Unijne wymogi dotyczące krajowych ram budżetowych – konieczne jest ich dalsze wzmocnienie oraz lepsze monitorowanie stosowania

Streszczenie

W ramach działań mających na celu wyeliminowanie podstawowych przyczyn kryzysu finansowego Komisja dostrzegła potrzebę uzupełnienia ram budżetowych opartych na regułach o wiążące przepisy krajowe. Zaproponowała w związku z tym trzy akty ustawodawcze w celu wzmocnienia krajowych ram budżetowych (tj. sposobu prowadzenia polityki budżetowej). Dwa z nich zostały już przyjęte (w 2011 r. jako część „sześciopaku” oraz w 2013 r. jako część „dwupaku”), a w przypadku wniosku z 2017 r. dotyczącego dyrektywy proces legislacyjny wciąż jest w toku. Ponadto w 2012 r. 25 państw członkowskich podpisało międzyrządowy Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej.

W aktach ustawodawczych nałożono na państwa członkowskie m.in. obowiązek powołania niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej, przyjęcia krajowych reguł fiskalnych oraz wprowadzenia wieloletnich ram budżetowych opartych na regułach. Dobrze zorganizowane niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej prowadzą do lepszego przestrzegania reguł fiskalnych oraz dokładniejszych i mniej stronniczych prognoz makroekonomicznych i budżetowych, podczas gdy zasadniczo uznaje się, że średniookresowe ramy budżetowe przyczyniają się do uzyskiwania lepszych wyników budżetowych, gdyż pokazują one, czy i w jaki sposób bieżące decyzje polityczne i przyszłe programy wpisują się w zrównoważone średniookresowe przydziały budżetowe.

Kontrola miała na celu ocenę, czy działania Komisji ukierunkowane na wzmocnienie ram budżetowych państw członkowskich UE osiągnęły oczekiwane rezultaty. W tym celu Trybunał przeanalizował, czy:

1. wymogi prawne UE dotyczące krajowych ram budżetowych były skuteczne;
2. krajowe ramy budżetowe zostały wzmocnione w toku odpowiedniej i jasnej interakcji między Komisją, niezależnymi organami ds. odpowiedzialności budżetowej i Europejską Radą Budżetową;
3. Komisja odpowiednio oceniła sposób wdrożenia i stosowania wymogów prawnych UE w państwach członkowskich.

Działania ustawodawcze UE zapewniły wprawdzie bodziec do wzmocnienia krajowych ram budżetowych, unijne ramy prawne wciąż wymagają jednak udoskonalenia. W porównaniu z normami międzynarodowymi i najlepszymi praktykami zawarte w nich wymogi są bowiem pod pewnymi względami mniej rygorystyczne, w szczególności w odniesieniu do średniookresowych ram budżetowych i niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej. W dyrektywie zaproponowanej przez Komisję w 2017 r. uwzględniono niektóre – ale nie wszystkie – uchybienia zaobserwowane przez Trybunał.

Niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej oceniają przestrzeganie krajowych reguł fiskalnych. Ponadto niektóre z tych organów, podobnie jak Komisja, oceniają, czy państwa członkowskie przestrzegają unijnych reguł fiskalnych, ponieważ zobowiązuje je do tego podstawa prawna ich funkcjonowania albo dobrowolnie decydują się na podjęcie takich działań. Fakt, że Komisja korzysta ze swobody decyzyjnej, jak również inne czynniki powodują ryzyko braku spójności między stanowiskiem Komisji a oceną niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej co do przestrzegania reguł fiskalnych UE. Jeśli ryzyko to miałoby się zmaterializować, mogłoby się to odbić niekorzystnie na skuteczności ram budżetowych UE.

W sprawozdaniu pięciu przewodniczących opublikowanym w 2015 r. zaproponowano ustanowienie Europejskiej Rady Budżetowej, która zapewniałaby, na szczeblu europejskim, publiczną i niezależną ocenę wyników budżetów krajowych oraz ich wykonania względem celów budżetowych UE. Komisja ustanowiła Radę w tym samym roku w drodze decyzji. Ze względu na strukturę organizacyjną oraz mandat Europejskiej Radzie Budżetowej nie udało się zrealizować zadań przewidzianych w tym sprawozdaniu. Co więcej, zważywszy na jej obecną strukturę instytucjonalną, możliwe byłoby zwiększenie jej niezależności. Ponadto Komisja może nie zastosować się do wniosków i zaleceń wydawanych przez Europejską Radę Budżetową bez podania odpowiednich wyjaśnień.

Komisja posiada jak dotąd jedynie ograniczoną pewność, że wymogi UE dotyczące krajowych ram budżetowych są prawidłowo wdrażane i stosowane. Ocena zgodności przepisów krajowych z wymogami dyrektywy 2011/85/UE nie została jeszcze faktycznie ukończona. Oceny stosowania ram prawnych UE nie zostały jeszcze przeprowadzone lub zostały przeprowadzone zbyt wcześnie na etapie wdrażania, by można je wykorzystać w konstruktywny sposób.

Trybunał zaleca, by Komisja:

1. zacieśniła współpracę z niezależnymi organami ds. odpowiedzialności budżetowej, tak aby zminimalizować rozbieżności między jej stanowiskiem a opiniami tych organów co do oceny przestrzegania unijnych reguł fiskalnych;
2. dokonała przeglądu wymogów dotyczących krajowych ram budżetowych, mając również na względzie normy międzynarodowe i najlepsze praktyki;
3. wzmocniła Europejską Radę Budżetową;
4. wyeliminowała nierozwiązane problemy w zakresie przestrzegania reguł fiskalnych oraz zyskała większą pewność co do rzeczywistego funkcjonowania krajowych ram budżetowych.

Wstęp

Wprowadzenie

Jako że wybuch kryzysu zadłużeniowego w 2009 r. zagroził stabilności strefy euro, prawodawcy UE przyjęli kilka aktów ustawodawczych w celu poprawy zarządzania budżetowego w UE. Celem było ulepszenie wdrażania paktu stabilności i wzrostu oraz wzmocnienie krajowych ram budżetowych¹ (zob. komponenty krajowych ram budżetowych w ramce 1).

Ramka 1

Krajowe ramy budżetowe

Krajowe ramy budżetowe obejmują mechanizmy, procedury, reguły i instytucje leżące u podstaw polityki budżetowej.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W literaturze ekonomicznej panuje powszechna zgoda, że wieloletnie, oparte na regułach ramy budżetowe wiążą się z lepszymi wynikami budżetowymi², gdyż pokazują, w jaki sposób bieżące decyzje polityczne i przyszłe programy wpisują się w zrównoważone, średniookresowe przydziały budżetowe. Wiarygodne średniookresowe ramy budżetowe mogą także pomagać rządom w godzeniu wymogów dotyczących stabilności budżetowej z możliwością wykorzystania polityki budżetowej do łagodzenia skutków wstrząsów gospodarczych i finansowych³.

Na mocy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) państwa członkowskie zachowują suwerenność w odniesieniu do polityki budżetowej. Niemniej jednak koordynacja w zakresie tej polityki jest konieczna, aby uniknąć negatywnych skutków ubocznych w innych państwach i zagrożeń dla stabilności walutowej w strefie euro. Komisja uznała, że dla zapewnienia takiej udanej koordynacji cele budżetowe UE muszą zostać osadzone w krajowych politykach budżetowych⁴. W 2005 r. „Rada uważała, że krajowe ustalenia w zakresie zarządzania powinny stanowić uzupełnienie ram UE”⁵. Nie zapewniono jednak wówczas żadnej wszechstronnej analizy (i) uchybień w obowiązujących w tym czasie ramach UE ani (ii) tego, jak miałaby wyglądać przyszła koordynacja dwóch systemów zarządzania. W październiku 2009 r. Rada Unii Europejskiej („Rada”) ponownie stwierdziła, że należy wzmocnić krajowe ramy budżetowe, tak aby wspierać długoterminową stabilność budżetową⁶.

Od 2006 r. Komisja, w drodze ankiet przeprowadzanych wśród właściwych organów krajowych, gromadzi informacje i dane jakościowe na temat głównych elementów krajowych ram budżetowych (tj. numerycznych reguł fiskalnych, niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej oraz średniookresowych ram budżetowych). Informacje te rejestrowane są w bazie danych Komisji na temat zarządzania budżetowego oraz są wykorzystywane do obliczania wskaźników dotyczących siły i jakości tych elementów.

Ramy prawne

Pierwszym krokiem w procesie opracowania wspólnych ram prawnych, wynikłym z dyskusji politycznych, było przyjęcie dyrektywy 2011/85/UE⁷, jednego z sześciu środków legislacyjnych zwanych wspólnie „sześciopakiem”. Dyrektywa 2011/85/UE ustanawia minimalne wymogi dla krajowych ram budżetowych (przegląd odpowiednich aktów prawnych i historię ich zatwierdzania można znaleźć w załączniku I):

1. podstawą planowania budżetowego w państwach członkowskich powinny być realistyczne prognozy makroekonomiczne i budżetowe zapewniane przez wyznaczoną do tego instytucję;
2. państwa członkowskie powinny posiadać szczegółowe reguły fiskalne, zgodność z którymi ma być monitorowana przez niezależne organy;
3. państwa członkowskie powinny posiadać wiarygodne i skuteczne średniookresowe ramy budżetowe obejmujące co najmniej trzyletnią perspektywę planowania budżetowego;
4. państwa członkowskie powinny posiadać kompleksowe, spójne i przejrzyste systemy rachunkowości budżetowej i sprawozdawczości statystycznej.

Drugim krokiem był międzyrządowy Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej (TSCG) podpisany w marcu 2012 r., a w szczególności pakt fiskalny (tytuł III), uzupełniony w czerwcu 2012 r. komunikatem Komisji wytyczającym siedem wspólnych zasad⁸ („wspólne zasady Komisji”). Od umawiających się stron paktu fiskalnego (wszystkie 19 państw członkowskich strefy euro, Bułgaria, Dania i Rumunia) wymaga się włączenia do ustawodawstwa krajowego zasady budżetu zrównoważonego strukturalnie oraz ustanowienia automatycznego mechanizmu korygującego, a także niezależnego organu ds. odpowiedzialności budżetowej (zob. ramka 2).

Dobrze zorganizowane niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej zasadniczo postrzegane są jako gwarantujące lepsze wyniki budżetowe⁹, lepsze przestrzeganie reguł fiskalnych¹⁰ oraz dokładniejsze i mniej stronnicze prognozy makroekonomiczne i budżetowe¹¹.

Trzecim krokiem było przyjęcie rozporządzenia (UE) nr 473/2013¹², które stanowi część dwupaku i którego celem było między innymi włączenie do prawa Unii postanowień TSCG dotyczących państw członkowskich strefy euro.

Ponadto w grudniu 2017 r. Komisja przedłożyła wniosek dotyczący dyrektywy Rady w celu włączenia treści postanowień TSCG do prawa Unii¹³ („projekt dyrektywy z 2017 r.”). W momencie sporządzania niniejszego sprawozdania proces przyjmowania dyrektywy w Radzie został wstrzymany w oczekiwaniu na przedłożenie przez Komisję oceny sześciopaku i dwupaku, co ma nastąpić do końca 2019 r.¹⁴ Opinii w sprawie wniosku nie wydał też jeszcze Parlament Europejski.

W 2015 r. Komisja ustanowiła Europejską Radę Budżetową w drodze decyzji („decyzja w sprawie Europejskiej Rady Budżetowej”)¹⁵. Było to skutkiem zalecenia zawartego w sprawozdaniu pięciu przewodniczących¹⁶ i dotyczącego utworzenia doradczej Europejskiej Rady Budżetowej w celu wzmocnienia ram zarządzania UE poprzez m.in. koordynację i uzupełnienie działań krajowych niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej oraz poprzez przeprowadzanie publicznej i niezależnej oceny wyników budżetów oraz ich wykonania względem celów budżetowych UE.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Między rokiem 2016 a 2018 Trybunał przeanalizował zarówno część naprawczą¹⁷, jak i zapobiegawczą¹⁸ paktu stabilności i wzrostu, a także procedurę dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej¹⁹. W celu dopełnienia obrazu zarządzania gospodarczego w UE Trybunał zdecydował o przeprowadzeniu kontroli mechanizmów dotyczących stabilności budżetowej.

