Zahteve EU za nacionalne proračunske okvire je treba dodatno okrepiti, njihovo uporabo pa bolje spremljati

Povzetek

Komisija je pri prizadevanjih za odpravo temeljnih vzrokov finančne krize ugotovila, da je treba fiskalni okvir, ki temelji na pravilih, dopolniti z zavezujočimi določbami na nacionalni ravni. Predlagala je tri zakonodajne akte za okrepitev nacionalnih proračunskih okvirov (tj. način, kako se izvajajo proračunske politike). Dva od njih sta bila sprejeta (v okviru zakonodajnega šestorčka leta 2011 in v okviru zakonodajnega dvojčka leta 2013), zakonodajni postopek za predlog direktive iz leta 2017 pa še poteka. Poleg tega je 25 držav članic leta 2012 podpisalo medvladno Pogodbo o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji.

V zakonodajnih aktih je določeno, da morajo države članice med drugim vzpostaviti neodvisne fiskalne institucije, imeti nacionalna fiskalna pravila in uvesti večletne proračunske okvire, ki temeljijo na pravilih. Dobro zasnovane neodvisne fiskalne institucije se povezujejo z večjo skladnostjo s fiskalnimi pravili ter točnimi in manj pristranskimi makroekonomskimi in proračunskimi napovedmi, za srednjeročne proračunske okvire pa običajno velja, da prispevajo k večji fiskalni uspešnosti, saj kažejo, ali in kako trenutne odločitve o politiki in prihodnji programi ustrezajo vzdržnim srednjeročnim proračunskim dodelitvam.

Cilj revizije je bil oceniti, ali so ukrepi Komisije za okrepitev proračunskih okvirov držav članic EU dosegli pričakovane rezultate. Sodišče je preučilo, ali:

1. so bile pravne zahteve EU glede nacionalnih proračunskih okvirov uspešne;
2. so se nacionalni proračunski okviri okrepili z ustrezno in jasno interakcijo med Komisijo, neodvisnimi fiskalnimi institucijami in Evropskim fiskalnim odborom;
3. je Komisija ustrezno ocenila, kako se pravne zahteve EU izvajajo in uporabljajo v državah članicah.

Zakonodajni ukrepi EU so spodbudili okrepitev nacionalnih proračunskih okvirov, vendar je pravni okvir mogoče izboljšati. V primerjavi z mednarodnimi standardi in najboljšimi praksami so zahteve v več pogledih manj stroge, zlasti kar zadeva srednjeročne proračunske okvire in neodvisne fiskalne institucije. V direktivi, ki jo je Komisija predlagala leta 2017, so obravnavane nekatere od ugotovljenih slabosti, ne pa vse.

Neodvisne fiskalne institucije ocenjujejo skladnost z nacionalnimi fiskalnimi pravili. Skladnost držav članic s fiskalnimi pravili EU poleg Komisije ocenjujejo tudi nekatere neodvisne fiskalne institucije, ker jih k temu zavezuje njihova pravna podlaga ali ker se tako odločijo prostovoljno. Zaradi tega, ker Komisija uporablja diskrecijsko pravico, in drugih dejavnikov obstaja tveganje nekonsistentnosti med njeno oceno in oceno neodvisnih fiskalnih institucij glede skladnosti s fiskalnimi pravili EU. Če bi se tveganje uresničilo, bi se uspešnost fiskalnega okvira EU zmanjšala.

V poročilu petih predsednikov iz leta 2015 je bila predlagana vzpostavitev Evropskega fiskalnega odbora, ki bi na evropski ravni zagotovil javno in neodvisno oceno smotrnosti nacionalnih proračunov in njihovega izvrševanja glede na fiskalne cilje EU. Komisija ga je s sklepom ustanovila isto leto. Z ustanovitvijo in mandatom Evropskega fiskalnega odbora niso bile izpolnjene naloge, predvidene v poročilu petih predsednikov. Poleg tega bi bilo mogoče sedanjo institucionalno ureditev izboljšati, in sicer v zvezi z njegovo neodvisnostjo. Komisiji predlogov in priporočil Evropskega fiskalnega odbora ni treba upoštevati, in to brez pojasnila.

Komisija je doslej dobila le omejena zagotovila, da se zahteve EU za nacionalne proračunske okvire ustrezno izvajajo in uporabljajo, ocena skladnosti nacionalnih zakonov z zahtevami Direktive 2011/85 pa še ni dokončana. Ocene uporabe pravnega okvira EU še niso bile opravljene ali so bile opravljene v prezgodnji fazi izvajanja, zato niso smiselne.

Sodišče priporoča Komisiji, naj:

1. okrepi sodelovanje z neodvisnimi fiskalnimi institucijami, da bi kar najbolj zmanjšala razlike med svojimi in njihovimi ocenami glede skladnosti s fiskalnimi pravili EU;
2. pregleda zahteve v zvezi z nacionalnimi proračunskimi okviri in pri tem upošteva tudi mednarodne standarde in najboljše prakse;
3. okrepi Evropski fiskalni odbor;
4. obravnava nerešena vprašanja skladnosti in okrepi zagotovila glede delovanja nacionalnih proračunskih okvirov.

Uvod

Ozadje

Ko je izbruh krize državnega dolga leta 2009 ogrozil stabilnost euroobmočja, sta zakonodajalca EU sprejela več zakonodajnih aktov za izboljšanje fiskalnega upravljanja v EU. Njihov cilj je bil izboljšati izvajanje Pakta za stabilnost in rast ter okrepiti nacionalne proračunske okvire¹ (za elemente nacionalnih proračunskih okvirov glej okvir 1).

Okvir 1

Nacionalni proračunski okviri

Nacionalni proračunski okviri so ureditve, postopki, pravila in institucije, ki so osnova za proračunske politike.

Vir: Evropsko računsko sodišče

V ekonomski literaturi obstaja široko soglasje, da so večletni proračunski okviri, ki temeljijo na pravilih, povezani z večjo fiskalno uspešnostjo², saj kažejo, kako trenutne odločitve o politiki in prihodnji programi ustrezajo vzdržnim srednjeročnim proračunskim dodelitvam. Verodostojni srednjeročni proračunski okviri lahko vladam tudi pomagajo pri usklajevanju zahtev za fiskalno vzdržnost z možno uporabo fiskalnih politik za blaženje učinkov gospodarskih in finančnih šokov³.

V skladu s Pogodbo o delovanju Evropske unije (PDEU) države članice obdržijo suverenost na področju proračunskih politik, vendar je treba te politike usklajevati, da bi preprečili negativno prelivanje in nevarnosti za monetarno stabilnost v euroobmočju. Komisija je menila, da je treba proračunske cilje EU vključiti v nacionalne proračunske politike, da bi bilo to usklajevanje uspešno⁴. Leta 2005 je Svet menil, da bi morale nacionalne ureditve upravljanja dopolnjevati okvir EU⁵, vendar takrat ni bila izvedena nobena izčrpna analiza (i) slabosti takratnega okvira EU ali (ii) prihodnjega usklajevanja obeh ureditev upravljanja. Svet EU (v nadaljnjem besedilu: Svet) je oktobra 2009 ponovno sklenil, da bi bilo treba nacionalne proračunske okvire okrepiti, da bi podpirali dolgoročno fiskalno vzdržnost⁶.

Komisija od leta 2006 z anketami med ustreznimi nacionalnimi organi, zbira kvalitativne informacije in podatke o glavnih elementih nacionalnih proračunskih okvirov (tj. numeričnih fiskalnih pravilih, neodvisnih fiskalnih institucijah in srednjeročnih proračunskih okvirih). Pridobljene informacije se shranjujejo v zbirki podatkov Komisije o fiskalnem upravljanju ter se uporabljajo za izračun indeksov moči in kakovosti teh elementov.

Pravni okvir

Po političnih razpravah je bila kot prvi korak v oblikovanju skupnega pravnega okvira sprejeta Direktiva 2011/85⁷, ki je ena od šestih zakonodajnih ukrepov, znanih kot zakonodajni šestorček. V njej so določene minimalne zahteve za nacionalne proračunske okvire (za pregled ustreznih pravnih aktov in zgodovino njihovih odobritev glej Prilogo I):

1. fiskalno načrtovanje držav članic bi moralo temeljiti na realističnih makroekonomskih in proračunskih napovedih, ki jih zagotovi pooblaščena institucija;
2. države članice bi morale imeti posebna fiskalna pravila, njihovo upoštevanje pa naj nadzirajo neodvisni organi;
3. države članice bi morale imeti verodostojen in uspešen srednjeročni proračunski okvir, ki vključuje fiskalno načrtovanje za najmanj prihodnja tri leta;
4. države članice bi morale imeti celovite, dosledne in transparentne sisteme proračunskega računovodstva in statističnega poročanja.

Drugi korak je bila medvladna Pogodba o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji (PSUU), podpisana marca 2012, zlasti fiskalni dogovor (naslov III), junija 2012 pa jo je dopolnilo sporočilo Komisije s sedmimi skupnimi načeli⁸ (v nadaljnjem besedilu: skupna načela Komisije). Pogodbene stranke, ki jih zavezuje fiskalni dogovor (vseh 19 držav članic euroobmočja ter Bolgarija, Danska in Romunija), morajo v nacionalno zakonodajo vključiti pravilo o strukturno uravnoteženem proračunu ter vzpostaviti samodejni popravljalni mehanizem in neodvisno fiskalno institucijo (glej okvir 2).

Za dobro zasnovane neodvisne fiskalne institucije običajno velja, da so povezane z večjo fiskalno uspešnostjo⁹. večjo skladnostjo s fiskalnimi pravili¹⁰ ter točnejšimi in manj pristranskimi makroekonomskimi in proračunskimi napovedmi¹¹.

Tretji korak je bilo sprejetje Uredbe št. 473/2013¹² v okviru zakonodajnega dvojčka, katere cilj je bil med drugim vključiti določbe PSUU za države članice euroobmočja v pravo EU.

Komisija je decembra 2017 Svetu predložila še predlog direktive, s katero naj bi vsebino PSUU vključila v pravo EU¹³ (v nadaljnjem besedilu: osnutek direktive iz leta 2017). V času priprave tega poročila je bil postopek sprejetja v Svetu začasno ustavljen, in sicer do prejetja ocene zakonodajnega šestorčka in dvojčka, ki naj bi jo Komisija pripravila do konca leta 2019¹⁴. Tudi Evropski parlament svojega mnenja o predlogu še ni predložil.

Komisija je leta 2015 s sklepom ustanovila Evropski fiskalni odbor (v nadaljnjem besedilu: sklep o Evropskem fiskalnem odboru)¹⁵. Odbor je bil ustanovljen na podlagi priporočila v poročilu petih predsednikov¹⁶, naj se vzpostavi svetovalni Evropski fiskalni odbor za okrepitev okvira upravljanja EU, med drugim z usklajevanjem in dopolnjevanjem nacionalnih neodvisnih fiskalnih institucij ter zagotavljanjem javne in neodvisne ocene smotrnosti proračunov in njihovega izvrševanja glede na fiskalne cilje EU.

Obseg revizije in revizijski pristop

Sodišče je med letoma 2016 in 2018 preučilo popravljalni¹⁷ in preventivni del¹⁸ Pakta za stabilnost in rast, pa tudi postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji¹⁹. Da bi dobilo popolno podobo ekonomskega upravljanja EU, se je odločilo izvesti revizijo ureditev, povezanih s fiskalno stabilnostjo.

