Requisitos da UE aplicáveis aos quadros orçamentais nacionais: devem continuar a ser reforçados e a sua aplicação deve ser mais bem acompanhada

Síntese

Ao tentar sanar as causas profundas da crise financeira, a Comissão verificou a necessidade de complementar o quadro orçamental baseado em regras com disposições vinculativas a nível nacional. Por conseguinte, propôs três atos legislativos para reforçar os quadros orçamentais nacionais (ou seja, a forma como as políticas orçamentais são conduzidas). Dois deles foram adotados (em 2011, no âmbito do «pacote de seis», e em 2013, no âmbito do «pacote de dois»), enquanto o processo legislativo relativo a uma proposta de diretiva de 2017 ainda está em curso. Além disso, 25 Estados‑Membros assinaram em 2012 um Tratado intergovernamental sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária.

Os referidos atos legislativos exigem que, entre outras obrigações, os Estados‑Membros criem instituições orçamentais independentes, apliquem regras orçamentais nacionais e introduzam quadros orçamentais plurianuais baseados em regras. A existência de instituições orçamentais independentes bem concebidas está associada a maior conformidade com as regras orçamentais e a previsões macroeconómicas e orçamentais precisas e menos enviesadas. Por seu turno, os quadros orçamentais a médio prazo são reconhecidos, mais em geral, como contributos para um desempenho orçamental mais sólido, já que indicam se, e de que modo, as decisões políticas atuais e os programas futuros são compatíveis com dotações orçamentais de médio prazo sustentáveis.

A auditoria visou avaliar se as medidas da Comissão para reforçar os quadros orçamentais dos Estados‑Membros tinham alcançado os resultados pretendidos. Para o efeito, o Tribunal analisou se:

1. os requisitos legais da UE aplicáveis aos quadros orçamentais nacionais foram eficazes;
2. os quadros orçamentais nacionais foram reforçados através de uma interação adequada e clara entre a Comissão, as instituições orçamentais independentes e o Conselho Orçamental Europeu;
3. a Comissão avaliou adequadamente a forma como os requisitos legais da UE foram introduzidos e aplicados nos Estados‑Membros.

A ação legislativa da UE impulsionou o reforço dos quadros orçamentais nacionais. Contudo, o quadro jurídico pode ser melhorado. Em comparação com as normas e boas práticas internacionais, os requisitos são mais permissivos em vários aspetos, nomeadamente os que dizem respeito aos quadros orçamentais de médio prazo e às instituições orçamentais independentes. A diretiva proposta pela Comissão em 2017 corrige algumas — mas não a totalidade — das insuficiências observadas pelo Tribunal.

As instituições orçamentais independentes avaliam a conformidade com as regras orçamentais nacionais. Além disso, à semelhança da Comissão, algumas instituições orçamentais independentes nacionais também avaliam se os Estados‑Membros cumprem as regras orçamentais da UE, ou porque a sua base jurídica assim o dita, ou porque decidem fazê‑lo de forma voluntária. O facto de a Comissão utilizar o seu poder discricionário, bem como outros fatores, gera o risco de incoerência entre a sua avaliação e a realizada pelas instituições orçamentais independentes no que respeita ao cumprimento das regras orçamentais da UE. A concretizar‑se, esse risco diminui a eficácia do quadro orçamental da União.

O Relatório dos Cinco Presidentes, publicado em 2015, propôs a criação de um Conselho Orçamental Europeu, que asseguraria uma avaliação de desempenho pública e independente a nível europeu dos orçamentos nacionais e da sua execução à luz dos objetivos orçamentais da UE. A Comissão instituiu-o através de uma decisão no mesmo ano. A estrutura e o mandato do Conselho Orçamental Europeu ficaram aquém das funções previstas nesse relatório. Além disso, a atual configuração institucional pode ser melhorada no que respeita à sua independência. Por último, a Comissão pode ignorar as propostas e recomendações emitidas pelo Conselho Orçamental Europeu sem apresentar explicações adequadas.

Até ao momento, a Comissão tem apenas uma garantia limitada de que os requisitos da UE aplicáveis aos quadros orçamentais nacionais são devidamente introduzidos e aplicados. Com efeito, a avaliação da conformidade das leis nacionais com os requisitos da Diretiva 2011/85/UE ainda não foi concluída. As avaliações sobre a aplicação do quadro jurídico da UE ainda não foram realizadas ou ocorreram numa fase de aplicação demasiado prematura para serem significativas.

O Tribunal recomenda que a Comissão deve:

1. reforçar a cooperação com as instituições orçamentais independentes de modo a minimizar as divergências entre a avaliação da Comissão e a destas instituições no que respeita ao cumprimento das regras orçamentais da UE;
2. rever os requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais nacionais, tendo igualmente em consideração as boas práticas e as normas internacionais;
3. reforçar o Conselho Orçamental Europeu;
4. dar resposta às questões de conformidade pendentes e reforçar as garantias de funcionamento dos quadros orçamentais nacionais.

Introdução

Contexto

Quando a eclosão da crise das dívidas soberanas, em 2009, ameaçava a estabilidade da área do euro, os legisladores da UE adotaram vários atos legislativos para melhorar a governação orçamental da UE. O objetivo era melhorar a aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e reforçar os quadros orçamentais nacionais¹ (ver na caixa 1 as componentes destes quadros).

Caixa 1

Quadros orçamentais nacionais

Os quadros orçamentais nacionais consistem nas disposições, procedimentos, regras e instituições em que assentam as políticas orçamentais.

Fonte: TCE.

É amplamente consensual na literatura económica que os quadros orçamentais plurianuais e baseados em regras estão associados a um desempenho orçamental mais sólido², já que indicam de que modo as decisões políticas atuais e os programas futuros são compatíveis com dotações orçamentais de médio prazo sustentáveis. A existência de quadros orçamentais a médio prazo credíveis pode também ajudar os governos a conciliar os requisitos de sustentabilidade orçamental com o eventual recurso a políticas orçamentais destinadas a atenuar os efeitos dos choques económicos e financeiros³.

Nos termos do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), os Estados‑Membros mantêm a sua soberania no que diz respeito às políticas orçamentais. Não obstante, é necessária uma coordenação das políticas de forma a evitar repercussões negativas e ameaças à estabilidade monetária na área do euro. A Comissão considerou que, para garantir o êxito desta coordenação, os objetivos orçamentais da UE teriam de ser incorporados nas políticas orçamentais nacionais⁴. Em 2005, o Conselho considerou que «as disposições nacionais em matéria de governação devem complementar o enquadramento da UE»⁵. Contudo, na altura, não foi apresentada qualquer análise global sobre i) insuficiências no quadro da UE então existente ou ii) a coordenação futura dos dois conjuntos de disposições de governação. Em outubro de 2009, o Conselho da UE (em seguida designado por «Conselho») concluiu novamente que os quadros orçamentais nacionais deveriam ser reforçados para apoiar a sustentabilidade orçamental a longo prazo⁶.

Desde 2006, a Comissão recolhe, através de inquéritos às autoridades nacionais competentes, informações qualitativas e dados sobre os principais elementos dos quadros orçamentais nacionais (ou seja, regras orçamentais numéricas, instituições orçamentais independentes e quadros orçamentais a médio prazo). Estas informações são introduzidas na base de dados da Comissão relativa à governação orçamental e são utilizadas para calcular índices sobre a solidez e a qualidade destes elementos.

Quadro jurídico

Em resultado de debates políticos, o primeiro passo no desenvolvimento de um quadro jurídico comum foi a adoção da Diretiva 2011/85/UE⁷, uma de seis medidas legislativas designadas por «pacote de seis», que estabelece os requisitos mínimos dos quadros orçamentais nacionais (no anexo I é apresentada uma visão geral dos atos jurídicos pertinentes e do historial da sua aprovação). Nos seus termos, os Estados‑Membros devem dispor de:

1. um planeamento orçamental baseado em previsões macroeconómicas e orçamentais realistas elaboradas por uma instituição designada para o efeito;
2. regras orçamentais específicas, cujo cumprimento deve ser acompanhado por organismos independentes;
3. um quadro orçamental a médio prazo credível e eficaz que inclua um horizonte de planeamento orçamental de, pelo menos, três anos;
4. sistemas exaustivos, coerentes e transparentes para a contabilidade orçamental e a informação estatística.

O segundo passo foi o Tratado intergovernamental sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (TECG), assinado em março de 2012, nomeadamente o Pacto Orçamental (título III), complementado por uma comunicação da Comissão, de junho de 2012, que estabelece sete princípios comuns⁸ (em seguida designados por «princípios comuns da Comissão»). O Pacto Orçamental exige que as suas partes contratantes (os 19 Estados‑Membros da área do euro, a Bulgária, a Dinamarca e a Roménia) consagrem na legislação nacional uma regra de equilíbrio orçamental estrutural e criem um mecanismo automático de correção, bem como uma instituição orçamental independente (ver caixa 2).

A existência de instituições orçamentais independentes bem concebidas é geralmente associada a um melhor desempenho orçamental⁹, a maior conformidade com as regras orçamentais¹⁰ e a previsões macroeconómicas e orçamentais mais precisas e menos enviesadas¹¹.

O terceiro passo foi a adoção do Regulamento (UE) n.º 473/2013¹², que faz parte do «pacote de dois» e visava, entre outros, incorporar no direito da UE as disposições do TECG relativas aos Estados‑Membros da área do euro.

Por fim, a Comissão apresentou uma proposta de diretiva do Conselho, em dezembro de 2017, com vista a incorporar o teor do TECG no direito da UE¹³ (em seguida designada por «proposta de diretiva de 2017»). À data da elaboração do presente relatório, o processo de adoção no Conselho estava pendente da avaliação da Comissão sobre o «pacote de seis» e o «pacote de dois», que deverá ser apresentada até ao final de 2019¹⁴. O Parlamento Europeu também ainda não emitiu parecer sobre a proposta.

Em 2015, a Comissão instituiu o Conselho Orçamental Europeu (COE) através de uma decisão (em seguida designada por «Decisão COE»)¹⁵. A sua criação baseou‑se numa recomendação formulada no Relatório dos Cinco Presidentes¹⁶ para a criação de um COE consultivo que visasse reforçar o quadro de governação da UE, designadamente coordenando e complementando as instituições orçamentais independentes nacionais e assegurando uma avaliação de desempenho pública e independente dos orçamentos e da sua execução à luz dos objetivos orçamentais da UE.

Âmbito e método da auditoria

Entre 2016 e 2018, o Tribunal examinou a vertente corretiva¹⁷ e a vertente preventiva¹⁸ do PEC, bem como o procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos¹⁹. A fim de concluir a sua análise global da governação económica da UE, o Tribunal decidiu realizar uma auditoria relativa às disposições relacionadas com a estabilidade orçamental.