Kontrola miała na celu ocenę, czy działania Komisji ukierunkowane na wzmocnienie ram budżetowych państw członkowskich UE osiągnęły oczekiwane rezultaty w odniesieniu do trzech kluczowych komponentów: (i) reguł fiskalnych i mechanizmu korygującego, (ii) średniookresowych ram budżetowych oraz (iii) niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej (zob. ramka 1). W tym celu Trybunał przeanalizował, czy:

1. wymogi prawne UE dotyczące krajowych ram budżetowych były skuteczne;
2. krajowe ramy budżetowe zostały wzmocnione w toku odpowiedniej i jasnej interakcji między Komisją, niezależnymi organami ds. odpowiedzialności budżetowej i Europejską Radą Budżetową;
3. Komisja odpowiednio oceniła sposób wdrożenia i stosowania wymogów prawnych UE w państwach członkowskich.

Trybunał skoncentrował się na ośmiu państwach członkowskich objętych próbą kontrolną (Grecja, Hiszpania, Francja, Włochy, Łotwa, Luksemburg, Portugalia i Niderlandy)²⁰. Niemniej jednak tam, gdzie to było konieczne, w analizie uwzględnił również inne państwa członkowskie. Trybunał przeanalizował także rolę i pozycję Europejskiej Rady Budżetowej w ramach budżetowych UE.

Trybunał opracował kryteria kontroli na podstawie różnych źródeł: (i) dokumentów prawnych; (ii) dokumentów Komisji i określonych przez nią wartości odniesienia; (iii) dokumentów i norm opracowanych przez różne instytucje UE, inne organizacje międzynarodowe lub badaczy. Dalsze informacje szczegółowe zostały podane w odpowiednich częściach niniejszego sprawozdania.

Trybunał zebrał dowody na potrzeby kontroli w drodze:

1. przeglądu odpowiednich dokumentów Komisji i Europejskiej Rady Budżetowej;
2. przeglądu publikacji, wytycznych i norm organizacji międzynarodowych (MFW, OECD, Bank Światowy) i niezależnych instytutów, a także literatury naukowej;
3. ankiety internetowej skierowanej do niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej w UE, na którą odpowiedziało 31 organów z 26 państw członkowskich²¹;
4. wywiadów z pracownikami Dyrekcji Generalnej ds. Gospodarczych i Finansowych (DG ECFIN);
5. wywiadów z pracownikami właściwych ministerstw, niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej, banków centralnych i ośrodków analitycznych z ośmiu państw członkowskich objętych próbą w celu uzyskania informacji zwrotnych na temat wymogów UE i ich stosowania.

Niniejsze sprawozdanie specjalne ma zapewnić wkład w debatę w Parlamencie Europejskim i Radzie na temat zaproponowanego przez Komisję projektu dyrektywy z 2017 r. w sprawie wzmocnienia odpowiedzialności budżetowej i średniookresowej orientacji polityki budżetowej w państwach członkowskich.

Uwagi

Wymogi prawne UE zapewniły bodziec do udoskonalenia krajowych ram budżetowych, ale wciąż możliwe są udoskonalenia w tym zakresie

Zgodnie z oczekiwaniami działania ustawodawcze UE (zob. pkt 05–10) dały bodziec do wzmocnienia krajowych ram budżetowych w państwach członkowskich UE. Jak pokazano na rys. 1, po przyjęciu dyrektywy 2011/85/UE liczba krajowych reguł fiskalnych i niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej znacznie wzrosła.

Uwaga: w 2011 r. (czerwona linia) przyjęto dyrektywę 2011/85/UE.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji.

Poszczególne elementy krajowych ram budżetowych są jednak regulowane przez fragmentaryczne ramy prawne (zob. rys. 2). Te elementy to: (i) numeryczne reguły fiskalne, (ii) mechanizm korygujący, (iii) średniookresowe ramy budżetowe, (iv) niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej oraz (v) procedury budżetowe.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy; * niektóre przepisy nie mają zastosowania do Zjednoczonego Królestwa.

Jednocześnie obowiązują różnorodne akty o różnym charakterze prawnym (prawo Unii i traktat międzyrządowy):

• ich stopień wykonalności jest różny (Trybunał Sprawiedliwości może wydawać orzeczenia jedynie w sprawie transpozycji TSCG, natomiast w odniesieniu do stosowania TSCG instytucje Unii nie mają żadnych kompetencji, by zapewnić egzekwowanie transponującego go ustawodawstwa krajowego);
• podczas gdy niektóre przepisy są włączone do rozporządzeń, które mają bezpośrednie zastosowanie, inne stanowią część dyrektywy, w przypadku której państwa członkowskie mają czas na transpozycję i mogą swobodnie decydować o sposobie jej stosowania, co skutkuje większą niejednorodnością ram krajowych;
• stopień zastosowania w poszczególnych państwach członkowskich różni się, w szczególności w zależności od tego, czy państwo należy do strefy euro.

Komisja opracowała dyrektywę 2011/85/UE w bardzo krótkim czasie (trzy miesiące). Podkreśliła przy tym, że dyrektywa 2011/85/UE powinna być postrzegana jako zestaw „minimalnych wymogów”, a nie najlepszych praktyk lub nawet pożądanych cech średniookresowych ram budżetowych. Stwierdziła też, że wprowadzanie najlepszych praktyk do ram prawnych UE „nie byłoby kompatybilne z istotnymi różnicami między strukturami administracyjnymi i instytucjonalnymi państw członkowskich”²².

Jak wspominano w pkt 09, celem projektu dyrektywy z 2017 r. było włączenie treści postanowień TSCG do prawa Unii. Komisja nie opowiadała się za dosłowną transpozycją, ale za tak zwanym podejściem teleologicznym, tj. za włączeniem przepisów ze szczególnym naciskiem na podstawowy cel paktu fiskalnego, jakim jest osiągnięcie rozsądnych poziomów długu publicznego. W praktyce projekt dyrektywy z 2017 r. wymaga m.in. określenia średniookresowego celu budżetowego pod względem salda strukturalnego, który zapewni zgodność z pułapem relacji długu do PKB zapisanym w TFUE, jednak bez ustanawiania pułapu liczbowego.

Europejski Bank Centralny (EBC) stwierdził w opinii, że „postanowienia projektu dyrektywy znacznie odbiegają od postanowień paktu fiskalnego, co może prowadzić do osłabienia reguł paktu fiskalnego”²³. Ponadto należy odnotować, że projekt dyrektywy z 2017 r. został zaproponowany przed przeprowadzeniem przeglądu przydatności dyrektywy 2011/85/UE („przegląd przydatności”) czy oceny funkcjonowania dwupaku.

Trybunał ocenił, czy wymogi przewidziane w obecnych ramach prawnych były odpowiednie oraz czy projekt dyrektywy z 2017 r. uwzględnił jakiekolwiek ze wskazanych wcześniej niedociągnięć. Ocenę tę przeprowadzono w odniesieniu do następujących trzech aspektów:

1. mechanizmu korygującego,
2. średniookresowych ram budżetowych,
3. niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej.

Niedociągnięcia w przepisach w sprawie mechanizmu korygującego

W dyrektywie 2011/85/UE po raz pierwszy wprowadzono koncepcję mechanizmu korygującego, który został w niej określony mianem „konsekwencji nieprzestrzegania reguł fiskalnych”. Nie ustanowiono jednak szczególnych wymogów dotyczących jego założeń i stosowania.

TSCG wymaga automatycznego uruchamiania mechanizmu korygującego w przypadku stwierdzenia znacznych odchyleń od średniookresowego celu budżetowego. Nie ustanawia wprawdzie w bezpośredni sposób szczególnych wymogów dotyczących założeń i stosowania takiego mechanizmu, ale zobowiązał Komisję do opracowania wspólnych zasad, które państwa członkowskie powinny stosować podczas projektowania krajowych mechanizmów korygujących. Komisja wydała te zasady w czerwcu 2012 r.

Choć zasady te zostały zatwierdzone na szczeblu politycznym²⁴, nie są wiążące, gdyż zostały opublikowane w komunikacie Komisji, a zatem nie mają skutków prawnych i służą jedynie jako podstawa do ewentualnego stworzenia mechanizmów przez umawiające się strony. Jeśli chodzi o uruchomienie mechanizmu korygującego (zasada 3), Komisja zasugerowała, by moment decydujący o jego uruchomieniu wynikał z kryteriów na szczeblu unijnym lub ze szczególnych kryteriów krajowych. Jednakże dwie trzecie państw członkowskich zdecydowało się na powielenie kryteriów określonych na szczeblu unijnym zamiast ustalenia szczególnych kryteriów krajowych. W rezultacie w przypadku tych państw mechanizmy korygujące nie zostaną najprawdopodobniej uruchomione wcześniej niż unijny mechanizm korygujący w ramach części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu.

Rozporządzenie (UE) nr 473/2013 ustanawia pewne wymogi, w tym wymóg, by niezależne organy zapewniały w stosownych przypadkach oceny dotyczące uruchamiania i wdrażania mechanizmów korygujących. Wymóg ten nie odzwierciedla jednak w pełni wspólnych zasad Komisji, które zostały wydane pół roku po wniosku Komisji dotyczącym rozporządzenia (UE) nr 473/2013. Na przykład nie wskazuje na to, że:

• korekty powinny być spójne z zaleceniami skierowanymi przez Komisję do danego państwa członkowskiego w ramach paktu stabilności i wzrostu pod względem zakresu i harmonogramu (zasada 2);
• czynniki decydujące o uruchomieniu mechanizmu mogą opierać się na kryteriach unijnych lub krajowych (zasada 3);
• większe odchylenia od średniookresowego celu budżetowego lub ścieżki dostosowania prowadzącej do tego celu powinny prowadzić do korekt na większą skalę (zasada 4).

Projekt dyrektywy z 2017 r. także nie odzwierciedla w pełni wspólnych zasad Komisji. Na przykład nie wspomina się w nim, że moment uruchomienia mechanizmu korygującego może wynikać z kryteriów na szczeblu unijnym, szczególnych kryteriów krajowych bądź i z jednych i z drugich.

Co więcej, jak zauważył EBC, w projekcie dyrektywy z 2017 r. nie zdefiniowano terminu „odnotowanie znacznego odchylenia”, tj. okoliczności, w których mechanizm ma zostać uruchomiony, ani nie przedstawiono dalszych wytycznych dotyczących jego zakresu. Wymóg uwzględnienia charakteru i wielkości odchylenia jest niejasny i może poskutkować środkami naprawczymi, które będą bardzo ogólne i pozbawione treści²⁵.

Niedociągnięcia w przepisach w sprawie średniookresowych ram budżetowych

Trybunał porównał wymogi ustanowione w dyrektywie 2011/85/UE z normami i najlepszymi praktykami zalecanymi przez MFW, OECD i Bank Światowy w czasie opracowywania tej dyrektywy. Trzy z tych norm i najlepszych praktyk nie zostały włączone do dyrektywy 2011/85/UE (zob. tabela 1, pogrubione wiersze). W porównaniu z najnowszymi normami MFW/OECD i najlepszymi praktykami dyrektywa 2011/85/UE nie uwzględnia kolejnych dwóch kwestii. Oznacza to, że łącznie pięć z 13 norm i najlepszych praktyk nie znalazło odzwierciedlenia w dyrektywie 2011/85/UE. Stało się tak, mimo iż w czasie prac nad dyrektywą 2011/85/UE stanowisko Komisji w tych kwestiach (zob. załącznik II) było zgodne ze stanowiskiem organów międzynarodowych.

Zgodnie z dokumentem MFW brak zintegrowania średniookresowego planowania wydatków z procesem opracowywania budżetu sprawia, iż planowanie średniookresowe jest nieskuteczne w ograniczaniu polityki budżetowej²⁷. O ile jednak art. 10 dyrektywy 2011/85/UE wymaga, by uchwalana co roku ustawa budżetowa była zgodna z zapisami średniookresowych ram budżetowych lub by zawierała należyte wytłumaczenie każdego odstępstwa od tych zapisów, nie ma wymogu zintegrowania średniookresowego planowania wydatków z procesem opracowywania budżetu²⁸. Ponadto dyrektywa nie wymaga, by dokumentacja budżetowa obejmowała prognozy oraz wyniki w odniesieniu do dochodów, wydatków i finansowania w ujęciu średniookresowym na takiej samej zasadzie co roczny budżet²⁹.

Zgodnie z dokumentem MFW ważne są cztery typy perspektywicznych mechanizmów kontroli: (i) kontrole dotyczące akumulacji, zasobów lub wykorzystania przenoszonych środków, (ii) regularne monitorowanie spójności zaktualizowanych średniookresowych prognoz wydatków z zatwierdzonymi planami średniookresowymi, (iii) wystarczające rezerwy między zobowiązaniami na wydatki a planami wydatków w celu uwzględnienia nieoczekiwanych wydarzeń bez konieczności zmiany priorytetów polityki oraz (iv) rygorystyczne kontrole zdolności ministerstw i agencji do zaciągania wieloletnich zobowiązań na wydatki. W dyrektywie 2011/85/UE nie przewidziano jednak ustanowienia perspektywicznych mechanizmów kontroli wydatków, aby zapewnić zgodność z planami średniookresowymi, nawet w przypadku zmiany warunków zewnętrznych.

