I requisiti UE per i quadri di bilancio nazionali devono essere ulteriormente rafforzati e la loro applicazione va monitorata meglio

Sintesi

Nel tentativo di risolvere le cause profonde della crisi finanziaria, la Commissione ha riscontrato la necessità di integrare il quadro di bilancio basato su regole con disposizioni nazionali vincolanti. Ha pertanto proposto tre atti legislativi per rafforzare i quadri di bilancio nazionali (ossia il modo in cui vengono attuate le politiche di bilancio). Due dei tre atti menzionati sono stati adottati (nel 2011 nell’ambito del “six-pack” e nel 2013 nell’ambito del “two-pack”), mentre la procedura legislativa per una proposta di direttiva del 2017 è ancora in corso. Inoltre, nel 2012, 25 Stati membri hanno firmato un trattato intergovernativo sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria.

Gli atti legislativi impongono agli Stati membri, tra l’altro, di costituire istituzioni di bilancio indipendenti, disporre di regole di bilancio nazionali e introdurre quadri di bilancio pluriennali basati su regole. Istituzioni di bilancio indipendenti ben concepite sono associate a un maggiore rispetto delle regole di bilancio e a previsioni macroeconomiche e di bilancio più accurate e oggettive, mentre i quadri di bilancio a medio termine sono riconosciuti più in generale come elementi in grado di contribuire a una maggiore solidità della performance di bilancio, poiché mostrano se e in che modo le decisioni strategiche attuali e i programmi futuri sono compatibili con dotazioni di bilancio a medio termine sostenibili.

L’obiettivo dell’audit era di valutare se le azioni della Commissione per rafforzare i quadri di bilancio degli Stati membri dell’UE avessero conseguito i risultati auspicati. A tal fine, la Corte ha verificato:

1. se i requisiti giuridici dell’UE per i quadri di bilancio nazionali fossero efficaci;
2. se i quadri di bilancio nazionali fossero rafforzati grazie a un’interazione adeguata e chiara tra la Commissione, le istituzioni di bilancio indipendenti e il Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche;
3. se la Commissione avesse valutato adeguatamente in che modo i requisiti giuridici dell’UE sono stati attuati e applicati negli Stati membri.

L’azione legislativa dell’UE ha dato impulso al rafforzamento dei quadri di bilancio nazionali. Tuttavia, il quadro giuridico può ancora essere migliorato. Rispetto alle norme e alle migliori pratiche internazionali, i requisiti sono meno severi sotto diversi aspetti, in particolare per quanto riguarda i quadri di bilancio a medio termine e le istituzioni di bilancio indipendenti. La direttiva proposta dalla Commissione nel 2017 ha affrontato alcune delle debolezze rilevate dalla Corte, ma non tutte.

Istituzioni di bilancio indipendenti valutano la conformità alle norme di bilancio nazionali. Inoltre, al pari della Commissione, alcune istituzioni di bilancio indipendenti valutano anche la conformità degli Stati membri alle regole di bilancio dell’UE, perché sono tenute a farlo in virtù della propria base giuridica o perché scelgono di farlo di propria volontà. L’uso che la Commissione fa dei propri poteri discrezionali, unitamente ad altri fattori, comporta il rischio di incongruenze tra le posizioni della Commissione e quelle delle istituzioni di bilancio indipendenti riguardo alla conformità alle regole di bilancio dell’UE. Se tale rischio si dovesse concretizzare, l’efficacia del quadro di bilancio dell’UE ne risulterebbe ridotta.

La “relazione dei cinque presidenti” pubblicata nel 2015 ha proposto di istituire un Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche, che fornisse una valutazione pubblica e indipendente della performance, a livello europeo, dei bilanci nazionali e della loro esecuzione rispetto agli obiettivi di bilancio dell’UE. La Commissione lo ha istituito lo stesso anno mediante una decisione. L’assetto e il mandato del Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche (CCEFP) non corrispondevano ai compiti previsti nella suddetta relazione. Inoltre, l’attuale assetto istituzionale consente margini di miglioramento per quanto riguarda l’indipendenza del comitato. Infine, la Commissione può ignorare le proposte e le raccomandazioni formulate dal CCEFP senza fornire debite spiegazioni.