A auditoria visou avaliar se as medidas da Comissão para reforçar os quadros orçamentais dos Estados‑Membros da UE tinham alcançado os resultados pretendidos, tendo como referência as três principais componentes, ou seja, i) as regras orçamentais e o mecanismo de correção, ii) os quadros orçamentais a médio prazo e iii) as instituições orçamentais independentes (ver caixa 1). Para o efeito, o Tribunal analisou se:

1. os requisitos legais da UE aplicáveis aos quadros orçamentais nacionais foram eficazes;
2. os quadros orçamentais nacionais foram reforçados através de uma interação adequada e clara entre a Comissão, as instituições orçamentais independentes e o COE;
3. a Comissão avaliou adequadamente a forma como os requisitos legais da UE foram introduzidos e aplicados nos Estados‑Membros.

O Tribunal centrou‑se nos casos dos oito Estados‑Membros da sua amostra de auditoria (Grécia, Espanha, França, Itália, Letónia, Luxemburgo, Países Baixos e Portugal)²⁰. Contudo, a análise também abordou, quando necessário, os casos de outros Estados‑Membros. O Tribunal analisou ainda o papel e a posição do COE no quadro orçamental da UE.

O Tribunal definiu os critérios de auditoria tendo como referência diversas fontes: i) documentos jurídicos; ii) documentos e bases de referência da Comissão; e iii) documentos emitidos e normas elaboradas por diferentes instituições da UE, outras organizações internacionais ou investigadores. As secções pertinentes do presente relatório contêm mais informações a este respeito.

O Tribunal recolheu as suas provas de auditoria com base nos seguintes elementos:

1. um exame da documentação pertinente da Comissão e do COE;
2. um exame de publicações, orientações e normas de organizações internacionais (o FMI, a OCDE, o Banco Mundial), bem como de literatura relevante de institutos independentes e de instituições académicas;
3. um inquérito online às instituições orçamentais independentes na UE, ao qual responderam 31 delas em 26 Estados‑Membros²¹;
4. entrevistas com pessoal da Direção‑Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros (DG ECFIN);
5. entrevistas com pessoal de ministérios, instituições orçamentais independentes, bancos centrais e grupos de reflexão pertinentes nos oito Estados‑Membros da amostra do Tribunal, a fim de recolher observações sobre os requisitos da UE e a sua aplicação.

O presente relatório especial visa contribuir para os debates no Parlamento Europeu e no Conselho relativos à proposta de diretiva de 2017 sobre o reforço da responsabilidade orçamental e da orientação orçamental de médio prazo dos Estados‑Membros nos termos da proposta da Comissão.

Observações

Os requisitos legais da UE impulsionaram o reforço dos quadros orçamentais nacionais, mas podem ser melhorados

Como se previa, a ação legislativa da UE (ver pontos 05 a 10) impulsionou o reforço dos quadros orçamentais nacionais nos Estados‑Membros da UE. Como ilustrado na figura 1, o número de regras orçamentais nacionais e de instituições orçamentais independentes aumentou significativamente após a adoção da Diretiva 2011/85/UE.

Nota: em 2011 (linha vermelha), foi adotada a Diretiva 2011/85/UE.

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

No entanto, os diferentes elementos dos quadros orçamentais nacionais estão sujeitos a um quadro jurídico fragmentado (ver figura 2). Estes elementos são: i) as regras orçamentais numéricas; ii) o mecanismo de correção; iii) os quadros orçamentais a médio prazo; iv) as instituições orçamentais independentes; e v) os procedimentos orçamentais.

Fonte: TCE. * Algumas disposições não se aplicam ao Reino Unido.

Coexistem diversos atos de diferentes naturezas jurídicas (legislação da UE e Tratado intergovernamental):

• o seu grau de aplicabilidade varia (o Tribunal de Justiça da UE apenas pode deliberar sobre a transposição do TECG; no que respeita à sua aplicação, as instituições da UE não têm poderes para garantir a aplicação da legislação nacional que o transpõe);
• embora algumas disposições estejam consagradas em regulamentos, que são diretamente aplicáveis, outras são estabelecidas numa diretiva, que os Estados‑Membros transpõem num prazo determinado e que podem decidir como aplicar, o que aumenta a heterogeneidade dos quadros nacionais;
• o grau de aplicabilidade a determinados Estados‑Membros varia, nomeadamente em função de pertencerem ou não à área do euro.

A Comissão elaborou a Diretiva 2011/85/UE num período muito curto (três meses), tendo salientado que esta deveria ser encarada como um conjunto de requisitos mínimos e não como representando boas práticas ou mesmo os elementos desejáveis de um quadro orçamental a médio prazo. A Comissão afirmou ainda que a incorporação de boas práticas no quadro jurídico da UE não seria compatível com as diferenças consideráveis entre as estruturas administrativas e institucionais dos Estados‑Membros²².

Como mencionado no ponto 09, a proposta de diretiva de 2017 visava incorporar o teor do TECG no direito da UE. A Comissão optou não por uma transposição literal, mas por aquilo a que chama «abordagem teleológica», ou seja, uma incorporação centrada no objetivo subjacente ao Pacto Orçamental, que é a convergência para níveis prudentes de dívida pública. Na prática, a proposta de diretiva de 2017 requer, entre outros elementos, um objetivo orçamental de médio prazo em termos de saldo estrutural que assegure o cumprimento do limite máximo do rácio dívida/PIB consagrado no TFUE, mas sem definir um limite numérico.

O Banco Central Europeu (BCE) afirmou num parecer que as disposições desta diretiva se desviam substancialmente das do Pacto Orçamental, o que poderá conduzir ao enfraquecimento das regras deste último²³. Importa notar, além disso, que a proposta de diretiva de 2017 foi introduzida antes de se proceder à análise da adequação da Diretiva 2011/85/UE (em seguida designada por «análise da adequação») ou à avaliação do funcionamento do «pacote de dois».

O Tribunal examinou se os requisitos do quadro jurídico em vigor eram apropriados e se a proposta de diretiva de 2017 resolvia alguma das lacunas identificadas, incidindo em três aspetos:

1. no mecanismo de correção;
2. nos quadros orçamentais a médio prazo;
3. nas instituições orçamentais independentes.

Lacunas nas disposições relativas ao mecanismo de correção

A Diretiva 2011/85/UE introduziu pela primeira vez o conceito de mecanismo de correção, designado por «consequências em caso de incumprimento». No entanto, não estabeleceu requisitos específicos relativamente à sua conceção e aplicação.

O TECG prevê o acionamento automático do mecanismo de correção caso se observem desvios significativos face ao objetivo orçamental de médio prazo. Não define diretamente requisitos específicos relativos à conceção e à aplicação do mecanismo, mas encarrega a Comissão de elaborar princípios comuns, que os Estados‑Membros devem aplicar ao conceberem os mecanismos de correção nacionais. A Comissão publicou estes princípios em junho de 2012.

Apesar de terem sido aprovados a nível político²⁴, os princípios não são vinculativos, uma vez que foram publicados numa comunicação da Comissão e, por conseguinte, não têm qualquer efeito jurídico além de servirem de suporte para os mecanismos que as partes contratantes deviam instituir. No que se refere à ativação do mecanismo de correção (princípio n.º 3), a Comissão sugeriu que os seus pontos de acionamento poderiam seguir os critérios aplicáveis ao nível da UE, critérios específicos do país ou ambos os tipos. Contudo, dois terços dos Estados‑Membros optaram por replicar os critérios aplicáveis ao nível da UE em vez de definirem critérios nacionais específicos. Consequentemente, para estes Estados‑Membros, não é provável que os mecanismos de correção nacionais sejam acionados mais precocemente do que o mecanismo de correção da UE ao abrigo da vertente preventiva do PEC.

O Regulamento (UE) n.º 473/2013 estabelece alguns requisitos, prevendo nomeadamente que os organismos independentes apresentem, se for caso disso, avaliações relativas ao acionamento e à aplicação dos mecanismos de correção. Todavia, não reflete inteiramente os princípios comuns da Comissão, que tinham sido publicados seis meses depois da proposta da Comissão relativa a este Regulamento. Não indica, por exemplo, se:

• a correção deve ser coerente com eventuais recomendações dirigidas pela Comissão ao Estado‑Membro em causa no âmbito do PEC em termos de dimensão e calendário (princípio n.º 2);
• os fatores de acionamento podem incluir critérios aplicáveis ao nível da UE ou específicos do país (princípio n.º 3);
• grandes desvios em relação ao objetivo orçamental de médio prazo ou à trajetória de ajustamento correspondente devem implicar maiores correções (princípio n.º 4).

A proposta de diretiva de 2017 também não reflete totalmente os princípios comuns da Comissão. Por exemplo, não menciona que os pontos de acionamento do mecanismo de correção podem seguir os critérios aplicáveis ao nível da UE, critérios específicos do país ou ambos os tipos.

Por último, como salientado pelo BCE, a proposta de diretiva de 2017 não define o termo «desvio significativo observado», ou seja, as circunstâncias em que o mecanismo deve ser ativado, nem contém qualquer orientação adicional quanto ao seu alcance. O requisito de ponderação da natureza e dimensão de um desvio é vago e pode resultar em medidas de correção muito genéricas e desprovidas de substância²⁵.

Insuficiências nas disposições relativas aos quadros orçamentais a médio prazo

O Tribunal comparou os requisitos estabelecidos pela Diretiva 2011/85/UE com as normas e boas práticas recomendadas pelo FMI, pela OCDE e pelo Banco Mundial à data da sua elaboração. Três delas não foram adotadas na Diretiva 2011/85/UE (ver quadro 1, linhas com texto em negrito) e, em comparação com as mais recentes normas e boas práticas do FMI e da OCDE, a Diretiva 2011/85/UE não inclui dois elementos adicionais. Assim, no total, 5 das 13 normas e boas práticas não estão refletidas na Diretiva 2011/85/UE. Não obstante, quando da sua elaboração, a opinião da Comissão sobre os elementos em causa (ver anexo II) estava em consonância com a destes organismos internacionais.

Segundo um documento do FMI, a ausência de integração entre o planeamento de despesas a médio prazo e o processo orçamental torna o planeamento a médio prazo ineficaz na restrição da política orçamental²⁷. Contudo, embora o artigo 10.º da Diretiva 2011/85/UE determine que a lei do orçamento anual deve ser compatível com as disposições do quadro orçamental a médio prazo ou explicar os motivos de qualquer desvio em relação às mesmas, não existe um requisito de integração entre o planeamento de despesas a médio prazo e o processo orçamental²⁸. Além disso, a diretiva não exige que a documentação orçamental inclua projeções e resultados da execução de receitas, despesas e financiamento a médio prazo da mesma forma que o orçamento anual²⁹.

Além disso, segundo um documento do FMI, são importantes quatro tipos de mecanismos de controlo prospetivo: i) controlos relativos à acumulação, existência ou levantamento de dotações transitadas; ii) acompanhamento regular da consonância das projeções atualizadas de despesas a médio prazo com os planos de médio prazo aprovados; iii) margens suficientes entre autorizações e planos de despesas para absorver eventos inesperados sem a necessidade de alterar as prioridades das políticas; iv) controlos rigorosos à capacidade dos ministérios e das agências para estabelecer autorizações plurianuais. Contudo, a Diretiva 2011/85/UE não prevê a criação de controlos prospetivos de despesas destinados a assegurar a conformidade com os planos de médio prazo, mesmo que as condições externas se alterem.