Namen revizije je bil oceniti, ali so ukrepi Komisije za okrepitev proračunskih okvirov držav članic EU s tremi ključnimi elementi, in sicer (i) fiskalnimi pravili in popravljalnim mehanizmom, (ii) srednjeročnimi proračunskimi okviri in (iii) neodvisnimi fiskalnimi institucijami (glej okvir 1), dosegli načrtovane rezultate. Sodišče je preučilo, ali:

1. so bile pravne zahteve EU glede nacionalnih proračunskih okvirov uspešne;
2. so se nacionalni proračunski okviri okrepili z ustrezno in jasno interakcijo med Komisijo, neodvisnimi fiskalnimi institucijami ter Evropskim fiskalnim odborom;
3. je Komisija ustrezno ocenila, kako se pravne zahteve EU izvajajo in uporabljajo v državah članicah.

Sodišče se je osredotočilo na osem držav članic v revizijskem vzorcu(Grčijo, Španijo, Francijo, Italijo, Latvijo, Luksemburg, Portugalsko in Nizozemsko)²⁰, vendar je v analizi po potrebi obravnavalo tudi druge države članice. Poleg tega je analiziralo vlogo in položaj Evropskega fiskalnega odbora v fiskalnem okviru EU.

Revizijska merila je Sodišče določilo na podlagi različnih virov: (i) pravnih dokumentov, (ii) dokumentov in referenčnih meril Komisije ter (iii) dokumentov in standardov, ki so jih izdale oziroma razvile različne institucije EU, druge mednarodne organizacije ali raziskovalci. Podrobnosti so na voljo v ustreznih delih tega poročila.

Sodišče je revizijske dokaze zbralo na podlagi:

1. pregleda ustrezne dokumentacije Komisije in Evropskega fiskalnega odbora;
2. pregleda publikacij, smernic in standardov mednarodnih organizacij (MDS, OECD, Svetovne banke) ter ustreznih neodvisnih inštitutov in akademskih virov;
3. spletne ankete neodvisnih fiskalnih institucij v EU, na katero je odgovorilo 31 teh institucij iz 26 držav članic²¹;
4. pogovorov z uslužbenci Generalnega direktorata za gospodarske in finančne zadeve;
5. pogovorov z uslužbenci ustreznih ministrstev, neodvisnih fiskalnih institucij, centralnih bank in možganskih trustov v osmih državah članicah v vzorcu za zbiranje povratnih informacij o zahtevah EU in njihovem izvajanju.

Namen tega posebnega poročila je prispevati k razpravam v Evropskem parlamentu in Svetu o osnutku direktive iz leta 2017 o krepitvi fiskalne odgovornosti in srednjeročne proračunske usmerjenosti v državah članicah, ki jo je predlagala Komisija.

Opažanja

Pravne zahteve EU so spodbudile izboljšanje nacionalnih proračunskih okvirov, ki pa jih je mogoče še izboljšati

V skladu s pričakovanji so zakonodajni ukrepi EU (glej odstavke 05 do 10) spodbudili okrepitev nacionalnih proračunskih okvirov v državah članicah EU. Kot je prikazano na sliki 1, se je število nacionalnih fiskalnih pravil in neodvisnih fiskalnih institucij po sprejetju Direktive 2011/85 znatno povečalo.

Opomba: leta 2011 (rdeča črta) je bila sprejeta Direktiva 2011/85.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Komisije

Vendar različne elemente nacionalnih proračunskih okvirov sedaj ureja razdrobljen pravni okvir (glej sliko 2). Ti elementi so: (i) numerična fiskalna pravila, (ii) popravljalni mehanizem, (iii) srednjeročni proračunski okviri, (iv) neodvisne fiskalne institucije in (v) proračunski postopki.

Vir: Evropsko računsko sodišče. * Nekatere določbe ne veljajo za Združeno kraljestvo.

Obstajajo akti različne pravne narave (pravo EU in medvladna pogodba):

• njihova stopnja izvršljivosti se razlikuje (Sodišče Evropske unije lahko odloča le o prenosu PSUU; kar zadeva uporabo PSUU, institucije EU nimajo pristojnosti, da bi zagotovile njeno izvrševanje),
• nekatere določbe so vključene v uredbe, ki se uporabljajo neposredno, druge pa so določene v direktivi, za katero imajo države članice čas, da jo prenesejo v svojo zakonodajo, in same odločajo o njeni uporabi, zato so nacionalni okviri bolj heterogeni,
• stopnja njihove veljavnosti se v nekaterih državah članicah razlikuje, kar je zlasti odvisno od tega, ali so članice euroobmočja.

Komisija je predlog Direktive 2011/85 pripravila v zelo kratkem času (treh mesecih). Poudarila je, da je Direktiva 2011/85 zgolj sklop minimalnih zahtev in ne pomeni najboljše prakse ali celo zaželenih elementov srednjeročnega proračunskega okvira. Navedla je, da vključevanje najboljših praks v pravni okvir EU ne bi bilo skladno z velikimi razlikami med upravnimi in institucionalnimi strukturami držav članic²².

Kot je navedeno v odstavku 09, je bil namen osnutka direktive iz leta 2017 vključiti vsebino PSUU v pravo EU. Komisija se ni odločila za dobesedni prenos, ampak za t. i. teleološki pristop, kar pomeni vključevanje s poudarkom na osnovnem cilju fiskalnega dogovora: približevanju preudarnim ravnem javnega dolga. V praksi je v skladu z osnutkom direktive iz leta 2017 med drugim potreben srednjeročni proračunski cilj v smislu strukturnega salda, ki zagotavlja skladnost z zgornjo mejo razmerja med javnim dolgom in BDP, kot je določeno v PDEU, vendar ne določa numerične zgornje meje.

Evropska centralna banka je v mnenju navedla, da določbe te direktive bistveno odstopajo od določb fiskalnega dogovora, kar lahko privede do oslabitve pravil fiskalnega dogovora²³. Poleg tega je treba opozoriti na to, da je bil osnutek direktive iz leta 2017 predlagan pred pregledom ustreznosti Direktive 2011/85 (v nadaljnjem besedilu: pregled ustreznosti) in oceno delovanja zakonodajnega dvojčka.

Sodišče je ocenilo, ali so zahteve v sedanjem pravnem okviru ustrezne in ali so bile v osnutku direktive iz leta 2017 obravnavane katere od ugotovljenih pomanjkljivosti. Ocena je bila izvedena za naslednje tri vidike:

1. popravljalni mehanizem;
2. srednjeročne proračunske okvire;
3. neodvisne fiskalne institucije.

Pomanjkljivosti v določbah o popravljalnem mehanizmu

Z Direktivo 2011/85 je bil prvič uveden koncept popravljalnega mehanizma, imenovan „posledice v primeru neupoštevanja pravil”, vendar specifične zahteve glede njegove zasnove in uporabe niso bile določene.

V PSUU je določeno, da se mora popravljalni mehanizem samodejno sprožiti, če so ugotovljeni znatni odkloni od srednjeročnega proračunskega cilja. Specifičnih zahtev glede zasnove in uporabe mehanizma v pogodbi ni, vendar je določeno, da bo Komisija pripravila skupna načela, ki naj jih države članice uporabijo pri zasnovi nacionalnih popravljalnih mehanizmov. Komisija je ta načela izdala junija 2012.

Čeprav so bila načela potrjena na politični ravni²⁴, niso zavezujoča, saj so bila objavljena v sporočilu Komisije in torej nimajo pravnega učinka, razen da služijo kot podlaga za mehanizme, ki so jih pogodbenice morale uvesti. Kar zadeva aktivacijo popravljalnega mehanizma (načelo 3), je Komisija predlagala, da bi se lahko pragovi za sprožitev določili bodisi na podlagi meril na ravni EU, meril, specifičnih za vsako državo, ali obojih. Dve tretjini držav članic sta se namesto za specifična nacionalna merila odločili za posnemanje meril na ravni EU, zato se za te države članice nacionalni popravljalni mehanizmi verjetno ne bodo sprožili prej kot popravljalni mehanizem EU iz preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast.

V Uredbi št. 473/2013 so določene nekatere zahteve, vključno z zahtevo, da neodvisni organi, kadar je to ustrezno, zagotovijo ocene o sprožitvi in izvajanju popravljalnih mehanizmov, vendar pa v njej niso v celoti upoštevana vsa skupna načela Komisije, ki so bila izdana pol leta po tem, ko je Komisija pripravila predlog Uredbe št. 473/2013. Ni na primer navedeno, da:

• morajo biti popravki v smislu obsega in časovnega načrta skladni z morebitnimi priporočili, ki jih Komisija naslovi na zadevno državo članico na podlagi Pakta za stabilnost in rast (načelo 2);
• lahko pragovi za sprožitev obsegajo merila, ki jih predlaga EU, ali merila, specifična za vsako državo (načelo 3);
• večja odstopanja od srednjeročnega proračunskega cilja in prilagoditvene poti za njegovo dosego zahtevajo tudi obsežnejše popravke (načelo 4).

Tudi v osnutku direktive iz leta 2017 skupna načela Komisije niso v celoti upoštevana, saj na primer ni omenjeno, da se lahko pragovi za sprožitev popravljalnega mehanizma določijo bodisi na podlagi meril na ravni EU, meril, specifičnih za vsako državo, ali obojih.

Kot je poudarila Evropska centralna banka, v osnutku direktive iz leta 2017 prav tako ni opredeljen izraz znatni ugotovljeni odklon, tj. okoliščina, v kateri se mehanizem aktivira, in niso navedena dodatna navodila glede njegovega obsega. Zahteva po upoštevanju narave in velikosti odklona je nejasna ter lahko povzroči široke popravljalne ukrepe brez vsebine²⁵.

Pomanjkljivosti v določbah o srednjeročnih proračunskih okvirih

Sodišče je zahteve iz Direktive 2011/85 primerjalo s standardi in najboljšimi praksami, ki so jih v času priprave te direktive priporočali MDS, OECD in Svetovna banka. Trije od teh standardov in najboljših praks v Direktivo 2011/85 niso bili vključeni (glej tabelo 1, vrstice v krepkem tisku). V primerjavi z najnovejšimi standardi in najboljšimi praksami MDS/OECD ima Direktiva 2011/85 pomanjkljivosti tudi v zvezi z dodatnima dvema zadevama. Vanjo torej ni bilo vključenih pet od 13 standardov in najboljših praks, čeprav so bila v času njene priprave stališča Komisije o teh vprašanjih (glej Prilogo II) v skladu s stališči mednarodnih organov.

V dokumentu MDS je navedeno, da je zaradi pomanjkljive povezanosti načrtovanja srednjeročnih odhodkov in procesa priprave proračuna srednjeročno načrtovanje neuspešno pri omejevanju fiskalne politike²⁷. V členu 10 Direktive 2011/85 je sicer določeno, da mora biti letna proračunska zakonodaja skladna z določbami, ki izhajajo iz srednjeročnega proračunskega okvira, in da je treba za vsakršno odstopanje od njih navesti ustrezna pojasnila, ne zahteva pa se povezan proces načrtovanja srednjeročnih odhodkov in priprave proračuna²⁸. Poleg tega se ne zahteva, da mora proračunska dokumentacija vključevati projekcije in izide srednjeročnih prihodkov, odhodkov in financiranja na enaki podlagi kot letni proračun²⁹.

