Cerințele UE aplicabile cadrelor bugetare naționale trebuie consolidate în continuare, iar punerea lor în aplicare trebuie să fie mai bine monitorizată

Sinteză

În încercarea de a remedia cauzele profunde ale crizei financiare, Comisia a considerat că este necesar să se completeze cadrul fiscal-bugetar bazat pe reguli cu dispoziții naționale obligatorii. Prin urmare, Comisia a propus trei acte legislative pentru a consolida cadrele bugetare naționale (mai exact, modul în care sunt realizate politicile bugetare). Două dintre aceste trei acte au fost adoptate (în 2011, ca parte a „pachetului de șase” – pachetul privind guvernanța economică, și în 2013, ca parte a „pachetului de două” – pachetul privind supravegherea și monitorizarea bugetare), în timp ce procesul legislativ aferent unei propuneri de directivă din 2017 este încă în curs de desfășurare. De asemenea, 25 de state membre au semnat în 2012 un tratat interguvernamental privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare.

Actele legislative respective solicitau statelor membre, printre altele, să creeze instituții fiscal-bugetare independente, să introducă reguli fiscale naționale și să instituie cadre bugetare multianuale bazate pe reguli. Instituțiile fiscal-bugetare independente bine concepute sunt asociate cu o mai bună respectare a regulilor fiscale și cu previziuni macroeconomice și bugetare precise și mai puțin subiective, în timp ce cadrele bugetare pe termen mediu sunt, în general, recunoscute ca elemente care contribuie la o performanță fiscală mai solidă, deoarece ele arată dacă și în ce mod deciziile actuale în materie de politici și programele viitoare sunt compatibile cu alocări bugetare sustenabile pe termen mediu.

Auditul a urmărit să evalueze dacă acțiunile întreprinse de Comisie în vederea consolidării cadrelor bugetare ale statelor membre ale UE au obținut rezultatele scontate. În acest scop, Curtea a examinat dacă:

1. cerințele juridice ale UE privind cadrele bugetare naționale erau eficace;
2. cadrele bugetare naționale au fost consolidate printr-o interacțiune adecvată și clară între Comisie, instituțiile fiscal-bugetare independente și Consiliul bugetar european;
3. Comisia a evaluat în mod corespunzător modul în care cerințele juridice ale UE au fost transpuse și aplicate efectiv în statele membre.

Acțiunea legislativă a UE a oferit un impuls în direcția consolidării cadrelor bugetare naționale. Mai este însă loc de îmbunătățiri în ceea ce privește cadrul juridic. În comparație cu standardele internaționale și cu cele mai bune practici, cerințele sunt mai puțin stricte în mai multe privințe, în special cele referitoare la cadrele bugetare pe termen mediu și la instituțiile fiscal-bugetare independente. Directiva propusă de Comisie în 2017 abordează unele, dar nu toate deficiențele observate de Curte.

Instituțiile fiscal-bugetare independente evaluează conformitatea cu regulile fiscale naționale. De asemenea, la fel ca și Comisia, unele instituții fiscal-bugetare independente naționale evaluează și ele conformitatea statelor membre cu regulile fiscale ale UE, fie pentru că sunt obligate să facă acest lucru în temeiul propriei baze legale, fie pentru că au ales să facă acest lucru în mod voluntar. Faptul că Comisia recurge la competențele sale discreționare, precum și alți factori implică riscul unei neconcordanțe între evaluarea Comisiei și cea a instituțiilor fiscal-bugetare independente în ceea ce privește conformitatea cu regulile fiscale ale UE. În cazul în care acest risc se concretizează, eficacitatea cadrului fiscal-bugetar al UE s-ar reduce.

„Raportul celor cinci președinți”, publicat în 2015, a propus instituirea unui Consiliu bugetar european, care urma să furnizeze o evaluare publică și independentă a performanței, la nivel european, a bugetelor naționale și a execuției acestora în raport cu obiectivele fiscal-bugetare ale UE. Comisia a înființat acest consiliu în același an printr-o decizie. Structura și mandatul Consiliului bugetar european nu se ridică la înălțimea sarcinilor prevăzute în raportul respectiv. Mai mult, structura instituțională actuală a acestui organism necesită îmbunătățiri în ceea ce privește independența sa. În fine, Comisia poate ignora propunerile și recomandările emise de Consiliul bugetar european, fără a oferi o explicație adecvată.

Până în prezent, Comisia nu dispune decât de o asigurare limitată că cerințele UE privind cadrele bugetare naționale sunt transpuse și aplicate în mod corespunzător. Într-adevăr, evaluarea conformității legislațiilor naționale cu cerințele Directivei 2011/85 nu a fost încă finalizată. Evaluările privind punerea în aplicare a cadrului juridic al UE fie nu au fost încă realizate, fie interveniseră într-un stadiu prea timpuriu de transpunere pentru a prezenta utilitate.

Curtea recomandă Comisiei următoarele:

1. să consolideze cooperarea cu instituțiile fiscal-bugetare independente cu scopul de a reduce la minimum divergențele dintre evaluările acestora și cele ale Comisiei cu privire la conformitatea cu regulile fiscale ale UE;
2. să revizuiască cerințele aplicabile cadrelor bugetare naționale, luând în considerare și standardele și bunele practici internaționale;
3. să consolideze Consiliul bugetar european;
4. să abordeze problemele pendinte legate de conformitate și să consolideze asigurarea privind funcționarea cadrelor bugetare naționale.

Introducere

Informații de fond

Ca urmare a crizei datoriilor suverane din 2009 care a pus în pericol stabilitatea zonei euro, legiuitorii UE au adoptat o serie de acte legislative pentru a îmbunătăți guvernanța fiscală a UE. Scopul urmărit a fost de a îmbunătăți punerea în aplicare a Pactului de stabilitate și de creștere (PSC) și de a consolida cadrele bugetare naționale¹ (a se vedea caseta 1 în legătură cu componentele cadrelor bugetare naționale).

Caseta 1

Cadrele bugetare naționale

Cadrele bugetare naționale reprezintă mecanismele, procedurile, normele și instituțiile care stau la baza politicilor bugetare.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

În literatura economică există un larg consens în jurul ideii că existența unor cadre bugetare multianuale bazate pe reguli este asociată cu o performanță fiscal-bugetară mai solidă², deoarece astfel de cadre arată modul în care deciziile actuale în materie de politici și programele viitoare sunt compatibile cu alocări bugetare sustenabile pe termen mediu. Cu ajutorul unor cadre bugetare pe termen mediu credibile, guvernele pot, de asemenea, să reconcilieze cerințele privind sustenabilitatea fiscală cu posibila utilizare a politicilor fiscale pentru a amortiza efectele șocurilor economice și financiare³.

Conform Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), statele membre își păstrează suveranitatea în ceea ce privește politicile bugetare. Cu toate acestea, coordonarea politicilor este necesară pentru a se evita efectele de propagare negative și amenințările la adresa stabilității monetare din zona euro. Pentru ca această coordonare să aibă succes, Comisia a considerat că obiectivele bugetare ale UE trebuie integrate în politicile bugetare naționale⁴. În 2005, „Consiliul a considerat că mecanismele interne de guvernanță ar trebui să vină în completarea cadrului UE”⁵. La momentul respectiv, nu a fost furnizată însă nicio analiză exhaustivă cu privire la (i) deficiențele cadrului existent la nivelul UE la acel moment sau cu privire la (ii) viitoarea coordonare a celor două mecanisme de guvernanță. În octombrie 2009, Consiliul UE (denumit în continuare „Consiliul”) a concluzionat din nou că este necesară consolidarea cadrelor bugetare naționale pentru a sprijini sustenabilitatea fiscală pe termen lung⁶.

Începând din 2006, Comisia a colectat, prin intermediul unor sondaje efectuate în rândul autorităților naționale relevante, informații și date calitative privind principalele elemente ale cadrelor bugetare naționale (mai exact, cu privire la regulile fiscale numerice, la instituțiile fiscal-bugetare independente și la cadrele bugetare pe termen mediu). Aceste informații sunt introduse în baza de date a Comisiei privind guvernanța fiscală și sunt utilizate pentru a calcula indicii privind soliditatea și calitatea acestor elemente.

Cadrul juridic

Ca rezultat al discuțiilor politice, primul pas în dezvoltarea unui cadru juridic comun a fost adoptarea Directivei 2011/85⁷, una dintre cele șase măsuri legislative cunoscute sub denumirea de „pachetul de șase”. Directiva 2011/85 stabilește cerințele minime referitoare la cadrele bugetare naționale (o prezentare generală a actelor legislative relevante și istoricul aprobării acestora se regăsesc în anexa I):

1. planificarea bugetară a statelor membre ar trebui să se bazeze pe previziuni macroeconomice și bugetare realiste, furnizate de o instituție desemnată în acest sens;
2. statele membre ar trebui să dispună de reguli fiscale specifice, a căror respectare trebuie să fie monitorizată de organisme independente;
3. statele membre ar trebui să dispună de un cadru bugetar pe termen mediu credibil și eficace care să includă un orizont de planificare bugetară de minimum trei ani și
4. statele membre ar trebui să dispună de sisteme cuprinzătoare, coerente și transparente de contabilitate bugetară și de raportare statistică.

Al doilea pas a fost Tratatul interguvernamental privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare (TSCG), semnat în martie 2012, și, în special, pactul bugetar (titlul III), completat cu o comunicare a Comisiei din iunie 2012 care stabilește șapte principii comune⁸ („principiile comune ale Comisiei”). Părțile contractante la pactul bugetar, pentru care acesta este obligatoriu (toate cele 19 state membre din zona euro, Bulgaria, Danemarca și România), sunt obligate să includă în legislația națională o regulă privind echilibrul bugetar structural și să creeze un mecanism de corecție automată, precum și o instituție fiscal-bugetară independentă (a se vedea caseta 2).

Instituțiile bugetare independente bine concepute sunt, în general, considerate ca fiind asociate cu performanțe fiscale mai bune⁹, cu o mai bună respectare a regulilor fiscale¹⁰ și cu previziuni macroeconomice și bugetare mai precise și mai puțin subiective¹¹.

Al treilea pas a constat în adoptarea Regulamentului (UE) nr. 473/2013¹², care face parte din „pachetul de două” și viza, printre altele, includerea în legislația UE a dispozițiilor din TSCG pentru statele membre din zona euro.

În fine, în decembrie 2017, Comisia a prezentat Consiliului o propunere de directivă cu scopul de a încorpora fondul TSCG în legislația UE¹³ („proiectul de directivă din 2017”). La momentul redactării prezentului raport, procesul de adoptare în cadrul Consiliului era suspendat până la evaluarea de către Comisie a „pachetului de șase” și a „pachetului de două”, evaluare care are ca termen sfârșitul anului 2019¹⁴. Nici Parlamentul European nu a formulat încă un aviz cu privire la această propunere.

În 2015, Comisia a înființat Consiliul bugetar european (EFB) prin intermediul unei decizii („Decizia EFB”)¹⁵. Acest demers s-a bazat pe o recomandare formulată în „Raportul celor cinci președinți”¹⁶, și anume aceea de a crea un EFB consultativ pentru a consolida cadrul de guvernanță al UE, printre altele prin coordonarea și completarea instituțiilor fiscal-bugetare independente naționale și prin furnizarea unei evaluări a performanței, publice și independente, cu privire la bugete și la execuția acestora în raport cu obiectivele fiscal-bugetare ale UE.

Sfera și abordarea auditului

Între 2016 și 2018, Curtea a examinat atât componenta corectivă¹⁷, cât și pe cea preventivă¹⁸ a PSC, precum și procedura privind dezechilibrele macroeconomice¹⁹. Pentru a își forma o imagine completă cu privire la guvernanța economică a UE, Curtea a decis să efectueze un audit al mecanismelor legate de stabilitatea fiscală.