Sinora la Commissione ha solo garanzie limitate della corretta attuazione e applicazione dei requisiti dell’UE per i quadri di bilancio nazionali. Infatti, la valutazione della conformità degli ordinamenti giuridici nazionali ai requisiti della direttiva 2011/85/UE non è ancora stata ultimata. Le valutazioni dell’applicazione del quadro giuridico dell’UE non sono ancora state eseguite oppure lo sono state troppo presto nel corso dell’attuazione per poter fornire informazioni utili.

La Corte raccomanda alla Commissione di:

1. rafforzare la cooperazione con le istituzioni di bilancio indipendenti per ridurre al minimo le divergenze tra le valutazioni della Commissione e quelle delle istituzioni di bilancio indipendenti circa la conformità alle norme di bilancio dell’UE;
2. rivedere i requisiti per i quadri di bilancio nazionali tenendo anche conto dei princìpi e delle migliori pratiche internazionali;
3. rafforzare il Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche;
4. affrontare le questioni irrisolte riguardanti la conformità e ottenere maggiori garanzie in merito al funzionamento dei quadri di bilancio nazionali.

Introduzione

Contesto

Poiché lo scoppio della crisi del debito sovrano nel 2009 ha minacciato la stabilità della zona euro, i legislatori dell’Unione europea hanno adottato diversi atti legislativi volti a migliorare la governance di bilancio dell’UE. L’obiettivo era di migliorare l’attuazione del Patto di stabilità e crescita (PSC) e di rafforzare i quadri di bilancio nazionali¹ (per le componenti dei quadri di bilancio nazionali cfr. riquadro 1).

Riquadro 1

Quadri di bilancio nazionali

I quadri di bilancio nazionali sono costituiti dalle disposizioni, dalle procedure, dalle norme e dalle istituzioni alla base delle politiche di bilancio.

Fonte: Corte dei conti europea.

È opinione ampiamente condivisa nella letteratura economica che quadri di bilancio pluriennali, basati su regole, sono associati a una maggiore solidità della performance di bilancio², poiché mostrano in che modo le decisioni strategiche del momento e i programmi futuri sono compatibili con dotazioni di bilancio a medio termine sostenibili. Quadri di bilancio a medio termine credibili possono inoltre aiutare i governi a conciliare i requisiti di sostenibilità delle finanze pubbliche con l’eventuale ricorso a politiche di bilancio per attutire gli effetti di shock economici e finanziari³.

A norma del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), gli Stati membri mantengono la propria sovranità sulle politiche di bilancio. Nondimeno, queste ultime vanno coordinate per evitare effetti di ricaduta negativi e minacce per la stabilità monetaria della zona euro. La Commissione ha ritenuto che, per il successo di tale coordinamento, gli obiettivi di bilancio dell’UE dovessero essere incorporati nelle politiche di bilancio nazionali⁴. Nel 2005 il Consiglio riteneva che i sistemi nazionali di governance avrebbero dovuto integrare il quadro dell’UE⁵. All’epoca, tuttavia, non era stata effettuata alcuna analisi esaustiva i) delle debolezze del quadro dell’UE allora vigente o ii) del futuro coordinamento dei due sistemi di governance. Nell’ottobre 2009 il Consiglio dell’UE (“il Consiglio”) ha concluso nuovamente che i quadri di bilancio nazionali andavano rafforzati per favorire la sostenibilità di bilancio a lungo termine⁶.

Dal 2006 la Commissione raccoglie, per mezzo di indagini presso le autorità nazionali competenti, informazioni qualitative e dati sugli elementi principali dei quadri di bilancio nazionali (ossia le regole di bilancio numeriche, le istituzioni di bilancio indipendenti e i quadri di bilancio a medio termine). Tali informazioni confluiscono nella banca dati della Commissione sulla governance di bilancio e vengono utilizzate per calcolare indici riguardanti la solidità e la qualità di detti elementi.

