Požadavky EU na vnitrostátní rozpočtové rámce: je třeba je dále posílit a lépe sledovat jejich uplatňování

Shrnutí

Když Komise usilovala o odstranění hlavních příčin finanční krize, dospěla k závěru, že fiskální rámec založený na pravidlech je třeba doplnit závaznými předpisy na vnitrostátní úrovni. Navrhla tedy tři legislativní akty, které mají posílit vnitrostátní rozpočtové rámce (tj. způsob, jakým je prováděna rozpočtová politika). Dva z těchto aktů byly přijaty (v roce 2011 v rámci tzv. balíčku šesti právních aktů a v roce 2013 v rámci tzv. balíčku dvou právních aktů), přičemž legislativní proces návrhu směrnice z roku 2017 stále probíhá. Kromě toho v roce 2012 podepsalo 25 členských států mezivládní Smlouvu o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii.

Legislativní akty od členských států kromě jiného vyžadovaly, aby zřídily nezávislé fiskální instituce, stanovily vnitrostátní fiskální pravidla a zavedly víceleté rozpočtové rámce založené na pravidlech. S dobře koncipovanými nezávislými fiskálními institucemi je spojeno lepší dodržování fiskálních pravidel a přesnější a méně zkreslené makroekonomické prognózy a obecně se uznává, že střednědobé rozpočtové rámce přispívají k lepší fiskální výkonnosti, neboť ukazují, zda a jak současná rozhodnutí o politikách a budoucí programy odpovídají udržitelným střednědobým rozpočtovým prostředkům.

Cílem auditu bylo posoudit, zda opatření Komise na posílení rozpočtového rámce členských států EU dosáhla zamýšlených výsledků. Za tímto účelem jsme zkoumali, zda:

1. právní předpisy EU upravující vnitrostátní rozpočtové rámce jsou účinné;
2. vnitrostátní rozpočtové rámce byly posíleny náležitou a zřetelnou součinností mezi Komisí, nezávislými fiskálními institucemi a Evropskou fiskální radou;
3. Komise řádně posoudila, jak byly právní předpisy EU provedeny a uplatněny v členských státech.

Legislativní opatření EU byla podnětem k posílení vnitrostátních rozpočtových rámců. Právní rámec lze však ještě zlepšovat. Ve srovnání s mezinárodními normami a osvědčenými postupy se požadavky jeví v několika ohledech jako mírnější, a to zejména v těch, které se týkají střednědobých rozpočtových rámců a nezávislých fiskálních institucí. Směrnice navržená Komisí v roce 2017 se zaměřila na některé, nikoli však všechny nedostatky, které jsme zaznamenali.

Soulad s vnitrostátními fiskálními pravidly posuzují nezávislé fiskální instituce. Jak členské státy dodržují fiskální pravidla EU, posuzují kromě Komise také některé nezávislé vnitrostátní fiskální instituce, protože jim to ukládá jejich vlastní právní základ nebo protože se tak samy dobrovolně rozhodly. Skutečnost, že Komise využívá svých pravomocí volného uvážení, a také další činitele vytvářejí riziko, že Komise a nezávislé fiskální instituce budou posuzovat soulad s fiskálními pravidly EU nejednotně. Pokud by se riziko stalo skutečností, účinnost fiskálního rámce EU by se snížila.

Ve zprávě pěti předsedů zveřejněné v roce 2015 se navrhovalo zřídit Evropskou fiskální radu, která by na evropské úrovni veřejně a nezávisle posuzovala výkonnost vnitrostátních rozpočtů a jejich provádění podle fiskálních cílů EU. Komise ji v témže roce zřídila svým rozhodnutím. Uspořádání a mandát Evropské fiskální rady na úkoly předpokládané v této zprávě nedostačovaly. Navíc současné institucionální uspořádání lze ještě zlepšit, pokud jde o její nezávislost. V neposlední řadě může Komise návrhy a doporučení vydané Evropskou fiskální radou opomenout bez řádného vysvětlení.

Komise má doposud jen omezenou jistotu, že požadavky EU na vnitrostátní rozpočtové rámce jsou řádně stanoveny a uplatňovány. Kupříkladu zatím nebylo dokončeno posouzení souladu vnitrostátních zákonů s požadavky směrnice 2011/85. Uplatňování právního rámce EU nebylo dosud posouzeno nebo bylo posouzeno v příliš rané fázi provádění na to, aby bylo posouzení užitečné.

Komisi doporučujeme, aby:

1. posílila spolupráci s nezávislými fiskálními institucemi, aby se minimalizovaly rozdíly mezi tím, jak soulad s fiskálními pravidly EU posuzuje Komise a nezávislé fiskální instituce;
2. přezkoumala požadavky na vnitrostátní rozpočtové rámce také s přihlédnutím k mezinárodním normám a osvědčeným postupům;
3. posílila Evropskou fiskální radu;
4. uzavřela nedořešené případy nesouladu s předpisy a posílila jistotu o fungování vnitrostátních rozpočtových rámců.

Úvod

Základní informace

Když vypuknutí krize státního dluhu v roce 2009 ohrožovalo stabilitu eurozóny, přijali normotvůrci EU několik legislativních aktů, které měly zlepšit fiskální řízení EU. Cílem bylo zlepšit provádění Paktu o stabilitě a růstu a posílit vnitrostátní rozpočtové rámce¹ (složky vnitrostátních rozpočtových rámců jsou znázorněny v rámečku 1).

Rámeček 1

Vnitrostátní rozpočtové rámce

Vnitrostátní rozpočtové rámce jsou postupy, pravidla a instituce, z nichž vychází rozpočtová politika.

Zdroj: EÚD.

V ekonomické literatuře panuje široká shoda o tom, že s víceletými rozpočtovými rámci založenými na pravidlech je spojena lepší fiskální výkonnost², neboť ukazují, jak současná rozhodnutí o politikách a budoucí programy odpovídají udržitelným střednědobým rozpočtovým prostředkům. Důvěryhodné střednědobé rozpočtové rámce mohou také vládám pomoci sladit požadavky na rozpočtovou udržitelnost s možným využitím fiskálních politik na zmírnění následků hospodářských a finančních otřesů³.

Podle Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) si členské státy ponechávají svrchovanost ve vztahu k rozpočtovým politikám. Politiky je však třeba koordinovat, aby se zabránilo negativním efektům přelévání a ohrožení měnové stability v eurozóně. Aby byla tato koordinace úspěšná, musí podle názoru Komise být rozpočtové cíle EU zabudovány do vnitrostátních rozpočtových politik⁴. V roce 2005 Rada uvedla, že „mechanismy řízení na vnitrostátní úrovni by měly doplňovat rámec EU“⁵. V té době však nebyla provedena žádná komplexní analýza i) nedostatků v tehdy existujícím rámci EU, ani ii) budoucí koordinace těchto dvou mechanismů správy. V říjnu 2009 Rada EU (dále jen „Rada“) opět dospěla k závěru, že na podporu dlouhodobé fiskální udržitelnosti by měly být posíleny vnitrostátní rozpočtové rámce⁶.

Komise od roku 2006 shromažďuje pomocí průzkumů u příslušných vnitrostátních orgánů kvalitativní informace a údaje o hlavních prvcích vnitrostátních rozpočtových rámců (tj. numerických fiskálních pravidlech, nezávislých fiskálních institucích a střednědobých rozpočtových rámcích). Tyto informace se ukládají do databáze fiskálního řízení spravované Komisí a na jejich základě se počítají indexy odolnosti a kvality těchto prvků.

Právní rámec

Prvním krokem, který byl výsledkem politických jednání, při vypracování společného právního rámce bylo přijetí směrnice 2011/85⁷, která je jedním z šesti legislativních opatření nazývaných „balíček šesti právních aktů“. Směrnice 2011/85 stanoví minimální požadavky na vnitrostátní rozpočtové rámce (přehled příslušných právních aktů a historie jejich schválení jsou uvedeny v příloze I):

1. fiskální plánování členských států by mělo vycházet z realistických makroekonomických a rozpočtových prognóz poskytnutých určenou institucí;
2. členské státy by měly mít specifická fiskální pravidla, jejichž dodržování sledují nezávislé subjekty;
3. členské státy by měly mít důvěryhodný a účinný střednědobý rozpočtový rámec, jehož součástí je nejméně tříletý horizont fiskálního plánování;
4. členské státy by měly mít komplexní, konzistentní a transparentní systémy rozpočtového účetnictví a statistického výkaznictví.

Druhým krokem byla Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii (dále jen „smlouva o stabilitě“), podepsaná v březnu 2012, a zejména rozpočtový pakt (hlava III), které doplňuje sdělení Komise, jež v červnu 2012 stanovilo sedm společných zásad⁸ (dále jen „společné zásady Komise“). Smluvní strany vázané rozpočtovým paktem (všech 19 členských států eurozóny, Bulharsko, Dánsko a Rumunsko) jsou povinny zakotvit ve své vnitrostátní legislativě pravidlo strukturálně vyrovnaného rozpočtu a vytvořit automatický mechanismus nápravy a nezávislou fiskální instituci (viz rámeček 2).

Obecně se má za to, že s dobře koncipovanými nezávislými fiskálními institucemi je spojena lepší fiskální výkonnost⁹, lepší dodržování fiskálních pravidel¹⁰ a přesnější a méně zkreslené makroekonomické prognózy¹¹.

Třetím krokem bylo přijetí nařízení č. 473/2013¹², které je součástí balíčku dvou právních aktů a mělo kromě jiného do práva EU začlenit ustanovení smlouvy o stabilitě pro členské státy eurozóny.

A konečně, v prosinci 2017 předložila Komise Radě návrh směrnice s cílem začlenit obsah smlouvy o stabilitě do práva EU¹³ (dále jen „návrh směrnice z roku 2017“). V době práce na této zprávě bylo přijímání směrnice v Radě pozastaveno, dokud Komise neposoudí balíček šesti a balíček dvou právních aktů, s lhůtou do konce roku 2019¹⁴. Také Evropský parlament k návrhu dosud nevydal stanovisko.

V roce 2015 Komise rozhodnutím zřídila Evropskou fiskální radu (dále jen „rozhodnutí o Evropské fiskální radě“)¹⁵. Toto rozhodnutí vycházelo z doporučení ve zprávě pěti předsedů¹⁶ vytvořit poradní Evropskou fiskální radu, která posílí rámec řízení EU tím, že kromě jiného bude koordinovat a doplňovat vnitrostátní nezávislé fiskální instituce a veřejně a nezávisle posuzovat výkonnost rozpočtů a jejich provádění podle fiskálních cílů EU.

Rozsah a koncepce auditu

V letech 2016 až 2018 jsme prověřovali nápravnou¹⁷ i preventivní složku¹⁸ Paktu o stabilitě a růstu a také postup při makroekonomické nerovnováze¹⁹. Abychom získali celkový obraz správy ekonomických záležitostí EU, rozhodli jsme se provést audit mechanismů souvisejících s fiskální stabilitou.