V dokumentu MDS je navedeno tudi, da so pomembne štiri vrste v prihodnost usmerjenih nadzornih mehanizmov: (i) nadzor nad akumulacijo, stanjem ali črpanjem prenosov, (ii) redno spremljanje skladnosti posodobljenih projekcij srednjeročnih odhodkov z odobrenimi srednjeročnimi načrti, (iii) zadostne razlike med obveznostmi za odhodke in načrti odhodkov za kritje nepričakovanih dogodkov, ne da bi bila za to potrebna ponovna določitev prednostnih nalog politik, ter (iv) trden nadzor nad sposobnostjo ministrstev in agencij za sklepanje večletnih obveznosti za odhodke. V Direktivi 2011/85 oblikovanje v prihodnost usmerjenih kontrol odhodkov za zagotavljanje skladnosti s srednjeročnimi načrti ni predvideno niti v primeru sprememb zunanjih okoliščin.

Direktiva 2011/85 tudi ne vsebuje določb, ki bi obravnavale potrebo po tem, da nacionalni organi poročajo o realizaciji proračuna tako, da bi bilo njihovo poročanje mogoče primerjati z večletnimi načrti, ter da temeljito in transparentno odpravijo vsakršno razhajanje med večletnimi načrti in izidi odhodkov. Poleg tega ni specifične določbe o tem, da bi morali biti vlade ali organi, vključeni v izvrševanje proračuna, odgovorni za neupravičena odstopanja od večletnih finančnih načrtov.

V osnutku direktive iz leta 2017 je zahteva po zavezujočem pravilu o srednjeročnih odhodkih, določena na začetku zakonodajnega obdobja. S tem pravilom bi bilo proračunsko načrtovanje stabilnejše, povezava med proračunom in srednjeročnim proračunskim okvirom pa močnejša, vendar bi bila fiskalna stabilnost lahko ogrožena, če bi rast odhodkov odstopala od rasti potencialnega proizvoda³⁰. Druge pomanjkljivosti³¹ iz tabele 1 v osnutku direktive iz leta 2017 niso bile obravnavane.

Pomanjkljivosti v določbah o neodvisnih fiskalnih institucijah

V Uredbi št. 473/2013, ki je zavezujoča za države članice euroobmočja, so opredeljene funkcije, ki jih morajo prevzeti neodvisne fiskalne institucije, pa tudi njihovi elementi in načela. Zadnja so v skladu s skupnimi načeli Komisije, dodana pa so bila med zakonodajnim postopkom, saj so bila načela sprejeta po tem, ko je Komisija predložila svoj predlog uredbe.

Sodišče je določbe o neodvisnih fiskalnih institucijah primerjalo z mednarodnimi standardi in najboljšimi praksami MDS³² in OECD³³. Ugotovilo je, da pravo EU ne vsebuje zahtev glede (i) števila in dolžine mandatov članov odborov neodvisnih fiskalnih institucij, (ii) kadrovskih politik neodvisnih fiskalnih institucij, (iii) priprave proračunov neodvisnih fiskalnih institucij ali (iv) potrebe po zunanjem pregledu. Zaradi teh pomanjkljivosti so bile vzpostavljene heterogene neodvisne fiskalne institucije, kot je prikazano v Prilogi III in poudarjeno v dokumentu Komisije za razpravo³⁴.

Komisija³⁵ je že leta 2004 poudarila, kako pomembno je, da makroekonomske in proračunske napovedi pripravlja ali ocenjuje neodvisna institucija, da se zmanjša ali celo odpravi pretiran optimizem v njih³⁶. To je bilo pozneje potrjeno tudi v dokumentih MDS³⁷ in OECD³⁸. Kljub predlogu Komisije, naj se vključita obe vrsti napovedi, je v sprejeti obliki Uredbe št. 473/2013 določeno, naj neodvisne fiskalne institucije pripravljajo ali potrjujejo le makroekonomske, ne pa tudi proračunskih napoved (tj. pričakovanih proračunskih prihodkov in odhodkov).

V dokumentu Komisije za razpravo iz leta 2017 (glej odstavek 36) je bilo med drugim izraženo stališče, da bi se neodvisnim fiskalnim institucijam zaradi njihove vloge v makroekonomskih napovedih lahko dodelila obsežnejša vloga pri pripravi ali potrjevanju proračunskih napovedi. To omejitev v zvezi s proračunskimi napovedmi so poudarili tudi predstavniki neodvisnih fiskalnih institucij in drugi deležniki, s katerimi se je srečalo Sodišče.

Mreža neodvisnih fiskalnih institucij EU, ki je platforma za izmenjavo mnenj in strokovnega znanja ter združevanje virov, je leta 2016 predlagala seznam minimalnih standardov za neodvisne fiskalne institucije, podoben načelom OECD, ter vzpostavitev uspešnega sistema za njihovo varovanje³⁹, vendar v osnutku direktive iz leta 2017 ta vprašanja niso obravnavana. Edina nova zahteva glede standardov v tem osnutku direktive je, da morajo države članice zagotoviti, da neodvisne fiskalne institucije izpolnjujejo načela, določena zanje v Uredbi št. 473/2013.

Mreža neodvisnih fiskalnih institucij EU je novo zahtevo sicer pozdravila, vendar je prosila, naj se pogoji, navedeni v osnutku direktive iz leta 2017, dopolnijo z jasnejšo opredelitvijo minimalnih standardov in uspešnim sistemom za njihovo varovanje⁴⁰. V isti izjavi je mreža celo predlagala, da bi lahko predlog državam članicam naložil dodatno obveznost, da zagotovijo ambiciozno izvajanje tega načela v nacionalni zakonodaji, tako da določijo postopek in minimalne zahteve. Mreža je januarja 2019 ponovila svoj poziv, naj se oblikujejo ustrezni standardi za zasnovo in operativno zmogljivost neodvisnih fiskalnih institucij ter se morda vključijo v zakonodajo EU.

In nazadnje, Sodišče priznava, da je bila v osnutku direktive iz leta 2017 predvidena večja vloga neodvisnih fiskalnih institucij, ki naj bi v skladu z njim (i) predhodno in naknadno kritično ocenile ustreznost srednjeročnega proračunskega cilja in srednjeročnega načrta neto odhodkov, (II) pozvale k sprožitvi popravljalnega mehanizma ter (iii) spremljale njegovo uporabo in izid. Poleg tega je bil namen osnutka direktive iz leta 2017 uvesti načelo „upoštevaj ali pojasni” v pravo EU.

Zaradi nekonsistentnih ocen in slabe zasnove obstajajo tveganja za neodvisne fiskalne institucije in Evropski fiskalni odbor

V skladu z zakonodajo EU morajo imeti države članice vzpostavljena nacionalna fiskalna pravila, Komisija in neodvisne fiskalne institucije pa ločene vloge spremljanja. Komisija ocenjuje skladnost osnutkov proračunskih načrtov s fiskalnimi pravili EU, neodvisne fiskalne institucije pa z nacionalnimi fiskalnimi pravili. V pravu EU pa ni predvidena dvostopenjska struktura upravljanja, pri kateri bi se Komisija pri opravljanju svoje vloge spremljanja opirala na delo, ki so ga opravile nacionalne neodvisne fiskalne institucije.

Evropski fiskalni odbor je bil ustanovljen za okrepitev sedanjega okvira ekonomskega upravljanja (glej odstavek 10). Med drugim naj bi ocenjeval izvajanje fiskalnega okvira EU ter ustreznost dejanske fiskalne naravnanosti na ravni euroobmočja in nacionalni ravni.

Sodišče je zato ocenilo, ali:

1. so bile Komisija in neodvisne fiskalne institucije pri ocenjevanju skladnosti s fiskalnimi pravili EU konsistentne;
2. je imel Evropski fiskalni odbor možnost zagotoviti neodvisna mnenja.

Tveganje nekonsistentnosti med ocenami Komisije in neodvisnih fiskalnih institucij glede skladnosti s fiskalnimi pravili EU

Pravo EU ne predpisuje nacionalnih fiskalnih pravil (npr. glede števila, vrste in zasnove), vendar določa, da morajo uspešno spodbujati skladnost z referenčnimi vrednostmi primanjkljaja in dolga, določenimi v skladu z obveznostmi iz PDEU. V praksi so pogodbenice fiskalnega dogovora (glej odstavek 06) sprejele nacionalna fiskalna pravila, ki so tesno povezana s fiskalnimi pravili preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast.

S PSUU kot preventivnim delom Pakta za stabilnost in rast se zahteva proračunsko stanje, ki je uravnoteženo ali v presežku, kar pomeni, da je strukturni saldo enak srednjeročnemu proračunskemu cilju oziroma večji od njega ali pa je v skladu s prilagoditveno potjo za njegovo dosego. Poleg tega je treba napredek pri doseganju srednjeročnega proračunskega cilja in njegovo izpolnitev ocenjevati na podlagi analize skladnosti z referenčno vrednostjo za odhodke iz Pakta za stabilnost in rast. To pomeni, da odhodki ne smejo rasti hitreje od potencialnega proizvoda (v Prilogi IV je primerjava pravil preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast s pravili PSUU).

V nekaterih državah članicah (npr. v Italiji in na Portugalskem) so neodvisne fiskalne institucije pooblaščene za ocenjevanje skladnosti s fiskalnimi pravili EU, nekatere neodvisne fiskalne institucije brez takih pooblastil (npr. v Franciji) pa to delajo prostovoljno. Anketa Sodišča med neodvisnimi fiskalnimi institucijami je pokazala, da jih polovica spremlja skladnost z numeričnimi fiskalnimi pravili EU.

Neodvisne fiskalne institucije, med katerimi je Sodišče opravilo anketo, so menile, da z ocenjevanjem skladnosti s fiskalnimi pravili EU ne podvajajo vloge Komisije, ampak jo dopolnjujejo, saj lahko s svojim delom spodbudijo nacionalno odgovornost za izpolnjevanje fiskalnih pravil EU. V razgovorih Sodišča s predstavniki neodvisnih fiskalnih institucija so bili ti odgovori potrjeni, vendar pa neodvisne fiskalne institucije, ki spremljajo le skladnost z nacionalnimi fiskalnimi pravili, ne podpirajo hkratnega spremljanja skladnosti s fiskalnimi pravili EU. Med razlogi, ki so jih navedle, je tveganje za ugled v primeru razhajanj med njihovimi ocenami in ocenami Komisije.

Kadar skladnost s fiskalnimi pravili EU ocenjujejo tako Komisija kot tudi neodvisne fiskalne institucije, je res, da se njihovi zaključki lahko razlikujejo. Kot je Sodišče navedlo že v Posebnem poročilu št. 18/2018, je eden od razlogov za to tudi dejstvo, da je Komisija pri oceni skladnosti s fiskalnimi pravili EU (tj. skladnost s prilagoditveno potjo za dosego srednjeročnega proračunskega cilja) pogosto uporabljala diskrecijsko pravico⁴¹.

