policy 21/47, blz. 492-534.
IMF (2013), “Case studies of fiscal councils — functions and impact”.

¹² Verordening (EU) nr. 473/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van de eurozone, PB L 140 van 17.5.2013 (in dit document Verordening 473/2013 genoemd).

¹³ Europese Commissie (2017), COM (2017) 824 final, Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot vaststelling van bepalingen ter versterking van de begrotingsverantwoordelijkheid en de begrotingskoers op middellange termijn in de lidstaten, blz. 3.

¹⁴ Economic and Financial Committee (2019), “Draft supplementary EFC findings on the transposition of the Fiscal Compact”, ecfin.cef.cpe(2019)1812588.

¹⁵ Besluit (EU) 2015/1937 van de Commissie van 21 oktober 2015 tot oprichting van een onafhankelijk adviserend Europees Begrotingscomité en Besluit (EU) 2016/221 van de Commissie van 12 februari 2016 tot wijziging van Besluit (EU) 2015/1937 tot oprichting van een onafhankelijk adviserend Europees Begrotingscomité.

¹⁶ Juncker, J.-C., Tusk, D., Dijsselbloem, J., Draghi, M. en Schulz, M. (2015), “Verslag van de vijf voorzitters: “De voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire Unie”.

¹⁷ Speciaal verslag nr. 10/2016 van de ERK “Verdere verbeteringen noodzakelijk ter waarborging van een doeltreffende tenuitvoerlegging van de buitensporigtekortprocedure” (http://eca.europa.eu).

¹⁸ Speciaal verslag nr. 18/2018 van de ERK “Is de belangrijkste doelstelling van het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact behaald?” (http://eca.europa.eu).

¹⁹ Speciaal verslag nr. 03/2018 van de ERK “Controle van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden” (http://eca.europa.eu).

²⁰ Dit waren de lidstaten van de eurozone die werden geselecteerd omdat zij een hoge schuld hadden, omdat hun begrotingskaders een aanzienlijke verbetering hadden vertoond of omdat zij lange tijd een IFI hadden gehad.

²¹ In 5 van de 28 lidstaten zijn de taken van een IFI over 2 instellingen verdeeld.

²² Europese Commissie (2012), Verslag over de openbare financiën in de EMU 2011, blz. 101.

²³ ECB (2018), CON/2018/25.

²⁴ Europese Commissie (2017), C(2017) 1201 final “Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union”, blz. 3.

²⁵ ECB (2018), CON/2018/25.

²⁶ Elk jaar na het lopende begrotingsjaar.

²⁷ IMF (2013), Cangiano, G. et al., “Public Financial Management and its emerging architecture”, blz. 161.

²⁸ OESO (2004), “The Legal Framework for Budget Systems”, tekstvak III.4; IMF (2010), Lienert, I. en Fainboim, I., “Reforming Budget Systems Laws”, tekstvak 4 en blz. 12-13; IMF (2013), Cangiano, G. et al., “Public Financial Management and its emerging architecture”, blz. 156; IMF (2014), “Fiscal transparency code”, beginselen 2.1.3, 2.3.1 en 2.3.2; Wereldbank (2013), “Beyond the annual budget. The global experience with medium term expenditure frameworks”, blz. 58-59.

²⁹ IMF (2014), “Fiscal transparency code”, beginsel 2.1.3.

³⁰ De potentiële output is een theoretisch concept van het outputniveau (bbp) op een bepaald moment dat consistent is met een stabiele inflatie. In de loop der tijd neemt dit toe met een niet noodzakelijkerwijs constant percentage. Zowel het niveau als het groeipercentage kan niet rechtstreeks worden gemeten, maar moet worden geraamd.

³¹ Het IMF en de OESO hebben hun normen en beste praktijken voor een goede budgettaire governance in respectievelijk 2014 en 2015 geactualiseerd om rekening te houden met de lessen die zijn getrokken uit de economische en financiële crisis. De Commissie heeft deze actualisering echter niet opgenomen in de ontwerprichtlijn van 2017.

³² IMF (2013), “The functions and impact of fiscal councils”: Dit document biedt de meest uitgebreide inventarisatie van de begrotingsraden die tot dusver beschikbaar zijn en bouwt ook voort op andere documenten, waaronder de ontwerpbeginselen van de OESO van 2012 en Kopits, G. (2011), “Independent fiscal institutions: Developing good practices”, blz. 35-52.

³³ De OESO-beginselen waren al in 2012 beschikbaar en werden in 2014 vastgesteld. Zie OESO (2014), “Recommendation on Principles for IFIs”.

³⁴ Europese Commissie (2017), Jankovics, L. en Sherwood, M., “Independent fiscal institutions in the EU Member States: The early years”, discussienota 067.

³⁵ Europese Commissie (2004), Jonung, L. en Larch, M., “Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts”.

³⁶ Onrealistisch optimisme is een overschatting van de groei van de output en de inkomsten, waarbij de niet-discretionaire uitgaven worden onderschat.

³⁷ IMF (2007), “Code of good practices on fiscal transparency”, beginsel 4.3.4.

³⁸ OESO (2014), “Recommendation on Principles for IFIs”, beginsel 3.3.

³⁹ Network of EU IFIs (2016), “Defining and enforcing minimum standards for IFIs”.