Cílem auditu bylo posoudit, zda opatření Komise na posílení rozpočtového rámce členských států EU s ohledem na tři klíčové složky, tj. i) fiskální pravidla a mechanismus nápravy, ii) střednědobé rozpočtové rámce a iii) nezávislé fiskální instituce (viz rámeček 1), dosáhla zamýšlených výsledků. Za tímto účelem jsme zkoumali, zda:

1. právní předpisy EU upravující vnitrostátní rozpočtové rámce jsou účinné;
2. vnitrostátní rozpočtové rámce byly posíleny náležitou a zřetelnou součinností mezi Komisí, nezávislými fiskálními institucemi a Evropskou fiskální radou;
3. Komise řádně posoudila, jak jsou právní předpisy EU provedeny a uplatněny v členských státech.

Zaměřili jsme se na případy osmi členských států v našem vzorku (Řecko, Španělsko, Francie, Itálie, Lotyšsko, Lucembursko, Portugalsko a Nizozemsko)²⁰. V případě potřeby jsme však také analyzovali případy dalších členských států. Analyzovali jsme též úlohu a postavení Evropské fiskální rady ve fiskálním rámci EU.

Kritéria auditu jsme čerpali z různých zdrojů: i) právních dokumentů, ii) dokumentů a referenčních hodnot Komise a iii) dokumentů vydaných a norem stanovených různými orgány EU, jinými mezinárodními institucemi nebo výzkumníky. Další podrobnosti jsou uvedeny v příslušných oddílech této zprávy.

Důkazní informace jsme shromáždili na základě:

1. přezkumu příslušné dokumentace Komise a Evropské fiskální rady;
2. přezkumu publikací, pokynů a norem mezinárodních organizací (MMF, OECD, Světové banky) a také příslušných mezinárodních institutů a akademické literatury;
3. internetového průzkumu mezi nezávislými fiskálními institucemi v EU, na nějž odpovědělo 31 nezávislých fiskálních institucí z 26 členských států²¹;
4. rozhovorů s pracovníky Generálního ředitelství Komise pro hospodářské a finanční záležitosti (GŘ ECFIN);
5. rozhovorů s pracovníky příslušných ministerstev, nezávislých fiskálních institucí, centrálních bank a analytických středisek v našem vzorku osmi členských států, od nichž jsme získali vyjádření k požadavkům EU a jejich uplatňování.

Tato zvláštní zpráva by měla být příspěvkem do diskuse v Evropském parlamentu a Radě o návrhu směrnice o posílení rozpočtové odpovědnosti a střednědobé rozpočtové orientace v členských státech, který předložila Komise.

Připomínky

Právní předpisy EU daly podnět ke zlepšení vnitrostátních rozpočtových rámců, avšak lze je ještě zlepšit

Jak se přepokládalo, legislativní opatření EU (viz body 05–10) dala podnět k posilování vnitrostátních rozpočtových rámců v členských státech EU. Jak dokládá obrázek 1, po přijetí směrnice 2011/85 se počet vnitrostátních fiskálních pravidel a nezávislých fiskálních institucí výrazně zvýšil.

Poznámka: směrnice 2011/85 byla přijata v roce 2011 (červená čára).

Zdroj: EÚD na základě údajů Komise.

Jednotlivé složky vnitrostátních rozpočtových rámců však upravuje rozdrobený právní rámec (viz obrázek 2). Jedná se o tyto složky: i) numerická fiskální pravidla, ii) mechanismus nápravy, iii) střednědobé rozpočtové rámce, iv) nezávislé fiskální instituce a v) rozpočtové postupy.

Zdroj: ECA, * některá ustanovení se nevztahují na Spojené království.

Existují vedle sebe různé akty rozdílné právní povahy (právo EU a mezivládní smlouva):

• míra jejich vykonatelnosti se liší (Soudní dvůr Evropské unie může rozhodovat pouze o provedení smlouvy o stabilitě ve vnitrostátním právu; pokud jde o uplatnění smlouvy o stabilitě, orgány EU nemají žádnou pravomoc prosazovat vnitrostátní předpisy, v nichž byla provedena);
• zatímco určitá ustanovení jsou zakotvena v nařízeních, která jsou přímo použitelná, jiná jsou vymezena ve směrnicích, které musí členské státy v určité lhůtě provést ve vnitrostátním právu a o jejichž použití mohou volně rozhodnout, takže ve výsledku jsou vnitrostátní rámce nesourodější;
• míra použitelnosti ve vztahu k některým členským státům se liší a závisí zejména na tom, zda jsou v eurozóně.

Komise vypracovala směrnici 2011/85 ve velmi krátké době (tři měsíce). Zdůraznila, že směrnice 2011/85 by se měla považovat za soubor „minimálních požadavků“ spíše než za osvědčené postupy či dokonce žádoucí charakteristiky střednědobého rozpočtového rámce. Uvedla, že začlenění osvědčených postupů do právního rámce EU by nebylo slučitelné se značnými rozdíly mezi správními a institucionálními strukturami v členských státech²².

Jak je uvedeno v bodě 09, v podobě návrhu směrnice z roku 2017 se mělo do práva EU začlenit jádro smlouvy o stabilitě. Komise se nerozhodla pro doslovné převedení, nýbrž pro to, co nazývá teleologickým přístupem, tedy zapracování, které se zaměřuje na základní cíl rozpočtového paktu, tj. konvergenci k obezřetným úrovním veřejného dluhu. Návrh směrnice z roku 2017 v praxi kromě jiného vyžaduje střednědobý rozpočtový cíl v podobě strukturálního salda, které zajišťuje, že bude dodržen limit poměru státního dluhu k HDP zakotvený v SFEU, aniž je však stanoven numerický limit.

Evropská centrální banka (ECB) ve stanovisku uvedla, že „ustanovení této směrnice se podstatně odchylují od ustanovení rozpočtového paktu, což může vést k oslabení jeho pravidel“²³. Kromě toho je třeba připomenout, že návrh směrnice z roku 2017 byl předložen před tím, než byl proveden přezkum vhodnosti směrnice 2011/85 (dále jen „přezkum vhodnosti“) nebo posouzení fungování balíčku dvou právních aktů.

Posuzovali jsme, zda požadavky v současném právním rámci jsou přiměřené a zda návrh směrnice z roku 2017 řešil zjištěné nedostatky. Posouzení se týkalo těchto tří aspektů:

1. mechanismu nápravy;
2. střednědobých rozpočtových rámců;
3. nezávislých fiskálních institucí.

Nedostatky v ustanoveních o mechanismu nápravy

Směrnice 2011/85 poprvé zavedla koncept mechanismu nápravy, označovaný jako „důsledky nedodržení pravidel“. Kromě tohoto konceptu však nestanovila konkrétní požadavky na jeho koncepci a uplatňování.

Smlouva o stabilitě vyžaduje, aby v případě zjištěného závažného odchýlení od střednědobého rozpočtového cíle byl mechanismus nápravy automaticky aktivován. Přímo nestanoví konkrétní požadavky na koncepci a uplatňování mechanismu, ale pověřila Komisi, aby vypracovala společné zásady, kterými se mají členské státy při navrhování vnitrostátních mechanismů nápravy řídit. Komise tyto zásady vydala v červnu 2012.

Přes podporu na politické úrovni²⁴ nejsou zásady závazné, neboť byly zveřejněny ve sdělení Komise, a nemají tudíž právní účinnost kromě toho, že slouží jako základ pro mechanismy, který měly smluvní strany zavést. Pokud se jedná o mechanismus nápravy (zásada 3), Komise navrhla, že spuštění mechanismu by mohlo záležet buď na kritériích stanovených na úrovni EU, nebo specifických kritériích pro danou zemi nebo na obou. Avšak dvě třetiny členských států se rozhodly, že místo specifických vnitrostátních kritérií budou kopírovat kritéria stanovená na úrovni EU. Není tedy pravděpodobné, že v těchto členských státech budou vnitrostátní mechanismy nápravy aktivovány dříve než mechanismus nápravy EU podle preventivní složky Paktu o stabilitě a růstu.

Nařízení č. 473/2013 stanoví určité požadavky, včetně požadavku, aby nezávislé subjekty případně poskytly posouzení týkající se aktivace a provádění mechanismu nápravy. Neodráží však v plném rozsahu společné zásady Komise, které byly vydány půl roku poté, co Komise předložila návrh nařízení č. 473/2013. Například neuvádí, že:

• náprava by měla být v souladu s doporučeními Komise příslušnému členskému státu podle Paktu o stabilitě a růstu, pokud jde o rozsah a časový harmonogram (zásada 2);
• aktivace může být spuštěna na základě kritérií na úrovni EU nebo konkrétních kritérií pro určitou zemi (zásada 3);
• větší odchylky od střednědobého rozpočtového cíle nebo od cesty k jeho postupnému dosažení by měly vést k rozsáhlejší nápravě (zásada 4).

Společné zásady Komise neodráží v plném rozsahu ani návrh směrnice z roku 2017. Například se nezmiňuje o tom, že spuštění mechanismu nápravy může záležet na buď na kritériích stanovených na úrovni EU, nebo specifických kritériích pro danou zemi nebo na obou.

A konečně, jak upozornila ECB, návrh směrnice z roku 2017 nevymezuje pojem „zjištěného závažného odchýlení“, tj. okolnosti, za nichž se má mechanismus aktivovat, a neobsahuje žádné další pokyny týkající se jeho rozsahu. Požadavek zohlednit povahu a rozsah odchylky je neurčitý a může vést k nápravným opatřením, která jsou velmi obecná a málo konkrétní²⁵.

Nedostatky v ustanoveních o střednědobých rozpočtových rámcích

Porovnali jsme požadavky stanovené ve směrnici 2011/85 s normami a osvědčenými postupy, které doporučovaly MMF, OECD a Světová banka v době, kdy byla směrnice 2011/85 vypracována. Tři z těchto norem a osvědčených postupů nebyly do směrnice 2011/85 převzaty (viz tabulka 1, řádky vytištěné tučně). V porovnání s posledními normami a osvědčenými postupy MMF a OECD nedostačuje směrnice 2011/85 ve dvou dalších oblastech. Do směrnice 2011/85 tedy nebylo celkem převzato pět z 13 norem a osvědčených postupů. Je tomu tak navzdory skutečnosti, že v době vypracování směrnice 2011/85 bylo stanovisko Komise k těmto otázkám (viz příloha II) v souladu se stanoviskem mezinárodních subjektů.

Podle studie MMF nedostatečná integrace mezi plánováním střednědobých výdajů a procesem rozpočtování vede k tomu, že střednědobé plánování účinně neomezuje fiskální politiku²⁷. Zatímco však článek 10 směrnice 2011/85 vyžaduje, aby právní předpisy o ročním rozpočtu byly v souladu s ustanoveními střednědobého rozpočtového rámce nebo aby byla jakákoli odchylka řádně vysvětlena, nevyžaduje integraci plánování střednědobých výdajů a procesu rozpočtování²⁸. Nepožaduje ani, aby rozpočtová dokumentace obsahovala střednědobé projekce a výsledky příjmů, výdajů a financování na témže základě jako roční rozpočet²⁹.