Por fim, a Diretiva 2011/85/UE não contém quaisquer disposições que respondam à necessidade de as autoridades nacionais comunicarem os resultados da execução orçamental numa base comparável com os planos plurianuais e de conciliarem de forma abrangente e transparente os desvios entre os planos plurianuais e os efeitos das despesas. De igual modo, não existem disposições específicas que obriguem os governos ou as entidades envolvidas na execução orçamental a prestar contas por eventuais desvios injustificados em relação aos planos plurianuais.

A proposta de diretiva de 2017 introduz o requisito de uma regra vinculativa de médio prazo para a despesa definida no início da legislatura. Esta regra conferiria maior estabilidade ao planeamento orçamental e reforçaria a ligação entre o orçamento e o quadro orçamental a médio prazo. No entanto, poderá colocar em risco a estabilidade orçamental se o crescimento da despesa se desviar do crescimento do produto potencial³⁰. A proposta de diretiva de 2017 não supriu nenhuma das restantes lacunas³¹ indicadas no quadro 1.

Insuficiências nas disposições relativas às instituições orçamentais independentes

O Regulamento (UE) n.º 473/2013, que é vinculativo para os Estados‑Membros da área do euro, define as funções que as instituições orçamentais independentes devem assumir, bem como algumas características e princípios. Estes últimos estão em consonância com os princípios comuns da Comissão, tendo sido aditados durante o processo legislativo, já que foram adotados depois de a Comissão ter apresentado a sua proposta de regulamento.

O Tribunal comparou as disposições relativas às instituições orçamentais independentes com as normas e boas práticas internacionais do FMI³² e da OCDE³³. Constatou que o direito da UE não contém requisitos relacionados com: i) o número e a duração dos mandatos dos membros dos conselhos de administração das instituições orçamentais independentes; ii) as políticas de recursos humanos destas instituições; iii) a elaboração dos seus orçamentos; iv) a necessidade de avaliação externa. Esta situação resultou na criação de instituições orçamentais independentes heterogéneas, conforme ilustrado no anexo III e também salientado num documento de consulta da Comissão³⁴.

Já em 2004 a Comissão salientava³⁵ a importância de as previsões macroeconómicas e orçamentais serem elaboradas ou avaliadas por uma instituição independente de modo a reduzir e eventualmente eliminar o enviesamento otimista³⁶. Esta ideia foi posteriormente confirmada em documentos do FMI³⁷ e da OCDE³⁸. Embora a Comissão tenha proposto a inclusão destes dois tipos de previsões, o Regulamento (UE) n.º 473/2013, na forma adotada, exige apenas previsões macroeconómicas elaboradas ou aprovadas pelas instituições orçamentais independentes, mas não as previsões orçamentais (ou seja, projeções de despesas e receitas orçamentadas).

O documento de debate da Comissão publicado em 2017 (ver ponto 36) defendia, entre outros elementos, que podia ser atribuído às instituições orçamentais independentes um papel mais alargado na elaboração ou aprovação das previsões orçamentais, dada a função que estas desempenham no contexto das previsões macroeconómicas. Algumas instituições orçamentais independentes e outras partes interessadas com que o Tribunal se reuniu também salientaram esta limitação relativa às previsões orçamentais.

Em 2016, a rede de instituições orçamentais independentes da UE, uma plataforma para a troca de pontos de vista e conhecimentos especializados e para a partilha de recursos, propôs uma lista de normas mínimas para estas instituições semelhantes aos princípios da OCDE, bem como a criação de um sistema eficaz para as salvaguardar³⁹. No entanto, a proposta de diretiva de 2017 não aborda estas questões; no plano das normas, o único requisito novo que introduziu foi a garantia pelos Estados‑Membros de que as instituições cumprem os princípios que lhes são aplicáveis por força do Regulamento (UE) n.º 473/2013.

A rede de instituições orçamentais independentes da UE acolheu favoravelmente este novo requisito, mas solicitou que as condições enunciadas na proposta de diretiva de 2017 fossem complementadas por uma definição mais clara de normas mínimas e por um sistema eficaz para as salvaguardar⁴⁰. Na mesma declaração, sugeriu até que a proposta poderia também obrigar os Estados‑Membros a assegurar uma introdução ambiciosa deste princípio na legislação nacional através da definição do procedimento e dos requisitos mínimos. Em janeiro de 2019, esta rede reiterou o apelo ao desenvolvimento e à incorporação, eventualmente na legislação da UE, de normas adequadas para a conceção e a capacidade operacional das instituições orçamentais independentes.

Por último, o Tribunal reconhece que a proposta de diretiva de 2017 atribuía um papel mais significativo às instituições orçamentais independentes, encarregando‑as de i) avaliar de forma crítica, tanto ex ante como ex post, a adequação do objetivo de médio prazo e da trajetória da despesa pública a médio prazo; ii) instar à ativação do mecanismo de correção; e iii) controlar a sua aplicação e os seus efeitos. Além disso, a proposta de diretiva de 2017 visava introduzir na legislação da UE o princípio «cumprir ou explicar».

A incoerência entre as avaliações e uma conceção inadequada geram riscos para as instituições orçamentais independentes e o Conselho Orçamental Europeu

A legislação da UE exige que os Estados‑Membros apliquem regras orçamentais nacionais e atribui funções de fiscalização distintas à Comissão e às instituições orçamentais independentes. Enquanto a primeira avalia a conformidade dos projetos de planos orçamentais com as regras orçamentais da UE, as segundas avaliam a conformidade desses planos com as regras orçamentais nacionais. Contudo, o direito da UE não prevê uma estrutura de governação «a dois níveis», em que a Comissão cumpra o seu papel de fiscalização com base no trabalho realizado pelas instituições orçamentais independentes nacionais.

O Conselho Orçamental Europeu (COE) foi criado com o objetivo de reforçar o atual quadro de governação económica (ver ponto 10). Uma das suas funções é realizar uma avaliação da aplicação do quadro orçamental da União, bem como da adequação da orientação orçamental a nível da área do euro e nacional.

Por conseguinte, o Tribunal avaliou se:

1. existia coerência entre a Comissão e as instituições orçamentais independentes na avaliação da conformidade com as regras orçamentais da UE;
2. o COE estava em condições de emitir pareceres independentes.

Risco de incoerência entre as avaliações da Comissão e das instituições orçamentais independentes sobre o cumprimento das regras orçamentais da UE

O direito da UE não prescreve regras orçamentais nacionais (por exemplo, quanto ao número, tipo ou características), mas estabelece que devem promover o cumprimento dos valores de referência aplicáveis ao défice e à dívida fixados em consonância com as obrigações previstas no TFUE. Na prática, as partes no Pacto Orçamental (ver ponto 06) adotaram regras orçamentais nacionais estreitamente ligadas às da vertente preventiva do PEC.

O TECG, enquanto vertente preventiva do PEC, exige uma situação orçamental «equilibrada ou excedentária», que implica um saldo estrutural igual ou superior ao objetivo orçamental de médio prazo, ou em linha com a trajetória de ajustamento correspondente. Além disso, os progressos rumo ao objetivo orçamental de médio prazo e o seu cumprimento devem ser avaliados com base numa análise de conformidade com o valor de referência de despesa do PEC, ou seja, a despesa não deve crescer mais rapidamente do que o produto potencial (no anexo IV são comparadas as regras da vertente preventiva do PEC com as do TECG).

Por outro lado, em alguns Estados‑Membros (por exemplo, Itália e Portugal), as instituições orçamentais independentes têm o mandato de avaliar o cumprimento das regras orçamentais da UE. Outras sem o mesmo mandato (por exemplo, em França) fazem‑no de forma voluntária. O inquérito do Tribunal junto destas instituições demonstrou que metade fiscalizava o cumprimento das regras orçamentais numéricas da UE.

As instituições orçamentais independentes inquiridas afirmaram que a sua avaliação do cumprimento das regras orçamentais da UE não conduziu a uma duplicação de funções com a Comissão, mas sim a complementaridade, uma vez que pode promover a apropriação nacional dessas regras. As entrevistas do Tribunal com as instituições confirmaram estas respostas. Todavia, aquelas que apenas fiscalizam o cumprimento das regras orçamentais nacionais consideram que não o devem fazer também em relação às regras orçamentais da UE. Uma das justificações indicadas consistia no risco reputacional em caso de avaliações divergentes.

Se tanto a Comissão como as instituições orçamentais independentes avaliarem o cumprimento das regras orçamentais da UE, podem de facto chegar a conclusões diferentes. Uma das razões para tal é o facto de Comissão, como já observado pelo Tribunal no Relatório Especial n.º 18/2018, ter recorrido amplamente à sua margem de apreciação⁴¹ na avaliação do cumprimento das regras orçamentais da UE (ou seja, o cumprimento da trajetória de ajustamento rumo ao objetivo orçamental de médio prazo).

Além disso, o regulamento que estabelece o PEC permite uma margem relativamente significativa de desvio em relação ao valor de referência anual⁴² de um Estado‑Membro, pois é possível a ponderação de vários fatores na avaliação do cumprimento das regras orçamentais, designadamente:

1. a execução de reformas estruturais importantes;
2. circunstâncias excecionais;
3. a necessidade de investimento público;
4. outros fatores não especificados.

Assim, mesmo que um Estado‑Membro se desvie significativamente dos ajustamentos orçamentais exigidos (ou seja, a redução do défice público), a Comissão poderá decidir não tomar medidas e considerar que o Estado‑Membro cumpre as regras orçamentais da UE.

Nas suas respostas ao inquérito do TCE, as instituições orçamentais independentes também mencionaram estas questões como insuficiências passíveis de prejudicar o seu trabalho. Aproximadamente 40 % das inquiridas que responderam consideraram que são questões que podem conduzir a que realizem uma avaliação do cumprimento do objetivo orçamental de médio prazo ou da trajetória de ajustamento correspondente que seja diferente da avaliação da Comissão (ver figura 3).

Fonte: inquérito do TCE.

Podem também ocorrer divergências (ver ponto 49) se as instituições orçamentais independentes utilizarem i) a sua própria metodologia para calcular o produto potencial e/ou ii) os seus próprios pressupostos e conjuntos de dados. No entanto, a Comissão reforçou a cooperação com estas instituições, explicando a sua metodologia para evitar divergências deste tipo.

Por último, as conclusões da Comissão sobre o cumprimento pelos Estados‑Membros das regras orçamentais da UE podem ter em consideração as discussões entre a Comissão e o governo do país em causa, no qual as instituições orçamentais independentes não participam.

O risco de incoerência entre as conclusões alcançadas pelas instituições orçamentais independentes e pela Comissão foi já mencionado pelo COE⁴³ e confirmado pelo inquérito do Tribunal. Com efeito, 20 % destas instituições indicaram já se terem deparado com diferenças deste tipo. Na caixa 3 são apresentados exemplos de conclusões divergentes.