Auditul a urmărit să evalueze dacă acțiunile întreprinse de Comisie în vederea consolidării cadrului bugetar al statelor membre ale UE, în ceea ce privește cele trei componente esențiale, și anume (i) regulile fiscale și mecanismul de corecție, (ii) cadrele bugetare pe termen mediu și (iii) instituțiile fiscal-bugetare independente (a se vedea caseta 1), au obținut rezultatele preconizate. În acest scop, Curtea a examinat dacă:

1. cerințele juridice ale UE privind cadrele bugetare naționale au fost eficace;
2. cadrele bugetare naționale au fost consolidate printr-o interacțiune adecvată și clară între Comisie, instituțiile fiscal-bugetare independente și Consiliul bugetar european;
3. Comisia a evaluat în mod corespunzător modul în care cerințele juridice ale UE au fost transpuse și aplicate efectiv în statele membre.

Curtea s-a axat pe cazurile celor opt state membre incluse în eșantionul său de audit (Grecia, Spania, Franța, Italia, Letonia, Luxemburg, Portugalia și Țările de Jos)²⁰. Cu toate acestea, analiza a abordat, de asemenea, acolo unde era necesar, cazurile altor state membre. Totodată, Curtea a analizat rolul și poziția EFB în cadrul fiscal-bugetar al UE.

Criteriile de audit ale Curții au fost formulate pe baza diferitor surse: (i) documente juridice; (ii) documente și criterii de referință ale Comisiei; și (iii) documente publicate și standarde elaborate de diferite instituții ale UE, de alte organizații internaționale sau de către cercetători. Mai multe detalii în acest sens sunt furnizate în secțiunile corespunzătoare ale prezentului raport.

Curtea a colectat probele de audit pe baza:

1. examinării unor documente relevante ale Comisiei și ale EFB;
2. analizei unor publicații, orientări și standarde ale organizațiilor internaționale (FMI, OCDE, Banca Mondială) și ale unor institute independente, precum și a literaturii de specialitate relevante;
3. unui sondaj online adresat instituțiilor fiscal-bugetare independente din UE, la care au răspuns 31 de astfel de instituții din 26 de state membre²¹;
4. interviurilor cu personalul Direcției Generale Afaceri Economice și Financiare din cadrul Comisiei (DG ECFIN);
5. interviurilor desfășurate cu membri ai personalului din ministerele de resort, din instituțiile fiscal-bugetare independente, din bănci centrale și din grupuri de reflecție din cele opt state membre din eșantion, pentru a obține feedback cu privire la cerințele UE și la aplicarea acestora.

Prezentul raport special are scopul de a contribui la discuțiile din cadrul Parlamentului European și al Consiliului cu privire la proiectul de directivă din 2017 privind consolidarea responsabilității fiscal-bugetare și a orientării bugetare pe termen mediu în statele membre, conform propunerii Comisiei.

Observații

Cerințele juridice ale UE au oferit un impuls în direcția îmbunătățirii cadrelor bugetare naționale, dar mai este loc de îmbunătățiri

Conform așteptărilor, acțiunile legislative ale UE (a se vedea punctele 05-10) au constituit un impuls pentru consolidarea cadrelor bugetare naționale în statele membre ale UE. După cum este ilustrat în figura 1, numărul regulilor fiscale naționale și al instituțiilor fiscal-bugetare independente a crescut semnificativ în urma adoptării Directivei 2011/85.

Notă: În 2011 (linia roșie) a fost adoptată Directiva 2011/85.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor Comisiei.

Cu toate acestea, diferitele elemente ale cadrelor bugetare naționale sunt în prezent reglementate de un cadru juridic fragmentat (a se vedea figura 2). Aceste elemente diferite sunt: (I) regulile fiscale numerice, (ii) mecanismul de corecție, (iii) cadrele bugetare pe termen mediu, (iv) instituțiile fiscal-bugetare independente și (v) procedurile bugetare.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, * Unele dispoziții nu se aplică în cazul Regatului Unit.

Coexistă o multitudine de acte cu caracter juridic diferit (dreptul UE și Tratatul interguvernamental):

• gradul lor de aplicabilitate variază (Curtea de Justiție a UE nu poate pronunța hotărâri decât cu privire la transpunerea TSCG; în legătură cu aplicarea TSCG, instituțiile UE nu au competența de a se asigura că legislația națională care transpune acest tratat este efectiv pusă în aplicare);
• în timp ce anumite dispoziții sunt consacrate în regulamente, care sunt direct aplicabile, altele sunt prevăzute într-o directivă, pe care statele membre nu trebuie să o transpună imediat și în legătură cu care sunt libere să decidă cu privire la modul de aplicare, ceea ce conduce la o mai mare eterogeneitate a cadrelor naționale;
• gradul de aplicabilitate în anumite state membre variază, în special în funcție de apartenența lor la zona euro.

Comisia a elaborat Directiva 2011/85 într-o perioadă foarte scurtă de timp (trei luni), subliniind că aceasta ar trebui să fie privită mai curând ca un set de „cerințe minime”, decât ca un set de bune practici sau de caracteristici ideale ale unui cadru bugetar pe termen mediu. Comisia a afirmat că încorporarea de bune practici în cadrul juridic al UE „nu ar fi fost compatibilă cu diferențele considerabile între structurile administrative și instituționale ale statelor membre”²².

După cum s-a menționat la punctul 09, proiectul de directivă din 2017 avea drept scop să încorporeze fondul TSCG în legislația UE. Comisia nu a optat pentru o transpunere literală, ci pentru ceea ce numește o „abordare teleologică”, înțelegând prin aceasta o încorporare axată pe obiectivul de bază al pactului bugetar: convergența cu niveluri prudente ale datoriei publice. În practică, proiectul de directivă din 2017 prevede, printre altele, stabilirea unui obiectiv pe termen mediu, exprimat ca sold structural, care să asigure respectarea plafonului prevăzut în TFUE pentru ponderea datoriei în PIB, dar fără a stabili un plafon numeric.

Banca Centrală Europeană (BCE) a afirmat într-un aviz că „dispozițiile directivei propuse diferă semnificativ de cele ale pactului fiscal, ceea ce poate conduce la o slăbire a normelor pactului fiscal”²³. În plus, ar trebui remarcat faptul că proiectul de directivă din 2017 a fost propus înainte de a se efectua evaluarea caracterului adecvat al Directivei 2011/85 („evaluarea caracterului adecvat”) sau evaluarea funcționării „pachetului de două”.

Curtea a evaluat dacă cerințele juridice actuale erau adecvate și dacă proiectul de directivă din 2017 aborda deficiențele identificate. Această evaluare s-a axat pe următoarele trei aspecte:

1. mecanismul de corecție;
2. cadrele bugetare pe termen mediu;
3. instituțiile fiscal-bugetare independente.

Deficiențe ale dispozițiilor privind mecanismul de corecție

Directiva 2011/85 a introdus pentru prima dată conceptul de mecanism de corecție, sub denumirea de „consecințele unei eventuale nerespectări a regulilor”. dar nu a stabilit și cerințe specifice cu privire la conceperea și aplicarea unui astfel de mecanism.

TSCG prevede o declanșare automată a mecanismului de corecție în cazul constatării unei deviații semnificative de la obiectivul pe termen mediu. Directiva nu stabilește în mod direct cerințe specifice privind conceperea și aplicarea mecanismului, dar îi încredințează Comisiei sarcina de a elabora principii comune, pe care statele membre ar trebui să le aplice la elaborarea mecanismelor de corecție naționale. Comisia a publicat aceste principii în iunie 2012.

Deși ele au fost avizate la nivel politic²⁴, principiile nu sunt obligatorii, dat fiind că au fost publicate într-o comunicare a Comisiei și, prin urmare, nu au efect juridic, ele doar servind drept bază pentru mecanismele pe care părțile contractante trebuiau să le instituie. În ceea ce privește activarea mecanismului de corecție (principiul 3), Comisia a sugerat ca factorii declanșatori ai mecanismului de corecție să se bazeze fie pe criterii la nivelul UE, fie pe criterii specifice fiecărei țări, sau pe ambele tipuri de criterii. Cu toate acestea, două treimi din statele membre au ales să reflecte mai degrabă criteriile de la nivelul UE decât să recurgă la criterii naționale specifice. Prin urmare, pentru aceste state membre, este puțin probabil ca mecanismele de corecție naționale să fie declanșate mai devreme decât mecanismul de corecție al UE din cadrul componentei preventive a PSC.

Regulamentul 473/2013 stabilește anumite cerințe, inclusiv cerința ca organismele independente să furnizeze, după caz, evaluări privind activarea și punerea în aplicare a mecanismelor de corecție. Cu toate acestea, regulamentul nu reflectă pe deplin principiile comune ale Comisiei, care fuseseră publicate la jumătate de an de la propunerea aferentă a Comisiei. De exemplu, regulamentul nu precizează dacă:

• corecția ar trebui să fie în concordanță cu eventualele recomandări adresate de Comisie statului membru în cauză în temeiul PSC în ceea ce privește dimensiunea și calendarul (principiul 2);
• factorii declanșatori pot să cuprindă criterii legate de UE sau criterii specifice fiecărei țări (principiul 3);
• cu cât deviațiile de la obiectivul pe termen mediu sau de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii acestuia sunt mai mari, cu atât corecțiile trebuie să fie mai ample (principiul 4).

Nici proiectul de directivă din 2017 nu reflectă pe deplin principiile comune ale Comisiei. De exemplu, acesta omite să menționeze că factorii declanșatori ai mecanismului de corecție se pot baza fie pe criterii de la nivelul UE, fie pe criterii specifice fiecărei țări, sau pe ambele tipuri de criterii.

În fine, astfel cum a subliniat BCE, proiectul de directivă din 2017 nu definește ce anume se înțelege prin „constatarea unei deviații semnificative”, și anume circumstanțele în care mecanismul urmează să fie activat, și nu conține nicio orientare suplimentară cu privire la domeniul său de aplicare. Cerința de a lua în considerare natura și mărimea unei deviații este vagă și poate avea drept rezultat măsuri de corecție foarte generale și lipsite de substanță²⁵.

Deficiențe ale dispozițiilor privind cadrele bugetare pe termen mediu

Curtea a comparat cerințele stabilite de Directiva 2011/85 cu standardele și bunele practici recomandate de FMI, OCDE și Banca Mondială la momentul elaborării Directivei 2011/85. Trei dintre aceste standarde și bune practici nu au fost preluate în Directiva 2011/85 (a se vedea tabelul 1, liniile îngroșate). În comparație cu cele mai recente standarde și bune practici ale FMI/OCDE, Directiva 2011/85 nu acoperă alte două aspecte. Astfel, în total, 5 dintre cele 13 standarde și bune practici nu au fost reflectate în Directiva 2011/85, în pofida faptului că, la momentul elaborării acesteia, punctele de vedere ale Comisiei cu privire la aspectele în cauză (a se vedea anexa II) erau în concordanță cu cele ale organismelor internaționale.

Conform unui document al FMI, lipsa de integrare între planificarea cheltuielilor pe termen mediu și procesul bugetar face ca planificarea pe termen mediu să fie ineficace din punctul de vedere al capacității sale de a ține sub control politica fiscal-bugetară²⁷. Or, deși articolul 10 din Directiva 2011/85 prevede că legislația bugetară anuală trebuie să fie în concordanță cu dispozițiile cadrului bugetar pe termen mediu sau să explice în mod corespunzător orice deviație, nu există nicio cerință privind o integrare între planificarea cheltuielilor pe termen mediu și procesul bugetar²⁸. În plus, directiva nu impune ca documentația bugetară să includă previziuni și cuantumuri efective ale veniturilor, ale cheltuielilor și ale finanțării pe termen mediu pe aceeași bază ca și bugetul anual²⁹.