Quadro giuridico

A seguito del dibattito politico, il primo passo per elaborare un quadro giuridico comune è consistito nell’adozione della direttiva 2011/85/UE⁷, una delle sei misure legislative note come “six-pack”. La direttiva 2011/85/UE stabilisce requisiti minimi per i quadri di bilancio nazionali (per una panoramica degli atti giuridici pertinenti e la storia della loro approvazione cfr. allegato I):

1. la programmazione di bilancio degli Stati membri deve basarsi su previsioni macroeconomiche e di bilancio realistiche fornite da un’istituzione designata;
2. gli Stati membri devono predisporre regole di bilancio specifiche, la cui osservanza va monitorata da organismi indipendenti;
3. gli Stati membri devono dotarsi di un quadro di bilancio a medio termine credibile ed efficace, il cui orizzonte di programmazione sia di almeno tre anni;
4. gli Stati membri devono disporre di sistemi onnicomprensivi, coerenti e trasparenti di contabilità di bilancio e segnalazione statistica.

Il secondo passo è consistito nell’adozione del trattato intergovernativo sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria firmato nel marzo 2012 e, in particolare, del patto di bilancio (titolo III), integrato da una comunicazione della Commissione del giugno 2012 recante sette princìpi comuni⁸ (i “princìpi comuni della Commissione”). Le parti contraenti vincolate dal patto di bilancio (tutti i 19 Stati membri della zona euro, la Bulgaria, la Danimarca e la Romania) sono tenute a recepire negli ordinamenti giuridici nazionali la regola del pareggio del saldo strutturale di bilancio e a istituire un meccanismo automatico di correzione nonché un’istituzione di bilancio indipendente (cfr. riquadro 2).

Si ritiene in genere che le istituzioni di bilancio indipendenti ben concepite siano associate a una migliore performance di bilancio⁹, a un maggiore rispetto delle regole di bilancio¹⁰ e a previsioni macroeconomiche e di bilancio più accurate e oggettive¹¹.

Il terzo passo è stato l’adozione del regolamento (UE) n. 473/2013¹², che fa parte del “two-pack” ed è stato concepito, tra l’altro, per integrare nel diritto dell’UE le disposizioni del trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria per gli Stati membri della zona euro.

Infine, nel dicembre 2017 la Commissione ha presentato al Consiglio una proposta di direttiva volta a inglobare nella sostanza il trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria nel diritto dell’UE¹³ (“la proposta di direttiva del 2017”). Al momento della stesura della presente relazione, il processo di adozione in sede di Consiglio è sospeso, in attesa della valutazione del six-pack e del two-pack da parte della Commissione prevista per la fine del 2019¹⁴. Il Parlamento europeo, dal canto suo, non ha ancora formulato il proprio parere in merito a tale proposta.

Nel 2015 la Commissione ha istituito il Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche (CCEFP) mediante una decisione (“la decisione sul CCEFP”)¹⁵. Tale decisione era basata sulla raccomandazione formulata nella “relazione dei cinque presidenti”¹⁶ di creare un Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche allo scopo di rafforzare il quadro di governance UE attraverso, tra l’altro, il coordinamento delle istituzioni di bilancio indipendenti nazionali, lo svolgimento di un ruolo a queste complementare e l’elaborazione di valutazioni di performance pubbliche e indipendenti in relazione ai bilanci e alla loro esecuzione rispetto agli obiettivi di bilancio dell’UE.

Estensione e approccio dell’audit

Tra il 2016 e il 2018 la Corte ha esaminato sia il braccio correttivo¹⁷ che il braccio preventivo¹⁸ del PSC, come pure la procedura per gli squilibri macroeconomici¹⁹. Per completare la panoramica della governance economica dell’UE, la Corte ha deciso di sottoporre ad audit le disposizioni relative alla stabilità di bilancio.

L’obiettivo dell’audit era di valutare se le azioni della Commissione per rafforzare il quadro di bilancio degli Stati membri dell’UE, in riferimento alle tre componenti chiave i) delle regole di bilancio e del meccanismo di correzione, ii) dei quadri di bilancio a medio termine e iii) delle istituzioni di bilancio indipendenti (cfr. riquadro 1), avessero conseguito i risultati auspicati. A tal fine, la Corte ha verificato:

1. se i requisiti giuridici dell’UE per i quadri di bilancio nazionali fossero efficaci;
2. se i quadri di bilancio nazionali fossero stati rafforzati attraverso un’interazione adeguata e chiara tra la Commissione, le istituzioni di bilancio indipendenti e il CCEFP;
3. se la Commissione avesse valutato adeguatamente in che modo i requisiti giuridici dell’UE sono stati attuati e applicati negli Stati membri.