Co więcej, dyrektywa 2011/85/UE nie zawiera żadnych przepisów dotyczących potrzeby prowadzenia przez organy krajowe sprawozdawczości z wyników budżetowych, na zasadzie porównywalnej z planami wieloletnimi, oraz wszechstronnego i przejrzystego uzgadniania wszelkich różnic między planami wieloletnimi a wynikami wydatkowania. Nie zawarto w niej też przepisu, który wyraźnie nakładałby na rządy lub podmioty zaangażowane w wykonanie budżetu odpowiedzialność za wszelkie nieuzasadnione odchylenia od planów wieloletnich.

W projekcie dyrektywy z 2017 r. przewidziano wymóg ustanowienia wiążącej średniookresowej reguły budżetowej na początku kadencji parlamentarnej. Taka reguła dawałaby większą stabilność w planowaniu budżetowym oraz zapewniałaby silniejsze powiązanie między budżetem a średniookresowymi ramami budżetowymi. Mogłaby też jednak zagrażać stabilności budżetowej, jeśli wzrost wydatków odbiegałby od wzrostu produkcji potencjalnej³⁰. W projekcie dyrektywy z 2017 r. nie uwzględniono żadnych innych niedociągnięć³¹ wskazanych w tabeli 1.

Niedociągnięcia w przepisach dotyczących niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej

Rozporządzenie (UE) nr 473/2013, które jest wiążące dla państw członkowskich należących do strefy euro, definiuje funkcje, jakie powinny pełnić niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej, a także ich cechy i dotyczące ich zasady. Zasady te są zgodne ze wspólnymi zasadami Komisji. Zostały one dodane w trakcie procesu legislacyjnego, przyjęto je bowiem po tym, jak Komisja przedstawiła wniosek w sprawie rozporządzenia.

Trybunał porównał przepisy dotyczące niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej z międzynarodowymi normami i najlepszymi praktykami MFW³² i OECD³³. Zauważył on, że w przepisach unijnych nie przewidziano wymogów co do (i) liczby członków zarządu niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej i długości ich kadencji, (ii) polityki kadrowej tych organów, (iii) ustanowienia budżetów tych organów oraz (iv) potrzeby przeprowadzania przeglądu zewnętrznego. Poskutkowało to ustanowieniem różnorodnych niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej, co zilustrowano w załączniku III. Na kwestię tę uwagę zwróciła również Komisja w dokumencie otwierającym debatę³⁴.

Już w 2004 r. Komisja³⁵ podkreślała, jak ważne jest, aby zarówno prognozy makroekonomiczne, jak i budżetowe były opracowywane lub oceniane przez niezależną instytucję w celu ograniczenia, a potencjalnie nawet wyeliminowania obecnego w nich skrzywienia optymistycznego³⁶. Zostało to później także potwierdzone w dokumentach MFW³⁷ i OECD³⁸. Pomimo wniosku Komisji o włączenie obydwu typów prognoz, w rozporządzeniu (UE) nr 473/2013 w przyjętej formie wymaga się jedynie, by prognozy makroekonomiczne były opracowywane lub zatwierdzane przez niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej, lecz nie wymaga się tego w przypadku prognoz budżetowych (tj. prognozowanych dochodów i wydatków ujętych w budżecie).

W opracowanym przez Komisję dokumencie otwierającym debatę z 2017 r. (zob. pkt 36) wyrażono między innymi opinię, że niezależnym organom ds. odpowiedzialności budżetowej można by przyznać bardziej wszechstronną rolę w opracowywaniu lub zatwierdzaniu prognoz budżetowych, biorąc pod uwagę ich kompetencje w zakresie prognoz makroekonomicznych. Niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej i inne zainteresowane strony, z którymi spotkał się Trybunał, także zwróciły uwagę na to ograniczenie względem prognoz budżetowych.

W 2016 r. sieć niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej UE, która stanowi platformę umożliwiającą wymianę poglądów i wiedzy eksperckiej oraz łączenie zasobów, zaproponowała wykaz minimalnych norm dla niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej podobnych do zasad OECD, a także „ustanowienie skutecznego systemu ich gwarantowania”³⁹. W projekcie dyrektywy z 2017 r. nie uwzględniono jednak tych kwestii – jeśli chodzi o normy, jedynym nowym wymogiem dla państw członkowskich jest konieczność dopilnowania, by niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej przestrzegały zasad ustanowionych w rozporządzeniu (UE) nr 473/2013.

Wprawdzie sieć niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej UE z zadowoleniem przyjęła ten nowy wymóg, ale jednocześnie zwróciła się o uzupełnienie „warunków ustanowionych w [projekcie dyrektywy z 2017 r.]” o „jaśniejszą definicję minimalnych norm i skuteczny system ich gwarantowania”⁴⁰. W swoim oświadczeniu sieć zasugerowała nawet, że „we wniosku można by dodatkowo zobowiązać państwa członkowskie do zapewnienia ambitnego wdrożenia tej zasady w ustawodawstwie krajowym poprzez ustanowienie odnośnej procedury i wymogów minimalnych”. W styczniu 2019 r. sieć niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej UE ponownie wezwała do „opracowania i ewentualnego włączenia do ustawodawstwa UE odpowiednich norm dotyczących kształtu niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej i ich zdolności operacyjnych”.

Trybunał przyznaje, że projekt dyrektywy z 2017 r. przewidywał zwiększenie roli niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej poprzez powierzenie im następujących kompetencji: (i) krytyczna ocena ex ante i ex post adekwatności średniookresowego celu budżetowego i średniookresowej ścieżki wydatków netto, (ii) występowanie z wnioskiem o uruchomienie mechanizmu korygującego oraz (iii) monitorowanie jego stosowania i wyników. Co więcej, w projekcie tym zamierzano wprowadzić do prawa unijnego zasadę „przestrzegaj lub wyjaśnij”.

Niespójne oceny i nieodpowiednie założenia koncepcyjne stwarzają ryzyko dla niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej i Europejskiej Rady Budżetowej

Ustawodawstwo UE wymaga, by państwa członkowskie posiadały krajowe reguły fiskalne oraz przypisały Komisji i niezależnym organom ds. odpowiedzialności budżetowej odrębne role w zakresie monitorowania. Podczas gdy Komisja ocenia zgodność projektów planów budżetowych z regułami fiskalnymi UE, niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej oceniają ich zgodność z krajowymi regułami fiskalnymi. Prawo Unii nie przewiduje jednak dwustopniowej struktury zarządzania, w ramach której Komisja, sprawując funkcję monitorującą, polegałaby na wynikach prac wykonanych przez organy krajowe.

Celem przyświecającym utworzeniu Europejskiej Rady Budżetowej było wzmocnienie obecnych ram zarządzania gospodarczego (zob. pkt 10). Do jej zadań należy między innymi ocena wdrażania ram budżetowych UE oraz stosowności kursu polityki budżetowej na poziomie strefy euro i na szczeblu krajowym.

Trybunał ocenił w związku z tym, czy:

1. Komisja i niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej w spójny sposób dokonywały oceny, czy reguły fiskalne UE były przestrzegane;
2. Europejska Rada Budżetowa była w stanie wydawać niezależne opinie.

Ryzyko braku spójności między ocenami Komisji i niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej w sprawie zgodności z regułami fiskalnymi UE

Prawo Unii nie ma nakazowego charakteru w odniesieniu do krajowych reguł fiskalnych (jeśli chodzi np. o ich liczbę, charakter czy koncepcję), ale przewiduje, że powinny one skutecznie promować przestrzeganie wartości referencyjnych dla deficytu i zadłużenia zgodnie z obowiązkami wynikającymi z TFUE. W praktyce strony paktu fiskalnego (zob. pkt 06) przyjęły krajowe reguły fiskalne bardzo zbliżone do reguł określonych w części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu.

TSCG, podobnie jak część zapobiegawcza paktu stabilności i wzrostu, wymaga, by sytuacja budżetowa była „zrównoważona lub wykazująca nadwyżkę”, co oznacza, że saldo strukturalne powinno być równe średniookresowemu celowi budżetowemu albo przewyższać ten cel, lub też zgodne ze ścieżką dostosowania prowadzącą do tego celu. Ponadto postępy w kierunku średniookresowego celu budżetowego lub jego osiągnięcie muszą być oceniane na podstawie analizy zgodności z wartością odniesienia dotyczącą wydatków określoną w pakcie stabilności i wzrostu, tj. wydatki nie powinny rosnąć szybciej niż produkcja potencjalna (w załączniku IV porównano reguły części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu z regułami TSCG).

W niektórych państwach członkowskich (np. we Włoszech i w Portugalii) niezależnym organom ds. odpowiedzialności budżetowej powierzono dodatkowo zadanie oceny przestrzegania reguł fiskalnych UE. Z kolei niektóre organy, którym nie powierzono takiego zadania (np. we Francji), podejmują takie działania dobrowolnie. Ankieta przeprowadzona przez Trybunał wśród niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej pokazała, że połowa z nich monitorowała zgodność z numerycznymi regułami fiskalnymi UE.

Niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej, wśród których przeprowadzono ankietę, uznały, że przeprowadzana przez nie ocena zgodności z regułami fiskalnymi UE nie powiela zadań Komisji, ale raczej je uzupełnia, gdyż może wspierać poczucie odpowiedzialności na szczeblu krajowym za przestrzeganie tych reguł. Te odpowiedzi znalazły potwierdzenie w wywiadach przeprowadzonych przez Trybunał z niezależnymi organami ds. odpowiedzialności budżetowej. Organy, które monitorują jedynie przestrzeganie krajowych reguł fiskalnych, nie opowiadają się jednak za monitorowaniem także zgodności z regułami fiskalnymi UE. Jednym z podanych przez nie powodów było ryzyko utraty reputacji w przypadku rozbieżnych ocen.

W przypadku gdy zarówno Komisja, jak i niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej oceniają zgodność z regułami fiskalnymi UE, mogą one faktycznie dojść do odmiennych wniosków. Jednym z powodów takiej sytuacji jest fakt, iż Komisja, jak Trybunał zaobserwował już w swoim sprawozdaniu specjalnym nr 18/2018, korzystała w dużym stopniu z marginesu swobody⁴¹ podczas oceny zgodności z regułami fiskalnymi UE (tj. zgodności ze ścieżką dostosowania prowadzącą do średniookresowego celu budżetowego).

Ponadto rozporządzenie ustanawiające pakt stabilności i wzrostu zezwala na stosunkowo duży margines odchylenia od rocznej wartości odniesienia państwa członkowskiego⁴² dzięki temu, że umożliwia uwzględnienie szeregu czynników podczas oceny zgodności z regułami fiskalnymi. Przykłady takich czynników to:

1. wdrażanie istotnych reform strukturalnych,
2. nadzwyczajne wydarzenia,
3. zapotrzebowanie na inwestycje publiczne,
4. nieokreślone „inne czynniki”.

W związku z tym nawet jeśli państwo członkowskie znacznie odbiega od wymaganej korekty budżetowej (tj. redukcji deficytu budżetowego), Komisja może ostatecznie uznać, że nie podejmie żadnych działań oraz że państwo członkowskie spełnia reguły fiskalne UE.

Kwestie te zostały także wskazane przez niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej w odpowiedziach na ankietę Trybunału jako uchybienia, które mogą wywierać niekorzystny wpływ na ich prace. Około 40% niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej, które wzięły udział w ankiecie, uznało, że kwestie te mogą skutkować rozbieżnością między ich oceną zgodności ze średniookresowym celem budżetowym lub ścieżką dostosowania prowadzącą do tego celu a oceną dokonaną przez Komisję (zob. rys. 3).

Źródło: ankieta Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

Inne powody rozbieżności (zob. pkt 49) to np. stosowanie przez niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej (i) własnej metodyki obliczania produkcji potencjalnej lub (ii) własnych założeń i zbiorów danych. Komisja zacieśniła jednak współpracę z niezależnymi organami ds. odpowiedzialności budżetowej, wyjaśniając swoją metodykę, tak aby pomóc w zapobieganiu rozbieżnościom.

Ponadto we wnioskach co do przestrzegania przez państwa członkowskie reguł fiskalnych UE Komisja może uwzględnić dyskusje z rządem danego kraju, w których niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej nie uczestniczą.