De asemenea, conform unui document al FMI, există patru tipuri de mecanisme de control prospective care sunt importante: (I) controale privind acumularea, stocul sau utilizarea reportărilor, (ii) monitorizarea regulată a coerenței previziunilor actualizate privind cheltuielile pe termen mediu cu planurile pe termen mediu aprobate, (iii) marje suficiente între angajamentele de cheltuieli și planurile de cheltuieli pentru a absorbi evenimente neprevăzute, fără a fi necesară redefinirea priorităților politicilor; și (iv) controale riguroase asupra capacității ministerelor și a agențiilor de a încheia angajamente multianuale în materie de cheltuieli. Or, Directiva 2011/85 nu prevede instituirea unor controale prospective ale cheltuielilor pentru a se asigura conformitatea cu planurile pe termen mediu, nici măcar în cazul modificării condițiilor externe.

În fine, Directiva 2011/85 nu conține nicio dispoziție care să abordeze necesitatea ca autoritățile naționale să raporteze rezultate bugetare într-un mod comparabil cu planurile multianuale sau să reconcilieze în mod cuprinzător și transparent orice deviație între planurile multianuale și rezultatele în materie de cheltuieli. În plus, nu există nicio dispoziție specifică pe baza căreia guvernele sau entitățile implicate în execuția bugetară să fie trase la răspundere pentru orice deviație nejustificată de la planurile multianuale.

Proiectul de directivă din 2017 introduce cerința stabilirii, la începutul legislaturii, a unei reguli obligatorii privind cheltuielile pe termen mediu. O astfel de regulă ar oferi mai multă stabilitate planificării bugetare și ar consolida legătura dintre buget și cadrul bugetar pe termen mediu. Cu toate acestea, ea ar putea pune în pericol stabilitatea fiscală dacă creșterea cheltuielilor deviază de la creșterea potențială a producției³⁰. Proiectul de directivă din 2017 nu a abordat niciuna dintre celelalte deficiențe³¹ menționate în tabelul 1.

Deficiențe ale dispozițiilor privind instituțiile fiscal-bugetare independente

Regulamentul 473/2013, care are caracter obligatoriu pentru statele membre din zona euro, definește funcțiile pe care o instituție fiscal-bugetară independentă ar trebui să și le asume, precum și caracteristicile și principiile unei astfel de instituții. Acestea din urmă sunt în conformitate cu principiile comune ale Comisiei. Ele au fost adăugate pe parcursul procesului legislativ, întrucât principiile au fost adoptate după ce Comisia a prezentat o propunere de regulament.

Curtea a comparat dispozițiile privind instituțiile fiscal-bugetare independente cu standardele internaționale și cu bunele practici ale FMI³² și ale OCDE³³. Curtea a observat că legislația UE nu dispune de cerințe în ceea ce privește (i) numărul și durata mandatelor membrilor consiliului de administrație al instituției fiscal-bugetare independente, (ii) politicile privind resursele umane ale instituțiilor fiscal-bugetare independente, (iii) întocmirea bugetelor instituțiilor fiscal-bugetare independente și (iv) necesitatea unei evaluări externe. Acest lucru a dus la crearea unor instituții fiscal-bugetare independente eterogene, astfel cum este ilustrat în anexa III și așa cum se subliniază într-un document de dezbatere al Comisiei³⁴.

Încă din 2004, Comisia³⁵ a subliniat cât este de important ca atât previziunile macroeconomice, cât și cele bugetare să fie, fiind fie elaborate, fie evaluate de o instituție independentă, pentru a reduce și, eventual, a elimina optimismul lor subiectiv³⁶. Acest lucru a fost confirmat ulterior și de către documentele FMI³⁷ și de cele ale OCDE³⁸. În pofida propunerii Comisiei de a include ambele tipuri de previziuni, Regulamentul 473/2013, în forma sa adoptată, impune ca doar previziunile macroeconomice să fie produse sau avizate de instituțiile fiscal-bugetare independente, nu și previziunile bugetare (și anume, veniturile și cheltuielile preconizate în buget).

Documentul de dezbatere al Comisiei din 2017 (a se vedea punctul 36) susținea, printre altele, să se acorde instituțiilor fiscal-bugetare independente un rol mai extins în elaborarea sau avizarea previziunilor bugetare, având în vedere rolul acestora în ceea ce privește previziunile macroeconomice. Instituțiile fiscal-bugetare independente și alte părți interesate cu care Curtea a avut întrevederi au subliniat, de asemenea, această limitare legată de previziunile bugetare.

În 2016, Rețeaua instituțiilor fiscal-bugetare independente din UE, o platformă pentru schimbul de opinii și de expertiză și pentru punerea în comun a resurselor, a propus o listă de standarde minime pentru aceste instituții, similare cu principiile OCDE, precum și crearea unui „sistem eficace pentru garantarea respectării lor”³⁹. Proiectul de directivă din 2017 nu abordează însă aceste aspecte: referitor la standarde, singura sa cerință nouă este ca statele membre să se asigure că instituțiile fiscal-bugetare independente respectă principiile stabilite pentru aceste instituții în Regulamentul 473/2013.

Deși a considerat această nouă cerință ca fiind binevenită, Rețeaua instituțiilor fiscal-bugetare independente din UE a solicitat ca „condițiile prevăzute în [proiectul de directivă din 2017]” să fie „completate cu o definiție mai clară a standardelor minime și cu un sistem eficace de garantare a respectării lor”⁴⁰. Rețeaua a sugerat chiar, în această declarație, că „propunerea ar putea, în plus, obliga statele membre să asigure o punere în aplicare ambițioasă a acestui principiu în legislația națională, prin stabilirea procedurii și a unor cerințe minime”. În ianuarie 2019, rețeaua și-a reiterat solicitarea privind „dezvoltarea și încorporarea eventuală în legislația UE, a unor standarde adecvate pentru proiectarea instituțiilor fiscal-bugetare independente și pentru capacitatea operativă a acestora”.

În fine, Curtea recunoaște că proiectul de directivă din 2017 avea în vedere un rol mai extins al instituțiilor fiscal-bugetare independente, atribuindu-le următoarele sarcini: (i) realizarea unei evaluări critice, ex ante și ex post, a gradului de adecvare a obiectivului pe termen mediu și a traiectoriei cheltuielilor nete pe termen mediu; (ii) solicitarea activării mecanismului de corecție și (iii) monitorizarea aplicării și a rezultatelor acestuia. Mai mult, proiectul de directivă din 2017 urmărea să introducă în legislația UE principiul „conformare sau justificare”.

Lipsa de consecvență în evaluare și concepția deficitară creează riscuri pentru instituțiile fiscal-bugetare independente și pentru Consiliul bugetar european

Legislația UE prevede că statele membre trebuie să dispună de reguli fiscale naționale și atribuie roluri distincte de monitorizare Comisiei și instituțiilor fiscal-bugetare independente. În timp ce Comisia evaluează conformitatea proiectelor de planuri bugetare cu regulile fiscale ale UE, instituțiile fiscal-bugetare independente evaluează conformitatea cu regulile fiscale naționale. Cu toate acestea, legislația UE nu prevede o structură de guvernanță „pe două niveluri”, în care Comisia, în cadrul rolului său de monitorizare, s-ar baza pe activitatea desfășurată de instituțiile fiscal-bugetare independente naționale.

EFB a fost înființat cu scopul de a consolida cadrul actual de guvernanță economică (a se vedea punctul 10). Printre sarcinile sale se numără furnizarea unei evaluări a punerii în aplicare a cadrului fiscal-bugetar al UE și a caracterului adecvat al orientării fiscale reale de la nivelul zonei euro și de la nivel național.

Prin urmare, Curtea a evaluat dacă:

1. a existat o coerență între Comisie și instituțiile fiscal-bugetare independente în ceea ce privește evaluarea conformității cu regulile fiscale ale UE;
2. EFB a fost în măsură să prezinte avize independente.

Riscul de neconcordanță între evaluările Comisiei și evaluările instituțiilor fiscal-bugetare independente cu privire la conformitatea cu regulile fiscale ale UE

Legislația UE nu este prescriptivă în ceea ce privește regulile fiscale naționale (de exemplu, în legătură cu numărul, tipul și caracteristicile lor de proiectare), dar prevede că acestea ar trebui să promoveze în mod eficace respectarea valorilor de referință în materie de deficit și datorie, stabilite în conformitate cu obligațiile din TFUE. În practică, părțile la pactul bugetar (a se vedea punctul 06) au adoptat reguli fiscale naționale strâns legate de cele ale componentei preventive a PSC.

TSCG, în calitate de componentă preventivă a PSC, cere o poziție bugetară care să fie „echilibrată sau în excedent”, ceea ce înseamnă că soldul structural trebuie să fie mai mare sau egal cu obiectivul pe termen mediu sau în concordanță cu traiectoria de ajustare în vederea atingerii acestuia. În plus, progresele în direcția îndeplinirii obiectivului bugetar pe termen mediu și îndeplinirea acestuia trebuie să fie evaluate pe baza unei analize a respectării criteriului de referință privind cheltuielile din PSC, conform căruia cheltuielile nu ar trebui să crească mai rapid decât producția potențială (anexa IV compară normele componentei preventive a PSC cu cele prevăzute de TSCG).

În plus, în unele state membre (de exemplu, Italia și Portugalia), instituțiile fiscal-bugetare independente sunt mandatate să evalueze conformitatea cu regulile fiscale ale UE. Unele instituțiile fiscal-bugetare independente fără un astfel de mandat (de exemplu, în Franța) fac acest lucru în mod voluntar. Sondajul Curții desfășurat în rândul acestor instituții a arătat că jumătate dintre acestea monitorizau conformitatea cu regulile fiscale numerice ale UE.

Instituțiile care au răspuns la chestionarul Curții au considerat că evaluarea conformității cu regulile fiscale ale UE nu a dus la o suprapunere a rolurilor cu Comisia, ci mai degrabă ea a fost complementară, întrucât poate stimula asumarea de către autoritățile naționale a regulilor fiscale ale UE. Interviurile desfășurate cu instituțiile fiscal-bugetare independente au confirmat răspunsurile acestora. În schimb, instituțiile fiscal-bugetare independente care monitorizează doar respectarea regulilor fiscale naționale nu sunt în favoarea monitorizării și a respectării regulilor fiscale ale UE. Unul dintre motivele invocate în acest sens a fost riscul reputațional în cazul unor evaluări divergente.

Atunci când atât Comisia, cât și instituțiile fiscal-bugetare independente evaluează conformitatea cu regulile fiscale ale UE, acestea pot ajunge într-adevăr la concluzii diferite. Unul dintre motive este acela că, astfel cum Curtea a observat deja în Raportul special 18/2018, Comisia a utilizat pe scară largă marja sa de apreciere⁴¹ atunci când a evaluat conformitatea cu regulile fiscale ale UE (și anume, respectarea traiectoriei de ajustare în vederea atingerii obiectivului pe termen mediu).

De asemenea, Regulamentul de instituire a PSC permite o marjă relativ mare de deviație de la valoarea de referință anuală aplicabilă unui stat membru⁴², permițând ca mai mulți factori să fie luați în considerare în cadrul evaluării conformității cu regulile fiscale. Exemple de astfel de factori sunt:

1. punerea în aplicare a unor reforme structurale majore;
2. evenimente neobișnuite;
3. nevoia de investiții publice;
4. „alți factori” nespecificați.