La Corte si è concentrata sui casi degli otto Stati membri del campione di audit (Grecia, Spagna, Francia, Italia, Lettonia, Lussemburgo, Portogallo e Paesi Bassi)²⁰. Nondimeno, l’analisi ha preso in esame, ove necessario, anche i casi di altri Stati membri. Inoltre, sono stati analizzati anche il ruolo e la posizione del CCEFP nel quadro di bilancio dell’UE.

La Corte ha derivato i propri criteri di audit da varie fonti: i) documenti giuridici; ii) documenti e parametri della Commissione; iii) documenti redatti e norme elaborate da diverse istituzioni dell’UE, altre organizzazioni internazionali o ricercatori. Ulteriori dettagli al riguardo vengono forniti nelle pertinenti sezioni della presente relazione.

La Corte ha raccolto gli elementi probatori di audit sulla base di:

1. un esame della pertinente documentazione della Commissione e del CCEFP;
2. un esame delle pubblicazioni, degli orientamenti e delle norme di organizzazioni internazionali (FMI, OCSE, Banca mondiale) e competenti istituti indipendenti, nonché della letteratura accademica;
3. un’indagine online presso le istituzioni di bilancio indipendenti nell’UE, alla quale hanno partecipato 31 istituzioni di bilancio indipendenti di 26 Stati membri²¹;
4. colloqui con il personale della direzione generale degli Affari economici e finanziari (DG ECFIN);
5. colloqui con il personale dei ministeri competenti, delle istituzioni di bilancio indipendenti, delle banche centrali e di gruppi di riflessione negli otto Stati membri del campione della Corte, allo scopo di ottenere feedback sui requisiti dell’UE e sulla loro applicazione.

La presente relazione speciale intende contribuire al dibattito in seno al Parlamento europeo e al Consiglio sulla proposta di direttiva avanzata dalla Commissione nel 2017 alla scopo di rafforzare la responsabilità di bilancio e l’orientamento di bilancio a medio termine negli Stati membri.

Osservazioni

I requisiti giuridici dell’UE hanno dato impulso al rafforzamento dei quadri di bilancio nazionali, ma vi sono ancora margini di miglioramento

Secondo quanto previsto, le azioni legislative dell’UE (cfr. paragrafi 05 - 10) hanno dato impulso al rafforzamento dei quadri di bilancio nazionali negli Stati membri dell’UE. Il numero di regole di bilancio nazionali e di istituzioni di bilancio indipendenti è aumentato considerevolmente in seguito all’adozione della direttiva 2011/85/UE, come mostra la figura 1.

Nota: nel 2011 (linea rossa) è stata adottata la direttiva 2011/85/UE.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione.

Tuttavia, i diversi elementi dei quadri di bilancio nazionali sono attualmente disciplinati da un quadro giuridico frammentato (cfr. figura 2). Tali diversi elementi sono: i) le regole di bilancio numeriche, ii) il meccanismo di correzione, iii) i quadri di bilancio a medio termine, iv) le istituzioni di bilancio indipendenti, v) le procedure di bilancio.

Fonte: Corte dei conti europea. *Alcune disposizioni non si applicano al Regno Unito.

Vari atti di diversa natura giuridica (diritto dell’UE e trattato intergovernativo) coesistono:

• il loro grado di applicabilità varia (la Corte di giustizia dell’UE può deliberare unicamente sul recepimento del trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria; in relazione all’applicazione di tale trattato le istituzioni dell’UE non hanno alcun potere per far sì che la legislazione nazionale di recepimento sia rispettata);
• benché talune disposizioni siano sancite da regolamenti, direttamente applicabili, altre sono definite in una direttiva; gli Stati membri dispongono di tempo per il recepimento di quest’ultima e possono decidere liberamente come applicarla, il che determina una più marcata eterogeneità dei quadri nazionali;
• il grado di applicabilità a taluni Stati membri varia, soprattutto in funzione della loro appartenenza o meno alla zona euro.