Podle studie MMF jsou také důležité čtyři druhy kontrolních mechanismů zaměřených do budoucnosti: i) kontrola nad akumulací, stavem nebo čerpáním přenesených prostředků, ii) pravidelné sledování shody aktualizovaných střednědobých výdajových projekcí se schválenými střednědobými plány, iii) dostatečné marže mezi výdajovými závazky a výdajovými plány umožňující zvládnout neočekávané události bez nutnosti měnit priority politik a iv) důsledná kontrola nad schopností ministerstev a agentur přijímat víceleté výdajové závazky. Směrnice 2011/85 však nepředpokládá zavedení kontroly výdajů zaměřené do budoucnosti, která zajišťuje dodržování střednědobých plánů, i když se mění vnější podmínky.

Směrnice 2011/85 také neupravuje, jak mají vnitrostátní orgány vykazovat rozpočtové výsledky tak, aby byly srovnatelné s víceletými plány, a jak v úplnosti a transparentně provádět sesouhlasení případných odchylek mezi víceletými plány a výdajovými výsledky. Navíc žádné konkrétní ustanovení nevyžaduje, aby se vlády nebo subjekty odpovědné za plnění rozpočtu musely zodpovídat z případných neodůvodněných odchylek od víceletých plánů.

V návrhu směrnice z roku 2017 se zavádí požadavek závazného střednědobého výdajového pravidla stanoveného na počátku volebního období. Toto pravidlo by zajistilo větší stabilitu pro rozpočtové plánování a posílilo propojení mezi rozpočtem a střednědobým rozpočtovým rámcem. Mohlo by však ohrozit fiskální stabilitu, pokud by se růst výdajů odchýlil od růstu potenciálního produktu³⁰. Návrh směrnice z roku 2017 žádný z těchto nedostatků³¹, které jsou uvedeny v tabulce 1, neřeší.

Nedostatky v ustanoveních o nezávislých fiskálních institucích

Nařízení č. 473/2013, které je pro členské státy eurozóny závazné, vymezuje funkce, které by nezávislé fiskální instituce měly plnit, a také jejich charakteristiky a zásady. Posledně jmenované jsou v souladu se společnými zásadami Komise. Byly doplněny během legislativního procesu, protože zásady byly přijaty až poté, co Komise předložila návrh nařízení.

Srovnali jsme ustanovení o nezávislých fiskálních institucích s mezinárodními normami a osvědčenými postupy MMF³² a OECD³³. Shledali jsme, že v předpisech EU chybí požadavky upravující i) počet a délku funkčního období členů správní rady nezávislých fiskálních institucí, ii) jejich politiky v oblasti lidských zdrojů, iii) stanovení jejich rozpočtu a iv) potřebu externího přezkumu. Výsledkem bylo, že byly zřízeny nestejnorodé nezávislé fiskální instituce, jak dokládá příloha III a jak upozorňuje diskusní dokument Komise³⁴.

Již v roce 2004 Komise zdůraznila³⁵, jak je důležité, aby makroekonomické a rozpočtové prognózy vypracovávaly nebo posuzovaly nezávislé instituce, aby se omezila, případně odstranila jejich optimistická předpojatost³⁶. To později ve svých dokumentech potvrdily MMF³⁷ i OECD³⁸. Přestože Komise navrhla, aby nařízení č. 473/2013 obsahovalo obě prognózy, to v podobě, v níž bylo přijato, vyžaduje, aby nezávislé fiskální instituce vypracovaly nebo schválily makroekonomické prognózy, nikoli však prognózy rozpočtové (tj. předpokládané rozpočtové příjmy a výdaje).

V diskusním dokumentu Komise z roku 2017 (viz bod 36) byl kromě jiného vyjádřen názor, že legislativa by mohla nezávislým fiskálním institucím vzhledem k jejich úloze v souvislosti s makroekonomickými prognózami dát rozsáhlejší roli při vypracování či schvalování rozpočtových prognóz. Nezávislé fiskální instituce a další zainteresované subjekty, s nimiž jsme se setkali, toto omezení v souvislosti s rozpočtovými prognózami rovněž zdůrazňovaly.

V roce 2016 Síť nezávislých fiskálních institucí EU, což je platforma pro výměnu názorů a odborných znalostí a sdružování zdrojů, navrhla seznam minimálních norem pro nezávislé fiskální instituce podobný zásadám OECD a současně zřízení „účinného systému jejich ochrany“³⁹. Avšak návrh směrnice z roku 2017 tyto otázky neřeší: pokud jde o normy, jeho jediným novým požadavkem je, aby členské státy zajistily soulad nezávislých fiskálních institucí se zásadami stanovenými pro tyto instituce v nařízení č. 473/2013.

Síť nezávislých fiskálních institucí EU sice tento nový požadavek uvítala, avšak žádala, aby podmínky stanovené v návrhu směrnice z roku 2017 byly doplněny jasnější definicí minimálních norem a účinného systému jejich ochrany⁴⁰. Síť nezávislých fiskálních institucí EU v tomto prohlášení dokonce uvedla, že v návrhu by mohlo být navíc závazně stanoveno, aby členské zajistily ambiciózní provedení této zásady ve vnitrostátních předpisech tím, že vymezí příslušný postup a minimální požadavky. V lednu 2019 Síť nezávislých fiskálních institucí EU zopakovala svoji výzvu, aby byly vypracovány příslušné normy pro koncepci a provozní kapacitu nezávislých fiskálních institucí a pokud možno začleněny do předpisů EU.

Bereme také na vědomí, že návrh směrnice z roku 2017 předpokládal rozsáhlejší roli pro nezávislé fiskální instituce tím, že je pověřil, aby i) předběžně i následně kriticky posuzovaly přiměřenost střednědobého rozpočtového cíle a střednědobý plán čistých výdajů, ii) vyzývaly k aktivaci mechanismu nápravy a iii) monitorovaly jeho uplatňování a výsledky. Cílem návrhu směrnice z roku 2017 bylo také zavést do práva EU zásadu splnit doporučení či odůvodnit jeho nesplnění.

Nejednotné posuzování a neadekvátní koncepce vytvářejí pro nezávislé fiskální instituce a Evropskou fiskální radu rizika

Legislativa EU vyžaduje, aby členské státy zavedly vnitrostátní fiskální pravidla, a Komisi a nezávislé fiskální instituce pověřuje odlišnými monitorovacími úlohami. Zatímco Komise posuzuje, zda jsou návrhy rozpočtových plánů v souladu s fiskálními pravidly EU, nezávislé fiskální instituce posuzují jejich soulad s vnitrostátními fiskálními pravidly. Předpisy EU však nepředpokládají dvoustupňovou správní strukturu, v níž by se Komise při plnění svých monitorovacích úkolů spoléhala na práci vykonávanou vnitrostátními nezávislými fiskálními institucemi.

Evropská fiskální rada byla zřízena s cílem posílit současný rámec správy ekonomických záležitostí (viz bod 10). Kromě jiných úkolů by měla hodnotit provádění fiskálního rámce EU a vhodnost skutečného nastavení fiskální politiky v eurozóně a v jednotlivých členských státech.

Posuzovali jsme tedy, zda:

1. Komise a nezávislé fiskální instituce posuzují soulad s vnitrostátními fiskálními pravidly jednotně;
2. Evropská fiskální rada je schopna poskytovat nezávislá stanoviska.

Riziko, že Komise a nezávislé fiskální instituce nebudou soulad s fiskálními pravidly EU posuzovat jednotně

Předpisy EU nepředepisují, jaká mají být vnitrostátní fiskální pravidla (například pokud jde o počet, typ a koncepci), ale stanoví, že by měla účinně podporovat soulad s referenčními hodnotami schodku a dluhu stanovenými v souladu se SFEU. V praxi smluvní strany rozpočtového paktu (viz bod 06) přijaly vnitrostátní fiskální pravidla těsně spojená s pravidly preventivní složky Paktu o stabilitě a růstu.

Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii jako preventivní složka Paktu o stabilitě a růstu vyžaduje stav veřejných rozpočtů, který je „vyrovnaný nebo vykazuje přebytek“, tedy strukturální saldo, které se rovná střednědobému rozpočtovému cíli nebo je vyšší nebo je v souladu s cestou k jeho postupnému dosažení. Navíc pokrok při naplňování střednědobého cíle a plnění tohoto cíle se musí vyhodnocovat na základě analýzy dodržování výdajového kritéria Paktu o stabilitě a růstu, tzn. výdaje by neměly růst rychleji než potenciální produkt (v příloze IV se srovnávají pravidla preventivní složky Paktu o stabilitě a růstu s pravidly smlouvy o stabilitě).

Mimo to v některých členských státech (například v Itálii a Portugalsku) jsou nezávislé fiskální instituce pověřeny posuzovat soulad s fiskálními pravidly EU. Některé nezávislé fiskální instituce bez tohoto pověření (například ve Francii) tak činí dobrovolně. Náš průzkum nezávislých fiskálních institucí ukázal, že soulad s numerickými fiskálními pravidly EU sleduje polovina z nich.

Nezávislé fiskální instituce, jichž jsme se dotazovali, soudily, že skutečnost, že posuzují soulad s fiskálními pravidly EU, nevede ke zdvojování úkolů s Komisí, ale je doplňkovou činností, protože může podporovat vnitrostátní odpovědnost za fiskální pravidla EU. Zástupci nezávislých fiskálních institucí při rozhovorech s námi své odpovědi potvrdili. Avšak nezávislé fiskální instituce, které sledují pouze soulad s vnitrostátními fiskálními pravidly, nejsou zastánci toho, aby se sledoval také soulad s fiskálními pravidly EU. Toto stanovisko zdůvodňovaly mimo jiné ohrožením dobré pověsti v případě rozdílných posouzení.

Když Komise i nezávislé fiskální instituce posuzují soulad s fiskálními pravidly EU, mohou skutečně dojít k různým závěrům. Jedním důvodem je skutečnost, jak jsme již uvedli ve zvláštní zprávě č. 18/2018, že když Komise posuzuje soulad s fiskálními pravidly EU (tj. soulad s cestou k postupnému dosažení střednědobého rozpočtového cíle), rozsáhle využívá svůj prostor pro uvážení⁴¹.

Nařízení, kterým se zavádí Pakt o stabilitě a růstu, povoluje poměrně velkou odchylku od roční referenční hodnoty členského státu⁴² tím, že umožňuje při posouzení souladu s fiskálními pravidly přihlédnout k řadě faktorů. Příklady takových faktorů jsou:

1. provádění významných strukturálních reforem;
2. neobvyklé události;
3. potřeba veřejných investic;
4. nespecifikované „další faktory“.

I když se tedy členský stát závažně odchýlí od vyžadované fiskální korekce (tj. snížení schodku veřejných financí), Komise může nakonec rozhodnout, že nepřijme žádné opatření, a vyhodnotit, že členský stát fiskální pravidla EU dodržuje.

Tyto skutečnosti označily také nezávislé fiskální instituce ve svých odpovědích na náš průzkum za nedostatky, které mohou mít dopad na jejich práci. Zhruba 40 % nezávislých fiskálních institucí, které odpověděly, se domnívalo, že tyto skutečnosti by mohly vést k tomu, že jejich posouzení, zda jsou plněny střednědobé rozpočtové cíle nebo cesta k jejich postupnému dosažení, se bude lišit od posouzení Komise (viz obrázek 3).

Zdroj: průzkum EÚD.

Dalšími příčinami odchylek (viz bod 49) je skutečnost, že nezávislé fiskální instituce používají i) vlastní metodiku pro výpočet potenciálního produktu anebo ii) vlastní předpoklady a datové soubory. Komise však spolupráci s nezávislými fiskálními institucemi posílila tím, že vysvětlila svou metodiku, aby se takovým odchylkám předcházelo.