Astfel, chiar și în cazul în care un stat membru deviază în mod semnificativ de la ajustările bugetare impuse (și anume, reducerea deficitului public), Comisia ar putea decide în cele din urmă să nu întreprindă nicio acțiune și să considere că statul membru în cauză respectă regulile fiscale ale UE.

Aceste aspecte au fost menționate și de instituțiile fiscal-bugetare independente în răspunsurile lor la sondajul Curții de Conturi, ca neajunsuri care le-ar putea afecta activitatea. Aproximativ 40 % dintre respondenți au considerat că aceste probleme pot avea drept rezultat o evaluare a conformității cu obiectivul pe termen mediu sau cu traiectoria de ajustare în vederea atingerii acestuia diferită față de cea a Comisiei (a se vedea figura 3).

Sursa: sondajul Curții de Conturi Europene.

Printre alte motive de la baza divergențelor (a se vedea punctul 49) se numără faptul că instituțiile fiscal-bugetare independente utilizează (i) propria metodologie pentru calcularea producției potențiale și/sau (ii) propriile ipoteze și seturi de date. Cu toate acestea, Comisia și-a intensificat cooperarea cu aceste instituții, explicând propria metodologie pentru a contribui la prevenirea unor astfel de divergențe.

În fine, concluziile Comisiei privind respectarea de către statele membre a regulilor fiscale ale UE pot lua în calcul discuțiile dintre Comisie și guvernul țării respective, discuții la care instituțiile fiscal-bugetare independente nu participă.

Riscul de neconcordanță între concluziile instituțiilor fiscal-bugetare independente și cele ale Comisiei a fost deja menționat de EFB⁴³ și confirmat de sondajul Curții. Astfel, 20 % dintre instituțiile fiscal-bugetare independente au indicat că s-au confruntat deja cu astfel de diferențe. Caseta 3 oferă exemple de concluzii divergente.

Instituirea Consiliului bugetar european a fost o măsură bună, dar există loc de îmbunătățiri în ceea ce privește consolidarea rolului și a independenței sale

„Raportul celor cinci președinți” avea în vedere următoarele sarcini pentru EFB:

• să coordoneze rețeaua consiliilor fiscale naționale și să respecte același standard de independență;
• să consilieze cu privire la politici, dar să nu aibă și rol de punere în aplicare. Asigurarea respectării regulilor ar trebui să rămână în sarcina Comisiei, care ar trebui să fie în măsură să se abată de la punctele de vedere ale EFB, cu condiția să aibă motive întemeiate și să le explice;
• să formuleze o apreciere mai degrabă economică, decât una juridică, cu privire la orientarea fiscală adecvată, atât la nivel național, cât și la nivelul zonei euro, în contextul regulilor fiscale ale UE. Acest lucru ar trebui realizat pe baza regulilor prevăzute în PSC;
• să poată emite avize atunci când consideră necesar, în special, în legătură cu evaluarea programelor de stabilitate și cu prezentarea proiectelor de planuri bugetare anuale, precum și în legătură cu execuția bugetelor naționale;
• să furnizeze o evaluare ex post a modului în care cadrul de guvernanță a fost pus în aplicare.

Cu toate acestea, în Decizia EFB, Comisia a omis cea mai mare parte a dimensiunii naționale a acestor sarcini. În special, Comisia nu a încredințat EFB sarcina emiterii avizelor privind programele naționale de stabilitate sau de convergență, privind proiectele de planuri bugetare sau privind execuția bugetelor naționale. În plus, Comisia a încredințat EFB doar sarcina de a coopera cu instituțiile fiscal-bugetare independente, nu și de a le coordona. Curtea ia notă de faptul că instituțiile fiscal-bugetare însele erau împotriva coordonării din partea EFB, întrucât considerau că aceasta ar contraveni obiectivului de creștere a responsabilității la nivel național și le-ar prejudicia independența.

Într-un discurs din noiembrie 2015, președintele Eurogrupului a apreciat că „este important ca consiliile fiscale naționale să aibă o soră mai mare, la nivel european, plasată în afara Comisiei, pentru a furniza evaluări independente ale proiectelor de buget naționale, pe baza cărora Comisia își dă avizul (politic)”.

În plus, „Raportul celor cinci președinți” a solicitat ca EFB „să respecte același standard în materie de independență” la fel ca și instituțiile fiscal-bugetare independente naționale, astfel cum se prevede în Regulamentul 473/2013.

Articolul 4 din Decizia EFB prevede că membrii consiliului trebuie să acționeze în mod independent. Or, independența EFB este limitată de regimul său statutar slab și de puținele sale resurse⁴⁵:

1. președintele și cei patru membri ai consiliului sunt numiți de Comisie. Mandatul lor este cu normă parțială, scurt (trei ani) și poate fi reînnoit o singură dată. Nu există nicio dispoziție care să prevadă revocarea din funcție (cum ar fi revocarea în caz de incapacitate sau de abatere gravă);
2. dat fiind că normele care reglementează EFB au fost stabilite printr-o decizie a Comisiei, aceasta din urmă le poate modifica;
3. EFB nu se bucură de independență financiară, deoarece nu dispune de propriul buget și nu își poate gestiona în mod liber resursele umane. Bugetul său se înscrie în bugetul „pentru moneda euro și dialogul social” al cabinetului vicepreședintelui de resort al Comisiei și acoperă salariile membrilor (care au statutul de consilieri speciali) și costurile deplasărilor lor în interes de serviciu. Secretariatul EFB este o unitate a Secretariatului General al Comisiei. Astfel, cheltuielile sale (deplasări în interes de serviciu, invitarea experților, organizarea de ateliere etc.) sunt acoperite de la bugetul operațional al Secretariatului General;
4. EFB este atașat Secretariatului General al Comisiei, în cadrul căreia își are și sediul, iar site-ul său este de asemenea găzduit de Comisie.

Factorii menționați anterior duc la o structură instituțională slabă, așa cum a subliniat și BCE: „crearea Consiliului bugetar european pe baza unei decizii a Comisiei în cadrul structurii organizaționale a acesteia nu este în conformitate cu standardele stabilite pentru omologii de la nivel național”⁴⁶. Aceeași problemă a fost semnalată și de FMI⁴⁷.

În plus, în timp ce „Raportul celor cinci președinți” prevede că EFB „ar trebui să fie în măsură să emită avize atunci când consideră că acest lucru este necesar”, Decizia EFB face referire doar la publicarea unui raport anual. Ea nu menționează în mod explicit că EFB poate să publice evaluări în timp real sau să emită avize publice, activități care, în orice caz, ar fi dificil de realizat din cauza resurselor limitate ale consiliului.

În practică, EFB publică două tipuri de rapoarte periodice: (1) evaluarea EFB privind orientarea fiscală adecvată pentru zona euro, publicată în lunile iunie și (2) un raport anual, publicat la sfârșitul anului. În plus, EFB a publicat recent o evaluare a regulilor fiscale ale UE⁴⁸.

În urma evaluării celor patru rapoarte publicate în 2017 și 2018, Curtea consideră că acestea sunt de o bună calitate analitică. Acest lucru a fost confirmat de părțile interesate cu care Curtea a avut întrevederi în statele membre incluse în eșantion, precum și de sondajul acesteia efectuat în rândul instituțiilor fiscal-bugetare independente. Într-adevăr, 87 % dintre aceste instituții au apreciat calitatea analizei din rapoartele EFB ca fiind „bună”, 10 % au descris-o ca fiind „medie” și doar 3 % ca fiind „slabă”.

În raportul anual, EFB prezintă o evaluare a punerii în aplicare a cadrului fiscal-bugetar al Uniunii. De asemenea, într-o secțiune specială, sunt publicate propuneri pentru evoluția viitoare a cadrului fiscal-bugetar al Uniunii. Cu toate acestea, deși rapoartele anuale conțineau, de asemenea, o evaluare a anumitor aspecte privind eficiența legate de instituțiile fiscal-bugetare independente, cum ar fi aplicarea de către acestea a principiului „conformare sau justificare” și dacă dreptul lor de a avea acces la informații a fost garantat, secțiunea consacrată propunerilor nu conținea nicio informație cu privire la modul de îmbunătățire a situației instituțiilor fiscal-bugetare independente.

În plus, Decizia EFB nu specifică modul în care propunerile consiliului ar urma să contribuie la procesul decizional intern al Comisiei. De fapt, Comisia poate ignora propunerile emise de EFB fără a oferi vreun motiv, deoarece, spre deosebire de ceea ce s-a propus în „Raportul celor cinci președinți”, nu este obligată să aplice principiul „conformare sau justificare”. Acest aspect a fost subliniat atât de BCE⁴⁹, cât și de Ombudsmanul European⁵⁰.

În răspunsul său adresat Ombudsmanului European, vicepreședintele Comisiei Europene a explicat că nu se poate face o paralelă strictă între EFB și instituțiile fiscal-bugetare independente naționale. Aceste instituții sunt organisme de supraveghere, responsabile de monitorizarea conformității politicilor naționale cu regulile fiscale. EFB nu monitorizează bugetul UE sau execuția acestuia – este un organism consultativ independent al Comisiei. Din acest motiv, vicepreședintele Comisiei Europene a susținut că principiul „conformare sau justificare” nu se aplică în acest context.

Calitatea analizei și criticile exprimate de EFB indică faptul că, în pofida faptului că este integrat în cadrul Comisiei, acesta a fost în măsură să elaboreze avize independente. O astfel de independență se datorează însă doar componenței actuale a EFB, și nu structurii sale instituționale. Sondajul Curții arată că percepția instituțiilor fiscal-bugetare independente cu privire la independența EFB era mixtă: 53 % dintre acestea consideră că EFB are o „independență limitată”, în timp ce 47 % consideră că acesta este „complet independent”.

Până în prezent, Comisia nu dispune decât de o asigurare limitată cu privire la măsura în care cadrele bugetare naționale sunt instituite și puse în aplicare în mod corespunzător

Cerințele inițiale privind cadrele bugetare ale statelor membre nu au fost prevăzute într-un regulament, ci au luat forma unei directive. În consecință, transpunerea acestor cerințe durează mai mult, iar statele membre dispun de o marjă de apreciere în acest sens.

Cu toate acestea, Comisia a afirmat în raportul Public finances in EMU – 2011 (publicat în 2012)⁵¹ că opțiunea unei directive „a răspuns la necesitatea de a atinge un echilibru în ceea ce privește cerințele statelor membre”.

Curtea a evaluat dacă:

1. Comisia a reușit să formuleze concluzii în timp util cu privire la conformitatea legislației naționale cu cerințele UE;
2. evaluarea Comisiei a furnizat informații utile privind instituirea și punerea în aplicare a cadrelor bugetare naționale.

Întârzieri în formularea concluziilor privind conformitatea legislației naționale cu cerințele UE, din cauza unor factori care nu se află deloc sub controlul Comisiei

Termenul pentru transpunerea Directivei 2011/85 a fost 31 decembrie 2013. Statele membre au trebuit să notifice Comisia cu privire la măsurile de punere în aplicare luate la nivel național. Statele membre au adoptat 323 de măsuri naționale de punere în aplicare, dar numai 67 dintre acestea (20 %) au fost comunicate la timp (a se vedea figura 4). De fapt, statele membre trebuiau să încorporeze simultan în legislația națională nu numai cerințele Directivei 2011/85, ci și pe cele care decurg din Regulamentul 473/2013 și din pactul bugetar.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Întrucât nu toate statele membre au transpus Directiva 2011/85 până la termenul-limită, la scurt timp după aceea, Comisia a inițiat 17 proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor de notificare a măsurilor naționale de punere în aplicare. Astfel cum se arată în tabelul 2, majoritatea acestor cazuri (14) au fost închise în termen de un an, acesta fiind termenul-limită de referință utilizat de Comisie⁵². Ca urmare a proceselor îndelungate prin care actele legislative sunt adoptate în Slovenia și în Republica Cehă, aceste țări au finalizat transpunerea Directivei 2011/85 abia în 2018 și, respectiv, în 2019. Acest lucru a întârziat în mod inevitabil inițierea procesului de evaluare a conformității pentru toate cele 17 state membre care au făcut obiectul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

Comisia nu a finalizat evaluările conformității, care constau în verificarea transpunerii și în verificarea conformității, în termenul său limită de referință⁵³, iar obiectivele în materie de performanță stabilite în planurile anuale de gestiune ale DG ECFIN pentru perioada 2014‑2017 au fost doar parțial atinse.