Poleg tega uredba o Paktu za stabilnost in rast omogoča razmeroma velik odklon od letnega referenčnega merila držav članic⁴², ker dopušča, da se v oceni skladnosti s fiskalnimi pravili upošteva več dejavnikov. Primerih takih dejavnikov so:

1. izvajanje večjih strukturnih reform;
2. neobičajni dogodki;
3. potreba po javnih naložbah;
4. neopredeljeni drugi dejavniki.

Tudi če država članica znatno odstopa od zahtevanih fiskalnih prilagoditev (tj. zmanjšanja javnofinančnega primanjkljaja), se lahko Komisija nazadnje odloči, da ne bo ukrepala, in šteje, da država članica izpolnjuje fiskalna pravila EU.

Ta vprašanja so kot pomanjkljivosti, ki lahko vplivajo na njihovo delo, v svojih odgovorih na anketo Sodišča omenile tudi neodvisne fiskalne institucije. Približno 40 % sodelujočih neodvisnih fiskalnih institucij je menilo, da bi lahko ta vprašanja povzročila razlike med njihovo oceno skladnosti s srednjeročnim proračunskim ciljem ali prilagoditveno potjo za njegovo dosego in oceno Komisije (glej sliko 3).

Vir: anketa Evropskega računskega sodišča

Druga razloga za razhajanja (glej odstavek 49) sta, da neodvisne fiskalne institucije uporabljajo (i) svojo metodologijo za izračun potencialnega proizvoda in/ali (ii) svoje domneve in nabore podatkov. Vendar je Komisija izboljšala sodelovanje z neodvisnimi fiskalnimi institucijami in pojasnila svojo metodologijo, da bi preprečila taka razhajanja.

In nazadnje, pri zaključkih Komisije o skladnosti držav članic s fiskalnimi pravili EU se lahko upoštevajo razprave med Komisijo in vlado zadevne države članice, v katerih neodvisne fiskalne institucije ne sodelujejo.

Možnost neskladij med zaključki neodvisnih fiskalnih institucij in Komisije je omenil že Evropski fiskalni odbor⁴³, anketa Sodišča pa jo je potrdila, saj je 20 % neodvisnih fiskalnih institucij navedlo, da že imajo izkušnje s takimi razlikami. V okviru 3 sta primera različnih zaključkov.

Vzpostavitev Evropskega fiskalnega odbora je bila dober korak, vendar bi bilo njegovo vlogo in neodvisnost mogoče okrepiti

V poročilu petih predsednikov so bile za Evropski fiskalni odbor predvidene naslednje naloge:

• moral bi koordinirati mrežo nacionalnih fiskalnih odborov in izpolnjevati iste standarde glede neodvisnosti;
• moral bi svetovati o politikah, ne pa jih izvajati. Zagotavljanje izvajanja predpisov bi morala ostati naloga Komisije, ki bi morala imeti možnost zagovarjati drugačna stališča kot Evropski fiskalni odbor, če bi imela za to upravičene razloge, ki bi jih obrazložila;
• moral bi izvajati ekonomsko, in ne pravno, presojo glede ustrezne fiskalne naravnanosti, tako na nacionalni ravni kot na ravni euroobmočja, ob upoštevanju fiskalnih pravil EU. To bi moral delati na podlagi pravil, določenih v Paktu za stabilnost in rast;
• moral bi imeti možnost izdajati mnenja, ko bi se mu zdelo potrebno, med drugim v povezavi z oceno programov stabilnosti in predstavitvijo letnih osnutkov proračunskih načrtov ter izvajanjem nacionalnih proračunov;
• zagotoviti bi moral naknadno oceno izvajanja okvira za upravljanje.

V sklepu o Evropskem fiskalnem odboru je Komisija izpustila skoraj celotno nacionalno razsežnost teh nalog, zlasti pa ni določila, da mora Evropski fiskalni odbor izdajati mnenja o nacionalnih programih za stabilnost ali konvergenco, osnutkih proračunskih načrtov ali izvajanju nacionalnih proračunov. Poleg tega je navedla, da mora Evropski fiskalni odbor le sodelovati z neodvisnimi fiskalnimi institucijami, ne pa jih usklajevati. Sodišče je ugotovilo, da so neodvisne fiskalne institucije nasprotovale usklajevanju Evropskega fiskalnega odbora, saj menijo, da je v nasprotju s ciljem povečati nacionalno odgovornost in da zmanjšuje njihovo neodvisnost.

Predsednik Euroskupine je v govoru novembra 2015 menil, da je koristno imeti veliko evropsko sestro nacionalnih fiskalnih svetov, ki ne deluje v okviru Komisije in zagotavlja neodvisne ocene osnutkov nacionalnih proračunov, na podlagi katerih Komisija poda svoje (politično) mnenje.

Poleg tega je poročilo petih predsednikov vsebovalo poziv, naj Evropski fiskalni odbor izpolnjuje iste standarde glede neodvisnosti kot nacionalne neodvisne fiskalne institucije, kakor je določeno v Uredbi št. 473/2013.

V členu 4 sklepa o Evropskem fiskalnem odboru je navedeno, da člani odbora delujejo neodvisno. Vendar je neodvisnost Evropskega fiskalnega odbora omejena zaradi njegove slabe statutarne ureditve in skromnih virov⁴⁵:

1. predsednika in štiri člane odbora imenuje Komisija. Njihov mandat, in sicer s krajšim delovnim časom, je kratek (tri leta) in se lahko podaljša le enkrat. Določb o odstranitvi s položaja ni (npr. odstranitev le v primeru nesposobnosti ali resnih kršitev);
2. ker so bila pravila, ki urejajo delovanje Evropskega fiskalnega odbora, določena v sklepu Komisije, jih lahko Komisija spremeni;
3. Evropski fiskalni odbor ni finančno neodvisen, ker nima lastnega proračuna in ne more svobodno upravljati s svojimi kadrovskimi viri. Njegov proračun spada v okvir proračuna kabineta podpredsednika Komisije za euro in socialni dialog, pokriva pa plače članov (ki imajo status posebnih svetovalcev) in stroške njihovih službenih poti. Sekretariat Evropskega fiskalnega odbora je enota generalnega sekretariata Komisije, zato njegove stroške (službene poti, vabila strokovnjakom, organizacijo delavnic itd.) pokriva proračun za poslovanje generalnega sekretariata;
4. Evropski fiskalni odbor deluje v prostorih generalnega sekretariata Komisije, njegovo spletišče pa gosti Komisija.

Zaradi navedenih dejavnikov je institucionalna ureditev slaba, kot je poudarila tudi Evropska centralna banka, ki je navedla, da vzpostavitev Evropskega fiskalnega odbora na podlagi sklepa Komisije v organizacijski strukturi Komisije ni v skladu s standardi, ki veljajo za enakovredne institucije na nacionalni ravni⁴⁶. Na isto vprašanje je opozoril MDS⁴⁷.

Poleg tega je v poročilu petih predsednikov določeno, da bi moral imeti Evropski fiskalni odbor možnost izdajati mnenja, ko bi se to mu zdelo potrebno, v sklepu Komisije o Evropskem fiskalnem odboru pa je omenjena le objava letnega poročila. Možnost, da bi objavljal ocene v realnem času ali izdajal javna mnenja, v sklepu Komisije ni omenjena, v vsakem primeru pa jo omejujejo skromni viri.

V praksi Evropski fiskalni odbor objavlja dve vrsti rednih poročil, in sicer (1) oceno fiskalne naravnanosti, primerne za euroobmočje, v juniju in (2) letno poročilo na koncu leta. Poleg tega je Evropski fiskalni odbor pred kratkim objavil oceno fiskalnih pravil EU⁴⁸.

V svoji oceni štirih poročil, izdanih leta 2017 in 2018, je Sodišče ugotovilo, da je njihova analitična kakovost dobra, kar so potrdili tudi deležniki iz držav članic v vzorcu in anketa Sodišča med neodvisnimi fiskalnimi institucijami. Tako je 87 % neodvisnih fiskalnih institucij ocenilo, da je kakovost analize v poročilih Evropskega fiskalnega odbora dobra, 10 % je menilo, da je povprečna, le 3 % pa so jo ocenili kot slabo.

Evropski fiskalni odbor v letnem poročilu pripravi oceno izvajanja fiskalnega okvira Unije, v posebnem oddelku pa da tudi predloge za njegov nadaljnji razvoj. Letna poročila so sicer vsebovala tudi oceno izbranih vidikov učinkovitosti neodvisnih fiskalnih institucij, kot je njihova uporaba načela „upoštevaj ali pojasni” in to, ali imajo zagotovljeno pravico dostopa do informacij, vendar poseben oddelek o predlogih ni vključeval ničesar o tem, kako izboljšati položaj teh institucij.

V sklepu Komisije o Evropskem fiskalnem odboru tudi ni določeno, kako naj se njegovi predlogi vključijo v notranji postopek odločanja Komisije. Pravzaprav Komisiji predlogov, ki jih izda Evropski fiskalni odbor, ni treba upoštevati, pri čemer ji ni treba navesti razloga, saj zanjo načelo „upoštevaj ali pojasni” v nasprotju s predlogom iz poročila petih predsednikov ni zavezujoče. Na to zadevo sta opozorila tako Evropski fiskalni odbor⁴⁹ kot tudi Evropski varuh človekovih pravic⁵⁰.

V odgovoru Evropskemu varuhu človekovih pravic je podpredsednik Evropske komisije pojasnil, da med Evropskim fiskalnim odborom in nacionalnimi neodvisnimi fiskalnimi institucijami ni mogoče potegniti stroge vzporednice. Nacionalne neodvisne fiskalne institucije so nadzorni organi za spremljanje skladnosti nacionalnih politik s fiskalnimi pravili. Evropski fiskalni odbor ne spremlja proračuna EU ali njegovega izvrševanja, ampak je neodvisen svetovalni organ Komisije. Zato je podpredsednik Evropske komisije trdil, da načelo „upoštevaj ali pojasni” v tem primeru ne velja.

Kakovost analize in kritični pogledi Evropskega fiskalnega odbora kažejo na to, da je odbor, čeprav je vključen v Komisijo, sposoben oblikovati neodvisna mnenja, vendar je ta neodvisnost v celoti odvisna od trenutnih članov odbora, ne pa od njegove institucionalne ureditve. Pri anketi Sodišča se je pokazalo, da imajo neodvisne fiskalne institucije mešano mnenje o neodvisnosti Evropskega fiskalnega odbora: 53 % jih meni, da ima Evropski fiskalni odbor omejeno neodvisnost, 47 % pa, da je popolnoma neodvisen.

Komisija je doslej dobila le omejena zagotovila, da se nacionalni proračunski okviri ustrezno izvajajo in uporabljajo

Prvotne zahteve glede proračunskih okvirov držav članic niso bile določene v uredbi, ampak v direktivi. Njihovo izvajanje zato traja dlje, države članice pa o načinu izvajanja odločajo po lastni presoji.

Toda Komisija je v poročilu o javnih financah v ekonomski in monetarni uniji za leto 2011 (objavljenem leta 2012)⁵¹ navedla, da odločitev za direktivo ustreza potrebi po uravnoteženju zahtev držav članic.

Sodišče je ocenilo, ali:

1. je lahko Komisija pravočasno prišla do zaključkov o skladnosti nacionalne zakonodaje z zahtevami EU;
2. je Komisija z oceno prispevala smiselne vpoglede v izvajanje in uporabo nacionalnih proračunskih okvirov.