A konečně, závěry Komise ohledně toho, zda členské státy dodržují fiskální pravidla EU, mohou zohledňovat diskuse mezi Komisí a vládou dané země, jichž se nezávislé fiskální instituce neúčastní.

O riziku nejednotnosti mezi závěry nezávislých fiskálních institucí a Komise se již zmínila Evropská fiskální rada⁴³ a toto riziko potvrdil i náš průzkum. 20 % nezávislých fiskálních institucí skutečně potvrdilo, že se s takovými rozdíly již setkalo. Příklady rozdílných závěrů uvádí rámeček 3.

Zřízení Evropské fiskální rady bylo dobrým krokem, ale lze ještě posílit její roli a nezávislost

Ve zprávě pěti předsedů se pro Evropskou fiskální radu předpokládaly tyto úkoly:

• koordinovat síť vnitrostátních fiskálních rad a splňovat stejnou úroveň nezávislosti;
• poskytovat poradenství, avšak nikoli provádět politiku. Prosazování pravidel by mělo zůstat úkolem Komise, která by měla mít možnost se názory Evropské fiskální rady neřídit, pokud má k tomu opodstatněné důvody a vysvětlí je;
• formulovat hospodářské spíše než právní posouzení vhodné orientace fiskální politiky na vnitrostátní úrovni i na úrovni eurozóny v kontextu fiskálních pravidel EU. Posouzení by se provádělo na základě pravidel stanovených v Paktu o stabilitě a růstu;
• mít možnost vydávat stanoviska, pokud to považuje za nezbytné, a to mimo jiné zejména v souvislosti s posouzením programů stability a předkládáním každoročních návrhů rozpočtových plánů a plněním vnitrostátních rozpočtů;
• měla by provádět ex post hodnocení toho, jak byl prováděn rámec pro správu.

V rozhodnutí o Evropské fiskální radě však Komise opomenula větší část vnitrostátního rozměru těchto úkolů. Zejména Evropské fiskální radě neuložila vydávat stanoviska k vnitrostátním programům stability a konvergenčním programům, návrhům rozpočtových plánů či provádění vnitrostátních rozpočtů. Dále uvedla, že Evropská fiskální rada má s nezávislými fiskálními institucemi pouze spolupracovat místo toho, aby je koordinovala. Zjistili jsme, že samotné nezávislé fiskální instituce vystupovaly proti koordinaci prováděné Evropskou fiskální radou, neboť by to podle nich bylo v rozporu s cílem zvyšovat odpovědnost členských států a poškozovalo by to jejich nezávislost.

V projevu v listopadu 2015 předseda Euroskupiny uvedl, že je přínosné mít velkou evropskou sestru vnitrostátních fiskálních rad, která není součástí Komise a poskytuje nezávislé posouzení návrhů vnitrostátních rozpočtů, na jejichž základě vydává Komise své (politické) stanovisko.

Kromě toho byla ve zprávě pěti předsedů výzva, aby Evropská fiskální rada splňovala stejnou úroveň nezávislosti jako vnitrostátní nezávislé fiskální instituce, jak je stanoveno v nařízení č. 473/2013.

V článku 4 rozhodnutí o Evropské fiskální radě se stanoví, že členové rady jednají nezávisle. Nezávislost Evropské fiskální rady však omezuje slabý zákonný režim a nedostatečné zdroje⁴⁵:

1. předsedu a čtyři členy rady jmenuje Komise. Mají mandát na částečný úvazek, mandát je krátký (tři roky) a může být jednou prodloužen. Jejich odvolání není nějak upraveno (například, že mohou být odvoláni pouze v případě nezpůsobilosti nebo vážného porušení povinností);
2. jelikož pravidla upravující Evropskou fiskální radu byla stanovena rozhodnutím Komise, může je Komise změnit;
3. Evropská fiskální rada není finančně nezávislá, neboť nemá vlastní rozpočet a nemůže volně rozhodovat o svých lidských zdrojích. Její rozpočet spadá pod rozpočet na „euro a sociální dialog“ kabinetu místopředsedy Komise a pokrývá platy členů (kteří mají postavení zvláštních poradců) a náklady na služební cesty. Sekretariát Evropské fiskální rady je oddělením generálního sekretariátu Komise. Jeho výdaje (služební cesty, pozvaní odbornicí, pořádání seminářů apod.) jsou tedy hrazeny z provozního rozpočtu generálního sekretariátu;
4. Evropská fiskální rada je přiřazena ke generálnímu sekretariátu Komise a nachází se v jeho prostorách a také její internetové stránky spadají pod Komisi.

Výsledkem výše uvedených činitelů je slabý institucionální rámec, jak upozornila také ECB: „vytvoření Evropské fiskální rady na základě rozhodnutí Komise v rámci její organizační struktury není v souladu s kritérii stanovenými pro její protějšky na vnitrostátní úrovni“⁴⁶. Na tutéž skutečnost upozornil také MMF⁴⁷.

Dále je třeba uvést, že ačkoli zpráva pěti předsedů stanoví, že Evropská fiskální rada by „měla […] mít možnost vydávat stanoviska, pokud to považuje za nezbytné“, rozhodnutí o Evropské fiskální radě se zmiňuje pouze o zveřejnění výroční zprávy. Neuvádí se v něm výslovně možnost, že by Evropská fiskální rada zveřejňovala posouzení v reálném čase nebo vydávala veřejná stanoviska, čemuž stejně brání její omezené zdroje.

V praxi Evropská fiskální rada zveřejňuje dva druhy pravidelných zpráv: 1) posouzení orientace fiskální politiky eurozóny zveřejňované v červnu a 2) výroční zprávu, která se vydává na konci roku. Kromě toho Evropská fiskální rada nedávno zveřejnila posouzení fiskálních pravidel EU⁴⁸.

Čtyři zprávy vydané v letech 2017 a 2018 hodnotíme jako zprávy dobré analytické kvality. Potvrdily to i zainteresované subjekty, s nimiž jsme se v členských státech v našem vzorku setkali, a také náš průzkum mezi nezávislými fiskálními institucemi. Celých 87 % nezávislých fiskálních institucí vyhodnotilo kvalitu analýz ve zprávách Evropské fiskální rady jako „dobrou“, 10 % ji popsalo jako „průměrnou“ a pouze 3 % jako „slabou“.

Ve výroční zprávě hodnotí Evropská fiskální rada provádění fiskálního rámce Unie. Ve zvláštním oddíle předkládá také návrhy na jeho budoucí vývoj. I když výroční zprávy obsahovaly také hodnocení vybraných aspektů efektivnosti nezávislých fiskálních institucí, jako je uplatňování zásady splnit doporučení či odůvodnit jeho nesplnění a to, zda je zaručeno jejich právo na přístup k informacím, zvláštní oddíl věnovaný návrhům neobsahoval nic o tom, jak by Komise měla situaci nezávislých fiskálních institucí zlepšit.

Rozhodnutí o Evropské fiskální radě kromě toho neuvádí, jak by návrhy Evropské fiskální rady měly být začleněny do interního rozhodovacího procesu Komise. Komise totiž může návrhy předložené Evropskou fiskální radou ignorovat bez uvedení důvodu, protože i přes to, co bylo navrženo ve zprávě pěti předsedů, není vázána zásadou splnit doporučení či odůvodnit jeho nesplnění. Na tuto skutečnost upozornila jak ECB⁴⁹, tak evropský veřejný ochránce práv⁵⁰.

V odpovědi evropskému veřejnému ochránci práv místopředseda Komise vysvětlil, že Evropskou fiskální radu a vnitrostátní nezávislé fiskální instituce nelze přímo srovnávat. Vnitrostátní nezávislé fiskální instituce dohlížejí na to, zda jsou vnitrostátní politiky v souladu s fiskálními pravidly. Evropská fiskální rada nemonitoruje rozpočet EU nebo jeho plnění – jedná se o nezávislý poradenský subjekt Komise. Proto místopředseda Evropské komise argumentoval, že zásada splnit doporučení či odůvodnit jeho nesplnění v této souvislosti neplatí.

Kvalita analýz a kritická stanoviska vyjádřená Evropskou fiskální radou svědčí o tom, že ačkoli je začleněná do Komise, je schopna vytvářet si nezávislé názory. Tato nezávislost se však opírá výhradně o současné členy Evropské fiskální rady, nikoli o její institucionální uspořádání. Z našeho průzkumu vyplynulo, že nezávislé fiskální instituce vnímají nezávislost Evropské fiskální rady nejednoznačně: 53 % se domnívá, že Evropská fiskální rada má „omezenou nezávislost“, zatímco 47 % ji považuje za „zcela nezávislou“.

Komise má dosud jen omezenou jistotu, že vnitrostátní rozpočtové rámce jsou řádně stanoveny a uplatňovány

Původní požadavky na rozpočtové rámce členských států nebyly stanoveny v nařízení, nýbrž měly podobu směrnice. Provedení těchto požadavků tak trvá déle a je na volném uvážení členských států.

Komise však ve zprávě o „veřejných financích v HMU 2011“ (zveřejněné v roce 2012)⁵¹ uvedla, že volba směrnice odpovídala potřebě dosáhnout rovnováhy mezi požadavky členských států.

Posuzovali jsme, zda:

1. Komise byla schopna dospět včas k závěrům o souladu vnitrostátních předpisů s požadavky EU;
2. posouzení Komise umožnilo získat smysluplné informace o provádění a uplatňování vnitrostátních rozpočtových rámců.

Zpožděné závěry o souladu vnitrostátních předpisů s požadavky EU způsobené činiteli, které nejsou všechny pod kontrolou Komise

Lhůta pro provedení směrnice 2011/85 ve vnitrostátním právu byla 31. prosince 2013. Členské státy měly povinnost oznámit vnitrostátní prováděcí opatření Komisi. Vydaly 323 vnitrostátních prováděcích opatření, avšak pouze 67 z nich (20 %) oznámily včas (viz obrázek 4). Členské státy musely totiž souběžně do vnitrostátního práva začlenit nejen požadavky směrnice 2011/85, ale též požadavky vyplývající z nařízení č. 473/2013 a rozpočtového paktu.

Zdroj: EÚD.

Jelikož ne všechny členské státy provedly směrnici 2011/85 ve stanovené lhůtě, krátce nato zahájila Komise 17 řízení o nesplnění povinnosti oznámit vnitrostátní prováděcí opatření. Jak vyplývá z tabulky 2, většina těchto případů (14) byla uzavřena do jednoho roku, což je referenční ukazatel Komise⁵². Kvůli dlouhému přijímacímu procesu ve Slovinsku a České republice dokončily tyto země provádění směrnice 2011/85 v roce 2018 (Slovinsko) a v roce 2019 (Česká republika). Tím se nevyhnutelně zpozdilo zahájení procesu posuzování souladu u všech 17 členských států, které byly účastníky řízení o nesplnění povinnosti.

Komise nedokončila posouzení souladu, skládající se z kontroly provedení a kontroly shody, během svého vlastního referenčního období⁵³ a výkonnostní cíle stanovené v ročním plánu řízení DŘ ECFIN na období 2014–2017 byly splněny jen částečně.