Ca urmare a verificărilor sale privind transpunerea și conformitatea, Comisia a inițiat în august 2016 „proceduri EU Pilot” pentru 11 state membre, în aprilie 2019, pentru încă șapte state membre, și din nou, în iulie 2017, pentru încă șapte state membre. Aceste proceduri au constituit un prim pas în vederea soluționării problemelor privind transpunerea și pentru a se evita astfel, în măsura posibilului, procedurile formale de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. În ceea ce privește restul de trei state membre, în septembrie 2019, Comisia nu decisese încă dacă să inițieze sau nu „proceduri EU Pilot”.

Succesiunea „procedurilor EU Pilot” (a se vedea tabelul 3) nu a fost dictată de un plan de punere în aplicare, ci mai degrabă de considerente de ordin operațional, și anume de disponibilitatea statelor membre de a desfășura „dialoguri în cadrul EU pilot” în limba engleză cu Comisia pentru primul val și de nivelul de pregătire internă al Comisiei pentru al doilea și al treilea val. Ca urmare, unele state membre din zona euro cu o datorie publică ridicată, și anume cele pentru care obținerea unei poziții bugetare solide este mai importantă, nu au fost evaluate în mod prioritar (a se vedea figura 5).

În 2014 (termen până la care transpunerea de către statele membre trebuia să fie în mod normal finalizată), cele șapte state membre din zona euro pentru care Comisia inițiase, în 2019, o „procedură EU Pilot” (a se vedea a treia coloană din figura 5) reprezentau 77 % din PIB-ul zonei euro (66 % din PIB-ul combinat al tuturor statelor membre ale UE, excluzând Regatul Unit, și 56 % din PIB-ul combinat al tuturor statelor membre ale UE, inclusiv Regatul Unit) și 77 % din datoria publică a zonei euro (72 % din datoria publică combinată a tuturor statelor membre ale UE, excluzând Regatul Unit, și 60 % din datoria publică combinată a tuturor statelor membre ale UE, inclusiv Regatul Unit).

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Cele 18 proceduri EU Pilot deschise în primul și în al doilea val au fost închise cu întârzieri considerabile și au durat, în medie, peste 65 de săptămâni, cu mult peste termenul-limită de referință de 20 de săptămâni utilizat de Comisie. În 3 dintre cele 18 cazuri, Curtea a observat că au existat perioade deosebit de lungi (aproape un an sau mai mult) în care nu s-a comunicat, Comisia așteptând ca statele membre să pună în aplicare măsurile necesare. Aceste trei proceduri au fost închise în cele din urmă în termen de doi ani de la inițierea lor. Într-un caz, Comisia a respins răspunsurile statului membru (Belgia). În total, Comisia a închis procedurile EU Pilot pentru 11 state membre cu o evaluare pozitivă a conformității. Pentru alte 7 cazuri, Comisia a respins răspunsurile statelor membre. Până în septembrie 2019, fuseseră închise 4 dintre acele 7 cazuri. Comisia continuă schimburile informale cu celelalte state membre (a se vedea tabelul 3), dar nu a inițiat încă nicio procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor⁵⁴.

* Durata calculată până la 30 septembrie 2019.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Comisia a trebuit să inițieze 17 proceduri de constatare a neîndeplinirii obligației de notificare (a se vedea punctul 73) iar statele membre au trebuit să introducă 102 măsuri naționale de punere în aplicare suplimentare ca urmare a verificărilor de conformitate efectuate de Comisie în perioada 2015‑2019 (a se vedea figura 4). Acest lucru sugerează, analizând retrospectiv, că Comisia a subestimat provocările cu care se confruntă statele membre în transpunerea Directivei 2011/85 și nu a luat măsuri proactive pentru a le sprijini în acest sens. În dorința de a ajuta statele membre să aplice legislația UE în mod corect, Comisia utilizează adesea, în diferite etape ale ciclului de elaborare a politicilor, o serie de „instrumente de promovare a conformității”⁵⁵. Ea nu a procedat însă de această manieră decât într-o măsură limitată în cazul Directivei 2011/85.

Comisia a oferit într-adevăr orientări statelor membre cu privire la cadrele bugetare naționale: pe lângă schimburile din cadrul „procedurilor EU Pilot”, au existat, de asemenea, schimburi mai ales informale (de exemplu, prin e-mailuri, convorbiri telefonice sau reuniuni bilaterale), care au dus, de exemplu, la revizuiri ale proiectului de act legislativ al unui stat membru care transpunea Directiva 2011/85. Acest lucru a fost confirmat de părțile interesate cu care Curtea a desfășurat interviuri, precum și de sondajul efectuat de aceasta în rândul instituțiilor fiscal-bugetare independente (a se vedea figura 6). Trebuie remarcat faptul că Comisia a oferit mai puțin sprijin și mai puține orientări pentru a asigura aplicarea efectivă a cadrelor bugetare naționale decât pentru a asigura respectarea de către statele membre a cerințelor UE.

Sursa: sondajul Curții de Conturi Europene.

Evaluările efectuate de Comisie până în prezent au o valoare informativă limitată, din considerente legate fie de timp, fie de mandat

Curtea a analizat evaluările efectuate de Comisie în temeiul Directivei 2011/85, al TSCG și al Regulamentului 473/2013.

Evaluarea punerii în aplicare a Directivei 2011/85

După evaluarea conformității măsurilor de transpunere naționale, Comisia trebuie să monitorizeze și să evalueze punerea în aplicare a Directivei 2011/85.

Comisia nu a început încă să evalueze aplicarea Directivei 2011/85 într-un mod structurat și sistematic. Ea intenționează să procedeze astfel⁵⁶ după ce va încheia evaluarea transpunerii în legislația națională a cerințelor Directivei 2011/85 de către toate statele membre (a se vedea tabelul 3).

Până în octombrie 2019, Comisia nu pusese încă în aplicare o strategie care să stabilească metodologia, criteriile, obiectivele intermediare și rezultatele preconizate ale statelor membre, astfel încât să asigure o monitorizare adecvată și în timp util a aplicării Directivei 2011/85.

În unele cazuri, deși directiva a fost transpusă, statele membre (de exemplu, Italia și Spania) nu prezintă îmbunătățiri ale performanței lor fiscale în conformitate cu cerințele PSC. Cu toate acestea, Comisia nu și-a exercitat încă competențele de monitorizare⁵⁷ prin efectuarea unei evaluări axate pe performanța operațională a elementelor-cheie ale cadrelor bugetare naționale. O astfel de abordare este utilizată, de exemplu, de FMI în evaluarea sa privind transparența fiscală (Fiscal Transparency Evaluation).

Ca alternativă, Comisia poate utiliza, de asemenea, metodologia cheltuielilor publice și a responsabilității financiare (PEFA). Comisia însăși, prin intermediul Direcției Generale Cooperare Internațională și Dezvoltare (DG DEVCO), a dezvoltat metodologia PEFA împreună cu FMI și cu Banca Mondială. Prin urmare, aceasta ar dispune, la nivel intern, de cunoștințele necesare pentru a realiza evaluări privind PEFA.

Pe lângă evaluarea conformității și a punerii în aplicare, Directiva 2011/85 impunea Comisiei să evalueze caracterul adecvat al directivei, termenul fixat în acest sens fiind până la jumătatea lunii decembrie 2018.

Cerința de a efectua o evaluare a caracterului adecvat nu a fost inclusă în mod specific în propunerea inițială a Comisiei, ea fiind adăugată în cursul procesului legislativ. În plus, deși cadrele bugetare pe termen mediu reprezintă un element central al unui cadru bugetar național și al Directivei 2011/85, evaluarea privind caracterul adecvat nu le include în mod explicit. Curtea ia însă notă de intenția Comisiei de a include cadrele bugetare pe termen mediu în sfera acestei evaluări.

În pofida termenului-limită stabilit pentru decembrie 2018, conform situației din luna octombrie 2019, Comisia nu publicase încă evaluarea sa privind caracterul adecvat al Directivei 2011/85.

Cu toate acestea, pe baza unui studiu economic, Comisia a concluzionat în ianuarie 2019 că „asumarea la nivel național a regulilor fiscale ale UE a fost consolidată în ultimii ani datorită creării unor cadre fiscale naționale mai puternice, ca urmare a inițiativelor legislative prezentate la nivelul UE”⁵⁸. Studiul a analizat dovezile econometrice care indică o legătură între calitatea cadrelor bugetare pe termen mediu (măsurată prin indicele privind cadrele bugetare pe termen mediu, a se vedea punctul 04) și soldul primar ajustat ciclic. Această legătură puternică este interpretată ca demonstrând un efect pozitiv asupra disciplinei fiscale, ca urmare a asumării regulilor la nivel național.

Indicele privind cadrele bugetare pe termen mediu evaluează calitatea cadrelor bugetare naționale pe baza a 11 criterii (a se vedea tabelul 4). Una dintre cerințele Directivei 2011/85 nu este acoperită de niciun criteriu, iar șase dintre criteriile utilizate nu corespund cerințelor Directivei 2011/85, ci altor caracteristici, pe care Comisia le consideră de dorit.

Notă: ✘: nu este inclus.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Această analiză, deși utilă, nu poate fi însă considerată drept o evaluare a caracterului adecvat al Directivei 2011/85 din perspectiva cerințelor referitoare la cadrele bugetare pe termen mediu, din următoarele motive:

• indicele privind cadrele bugetare pe termen mediu utilizat în această analiză se sprijină pe baza de date privind guvernanța fiscală (a se vedea punctul 04), care este alimentată în principal cu informații furnizate de autoritățile naționale, și nu cu informații provenite dintr-o evaluare autonomă de către Comisie a funcționării cadrelor bugetare naționale;
• criteriile utilizate pentru evaluarea indicelui și a cerințelor Directivei 2011/85 se suprapun doar parțial (a se vedea punctul 91);
• o îmbunătățire a indicelui privind cadrele bugetare pe termen mediu ar putea să reflecte doar adoptarea unei reforme bugetare, fără ca aceasta să fie operațională; altfel spus, este posibil ca indicele să reflecte conformitatea la nivel conceptual și nu efectele reale ale reformei (a se vedea caseta 4);
• indicele privind cadrele bugetare pe termen mediu acoperă perioada 2006‑2015. Cu toate acestea, anul 2015 precedă „procedurile EU Pilot”, ceea ce înseamnă că indicele nu poate reflecta în niciun caz evaluarea de către Comisie a transpunerii sau a punerii în aplicare a Directivei 2011/85;
• indicele privind cadrele bugetare pe termen mediu arată o îmbunătățire (o creștere a punctajului) pentru statele membre din zona euro, fie în 2011, fie în anii anteriori, cu excepția Franței, a Germaniei, a Finlandei (creșteri ușoare în 2012, în 2013 și, respectiv, în 2015) și a Luxemburgului (2014). Cu toate acestea, îmbunătățirile care au avut loc în 2011 și în anii anteriori nu pot fi considerate ca reflectând impactul Directivei 2011/85, care a intrat în vigoare abia la 13 decembrie 2011. Statele membre care beneficiau de un program de asistență financiară (Cipru, Grecia, Irlanda, Letonia, Spania și Portugalia) au înregistrat, de asemenea, îmbunătățiri, la fel ca și un stat membru aflat în procesul de aderare la zona euro (Lituania). Cu toate acestea, analiza Comisiei, deși recunoaște rolul pe care îl au programele de asistență financiară, nu separă însă impactul Directivei 2011/85 de impactul obligațiilor care decurg din programul de asistență financiară sau din eforturile statelor membre de a adera la zona euro.