La Commissione ha elaborato la direttiva 2011/85/UE in un arco di tempo molto breve (tre mesi). Ha segnalato che la direttiva andrebbe considerata come un insieme di “requisiti minimi” e non costituisce la migliore pratica né, addirittura, le caratteristiche auspicabili di un quadro di bilancio a medio termine. Ha inoltre affermato che l’integrazione delle migliori pratiche nel quadro giuridico dell’UE non sarebbe stata compatibile con le notevoli differenze esistenti tra le strutture amministrative e istituzionali degli Stati membri²².

Come menzionato al paragrafo 09, la proposta di direttiva del 2017 aveva lo scopo di inglobare nella sostanza il trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria nel diritto dell’UE. La Commissione non ha optato per un recepimento alla lettera, bensì per quello che essa chiama un “approccio teleologico”, ossia un’incorporazione incentrata sull’obiettivo di fondo del patto di bilancio: la convergenza verso livelli di debito pubblico prudenti. Nella pratica, la proposta di direttiva del 2017 stabilisce, tra l’altro, un OMT in termini di saldo strutturale tale da garantire il rispetto del livello massimo per il rapporto debito/PIL sancito nel TFUE, senza tuttavia definire alcun massimale numerico.

La Banca centrale europea (BCE) ha affermato in un parere che “le disposizioni della proposta di direttiva si discostano in modo significativo da quelle del patto fiscale: ciò potrebbe determinare un indebolimento delle regole del patto fiscale”²³. Inoltre, è opportuno osservare che la proposta di direttiva del 2017 è stata presentata prima che venissero effettuati l’esame dell’adeguatezza di cui alla direttiva 2011/85/UE o la valutazione del funzionamento del two-pack.

La Corte ha valutato se i requisiti contenuti nel quadro giuridico attuale fossero adeguati e se la proposta di direttiva del 2017 ovviasse alle eventuali carenze individuate. Tale valutazione ha riguardato i tre aspetti seguenti:

1. il meccanismo di correzione;
2. i quadri di bilancio a medio termine;
3. le istituzioni di bilancio indipendenti.

Carenze nelle disposizioni sul meccanismo di correzione

La direttiva 2011/85/UE ha introdotto per la prima volta la nozione di meccanismo di correzione, indicato come “le conseguenze in caso di mancata osservanza”. Al di là di ciò, tuttavia, non ha stabilito requisiti specifici riguardanti la sua definizione e applicazione.

Il trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria prevede un meccanismo di correzione che è attivato automaticamente nei casi in cui si rilevi una deviazione significativa dall’OMT. Non stabilisce direttamente requisiti specifici riguardo alla definizione o all’applicazione del meccanismo, ma incarica la Commissione di elaborare princìpi comuni che gli Stati membri dovrebbero applicare nel definire i meccanismi di correzione nazionali. La Commissione ha pubblicato tali princìpi nel giugno 2012.

Benché approvati a livello politico²⁴, i princìpi non sono vincolanti poiché sono stati pubblicati in una comunicazione della Commissione e non hanno pertanto efficacia giuridica; possono solo servire da base per i meccanismi eventualmente posti in essere dalle parti contraenti. Per quanto concerne l’attivazione del meccanismo di correzione (principio 3), la Commissione ha suggerito che le soglie di attivazione del meccanismo di correzione potevano basarsi su criteri stabiliti a livello dell’UE o su criteri specifici per paese, oppure su entrambi. Tuttavia, due terzi degli Stati membri hanno scelto di attenersi ai criteri stabiliti a livello dell’UE anziché dotarsi di criteri nazionali specifici. Di conseguenza, per questi Stati membri, è improbabile che i meccanismi di correzione nazionali vengano attivati prima del meccanismo di correzione dell’UE previsto dal braccio preventivo del PSC.

Il regolamento (UE) n. 473/2013 stabilisce taluni requisiti, compreso quello che organismi indipendenti debbano fornire, se del caso, valutazioni riguardanti l’attivazione e l’attuazione dei meccanismi di correzione. Tuttavia, esso non riflette pienamente i princìpi comuni della Commissione, emanati sei mesi dopo la proposta della Commissione relativa al regolamento (UE) n. 473/2013. Ad esempio, il regolamento non indica che:

• la correzione, in termini di entità e tempistica, dovrebbe essere in linea con eventuali raccomandazioni rivolte dalla Commissione allo Stato membro interessato nell’ambito del PSC (principio 2);
• per l’attivazione possono essere applicati criteri stabiliti a livello dell’UE o specifici per paese (principio 3);
• quanto più ampie sono le deviazioni dall’OMT o dal percorso di avvicinamento, tanto più consistenti devono essere le correzioni (principio 4).