O ryzyku braku spójności między wnioskami wyciągniętymi przez niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej i przez Komisję wspominała już Europejska Rada Budżetowa⁴³, a o jego występowaniu świadczą również wyniki ankiety Trybunału. 20% niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej wskazało, że zaobserwowało już takie różnice. W ramce 3 przedstawiono przykłady rozbieżnych wniosków.

Ustanowienie Europejskiej Rady Budżetowej było krokiem w dobrym kierunku, ale możliwe jest wzmocnienie jej roli i niezależności

W sprawozdaniu pięciu przewodniczących przewidziano następujące zadania dla Europejskiej Rady Budżetowej:

• koordynowanie sieci krajowych rad fiskalnych i korzystanie z takiego samego poziomu niezależności;
• odgrywanie roli organu konsultacyjnego, który nie zajmuje się realizacją polityki. Egzekwowanie przestrzegania przepisów powinno pozostać w gestii Komisji, która powinna mieć możliwość odrzucenia stanowiska Europejskiej Rady Budżetowej pod warunkiem, że ma ku temu uzasadnione powody i je wyjaśni;
• opracowanie analizy ekonomicznej (a nie analizy pod kątem prawnym) właściwego kursu budżetowego, zarówno na poziomie krajowym, jak i na poziomie strefy euro, z uwzględnieniem unijnych reguł fiskalnych. Należałoby przy tym korzystać z reguł określonych w pakcie stabilności i wzrostu;
• dysponowanie możliwością wydawania opinii, w sytuacji gdy uzna to za niezbędne, w tym w szczególności w związku z oceną programów stabilności oraz przedstawieniem rocznych projektów planów budżetowych i wykonaniem budżetów krajowych;
• zapewnianie ocen ex post sposobu wdrażania ram zarządzania.

W decyzji w sprawie Europejskiej Rady Budżetowej Komisja pominęła jednak większą część wymiaru krajowego tych zadań. W szczególności nie powierzyła jej zadania polegającego na wydawaniu opinii w sprawie krajowych programów stabilności lub konwergencji, projektów planów budżetowych lub wykonywania budżetów krajowych. Ponadto stwierdziła, że zamiast koordynowania niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej Europejska Rada Budżetowa powinna jedynie z nimi współpracować. Trybunał odnotowuje, że same organy sprzeciwiały się koordynacji ich działań przez Radę, gdyż w ich opinii byłoby to wbrew celowi polegającemu na zwiększaniu poczucia odpowiedzialności na szczeblu krajowym i mogłoby narazić na szwank ich niezależność.

W przemowie z listopada 2015 r. przewodniczący Eurogrupy stwierdził, że istniały „zalety wynikające z posiadania starszej europejskiej siostry krajowych rad fiskalnych, umiejscowionej poza Komisją i zapewniającej niezależną ocenę projektów budżetów krajowych, na podstawie której Komisja wydaje swoją opinię (polityczną)”.

Co więcej, zgodnie ze sprawozdaniem pięciu przewodniczących Europejska Rada Budżetowa powinna „cieszyć się takim samym poziomem niezależności” co krajowe niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej, jak przewidziano w rozporządzeniu (UE) nr 473/2013.

Art. 4 decyzji w sprawie Europejskiej Rady Budżetowej stanowi, że jej członkowie działają niezależnie. Ta niezależność jest jednak ograniczona ze względu na statut, który nie czyni z Rady silnego organu, i niewielkie zasoby⁴⁵:

1. Przewodniczący i czterej członkowie Rady są powoływani przez Komisję. Pracują oni w niepełnym wymiarze czasu pracy, ich mandat jest krótki (trzy lata), z możliwością jednokrotnego przedłużenia, a ponadto brak jest przepisów w sprawie ich odwołania (takich jak odwołanie jedynie w przypadku niezdolności do pracy lub poważnego uchybienia).
2. Jako że zasady regulujące funkcjonowanie Europejskiej Rady Budżetowej zostały ustanowione w decyzji Komisji, Komisja może je zmienić.
3. Europejska Rada Budżetowa nie jest niezależna finansowo, gdyż nie posiada własnego budżetu i nie może swobodnie zarządzać zasobami kadrowymi. Jej budżet podlega pod budżet „euro i dialogu społecznego” kancelarii wiceprzewodniczącego Komisji oraz obejmuje wynagrodzenie członków (którzy posiadają status specjalnych doradców) oraz koszty ich podróży służbowych. Sekretariat Europejskiej Rady Budżetowej stanowi dział Sekretariatu Generalnego Komisji. W związku z tym jego wydatki (podróże służbowe, zaproszenie dla ekspertów, organizacja warsztatów itd.) są pokrywane z budżetu operacyjnego Sekretariatu Generalnego.
4. Europejska Rada Budżetowa przynależy do Sekretariatu Generalnego Komisji i jest zlokalizowana w jego siedzibie, a jej strona internetowa jest także prowadzona przez Komisję.

Wszystkie wymienione powyżej czynniki sprawiają, że Europejska Rada Budżetowa nie dysponuje silną strukturą instytucjonalną, na co zwrócił uwagę także EBC: „utworzenie Europejskiej Rady Budżetowej na podstawie decyzji Komisji w ramach jej struktury organizacyjnej nie jest zgodne ze standardami ustanowionymi dla jej odpowiedników na szczeblu krajowym”⁴⁶. Ta sama kwestia została poruszona przez MFW⁴⁷.

Ponadto, choć sprawozdanie pięciu przewodniczących stanowi, że Europejska Rada Budżetowa „powinna móc wydawać opinie, w sytuacji gdy uzna to za niezbędne”, decyzja w sprawie Rady zawiera jedynie odniesienie do publikacji sprawozdania rocznego. Nie wspomina natomiast wyraźnie o możliwości publikowania ocen przez Europejską Radę Budżetową w czasie rzeczywistym lub wydawania opinii publicznych, co i tak byłoby utrudnione ze względu na ograniczone zasoby.

W praktyce Europejska Rada Budżetowa regularnie publikuje dwa rodzaje sprawozdań: (1) sprawozdanie w sprawie oceny adekwatności kursu polityki budżetowej w strefie euro, ukazujące się w czerwcu, oraz (2) sprawozdanie roczne, ukazujące się na koniec roku. Ponadto ostatnio opublikowała ona ocenę reguł fiskalnych UE⁴⁸.

Przeprowadzona przez Trybunał ocena czterech sprawozdań wydanych w latach 2017 i 2018 świadczy o ich dobrej jakości analitycznej. Potwierdziły to zainteresowane strony w państwach członkowskich objętych próbą, z którymi spotkał się Trybunał, a także wyniki ankiety przeprowadzonej wśród niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej. 87% tych organów uznało jakość analizy w sprawozdaniach Europejskiej Rady Budżetowej za „dobrą”, 10% uznało ją za „średnią”, a 3% za „słabą”.

W sprawozdaniu rocznym Europejska Rada Budżetowa prezentuje ocenę wdrażania unijnych ram budżetowych. W osobnej sekcji przedstawia także propozycje dotyczące rozwijania unijnych ram budżetowych w przyszłości. Podczas gdy sprawozdania roczne zawierały także ocenę wybranych aspektów skuteczności odnoszących się do niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej, takich jak stosowanie przez nie podejścia „przestrzegaj lub wyjaśnij” oraz zagwarantowanie im prawa dostępu do informacji, w sekcji zawierającej propozycje rozwoju nie przedstawiono żadnych informacji na temat sposobu poprawy sytuacji tych organów.

Ponadto w decyzji w sprawie Europejskiej Rady Budżetowej nie określono, w jaki sposób propozycje Rady miałyby zapewniać wkład w wewnętrzny proces decyzyjny Komisji. W rzeczywistości Komisja może nie zastosować się do propozycji Europejskiej Rady Budżetowej bez podania żadnej przyczyny, gdyż wbrew temu, co zasugerowano w sprawozdaniu pięciu przewodniczących, nie jest ona związana zasadą „przestrzegaj lub wyjaśnij”. Na kwestię tę uwagę zwrócił zarówno EBC⁴⁹, jak i Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich⁵⁰.

W swojej odpowiedzi dla Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej wyjaśnił, że nie można doszukiwać się bliskiej analogii między Europejską Radą Budżetową a krajowymi niezależnymi organami ds. odpowiedzialności budżetowej. Krajowe niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej odgrywają bowiem rolę obserwatorów monitorujących zgodność polityki krajowej z regułami fiskalnymi, podczas gdy Europejska Rada Budżetowa nie monitoruje budżetu UE ani jego wykonania, lecz jest niezależnym organem doradczym Komisji. Dlatego też wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej argumentował, że zasada „przestrzegaj lub wyjaśnij” nie ma zastosowania w tym kontekście.

Jakość analizy i krytyczne opinie wyrażane przez Europejską Radę Budżetową świadczą, że choć stanowi ona część Komisji, jest w stanie sformułować niezależne opinie. Ta niezależność wynika jednak wyłącznie z jej obecnego składu, a nie ze struktury instytucjonalnej. Wyniki ankiety przeprowadzonej przez Trybunał pokazują, że opinie niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej na temat niezależności Europejskiej Rady Budżetowej są podzielone: 53% z nich uważa, iż ma ona „ograniczoną niezależność”, zaś zdaniem 47% jest ona „w pełni niezależna”.

Komisja posiada jak dotąd jedynie ograniczoną pewność, że krajowe ramy budżetowe są prawidłowo wdrażane i stosowane

Pierwotne wymogi dla ram budżetowych państw członkowskich nie zostały ustanowione w rozporządzeniu, ale przyjęły formę dyrektywy. W związku z tym ich wdrażanie jest bardziej czasochłonne, a państwa członkowskie dysponują swobodą uznania co do sposobu ich wdrażania.

W sprawozdaniu w sprawie finansów publicznych UGW z 2011 r. (opublikowanym w 2012 r.)⁵¹ Komisja stwierdziła jednak, że wybór dyrektywy „był podyktowany potrzebą zapewnienia równowagi między wymogami państw członkowskich”.

Trybunał ocenił, czy:

1. Komisja była w stanie w odpowiednim czasie wyciągnąć wnioski co do zgodności ustawodawstwa krajowego z wymogami UE;
2. ocena przeprowadzona przez Komisję zapewniła istotne informacje na temat wdrażania i stosowania krajowych ram budżetowych.

Opóźnienia w wyciąganiu wniosków co do zgodności krajowego ustawodawstwa z wymogami UE spowodowane czynnikami, nad którymi Komisja nie zawsze miała kontrolę

Ostateczny termin transpozycji dyrektywy 2011/85/UE przypadał na dzień 31 grudnia 2013 r. Państwa członkowskie miały obowiązek zgłoszenia krajowych środków wykonawczych Komisji. Łącznie wydały one 323 krajowe środki wykonawcze, ale tylko 67 z nich (20%) zostało zgłoszonych w ustalonym terminie (zob. rys. 4). Państwa członkowskie musiały bowiem jednocześnie włączyć do prawa krajowego nie tylko wymogi dyrektywy 2011/85/UE, ale także wymogi wynikające z rozporządzenia (UE) nr 473/2013 i paktu fiskalnego.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Jako że nie wszystkie państwa członkowskie transponowały dyrektywę 2011/85/UE przed upływem ostatecznego terminu, Komisja wszczęła niedługo później 17 postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ze względu na niedopełnienie obowiązku zgłoszenia krajowych środków wykonawczych. Jak pokazano w tabeli 2, większość tych spraw (14) została zamknięta w ciągu roku, co stanowi standardowy okres odniesienia dla Komisji⁵². Ze względu na długi proces przyjmowania przepisów Słowenia i Czechy zakończyły transpozycję dyrektywy 2011/85/UE dopiero odpowiednio w 2018 i 2019 r. Opóźniło to w nieuchronny sposób rozpoczęcie procesu oceny zgodności w przypadku wszystkich 17 państw członkowskich objętych postępowaniami w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Komisja nie ukończyła w przyjętym przez siebie okresie odniesienia ocen zgodności, które obejmują kontrolę transpozycji i kontrolę zgodności⁵³, a cele w zakresie skuteczności ustanowione w rocznych planach zarządzania DG ECFIN na lata 2014–2017 zostały osiągnięte jedynie częściowo.

W sierpniu 2016 r., w rezultacie przeprowadzonych kontroli transpozycji i zgodności, Komisja wszczęła procedury EU Pilot względem 11 państw członkowskich, w kwietniu 2017 r. względem siedmiu, a w lipcu 2019 r. względem kolejnych siedmiu. Był to pierwszy krok w kierunku rozwiązania problemów dotyczących transpozycji, tak aby w miarę możliwości uniknąć wszczynania formalnych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W przypadku pozostałych trzech państw członkowskich, według stanu na wrzesień 2019 r., Komisja nie zdecydowała jeszcze, czy wszcząć procedury EU Pilot.