Evaluarea pactului bugetar

Conform TSCG, Comisia trebuie să prezinte „în timp util” un raport de evaluare a conformității pactului bugetar cu dispozițiile naționale adoptate de statele membre (a se vedea punctul 06). Pe baza informațiilor furnizate de statele membre, Comisia a publicat raportul respectiv la 22 februarie 2017⁵⁹. În conformitate cu mandatul său, evaluarea Comisiei se concentrează pe conformitatea juridică a dispozițiilor naționale. Comisia nu a primit un mandat pentru a evalua aplicarea efectivă a noilor norme naționale de transpunere a pactului bugetar.

Principalele concluzii care pot fi desprinse din raport sunt următoarele:

• toate statele membre au instituit o regulă obligatorie a echilibrului bugetar, deși unele au făcut acest lucru doar la nivel constituțional;
• statele membre definesc în mod diferit circumstanțele excepționale care permit o deviere temporară de la obiectivul lor pe termen mediu;
• statele membre percep în mod diferit măsura în care mecanismul de corecție se declanșează automat, precum și sfera măsurilor corective necesare;
• au fost adoptate dispoziții legale în vederea instituirii unor instituții fiscal-bugetare independente în toate statele membre, deși Comisia și-a exprimat unele îngrijorări în ceea ce privește garantarea independenței unora dintre acestea;
• multe state membre nu integraseră încă principiul „conformare sau justificare” în cadrul lor juridic (principiu conform căruia un guvern trebuie să prezinte justificări atunci când nu respectă evaluările instituției fiscal-bugetare independente), dar s-au angajat să îl aplice în mod corespunzător.

Evaluarea globală a Comisiei a fost una pozitivă, deși transpunerea pactului bugetar a fost lentă și incompletă. De fapt, evaluarea pozitivă a Comisiei cu privire la conformitatea a 16 state membre a fost condiționată de punerea în aplicare a angajamentelor pe care acestea și le asumaseră. Totuși, astfel cum a subliniat BCE⁶⁰, angajamentele nu sunt „un substitut adecvat pentru dispozițiile legale, întrucât acestea nu au caracter executoriu”. Prin urmare, evaluarea Comisiei nu era completă și, prin acceptarea angajamentelor respective, a slăbit cerințele.

Evaluarea punerii în aplicare a Regulamentului 473/2013

În noiembrie 2014, Comisia a efectuat o primă evaluare a aplicării Regulamentului 473/2013, în contextul examinării guvernanței economice care acoperă pachetul de șase și pachetul de două acte legislative. Evaluarea a fost însă neconcludentă, deoarece a fost publicată prea devreme după intrarea în vigoare a Regulamentului 473/2013. Următoarea evaluare este planificată pentru sfârșitul anului 2019.

De asemenea, Comisia monitorizează evoluțiile legislației naționale privind cadrele bugetare naționale și aplicarea lor pe parcursul semestrului european⁶¹, dar într-o măsură limitată: Comisia evaluează dacă pozițiile bugetare ale statelor membre se apropie de obiectivele lor pe termen mediu (a se vedea punctul 46), însă nu evaluează în detaliu funcționarea cadrelor bugetare naționale subiacente. Figura 7 oferă mai multe detalii cu privire la aceste diverse etape.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Concluzii și recomandări

Curtea a analizat dacă acțiunile Comisiei vizând consolidarea cadrelor bugetare ale statelor membre ale UE au obținut rezultatele preconizate. Ea concluzionează că, prin propunerile sale pentru Directiva 2011/85 și pentru Regulamentul 437/2013, care au fost adoptate, și prin proiectul de directivă din 2017, pentru care procesul legislativ este încă în curs de desfășurare, Comisia a contribuit la promovarea îmbunătățirii cadrelor bugetare naționale (punctul 17).

Comisia nu a clarificat însă modul în care va minimiza posibilele divergențe dintre evaluările instituțiilor fiscal-bugetare independente și evaluările Comisiei în ceea ce privește conformitatea cu regulile fiscale ale UE, în cazurile în care această conformitate este evaluată atât de Comisie, cât și de instituțiile fiscal-bugetare independente naționale.

Au existat cazuri în care Comisia și o instituție fiscal-bugetară independentă au ajuns la concluzii diferite. Una dintre explicații este aceea că, pentru evaluarea conformității, Comisia recurge pe deplin la marja discreționară care i-a fost conferită de legislația UE și la puterea sa de interpretare a acestei marje discreționare. Acest lucru este valabil în special în cazul „circumstanțelor excepționale” acceptate drept justificare pentru relaxarea cerințelor de ajustare pentru statele membre care nu și-au atins încă obiectivele bugetare pe termen mediu (punctele 45-55).

Pentru a se asigura faptul că instituțiile fiscal-bugetare independente își pot îndeplini rolul în mod eficace și pentru a minimiza divergența dintre evaluările acestor instituții și evaluările Comisiei cu privire la conformitatea cu regulile fiscale ale UE, Comisia ar trebui să consolideze cooperarea cu instituțiile fiscal-bugetare independente.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: începând din 2020.

O serie de cerințe ale cadrului juridic al UE în ceea ce privește cadrele bugetare pe termen mediu și instituțiile fiscal-bugetare independente nu respectă standardele internaționale și bunele practici stabilite de FMI și de OCDE, adesea în pofida punctelor de vedere exprimate în documente economice publicate de Comisia însăși. Dacă va fi aprobat, proiectul de directivă din 2017 ar remedia doar parțial aceste deficiențe (punctele 18-41).

Pentru a consolida în continuare cadrele bugetare, Comisia ar trebui să revizuiască cerințele aplicabile cadrelor bugetare pe termen mediu și instituțiilor fiscal-bugetare independente, ținând cont și de standardele internaționale și de bunele practici în materie și propunând măsuri, după caz, în vederea îmbunătățirii sferei și a eficacității lor. Comisia ar trebui să se bazeze în acest sens pe observațiile din prezentul raport, precum și pe rezultatele evaluării sale privind caracterul adecvat și pe rezultatele evaluării privind conformitatea și punerea în aplicare a Directivei 2011/85 și a Regulamentului 473/2013.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: în termen de un an de la publicarea evaluării Comisiei cu privire la pachetul de șase și la pachetul de două (care includ Directiva 2011/85 și Regulamentul 473/2013).

Eficacitatea Consiliului bugetar european este limitată din cauza actualei sale structuri instituționale. În plus, principiul „conformare sau justificare” nu se aplică Comisiei (punctele 56-68).

Pentru a consolida și mai mult asigurarea punerii în aplicare a regulilor fiscale ale UE și evaluarea independentă a activității desfășurate de Comisie cu privire la dimensiunea națională, Comisia ar trebui:

1. să revizuiască atât mandatul, cât și structura instituțională a Consiliului bugetar european și să publice concluziile Comisiei, inclusiv justificările invocate în cazul în care nu se vor propune modificări;
2. să aplice principiul „conformare sau justificare”, conform căruia Comisia ar trebui să justifice în mod public cazurile în care alege să nu se conformeze evaluărilor Consiliului bugetar european.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: în termen de un an de la publicarea evaluării Comisiei cu privire la pachetul de șase și la pachetul de două (care includ Directiva 2011/85 și Regulamentul 473/2013).

Comisia nu și-a finalizat încă evaluarea privind conformitatea legislației naționale cu cerințele Directivei 2011/85, evaluare care a inclus verificări ale transpunerii și ale conformității (punctele 72-80).

Evaluările efectuate de Comisie cu privire la punerea în aplicare a cadrului juridic al UE (Directiva 2011/85 și Regulamentul 473/2013) fie nu au fost încă realizate, fie au intervenit într-un stadiu prea timpuriu de transpunere pentru a prezenta utilitate (punctele 84-92 și 96).

Monitorizarea actuală de către Comisie a evoluției cadrelor bugetare naționale se sprijină, printre altele, pe baza de date privind guvernanța fiscală. Această bază de date este alimentată cu informații furnizate de statele membre, care sunt axate în principal pe structura instituțională, și nu pe funcționarea efectivă (punctul 92).

Pentru a evalua dacă obiectivele stabilite în actele juridice (Directiva 2011/85 și Regulamentul 473/2013) au fost atinse și având în vedere că au trecut între opt și șase ani de la adoptarea lor, Comisia ar trebui:

1. să finalizeze fără întârziere evaluarea conformității;
2. să efectueze și să publice cât mai curând posibil o evaluare cuprinzătoare a caracterului adecvat al Directivei 2011/85;
3. să revizuiască chestionarele din baza de date privind guvernanța fiscală sau să identifice un alt instrument adecvat pentru a solicita în mod regulat informații cuprinzătoare cu privire la funcționarea efectivă a cadrelor bugetare naționale;
4. să monitorizeze în mod periodic funcționarea cadrelor bugetare naționale, prin intermediul unei metodologii structurate care să fie axată pe performanța operațională a principalelor elemente ale cadrelor bugetare naționale. Comisia ar trebui să urmărească modul în care este tratată orice deficiență semnificativă identificată.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandărilor (a): până la mijlocul anului 2019, (b): până la sfârșitul anului 2019, (c): până la sfârșitul anului 2020 și (d): începând din 2021.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera IV, condusă de domnul Brenninkmeijer, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 15 octombrie 2019.

Pentru Curtea de Conturi

Klaus-Heiner Lehne
Președinte

Anexe

Anexa I – Cronologia bazelor juridice și a publicațiilor relevante

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Anexa II – Punctul de vedere al Comisiei referitor la cadrul bugetar pe termen mediu

(i) Un proces unic pentru elaborarea cadrului bugetar pe termen mediu și a bugetului anual și o documentație complet integrată

Comisia a recunoscut încă din 2011 următoarea problemă: „în timp ce programele de stabilitate și de convergență (PSC) sunt deja prezentate dintr-o perspectivă multianuală, aceste documente de politică au rămas limitate din punctul de vedere al pertinenței lor în materie de politici în cadrul dezbaterilor interne legate de strategiile bugetare, în ciuda faptului că statele membre ar trebui să își elaboreze bugetele în conformitate cu angajamentele asumate în cadrul PSC”⁶². De asemenea, în raportul său intermediar din 2012 privind progresele înregistrate în punerea în aplicare a Directivei 2011/85, Comisia a făcut referire la integrarea cadrului bugetar pe termen mediu în ciclul bugetar anual, precum și la o documentație complet integrată, ca elemente-cheie care „trebuie să fie analizate cu atenție”⁶³.

(ii) Efectuarea de controale prospective ale cheltuielilor, care să asigure respectarea planurilor pe termen mediu

În ceea ce privește mecanismele de reportare, Comisia a subliniat necesitatea de a se stabili limite pentru creditele care nu au fost cheltuite și care pot fi reportate în exercițiul (exercițiile) bugetar(e) următor (următoare); în caz contrar, „astfel de mecanisme pot reduce într-o anumită măsură rigoarea și capacitatea predictivă a cadrului”⁶⁴. În plus, Comisia consideră că „definirea unor rezerve corespunzătoare pentru cheltuieli neprevăzute și a unor norme conexe privind accesul la acestea” reprezintă o caracteristică necesară a unui cadru multianual⁶⁵.