La proposta di direttiva del 2017 non riflette pienamente i princìpi comuni della Commissione. Ad esempio, omette di menzionare che le soglie di attivazione del meccanismo di correzione possono basarsi su criteri stabiliti a livello dell’UE o su criteri specifici per paese, oppure su entrambi.

Infine, come sottolinea la BCE, la proposta di direttiva del 2017 non definisce l’espressione “nel caso in cui sia rilevata una deviazione significativa”, ossia le circostanze in cui il meccanismo va attivato, né fornisce ulteriori indicazioni in merito alla sua portata. Il requisito di tenere conto della natura e dell’entità di una deviazione è vago e può dar luogo a misure correttive molto generiche e inconsistenti²⁵.

Carenze nelle disposizioni sui quadri di bilancio a medio termine

La Corte ha confrontato i requisiti stabiliti dalla direttiva 2011/85/UE con le norme e le migliori pratiche che il Fondo monetario internazionale (FMI), l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE) e la Banca Mondiale raccomandavano quando essa è stata redatta. Tre di tali norme e migliori pratiche non sono state integrate nella direttiva 2011/85/UE (cfr. tabella 1, righe in grassetto). Rispetto alle più recenti norme e migliori pratiche dell’FMI/OCSE, la direttiva risulta carente sotto altri due aspetti. Pertanto, in totale cinque delle 13 norme e migliori pratiche non sono rispecchiate nella direttiva 2011/85/UE, nonostante il fatto che, all’epoca della sua stesura, le opinioni della Commissione su tali questioni (cfr. allegato II) fossero allineate a quelle dei suddetti organismi internazionali.

Secondo un documento dell’FMI, la mancanza di integrazione tra la pianificazione delle spese a medio termine e la procedura di elaborazione del bilancio fa sì che la programmazione a medio termine non riesca a porre limiti alle politiche di bilancio con efficacia²⁷. Tuttavia, sebbene l’articolo 10 della direttiva 2011/85/UE richieda che la legislazione di bilancio annuale sia conforme alle disposizioni derivanti dal quadro di bilancio a medio termine o spieghi debitamente qualsiasi scostamento, non vi è alcun requisito in merito all’integrazione della pianificazione delle spese a medio termine e della procedura di elaborazione del bilancio²⁸. Inoltre, non è richiesto di includere, nella documentazione di bilancio, le proiezioni e i dati a consuntivo di entrate, spese e finanziamenti nel medio termine analogamente a quanto avviene per il bilancio annuale²⁹.

Inoltre, secondo un documento dell’FMI, sono importanti quattro tipi di meccanismi di controllo previsionale: i) controlli sull’accumulo, il volume o l’utilizzo dei riporti, ii) monitoraggio regolare della coerenza tra le proiezioni di spesa a medio temine aggiornate e i programmi a medio termine approvati, iii) margini sufficienti tra impegni di spesa e programmi di spesa per assorbire eventi inattesi senza dover ridefinire le priorità delle politiche, iv) rigorosi controlli sulla capacità di ministeri ed enti di assumere impegni di spesa pluriennali. La direttiva 2011/85/UE non prevede tuttavia l’istituzione di controlli previsionali delle spese per garantire l’osservanza dei programmi a medio termine nemmeno al variare delle condizioni esterne.

Infine, la direttiva 2011/85/UE non contiene alcuna disposizione che risponda all’esigenza che le autorità nazionali comunichino i dati di bilancio a consuntivo in un modo confrontabile con i programmi pluriennali e sanino eventuali discrepanze tra programmi pluriennali e spesa effettiva in modo completo e trasparente. Inoltre, non sussiste alcuna disposizione specifica che imponga alle pubbliche amministrazioni o ai soggetti coinvolti nell’esecuzione del bilancio di rispondere di eventuali deviazioni ingiustificate dai programmi pluriennali.