V důsledku svých kontrol provedení a kontrol shody zahájila Komise v srpnu 2016 postupy „EU Pilot“ s 11 členskými státy, v dubnu 2017 s dalšími sedmi a opět v červenci 2019 s dalšími sedmi členskými státy. Jednalo se o první krok, jak se pokusit vyřešit problémy s provedením, a pokud možno se tak vyhnout formálnímu řízení o nesplnění povinnosti. Pokud jde o tři zbývající členské státy, Komise se do září 2019 dosud nerozhodla, zda postupy „EU Pilot“ zahájit.

Posloupnost postupů „EU Pilot“ (viz tabulka 3) nebyla určena plánem jejich provádění, ale vyplynula z provozních důvodů, tj. z toho, zda byly členské státy s to vést s Komisí dialog „EU Pilot“ v angličtině, u první vlny, a z toho, nakolik na ně byla Komise sama připravena, u druhé a třetí vlny. V důsledku toho nebyly některé členské státy eurozóny s vysokým veřejným dluhem, tj. země, pro něž je dosažení zdravé fiskální situace důležitější, posouzeny přednostně (viz obrázek 5).

V roce 2014 (kdy mělo být provedení ve vnitrostátním právu členských států dokončeno) připadalo na sedm členských států eurozóny, s nimiž Komise v roce 2019 zahájila postup „EU Pilot“ (viz obrázek 5, třetí sloupec), 77 % HDP eurozóny (66 % celkového HDP všech členských států EU kromě Spojeného království a 56 % celkového HDP všech členských států EU včetně Spojeného království), a 77 % veřejného dluhu eurozóny (72 % celkového veřejného dluhu všech členských států EU kromě Spojeného království a 60 % celkového veřejného dluhu všech členských států EU včetně Spojeného království).

Zdroj: EÚD.

18 postupů „EU Pilot“ zahájených v první a druhé vlně bylo ukončeno se značným zpožděním a trvalo v průměru více než 65 týdnů, což je výrazně déle než referenční ukazatel Komise v délce 20 týdnů. Ve třech z 18 postupů jsme zjistili zejména velké časové prodlevy v komunikaci (téměř jeden rok nebo více), kdy Komise čekala na to, než členský stát provede požadovaná opatření. Tyto tři postupy byly nakonec ukončeny do dvou let od zahájení. V jednom případě Komise odpovědi členského státu (Belgie) odmítla. Celkově Komise ukončila jedenáct postupů „EU Pilot“ s členskými státy kladným posouzením souladu. V dalších sedmi případech Komise odpovědi členských států odmítla. Do září 2019 byly čtyři z těchto sedmi případů uzavřeny. Komise pokračuje v neformální komunikaci s ostatními členskými státy (viz tabulka 3), nezahájila však žádné řízení o nesplnění povinnosti⁵⁴.

* Délka vypočtená do 30. září 2019.

Zdroj: EÚD.

Komise byla nucena zahájit 17 řízení o nesplnění povinnosti oznámit vnitrostátní prováděcí opatření (viz bod 73) a v důsledku kontrol souladu, které Komise provedla v období 2015–2019, musely členské státy zavést dalších 102 vnitrostátních prováděcích opatření (viz obrázek 4). To při zpětném pohledu ukazuje, že Komise podcenila problémy členských států při provádění směrnice 2011/85 ve vnitrostátním právu a aktivně jim nepomáhala, aby tak učinily včas. Aby členské státy uplatňovaly právo EU správně, Komise často v různých fázích cyklu provádění politiky používá soubor tzv. nástrojů k podpoře souladu s předpisy⁵⁵. Avšak v případě směrnice 2011/85 tak učinila jen v omezeném rozsahu.

K vnitrostátním rozpočtovým rámcům Komise pokyny členským státům poskytla: kromě výměny názorů během postupů „EU Pilot“ probíhala také povětšinou neformální komunikace (například elektronickou poštou, telefonicky nebo na dvoustranných jednáních) například v podobě přezkumů navrhované legislativy členských států, kterou se měla ve vnitrostátním právu provádět směrnice 2011/85. Potvrdily to zainteresované subjekty, s nimiž jsme se setkali, a rovněž náš průzkum mezi nezávislými fiskálními institucemi (viz obrázek 6). Je pozoruhodné, že Komise poskytovala méně podpory a pokynů, aby zajistila účinné uplatnění vnitrostátních rozpočtových rámců, než aby zajistila dodržování požadavků EU ze strany členských států.

Zdroj: průzkum EÚD.

Dosavadní posouzení Komise mají jen malou informační hodnotu kvůli načasování nebo jejímu mandátu

Analyzovali jsme hodnocení Komise podle směrnice 2011/85, smlouvy o stabilitě a nařízení č. 473/2013.

Posouzení uplatňování směrnice 2011/85

Poté, co posoudí soulad vnitrostátních prováděcích opatření, je Komise povinna sledovat a posuzovat provádění a uplatňování směrnice 2011/85.

Komise dosud nezačala posuzovat uplatňování směrnice 2011/85 strukturovaným a systematickým způsobem. To plánuje⁵⁶ až poté, co dokončí posuzování toho, jak všechny členské státy provedly ve vnitrostátním právu požadavky směrnice 2011/85 (viz tabulka 3).

Do října 2019 Komise dosud nevypracovala strategii zahrnující metodiku, kritéria, milníky a výsledky členských států pro řádné a včasné monitorování uplatňování směrnice 2011/85.

V některých případech členské státy (například Itálie a Španělsko) přesto, že provádějí směrnici 2011/85, nevykazují zlepšení své fiskální výkonnosti v souladu s požadavky Paktu o stabilitě a růstu. Komise však dosud neuplatnila své pravomoci v oblasti monitorování⁵⁷ tím, že by provedla posouzení zaměřené na operační výkonnost hlavních prvků vnitrostátních rozpočtových rámců. Takto například postupuje MMF při hodnocení fiskální transparentnosti.

Eventuálně může Komise využít metodiku pro hodnocení veřejných výdajů a finanční odpovědnosti (PEFA). Metodiku PEFA vytvořila sama Komise prostřednictvím Generálního ředitelství pro mezinárodní spolupráci a rozvoj (GŘ DEVCO) spolu s MMF a Světovou bankou. Má tedy interně k dispozici znalosti potřebné k tomu, aby posouzení PEFA mohla provést.

Kromě posouzení souladu a uplatňování měla Komise podle směrnice 2011/85 provést do poloviny prosince 2018 také přezkum její vhodnosti.

Požadavek provést přezkum vhodnosti nebyl v původním návrhu Komise konkrétně uveden, ale byl doplněn během legislativního procesu. Přestože jsou střednědobé rozpočtové rámce stěžejním prvkem vnitrostátních rozpočtových rámců a směrnice 2011/85, do rozsahu přezkumu vhodnosti výslovně nespadají. Bereme však na vědomí záměr Komise střednědobé rozpočtové rámce do rozsahu tohoto přezkumu zahrnout.

Přestože lhůta pro přezkum vhodnosti směrnice 2011/85 byla stanovena na prosinec 2018, do října 2019 jej Komise dosud nezveřejnila.

Komise však na základě ekonomické studie v lednu 2019 konstatovala, že odpovědnost členských států za fiskální pravidla EU byla posílena díky tomu, že v důsledku legislativních iniciativ na úrovni EU byly vytvořeny silnější vnitrostátní fiskální rámce⁵⁸. Studie se zabývala ekonometrickými údaji, z nichž vyplývá souvislost mezi kvalitou střednědobých rozpočtových rámců (měřenou indexem střednědobých rozpočtových rámců, viz bod 04) a cyklicky očištěným primárním saldem. Podle výkladu má tato těsná souvislost kladný dopad na fiskální kázeň díky odpovědnosti členských států.

Index střednědobých rozpočtových rámců hodnotí kvalitu vnitrostátních rozpočtových rámců na základě 11 kritérií (viz tabulka 4). Na jeden z požadavků směrnice 2011/85 se nevztahuje žádné kritérium a šest použitých kritérií neodpovídá požadavkům směrnice 2011/85, nýbrž jiným kritériím, které Komise považuje za žádoucí.

Poznámka: ✘: neobsahuje.

Zdroj: EÚD.

Ačkoli je tato analýza cenná, nelze ji považovat za přezkum vhodnosti směrnice 2011/85, pokud jde o požadavky na střednědobé rozpočtové rámce, a to z následujících důvodů:

• index střednědobých rozpočtových rámců použitý v této analýze vychází z databáze fiskálního řízení (viz bod 04), do níž se vkládají hlavně informace poskytnuté vnitrostátními orgány spíše než informace z nezávislého posouzení fungování vnitrostátních rozpočtových rámců provedeného Komisí;
• kritéria pro bodové hodnocení indexu a požadavků směrnice 2011/85 se překrývají jen částečně (viz bod 91);
• zlepšení indexu střednědobých rozpočtových rámců může odrážet jen přijetí rozpočtové reformy, ačkoli se ještě neprovádí, tj. index může zachycovat pouze to, jak koncepce reformy splňuje příslušné požadavky, a nikoli, jak skutečně funguje (viz rámeček 4);
• index střednědobých rozpočtových rámců se vztahuje k období 2006–2015. Rok 2015 ovšem předchází zahájení postupů „EU Pilot“, takže index rozhodně nemůže odrážet to, jak Komise posoudila provedení směrnice 2011/85 ve vnitrostátním právu nebo její uplatňování;
• index střednědobých rozpočtových rámců vykazuje zlepšení (vyšší bodové hodnocení) u členských států eurozóny buďto v roce 2011, nebo v dřívějších letech s výjimkou Francie, Německa, Finska (mírné zvýšení v roce 2012, 2013 a 2015 v uvedeném pořadí zemí) a Lucemburska (2014). Avšak zlepšení, které nastalo v roce 2011 a dřívějších letech, nelze pokládat za zlepšení odrážející dopad směrnice 2011/85, která vstoupila v platnost až 13. prosince 2011. Zlepšení zaznamenaly i členské státy s programem finanční pomoci (Kypr, Řecko, Irsko, Lotyšsko, Španělsko a Portugalsko) stejně jako členský stát přijímající euro (Litva). Komise sice ve své analýze uznává roli, kterou hrály programy finanční pomoci, neodděluje však dopad směrnice 2011/85 od dopadu povinností plynoucích z programu finanční pomoci nebo od úsilí členského státu připojit se k eurozóně.

Posouzení rozpočtového paktu

Smlouva o stabilitě ukládá Komisi předložit „v náležité lhůtě“ zprávu, v níž posoudí, zda jsou vnitrostátní předpisy přijaté členskými státy v souladu s rozpočtovým paktem (viz bod 06). Komise zveřejnila svou zprávu na základě informací poskytnutých členskými státy 22. února 2017⁵⁹. Ve shodě s mandátem Komise se její posouzení soustřeďuje na soulad vnitrostátních předpisů z právního hlediska. Komise nebyla pověřena posuzovat, zda jsou vnitrostátní předpisy, kterými se ve vnitrostátním právu rozpočtový pakt provádí, účinně uplatňovány.