A criação do Conselho Orçamental Europeu foi uma boa medida, mas é possível reforçar o seu papel e independência

O Relatório dos Cinco Presidentes previa as seguintes funções para o COE:

• coordenar a rede de conselhos orçamentais nacionais e a observância pelos mesmos de um grau de independência idêntico;
• emitir pareceres, e não executar políticas. A aplicação das regras deve continuar a ser da competência da Comissão, que deve ser livre de não seguir os pareceres do COE, na condição de poder fundamentar as suas decisões e de as explicar;
• formular pareceres de cariz económico e não jurídico sobre a orientação orçamental adequada, tanto a nível nacional como a nível da área do euro, no contexto das regras orçamentais da UE. Tal deve ser feito com base nas regras estabelecidas no PEC;
• estar em condições de emitir pareceres quando o considerar necessário, incluindo, em especial, no âmbito da avaliação dos programas de estabilidade e da apresentação dos projetos de planos orçamentais anuais e da execução dos orçamentos nacionais;
• proceder a uma avaliação ex post da forma como o quadro de governação foi aplicado.

Contudo, na Decisão COE, a Comissão não incluiu a parte mais significativa da dimensão nacional destas funções. Em especial, não incumbiu o COE de emitir pareceres sobre os programas de estabilidade ou de convergência nacionais, os projetos de planos orçamentais ou a execução dos orçamentos nacionais. Além disso, estipulou que este deveria apenas cooperar com as instituições orçamentais independentes, em vez de as coordenar. O Tribunal regista que as próprias instituições orçamentais independentes discordaram da coordenação pelo COE porque consideravam que contrariava o objetivo de aumentar a apropriação nacional e prejudicava a sua independência.

Num discurso proferido em novembro de 2015, o presidente do Eurogrupo considerou que havia mérito na existência de um grande irmão europeu dos conselhos orçamentais nacionais, exterior à Comissão, para realizar avaliações independentes dos projetos de orçamentos nacionais que servem de base ao parecer (político) da Comissão.

De igual modo, o Relatório dos Cinco Presidentes solicitava que o COE observasse «um grau de independência idêntico» ao das instituições orçamentais independentes nacionais, conforme previsto no Regulamento (UE) n.º 473/2013.

O artigo 4.º da Decisão COE estabelece que os membros do Conselho agem de forma independente. Não obstante, a sua independência é limitada pelo seu frágil regime estatutário e pela escassez de recursos⁴⁵:

1. o presidente e os quatro membros do Conselho são nomeados pela Comissão. Dispõem de um mandato a tempo parcial, curto (três anos) e renovável uma vez, além de não existirem disposições relativas ao seu afastamento (por exemplo, limitando o afastamento apenas aos casos de incapacidade ou de falta grave);
2. uma vez que foi estabelecido por uma decisão da Comissão, esta última pode alterar as regras que regem o COE;
3. o COE não tem independência financeira, pois não dispõe de orçamento próprio e não pode gerir livremente os seus recursos humanos. O seu orçamento está inserido no orçamento «Euro e Diálogo Social» do gabinete do vice‑presidente da Comissão e abrange os salários dos membros (que têm estatuto de conselheiros especiais) e os custos das suas viagens de trabalho. O secretariado do COE é uma unidade do Secretariado‑Geral da Comissão. Como tal, as suas despesas (viagens de trabalho, convites a peritos, organização de workshops, etc.) são abrangidos pelo orçamento operacional do Secretariado‑Geral;
4. o COE está adstrito ao Secretariado‑Geral da Comissão e funciona nas instalações deste último, e o seu sítio Internet também é alojado pela Comissão.

Os fatores anteriormente expostos resultam numa configuração institucional frágil, como também salientou o BCE, que afirmou que a criação do Conselho Orçamental Europeu com base numa decisão da Comissão e inserido na sua estrutura organizacional não está em consonância com as normas estabelecidas para as entidades homólogas a nível nacional⁴⁶. A mesma questão foi suscitada pelo FMI⁴⁷.

Além disso, embora o Relatório dos Cinco Presidentes estipule que o COE «[d]eve estar em condições de emitir pareceres quando o considerar necessário», a Decisão COE prevê apenas a publicação de um relatório anual. Esta decisão não menciona expressamente a possibilidade de o COE publicar avaliações em tempo real ou emitir pareceres públicos, o que, em qualquer caso, seria dificultado pela escassez dos seus recursos.

Na prática, o COE publica dois tipos de relatórios regulares: 1) a avaliação do COE sobre a orientação orçamental adequada para a área do euro no seu conjunto, publicada em junho, e 2) um relatório anual, publicado no final do ano. Além disso, publicou recentemente uma avaliação das regras orçamentais da UE⁴⁸.

O Tribunal considera que os quatro relatórios emitidos em 2017 e 2018têm boa qualidade analítica. Esta avaliação foi confirmada pelas partes interessadas com que se reuniu nos Estados‑Membros incluídos na amostra e pelo seu inquérito às instituições orçamentais independentes. De facto, 87 % destas últimas avaliaram a qualidade da análise nos relatórios do COE como «boa», enquanto 10 % a avaliaram como «média» e apenas 3 % como «fraca».

No relatório anual, o COE apresenta uma avaliação da aplicação do quadro orçamental da União, formulando também, numa secção específica, propostas para a sua evolução futura. Contudo, apesar de os relatórios anuais também incluírem a avaliação de um conjunto de aspetos de eficiência relativos às instituições orçamentais independentes, por exemplo se estas respeitam o princípio «cumprir ou explicar» ou se têm ou não garantido o direito de acesso à informação, a secção dedicada especificamente às propostas não continha nada sobre a forma de melhorar a situação das referidas instituições.

Acresce que a Decisão COE não especifica de que forma as propostas deste Conselho contribuiria para o processo interno de tomada de decisão pela Comissão. Na verdade, a Comissão pode ignorar as propostas emitidas pelo COE sem o justificar, já que, ao contrário do que foi proposto no Relatório dos Cinco Presidentes, não está vinculada ao princípio «cumprir ou explicar». Esta questão foi assinalada quer pelo BCE⁴⁹, quer pela Provedora de Justiça Europeia⁵⁰.

Na sua resposta à Provedora de Justiça Europeia, o Vice‑Presidente da Comissão explicou que não se pode estabelecer um paralelo absoluto entre o COE e as instituições orçamentais independentes nacionais. Estas têm um papel de vigilância, fiscalizando a conformidade das políticas nacionais com as regras orçamentais. O COE não fiscaliza o orçamento da UE ou a sua execução, sendo um órgão consultivo independente inserido na Comissão. Por conseguinte, no entender do Vice‑Presidente, o princípio «cumprir ou explicar» não se aplica neste contexto.

A qualidade da análise e as opiniões críticas expressas pelo COE indicam que, apesar de estar incorporado na Comissão, este órgão estava em condições formar opiniões independentes. No entanto, esta independência baseia‑se unicamente nos atuais membros do COE e não na sua configuração institucional. O inquérito do Tribunal revelou que a perceção das instituições orçamentais independentes sobre a independência do COE era heterogénea, já que 53 % consideraram que este tem uma «independência limitada» e 47 % que é «totalmente independente».

Até ao momento, a Comissão tem apenas uma garantia limitada de que os quadros orçamentais nacionais são devidamente introduzidos e aplicados

Os requisitos iniciais dos quadros orçamentais dos Estados‑Membros foram estabelecidos não num regulamento, mas sob a forma de uma diretiva. Consequentemente, a aplicação destes requisitos é mais demorada e os Estados‑Membros têm margem de manobra quanto à forma de a concretizar.

Contudo, no relatório sobre as finanças públicas na UEM relativo a 2011 (publicado em 2012)⁵¹, a Comissão afirmou que a opção por uma diretiva respondia à necessidade de alcançar um equilíbrio nos requisitos dos Estados‑Membros.

O Tribunal avaliou se:

1. a Comissão foi capaz de chegar a conclusões tempestivas sobre a conformidade da legislação nacional com os requisitos da UE;
2. a avaliação da Comissão deu contributos significativos para a introdução e aplicação dos quadros orçamentais nacionais.

Atrasos nas conclusões sobre a conformidade da legislação nacional com os requisitos da UE, devido a fatores nem sempre sob o controlo da Comissão

O prazo para a transposição da Diretiva 2011/85/UE era 31 de dezembro de 2013. Os Estados‑Membros tinham de notificar a Comissão sobre as medidas nacionais de execução que utilizaram. Introduziram 323 medidas nacionais de execução, mas apenas 67 (20 %) foram notificadas em tempo útil (ver figura 4). Na realidade, os Estados‑Membros tinham de incorporar simultaneamente na legislação nacional não apenas os requisitos da Diretiva 2011/85/UE, mas também os decorrentes do Regulamento (UE) n.º 473/2013 e do Pacto Orçamental.

Fonte: TCE.

Uma vez que, no final do prazo, nem todos os Estados‑Membros tinham transposto a Diretiva 2011/85/UE, a Comissão abriu pouco tempo depois 17 procedimentos de infração por «ausência de notificação» das medidas nacionais de execução. Como mostra o quadro 2, a maior parte destes procedimentos (14) foi encerrada no prazo de um ano, que constitui o critério de referência da Comissão⁵². Devido aos longos processos de adoção da legislação na Eslovénia e na República Checa, estes países só terminaram a transposição da Diretiva 2011/85/UE em 2018 e 2019, respetivamente. Essa delonga atrasou inevitavelmente o início do processo de avaliação da conformidade relativamente a todos os 17 Estados‑Membros visados por procedimentos de infração.

A Comissão não concluiu as avaliações de conformidade, que consistiam num controlo da transposição e num controlo de conformidade, dentro do seu próprio período de referência⁵³, e as metas de desempenho definidas nos planos de gestão anuais da DG ECFIN para o período de 2014‑2017 foram apenas parcialmente atingidas.

Em resultado dos seus controlos da transposição e de conformidade, a Comissão iniciou, em agosto de 2016, procedimentos «EU Pilot» em relação a 11 Estados‑Membros, em abril de 2019 a mais 7 e novamente em julho de 2019 a outros 7. Este foi um primeiro passo na tentativa de resolver problemas de transposição e assim evitar, se possível, procedimentos formais de infração. No que se refere aos restantes três Estados‑Membros, em setembro de 2019 a Comissão ainda não tinha decidido se abriria procedimentos «EU Pilot».

A sequência dos procedimentos «EU Pilot» (ver quadro 3) foi ditada não por um plano de execução mas por razões operacionais, designadamente, na primeira vaga, a disponibilidade dos Estados‑Membros para encetar os «diálogos‑piloto» da UE com a Comissão em inglês e, na segunda e terceira vagas, o nível de preparação interna da Comissão. Desta forma, não foi dada prioridade à avaliação de alguns Estados‑Membros da área do euro com uma dívida das administrações públicas elevada, aqueles em que é mais importante alcançar uma situação orçamental sólida (ver figura 5).