Zaradi dejavnikov, ki niso vsi pod nadzorom Komisije, je prihajalo do zamud pri doseganju zaključkov o skladnosti nacionalne zakonodaje z zahtevami EU

Rok za prenos Direktive 2011/85 je bil 31. december 2013. Države članice so morale nacionalne izvedbene ukrepe priglasiti Komisiji. Države članice so izdale 323 nacionalnih izvedbenih ukrepov, vendar so jih pravočasno priglasile le 67 (20 %) (glej sliko 4). Države članice so morale v nacionalno pravo hkrati vključiti zahteve Direktive 2011/85 ter Uredbe št. 473/2013 in fiskalnega dogovora.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Nekatere države članice Direktive 2011/85 niso prenesle do izteka roka, zato je Komisija kmalu zatem uvedla 17 postopkov za ugotavljanje kršitev zaradi nepriglasitve nacionalnih izvedbenih ukrepov. V tabeli 2 je navedeno, da je bila večina teh primerov (14) zaključenih v enem letu, kar je referenčno merilo Komisije⁵². Zaradi dolgih procesov sprejemanja zakonodaje v Sloveniji in na Češkem je bil prenos Direktive 2011/85 v teh državah končan šele leta 2018 oziroma 2019, kar je povzročilo neizogibno zamudo pri začetku procesa ocene skladnosti za vseh 17 držav članic, v zvezi s katerimi so potekali postopki za ugotavljanje kršitev.

Komisija ocen skladnosti, ki obsegajo preverjanje prenosa in preverjanje skladnosti, ni zaključila v svojem referenčnem obdobju⁵³, zato so bili cilji smotrnosti iz letnih načrtov upravljanja za obdobje 2014–2017, ki jih je pripravil Generalni direktorat za ekonomske in finančne zadeve, doseženi le deloma.

Na podlagi rezultatov preverjanj prenosa in skladnosti je Komisija avgusta 2016 začela pilotne postopke EU za 11 držav članic, aprila 2017 za sedem držav članic, julija 2019 pa še za sedem drugih držav članic. To je bil prvi korak, s katerim je Komisija poskusila probleme pri prenosu rešiti brez formalnih postopkov za ugotavljanje kršitev, če se jim je bilo mogoče izogniti. Za tri preostale države članice se Komisija do septembra 2019 še ni odločila, ali bo začela pilotne postopke.

Zaporedje pilotnih postopkov EU (glej tabelo 3) ni bilo izbrano na podlagi izvedbenega načrta, ampak iz operativnih razlogov, in sicer glede na razpoložljivost držav članic za izvedbo pilotnih dialogov EU s Komisijo v angleščini v prvem krogu oziroma glede na stopnjo notranje pripravljenosti Komisije v drugem in tretjem krogu. Posledično nekatere države članice euroobmočja z velikim dolgom sektorja države, torej tiste, za katere je pomembneje, da dosežejo trden fiskalni položaj, pri ocenjevanju niso bile obravnavane prednostno (glej sliko 5).

Leta 2014 (ko naj bi države članice že končale prenos) je sedem držav članic euroobmočja, za katere je Komisija pilotni postopek začela leta 2019 (glej sliko 5, tretji stolpec), dosegalo 77 % BDP euroobmočja (66 % skupnega BDP vseh držav članic EU brez Združenega kraljestva in 56 % skupnega BDP vseh držav članic EU vključno z Združenim kraljestvom) in 77 % javnega dolga euroobmočja (72 % skupnega javnega dolga vseh držav članic EU brez Združenega kraljestva in 60 % skupnega javnega dolga vseh držav članic EU vključno z Združenim kraljestvom).

Vir: Evropsko računsko sodišče

18 pilotnih primerov EU, začetih v prvem in drugem krogu, je bilo zaključenih z znatnimi zamudami, v povprečju pa so trajali več kot 65 tednov, kar daleč presega 20-tedensko referenčno merilo Komisije. V treh od 18 primerov je Sodišče opazilo posebej velike časovne vrzeli v komuniciranju (skoraj leto ali več), ko je Komisija čakala, da države članice izvedejo zahtevane ukrepe. Ti trije postopki so bili nazadnje zaključeni v dveh letih po začetku. V enem primeru je Komisija odgovore države članice (Belgije) zavrnila. Komisija je s pozitivno oceno skladnosti zaključila pilotne postopke za skupno enajst držav članic. V drugih sedmih primerih je Komisija odgovore držav članic zavrnila. Do septembra 2019 so bili zaključeni štirje od teh sedmih primerov. Komisija nadaljuje neformalno komuniciranje z drugimi državami članicami (glej tabelo 3), vendar še ni uvedla nobenega postopka za ugotavljanje kršitev⁵⁴.

* Trajanje izračunano do 30. septembra 2019.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Komisija je morala uvesti 17 postopkov za ugotavljanje kršitev zaradi nepriglasitve (glej odstavek 73), države članice pa so morale po preverjanjih skladnosti, ki jih je Komisija opravila v obdobju 2015–2019 (glej sliko 4), uvesti 102 dodatna nacionalna izvedbena ukrepa. Na podlagi tega je mogoče sklepati, da je Komisija podcenila izzive držav članic pri prenosu Direktive 2011/85 in ni proaktivno ukrepala, da bi jim pomagala pri pravočasnem prenosu. Komisija za pomoč državam članicam pri pravilni uporabi prava EU v različnih fazah cikla politike pogosto uporablja nabor orodij za spodbujanje skladnosti⁵⁵, v primeru Direktive 2011/85 pa je to storila le v omejenem obsegu.

Komisija je državam članicam zagotovila smernice o nacionalnih proračunskih okvirih: poleg komuniciranja v okviru pilotnih postopkov EU je z njimi komunicirala tudi sicer, predvsem neformalno (npr. po elektronski pošti, po telefonu ali na dvostranskih srečanjih), na primer s pregledi osnutkov zakonodaje držav članic za prenos Direktive 2011/85. To so potrdili tako deležniki, s katerimi se je srečalo Sodišče, kot tudi odgovori na anketo med neodvisnimi fiskalnimi institucijami (glej sliko 6). Opozoriti je treba na to, da je Komisija za zagotovitev uspešne uporabe nacionalnih proračunskih okvirov ponujala manj podpore in smernic kot za zagotovitev skladnosti držav članic z zahtevami EU.

Vir: anketa Evropskega računskega sodišča

Zaradi časovnega razporeda ali omejitev v zvezi z mandatom je informativna vrednost dosedanjih ocen Komisije skromna

Sodišče je analiziralo ocene Komisije v skladu z Direktivo 2011/85, PSUU in Uredbo št. 473/2013.

Ocena uporabe Direktive 2011/85

Po oceni skladnosti nacionalnih ukrepov za prenos mora Komisija spremljati in oceniti tudi uporabo Direktive 2011/85.

Komisija še ni začela strukturirano in sistematično ocenjevati uporabe Direktive 2011/85. Tega se namerava lotiti⁵⁶, ko bo ocenila prenos njenih zahtev v nacionalno zakonodajo vseh držav članic (glej tabelo 3).

Komisija do oktobra 2019 še ni sprejela strategije za določitev metodologije, meril, mejnikov in izložkov držav članic, da se zagotovi ustrezno in pravočasno spremljanje uporabe Direktive 2011/85.

V nekaterih primerih se fiskalna uspešnost držav članic (npr. Italije in Španije) kljub izvajanju Direktive 2011/85 ne izboljšuje v skladu z zahtevami Pakta za stabilnost in rast, vendar Komisija še ni uporabila svojih pooblastil za spremljanje⁵⁷ in izvedla ocene, osredotočene na operativno uspešnost ključnih elementov nacionalnih proračunskih okvirov. Tak pristop uporablja na primer MDS v oceni fiskalne preglednosti.

Namesto tega lahko uporabi tudi metodologijo javnih odhodkov in finančne odgovornosti. To metodologijo je razvil Generalni direktorat Komisije za mednarodno sodelovanje in razvoj skupaj z MDS in Svetovno banko, zato Komisija že ima potrebno znanje za izvedbo takih ocen.

Poleg ocen skladnosti in uporabe je v Direktivi 2011/85 določeno tudi, da mora Komisija do sredine decembra 2018 opraviti pregled ustreznosti.

Prvotni predlog Komisije ni vseboval izrecne zahteve po pregledu ustreznosti, ampak je bila ta dodana med zakonodajnim postopkom. Tudi srednjeročni proračunski okviri niso izrecno vključeni v pregled ustreznosti, čeprav spadajo med osrednje elemente nacionalnih proračunskih okvirov in Direktive 2011/85. Vendar Sodišče ugotavlja, da Komisija srednjeročne proračunske okvire namerava vključiti v obseg tega pregleda.

Čeprav je bil rok za izvedbo december 2018, Komisija do oktobra 2019 še vedno ni objavila pregleda ustreznosti Direktive 2011/85.

Toda na podlagi ekonomske študije je Komisija januarja 2019 zaključila, da se je nacionalna odgovornost za izpolnjevanje fiskalnih pravil EU v zadnjih letih okrepila, ker se zaradi zakonodajnih pobud na ravni EU oblikujejo močnejši nacionalni fiskalni okviri⁵⁸. Študija je obravnavala ekonometrične dokaze, ki so pokazali povezavo med kakovostjo srednjeročnih proračunskih okvirov (merjeno z indeksom kakovosti srednjeročnega proračunskega okvira, glej odstavek 04) in ciklično prilagojenim primarnim saldom. Za to močno povezavo šteje, da kaže pozitiven učinek nacionalne odgovornosti na fiskalno disciplino.

Z indeksom kakovosti srednjeročnega proračunskega okvira se kakovost nacionalnih proračunskih okvirov ocenjuje na podlagi enajstih meril (glej tabelo 4). Ene od zahtev Direktive 2011/85 ne pokriva nobeno merilo, šest uporabljenih meril pa se ne ujema z zahtevami te direktive, temveč z drugimi vidiki, ki so po mnenju Komisije zaželeni.

Opomba: ✘: ni vključeno.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Te analize pa kljub njeni dragocenosti ni mogoče šteti za pregled ustreznosti Direktive 2011/85, kar zadeva zahteve za srednjeročne proračunske okvire, ker:

• indeks kakovosti srednjeročnega proračunskega okvira, uporabljen v tej analizi, temelji na zbirki podatkov o fiskalnem upravljanju (glej odstavek 04), v kateri se zbirajo predvsem informacije, ki jih prispevajo nacionalni organi, ne pa informacije iz neodvisnih ocen Komisije o delovanju nacionalnih proračunskih okvirov,
• se merila, ki se uporabljajo za točkovanje v indeksu, in zahteve Direktive 2011/85 le deloma prekrivajo (glej odstavek 91),
• izboljšanje indeksa kakovosti srednjeročnega proračunskega okvira morda odraža le sprejetje proračunske reforme, tudi če se ta še ne izvaja, kar pomeni, da je v indeksu morda zajeta le skladnost njene zasnove, ne pa njeno dejansko delovanje (glej okvir 4),
• indeks kakovosti srednjeročnega proračunskega okvira zajema obdobje 2006–2015, pilotni postopki EU pa so se začeli šele po letu 2015, kar pomeni, da indeks ne more odražati ocene, ki jo je Komisija pripravila o prenosu in uporabi Direktive 2011/85,
• indeks kakovosti srednjeročnega proračunskega okvira za države članice euroobmočja kaže izboljšanje (povišanje točk) leta 2011 ali prej, razen v Franciji, Nemčiji, na Finskem (rahla povišanja v letih 2012, 2013 oziroma 2015) in v Luksemburgu (2014), vendar za izboljšanja leta 2011 ali prej ni mogoče trditi, da odražajo učinek Direktive 2011/85, saj je ta začela veljati šele 13. decembra 2011. Izboljšanja so bila ugotovljena tudi v državah članicah, vključenih v programe finančne pomoči (Ciper, Grčija, Irska, Latvija, Španija in Portugalska), in v državi članici v postopku pridružitve euroobmočju (Litva), vendar Komisija v svoji analizi, v kateri sicer priznava vlogo programov finančne pomoči, učinka Direktive 2011/85 ne ločuje od učinka obveznosti v okviru programov finančne pomoči ali prizadevanj države članice za pridružitev euroobmočju.