Ze zprávy lze vyvodit tyto hlavní závěry:

• všechny členské státy přijaly závazné pravidlo vyrovnaného rozpočtu, ačkoli pouze některé na ústavní úrovni;
• členské státy různě definují výjimečné okolnosti, které jim umožňují dočasně se odchýlit od střednědobých rozpočtových cílů;
• mezi členskými státy jsou rozdíly v tom, nakolik je mechanismus nápravy automatický, a v rozsahu požadovaného nápravného opatření;
• ve všech členských státech byly přijaty právní předpisy, kterými se zřizují nezávislé fiskální instituce, i když Komise se kriticky vyjádřila k zárukám nezávislosti některých z nich;
• mnoho členských států dosud do svého právního rámce nezačlenilo zásadu splnit doporučení či odůvodnit jeho nesplnění (tj. vláda musí zdůvodnit, proč neplní posouzení nezávislé fiskální instituce), avšak zavázalo se, že ji bude náležitě uplatňovat.

Celkové posouzení Komise bylo pozitivní, ačkoli provádění rozpočtového paktu ve vnitrostátním právu bylo pomalé a neúplné. Pozitivní posouzení souladu 16 členských států bylo podmíněno tím, že splní závazky, které přijaly. Jak však zdůraznila ECB⁶⁰, závazky nejsou odpovídající náhradou za právní předpisy, protože nejsou vynutitelné. Posouzení Komise tak bylo neúplné a Komise tím, že závazky přijala, oslabila požadavky.

Posouzení provádění nařízení č. 473/2013

V listopadu 2014 Komise poprvé posoudila uplatňování nařízení č. 473/2013 v souvislosti s přezkumem správy ekonomických záležitostí, který se vztahoval na balíček šesti právních aktů a balíček dvou právních aktů. Posouzení však bylo neprůkazné, neboť bylo provedeno příliš brzy po vstupu nařízení č. 473/2013 v platnost. Následující posouzení by mělo být provedeno do konce roku 2019.

Komise rovněž sleduje, třebaže v omezeném rozsahu, vývoj vnitrostátní legislativy upravující vnitrostátní rozpočtové rámce a jejich uplatňování prostřednictvím evropského semestru⁶¹: posuzuje, zda se stav rozpočtů členských států blíží jejich střednědobým rozpočtovým cílům (viz bod 46), avšak fungování souvisejících vnitrostátních rozpočtových rámců podrobně nehodnotí. Další podrobnosti o jednotlivých krocích jsou uvedeny na obrázku 7.

Zdroj: EÚD.

Závěry a doporučení

Prověřovali jsme, zda opatření Komise na posílení rozpočtového rámce členských států EU dosáhla zamýšlených výsledků. Došli jsme k závěru, že Komise tím, že navrhla směrnici 2011/85 a nařízení č. 437/2013, které byly přijaty, a předložila návrh směrnice z roku 2017, jejíž legislativní proces stále probíhá, přispěla k podpoře vnitrostátních rozpočtových rámců (bod 17).

Komise ovšem nevyjasnila, jak minimalizuje možné rozdíly mezi tím, jak soulad s fiskálními pravidly EU posuzují nezávislé fiskální instituce a Komise v případech, kdy soulad s fiskálními pravidly EU posuzují jak Komise, tak vnitrostátní nezávislé fiskální instituce.

V některých případech dospěla Komise a nezávislé fiskální instituce k rozdílným závěrům. Jedním z důvodů je skutečnost, že když Komise posuzuje soulad s pravidly, plně využívá svých pravomocí volného uvážení, které jí přiznává právo EU, a také svých pravomocí toto volné uvážení vykládat. Týká se to především „výjimečných okolností“, které uznává jako důvod pro zmírnění požadavků na korekci vůči členským státům, které dosud nedosáhly střednědobých rozpočtových cílů (body 45–55).

Aby mohly nezávislé fiskální instituce účinně plnit svou úlohu a aby se minimalizovaly možné rozdíly mezi tím, jak soulad s fiskálními pravidly EU posuzují nezávislé fiskální instituce a Komise, měla by Komise posílit spolupráci s nezávislými fiskálními institucemi.

Časový rámec: od roku 2020

Mnoho požadavků v právním rámci EU týkajících se střednědobých rozpočtových rámců a nezávislých fiskálních institucí neodpovídá mezinárodním normám a osvědčeným postupům, které stanovily MMF a OECD, a to často navzdory stanoviskům vyjádřeným v ekonomických studiích zveřejněných samotnou Komisí. Návrh směrnice z roku 2017, pokud bude schválen, by tyto nedostatky odstranil jen zčásti (body 18–41).

Aby se dále posílily rozpočtové rámce, měla by Komise přezkoumat požadavky na střednědobé rozpočtové rámce a nezávislé fiskální instituce a přihlédnout při tom také k mezinárodním normám a osvědčeným postupům a případně navrhnout opatření, jak rozšířit jejich záběr a účinnost. Komise by při tom měla vycházet z připomínek uvedených v této zprávě a také z výsledků svého přezkumu vhodnosti a svého posouzení souladu a uplatňování směrnice 2011/85 a nařízení č. 473/2013.

Časový rámec: do jednoho roku od okamžiku, kdy Komise zveřejní své posouzení balíčku šesti a balíčku dvou právních aktů (které zahrnují i směrnici 2011/85 a nařízení č. 473/2013)

Účinnost Evropské fiskální rady omezuje její současné institucionální uspořádání. Kromě toho se na Komisi nevztahuje zásada splnit doporučení či odůvodnit jeho nesplnění (body 56–68).

Aby se dále posílilo prosazování fiskálních pravidel EU a nezávislé posouzení vnitrostátního rozměru činnosti Komise, měla by Komise:

1. přezkoumat mandát a také institucionální uspořádání Evropské fiskální rady a zveřejnit své závěry, včetně zdůvodnění v případě, kdy nenavrhne žádné změny;
2. uplatňovat zásadu splnit doporučení či odůvodnit jeho nesplnění, přičemž případy, kdy nesplní posouzení Evropské fiskální rady, by měla veřejně zdůvodnit.

Časový rámec: do jednoho roku od okamžiku, kdy Komise zveřejní své posouzení balíčku šesti a balíčku dvou právních aktů (které zahrnují i směrnici 2011/85 a nařízení č. 473/2013)

Komise dosud nedokončila posouzení souladu vnitrostátní legislativy s požadavky směrnice 2011/85, jehož součástí byla kontrola provedení a kontrola shody (body 72–80).

Komise dosud neposoudila uplatňování právního rámce EU (směrnice 2011/85 a nařízení č. 473/2013) nebo je posoudila v příliš rané fázi provádění na to, aby bylo posouzení užitečné (body 84–92 a 96).

Komise v současné době sleduje vývoj vnitrostátních rozpočtových rámců kromě jiného na základě databáze fiskálního řízení. Do ní se vkládají informace poskytované členskými státy, které se převážně zaměřují na institucionální uspořádání, nikoli na skutečné fungování (bod 92).

Aby Komise mohla posoudit, zda cílů stanovených v právních aktech (směrnice 2011/85 a nařízení č. 473/2013) bylo dosaženo, vzhledem k tomu, že od jejich přijetí uplynulo osm a šest let, měla by:

1. bez dalšího odkladu dokončit posouzení souladu;
2. co nejdříve provést a zveřejnit komplexní přezkum vhodnosti směrnice 2011/85;
3. přepracovat dotazníky v databázi fiskálního řízení nebo určit jiný vhodný nástroj, aby mohla pravidelně vyžadovat úplné informace o skutečném fungování vnitrostátních rozpočtových rámců;
4. pravidelně sledovat fungování vnitrostátních rozpočtových rámců podle strukturované metodiky zaměřené na operační výkonnost jejich hlavních prvků. Komise by se měla dále zabývat veškerými významnými nedostatky, které zjistí.

Časový rámec pro a): do poloviny roku 2020, b): do konce roku 2019, c): do konce roku 2020 a d): od roku 2021

Tuto zprávu přijal senát IV, jemuž předsedá Alex Brenninkmeijer, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 15. října 2019.

Za Účetní dvůr

Klaus-Heiner LEHNE
předseda

Přílohy

Příloha I – Časová osa příslušného právního základu a publikací

Zdroj: EÚD.

Příloha II – Stanovisko Komise ke střednědobému rozpočtovému rámci

i) Jednotný postup vypracování střednědobého rozpočtového rámce a ročního rozpočtu a plně integrovaná dokumentace

Komise si již v roce 2011 byla vědoma problému, že „i když programy stability a konvergenční programy jsou již prezentovány z víceleté perspektivy, tyto dokumenty měly v domácí debatě o projednávání rozpočtových strategií jen omezený význam, přestože členské státy by měly svůj rozpočet sestavovat v souladu se závazky v programech stability a konvergenčních programech“⁶². Také ve své průběžné zprávě z roku 2012 o pokroku při provádění směrnice 2011/85 Komise označila začlenění střednědobého rozpočtového rámce do ročního rozpočtového cyklu a plně integrovanou dokumentaci za klíčové prvky, které „musí být pečlivě zváženy“⁶³.

ii) Kontroly výdajů zaměřené do budoucnosti, které zajišťují dodržování střednědobých plánů

Pokud se jedná o přenášení prostředků, Komise zdůraznila, že je potřeba omezit nečerpané prostředky, které lze přenést do dalšího rozpočtového období či dalších rozpočtových období, jinak „takový mechanismus může poněkud oslabit striktnost rámce a jeho schopnost předpovědi“⁶⁴. Komise dále soudí, že nezbytným rysem víceletého rámce je stanovení vhodných rezerv pro nepředvídatelné události a souvisejících přístupových pravidel⁶⁵.

iii) Mechanismus vyvozování odpovědnosti⁶⁶.

Upozorňujeme, že skutečnost, že chybí předpisy, které upravují, jak je monitorováno víceleté provádění rozpočtu, není ve shodě se stanoviskem Komise ke klíčovým požadavkům na střednědobé rozpočtové rámce. Od roku 2006 se totiž v metodice Komise pro výpočet indexu střednědobých rozpočtových rámců považuje monitorování a prosazování víceletých rozpočtových cílů za jeden z pěti rozměrů pro posuzování kvality střednědobých rozpočtových rámců v členských státech⁶⁷. Komise již v roce 2007 připustila, že nedostatečné monitorování je nedostatek v mnoha členských státech⁶⁸. Komise navíc v roce 2010 zopakovala, že analýza odchylek od předpokládané fiskální cesty a také monitorování a nápravné mechanismy jsou v koncepci střednědobých rozpočtových rámců klíčovými prvky⁶⁹.

Příloha III – Různorodost nezávislých fiskálních institucí

* FTE: ekvivalent zaměstnance na plný pracovní úvazek (full-time equivalent).

Zdroj: EÚD na základě údajů Komise.

Příloha IV – Fiskální pravidla v preventivní složce Paktu o stabilitě a růstu a v rozpočtovém paktu

Zkratková slova a zkratky

ECB: Evropská centrální banka

GŘ ECFIN: Generální ředitelství Komise pro hospodářské a finanční záležitosti

HDP: hrubý domácí produkt

MMF: Mezinárodní měnový fond

OECD: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj

PEFA: veřejné výdaje a finanční odpovědnost (Public Expenditure and Financial Accountability)

Rada ECOFIN: Rada pro hospodářské a finanční věci

Rada: Rada EU

SFEU: Smlouva o fungování Evropské unie

Smlouva o stabilitě: Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii

Glosář

Automatický mechanismus nápravy: závazek provést nápravná opatření, který je automaticky aktivován, je-li zjištěno závažné odchýlení od střednědobého cíle nebo od cesty k jeho postupnému dosažení.