Kolejność procedur EU Pilot (zob. tabela 3) nie była podyktowana planem wdrażania, ale raczej względami operacyjnymi, tj. gotowością państw członkowskich do przeprowadzenia rozmów z Komisją w ramach procedur EU Pilot w języku angielskim w przypadku pierwszej grupy państw, a także poziomem wewnętrznego przygotowania Komisji w przypadku drugiej i trzeciej grupy. W rezultacie niektóre państwa członkowskie należące do strefy euro i posiadające wysoki dług sektora instytucji rządowych i samorządowych, tj. państwa, w przypadku których osiągnięcie stabilnej sytuacji budżetowej było ważniejsze, nie były poddawane ocenie w trybie priorytetowym (zob. rys. 5).

W 2014 r. (przed upływem którego transpozycja przez państwa członkowskie miała zostać ukończona) na siedem państw należących do strefy euro, względem których w 2019 r. Komisja wszczęła procedury EU Pilot (zob. rys. 5, trzecia kolumna), przypadało 77% PKB strefy euro (66% łącznego PKB wszystkich państw członkowskich UE z wyłączeniem Zjednoczonego Królestwa oraz 56% łącznego PKB wszystkich państw członkowskich UE z uwzględnieniem Zjednoczonego Królestwa) oraz 77% długu publicznego strefy euro (72% łącznego długu publicznego wszystkich państw członkowskich UE z wyłączeniem Zjednoczonego Królestwa oraz 60% łącznego długu publicznego wszystkich państw członkowskich UE z uwzględnieniem Zjednoczonego Królestwa).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

18 spraw rozpoczętych w ramach EU Pilot (z pierwszej i drugiej grupy) zostało zakończonych ze znacznym opóźnieniem i trwało średnio ponad 65 tygodni, a więc o wiele dłużej niż okres odniesienia ustalony przez Komisję na 20 tygodni. W trzech z tych 18 spraw Trybunał odnotował szczególnie długie przerwy w komunikacji (trwające niemal rok lub dłużej), kiedy Komisja czekała na wdrożenie wymaganych działań przez państwa członkowskie. Te trzy procedury ostatecznie zakończyły się w ciągu dwóch lat od ich rozpoczęcia. W jednym przypadku Komisja odrzuciła odpowiedzi państwa członkowskiego (Belgii). Komisja zakończyła łącznie 11 procedur dotyczących państw członkowskich, wydając pozytywną ocenę zgodności. W kolejnych siedmiu przypadkach odrzuciła ona odpowiedzi państwa członkowskiego. Do września 2019 r. cztery z tych siedmiu spraw zostały zamknięte. Komisja kontynuuje nieformalne wymiany zdań z pozostałymi państwami członkowskimi (zob. tabela 3), ale nie wszczęła jeszcze żadnych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego⁵⁴.

* Czas obliczony do 30 września 2019 r.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Komisja musiała wszcząć 17 postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ze względu na niedopełnienie obowiązku zgłoszenia (zob. pkt 73), a państwa członkowskie musiały wprowadzić dodatkowe 102 krajowe środki wykonawcze w rezultacie kontroli zgodności przeprowadzonych przez Komisję w latach 2015–2019 (zob. rys. 4). Oznacza to, z perspektywy czasu, że Komisja niedostatecznie oszacowała wyzwania stojące przed państwami członkowskimi w związku z transpozycją dyrektywy 2011/85/UE oraz nie podjęła proaktywnych działań, aby pomóc im w dokonaniu transpozycji na czas. Aby wesprzeć państwa członkowskie w prawidłowym stosowaniu prawa unijnego, Komisja często stosuje różnorodne „narzędzia promowania zgodności” na różnych etapach cyklu polityki⁵⁵. W przypadku dyrektywy 2011/85/UE dokonała tego jednak tylko w ograniczonym zakresie.

Komisja przekazała państwom członkowskim wytyczne dotyczące krajowych ram budżetowych. Oprócz wymiany zdań w ramach procedur EU Pilot prowadzone były także przede wszystkim nieformalne wymiany (np. za pomocą e‑maili, rozmów telefonicznych lub posiedzeń dwustronnych) obejmujące na przykład przeglądy projektów ustawodawstwa krajowego transponującego dyrektywę 2011/85/UE. Potwierdziły to zainteresowane strony, z którymi spotkał się Trybunał, a także wyniki ankiety przeprowadzonej wśród niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej (zob. rys. 6). Należy odnotować, że Komisja zapewniała mniej wsparcia i wytycznych w celu zagwarantowania skutecznego stosowania krajowych ram budżetowych niż w celu zadbania o to, by państwa członkowskie spełniły wymogi UE.

Źródło: ankieta Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

Dotychczasowe oceny Komisji mają niewielką wartość informacyjną ze względu na termin ich przeprowadzenia lub zakres uprawnień Komisji

Trybunał przeanalizował oceny dokonane przez Komisję zgodnie z dyrektywą 2011/85/UE, TSCG i rozporządzeniem (UE) nr 473/2013.

Ocena stosowania dyrektywy 2011/85/UE

Po dokonaniu oceny zgodności krajowych środków transpozycji Komisja jest zobowiązana do monitorowania i oceny stosowania dyrektywy 2011/85/UE.

Komisja nie rozpoczęła jeszcze uporządkowanej i systematycznej oceny stosowania dyrektywy 2011/85/UE. Planuje jej przeprowadzenie⁵⁶ po zakończeniu oceny transpozycji przez wszystkie państwa członkowskie do ustawodawstwa krajowego wymogów dyrektywy 2011/85/UE (zob. tabela 3).

Według stanu na październik 2019 r. Komisja nie wdrożyła jeszcze strategii, która określałaby metodykę, kryteria, cele pośrednie i rezultaty oczekiwane od państw członkowskich w celu zapewnienia odpowiedniego i terminowego monitorowania stosowania dyrektywy 2011/85/UE.

W przypadku niektórych państw członkowskich (na przykład Włoch i Hiszpanii) pomimo wdrożenia dyrektywy 2011/85/UE nie odnotowano poprawy wyników budżetowych zgodnie z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Komisja nie skorzystała jednak jeszcze ze swoich uprawnień do monitorowania⁵⁷, w ramach których przeprowadziłaby ocenę dotyczącą skuteczności operacyjnej kluczowych elementów krajowych ram budżetowych. Podejście takie jest stosowane na przykład przez MFW w ocenie przejrzystości polityki fiskalnej.

Jako alternatywę Komisja mogłaby także zastosować metodykę wydatków publicznych i odpowiedzialności finansowej (PEFA), którą opracowała – za pośrednictwem Dyrekcji Generalnej ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju (DG DEVCO) – wspólnie z MFW i Bankiem Światowym. Tym samym dysponowałaby ona wiedzą wewnętrzną na potrzeby przeprowadzania ocen PEFA.

Oprócz oceny zgodności i stosowania w dyrektywie 2011/85/UE przewidziano wymóg przeprowadzenia przez Komisję do połowy grudnia 2018 r. przeglądu przydatności.

Wymóg taki nie był wprawdzie wyraźnie ujęty w pierwotnym wniosku Komisji, ale został dodany w toku procesu legislacyjnego. Ponadto, mimo iż średniookresowe ramy budżetowe stanowią centralny element krajowych ram budżetowych i dyrektywy 2011/85/UE, nie są uwzględnione w wyraźny sposób w przeglądzie przydatności. Trybunał odnotowuje jednak, że Komisja zamierza włączyć je w zakres tego przeglądu.

Według stanu na październik 2019 r. Komisja nie opublikowała jeszcze przeglądu przydatności dyrektywy 2011/85/UE, mimo że termin publikacji wyznaczono na grudzień 2018 r.

Na podstawie badania ekonomicznego Komisja stwierdziła jednak w styczniu 2019 r., że „poczucie odpowiedzialności na szczeblu krajowym za reguły fiskalne UE zostało wzmocnione w ostatnich latach dzięki stworzeniu bardziej skutecznych krajowych ram budżetowych w następstwie inicjatyw ustawodawczych zaproponowanych na szczeblu UE”⁵⁸. W badaniu przeanalizowano dane ekonometryczne pokazujące związek między jakością średniookresowych ram budżetowych (mierzoną za pomocą wskaźnika średniookresowych ram budżetowych, zob. pkt 04) a saldem pierwotnym w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne. To silne powiązane jest interpretowane jako przesłanka świadcząca o pozytywnym wpływie na dyscyplinę budżetową w rezultacie większego poczucia odpowiedzialności na szczeblu krajowym.

Wskaźnik średniookresowych ram budżetowych służy do oceny jakości krajowych ram budżetowych na podstawie 11 kryteriów (zob. tabela 4). Jeden z wymogów dyrektywy 2011/85/UE nie jest objęty żadnym kryterium, a sześć spośród zastosowanych kryteriów nie odpowiada wymogom tej dyrektywy, lecz spełnia inne warunki, które są zdaniem Komisji pożądane.

Uwaga: ✘: nieujęte.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Analiza ta, choć cenna, nie może zostać jednak uznana za przegląd przydatności dyrektywy 2011/85/UE w odniesieniu do wymogów dotyczących średniookresowych ram budżetowych z następujących powodów:

• wskaźnik średniookresowych ram budżetowych wykorzystany w tej analizie opiera się na bazie danych na temat zarządzania budżetem (zob. pkt 04), która zawiera przede wszystkim informacje przekazywane przez organy krajowe, a nie pochodzące z autonomicznej oceny funkcjonowania krajowych ram budżetowych dokonanej przez Komisję;
• kryteria wykorzystywane do obliczania punktacji w ramach wskaźnika i wymogi dyrektywy 2011/85/UE pokrywają się tylko po części (zob. pkt 91);
• poprawa wskaźnika średniookresowych ram budżetowych może po prostu odzwierciedlać przyjęcie reformy budżetowej, nawet jeśli nie została ona jeszcze wdrożona, tj. wskaźnik może odzwierciedlać zgodność jej założeń koncepcyjnych, a nie jej faktyczne funkcjonowanie (zob. ramka 4);
• wskaźnik średniookresowych ram budżetowych obejmuje lata 2006–2015. Rok 2015 przypada jednak przed rozpoczęciem procedur EU Pilot, co oznacza, że wskaźnik nie mógł odzwierciedlać oceny przez Komisję transpozycji lub stosowania dyrektywy 2011/85/UE;
• wskaźnik średniookresowych ram budżetowych pokazuje poprawę sytuacji (wzrost punktacji) w przypadku państw członkowskich należących do strefy euro w 2011 r. lub latach wcześniejszych z wyjątkiem Francji, Niemiec, Finlandii (dla tych państw niewielkie wzrosty odnotowano odpowiednio w latach 2012, 2013 i 2015) i Luksemburga (2014 r.). Poprawa sytuacji, która wystąpiła w 2011 r. i we wcześniejszych latach, nie może być jednak uznawana za wynik oddziaływania dyrektywy 2011/85/UE, która weszła w życie dopiero 13 grudnia 2011 r. Poprawę zaobserwowano również w państwach członkowskich objętych programem pomocy finansowej (Cypr, Grecja, Irlandia, Łotwa, Hiszpania i Portugalia) oraz w państwie członkowskim w trakcie procesu wchodzenia do strefy euro (Litwa). W analizie przeprowadzonej przez Komisję doceniono wprawdzie rolę programów pomocy finansowej, nie pozwala ona jednak odróżnić oddziaływania dyrektywy 2011/85/UE od wpływu zobowiązań w ramach programów pomocy finansowej lub wpływu działań podejmowanych przez państwo członkowskie w celu dołączenia do strefy euro.

Ocena paktu fiskalnego

TSCG wymaga, by Komisja przedłożyła „we właściwym czasie” sprawozdanie oceniające zgodność z paktem fiskalnym przepisów krajowych przyjętych przez państwa członkowskie (zob. pkt 06). Na podstawie informacji przekazanych przez państwa członkowskie Komisja wydała takie sprawozdanie w dniu 22 lutego 2017 r.⁵⁹ Zgodnie z jej uprawnieniami przeprowadzana przez nią ocena skupia się na zgodności przepisów krajowych z prawem. Komisja nie uzyskała żadnych uprawnień, by ocenić skuteczne stosowanie nowych przepisów krajowych transponujących pakt fiskalny.