Em 2014 (altura em que a transposição pelos Estados‑Membros já deveria estar concluída), os sete Estados‑Membros da área do euro relativamente aos quais a Comissão iniciou um procedimento «EU Pilot» em 2019 (ver a terceira coluna da figura 5) representavam 77 % do PIB da área do euro (66 % do PIB combinado de todos os Estados‑Membros da UE excluindo o Reino Unido e 56 % do PIB combinado de todos os Estados‑Membros da UE incluindo o Reino Unido) e 77 % da dívida pública da área do euro (72 % da dívida pública combinada de todos os Estados‑Membros da UE excluindo o Reino Unido e 60 % da dívida pública combinada de todos os Estados‑Membros da UE incluindo o Reino Unido).

Fonte: TCE.

Os 18 procedimentos «EU Pilot» iniciados na primeira e segunda vagas foram encerrados com atrasos consideráveis, tendo durado em média mais de 65 semanas, muito acima das 20 semanas previstas no critério de referência da Comissão. Em 3 dos 18 processos, o Tribunal observou intervalos temporais particularmente grandes na comunicação (quase um ano, ou mais) em que a Comissão aguardava que os Estados‑Membros aplicassem as medidas exigidas. Estes três procedimentos viriam a ser encerrados dois anos após o seu início, e, num deles, a Comissão rejeitou as respostas do Estado‑Membro (Bélgica). No total, a Comissão encerrou onze procedimentos «EU Pilot» contra Estados‑Membros com uma avaliação de conformidade positiva. Em sete outros casos, a Comissão rejeitou as respostas dos Estados‑Membros. Em setembro de 2019, quatro desses sete casos tinham sido encerrados. A Comissão prossegue as trocas informais de pontos de vista com os outros Estados‑Membros (ver quadro 3), mas ainda não iniciou quaisquer procedimentos de infração⁵⁴.

* Duração calculada até 30 de setembro de 2019.

Fonte: TCE.

A Comissão teve de iniciar 17 procedimentos de infração por «ausência de notificação» (ver ponto 73) e os Estados‑Membros tiveram de introduzir 102 medidas de execução nacionais suplementares em resultado dos controlos de conformidade realizados pela Comissão durante o período de 2015‑2019 (ver figura 4). Esta situação sugere, numa análise retrospetiva, que a Comissão subavaliou os desafios enfrentados pelos Estados‑Membros na transposição da Diretiva 2011/85/UE e não tomou medidas pró‑ativas para os ajudar a concretizá‑la em tempo útil. Para ajudar os Estados‑Membros a aplicar corretamente o direito da UE, a Comissão disponibiliza uma série de «instrumentos de promoção da conformidade» em diferentes fases do ciclo político⁵⁵. No entanto, fê‑lo de forma limitada no caso da Diretiva 2011/85/UE.

A Comissão disponibilizou orientações aos Estados‑Membros sobre os quadros orçamentais nacionais: além das trocas de pontos de vista durante os procedimentos «EU Pilot», houve também trocas de opiniões essencialmente informais (por exemplo, através de e‑mails, chamadas telefónicas ou reuniões bilaterais) que incluíram, entre outros elementos, análises de projetos de leis dos Estados‑Membros que transpunham a Diretiva 2011/85/UE. Estas trocas foram corroboradas pelas partes interessadas com que o Tribunal se reuniu, bem como pelo inquérito às instituições orçamentais independentes (ver figura 6). É significativo que a Comissão tenha disponibilizado menos apoio e orientações para assegurar a aplicação efetiva dos quadros orçamentais nacionais do que para garantir a conformidade dos Estados‑Membros com os requisitos da UE.

Fonte: inquérito do TCE.

As avaliações da Comissão realizadas até à data têm pouco valor informativo, por considerações quer de calendário quer de mandato

O Tribunal analisou as avaliações da Comissão nos termos da Diretiva 2011/85/UE, do TECG e do Regulamento (UE) n.º 473/2013.

Avaliação da aplicação da Diretiva 2011/85/UE

Após a avaliação da conformidade das medidas de transposição nacionais, a Comissão deve acompanhar e avaliar a aplicação da Diretiva 2011/85/UE.

A Comissão ainda não começou a avaliar a aplicação da Diretiva 2011/85/UE de uma forma estruturada e sistemática. Tenciona fazê‑lo⁵⁶ assim que concluir a avaliação da transposição dos requisitos da Diretiva 2011/85/UE para a legislação nacional por todos os Estados‑Membros (ver quadro 3).

Até outubro de 2019, a Comissão ainda não tinha instituído uma estratégia que especificasse a metodologia, os critérios, as etapas e os resultados tangíveis dos Estados‑Membros, a fim de assegurar um controlo adequado e atempado da aplicação da Diretiva 2011/85/UE.

Em alguns casos, apesar de terem aplicado a Diretiva 2011/85/UE, os Estados‑Membros (por exemplo, Itália e Espanha) não apresentam melhorias no desempenho orçamental compatíveis com os requisitos do PEC. Todavia, a Comissão ainda não exerceu os seus poderes de controlo⁵⁷ realizando uma avaliação centrada no desempenho operacional dos principais elementos dos quadros orçamentais nacionais. Esta abordagem é utilizada, por exemplo, pelo FMI na sua avaliação da transparência orçamental.

Em alternativa, a Comissão pode também utilizar a metodologia da despesa pública e responsabilidade financeira, que foi desenvolvida pela própria Comissão, através da Direção‑Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento (DG DEVCO), juntamente com o FMI e o Banco Mundial. Teria, portanto, o conhecimento necessário a nível interno para realizar avaliações recorrendo à mesma.

Além da avaliação do cumprimento e aplicação, a Diretiva 2011/85/UE previa que a Comissão realizasse uma avaliação da adequação até meados de dezembro de 2018.

O requisito de realizar uma análise da adequação não foi especificamente incluído na proposta inicial da Comissão, tendo sido aditado durante o processo legislativo. Por outro lado, embora os quadros orçamentais a médio prazo sejam um elemento central dos quadros orçamentais nacionais e da Diretiva 2011/85/UE, o âmbito da análise da adequação não os inclui expressamente. No entanto, o Tribunal regista a intenção da Comissão de incluir os quadros orçamentais a médio prazo no âmbito dessa análise.

Não obstante o prazo de dezembro de 2018, em outubro de 2019 a Comissão ainda não tinha publicado a análise da adequação da Diretiva 2011/85/UE.

No entanto, tendo por base um estudo económico, a Comissão concluiu em janeiro de 2019 que a apropriação nacional das regras orçamentais da UE foi reforçada nos últimos anos devido à criação de quadros orçamentais nacionais mais sólidos, no seguimento de iniciativas legislativas a nível da UE⁵⁸. O estudo analisou provas econométricas que mostram uma ligação entre a qualidade dos quadros orçamentais a médio prazo (medida pelo índice correspondente, denominado «índice MTBF»; ver ponto 04) e o saldo primário corrigido das variações cíclicas. Esta forte ligação é interpretada como a demonstração de um efeito positivo na disciplina orçamental resultante da apropriação nacional.

O índice MTBF avalia a qualidade dos quadros orçamentais nacionais com base em 11 critérios (ver quadro 4). Um dos requisitos da Diretiva 2011/85/UE não é abrangido por qualquer critério, e seis dos critérios utilizados não correspondem a requisitos da Diretiva, mas a outras características que a Comissão considera desejáveis.

Nota: ✘: não incluído.

Fonte: TCE.

Embora tenha valor, esta não pode, contudo, ser encarada como uma análise da adequação da Diretiva 2011/85/UE no que diz respeito aos requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais a médio prazo, pelos seguintes motivos:

• o índice MTBF utilizado nesta análise apoia‑se na base de dados relativa à governação orçamental (ver ponto 04), que recebe sobretudo informações prestadas pelas autoridades nacionais e não obtidas a partir de uma avaliação autónoma da Comissão sobre o funcionamento dos quadros orçamentais nacionais;
• os critérios utilizados para quantificar o índice e os requisitos da Diretiva 2011/85/UE coincidem apenas parcialmente (ver ponto 91);
• uma melhoria no índice pode refletir apenas a aprovação de uma reforma orçamental mesmo que esta não tenha ainda sido aplicada, ou seja, o índice pode apenas repercutir a conformidade da conceção da reforma e não o seu desempenho real (ver caixa 4);
• o índice refere‑se ao período de 2006‑2015, anterior ao início dos procedimentos «EU Pilot», o que significa que nunca poderia refletir a avaliação da Comissão sobre a transposição ou a aplicação da Diretiva 2011/85/UE;
• o índice revela uma melhoria (aumento da pontuação) nos Estados‑Membros da área do euro em 2011 ou em anos anteriores, com exceção de França, Alemanha e Finlândia (aumentos ligeiros em 2012, 2013 e 2015, respetivamente) e do Luxemburgo (2014). Contudo, não se pode considerar que as melhorias ocorridas em 2011 e nos anos anteriores reflitam o impacto da Diretiva 2011/85/UE, que apenas entrou em vigor em 13 de dezembro de 2011. Os Estados‑Membros sob um programa de assistência financeira (Chipre, Grécia, Irlanda, Letónia, Espanha e Portugal) também apresentaram melhorias, tal como um Estado‑Membro em processo de adesão ao euro (Lituânia). Não obstante, a análise da Comissão, embora reconheça o papel desempenhado pelos programas de assistência financeira, não dissocia o impacto da Diretiva 2011/85/UE do impacto das obrigações no âmbito destes programas ou dos esforços de um Estado‑Membro para aderir à área do euro.

Avaliação do Pacto Orçamental

O TECG prevê que a Comissão apresente «em tempo oportuno» um relatório que avalie a conformidade das disposições nacionais adotadas pelos Estados‑Membros com o Pacto Orçamental (ver ponto 06). Com base nas informações prestadas pelos Estados‑Membros, a Comissão emitiu esse relatório em 22 de fevereiro de 2017⁵⁹. Em conformidade com o seu mandato, a avaliação da Comissão centra‑se na conformidade legal das disposições nacionais. Não lhe foi conferido qualquer mandato para avaliar a aplicação efetiva das novas regras nacionais que transpõem o Pacto Orçamental.

As principais conclusões que podem ser retiradas do relatório são as seguintes:

• todos os Estados‑Membros adotaram uma regra de equilíbrio orçamental vinculativa, embora só alguns o tenham feito a nível constitucional;
• os Estados‑Membros divergem na definição de circunstâncias excecionais que permitem um desvio temporário em relação ao objetivo orçamental de médio prazo;
• os Estados‑Membros divergem no nível de automatismo do mecanismo de correção e no âmbito da medida corretiva necessária;
• foram adotadas disposições legais em todos os Estados‑Membros para criar instituições orçamentais independentes, embora a Comissão tivesse algumas preocupações quanto às salvaguardas da independência de algumas delas;
• muitos Estados‑Membros ainda não tinham integrado o princípio «cumprir ou explicar» no quadro jurídico (segundo o qual um governo tem de apresentar uma justificação quando não cumpre o disposto nas avaliações da instituição orçamental independente) mas comprometeram‑se a aplicá‑lo adequadamente.