Balíček dvou právních aktů: balíček dvou legislativních opatření EU (nařízení č. 472 a č. 473), přijatých v květnu 2013, která mají posílit správu ekonomických záležitostí v eurozóně.

Balíček šesti právních aktů: balíček šesti legislativních opatření upravujících správu ekonomických záležitostí EU (pět nařízení a směrnice 2011/85), přijatých v listopadu 2011.

Databáze fiskálního řízení: nástroj Komise obsahující informace o hlavních součástech rámce fiskálního řízení členských států, jmenovitě o vnitrostátních fiskálních pravidlech, nezávislých fiskálních institucích a střednědobých rozpočtových rámcích.

Evropská fiskální rada: poradní orgán Komise, který hodnotí provádění fiskálních pravidel EU, navrhuje změny fiskálního rámce a provádí ekonomická hodnocení.

Evropský semestr: roční cyklus, který je rámcem pro koordinaci hospodářských politik členských států EU a monitorování pokroku, zejména fiskálních politik, stanovených v Paktu o stabilitě a růstu.

Fiskální pravidlo: trvalé omezení fiskální politiky, často číselně vyjádřené pomocí ukazatele fiskální výkonnosti jako strop nebo cíl v poměru k hrubému domácímu produktu.

Fiskální výkonnost: udržování rozpočtové kázně, která podporuje makroekonomickou stabilitu a udržitelný růst.

Kontrola provedení: posouzení správnosti a slučitelnosti vnitrostátních prováděcích opatření s ustanoveními směrnice.

Kontrola shody: úvodní ověření, zda vnitrostátní prováděcí opatření zohledňují všechna nutná ustanovení směrnice.

Nápravná složka Paktu o stabilitě a růstu: postup při nadměrném schodku, který zahajuje Rada na doporučení Komise vůči kterémukoli členskému státu EU, který překročí strop rozpočtového schodku uložený nařízením EU o Paktu o stabilitě a růstu. Postup zahrnuje několik kroků, jež mohou vyvrcholit uložením sankcí, má podpořit členský stát, aby znovu získal kontrolu nad svým rozpočtovým schodkem, a je předpokladem bezproblémového fungování hospodářské a měnové unie.

Návrh rozpočtového plánu: dokument, který vlády eurozóny každý rok musí předložit Komisi a který slouží jako základ pro koordinaci fiskálních politik.

Nezávislá fiskální instituce: veřejný subjekt, který podporuje zdravou fiskální politiku a udržitelné veřejné finance tím, že plní řadu úkolů, mimo jiné vydává makroekonomické a rozpočtové prognózy a posuzuje soulad s fiskálními pravidly.

Pakt o stabilitě a růstu: soubor pravidel, který má zajistit, aby členské státy EU usilovaly o zdravé veřejné finance a koordinovaly své fiskální politiky.

Posouzení souladu: hodnocení provedení směrnice EU ve vnitrostátním právu a shody jejího uplatňování na vnitrostátní úrovni.

Postup „EU Pilot“: neformální dialog mezi Komisí a členským státem o možném nedodržování právních předpisů EU před zahájením formálního řízení o nesplnění povinnosti.

Postup při makroekonomické nerovnováze: cílem postupu při makroekonomické nerovnováze je identifikace, prevence a řešení vzniku potenciálně škodlivé makroekonomické nerovnováhy, která by mohla nepříznivě ovlivnit hospodářskou stabilitu v konkrétním členském státě, eurozóně nebo EU jako celku.

Potenciální produkt: teoretický koncept objemu produktu (hrubého domácího produktu) v daný okamžik, který je v souladu se stabilní inflací. Roste v čase v míře, která není nutně stálá. Ani objem, ani tempo růstu nelze měřit přímo, ale musí se odhadovat.

Pravidlo vyrovnaného rozpočtu: stav veřejných rozpočtů musí být vyrovnaný nebo vykazovat přebytek. V Paktu o stabilitě a růstu i Smlouvě o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii se toto pravidlo považuje za dodržené, pokud roční strukturální saldo veřejných financí odpovídá střednědobému rozpočtovému cíli.

Preventivní složka Paktu o stabilitě a růstu: hlavním cílem preventivní složky podle nařízení Rady č. 1466/97 bylo zajistit, aby členské státy rychle konvergovaly k téměř vyrovnanému nebo přebytkovému stavu rozpočtu, který by jim pak umožnil vypořádat se s běžnými konjunkturálními výkyvy, aniž by byl porušen 3% limit pro celkový schodek.

Primární saldo: rozpočtové saldo snížené o platby úroků z veřejného dluhu.

Programy stability a konvergenční programy: členské státy jsou podle Paktu o stabilitě a růstu povinny každý rok předložit dokument obsahující fiskální plány na následující tři roky. Komise a ministři financí podle nich hodnotí, zda země plní svůj střednědobý rozpočtový cíl. Země eurozóny předkládají tzv. programy stability, kdežto členské státy, které euro nepřijaly, předkládají tzv. konvergenční programy.

Provedení ve vnitrostátním právu: přijetí, zveřejnění a vstup v platnost vnitrostátních předpisů, kterými se uplatňuje směrnice EU, ve stanovené lhůtě.

Rozpočtový pakt: dohoda o posílení rozpočtové kázně uzavřená mezi 22 smluvními stranami z 25, které podepsaly mezivládní Smlouvu o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii.

Síť EU pro nezávislé fiskální instituce: skupina, kterou zaštiťuje Komise a která byla ustavena v roce 2013. Sdružuje vnitrostátní nezávislé fiskální instituce v EU a Evropskou fiskální radu a předsedá jí Komise.

Síť nezávislých fiskálních institucí v EU: platforma založená v roce 2015 pro výměnu názorů a odborných poznatků a pro sdružování zdrojů. Je otevřená všem nezávislým orgánům fiskálního dohledu v EU a předsedá ji vždy jedna nezávislé fiskální instituce.

Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii: mezivládní smlouva, přijatá v roce 2012, která podporuje rozpočtovou kázeň a koordinaci hospodářských politik smluvních stran a zlepšuje správu eurozóny.

Strukturální saldo: skutečné rozpočtové saldo očištěné o cyklickou složku a jednorázová a jiná dočasná opatření. Strukturální saldo je měřítkem základního trendu rozpočtového salda.

Střednědobý rozpočtový cíl: cíl fiskální politiky specifický pro danou zemi vymezený v Paktu o stabilitě a růstu, který je pro většinu členských států stanoven jako 1 % hrubého domácího produktu a pro členské státy eurozóny je poněkud přísnější a je stanoven jako 0,5 % HDP, pokud nemají nízkou míru zadlužení.

Střednědobý rozpočtový rámec: fiskální mechanismus, který rozšiřuje časový horizont pro tvorbu fiskální politiky nad rámec ročního plánování rozpočtu.

Uplatňování: uvádění předpisů EU a vnitrostátních předpisů v platnost.

Vnitrostátní rozpočtový rámec: mechanismy, postupy, pravidla a instituce, z nichž vychází rozpočtová politika.

Výbor pro hospodářskou politiku: poradní orgán Rady pro hospodářské a finanční věci, který pomáhá vytvářet shodu o hospodářské politice (včetně tvorby pracovních míst a růstu) a udržitelnosti veřejných financí.

Výdajové pravidlo: dlouhotrvající omezení absolutních výdajů nebo míry růstu výdajů.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát IV, který odpovídá za oblast regulace trhu a konkurenceschopného hospodářství a jemuž předsedá člen EÚD Alex Brenninkmeijer. Audit vedl do konce svého mandátu (červenec 2019) člen Účetního dvora Neven Mates a poté člen EÚD Mihails Kozlovs a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Edite Dzalbeová a tajemnice kabinetu Laura Graudinaová a tajemník kabinetu Marko Mrkalj, vyšší manažerka Marion Colonerusová, vedoucí úkolu Stefano Sturaro a auditoři Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiu a Maëlle Bourqueová. Jazykovou podporu zajišťoval Michael Pyper.

Zleva doprava: Stefano Sturaro, Marion Colonerus, Mihails Kozlovs, Maëlle Bourque, Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou.

Poznámky na konci textu

¹ Evropská rada (2010), Report by the Task Force to the European Council on strengthening economic governance in the EU (Zpráva pracovní skupiny pro Evropskou radu o posilování správy ekonomických záležitostí v EU).

² Například: Debrun, X. a kol. (2008), Tied to the mast? National fiscal rules in the European Union (Připoutáni ke stěžni? Národní fiskální pravidla v Evropské unii), Economic Policy 23/54, s. 299–362.

³ IMF (2013), Reassessing the role and modalities of fiscal policy in advanced economies (Přehodnocení role a postupů fiskální politiky ve vyspělých ekonomikách), Policy Paper.

⁴ Viz například Evropská Komise (2004), Zpráva o veřejných financích v HMU 2004.

⁵ Rada EU (2005), Zpráva Rady ECOFIN pro Evropskou radu z 22.–23. března 2005 o zlepšení provádění Paktu o stabilitě a růstu.

⁶ Rada EU (2009), závěry 2967. Rady pro hospodářské a finanční věci o strategii ústupu od fiskální angažovanosti.

⁷ Směrnice Rady 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011 o požadavcích na rozpočtové rámce členských států, Úř. věst. L 306, 23. listopadu 2011 (v tomto dokumentu se označuje jako Směrnice 2011/85).

⁸ Evropská komise (2012), COM(2012) 342 final, sdělení Komise – Společné zásady pro vnitrostátní rozpočtové mechanismy nápravy.

⁹ Debrun, X. a Kinda, T. (2014), Strengthening post-crisis fiscal credibility: Fiscal Councils on the rise — A new dataset (Posilování fiskální důvěryhodnosti v době po krizi: fiskální rady na vzestupu – nový datový soubor), pracovní dokument IMF 14/58.

¹⁰ Beetsma, R. a kol. (2018), The rise of independent fiscal institutions: recent trends and performance (Vzestup nezávislých fiskálních institucí: nové trendy a výsledky), pracovní dokument IMF 18/68.

¹¹ Jonung, L. a Larch, M. (2006), Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts (Zlepšování fiskální politiky v EU: argumenty pro nezávislé prognózy), Economic Policy 21/47, s. 492–534.
IMF (2013), Case studies of fiscal councils — functions and impact (Případové studie fiskálních rad – funkce a dopad).

¹² Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 473/2013 ze dne 21. května 2013 o společných ustanoveních týkajících se sledování a posuzování návrhů rozpočtových plánů a zajišťování nápravy nadměrného schodku členských států v eurozóně, Úř. věst. L 140, 17. května 2013 (v tomto dokumentu se označuje jako nařízení č. 473/2013).

¹³ Evropská komise (2017), COM(2017) 824 final, návrh směrnice Rady, kterou se stanoví pravidla pro posílení rozpočtové odpovědnosti a střednědobé rozpočtové orientace v členských státech, s. 3.