Ocena fiskalnega dogovora

V PSUU je določeno, da mora Komisija pravočasno predstaviti poročilo o oceni skladnosti nacionalnih določb, ki jih sprejmejo države članice, s fiskalnim dogovorom (glej odstavek 06). Na podlagi informacij, ki so jih zagotovile države članice, je Komisija poročilo izdala 22. februarja 2017⁵⁹. V skladu s pooblastili se je Komisija v oceni osredotočila na zakonsko skladnost nacionalnih določb, ni pa prejela pooblastil za oceno uspešne uporabe novih nacionalnih pravil za prenos fiskalnega dogovora.

Iz poročila je mogoče sklepati predvsem, da:

• so vse države članice sprejele zavezujoče pravilo o uravnoteženem proračunu, čeprav so ga nekatere sprejele le na ustavni ravni,
• države članice uporabljajo različne opredelitve izjemnih okoliščin, v katerih se dopušča začasni odklon od srednjeročnega proračunskega cilja,
• se to, kdaj popravljalni mehanizem deluje samodejno, in obseg zahtevanih popravljalnih ukrepov po državah članicah razlikujeta,
• so vse države članice sprejele pravne predpise za vzpostavitev neodvisnih fiskalnih institucij, čeprav je imela Komisija v zvezi z nekaterimi od njih pomisleke glede varoval za neodvisnost,
• številne države članice v svoj pravni okvir še niso vključile načela „upoštevaj ali pojasni” (kar pomeni, da mora vlada, kadar ne upošteva ocen neodvisne fiskalne institucije, to pojasniti), vendar so se zavezale, da ga bodo ustrezno uporabljale.

Splošna ocena, ki jo je pripravila Komisija, je bila pozitivna, čeprav je bil prenos fiskalnega dogovora počasen in nepopoln. Za 16 držav članic je Komisija pozitivno oceno skladnosti dala pod pogojem, da izpolnijo svoje zaveze. Kot je poudarila Evropska centralna banka⁶⁰, pa zaveze niso ustrezno nadomestilo za pravne predpise, saj niso izvršljive. Ocena torej ni bila popolna, zahteve pa so bile oslabljene, ker je Komisija sprejela tudi zaveze.

Ocena izvajanja Uredbe št. 473/2013

Komisija je v okviru pregleda ekonomskega upravljanja, ki je pokrival akte zakonodajnega šestorčka in dvojčka, novembra 2014 opravila prvo oceno uporabe Uredbe št. 473/2013. Ocena ni bila dokončna, ker je bila pripravljena prekmalu potem, ko je uredba začela veljati. Naslednja ocena je predvidena za konec leta 2019.

Komisija spremembe v nacionalni zakonodaji v zvezi z nacionalnimi proračunskimi okviri in njihovo uporabo spremlja tudi z evropskim semestrom⁶¹, vendar v omejenem obsegu: ocenjuje, ali se proračunska stanja držav članic približujejo njihovim srednjeročnim proračunskim ciljem (glej odstavek 46), ne pa tudi podrobnosti v zvezi z delovanjem nacionalnih proračunskih okvirov. Več podrobnosti o različnih korakih je prikazanih na sliki 7.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Zaključki in priporočila

Sodišče je preverilo, ali so ukrepi Komisije za okrepitev proračunskih okvirov držav članic EU dosegli načrtovane rezultate. Prišlo je do zaključka, da je Komisija s predlaganjem Direktive 2011/85 in Uredbe št. 437/2013, ki sta bili sprejeti, ter osnutka direktive iz leta 2017, za katero zakonodajni postopek še poteka, prispevala k prizadevanjem za izboljšanje nacionalnih proračunskih okvirov (odstavek 17).

Komisija pa ni pojasnila, kako bo kar najbolj zmanjšala morebitna odstopanja med ocenami neodvisnih fiskalnih institucij in svojimi ocenami glede skladnosti s fiskalnimi pravili EU v primerih, v katerih skladnost s fiskalnimi pravili EU ocenjuje tako sama kot tudi nacionalne neodvisne fiskalne institucije.

V nekaterih primerih so Komisija in neodvisne fiskalne institucije prišle do različnih zaključkov. Eden od razlogov za to je, da Komisija pri ocenjevanju skladnosti v celoti uporablja diskrecijsko pravico, ki jo ima na podlagi prava EU, in svoje pooblastilo za razlago te pravice. To velja predvsem za izjemne okoliščine, ki se sprejemajo kot utemeljitev za omilitev zahtev za prilagoditev držav članic, ki še niso dosegle srednjeročnih proračunskih ciljev (odstavki 45 do 55).

Da se neodvisnim fiskalnim institucijam omogoči uspešno izvajanje nalog in da se kar najbolj zmanjšajo odstopanja med ocenami neodvisnih fiskalnih institucij in Komisije glede skladnosti s fiskalnimi pravili EU, naj Komisija okrepi sodelovanje z neodvisnimi fiskalnimi institucijami.

Časovni okvir: od leta 2020 naprej.

Več zahtev v pravnem okviru EU glede srednjeročnih proračunskih okvirov in neodvisnih fiskalnih institucij ne izpolnjuje mednarodnih standardov in najboljše prakse MDS in OECD, pogosto kljub stališčem, izraženim v ekonomskih dokumentih, ki jih je objavila Komisija sama. Če bo osnutek direktive iz leta 2017 sprejet, bo te slabosti odpravil le deloma (odstavki 18 do 41).

Za dodatno okrepitev proračunskih okvirov naj Komisija pregleda zahteve za srednjeročne proračunske okvire in neodvisne fiskalne institucije, pri čemer naj upošteva tudi mednarodne standarde in najboljšo prakso, ter predlaga ustrezne ukrepe za izboljšanje njihovega obsega in uspešnosti. To naj stori na podlagi opažanj iz tega poročila, pa tudi rezultatov svojega pregleda ustreznosti ter svoje ocene skladnosti in uporabe Direktive 2011/85 in Uredbe št. 473/2013.

Časovni okvir: v enem letu po objavi ocene Komisije v zvezi z zakonodajnim šestorčkom in dvojčkom (ki vključujeta Direktivo 2011/85 in Uredbo št. 473/2013).

Uspešnost Evropskega fiskalnega odbora je omejena zaradi njegove sedanje institucionalne ureditve. Poleg tega se načelo „upoštevaj ali pojasni” ne uporablja za Komisijo (odstavki 56 do 68).

Za dodatno okrepitev izvrševanja fiskalnih pravil EU in neodvisne ocene dela Komisije v zvezi z nacionalno razsežnostjo naj Komisija:

1. pregleda pooblastila in institucionalno ureditev Evropskega fiskalnega odbora ter objavi svoje zaključke, vključno z utemeljitvijo, če ne bo predlagala nobenih sprememb;
2. uporablja načelo „upoštevaj ali pojasni”, v skladu s katerim bi morala v primerih, ko ne ravna skladno z ocenami Evropskega fiskalnega odbora, to javno pojasniti.

Časovni okvir: v enem letu po objavi ocene Komisije v zvezi z zakonodajnim šestorčkom in dvojčkom (ki vključujeta Direktivo 2011/85 in Uredbo št. 473/2013).

Komisija še ni dokončala svoje ocene skladnosti nacionalne zakonodaje z zahtevami Direktive 2011/85, vključno s preverjanjem prenosa in skladnosti (odstavki 72 do 80).

Ocen uporabe pravnega okvira EU (Direktive 2011/85 in Uredbe št. 473/2013) Komisija še ni opravila ali jih je opravila v prezgodnji fazi izvajanja, zato niso smiselne (odstavki 84 do 92 in 96).

Spremljanje razvoja nacionalnih proračunskih okvirov Komisija trenutno izvaja med drugim na podlagi zbirke podatkov o fiskalnem upravljanju, v kateri se zbirajo informacije, ki jih zagotovijo države članice, namesto na dejansko delovanje pa so osredotočene predvsem na institucionalno ureditev (odstavek 92).

Za oceno tega, ali so bili cilji iz pravnih aktov (Direktive 2011/85 in Uredbe št. 473/2013) doseženi, in ob upoštevanju tega, da je od njunega sprejetja minilo šest oziroma osem let, naj Komisija:

1. brez dodatnih zamud dokonča oceno skladnosti;
2. čim prej izvede in objavi celovit pregled ustreznosti Direktive 2011/85;
3. spremeni vprašalnike za zbirko podatkov o fiskalnem upravljanju ali opredeli drugo ustrezno orodje, in sicer tako, da se bodo redno zbirale celovite informacije o dejanskem delovanju nacionalnih proračunskih okvirov;
4. redno spremlja delovanje nacionalnih proračunskih okvirov s strukturirano metodologijo, osredotočeno na operativno uspešnost ključnih elementov nacionalnih proračunskih okvirov. Komisija naj obravnava vsako ugotovljeno bistveno slabost.

Časovni okvir za (a): do srede leta 2020, (b): do konca leta 2019, (c): do konca leta 2020, (d): od leta 2021 naprej.

To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi Alex Brenninkmeijer, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 15. oktobra 2019.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner Lehne
Predsednik

Priloge

Priloga I – Časovnica relevantne pravne podlage in publikacij

Vir: Evropsko računsko sodišče

Priloga II – Mnenje Komisije o srednjeročnem proračunskem okviru

(i) Enoten proces za pripravo srednjeročnega proračunskega okvira in letnega proračuna ter v celoti povezana dokumentacija.

Komisija je že leta 2011 priznala problem, da so programi za stabilnost in konvergenco sicer že predstavljeni z večletnega vidika, vendar da je za politiko relevantnost teh dokumentov o politiki v nacionalni razpravi o proračunskih strategijah omejena, čeprav bi morale države članice svoje proračune pripraviti v skladu s svojimi zavezami v okviru teh programov⁶². Tudi v svojem vmesnem poročilu iz leta 2012 o izvajanju Direktive 2011/85 je Komisija navedla, da sta vključitev srednjeročnega proračunskega okvira v letni proračunski cikel in v celoti združena dokumentacija ključna elementa, ki ju je treba skrbno preučiti⁶³.

(ii) V prihodnost usmerjene kontrole odhodkov, ki zagotavljajo skladnost s srednjeročnimi načrti.