⁴⁰ Network of EU IFIs (2018), Statement by the Network of EU IFIs in response to the Proposal for a Council Directive laying down provisions for strengthening fiscal responsibility and the medium-term budgetary orientation in Member States.

⁴¹ In 2015 publiceerde de Commissie een interpretatieve mededeling inzake haar interpretatiemarge: Optimaal benutten van de flexibiliteit binnen de bestaande regels van het stabiliteits- en groeipact, COM(2015) 12 final. Deze werd vervolgens weergegeven in het gezamenlijk overeengekomen standpunt van november 2015 dat in februari 2016 werd goedgekeurd door de Raad.

⁴² Om een snelle convergentie in de richting van de MTD te bereiken, moeten de lidstaten volgens de in het SGP vastgestelde benchmark hun structurele begrotingssituatie met 0,5 % van het bbp per jaar aanpassen.

⁴³ EFB (2018), Annual Report 2018, blz. 42.

⁴⁴ Irish Fiscal Advisory Council (2016), “Fiscal assessment report”, blz. 67.

⁴⁵ Het EFB bestaat uit een raad van bestuur en een secretariaat (bemand door een hoofd van het secretariaat en ondersteunend personeel, dat momenteel is beperkt tot vijf economen en één assistent).

⁴⁶ ECB (2015), “Economic Bulletin”, nr. 7, tekstvak 5: The creation of a European Fiscal Board.

⁴⁷ IMF (2016), “2016 Article IV consultation — euro-area policies”’, landenverslag IMF 16/219, blz. 20.

⁴⁸ Het EFB publiceerde in maart 2018 ook één verklaring ter ondersteuning van de Deense begrotingsraad.

⁴⁹ ECB (2015), “Economic Bulletin”, nr. 7, tekstvak 5: The creation of a European Fiscal Board.

⁵⁰ Europese Ombudsman (2016), “Letter from the European Ombudsman to the President of the European Commission regarding Transparency of the European Fiscal Board”.

⁵¹ European Commission (2012), “Report on public finances in EMU 2011”, blz. 101.

⁵² ERK (2018), Overzicht: “In de praktijk brengen van EU-recht: de toezichtverantwoordelijkheden van de Europese Commissie krachtens artikel 17, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie”, tekstvak 4.

⁵³ De omzettingscontroles moeten worden afgerond binnen zes maanden na de omzettingstermijn of de datum van kennisgeving van de nationale uitvoeringsmaatregelen, en de conformiteitscontroles binnen 16 tot 24 maanden na de datum van kennisgeving van de nationale omzettingsmaatregelen.

⁵⁴ Wanneer een EU-Pilot-procedure in een bepaald geval is gebruikt, maar waarschijnlijk niet langer de verwachte resultaten tijdig zal opleveren, moet de Commissie een formele inbreukprocedure inleiden.

⁵⁵ Uitvoeringsplannen, richtsnoeren, toelichtende stukken, netwerken, deskundigengroepen, workshops, pakketvergaderingen en scoreborden dienen als “instrumenten voor nalevingsbevordering”.

⁵⁶ Enkele aspecten van de beoordeling van de aanvraag waren al in de beoordeling van de omzetting opgenomen.

⁵⁷ Europese Commissie (2012), “Report on public finances in EMU 2011”, blz. 101.

⁵⁸ Europese Commissie (2019), “Report on public finances in EMU 2018”, blz. 138.

⁵⁹ Europese Commissie (2017), C (2017) 1201 final, “Verslag van de Commissie gepresenteerd in het kader van artikel 8 van het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie”.

⁶⁰ ECB (2017), “Economic Bulletin”, nr. 4”, tekstvak 8: The fiscal compact: the Commission’s review and the way forward.

⁶¹ De jaarlijkse EU-cyclus van economische beleidscoördinatie heeft ook betrekking op het begrotingsbeleid zoals bepaald door het SGP.

⁶² Europese Commissie (2012), “Report on public finances in EMU 2011”, blz. 105.

⁶³ Europese Commissie (2012), COM(2012) 761 final, “Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, Tussentijds voortgangsverslag over de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2011/85/EU van de Raad tot vaststelling van voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten, blz. 6.

⁶⁴ Europese Commissie (2015), Sherwood, M., “Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States”, discussienota 021, blz. 6.

⁶⁵ Europese Commissie (2012), “Fiscal frameworks in the European Union: May 2012 update on priority countries (Addendum to Occasional Paper 91)”, Occasional Paper 113, blz. 15.

⁶⁶ IMF (2010), Lienert, I. en Fainboim, I., “Reforming Budget Systems Laws”, tekstvakken 3 en 4.

⁶⁷ Europese Commissie (2007), “Report on public finances in EMU 2007”, tekstvak III.4.1; Europese Commissie (2015), Sherwood, M., “Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States”, discussienota 021, tekstvak A1.1.

⁶⁸ Europese Commissie (2007), “Report on public finances in EMU 200”’, blz. 158.

⁶⁹ Europese Commissie (2010), “Report on public finances in EMU 2010”, tekstvak II.3.3.

Tijdlijn

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2019

© Europese Unie, 2019.

Overname met bronvermelding toegestaan.
Voor gebruik of overname van foto's of andere materialen die niet onder het auteursrecht van Europese Unie vallen, moet u rechtstreeks toestemming vragen aan de houders van het desbetreffende auteursrecht.

Hoe neemt u contact op met de EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1952 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.