Główne wnioski, jakie można wyciągnąć ze sprawozdania, są następujące:

• wszystkie państwa członkowskie wprowadziły wiążącą zasadę zrównoważonego budżetu, lecz tylko niektóre na poziomie konstytucyjnym;
• państwa członkowskie w różny sposób definiują wyjątkowe okoliczności umożliwiające tymczasowe odstępstwo od ich średniookresowego celu budżetowego;
• między państwami członkowskimi występują różnice pod względem stopnia, w jakim mechanizm korygujący jest automatyczny, oraz zakresu wymaganych działań naprawczych;
• przepisy prawne w celu ustanowienia niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej zostały przyjęte we wszystkich państwach członkowskich, chociaż Komisja zgłosiła pewne wątpliwości co do gwarancji niezależności niektórych z nich;
• wiele państw członkowskich nie włączyło jeszcze zasady „przestrzegaj lub wyjaśnij” do swoich ram prawnych (tj. rząd musi przedstawić uzasadnienie, gdy nie zastosuje się do oceny przeprowadzonej przez niezależny organ ds. odpowiedzialności budżetowej), ale zobowiązało się ją stosować.

Ogólna ocena wydana przez Komisję była pozytywna, chociaż proces transpozycji paktu fiskalnego był powolny i niekompletny. W rzeczywistości pozytywna ocena przez Komisję zgodności w przypadku 16 państw członkowskich była jednak uzależniona od wywiązania się przez nie z zaciągniętych zobowiązań. Tymczasem, jak wskazał EBC⁶⁰, zobowiązania „nie stanowią odpowiedniego substytutu przepisów prawnych, gdyż nie są możliwe do wyegzekwowania”. Ocena przeprowadzona przez Komisję nie była w związku z tym kompletna, a poprzez zaakceptowanie zobowiązań osłabiono wymogi.

Ocena wdrażania rozporządzenia (UE) nr 473/2013

W listopadzie 2014 r. Komisja przeprowadziła pierwszą ocenę stosowania rozporządzenia (UE) nr 473/2013 w kontekście przeglądu zarządzania gospodarczego obejmującego akty ustawodawcze w ramach sześciopaku i dwupaku. Ocena nie miała jednak rozstrzygającego charakteru, gdyż została przeprowadzona zbyt wcześnie po wejściu w życie rozporządzenia. Następna ocena jest planowana pod koniec 2019 r.

Komisja monitoruje także rozwój ustawodawstwa krajowego dotyczącego krajowych ram budżetowych i ich stosowanie w ramach europejskiego semestru⁶¹, ale tylko w ograniczonym zakresie: analizuje, czy pozycje budżetowe państw członkowskich zbliżają się do ich średniookresowych celów budżetowych (zob. pkt 46), ale nie ocenia szczegółowo funkcjonowania krajowych ram budżetowych. Na rys. 7 przedstawiono szczegółowe informacje na temat różnych etapów.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Wnioski i zalecenia

Trybunał zbadał, czy działania Komisji ukierunkowane na wzmocnienie ram budżetowych państw członkowskich UE osiągnęły zamierzone rezultaty. W opinii Trybunału dzięki zaproponowaniu dyrektywy 2011/85/UE i rozporządzenia (UE) nr 437/2013, które zostały przyjęte, oraz projektu dyrektywy z 2017 r., w przypadku której proces legislacyjny jest nadal w toku, Komisja przyczyniła się do udoskonalenia krajowych ram budżetowych (pkt 17).

Komisja nie wyjaśniła jednak, w jaki sposób zamierza zminimalizować ewentualne rozbieżności między oceną niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej a swoją własną oceną zgodności z regułami fiskalnymi UE w przypadkach, w których oceny tej dokonuje zarówno ona sama, jak i organy krajowe.

Odnotowywano przypadki, w których Komisja i niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej dochodziły do rozbieżnych wniosków. Jedną z przyczyn takiej sytuacji jest fakt, że przy ocenie zgodności Komisja korzysta w pełni ze swobody uznania przysługującej jej na mocy prawa unijnego, jak również z uprawnień do interpretowania zakresu tej swobody. Odnosi się to w szczególności do „wyjątkowych okoliczności” akceptowanych jako uzasadnienie dla złagodzenia wymogów dotyczących działań korygujących w przypadku państw członkowskich, które nie osiągnęły jeszcze średniookresowych celów budżetowych (pkt 45–55).

Aby zagwarantować, że niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej będą mogły skutecznie wykonywać swoje zadania, oraz aby zminimalizować rozbieżności między oceną tych organów a oceną Komisji co do zgodności z regułami fiskalnymi UE, Komisja powinna zacieśnić współpracę z tymi organami.

Termin realizacji: począwszy od 2020 r.

Szereg wymogów przewidzianych w ramach prawnych UE dotyczących średniookresowych ram budżetowych i niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej nie spełnia międzynarodowych norm i odbiega od najlepszych praktyk ustanowionych przez MFW i OECD, często pomimo stanowiska Komisji wyrażonego w opublikowanych przez nią dokumentach o tematyce gospodarczej. Projekt dyrektywy z 2017 r., w razie jego zatwierdzenia, tylko częściowo skorygowałby te uchybienia (pkt 18–41).

Aby w większym stopniu wzmocnić ramy budżetowe, Komisja powinna dokonać przeglądu wymogów dotyczących średniookresowych ram budżetowych i niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej, mając na względzie normy międzynarodowe i najlepsze praktyki, a także zaproponować odpowiednie działania w celu ulepszenia ich zakresu i skuteczności. Komisja powinna opierać się przy tym na uwagach zawartych w niniejszym sprawozdaniu, a także na rezultatach przeprowadzonego przez nią przeglądu przydatności oraz oceny zgodności i stosowania dyrektywy 2011/85/UE i rozporządzenia (UE) nr 473/2013.

Termin realizacji: w ciągu roku od publikacji przez Komisję oceny sześciopaku i dwupaku (które obejmują dyrektywę 2011/85/UE i rozporządzenie (UE) nr 473/2013).

Skuteczność Europejskiej Rady Budżetowej jest ograniczona ze względu na jej obecną strukturę instytucjonalną. Ponadto zasada „przestrzegaj lub wyjaśnij” nie ma zastosowania do Komisji (pkt 56–68).

Aby wzmocnić egzekwowanie reguł fiskalnych UE oraz niezależną ocenę swoich prac w odniesieniu do wymiaru krajowego, Komisja powinna:

1. dokonać przeglądu mandatu i struktury instytucjonalnej Europejskiej Rady Budżetowej oraz opublikować swoje wnioski, w tym uzasadnienie, w przypadku gdy nie zaproponuje ona żadnych zmian;
2. stosować zasadę „przestrzegaj lub wyjaśnij”, zgodnie z którą Komisja powinna publicznie uzasadniać przypadki, w których nie stosuje się do ocen wydanych przez Europejską Radę Budżetową.

Termin realizacji: w ciągu roku od publikacji przez Komisję oceny sześciopaku i dwupaku (które obejmują dyrektywę 2011/85/UE i rozporządzenie (UE) nr 473/2013).

Komisja nie dokończyła jeszcze oceny zgodności ustawodawstwa krajowego z wymogami dyrektywy 2011/85/UE, która to ocena obejmowała kontrolę transpozycji i zgodności (pkt 72–80).

Oceny stosowania ram prawnych UE (dyrektywy 2011/85/UE i rozporządzenia (UE) nr 473/2013) nie zostały jeszcze przeprowadzone przez Komisję lub zostały przeprowadzone zbyt wcześnie na etapie wdrażania, by można je wykorzystać w konstruktywny sposób (pkt 84–92 oraz 96).

Prowadzone obecnie przez Komisję monitorowanie zmian w krajowych ramach budżetowych opiera się między innymi na bazie danych na temat zarządzania budżetem. Baza ta zawiera przede wszystkim informacje przekazywane przez państwa członkowskie, które dotyczą głównie struktury instytucjonalnej, a nie rzeczywistego funkcjonowania krajowych ram budżetowych (pkt 92).

Aby ocenić, czy osiągnięte zostały cele ustanowione w aktach prawnych (dyrektywa 2011/85/UE i rozporządzenie (UE) nr 473/2013), zważywszy na to, że od czasu ich przyjęcia minęło od sześciu do ośmiu lat, Komisja powinna:

1. sfinalizować bez dalszej zwłoki ocenę zgodności;
2. przeprowadzić i jak najszybciej opublikować wszechstronny przegląd przydatności dyrektywy 2011/85/UE;
3. skorygować kwestionariusze bazy danych na temat zarządzania budżetem lub wskazać inne narzędzie, odpowiednie do tego, aby pozyskiwać w regularny sposób wszechstronne informacje na temat rzeczywistego funkcjonowania krajowych ram budżetowych;
4. regularnie monitorować funkcjonowanie krajowych ram budżetowych za pomocą uporządkowanej metodyki, która koncentrować się na wynikach operacyjnych kluczowych elementów krajowych ram budżetowych. Komisja powinna podejmować działania następcze w przypadku wykrycia ewentualnych istotnych uchybień.

Termin realizacji dla lit. a): do połowy 2020 r.; dla lit. b): do końca 2019 r.; dla lit. c): do końca 2020 r.; dla lit d): począwszy od 2021 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczy Alex Brenninkmeijer, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 15 października 2019 r.

W imieniu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner Lehne
Prezes

Załączniki

Załącznik I – Kalendarium przyjmowania aktów prawnych i publikacji

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Załącznik II – Stanowisko Komisji w sprawie średniookresowych ram budżetowych

(i) Pojedynczy proces przygotowywania średniookresowych ram budżetowych i rocznego budżetu oraz w pełni zintegrowana dokumentacja.

Komisja już w 2011 r. dostrzegła, że „podczas gdy programy stabilności i konwergencji są już prezentowane z wieloletniej perspektywy, te dokumenty polityczne nadal mają ograniczone znaczenie polityczne w krajowej debacie związanej z omawianiem strategii budżetowych, mimo iż od państw członkowskich oczekuje się opracowywania budżetu zgodnie ze zobowiązaniami wynikającymi z programów stabilności i konwergencji”⁶². Także w swoim sprawozdaniu śródokresowym z 2012 r. z postępów we wdrażaniu dyrektywy 2011/85/UE Komisja uznała, że integracja średniookresowych ram budżetowych z rocznym cyklem budżetowym oraz w pełni zintegrowanej dokumentacja to kluczowe elementy „do starannego rozważenia”⁶³.

(ii) Perspektywiczne kontrole wydatków, które zapewniają zgodność z planami średniookresowymi.

W odniesieniu do ustaleń dotyczących przenoszenia środków Komisja wskazała na potrzebę ustanowienia limitów dla niewydanych środków, które można przenieść na kolejne lata budżetowe, gdyż w przeciwnym razie „takie ustalenia mogą wpłynąć niekorzystnie na rygorystyczność i zdolność predykcyjną ram”⁶⁴. Ponadto Komisja uznaje „zdefiniowanie odpowiednich rezerw na nieprzewidziane wydatki i powiązanych zasad dostępu” za konieczny element wieloletnich ram⁶⁵.

(iii) Mechanizm rozliczalności⁶⁶.

Należy także zauważyć, że brak przepisów dotyczących monitorowania wieloletniego wykonania budżetu jest niezgodny ze stanowiskiem Komisji w sprawie kluczowych wymogów dla średniookresowych ram budżetowych. Od 2006 r. w ramach metodyki Komisji dotyczącej obliczania wskaźnika średniookresowych ram budżetowych „monitorowanie i egzekwowanie wieloletnich celów budżetowych” uznaje się za jeden z pięciu wymiarów oceny jakości średniookresowych ram budżetowych w państwach członkowskich⁶⁷. Ponadto Komisja uznała już w 2007 r., że brak monitorowania stanowi uchybienie w różnych państwach członkowskich⁶⁸. Ponadto w 2010 r. ponownie stwierdziła, że analiza odstępstw od przewidywanej ścieżki budżetowej, a także mechanizm monitorowania i mechanizm korygujący stanowią kluczowe elementy założeń koncepcyjnych średniookresowych ram budżetowych⁶⁹.

Załącznik III – Niejednorodność niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej

* EPC – ekwiwalent pełnego czasu pracy.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji.

Załącznik IV – Reguły fiskalne w części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu oraz w pakcie fiskalnym

Wykaz akronimów

DG ECFIN – Dyrekcja Generalna Komisji do Spraw Gospodarczych i Finansowych

EBC – Europejski Bank Centralny

MFW – Międzynarodowy Fundusz Walutowy

OECD – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

PEFA – wydatki publiczne i odpowiedzialność finansowa

PKB – produkt krajowy brutto

Rada – Rada UE

Rada Ecofin – Rada do Spraw Gospodarczych i Finansowych

TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

TSCG – Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej

Glosariusz

Automatyczny mechanizm korygujący – obowiązek automatycznego wdrożenia środków naprawczych w przypadku stwierdzenia znacznych odchyleń od celu średniookresowego lub ścieżki dostosowawczej prowadzącej do tego celu.