¹⁴ Hospodářský a finanční výbor (2019), Návrh dodatečných zjištění Hospodářského a finančního výboru o provedení rozpočtového paktu ve vnitrostátním právu, ecfin.cef.cpe (2019) 1812588.

¹⁵ Rozhodnutí Komise (EU) 2015/1937 ze dne 21. října 2015 o zřízení nezávislé poradní Evropské fiskální rady a Rozhodnutí Komise (EU) 2016/221 ze dne 12. února 2016, kterým se mění rozhodnutí (EU) 2015/1937 o zřízení nezávislé poradní Evropské fiskální rady.

¹⁶ Juncker, J.-C., Tusk, D., Dijsselbloem, J., Draghi, M. a Schulz, M. (2015), Zpráva pěti předsedů: dokončení hospodářské a měnové unie.

¹⁷ Zvláštní zpráva EÚD č. 10/2016 „Pro zajištění účinného provádění postupu při nadměrném schodku jsou zapotřebí další zlepšení“ (http://eca.europa.eu).

¹⁸ Zvláštní zpráva EÚD č. 18/2018 „Je naplňován hlavní cíl preventivní složky Paktu o stabilitě a růstu?“ (http://eca.europa.eu).

¹⁹ Zvláštní zpráva EÚD č. 03/2018 „Audit postupu při makroekonomické nerovnováze“ (http://eca.europa.eu).

²⁰ Jedná se o členské státy eurozóny, které jsme vybrali proto, že měly vysoké zadlužení, jejich rozpočtový rámec se výrazně zlepšil nebo v nich již dlouho existovala nezávislá fiskální instituce.

²¹ V pěti z 28 členských států se o úkoly nezávislé fiskální instituce dělí dvě instituce.

²² Evropská komise (2012), Zpráva o veřejných financích v HMU 2011, s. 101.

²³ ECB (2018), CON/2018/25.

²⁴ Evropská komise (2017), C(2017) 1201 final, Zpráva Komise předkládaná podle článku 8 Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii, s. 3.

²⁵ ECB (2018), CON/2018/25.

²⁶ Jakýkoli rok následující po běžném rozpočtovém/fiskálním roce.

²⁷ MMF (2013), Cangiano, G. a kol., Public Financial Management and its emerging architecture (Správa veřejných financí a její nově vznikající struktura), s. 161.

²⁸ OECD (2004), The Legal Framework for Budget Systems (Právní rámec pro rozpočtové systémy), rámeček III.4, MMF (2010), Lienert, I. a Fainboim, I., Reforming Budget Systems Laws (Reforma zákonů o rozpočtových systémech), rámeček 4 a s. 12–13, MMF (2013), Cangiano, G. a kol., Public Financial Management and its emerging architecture (Správa veřejných financí a její nově vznikající struktura), s. 156, MMF (2014), Fiscal transparency code (Kodex fiskální transparentnosti), zásady 2.1.3, 2.3.1 a 2.3.2, Světová banka (2013), Beyond the annual budget – The global experience with medium term expenditure frameworks (Za obzorem ročního rozpočtu – globální zkušenosti se střednědobými výdajovými rámci), s. 58–59.

²⁹ MMF (2014), Fiscal transparency code (Kodex fiskální transparentnosti), zásada 2.1.3.

³⁰ Potenciální produkt je teoretický koncept objemu produktu (HDP) v daný okamžik, který je v souladu se stabilní inflací. Roste v čase v míře, která není nutně stálá. Ani objem, ani tempo růstu nelze měřit přímo, ale musí se odhadovat.

³¹ MMF a OECD aktualizovaly své normy a osvědčené postupy pro dobrou rozpočtovou správu v letech 2014 a 2015 a začlenily do nich zkušenosti z hospodářské a finanční krize. Komise však tuto aktualizaci v návrhu směrnice z roku 2017 nezohlednila.

³² MMF (2013), The functions and impact of fiscal councils (Funkce a dopad fiskálních rad): „Tento dokument představuje nejúplnější přehled fiskálních rad, který byl dosud k dispozici“ a také vychází z dalších studií včetně návrhu zásad OECD z roku 2012 a publikace Kopits, G. (2011), Independent fiscal institutions: Developing good practices (Nezávislé fiskální instituce: stanovení osvědčených postupů), s. 35–52.

³³ Zásady OECD byly již dostupné v roce 2012 a byly přijaty v roce 2014. Viz OECD (2014), Recommendation on Principles for IFIs (Doporučení k zásadám nezávislých fiskálních institucí).

³⁴ Evropská komise (2017), Jankovics, L. a Sherwood, M., Independent fiscal institutions in the EU Member States: The early years (Nezávislé fiskální instituce v členských státech EU: první roky), diskusní dokument 067.

³⁵ Evropská komise (2004), Jonung, L. a Larch, M., Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts (Zlepšování fiskální politiky v EU: argumenty pro nezávislé prognózy).

³⁶ Optimistická předpojatost spočívá v nadhodnocení růstu produktu a příjmů a současném podhodnocení mandatorních výdajů.

³⁷ MMF (2007), Code of good practices on fiscal transparency (Kodex správné praxe pro fiskální transparentnost), zásada 4.3.4.

³⁸ OECD (2014), Recommendation on Principles for IFIs (Doporučení k zásadám nezávislých fiskálních institucí), zásada 3.3.

³⁹ Síť nezávislých fiskálních institucí EU (2016), Defining and enforcing minimum standards for IFIs (Stanovení a dodržování minimálních norem pro nezávislé fiskální instituce).

⁴⁰ Síť nezávislých fiskálních institucí EU (2018), Stanovisko Sítě nezávislých fiskálních institucí EU k návrhu směrnice Rady, kterou se stanoví pravidla pro posílení rozpočtové odpovědnosti a střednědobé rozpočtové orientace v členských státech.

⁴¹ V roce 2015 Komise zveřejnila interpretační sdělení o svém prostoru pro výklad „Optimální využití flexibility v rámci současných pravidel Paktu o stabilitě a růstu“, COM(2015) 12 final. To se následně odrazilo ve společně dohodnutém stanovisku z listopadu 2015, které Rada schválila v únoru 2016.

⁴² Aby bylo dosaženo rychlé konvergence k střednědobým rozpočtovým cílům, referenční hodnota v Paktu o stabilitě a růstu je stanovena tak, že členský stát by měl zlepšovat strukturální stav svého rozpočtu o 0,5 % HDP ročně.

⁴³ Evropská fiskální rada (2018), výroční zpráva za rok 2018, s. 42.

⁴⁴ Irish Fiscal Advisory Council (2016), Fiscal assessment report (Zpráva o fiskálním posouzení), s. 67.

⁴⁵ Evropská fiskální rada se skládá z rady a sekretariátu (v němž pracuje vedoucí sekretariátu a vyčlenění pracovníci, kteří jsou v současné době omezeni na pět ekonomů a jednoho asistenta).

⁴⁶ ECB (2015), Ekonomický bulletin, vydání č. 7, rámeček 5: The creation of a European Fiscal Board (Vytvoření Evropské fiskální rady).

⁴⁷ MMF (2016), 2016 Article IV consultation – euro-area policies (Konzultace podle článku IV v roce 2016 – politiky eurozóny), zpráva MMF o zemích č. 16/219, s. 20.

⁴⁸ Evropská fiskální rada také v březnu 2018 zveřejnila jedno stanovisko na podporu Dánské fiskální rady.

⁴⁹ ECB (2015), Ekonomický bulletin, vydání č. 7, rámeček 5: The creation of a European Fiscal Board (Vytvoření Evropské fiskální rady).

⁵⁰ Evropský veřejný ochránce práv (2016), dopis evropského veřejného ochránce práv předsedovi Evropské komise o transparentnosti Evropské fiskální rady.

⁵¹ Evropská komise (2012), Zpráva o veřejných financích v HMU 2011, s. 101.

⁵² EÚD (2018), situační zpráva „Uplatňování právních předpisů EU: povinnosti Evropské komise v oblasti dohledu podle čl. 17 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii“, rámeček 4.

⁵³ Kontroly provedení by měly být dokončeny do šesti měsíců od lhůty pro provedení ve vnitrostátním právu nebo od data oznámení o vnitrostátních prováděcích opatřeních a kontroly shody do 16 až 24 měsíců od data sdělení vnitrostátních prováděcích opatření.

⁵⁴ Pokud byl v daném případě uplatněn postup „EU Pilot“, který však v dohledné době pravděpodobně nepřinese očekávané výsledky, měla by Komise přistoupit k formálnímu řízení o nesplnění povinnosti.

⁵⁵ Jako nástroje k podpoře souladu s předpisy slouží prováděcí plány, pokyny, informativní dokumenty, sítě, skupiny odborníků, semináře, souhrnných schůze a srovnávací přehledy.

⁵⁶ Některé aspekty posouzení uplatňování směrnice již byly obsaženy v posouzení jejího provedení ve vnitrostátním právu.

⁵⁷ Evropská komise (2012), Zpráva o veřejných financích v HMU 2011, s. 101.

⁵⁸ Evropská komise (2019), Zpráva o veřejných financích v HMU 2018, s. 138.

⁵⁹ Evropská komise (2017), C(2017) 1201 final, Zpráva Komise předkládaná podle článku 8 Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii.

⁶⁰ ECB (2017), Ekonomický bulletin č. 4, rámeček 8: Rozpočtový pakt: přezkum Komise a další postup.

⁶¹ Roční cyklus EU pro koordinaci hospodářské politiky, který zahrnuje také fiskální politiky stanovené v Paktu o stabilitě a růstu.

⁶² Evropská komise (2012), Zpráva o veřejných financích v HMU 2011, s. 105.

⁶³ Evropská komise (2012), COM(2012) 761 final, zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě – Průběžná zpráva o pokroku při provádění směrnice Rady 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států, s. 6.

⁶⁴ Evropská komise (2015), Sherwood, M., Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States (Střednědobé rozpočtové rámce v členských státech), diskusní dokument 021, s. 6.

⁶⁵ Evropská komise (2012), Fiscal frameworks in the European Union: May 2012 update on priority countries (Addendum to occasional paper 91) (Fiskální rámce v Evropské unii: aktualizace prioritních zemí z května 2012 (dodatek k příležitostnému dokumentu 91)), příležitostný dokument 113, p. 15.

⁶⁶ MMF (2010), Lienert, I. a Fainboim, I., Reforming Budget Systems Laws (Reforma zákonů o rozpočtových systémech), rámeček 3 a rámeček 4.

⁶⁷ Evropská komise (2007), Zpráva o veřejných financích v HMU 2007, rámeček III.4.1, Evropská komise (2015), Sherwood, M., Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States (Střednědobé rozpočtové rámce v členských státech), diskusní dokument 021, rámeček A1.1.

⁶⁸ Evropská komise (2007), Zpráva o veřejných financích v HMU 2007, s. 158.

⁶⁹ Evropská komise (2010), Zpráva o veřejných financích v HMU 2010, rámeček II.3.3.

Harmonogram

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2019

© Evropská unie, 2019

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.
K veškerému použití nebo reprodukci fotografií či jiného materiálu, k nimž Evropská unie nemá autorská práva, je nutné získat svolení přímo od držitelů těchto práv.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1952 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.