A avaliação global da Comissão foi positiva, apesar de a transposição do Pacto Orçamental ter sido lenta e incompleta. De facto, a avaliação positiva da Comissão quanto à conformidade de 16 Estados‑Membros estava subordinada à concretização das medidas a que se tinham comprometido. No entanto, como salientou o BCE⁶⁰, compromissos não são um substituto adequado das disposições legais, já que não têm força executiva. Por conseguinte, a avaliação da Comissão não estava completa e, ao aceitar compromissos, enfraqueceu os requisitos.

Avaliação da aplicação do Regulamento (UE) n.º 473/2013

Em novembro de 2014, a Comissão realizou uma primeira avaliação da aplicação do Regulamento (UE) n.º 473/2013, no contexto da análise da governação económica que abrangeu os atos legislativos do «pacote de seis» e do «pacote de dois». No entanto, a avaliação foi inconclusiva, uma vez que foi realizada pouco tempo depois da entrada em vigor deste Regulamento. A próxima avaliação deve ser realizada até ao final de 2019.

No contexto do Semestre Europeu⁶¹, a Comissão acompanha também a evolução da legislação nacional em matéria de quadros orçamentais nacionais e a sua aplicação, embora de forma limitada: determina se as situações orçamentais dos Estados‑Membros se estão a aproximar dos seus objetivos orçamentais de médio prazo (ver ponto 46), mas não avalia em pormenor o funcionamento dos quadros orçamentais nacionais subjacentes. A figura 7 a uma descrição mais detalhada das várias etapas.

Fonte: TCE.

Conclusões e recomendações

O Tribunal verificou se as medidas da Comissão para reforçar os quadros orçamentais dos Estados‑Membros tinham alcançado os resultados pretendidos. Concluiu que, ao propor a Diretiva 2011/85/UE e o Regulamento (UE) n.º 473/2013, que foram adotados, e ao introduzir a proposta de diretiva de 2017, cujo processo legislativo ainda está em curso, a Comissão contribuiu para promover melhorias nos quadros orçamentais nacionais (ponto 17).

No entanto, a Comissão não clarificou a forma como minimizará eventuais divergências entre as avaliações das instituições orçamentais independentes e da Comissão no que respeita ao cumprimento das regras orçamentais da UE nos casos em que tanto a Comissão como essas instituições realizam tal avaliação.

Houve casos em que a Comissão e uma instituição orçamental independente chegaram a conclusões diferentes. Uma das razões para esta divergência é o facto de a Comissão, ao avaliar a conformidade, recorrer plenamente à margem de apreciação que lhe é conferida pela legislação da UE e ao seu poder para interpretar essa margem. É o caso, em especial, das «circunstâncias excecionais» aceites como justificação para flexibilizar os requisitos de ajustamento dos Estados‑Membros que ainda não alcançaram os seus objetivos orçamentais de médio prazo (pontos 45 a 55).

A fim de assegurar que as instituições orçamentais independentes podem cumprir eficazmente a sua função, e para minimizar as divergências entre a avaliação destas e a da Comissão no que respeita ao cumprimento das regras orçamentais da UE, a Comissão deve reforçar a cooperação com essas instituições.

Prazo: a partir de 2020.

Vários requisitos que constam do ordenamento jurídico da UE relativo aos quadros orçamentais a médio prazo e às instituições orçamentais independentes ficam aquém das normas e boas práticas internacionais definidas pelo FMI e pela OCDE, muitas vezes contrariando até as opiniões expressas em documentos de natureza económica publicados pela própria Comissão. A proposta de diretiva de 2017, se for aprovada, apenas corrige parcialmente estas insuficiências (pontos 18 a 41).

Para continuar a reforçar os quadros orçamentais, a Comissão deve rever os requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais a médio prazo e às instituições orçamentais independentes, tendo igualmente em consideração as boas práticas e as normas internacionais, e propor medidas, conforme adequado, para melhorar o seu âmbito e a sua eficácia. A Comissão deve basear este trabalho nas observações formuladas no presente relatório, bem como nos resultados da sua análise da adequação e da sua avaliação da conformidade e aplicação da Diretiva 2011/85/UE e do Regulamento (UE) n.º 473/2013.

Prazo: até um ano após a publicação da avaliação da Comissão relativa ao «pacote de seis» e ao «pacote de dois» [que incluem a Diretiva 2011/85/UE e o Regulamento (UE) n.º 473/2013].

A eficácia do Conselho Orçamental Europeu é limitada pela sua atual configuração institucional. Além disso, o princípio «cumprir ou explicar» não se aplica à Comissão (pontos 56 a 68).

Para continuar a reforçar o controlo da aplicação das regras orçamentais da UE e a avaliação independente do trabalho da Comissão relativo à dimensão nacional, a Comissão deve:

1. rever o mandato e a configuração institucional do Conselho Orçamental Europeu e publicar as conclusões da Comissão, incluindo justificações no caso de não propor alterações;
2. aplicar o princípio «cumprir ou explicar», segundo o qual a Comissão deve justificar publicamente os casos em que não cumpra o disposto nas avaliações do Conselho Orçamental Europeu.

Prazo: até um ano após a publicação da avaliação da Comissão relativa ao «pacote de seis» e ao «pacote de dois» [que incluem a Diretiva 2011/85/UE e o Regulamento (UE) n.º 473/2013].

A Comissão ainda não concluiu a sua avaliação da conformidade da legislação nacional com os requisitos da Diretiva 2011/85/UE, que inclui os controlos da transposição e de conformidade (pontos 72 a 80).

As avaliações da Comissão sobre a aplicação do quadro jurídico da UE [Diretiva 2011/85/UE e Regulamento (UE) n.º 473/2013] ainda não foram realizadas ou ocorreram numa fase de aplicação demasiado prematura para serem significativas (pontos 84 a 92 e 96).

O atual acompanhamento da evolução dos quadros orçamentais nacionais pela Comissão apoia‑se, entre outros elementos, na base de dados relativa à governação orçamental. Esta recebe sobretudo informações prestadas pelos Estados‑Membros, mais centradas na configuração institucional do que no desempenho real (ponto 92).

A fim de avaliar se os objetivos fixados nos atos jurídicos [Diretiva 2011/85/UE e Regulamento (UE) n.º 473/2013] foram alcançados, e tendo em conta que passaram seis a oito anos desde a sua adoção, a Comissão deve:

1. finalizar sem mais demoras a avaliação de conformidade;
2. elaborar e publicar o mais rapidamente possível uma análise exaustiva da adequação da Diretiva 2011/85/UE;
3. rever os questionários da base de dados relativa à governação orçamental ou definir outro instrumento adequado para solicitar regularmente informações exaustivas sobre o desempenho real dos quadros orçamentais nacionais;
4. acompanhar com regularidade o funcionamento dos quadros orçamentais nacionais, através de uma metodologia estruturada centrada no desempenho operacional dos principais elementos desses quadros. A Comissão deve suprir quaisquer insuficiências significativas verificadas.

Prazo: a) até meados de 2020, b): até ao final de 2019, c): até ao final de 2020 e d): a partir de 2021.

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Alex Brenninkmeijer, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo em 15 de outubro de 2019.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus‑Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I — Cronologia das bases jurídicas e publicações pertinentes

Fonte: TCE.

Anexo II — Opinião da Comissão sobre o quadro orçamental a médio prazo

i) Um processo único para elaborar o quadro orçamental a médio prazo e o orçamento anual, com documentação plenamente integrada.

A Comissão reconheceu já em 2011 este problema: embora os programas de estabilidade e de convergência (PEC) já fossem apresentados numa perspetiva plurianual, estes documentos estratégicos continuavam a ter pouca relevância em termos de políticas no debate interno que contribui para a discussão das estratégias orçamentais, não obstante o dever dos Estados‑Membros de elaborar o seu orçamento em conformidade com os compromissos assumidos nos PEC⁶². Além disso, no seu relatório intercalar de 2012 sobre a implementação da Diretiva 2011/85/UE, a Comissão referiu a integração do quadro orçamental a médio prazo no ciclo orçamental anual, bem como documentação plenamente integrada, como elementos fundamentais que «devem ser cuidadosamente estudados»⁶³.

ii) Controlos prospetivos de despesas que assegurem a conformidade com os planos de médio prazo.

No âmbito dos mecanismos de transição de dotações, a Comissão salientou a necessidade de definir limites às dotações não utilizadas que podem transitar para o exercício ou exercícios orçamentais seguintes, sob pena de esses mecanismos poderem diminuir de certa forma o rigor e a capacidade de previsão do quadro⁶⁴. Além disso, a Comissão considera que a definição de reservas para imprevistos e das regras de acesso conexas constitui um elemento necessário a um quadro plurianual⁶⁵.

iii) Mecanismo de responsabilização⁶⁶.

Importa notar também que a ausência de disposições relativas ao controlo da execução orçamental plurianual não é coerente com a posição da Comissão sobre os principais requisitos dos quadros orçamentais a médio prazo. De facto, desde 2006, a metodologia da Comissão para o cálculo do índice MTBF estabelece o controlo e a garantia da aplicação das metas orçamentais plurianuais como uma das cinco dimensões da avaliação da qualidade dos quadros orçamentais a médio prazo nos Estados‑Membros⁶⁷. A Comissão reconheceu também, já em 2007, que a ausência de controlo é uma insuficiência em vários Estados‑Membros⁶⁸. Além disso, reiterou em 2010 que a análise dos desvios em relação à trajetória orçamental prevista, bem como os mecanismos de controlo e correção, constituem elementos fundamentais da conceção dos quadros orçamentais a médio prazo⁶⁹.

Anexo III — Heterogeneidade das instituições orçamentais independentes

* ETI: Equivalente a tempo inteiro

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

Anexo IV — As regras orçamentais na vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento e no Pacto Orçamental

Siglas, acrónimos e abreviaturas

BCE: Banco Central Europeu

COE: Conselho Orçamental Europeu

Conselho: Conselho da UE

Conselho ECOFIN: Conselho (Assuntos Económicos e Financeiros)

DG ECFIN: Direção‑Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros da Comissão

FMI: Fundo Monetário Internacional

MTBF: quadro orçamental a médio prazo

NBF: National budgetary framework

OCDE: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

PEC: Pacto de Estabilidade e Crescimento

PIB: Produto Interno Bruto

TECG: Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária

TFUE: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

Glossário

«Pacote de dois»: pacote da UE constituído por duas medidas legislativas [Regulamento (UE) n.º 472 e Regulamento (UE) n.º 473] adotados em maio de 2013 a fim de reforçar a governação económica na área do euro.

«Pacote de seis»: pacote da UE no âmbito da governação económica constituído por seis medidas legislativas (cinco regulamentos e a Diretiva 2011/85/UE) adotado em novembro de 2011.

Aplicação: ação de colocar em vigor atos legislativos da UE e nacionais.

Avaliação de conformidade: avaliação da transposição e da conformidade da introdução de uma diretiva da UE a nível nacional.