(iii) Un mecanism de asigurare a răspunderii⁶⁶.

Se observă, de asemenea, că absența unor dispoziții pentru monitorizarea execuției bugetare multianuale nu este în concordanță cu poziția Comisiei privind cerințele-cheie pentru cadrele bugetare pe termen mediu. Într-adevăr, începând din 2006, metodologia utilizată de Comisie pentru calcularea indicelui privind cadrele bugetare pe termen mediu consideră că „monitorizarea și asigurarea respectării obiectivelor bugetare multianuale” reprezintă una dintre cele cinci dimensiuni de evaluare a calității cadrelor bugetare pe termen mediu în statele membre⁶⁷. În plus, Comisia a recunoscut încă din 2007 că lipsa monitorizării reprezintă un neajuns în toate statele membre⁶⁸. Mai mult, în 2010, Comisia a reiterat faptul că analiza abaterilor de la traiectoria fiscală preconizată, precum și mecanismele de monitorizare și de corecție sunt elemente esențiale în proiectarea cadrelor bugetare pe termen mediu⁶⁹.

Anexa III – Eterogenitatea instituțiilor fiscal-bugetare independente

* ENI: Echivalent normă întreagă.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor Comisiei.

Anexa IV – Regulile fiscale din componenta preventivă a Pactului de stabilitate și de creștere și din pactul bugetar

Acronime

BCE: Banca Centrală Europeană

Consiliul: Consiliul UE

Consiliul ECOFIN: Consiliul Afaceri Economice și Financiare

DG ECFIN: Direcția Generală Afaceri Economice și Financiare din cadrul Comisiei Europene

EFB: Consiliul bugetar european (European Fiscal Board)

FMI: Fondul Monetar Internațional

OCDE: Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică

PEFA: Cheltuielile publice și responsabilitatea financiară (Public Expenditure and Financial Accountability)

PEFA: Produsul intern brut

PSC: Pactul de stabilitate și de creștere

TFUE: Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

TSCG: Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare

Glosar

„Procedura EU Pilot”: un dialog informal între Comisie și un stat membru privind o posibilă nerespectare a legislației UE, înainte de inițierea unei proceduri formale de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

Baza de date privind guvernanța fiscală: un instrument al Comisiei care conține informații privind principalele elemente ale cadrelor de guvernanță fiscală ale statelor membre, și anume regulile fiscale naționale, instituțiile fiscal-bugetare independente și cadrele bugetare pe termen mediu.

Cadru bugetar național: mecanismele, procedurile, normele și instituțiile care stau la baza politicilor bugetare.

Cadru bugetar pe termen mediu: dispoziții bugetare vizând extinderea orizontului de elaborare a politicilor fiscal-bugetare dincolo de calendarul bugetar anual.

Comitetul pentru politică economică (CPE): un organism consultativ al Consiliului ECOFIN și al Comisiei care contribuie la încurajarea unui consens cu privire la politica economică (inclusiv crearea de locuri de muncă și creșterea economică) și la sustenabilitatea finanțelor publice.

Componenta corectivă a Pactului de stabilitate și de creștere: procedura aplicabilă deficitelor excesive inițiată de Consiliu la recomandarea Comisiei Europene împotriva oricărui stat membru al UE care depășește plafonul de deficit bugetar impus de regulamentul UE privind Pactul de stabilitate și de creștere. Procedura implică mai multe etape, care pot culmina cu impunerea de sancțiuni, scopul fiind acela de a încuraja statele membre să își țină sub control deficitul bugetar, și este o condiție necesară pentru buna funcționare a uniunii economice și monetare.

Componenta preventivă a Pactului de stabilitate și de creștere: principalul obiectiv al componentei preventive, astfel cum era prevăzut în Regulamentul nr. 1466/97 al Consiliului, era de a asigura o convergență rapidă a statelor membre către o poziție bugetară aproape de echilibru sau excedentară, care urma să le permită să facă față fluctuațiilor ciclice normale fără a încălca limita de 3 % fixată pentru deficitul global.

Consiliul bugetar european (EFB): un organism consultativ al Comisiei, care este responsabil de evaluarea punerii în aplicare a regulilor fiscale ale UE, de propunerea de modificări ale cadrului bugetar și de efectuarea unor evaluări economice.

Evaluarea conformității: o evaluare a transpunerii și a conformității punerii în aplicare la nivel național a unei directive a UE.

Instituție fiscal-bugetară independentă: un organism public, care promovează o politică fiscal-bugetară solidă și finanțe publice sustenabile prin îndeplinirea unor diverse sarcini, inclusiv prin previziuni macroeconomice și bugetare și evaluări ale conformității fiscale.

Mecanism de corecție automată: o obligație de a pune în aplicare măsuri corective, care se declanșează automat în cazul în care se constată deviații semnificative de la obiectivul bugetar pe termen mediu sau de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii acestuia.

Obiectiv bugetar pe termen mediu: un obiectiv de politică fiscal-bugetară specific pentru fiecare țară, stabilit în Pactul de stabilitate și de creștere, care, pentru majoritatea statelor membre, este de -1 % din produsul intern brut. Pentru statele membre din zona euro, acest obiectiv este mai strict, și anume de -0,5 % din produsul intern brut, cu excepția cazului în care statele respective au o rată scăzută de îndatorare.

Pachetul de două: un pachet al UE de două măsuri legislative (Regulamentele 472 și 473) adoptate în mai 2013, care vizează consolidarea guvernanței economice în zona euro.

Pachetul de șase: un pachet de șase măsuri legislative ale UE privind guvernanța economică (cinci regulamente și Directiva 2011/85), adoptat în noiembrie 2011.

Pactul bugetar: un acord de consolidare a disciplinei bugetare, încheiat între 22 de părți contractante, dintre cele 25 semnatare ale Tratatului interguvernamental privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare.

Pactul de stabilitate și de creștere (PSC): un set de norme adoptate în 1997 și menite să garanteze stabilitatea în uniunea economică și monetară prin garantarea faptului că statele membre urmăresc să asigure soliditatea finanțelor lor publice și își coordonează politicile fiscal-bugetare.

Performanță fiscală: menținerea disciplinei bugetare pentru a promova stabilitatea macroeconomică și creșterea durabilă.

Procedura privind dezechilibrele macroeconomice (PDM): procedura privind dezechilibrele macroeconomice vizează identificarea, prevenirea și abordarea apariției unor dezechilibre macroeconomice potențial nocive, care ar putea avea efecte negative asupra stabilității economice într-un anumit stat membru, în zona euro sau în UE în ansamblul său.

Producție potențială: un concept teoretic al nivelului producției (PIB) realizabil la un moment dat în condițiile unei inflații stabile. Producția potențială crește în timp, la o rată care nu este neapărat constantă. Atât nivelul, cât și ritmul de creștere nu pot fi măsurate direct, ele trebuind estimate.

Programe de stabilitate și de convergență: în conformitate cu Pactul de stabilitate și de creștere, statele membre au obligația de a prezenta anual un document care stabilește planurile lor bugetare pentru următorii trei ani. Aceste programe sunt utilizate de Comisie și de miniștrii de finanțe pentru a evalua dacă țările sunt pe cale să își atingă obiectivul bugetar pe termen mediu. Țările din zona euro prezintă „programe de stabilitate”, în timp ce statele membre care nu au adoptat moneda euro prezintă „programe de convergență”.

Proiect de plan bugetar: un document pe care guvernele din zona euro trebuie să îl prezinte anual Comisiei pentru a servi drept bază pentru coordonarea politicilor fiscal-bugetare.

Punerea în aplicare: acțiunea de a asigura aplicarea efectivă a legislației UE și a legislației naționale.

Regula bugetară: o constrângere permanentă privind politica fiscal-bugetară, exprimată adesea sub forma unui plafon numeric sau a unui obiectiv numeric raportat la produsul intern brut și aplicată la un indicator de performanță fiscală.

Regula echilibrului bugetar: poziția bugetară a administrației publice trebuie să fie echilibrată sau în excedent. Atât în Pactul de stabilitate și de creștere, cât și în Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare, această regulă este considerată a fi respectată atunci când soldul structural anual al administrației publice respectă obiectivul bugetar pe termen mediu.

Regulă privind cheltuielile: o limită pe termen lung privind cheltuielile în valoare absolută sau privind rata de creștere a cheltuielilor.

Rețeaua de instituții fiscal-bugetare independente din UE: o platformă creată în 2015 pentru schimbul de opinii și de expertiză, precum și pentru punerea în comun a resurselor. Rețeaua este deschisă tuturor organismelor independente de supraveghere fiscală care își desfășoară activitatea în UE și este prezidată de una dintre instituțiile fiscal-bugetare independente.

Rețeaua UE a instituțiilor fiscal-bugetare independente: un grup facilitat de Comisie, înființat în 2013, format din instituții fiscal-bugetare naționale independente din UE și din Consiliul bugetar european, prezidat de Comisie.

Semestrul european: ciclul anual care oferă un cadru pentru coordonarea politicilor economice ale statelor membre ale UE și pentru monitorizarea progreselor, în special a politicilor fiscal-bugetare, astfel cum este stabilit în Pactul de stabilitate și de creștere.

Sold primar: soldul bugetar din care se deduc cheltuielile cu dobânzile aferente datoriei publice.

Sold structural: soldul bugetar real, din care se deduc componenta ciclică, măsurile punctuale și alte măsuri temporare. Soldul structural măsoară tendința subiacentă a soldului bugetar.

Transpunere: adoptarea, publicarea și intrarea în vigoare a dispozițiilor naționale vizând punerea în aplicare a unei directive UE până la termenul-limită stabilit.

Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare: un tratat interguvernamental, adoptat în 2012, care stabilește norme de promovare a disciplinei bugetare și a coordonării politicilor economice între părțile contractante, vizând îmbunătățirea guvernanței zonei euro.

Verificare a conformității: o verificare inițială pentru a stabili dacă toate dispozițiile necesare ale unei directive au făcut obiectul măsurilor naționale de punere în aplicare.

Verificare privind transpunerea: o evaluare a exactității/compatibilității măsurilor naționale de punere în aplicare cu prevederile directivei.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit IV – Reglementarea piețelor și economia competitivă, condusă de domnul Alex Brenninkmeijer, membru al Curții. Auditul a fost condus de domnul Neven Mates, membru al Curții de Conturi Europene, până la sfârșitul mandatului său (iulie 2019) și, ulterior, de domnul Mihails Kozlovs, membru al Curții de Conturi Europene, care a beneficiat de sprijinul unei echipe formate din: Edite Dzalbe, șefă de cabinet și Laura Graudina, atașat în cadrul cabinetului; Marko Mrkalj, atașat în cadrul cabinetului; Marion Colonerus, manager principal; Stefano Sturaro, coordonator; Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou și Maëlle Bourque, auditori. Michael Pyper a furnizat sprijin lingvistic.

De la stânga la dreapta: Stefano Sturaro, Marion Colonerus, Mihails Kozlovs, Maëlle Bourque, Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou.

Note

¹ Consiliul European (2010), Raportul grupului operativ către Consiliul European: Strengthening economic governance in the EU.

² De exemplu: Debrun, X. et al. (2008), „Tied to the mast? National fiscal rules in the European Union”, în Economic Policy 23/54, p. 299-362.

³ FMI (2013), Reassessing the role and modalities of fiscal policy in advanced economies, document de politică.

⁴ A se vedea, de exemplu, raportul din 2004 al Comisiei Europene: Public finances in EMU – 2004.