Baza danych na temat zarządzania budżetowego – narzędzie Komisji zawierające informacje na temat głównych elementów ram zarządzania budżetem przyjętych w państwach członkowskich, a mianowicie krajowych reguł fiskalnych, niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej oraz średniookresowych ram budżetowych.

Część naprawcza paktu stabilności i wzrostu – procedura nadmiernego deficytu uruchamiana przez Radę na podstawie zalecenia Komisji względem dowolnego państwa członkowskiego UE, które przekracza pułap deficytu budżetowego określony w rozporządzeniu UE w sprawie paktu stabilności i wzrostu. Procedura obejmuje kilka kroków, które mogą zakończyć się nałożeniem kar, tak aby zachęcić państwo członkowskie do odpowiedniej kontroli deficytu budżetowego. Stanowi ona warunek sprawnego funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej.

Część zapobiegawcza paktu stabilności i wzrostu – głównym celem części zapobiegawczej, zgodnie z rozporządzeniem nr 1466/97/WE, było zapewnienie, by państwa członkowskie szybko zbliżały się do sytuacji zbliżonej do równowagi lub nadwyżki budżetowej, która pozwoliłaby im na opanowanie normalnych cyklicznych wahań koniunktury bez naruszenia limitu deficytu nominalnego wynoszącego 3%.

Dwupak – unijny pakiet dwóch środków legislacyjnych (rozporządzenia (UE) nr 472 i 473) przyjęty w maju 2013 r., mający na celu wzmocnienie zarządzania gospodarczego w strefie euro.

Europejska Rada Budżetowa – organ doradczy Komisji, który odpowiada za ocenę wdrażania reguł fiskalnych UE, proponowanie zmian w ramach budżetowych oraz przeprowadzanie ocen ekonomicznych.

Europejski semestr – roczny cykl, który zapewnia ramy dla koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich UE oraz monitorowania postępów, w szczególności w przypadku polityki budżetowej, zgodnie z paktem stabilności i wzrostu.

Komitet Polityki Gospodarczej – organ doradczy Rady Ecofin i Komisji, który pomaga promować konsensus w sprawie polityki gospodarczej (w tym zatrudnienia i wzrostu gospodarczego) oraz stabilności finansów publicznych.

Kontrola transpozycji – ocena prawidłowości/kompatybilności krajowych środków wykonawczych z przepisami dyrektywy.

Kontrola zgodności – wstępna weryfikacja, czy wszystkie konieczne przepisy dyrektywy zostały objęte krajowymi środkami wykonawczymi.

Krajowe ramy budżetowe – ustalenia, procedury, reguły i instytucje leżące u podstaw polityki budżetowej.

Niezależny organ ds. odpowiedzialności budżetowej – organ publiczny, który promuje stabilną politykę budżetową i stabilne finanse publiczne poprzez realizację różnorodnych zadań, w tym opracowywanie prognoz makroekonomicznych i budżetowych oraz przeprowadzanie ocen zgodności budżetowej.

Ocena zgodności – ocena transpozycji i zgodności wdrażania dyrektywy UE na szczeblu krajowym.

Pakt fiskalny – porozumienie w sprawie wzmocnienia dyscypliny budżetowej zawarte przez 22 umawiające się strony spośród 25 stron, które podpisały międzyrządowy Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej.

Pakt stabilności i wzrostu – przyjęty w 1997 r. zestaw zasad mających na celu zagwarantowanie stabilności w unii gospodarczej i walutowej poprzez zapewnienie, by państwa członkowskie posiadały zdrowe finanse publiczne i koordynowały swoje polityki budżetowe.

Procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej – celem tej procedury jest identyfikowanie i korygowanie zakłóceń równowagi makroekonomicznej, które mogłyby negatywnie wpłynąć na stabilność gospodarczą w danym państwie członkowskim, strefie euro lub całej UE, oraz zapobieganie takim zakłóceniom.

Procedura EU Pilot – nieformalny dialog między Komisją a państwem członkowskim na temat potencjalnej niezgodności z prawem Unii, podejmowany przed rozpoczęciem formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Produkcja potencjalna – teoretyczne pojęcie oznaczające poziom produkcji (produkt krajowy brutto) w danym momencie, spójny ze stabilną inflacją. Produkcja wzrasta w tempie, które niekoniecznie jest stałe. Jej poziomu ani tempa wzrostu nie można mierzyć bezpośrednio, ale należy je szacować.

Programy stabilności i konwergencji – na podstawie paktu stabilności i wzrostu państwa członkowskie są zobowiązane do przedkładania co roku dokumentu określającego ich plany budżetowe na następne trzy lata. Dokumenty te są wykorzystywane przez Komisję i ministrów finansów do oceny, czy państwa są na dobrej drodze do osiągnięcia średniookresowych celów budżetowych. Państwa należące do strefy euro przedkładają „programy stabilności”, podczas gdy państwa członkowskie, które jeszcze nie przyjęły euro, opracowują „programy konwergencji”.

Projekt planu budżetowego – dokument przedkładany obowiązkowo co roku Komisji przez rządy w strefie euro, który służy za podstawę do koordynacji polityki budżetowej.

Reguła fiskalna – stałe ograniczenie w ramach polityki budżetowej, często wyrażane jako liczbowy pułap lub wartość docelowa, proporcjonalnie do produktu krajowego brutto, względem wskaźnika wyników budżetowych.

Reguła wydatkowa – długotrwałe ograniczenie bezwzględnych wydatków lub stopy wzrostu wydatków.

Saldo pierwotne – saldo budżetowe pomniejszone o płatności z tytułu odsetek od długu sektora instytucji rządowych i samorządowych.

Saldo strukturalne – rzeczywiste saldo budżetowe pomniejszone o komponent cykliczny oraz działania jednorazowe i inne działania tymczasowe. Saldo strukturalne jest miarą zasadniczych tendencji salda budżetowego.

Sieć niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej UE – platforma utworzona w 2015 r. na potrzeby wymiany poglądów i wiedzy eksperckiej, a także łączenia zasobów. Jest otwarta dla wszystkich niezależnych organów nadzoru budżetowego działających w UE, a przewodniczy jej jeden z niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej.

Sieć niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej UE – wspierana przez Komisję grupa ustanowiona w 2013 r., zrzeszająca krajowe niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej oraz Europejską Radę Budżetową, której przewodniczy Komisja.

Stosowanie – działanie polegające na wprowadzaniu w życie przepisów unijnych i krajowych.

Sześciopak – unijny pakiet sześciu środków legislacyjnych dotyczących zarządzania gospodarczego (pięć rozporządzeń i dyrektywa 2011/85/UE) przyjęty w listopadzie 2011 r.

Średniookresowe ramy budżetowe – ustalenia budżetowe ustanawiające horyzont dla kształtowania polityki budżetowej wykraczający poza roczny kalendarz budżetowy.

Średniookresowy cel budżetowy – cel polityki budżetowej dla danego kraju ustanowiony w pakcie stabilności i wzrostu, który w przypadku większości państw członkowskich wynosi -1% produktu krajowego brutto, a dla państw członkowskich należących do strefy euro jest nieco bardziej rygorystyczny i wynosi -0,5% produktu krajowego brutto, chyba że mają one niski wskaźnik zadłużenia.

Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej – traktat międzyrządowy przyjęty w 2012 r., który ustanawia zasady promowania dyscypliny budżetowej i koordynacji polityki gospodarczej wśród umawiających się stron oraz poprawy zarządzania w strefie euro.

Transpozycja – przyjęcie, publikacja i wejście w życie przepisów krajowych w określonym terminie na mocy dyrektywy UE.

Wyniki budżetowe – utrzymywanie dyscypliny budżetowej w celu promowania stabilności makroekonomicznej i zrównoważonego wzrostu gospodarczego.

Zasada zrównoważonego budżetu – saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych musi być zrównoważone albo wykazywać nadwyżkę. Zarówno w pakcie stabilności i wzrostu, jak i w Traktacie o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej wymóg ten uważa się za spełniony, jeżeli roczne saldo strukturalne sektora instytucji rządowych i samorządowych odpowiada średniookresowemu celowi budżetowemu.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących polityk i programów UE bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę IV – której przewodniczy członek Trybunału Alex Brenninkmeijer – zajmującą się obszarami regulacji rynków i konkurencyjnej gospodarki. Kontrolą do końca swojej kadencji (lipiec 2019 r.) kierował Neven Mates, członek Trybunału, a następnie Mihails Kozlovs, członek Trybunału. Ponadto w działania kontrolne zaangażowani byli: Edite Dzalbe, szefowa gabinetu; Laura Graudina, attaché; Marko Mrkalj, attaché; Marion Colonerus, kierownik; Stefano Sturaro, koordynator zadania, a także kontrolerzy Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou i Maëlle Bourque. Wsparcie językowe zapewnił Michael Pyper.

Od lewej: Stefano Sturaro, Marion Colonerus, Mihails Kozlovs, Maëlle Bourque, Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou.

Przypisy

¹ Rada Europejska (2010 r.), „Report by the Task Force to the European Council on strengthening economic governance in the EU” [Sprawozdanie grupy zadaniowej przy Radzie Europejskiej w sprawie umocnienie zarządzania gospodarczego w UE].

² Na przykład: Debrun, X. i in. (2008 r.), „Tied to the mast? National fiscal rules in the European Union” [Przywiązane do masztu? Krajowe reguły fiskalne w Unii Europejskiej], Economic Policy 23/54, s. 299–362.

³ MFW (2013 r.), „Reassessing the role and modalities of fiscal policy in advanced economies” [Ponowna ocena roli i form realizacji polityki budżetowej w zaawansowanych gospodarkach], dokument programowy.

⁴ Zob. na przykład Komisja Europejska (2004 r.), „Report on public finances in EMU 2004” [Sprawozdanie w sprawie finansów publicznych UGW 2004].

⁵ Rada UE (2005 r.), „Ecofin Council report to the European Council of 22-23 March 2005 on improving the implementation of the Stability and Growth Pact” [Sprawozdanie Rady Ecofin z 22–23 marca 2005 r. w sprawie poprawy wdrażania paktu stabilności i wzrostu].

⁶ Rada UE (2009 r.), 2967. konkluzje Rady do Spraw Gospodarczych i Finansowych w sprawie fiskalnej strategii wyjścia.

⁷ Dyrektywa Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich, Dz.U. L 306 z 23.11.2011 (zwana w niniejszym dokumencie dyrektywą 2011/85).

⁸ Komisja Europejska (2012 r.), COM(2012) 342 final, komunikat Komisji „Wspólne zasady dotyczące krajowych mechanizmów korekty fiskalnej”.

⁹ Debrun, X. i Kinda, T. (2014 r.), „Strengthening post-crisis fiscal credibility: Fiscal Councils on the rise – A new dataset” [Wzmacnianie pokryzysowej wiarygodności budżetowej: wzrost znaczenia rad fiskalnych – nowy zbiór danych], dokument roboczy MFW 14/58.

¹⁰ Beetsma, R. i in. (2018 r.), „The rise of independent fiscal institutions: recent trends and performance” [Wzrost znaczenia niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej: najnowsze tendencje i wyniki], dokument roboczy MFW 18/68.

¹¹ Jonung, L. i Larch, M. (2006 r.), „Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts” [Poprawa polityki budżetowej w UE: kwestia niezależnych prognoz], Economic Policy 21/47, s. 492–534.
MFW (2013 r.), „Case studies of fiscal councils — functions and impact” [Studia przypadków dotyczące rad fiskalnych – funkcje i oddziaływanie].

¹² Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 473/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie wspólnych przepisów dotyczących monitorowania i oceny projektów planów budżetowych oraz zapewnienia korekty nadmiernego deficytu w państwach członkowskich należących do strefy euro, Dz.U. L 140 z 17.5.2013 (zwane w niniejszym dokumencie rozporządzeniem nr 473/2013).

¹³ Komisja Europejska (2017 r.), COM(2017) 824 final, wniosek dotyczący dyrektywy Rady ustanawiającej przepisy służące wzmocnieniu odpowiedzialności budżetowej i średniookresowej orientacji polityki budżetowej w państwach członkowskich, s. 3.

¹⁴ Komitet Ekonomiczno-Finansowy (2019 r.), „Draft supplementary EFC findings on the transposition of the Fiscal Compact” [Projekt ustaleń uzupełniających Komitetu Ekonomiczno-Finansowego na temat transpozycji paktu fiskalnego], ecfin.cef.cpe(2019)1812588.

¹⁵ Decyzja Komisji (UE) 2015/1937 z dnia 21 października 2015 r. ustanawiająca niezależną doradczą Europejską Radę Budżetową oraz decyzja Komisji (UE) 2016/221 z dnia 12 lutego 2016 r. zmieniająca decyzję (UE) 2015/1937 ustanawiającą niezależną doradczą Europejską Radę Budżetową.