Kar zadeva ureditve prenosa, je Komisija poudarila, da je treba določiti omejitve za neporabljena odobrena sredstva, ki jih je mogoče prenesti v naslednje proračunsko leto (ali leta), sicer se lahko strogost in zmožnost predvidevanja okvira zaradi takih ureditev nekoliko zmanjšata⁶⁴. Poleg tega Komisija meni, da mora večletni okvir nujno vsebovati opredelitev ustreznih rezerv za nepredvidene dogodke in z njimi povezanih pravil za dostop⁶⁵.

(iii) Mehanizem za odgovornost⁶⁶.

Ugotovljeno je tudi, da to, da ni določb o spremljanju izvajanja večletnega proračuna, ni skladno s stališčem Komisije glede ključnih zahtev za srednjeročne proračunske okvire. V skladu z metodologijo Komisije za izračun indeksa kakovosti srednjeročnega proračunskega okvira od leta 2006 sta spremljanje in izvrševanje večletnih proračunskih ciljev ena od petih razsežnosti za ocenjevanje kakovosti srednjeročnega proračunskega okvira v državah članicah⁶⁷. Poleg tega je Komisija že leta 2007 priznala, da je to, da ni dovolj spremljanja, slabost v vseh državah članicah⁶⁸, leta 2010 pa je ponovno poudarila, da so analiza odstopanj od predvidene fiskalne poti ter mehanizmi spremljanja in popravljalni mehanizmi ključni elementi v zasnovi srednjeročnih proračunskih okvirov⁶⁹.

Priloga III – Heterogenost neodvisnih fiskalnih institucij

* EPDČ: Ekvivalent polnega delovnega časa.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Komisije

Priloga IV – Fiskalna pravila preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast ter fiskalnega dogovora

Kratice in okrajšave

BDP: bruto domači proizvod

MDS: Mednarodni denarni sklad

OECD: Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj

PDEU: Pogodba o delovanju Evropske unije

PSUU: Pogodba o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji

Svet: Svet EU

Glosar

Evropski fiskalni odbor: svetovalni organ Komisije, ki je odgovoren za ocenjevanje izvajanja fiskalnih pravil EU, predloge sprememb fiskalnega okvira in pripravo ekonomskih ocen.

Evropski semester: letni ciklus, ki zagotavlja okvir za usklajevanje ekonomskih politik držav članic EU in spremljanje napredka, zlasti v primeru fiskalnih politik iz Pakta za stabilnost in rast.

Fiskalna uspešnost: ohranjanje proračunske discipline za spodbujanje makroekonomske stabilnosti in trajnostne rasti.

Fiskalni dogovor: dogovor za okrepitev proračunske discipline, ki ga je sklenilo 22 od 25 pogodbenic, ki so podpisale medvladno Pogodbo o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji.

Fiskalno pravilo: stalna omejitev fiskalne politike, pogosto izražena v obliki numerične zgornje meje ali cilja, sorazmernega z bruto domačim proizvodom v kazalniku fiskalne uspešnosti.

Korektivni del Pakta za stabilnost in rast: postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki ga začne izvajati Svet na priporočilo Komisije v zvezi z vsako državo članico EU, ki preseže mejno vrednost proračunskega primanjkljaja, določeno z uredbo EU o Paktu za stabilnost in rast. Vključuje več ukrepov, ki lahko zajemajo uvedbo sankcij, da bi se države članice spodbudile k izvajanju nadzora nad proračunskim primanjkljajem, in je potreben za zagotovitev nemotenega delovanja ekonomske in monetarne unije.

Mreža neodvisnih fiskalnih institucij EU: platforma, vzpostavljena leta 2015, za izmenjavo mnenj in strokovnega znanja ter združevanje virov. Odprta je za vse neodvisne organe za fiskalni nadzor, ki delujejo v EU, predseduje pa ji ena od neodvisnih fiskalnih institucij.

Mreža neodvisnih fiskalnih institucij EU: skupina s podporo Komisije, ki je bila vzpostavljena leta 2013. Sestavljajo jo nacionalne neodvisne fiskalne institucije EU in Evropski fiskalni odbor, predseduje pa ji Komisija.

Nacionalni proračunski okvir: ureditve, postopki, pravila in institucije, ki so osnova za proračunske politike.

Neodvisna fiskalna institucija: javni organ, ki z izvajanjem različnih nalog, vključno z makroekonomskimi in proračunskimi napovedmi ter ocenami fiskalne skladnosti, spodbuja dobro fiskalno politiko in vzdržne javne finance.

Ocena skladnosti: ocena prenosa in skladnosti izvajanja direktive EU na nacionalni ravni.

Odbor za ekonomsko politiko: svetovalni organ Sveta za ekonomske in finančne zadeve ter Komisije, ki pomaga spodbujati soglasje o ekonomski politiki (vključno z zaposlovanjem in rastjo) in vzdržnost javnih financ.

Osnutek proračunskega načrta: dokument, ki ga morajo države članice euroobmočja vsako leto predložiti Komisiji in se uporablja kot podlaga za usklajevanje fiskalne politike.

Pakt za stabilnost in rast: sklop pravil, sprejetih leta 1997, ki so namenjena varovanju stabilnosti v ekonomski in monetarni uniji, tako da zagotavljajo, da si države članice prizadevajo za zdrave javne finance in usklajujejo svoje fiskalne politike.

Pilotni postopek EU: neformalni dialog med Komisijo in državo članico o potencialni neskladnosti s pravom EU, preden se sproži formalni postopek za ugotavljanje kršitev.

Pogodba o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji: medvladna pogodba, sprejeta leta 2012, v kateri so določena pravila za spodbujanje proračunske discipline in usklajevanja ekonomskih politik med pogodbenicami ter za izboljšanje upravljanja euroobmočja.

Postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji: namenjen je ugotavljanju, preprečevanju in obravnavi nastanka potencialno škodljivih makroekonomskih neravnotežij, ki bi lahko negativno vplivala na gospodarsko stabilnost v posamezni državi članici, euroobmočju ali EU kot celoti.

Potencialni proizvod: teoretični koncept ravni proizvoda (bruto domačega proizvoda) v danem trenutku, ki je skladen s stabilno stopnjo inflacije. Stopnja njegove rasti skozi čas ni nujno stalna. Ne ravni ne stopnje rasti ni mogoče neposredno izmeriti, ampak ju je treba oceniti.

Pravilo o odhodkih: dolgotrajna omejitev absolutne porabe ali rasti stopnje porabe.

Pravilo o uravnoteženem proračunu: proračunsko stanje sektorja države mora biti uravnoteženo ali v presežku. Tako v Paktu za stabilnost in rast kot tudi v Pogodbi o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji šteje, da je to pravilo izpolnjeno, če je letni strukturni saldo sektorja države na ravni srednjeročnega proračunskega cilja.

Prenos: sprejetje, objava in začetek veljavnosti nacionalnih določb za uporabo direktive EU pred iztekom roka.

Preventivni del Pakta za stabilnost in rast: glavni cilj preventivnega dela, kot je določen v Uredbi Sveta (ES) št. 1466/97, je zagotoviti hitro približevanje držav članic čim bolj uravnoteženemu proračunskemu stanju ali proračunskemu presežku, kar bi jim nato omogočilo, da obvladajo običajna ciklična nihanja, ne da bi presegle 3-odstotno omejitev pri nominalnem primanjkljaju.

Preverjanje prenosa: ocena točnosti/skladnosti nacionalnih izvedbenih ukrepov z določbami direktive.

Preverjanje skladnosti: prvo preverjanje, ali nacionalni izvedbeni ukrepi pokrivajo vse potrebne določbe direktive.

Primarni saldo: proračunski saldo brez plačil obresti za javnofinančni dolg.

Programi za stabilnost in konvergenco: v skladu s Paktom za stabilnost in rast morajo države članice letno predložiti dokument s fiskalnimi načrti za naslednja tri leta. Komisija in finančni ministri ga uporabljajo, da ocenijo, ali so države pri doseganju svojega srednjeročnega proračunskega cilja na dobri poti. Države članice euroobmočja predložijo programe za stabilnost, države, ki niso članice euroobmočja, pa programe za konvergenco.

Samodejni popravljalni mehanizem: obveznost izvajanja popravljalnih ukrepov, ki se samodejno sproži v primeru ugotovljenih znatnih odklonov od srednjeročnega proračunskega cilja ali prilagoditvene poti za njegovo dosego.

Srednjeročni proračunski cilj: cilj fiskalne politike, prilagojen posamezni državi, ki je določen v Paktu za stabilnost in rast. Za večino držav članic znaša –1 % bruto domačega proizvoda, za države članice euroobmočja pa je nekoliko strožji in znaša –0,5 % bruto domačega proizvoda, razen če imajo majhen delež dolga.

Srednjeročni proračunski okvir: fiskalne ureditve, s katerimi se fiskalne politike oblikujejo tudi preko letnega proračunskega koledarja.

Strukturni saldo: dejanski proračunski saldo brez cikličnega elementa ter enkratnih in drugih začasnih ukrepov. Strukturni saldo izraža osnovno gibanje proračunskega salda.

Uporaba: uveljavljanje zakonov EU in nacionalnih zakonov.

Zakonodajni dvojček: sveženj dveh zakonodajnih ukrepov EU (uredb št. 472 in 473), namenjen okrepitvi ekonomskega upravljanja v euroobmočju, ki je bil sprejet maja 2013.

Zakonodajni šestorček: sveženj šestih zakonodajnih ukrepov EU (petih uredb in Direktive 2011/85) za ekonomsko upravljanje, sprejet novembra 2011.

Zbirka podatkov o fiskalnem upravljanju: orodje Komisije, ki vključuje informacije o glavnih elementih okvirov držav članic za fiskalno upravljanje, tj. nacionalnih fiskalnih pravilih, neodvisnih fiskalnih institucijah in srednjeročnih proračunskih okvirih.

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat IV – regulacija trgov in konkurenčno gospodarstvo, ki ga vodi član Sodišča Alex Brenninkmeijer. Revizijo je do konca svojega mandata (julij 2019) vodil član Sodišča Neven Mates, za njim pa član Sodišča Mihails Kozlovs. Pri reviziji so sodelovali vodja njegovega kabineta Edite Dzalbe, atašejka v njegovem kabinetu Laura Graudina, ataše v kabinetu nekdanjega hrvaškega člana Sodišča Marko Mrkalj, vodilna upravna uslužbenka Marion Colonerus, vodja naloge Stefano Sturaro ter revizorji Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou in Maëlle Bourque. Jezikovno podporo je zagotovil Michael Pyper.

Od leve proti desni: Stefano Sturaro, Marion Colonerus, Mihails Kozlovs, Maëlle Bourque, Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou.

Končne opombe

¹ Evropski svet (2010), Report by the Task Force to the European Council on strengthening economic governance in the EU.

² Na primer: Debrun, X., et al. (2008), Tied to the mast? National fiscal rules in the European Union, ekonomska politika 23/54, str. 299–362.

³ MDS (2013), Reassessing the role and modalities of fiscal policy in advanced economies, dokument o politiki.

⁴ Glej na primer poročilo Evropske Komisije (2004), Report on Public Finances in EMU 2004.

⁵ Svet EU (2005), Ecofin Council report to the European Council of 22-23 March 2005 on improving the implementation of the Stability and Growth Pact.