⁵ Consiliul UE (2005), raportul Consiliului ECOFIN către Consiliul European din 22 23 martie 2005: Improving the implementation of the Stability and Growth Pact.

⁶ Consiliul UE (2009), Concluziile celei de a 2967-a reuniuni a Consiliului Afaceri Economice și Financiare privind strategia de ieșire pentru domeniul fiscal.

⁷ Directiva 2011/85/UE a Consiliului din 8 noiembrie 2011 privind cerințele referitoare la cadrele bugetare ale statelor membre (JO L 306, 23.11.2011, p. 85) (denumită în prezentul document „Directiva 2011/85”).

⁸ Comisia Europeană (2012), COM(2012) 342 final: „Comunicare a Comisiei – Principii comune privind mecanismele naționale de corecție fiscală”.

⁹ Debrun, X. și Kinda, T. (2014), Strengthening post-crisis fiscal credibility: Fiscal Councils on the rise — A new dataset, documentul de lucru 14/58 al FMI.

¹⁰ Beetsma, R. et al. (2018), The rise of independent fiscal institutions: recent trends and performance, documentul de lucru 18/68 al FMI.

¹¹ Jonung, L. and Larch, M. (2006), „Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts”, în Economic Policy 21/47, p. 492-534.
FMI (2013), Case studies of fiscal councils — functions and impact.

¹² Regulamentul (UE) nr. 473/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 21 mai 2013 privind dispozițiile comune pentru monitorizarea și evaluarea proiectelor de planuri bugetare și pentru asigurarea corectării deficitelor excesive ale statelor membre din zona euro, JO L 140, 27.5.2013, p. 11, (denumit în prezentul document „Regulamentul 473/2013”).

¹³ Comisia Europeană (2017), COM(2017) 824 final: „Propunere de directivă a Consiliului de stabilire a unor dispoziții de consolidare a responsabilității fiscal-bugetare și a orientării bugetare pe termen mediu în statele membre”, p. 3.

¹⁴ Comitetul economic și financiar (2019), Draft supplementary EFC findings on the transposition of the Fiscal Compact, ecfin.cefpe (2019) 1812588.

¹⁵ Decizia (UE) 2015/1937 a Comisiei din 21 octombrie 2015 de instituire a unui Consiliu bugetar european independent cu rol consultativ și Decizia (UE) 2016/221 a Comisiei din 12 februarie 2016 de modificare a Deciziei (UE) 2015/1937 de instituire a unui Consiliu bugetar european independent cu rol consultativ.

¹⁶ Juncker, J.-C., Tusk, D., Dijsselbloem, J., Draghi, M. și Schulz, M. (2015), Raportul celor cinci președinți: „Finalizarea Uniunii economice și monetare a Europei”.

¹⁷ Raportul special 10/2016: „Sunt necesare îmbunătățiri suplimentare pentru a se asigura o implementare eficace a procedurii aplicabile deficitelor excesive” (http://eca.europa.eu).

¹⁸ Raportul special 18/2018: „Este atins obiectivul principal al componentei preventive a Pactului de stabilitate și de creștere (PSC)?” (http://eca.europa.eu).

¹⁹ Raportul special 03/2018: „Audit al procedurii privind dezechilibrele macroeconomice (PDM)” (http://eca.europa.eu).

²⁰ Aceste state membre din zona euro au fost selectate fie deoarece aveau o rată de îndatorare ridicată, fie deoarece cadrele lor bugetare înregistraseră o îmbunătățire semnificativă, sau deoarece dispuneau deja de o instituție fiscal-bugetară independentă de mult timp.

²¹ În cinci dintre cele 28 de state membre, există câte două instituții diferite care își împart sarcinile unei astfel de instituții fiscal-bugetare independente.

²² Comisia Europeană (2012), Public finances in EMU – 2011, p. 101.

²³ BCE (2018), CON/2018/25.

²⁴ Comisia Europeană (2017), C(2017) 1201 final: Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union, p. 3.

²⁵ BCE (2018), CON/2018/25.

²⁶ Orice exercițiu ulterior exercițiului bugetar/exercițiului financiar curent.

²⁷ FMI (2013), Cangiano, G. et al., Public Financial Management and its emerging architecture, p. 161.

²⁸ OCDE (2004), The Legal Framework for Budget Systems, caseta III.4; FMI (2010), Lienert, I. și Fainboim, I., Reforming Budget Systems Laws, caseta 4 și p. 12-13; FMI (2013), Cangiano, G. et al., Public Financial Management and its emerging architecture, p. 156; FMI (2014), Fiscal transparency code, principiile 2.1.3, 2.3.1 și 2.3.2; Banca Mondială (2013), Beyond the annual budget. The global experience with medium term expenditure frameworks, p. 58-59.

²⁹ FMI (2014), Fiscal transparency code, principiul 2.1.3.

³⁰ Producția potențială este un concept teoretic al nivelului producției (PIB) realizabil la un moment dat în condițiile unei inflații stabile. Aceasta crește în timp, la o rată care nu este neapărat constantă. Atât nivelul, cât și ritmul de creștere nu pot fi măsurate direct, ele trebuind estimate.

³¹ FMI și OCDE și-au actualizat standardele și bunele practici pentru o bună guvernanță bugetară în 2014 și, respectiv, în 2015, pentru a integra lecțiile învățate în urma crizei economice și financiare. Comisia nu a reflectat însă această actualizare în proiectul de directivă din 2017.

³² FMI (2013), The functions and impact of fiscal councils: „Acest document prezintă cea mai amplă anchetă privind consiliile fiscale disponibile până în prezent” și se bazează, de asemenea, pe alte documente, inclusiv pe proiectele de principii ale OCDE din 2012 și pe lucrarea Independent fiscal institutions: Developing good practices, Kopits, G. (2011), p. 35-52.

³³ Principiile OCDE erau disponibile încă din 2012 și au fost adoptate în 2014. A se vedea OCDE (2014), Recommendation on Principles for IFIs.

³⁴ Comisia Europeană (2017), Jankovics, L. și Sherwood, M., Independent fiscal institutions in the EU Member States: The early years, documentul de dezbatere 067.

³⁵ Comisia Europeană (2004), Jonung, L. și Larch, M., Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts.

³⁶ Optimismul subiectiv este practica de a supraestima creșterea producției și a veniturilor, subestimând în același timp cheltuielile obligatorii.

³⁷ FMI (2007), Code of good practices on fiscal transparency, principiul 4.3.4.

³⁸ OCDE (2014), Recommendation on Principles for IFIs, principiul 3.3.

³⁹ Rețeaua instituțiilor fiscal-bugetare independente din UE (2016), Defining and enforcing minimum standards for IFIs.

⁴⁰ Rețeaua instituțiilor fiscal-bugetare independente din UE (2018), Declarație privind propunerea de directivă a Consiliului de stabilire a unor dispoziții de consolidare a responsabilității fiscal-bugetare și a orientării bugetare pe termen mediu în statele membre.

⁴¹ În 2015, Comisia a publicat o comunicare interpretativă cu privire la marja sa de interpretare, intitulată „Utilizarea optimă a flexibilității în cadrul normelor prevăzute de Pactul de stabilitate și de creștere”, COM(2015) 12 final. Aceasta a fost ulterior reflectată în poziția de consens din noiembrie 2015, avizată de Consiliu în februarie 2016.

⁴² Pentru a realiza o convergență rapidă către obiectivul pe termen mediu, valoarea de referință stabilită de PSC este o ajustare de către statele membre a pozițiilor bugetare structurale la o rată de 0,5 % din PIB pe an.

⁴³ EFB (2018), Annual report 2018, p. 42.

⁴⁴ Consiliul consultativ de politică fiscală al Irlandei (2016), Fiscal assessment report, p. 67.

⁴⁵ EFB este format dintr-un consiliu și un secretariat (format dintr-un șef de secretariat și personal de sprijin alocat în mod specific pentru această sarcină, limitat în prezent la cinci economiști și un asistent).

⁴⁶ BCE (2015), Economic Bulletin, Issue 7, caseta 5: „The creation of a European Fiscal Board”.

⁴⁷ FMI (2016), 2016 Article IV consultation – euro-area policies, raportul de țară 16/219 al FMI, p. 20.

⁴⁸ De asemenea, EFB a publicat o declarație în sprijinul Consiliului fiscal danez în martie 2018.

⁴⁹ BCE (2015), Economic Bulletin, Issue 7, caseta 5: „The creation of a European Fiscal Board”.

⁵⁰ Ombudsmanul European (2016), Letter from the European Ombudsman to the President of the European Commission regarding Transparency of the European Fiscal Board.

⁵¹ Comisia Europeană (2012), Public finances in EMU – 2011, p. 101.

⁵² Curtea de Conturi Europeană (2018), analiza panoramică: „Punerea în practică a dreptului UE: responsabilitățile de supraveghere care revin Comisiei Europene în temeiul articolului 17 alineatul (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană”, caseta 4.

⁵³ Verificările privind transpunerea ar trebui să fie finalizate în termen de șase luni de la termenul de transpunere sau de la data notificării măsurii naționale de punere în aplicare, iar verificările privind conformitatea ar trebui finalizate în termen de 16 24 de luni de la data comunicării măsurilor naționale de transpunere.

⁵⁴ Atunci când într-un caz dat s-a recurs la procedura EU Pilot, dar este puțin probabil ca aceasta să producă rezultatele așteptate în timp util, Comisia ar trebui să continue cu o procedură formală de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

⁵⁵ Planurile de punere în aplicare, orientările, documentele explicative, rețelele, grupurile de experți, atelierele, reuniunile privind pachetele de acte legislative, tablourile de bord servesc drept „instrumente de promovare a conformității”.

⁵⁶ Unele aspecte ale evaluării aplicării au fost deja incluse în evaluarea transpunerii.

⁵⁷ Comisia Europeană (2012), Public finances in EMU – 2011, p. 101.

⁵⁸ Comisia Europeană (2019), Public finances in EMU – 2018, p. 138.

⁵⁹ Comisia Europeană (2017), C(2017) 1201 final: Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union.

⁶⁰ BCE (2017), Economic Bulletin, Issue 4, caseta 8: „The fiscal compact: the Commission’s review and the way forward”.

⁶¹ Ciclul anual al UE de coordonare a politicilor economice, care acoperă și politicile fiscal-bugetare, în conformitate cu PSC.

⁶² Comisia Europeană (2012), Public finances in EMU – 2011, p. 105.

⁶³ Comisia Europeană (2012), COM(2012) 761 final: „Raport al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu – Raport intermediar privind punerea în aplicare a Directivei 2011/85/UE a Consiliului privind cerințele referitoare la cadrele bugetare ale statelor membre”, p. 7.

⁶⁴ Comisia Europeană (2015), Sherwood, M., Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States, documentul de dezbatere 021, p. 6.

⁶⁵ Comisia Europeană (2012), „Fiscal frameworks in the European Union: May 2012 update on priority countries. (Addendum to occasional paper 91)”, în Occasional Papers 113, p. 15.

⁶⁶ FMI (2010), Lienert, I. și Fainboim, I., Reforming Budget Systems Laws, casetele 3 și 4.

⁶⁷ Comisia Europeană (2007), Public finances in EMU – 2007, caseta III.4.1; Comisia Europeană (2015), Sherwood, M., Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States, documentul de dezbatere 021, caseta A1.1.

⁶⁸ Comisia Europeană (2007), Public finances in EMU – 2007, p. 158.

⁶⁹ Comisia Europeană (2010), Public finances in EMU – 2010, p. 101.

Calendar

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2019

© Uniunea Europeană, 2019

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

Contactați UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Găsiți informații despre UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost la adresa: https://op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1952 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.