¹⁶ Juncker, J.-C., Tusk, D., Dijsselbloem, J., Draghi, M. oraz Schulz, M. (2015 r.), „Sprawozdanie pięciu przewodniczących: Dokończenie budowy europejskiej Unii Gospodarczej i Walutowej”.

¹⁷ Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 10/2016 pt. „Aby skutecznie wdrożyć procedurę nadmiernego deficytu, konieczne są dalsze usprawnienia” (http://eca.europa.eu).

¹⁸ Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 18/2018 pt. „Czy osiągnięto główny cel części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu?” (http://eca.europa.eu).

¹⁹ Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 3/2018 pt. „Kontrola procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej” (http://eca.europa.eu).

²⁰ Były to państwa członkowskie należące do strefy euro wybrane ze względu na wysoki poziom zadłużenia, ponieważ ich ramy budżetowe w istotnym zakresie się poprawiły lub dlatego, że od dłuższego czasu posiadały niezależny organ ds. odpowiedzialności budżetowej.

²¹ W pięciu z 28 państw członkowskich zadania niezależnego organu ds. odpowiedzialności budżetowej są podzielone między dwie instytucje.

²² Komisja Europejska (2012 r.), „Report on public finances in EMU 2011” [Sprawozdanie w sprawie finansów publicznych UGW 2011], s. 101.

²³ EBC (2018 r.), CON/2018/25.

²⁴ Komisja Europejska (2017 r.), C(2017) 1201 final, „Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union” [Sprawozdanie Komisji na mocy art. 8 Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej], s. 3.

²⁵ EBC (2018 r.), CON/2018/25.

²⁶ Dowolny rok po bieżącym roku budżetowym/podatkowym.

²⁷ MFW (2013 r.), Cangiano, G. i in., „Public Financial Management and its emerging architecture” [Zarządzanie finansami publicznymi i jego powstająca architektura], s. 161.

²⁸ OECD (2004 r.), „The Legal Framework for Budget Systems” [Ramy prawne systemów budżetowych], ramka III.4; MFW (2010 r.), Lienert, I. i Fainboim, I., „Reforming Budget Systems Laws” [Reforma przepisów dotyczących systemów budżetowych], ramka 4 i s. 12–13; MFW (2013 r.), Cangiano, G. i in., „Public Financial Management and its emerging architecture” [Zarządzanie finansami publicznymi i jego powstająca architektura], s. 156; MFW (2014 r.), „Fiscal transparency code” [Kodeks przejrzystości polityki fiskalnej], zasady 2.1.3, 2.3.1 i 2.3.2; Bank Światowy (2013 r.), „Beyond the annual budget. The global experience with medium term expenditure frameworks” [Wykraczając poza roczny budżet. Globalne doświadczenia ze średniookresowymi ramami wydatków], s. 58–59.

²⁹ MFW (2014 r.), „Fiscal transparency code” [Kodeks przejrzystości polityki fiskalnej], zasada 2.1.3.

³⁰ Produkcja potencjalna to teoretyczne pojęcie oznaczające poziom produkcji (PKB) w danym momencie, spójny ze stabilną inflacją. Produkcja wzrasta w tempie, które niekoniecznie jest stałe. Jej poziomu ani tempa wzrostu nie można mierzyć bezpośrednio, ale należy je szacować.

³¹ MFW i OECD zaktualizowały swoje normy i najlepsze praktyki dotyczące dobrego zarządzania budżetowego odpowiednio w latach 2014 i 2015 w celu uwzględnienia wniosków wyciągniętych z kryzysu gospodarczego i finansowego. Aktualizacja ta nie znalazła jednak odzwierciedlenia w opracowanym przez Komisję projekcie dyrektywy z 2017 r.

³² MFW (2013 r.), „The functions and impact of fiscal councils” [Funkcje i oddziaływanie rad fiskalnych]: „Dokument ten prezentuje najbardziej wszechstronne jak dotychczas badanie przeprowadzone wśród rad fiskalnych” oraz opiera się na innych dokumentach, w tym na projekcie zasad OECD z 2012 r. oraz Kopits, G. (2011 r.), „Independent fiscal institutions: Developing good practices” [Niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej: rozwój dobrych praktyk], s. 35–52.

³³ Zasady OECD były dostępne już w 2012 r., a przyjęto je w 2014 r. Zob. OECD (2014 r.), „Recommendation on Principles for IFIs” [Zalecenia dotyczące zasad dla niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej].

³⁴ Komisja Europejska (2017 r.), Jankovics, L. i Sherwood, M., „Independent fiscal institutions in the EU Member States: The early years” [Niezależne organy ds. odpowiedzialności budżetowej w państwach członkowskich UE: wczesne lata], dokument otwierający debatę 067.

³⁵ Komisja Europejska (2004 r.), Jonung, L. i Larch, M., „Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts” [Poprawa polityki budżetowej w UE: argumenty na poparcie niezależnych prognoz].

³⁶ Skrzywienie optymistyczne polega na zawyżeniu wzrostu produkcji i dochodów przy jednoczesnym zaniżeniu wydatków nieuznaniowych.

³⁷ MFW (2007 r.), „Code of good practices on fiscal transparency” [Kodeks dobrych praktyk w zakresie przejrzystości polityki fiskalnej], zasada 4.3.4.

³⁸ OECD (2014 r.), „Recommendation on Principles for IFIs” [Zalecenia dotyczące zasad dla niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej], zasada 3.3.

³⁹ Sieć niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej UE (2016 r.), „Defining and enforcing minimum standards for IFIs” [Definiowanie i egzekwowanie minimalnych norm dla niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej].

⁴⁰ Sieć niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej UE (2018 r.), Oświadczenie sieci niezależnych organów ds. odpowiedzialności budżetowej UE w odpowiedzi na wniosek dotyczący dyrektywy Rady ustanawiającej przepisy służące wzmocnieniu odpowiedzialności budżetowej i średniookresowej orientacji polityki budżetowej w państwach członkowskich.

⁴¹ W 2015 r. Komisja opublikowała komunikat wyjaśniający tę swobodę interpretacji pt. „Optymalne wykorzystanie elastyczności przewidzianej w obowiązujących postanowieniach paktu stabilności i wzrostu”, COM(2015) 12 final. Znalazło to także odzwierciedlenie we wspólnie uzgodnionym stanowisku z listopada 2015 r. zatwierdzonym przez Radę w lutym 2016 r.

⁴² Aby osiągnąć szybką konwergencję w kierunku średniookresowego celu budżetowego, zgodnie z wartością odniesienia ustanowioną w pakcie stabilności i wzrostu, państwa członkowskie powinny dostosowywać swoje strukturalne saldo budżetowe w tempie 0,5% PKB rocznie.

⁴³ Europejska Rada Budżetowa (2018 r.), sprawozdanie roczne z 2018 r., s. 42.

⁴⁴ Irish Fiscal Advisory Council (2016 r.), „Fiscal assessment report” [Sprawozdanie z oceny budżetowej], s. 67.

⁴⁵ Europejska Rada Budżetowa obejmuje Radę i sekretariat (składający się z kierownika sekretariatu i specjalnych pracowników pomocniczych w liczbie pięciu ekonomistów i jednego asystenta).

⁴⁶ EBC (2015 r.), „Economic Bulletin” [Biuletyn ekonomiczny], wydanie 7, ramka 5: Utworzenie Europejskiej Rady Budżetowej.

⁴⁷ MFW (2016 r.), „2016 Article IV consultation – euro-area policies” [Konsultacje w ramach artykułu IV w 2016 r. – polityka strefy euro], sprawozdanie krajowe MFW 16/219, s. 20.

⁴⁸ W marcu 2018 r. Europejska Rada Budżetowa opublikowała również oświadczenie wspierające duńską radę fiskalną.

⁴⁹ EBC (2015 r.), „Economic Bulletin” [Biuletyn ekonomiczny], wydanie 7, ramka 5: Utworzenie Europejskiej Rady Budżetowej.

⁵⁰ Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich (2016 r.), „Letter from the European Ombudsman to the President of the European Commission regarding Transparency of the European Fiscal Board” [Pismo od Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich do przewodniczącego Komisji Europejskiej dotyczące przejrzystości Europejskiej Rady Budżetowej].

⁵¹ Komisja Europejska (2012 r.), „Report on public finances in EMU 2011” [Sprawozdanie w sprawie finansów publicznych UGW 2011], s. 101.

⁵² Europejski Trybunał Obrachunkowy (2018 r.), przegląd horyzontalny pt. „Wdrażanie prawa UE w praktyce – obowiązki Komisji Europejskiej w zakresie nadzoru wynikające z art. 17 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej”, ramka 4.

⁵³ Kontrole transpozycji powinny zostać ukończone w ciągu sześciu miesięcy od ostatecznego terminu transpozycji lub daty zgłoszenia krajowego środka wykonawczego, natomiast kontrole zgodności w ciągu 16 do 24 miesięcy od daty poinformowania o krajowych środkach transpozycji.

⁵⁴ Jeśli w danej sprawie zastosowana została procedura EU Pilot, ale jest mało prawdopodobne, by przyniosła oczekiwane rezultaty w terminowy sposób, Komisja powinna wszcząć formalne postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

⁵⁵ Narzędzia promowania zgodności to np. plany wdrażania, wytyczne, dokumenty wyjaśniające, sieci, grupy ekspertów, warsztaty, wspólne posiedzenia czy tabele wskaźników.

⁵⁶ Niektóre aspekty oceny stosowania zostały już włączone do oceny transpozycji.

⁵⁷ Komisja Europejska (2012 r.), „Report on public finances in EMU 2011” [Sprawozdanie w sprawie finansów publicznych UGW 2011], s. 101.

⁵⁸ Komisja Europejska (2019 r.), „Report on public finances in EMU 2018” [Sprawozdanie w sprawie finansów publicznych UGW 2018], s. 138.

⁵⁹ Komisja Europejska (2017 r.), C(2017) 1201 final, „Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union” [Sprawozdanie Komisji na mocy art. 8 Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej].

⁶⁰ EBC (2017 r.), „Economic Bulletin 4” [Biuletyn ekonomiczny 4], ramka 8 – Pakt fiskalny: przegląd przeprowadzony przez Komisję i dalsze działania.

⁶¹ Roczny unijny cykl koordynacji polityki gospodarczej obejmujący także politykę budżetową, zgodnie z paktem stabilności i wzrostu.

⁶² Komisja Europejska (2012 r.), „Report on public finances in EMU 2011” [Sprawozdanie w sprawie finansów publicznych UGW 2011], s. 105.

⁶³ Komisja Europejska (2012 r.), COM(2012) 761 final, sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady „Śródokresowe sprawozdanie z postępów we wdrażaniu dyrektywy Rady 2011/85/UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich”, s. 6.

⁶⁴ Komisja Europejska (2015 r.), Sherwood, M., „Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States” [Średniookresowe ramy budżetowe w państwach członkowskich], dokument otwierający debatę 021, s. 6.

⁶⁵ Komisja Europejska (2012 r.), „Fiscal frameworks in the European Union: May 2012 update on priority countries (Addendum to occasional paper 91)” [Ramy budżetowe w Unii Europejskiej: aktualizacja z maja 2012 r. w odniesieniu do priorytetowych krajów (dodatek do dokumentu okolicznościowego 91)], dokument okolicznościowy 113, s. 15.

⁶⁶ MFW (2010 r.), Lienert, I. i Fainboim, I., „Reforming Budget Systems Laws” [Reforma przepisów w sprawie systemów budżetowych], ramka 3 i ramka 4.

⁶⁷ Komisja Europejska (2007 r.), „Report on public finances in EMU 2007” [Sprawozdanie w sprawie finansów publicznych UGW 2007], ramka III.4.1; Komisja Europejska (2015 r.), Sherwood, M., „Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States” [Średniookresowe ramy budżetowe w państwach członkowskich], dokument otwierający debatę 021, ramka A1.1.

⁶⁸ Komisja Europejska (2007 r.), „Report on public finances in EMU 2007” [Sprawozdanie w sprawie finansów publicznych UGW 2007], s. 158.

⁶⁹ Komisja Europejska (2010 r.), „Report on public finances in EMU 2010” [Sprawozdanie w sprawie finansów publicznych UGW 2010], ramka II.3.3.

Kalendarium

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2019

© Unia Europejska, 2019

Kopiowanie dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Wykorzystywanie lub powielanie zdjęć i innych materiałów, co do których Unia Europejska nie przysługują prawa autorskie, wymaga bezpośredniej zgody właściciela praw.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1952 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.