Base de dados relativa à governação orçamental: instrumento da Comissão que contém informações sobre os principais elementos dos quadros de governação orçamental dos Estados‑Membros, nomeadamente as regras orçamentais nacionais, as instituições orçamentais independentes e os quadros orçamentais a médio prazo.

Comité de Política Económica (CPE): órgão consultivo do Conselho ECOFIN e da Comissão que ajuda a promover consensos nas políticas económicas (incluindo as de emprego e crescimento) e a sustentabilidade das finanças públicas.

Conselho Orçamental Europeu (COE): conselho consultivo da Comissão, responsável por avaliar a aplicação das regras orçamentais da UE, propor alterações ao quadro orçamental e realizar avaliações económicas.

Controlo da transposição: avaliação da exatidão/compatibilidade das medidas de execução nacionais relativamente às disposições de uma diretiva.

Controlo de conformidade: verificação inicial para determinar se todas as disposições necessárias de uma diretiva foram abrangidas pelas medidas de aplicação nacionais.

Desempenho orçamental: manutenção da disciplina orçamental para promover a estabilidade macroeconómica e o crescimento sustentável.

Instituição orçamental independente: organismo público que promove uma boa política orçamental e finanças públicas sustentáveis através da execução de várias tarefas, designadamente previsões macroeconómicas e orçamentais e avaliações de conformidade orçamental.

Mecanismo automático de correção: obrigação de tomar medidas corretivas que é ativada automaticamente caso se observem desvios significativos em relação ao objetivo orçamental de médio prazo ou à trajetória de ajustamento correspondente.

Objetivo orçamental de médio prazo: meta de política orçamental específica de um país definida no Pacto de Estabilidade e Crescimento, que corresponde na maior parte dos Estados‑Membros a -1 % do Produto Interno Bruto e que, no caso dos pertencentes à área do euro, é mais rigoroso, situando‑se em -0,5 % do Produto Interno Bruto, a menos que o país em questão tenha um rácio da dívida baixo.

Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC): conjunto de regras adotado em 1997 e concebido para salvaguardar a estabilidade na União Económica e Monetária assegurando que os Estados‑Membros mantêm finanças públicas sãs e coordenam as suas políticas orçamentais.

Pacto Orçamental: acordo com vista a reforçar a disciplina orçamental celebrado por 22 partes contratantes, das 25 que assinaram o Tratado intergovernamental sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária.

Procedimento «EU Pilot»: diálogo informal entre a Comissão e um Estado‑Membro sobre um possível incumprimento do direito da UE, realizado antes do início de um procedimento formal de infração.

Procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos (PDM): procedimento que visa identificar, prevenir e corrigir o surgimento de desequilíbrios macroeconómicos potencialmente prejudiciais, que poderão perturbar a estabilidade económica num determinado Estado Membro, na área do euro ou em toda a UE.

Produto potencial: conceito teórico do nível do produto (Produto Interno Bruto) num dado momento que é compatível com uma inflação estável. Cresce ao longo do tempo a uma taxa que não é necessariamente constante. O seu nível e taxa de crescimento não podem ser medidos diretamente e têm, ao invés, de ser estimados.

Programas de estabilidade e de convergência: ao abrigo do Pacto de Estabilidade e Crescimento, os Estados‑Membros são obrigados a apresentar anualmente um documento que estabeleça os seus planos orçamentais para os três anos seguintes. Este documento é utilizado pela Comissão e pelos ministros das Finanças para avaliar se os países estão no bom caminho para cumprir o seu objetivo orçamental de médio prazo. Os países da área do euro apresentam «programas de estabilidade», enquanto os Estados‑Membros que não adotaram o euro elaboram «programas de convergência».

Projeto de plano orçamental: documento que os governos dos países da área do euro têm de apresentar anualmente à Comissão para servir de base à coordenação das políticas orçamentais.

Quadro orçamental a médio prazo: disposições em matéria orçamental que alargam o horizonte das políticas orçamentais além do calendário de orçamentação anual.

Quadro orçamental nacional: medidas, procedimentos, regras e instituições em que assentam as políticas orçamentais.

Rede da UE de instituições orçamentais independentes: grupo criado em 2013, apoiado e presidido pela Comissão e constituído por instituições orçamentais independentes nacionais da UE e pelo Conselho Orçamental Europeu.

Rede de instituições orçamentais independentes da UE: plataforma criada em 2015 para a troca de pontos de vista e conhecimentos especializados e para a partilha de recursos. Está aberta a todos os organismos de supervisão orçamental independentes que operam na UE e é presidida por uma das instituições orçamentais independentes.

Regra de despesa: limite de longo prazo imposto às despesas em termos absolutos ou à taxa de crescimento das despesas.

Regra de equilíbrio orçamental: as administrações públicas têm de se encontrar numa situação orçamental de equilíbrio ou excedentária. Nos termos quer do Pacto de Estabilidade e Crescimento, quer do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária, considera‑se que esta regra é cumprida se o saldo estrutural anual da administração pública estiver ao nível do seu objetivo orçamental de médio prazo.

Regra orçamental: restrição permanente à política orçamental, frequentemente expressa como uma meta ou limite numérico em proporção do Produto Interno Bruto num indicador de desempenho orçamental.

Saldo estrutural: saldo orçamental efetivo líquido da componente cíclica e de medidas pontuais e temporárias. Proporciona uma medição da tendência subjacente ao saldo orçamental.

Saldo primário: saldo orçamental líquido dos pagamentos de juros relativos à dívida das administrações públicas.

Semestre Europeu: ciclo anual que proporciona um quadro para a coordenação das políticas económicas dos Estados‑Membros da UE e para o acompanhamento dos seus progressos, em especial das políticas orçamentais, conforme determinado no Pacto de Estabilidade e Crescimento.

Transposição: adoção, publicação e entrada em vigor de disposições nacionais em aplicação de uma diretiva da UE dentro do prazo definido.

Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária: tratado intergovernamental, adotado em 2012, que estabelece regras destinadas a promover a disciplina orçamental e a coordenação das políticas económicas entre as partes contratantes e a melhorar a governação da área do euro.

Vertente corretiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento: procedimento relativo aos défices excessivos, iniciado pelo Conselho por recomendação da Comissão, contra qualquer Estado‑Membro da UE que exceda o limite do défice orçamental imposto pelo Regulamento da UE referente ao Pacto de Estabilidade e Crescimento. É composto por várias etapas que podem culminar em sanções, com o objetivo de incentivar o Estado‑Membro a controlar o seu défice orçamental, constituindo um requisito para o bom funcionamento da União Económica e Monetária.

Vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento: o principal objetivo desta vertente, conforme definido no Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, era garantir que os Estados‑Membros convergissem rapidamente para situações orçamentais próximas do equilíbrio ou excedentárias, que posteriormente lhes permitissem gerir as flutuações cíclicas normais sem ultrapassar o limite de 3 % do défice nominal.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi elaborada pela Câmara de Auditoria IV, competente nos domínios da regulamentação dos mercados e economia competitiva e presidida pelo Membro do TCE Alex Brenninkmeijer. A auditoria foi realizada sob a responsabilidade do Membro do TCE Neven Mates até ao final do seu mandato (julho de 2019) e, em seguida, do Membro do TCE Mihails Kozlovs, com a colaboração de Edite Dzalbe, chefe de gabinete, e Laura Graudina, assessora de gabinete; Marko Mrkalj, assessor de gabinete; Marion Colonerus, responsável principal; Stefano Sturaro, responsável de tarefa; Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou e Maëlle Bourque, auditores. Michael Pyper prestou assistência linguística.

Da esquerda para a direita: Stefano Sturaro, Marion Colonerus, Mihails Kozlovs, Maëlle Bourque, Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou.

Notas

¹ Conselho Europeu, 2010, «Report by the Task Force to the European Council on strengthening economic governance in the EU» (Relatório do grupo de trabalho do Conselho Europeu sobre o reforço da governação económica na UE).

² Por exemplo: Debrun, X. et al. (2008), «Tied to the mast? National fiscal rules in the European Union» (De mãos atadas? As regras orçamentais nacionais na União Europeia), Economic Policy n.º 23/54, p. 299‑362.

³ FMI (2013), «Reassessing the role and modalities of fiscal policy in advanced economies» (Reavaliação do papel e das formas da política orçamental nas economias desenvolvidas), documento de orientação.

⁴ Ver, por exemplo, Comissão Europeia (2004), relatório «Public finances in EMU — 2004» (Finanças públicas na UEM — 2004).

⁵ Conselho da UE (2005), relatório do Conselho ECOFIN para o Conselho Europeu de 22 e 23 de março de 2005: «Melhorar a aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento».

⁶ Conselho da UE (2009), conclusões da 2967.ª reunião do Conselho (Assuntos Económicos e Financeiros): «Estratégia de saída da crise».

⁷ Diretiva 2011/85/UE do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados‑Membros, JO L 306 de 23.11.2011 (designada no presente documento por Diretiva 2011/85/UE).

⁸ Comissão Europeia (2012), COM(2012) 342 final, «Comunicação da Comissão — Princípios comuns aos mecanismos de correção orçamental nacionais».

⁹ Debrun, X. e Kinda, T. (2014), «Strengthening post‑crisis fiscal credibility: Fiscal Councils on the rise — A new dataset» (Reforçar a credibilidade orçamental após a crise: a ascensão dos conselhos orçamentais — um novo conjunto de dados), documento de trabalho 14/58 do FMI.

¹⁰ Beetsma, R. et al. (2018), «The rise of independent fiscal institutions: recent trends and performance» (A ascensão das instituições orçamentais independentes: tendências recentes e desempenho), documento de trabalho 18/68 do FMI.

¹¹ Jonung, L. e Larch, M. (2006), «Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts» (Melhorar a política orçamental na UE: argumentos a favor das previsões independentes), Economic Policy n.º 21/47, p. 492‑534.
FMI (2013), «Case studies of fiscal councils — functions and impact» (Estudos de casos de conselhos orçamentais — funções e impacto).

¹² Regulamento (UE) n.º 473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, que estabelece disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de planos orçamentais e para a correção do défice excessivo dos Estados‑Membros da área do euro, JO L 140 de 27.5.2013 [designado no presente documento por Regulamento (UE) n.º 473/2013].

¹³ Comissão Europeia (2017), COM(2017) 824 final, Proposta de diretiva do Conselho que estabelece disposições destinadas ao reforço da responsabilidade orçamental e da orientação orçamental de médio prazo dos Estados‑Membros, p. 3.

¹⁴ Comité Económico e Financeiro (2019), «Draft supplementary EFC findings on the transposition of the Fiscal Compact» (Projeto de conclusões suplementares do CEF sobre a transposição do Pacto Orçamental), ecfin.cef.cpe(2019)1812588.

¹⁵ Decisão (UE) 2015/1937 da Comissão, de 21 de outubro de 2015, que cria um Conselho Orçamental Europeu independente com funções consultivas, e Decisão (UE) 2016/221 da Comissão, de 12 de fevereiro de 2016, que altera a Decisão (UE) 2015/1937 que cria um Conselho Orçamental Europeu independente com funções consultivas.