⁶ Svet EU (2009), 2967th Economic and Financial Affairs Council conclusions on fiscal exit strategy.

⁷ Direktiva Sveta 2011/85/EU z dne 8. novembra 2011 o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic, UL L 306, 23.11.2011 (v nadaljnjem besedilu: Direktiva 2011/85).

⁸ Evropska komisija (2012), COM(2012) 342 final, sporočilo Komisije z naslovom Skupna načela za nacionalne fiskalne popravljalne mehanizme.

⁹ Debrun, X., in Kinda, T. (2014), Strengthening post-crisis fiscal credibility: Fiscal Councils on the rise — A new dataset, delovni dokument MDS 14/58.

¹⁰ Beetsma, R., et al. (2018), The rise of independent fiscal institutions: recent trends and performance, delovni dokument MDS 18/68.

¹¹ Jonung, L., in Larch, M. (2006), Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts, ekonomska politika 21/47, str. 492–534.
MDS (2013), Case studies of fiscal councils — functions and impact.

¹² Uredba (EU) št. 473/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2013 o skupnih določbah za spremljanje in ocenjevanje osnutkov proračunskih načrtov ter zagotavljanje zmanjšanja čezmernega primanjkljaja držav članic v euroobmočju, UL L 140, 17.5.2013 (v nadaljnjem besedilu: Uredba št. 473/2013).

¹³ Evropska komisija (2017), COM(2017) 824 final, predlog direktive Sveta o določbah za krepitev fiskalne odgovornosti in srednjeročne proračunske usmerjenosti v državah članicah, str. 3.

¹⁴ Ekonomsko-finančni odbor (2019), Draft supplementary EFC findings on the transposition of the Fiscal Compact, ecfin.cef.cpe(2019)1812588.

¹⁵ Sklep Komisije (EU) 2015/1937 z dne 21. oktobra 2015 o vzpostavitvi neodvisnega svetovalnega Evropskega fiskalnega odbora in Sklep Komisije (EU) 2016/221 z dne 12. februarja 2016 o spremembi Sklepa (EU) 2015/1937 o vzpostavitvi neodvisnega svetovalnega Evropskega fiskalnega odbora.

¹⁶ Juncker, J.-C., Tusk, D., Dijsselbloem, J., Draghi, M., in Schulz, M. (2015), Poročilo petih predsednikov: Dokončanje evropske ekonomske in monetarne unije.

¹⁷ Posebno poročilo št. 10/2016 – Za zagotovitev uspešnega izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem so potrebna dodatna izboljšanja (http://eca.europa.eu).

¹⁸ Posebno poročilo št. 18/2018 – Ali je dosežen glavni cilj preventivnega dela Pakta za stabilnost in rast? (http://eca.europa.eu).

¹⁹ Posebno poročilo št. 03/2018 – Revizija postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji (http://eca.europa.eu).

²⁰ Te države članice euroobmočja so bile izbrane, ker imajo velik dolg, ker so se njihovi proračunski okviri znatno izboljšali ali ker imajo že dolgo vzpostavljeno neodvisno fiskalno institucijo.

²¹ V petih od 28 držav članic si naloge neodvisne fiskalne institucije delita dve instituciji.

²² Evropska komisija (2012), Report on Public Finances in EMU 2011, str. 101.

²³ Evropska centralna banka (2018), CON/2018/25.

²⁴ Evropska komisija (2017), C(2017) 1201 final, Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union, str. 3.

²⁵ Evropska centralna banka (2018), CON/2018/25.

²⁶ Vsako prihodnje leto, ki ni tekoče proračunsko/fiskalno leto.

²⁷ MDS (2013), Cangiano, G., et al., Public Financial Management and its emerging architecture, str. 161.

²⁸ OECD (2004), The Legal Framework for Budget Systems, okvir III.4; MDS (2010), Lienert, I., in Fainboim, I., Reforming Budget Systems Laws, okvir 4 in str. 12–13; MDS (2013), Cangiano, G., et al., Public Financial Management and its emerging architecture, str. 156; MDS (2014), Fiscal transparency code, načela 2.1.3, 2.3.1 in 2.3.2; Svetovna banka (2013), Beyond the annual budget. The global experience with medium term expenditure frameworks, str. 58–59.

²⁹ MDS (2014), Fiscal transparency code, načelo 2.1.3.

³⁰ Potencialni proizvod je teoretični koncept ravni proizvoda (BDP) v danem trenutku, ki je skladna s stabilno stopnjo inflacije. Stopnja njene rasti skozi čas ni nujno stalna. Ne ravni ne stopnje rasti ni mogoče neposredno izmeriti, ampak ju je treba oceniti.

³¹ MDS in OECD sta svoje standarde in najboljše prakse za dobro proračunsko upravljanje posodobila leta 2014 oziroma 2015 ter vanje vključila izkušnje, pridobljene med gospodarsko in finančno krizo, vendar Komisija v osnutek direktive iz leta 2017 ta posodobitve ni vključena.

³² MDS (2013), The functions and impact of fiscal councils: ta dokument vsebuje najcelovitejšo raziskavo fiskalnih svetov doslej ter nadgrajuje druge dokumente, vključno z osnutkom načel OECD iz leta 2012 in dokumentom Kopits, G. (2011), Independent fiscal institutions: Developing good practices, str. 35–52.

³³ Načela OECD so bila na voljo že leta 2012, sprejeta pa leta 2014. Glej OECD (2014), Recommendation on Principles for IFIs.

³⁴ Evropska komisija (2017), Jankovics, L., in Sherwood, M., Independent fiscal institutions in the EU Member States: The early years, dokument za razpravo 067.

³⁵ Evropska komisija (2004), Jonung, L., in Larch, M., Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts.

³⁶ Pretiran optimizem pomeni precenjevanje rasti proizvoda in prihodkov ter podcenjevanje nediskrecijskih odhodkov.

³⁷ MDS (2007), Code of good practices on fiscal transparency, načelo 4.3.4.

³⁸ OECD (2014), Recommendation on Principles for IFIs, načelo 3.3.

³⁹ Mreža neodvisnih fiskalnih institucij EU (2016), Defining and enforcing minimum standards for IFIs.

⁴⁰ Mreža neodvisnih fiskalnih institucij EU (2018), Statement by the Network of EU IFIs in response to the Proposal for a Council Directive laying down provisions for strengthening fiscal responsibility and the medium-term budgetary orientation in Member States.

⁴¹ Komisija je leta 2015 objavila razlagalno sporočilo o svoji diskrecijski pravici z naslovom Kako čim bolje izkoristiti prožnost v okviru obstoječih pravil Pakta za stabilnost in rast, COM(2015) 12 final. To je bilo nato izraženo v skupnem stališču iz novembra 2015, ki ga je februarja 2016 odobril Svet.

⁴² Da se zagotovi hitro približevanje srednjeročnemu proračunskemu cilju, je v Paktu za stabilnost in rast kot referenčna vrednost določeno, da morajo države članice strukturno proračunsko stanje prilagajati po stopnji 0,5 % BDP na leto.

⁴³ Evropski fiskalni odbor (2018), Annual report 2018, str. 42.

⁴⁴ Irish Fiscal Advisory Council (2016), Fiscal assessment report, str. 67.

⁴⁵ Evropski fiskalni odbor sestavljata odbor in sekretariat (z vodjo sekretariata in podpornimi uslužbenci, in sicer trenutno petimi ekonomisti in enim pomočnikom).

⁴⁶ Evropska centralna banka (2015), Ekonomski bilten, številka 7, okvir 5: The creation of a European Fiscal Board.

⁴⁷ MDS (2016), 2016 Article IV consultation – euro-area policies, poročilo MDS o posameznih državah št. 16/219, str. 20.

⁴⁸ Evropski fiskalni odbor je marca 2018 objavil tudi izjavo v podporo danskemu fiskalnemu svetu.

⁴⁹ Evropska centralna banka (2015), Ekonomski bilten, številka 7, okvir 5: The creation of a European Fiscal Board.

⁵⁰ Evropski varuh človekovih pravic (2016), Letter from the European Ombudsman to the President of the European Commission regarding Transparency of the European Fiscal Board.

⁵¹ Evropska komisija (2012), Report on Public Finances in EMU 2011, str. 101.

⁵² Evropsko računsko sodišče (2018), Panoramski pregled – Pravo EU v praksi: nadzorne pristojnosti Evropske komisije v skladu s členom 17(1) Pogodbe o Evropski uniji, okvir 4.

⁵³ Preverjanja prenosa je treba končati v 6 mesecih po roku za prenos ali po datumu priglasitve nacionalnih izvedbenih ukrepov, preverjanja skladnosti pa v 16 do 24 mesecih po datumu priglasitve nacionalnih ukrepov za prenos.

⁵⁴ Če se v nekem primeru uporabi pilotni postopek EU, vendar ni več verjetno, da bo pravočasno prinesel pričakovane rezultate, bi morala Komisija uvesti formalni postopek za ugotavljanje kršitev.

⁵⁵ Kot orodja za spodbujanje skladnosti se uporabljajo izvedbeni načrti, smernice, obrazložitveni dokumenti, mreže, strokovne skupine, delavnice, paketni sestanki in preglednice kazalnikov.

⁵⁶ Nekateri vidiki ocene uporabe so bili vključeni že v oceno prenosa.

⁵⁷ Evropska komisija (2012), Report on Public Finances in EMU 2011, str. 101.

⁵⁸ Evropska komisija (2019), Report on Public Finances in EMU 2018, str. 138.

⁵⁹ Evropska komisija (2017), C(2017) 1201 final, Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union.

⁶⁰ Evropska centralna banka (2017), Ekonomski bilten, številka 4, okvir 8: The fiscal compact: the Commission’s review and the way forward.

⁶¹ Letni cikel usklajevanja gospodarskih politik EU, ki pokriva tudi fiskalne politike na podlagi Pakta za stabilnost in rast.

⁶² Evropska komisija (2012), Report on Public Finances in EMU 2011, str. 105.

⁶³ Evropska komisija (2012), COM(2012) 761 final, poročilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu z naslovom Vmesno poročilo o napredku pri izvajanju Direktive Sveta 2011/85/EU o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic, str. 6.

⁶⁴ Evropska komisija (2015), Sherwood, M., Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States, dokument za razpravo 021, str. 6.

⁶⁵ Evropska komisija (2012), Fiscal frameworks in the European Union: May 2012 update on priority countries (Addendum to occasional paper 91), priložnostni dokument 113, str. 15.

⁶⁶ MDS (2010), Lienert, I., in Fainboim, I., Reforming Budget Systems Laws, okvir 3 in okvir 4.

⁶⁷ Evropska komisija (2007), Report on Public Finances in EMU 2007, okvir III.4.1; Evropska komisija (2015), Sherwood, M., Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States, dokument za razpravo 021, okvir A1.1.

⁶⁸ Evropska komisija (2007), Report on Public Finances in EMU 2007, str. 158.

⁶⁹ Evropska komisija (2010), Report on Public Finances in EMU 2010, okvir II.3.3.

Časovnica

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2019

© Evropska unija, 2019

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Za vsako uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, ki ni zaščiteno z avtorskimi pravicami Evropska unija, je treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov pravic.

Stik z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Iskanje informacij o EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s http://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1952 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.