¹⁶ Juncker, J.-C., Tusk, D., Dijsselbloem, J., Draghi, M. e Schulz, M. (2015), Relatório dos Cinco Presidentes: «Concluir a União Económica e Monetária Europeia».

¹⁷ Relatório Especial n.º 10/2016 do TCE, «Necessidade de mais melhorias para assegurar uma aplicação eficaz do procedimento relativo aos défices excessivos» (http://eca.europa.eu).

¹⁸ Relatório Especial n.º 18/2018 do TCE, «O principal objetivo da vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento foi atingido?» (http://eca.europa.eu).

¹⁹ Relatório Especial n.º 03/2018 do TCE, «Auditoria do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos (PDM)» (http://eca.europa.eu).

²⁰ Trata‑se de Estados‑Membros da área do euro, selecionados porque tinham uma dívida elevada, porque os seus quadros orçamentais tinham apresentado melhorias significativas ou porque já tinham uma instituição orçamental independente estabelecida há bastante tempo.

²¹ Em cinco dos 28 Estados‑Membros, as funções de instituição orçamental independente são partilhadas por duas instituições.

²² Comissão Europeia (2012), relatório «Public finances in EMU — 2011» (Finanças públicas na UEM — 2011).

²³ BCE (2018), CON/2018/25.

²⁴ Comissão Europeia (2017), C(2017) 1201 final, «Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union» (Relatório da Comissão apresentado nos termos do artigo 8.º do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária), p. 3.

²⁵ BCE (2018), CON/2018/25.

²⁶ Qualquer exercício posterior ao exercício orçamental em curso.

²⁷ FMI (2013), Cangiano, G. et al., «Public Financial Management and its emerging architecture» (A gestão das finanças públicas e a sua arquitetura emergente), p. 161.

²⁸ OCDE (2004), «The Legal Framework for Budget Systems» (O quadro jurídico dos sistemas orçamentais), caixa III.4; FMI (2010), Lienert, I. e Fainboim, I., «Reforming Budget Systems Laws» (Reformar as leis dos sistemas orçamentais), caixa 4 e p. 12‑13; FMI (2013), Cangiano, G. et al., «Public Financial Management and its emerging architecture» (A gestão das finanças públicas e a sua arquitetura emergente), p. 156; FMI (2014), «Fiscal transparency code» (Código de transparência orçamental), princípios 2.1.3, 2.3.1 e 2.3.2; Banco Mundial (2013), «Beyond the annual budget: The global experience with medium term expenditure frameworks» (Além do orçamento anual: A experiência a nível mundial com os quadros de despesa a médio prazo), p. 58‑59.

²⁹ FMI (2014), «Fiscal transparency code» (Código de transparência orçamental), princípio 2.1.3.

³⁰ O produto potencial é um conceito teórico do nível do produto (PIB) num dado momento que é compatível com uma inflação estável. Cresce ao longo do tempo a uma taxa que não é necessariamente constante. O seu nível e taxa de crescimento não podem ser medidos diretamente e têm, ao invés, de ser estimados.

³¹ O FMI e a OCDE atualizaram as suas normas e boas práticas relativas à boa governação orçamental em 2014 e 2015, respetivamente, de modo a incorporar os ensinamentos retirados da crise económica e financeira. No entanto, a Comissão não refletiu esta atualização na proposta de diretiva de 2017.

³² FMI (2013), «The functions and impact of fiscal councils» (As funções e o impacto dos conselhos orçamentais): este documento afirma apresentar o levantamento mais completo de conselhos fiscais disponível até ao momento, aproveitando também o contributo de outros documentos, incluindo a proposta de princípios de 2012 da OCDE e Kopits, G. (2011), «Independent fiscal institutions: Developing good practices» (Instituições orçamentais independentes: Desenvolvimento de boas práticas), p. 35‑52.

³³ Os princípios da OCDE já estavam disponíveis em 2012 e foram adotados em 2014. Ver OCDE (2014), «Recommendation on Principles for IFIs» (Recomendação sobre princípios para as instituições orçamentais independentes).

³⁴ Comissão Europeia (2017), Jankovics, L. e Sherwood, M., «Independent fiscal institutions in the EU Member States: The early years» (Instituições orçamentais independentes nos Estados‑Membros da UE: Os primeiros anos), documento de debate n.º 067.

³⁵ Comissão Europeia (2004), Jonung, L. e Larch, M., «Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts» (Melhorar a política orçamental na UE: argumentos a favor das previsões independentes).

³⁶ O enviesamento otimista é a prática de sobreavaliar o crescimento do produto e das receitas e, em simultâneo, subavaliar as despesas não discricionárias.

³⁷ FMI (2007), «Code of good practices on fiscal transparency» (Código de boas práticas de transparência orçamental), princípio 4.3.4.

³⁸ OCDE (2014), «Recommendation on Principles for IFIs» (Recomendação sobre princípios para as instituições orçamentais independentes), princípio 3.3.

³⁹ Rede de instituições orçamentais independentes da UE (2016), «Defining and enforcing minimum standards for IFIs» (Definir e fazer aplicar normas mínimas para as instituições orçamentais independentes).

⁴⁰ Rede de instituições orçamentais independentes da UE (2018), «Statement by the Network of EU IFIs in response to the Proposal for a Council Directive laying down provisions for strengthening fiscal responsibility and the medium‑term budgetary orientation in Member States» (Declaração da rede de instituições orçamentais independentes da UE em resposta à proposta de diretiva do Conselho que estabelece disposições destinadas ao reforço da responsabilidade orçamental e da orientação orçamental de médio prazo dos Estados‑Membros).

⁴¹ Em 2015, a Comissão publicou uma comunicação que explicava a sua margem de interpretação, intitulada «Otimizar o recurso à flexibilidade prevista nas atuais regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento», COM(2015) 12 final, que se refletiu posteriormente na posição comummente acordada de novembro de 2015, aprovada pelo Conselho em fevereiro de 2016.

⁴² A fim de alcançar rapidamente a convergência com o objetivo orçamental de médio prazo, o valor de referência definido pelo PEC é o ajustamento das situações orçamentais estruturais pelos Estados‑Membros a uma taxa de 0,5 % do PIB por ano.

⁴³ COE (2018), Relatório anual de 2018, p. 42.

⁴⁴ Irish Fiscal Advisory Council (2016), «Fiscal assessment report» (Relatório de avaliação orçamental), p. 67.

⁴⁵ O COE é constituído por um Conselho e um secretariado (composto por um chefe do secretariado e por pessoal especificamente incumbido de funções de apoio, limitado atualmente a cinco economistas e um assistente).

⁴⁶ BCE (2015), Economic Bulletin n.º 7, caixa 5, relativa à criação de um Conselho Orçamental Europeu.

⁴⁷ FMI (2016), «2016 Article IV consultation — euro-area policies» (Consulta de 2016 ao abrigo do artigo IV — políticas da área do euro), relatório por país 16/219 do FMI, p. 20.

⁴⁸ O COE publicou igualmente uma declaração de apoio ao conselho orçamental dinamarquês em março de 2018.

⁴⁹ BCE (2015), Economic Bulletin n.º 7, caixa 5, relativa à criação de um Conselho Orçamental Europeu.

⁵⁰ Provedora de Justiça Europeia (2016), Carta ao presidente da Comissão Europeia sobre a transparência do Conselho Orçamental Europeu.

⁵¹ Comissão Europeia (2012), relatório «Public finances in EMU — 2011» (Finanças públicas na UEM — 2011).

⁵² TCE (2018), Exame panorâmico: «Aplicação do direito da União: as responsabilidades de controlo da Comissão Europeia nos termos do artigo 17.º, n.º 1, do Tratado da União Europeia».

⁵³ Os controlos da transposição deveriam ter sido finalizados, no máximo, seis meses após o final do prazo da transposição ou da data de notificação da medida de execução, e os controlos de conformidade num prazo de 16 a 24 meses após a data da comunicação das medidas de execução nacionais.

⁵⁴ Se um procedimento «EU Pilot» tiver sido utilizado num determinado processo mas já não seja provável que produza os resultados esperados em tempo útil, a Comissão deve avançar para um procedimento formal de infração.

⁵⁵ Podem servir como «instrumentos de promoção da conformidade» planos de execução, orientações, documentos explicativos, redes, grupos de peritos, workshops, reuniões «pacote» ou painéis de avaliação.

⁵⁶ Alguns aspetos da avaliação da aplicação já foram incluídos na avaliação da transposição.

⁵⁷ Comissão Europeia (2012), relatório «Public finances in EMU — 2011» (Finanças públicas na UEM — 2011).

⁵⁸ Comissão Europeia (2019), «Report on public finances in EMU — 2018» (Relatório sobre as finanças públicas na UEM — 2018), p. 138.

⁵⁹ Comissão Europeia (2017), C(2017) 1201 final, «Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union» (Relatório da Comissão apresentado nos termos do artigo 8.º do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária).

⁶⁰ BCE (2017), Economic Bulletin n.º 4, caixa 8, relativa ao Pacto Orçamental, à avaliação da Comissão e ao caminho a seguir.

⁶¹ Trata‑se do ciclo anual para a coordenação das políticas económicas a nível da UE, que também abrange as políticas orçamentais, conforme estabelecido no PEC.

⁶² Comissão Europeia (2012), relatório «Public finances in EMU — 2011» (As finanças públicas na UEM — 2011), p. 105.

⁶³ Comissão Europeia (2012), COM(2012) 761 final, Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho — Relatório intercalar sobre a implementação da Diretiva 2011/85/UE do Conselho que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados‑Membros, p. 7.

⁶⁴ Comissão Europeia (2015), Sherwood, M., «Medium‑Term Budgetary Frameworks in the Member States» (Quadros orçamentais a médio prazo nos Estados‑Membros), documento de debate n.º 021, p. 6.

⁶⁵ Comissão Europeia (2012), «Fiscal frameworks in the European Union: May 2012 update on priority countries (Addendum to occasional paper 91)» (Quadros orçamentais na União Europeia: Atualização de maio de 2012 sobre os países prioritários, adenda ao documento ocasional 98), documento ocasional 113, p. 15.

⁶⁶ FMI (2010), Lienert, I. e Fainboim, I., «Reforming Budget Systems Laws» (Reformar as leis dos sistemas orçamentais), caixa 3 e caixa 4.

⁶⁷ Comissão Europeia (2007), relatório «Public finances in EMU — 2007» (As finanças públicas na UEM — 2007), caixa III.4.1; Comissão Europeia (2015), Sherwood, M., «Medium‑Term Budgetary Frameworks in the Member States» (Quadros orçamentais a médio prazo nos Estados‑Membros), documento de debate n.º 021, caixa A1.1.

⁶⁸ Comissão Europeia (2007), relatório «Public finances in EMU — 2007» (As finanças públicas na UEM — 2007), p. 158.

⁶⁹ Comissão Europeia (2010), relatório «Public finances in EMU — 2010» (As finanças públicas na UEM — 2010), caixa II.3.3.

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