La proposta di direttiva del 2017 introduce l’obbligo di stabilire, all’inizio della legislatura, una norma vincolante sulla spesa a medio termine. Tale norma garantirebbe maggiore stabilità alla programmazione di bilancio e rafforzerebbe il legame tra bilancio e quadro di bilancio a medio termine. Tuttavia, la stabilità delle finanze pubbliche potrebbe essere a rischio se la dinamica della spesa si discosta da quella del prodotto potenziale³⁰. La proposta di direttiva del 2017 non ha affrontato nessuna delle altre carenze³¹ indicate nella tabella 1.

Carenze nelle disposizioni sulle istituzioni di bilancio indipendenti

Il regolamento (UE) n. 473/2013, che è vincolante per gli Stati membri della zona euro, definisce le funzioni che le istituzioni di bilancio indipendenti dovrebbero assolvere, come pure le loro caratteristiche e i loro princìpi. Questi ultimi sono in linea con i princìpi comuni della Commissione. Sono stati aggiunti nel corso della procedura legislativa poiché sono stati adottati dopo che la Commissione aveva presentato la proposta di regolamento.

La Corte ha messo a confronto le disposizioni sulle istituzioni di bilancio indipendenti e le norme e migliori pratiche internazionali dell’FMI³² e dell’OCSE³³ e ha osservato che il diritto dell’UE non prevede requisiti riguardanti i) il numero e la durata dei mandati dei membri del consiglio direttivo delle istituzioni di bilancio indipendenti, ii) le politiche delle istituzioni di bilancio indipendenti in materia di risorse umane, iii) la formazione dei bilanci delle istituzioni di bilancio indipendenti, iv) la necessità di un esame esterno. Ciò ha determinato la costituzione di istituzioni di bilancio indipendenti eterogenee, come illustrato nell’allegato III e sottolineato anche in un documento di discussione della Commissione³⁴.

Già nel 2004 la Commissione³⁵ aveva sottolineato l’importanza che un’istituzione indipendente elabori o valuti sia previsioni macroeconomiche che previsioni di bilancio al fine di ridurre ed eventualmente eliminare il “bias dell’ottimismo”³⁶. Ciò è stato successivamente confermato anche da documenti dell’FMI³⁷ e dell’OCSE³⁸. Nonostante la proposta della Commissione di includere entrambi i tipi di previsione, nella versione adottata il regolamento (UE) n. 473/2013 impone alle istituzioni di bilancio indipendenti di elaborare o approvare unicamente le previsioni macroeconomiche e non le previsioni di bilancio (ossia le entrate e le spese previste a bilancio).

Nel documento di discussione del 2017(cfr. paragrafo 36) la Commissione esprimeva il parere, tra le altre cose, che alle istituzioni di bilancio indipendenti poteva essere conferito un ruolo più ampio nell’elaborazione o nell’approvazione delle previsioni di bilancio, dato il ruolo da queste svolto per le previsioni macroeconomiche. Anche le istituzioni di bilancio indipendenti e gli altri portatori di interessi interrogati dalla Corte hanno sottolineato tale limitazione relativa alle previsioni di bilancio.

Nel 2016 la rete delle istituzioni di bilancio indipendenti dell’UE, una piattaforma per lo scambio di opinioni e competenze e per la condivisione delle risorse, ha proposto un elenco di norme minime per le istituzioni di bilancio indipendenti simili ai princìpi dell’OCSE, nonché l’istituzione di un sistema efficace per la loro salvaguardia³⁹. Tuttavia, la proposta di direttiva del 2017 non affronta tali questioni: per quanto riguarda le norme, l’unico nuovo obbligo previsto è che gli Stati membri provvedano affinché le istituzioni di bilancio indipendenti rispettino i princìpi definiti nel regolamento (UE) n. 473/2013 al loro riguardo.

Pur accogliendo con favore il nuovo requisito, la rete delle istituzioni di bilancio indipendenti dell’UE ha chiesto che le condizioni stabilite nella proposta di direttiva del 2017 fossero integrate da una definizione più chiara delle norme minime e da un sistema efficace per la loro salvaguardia⁴⁰. Nella sua dichiarazione, la rete ha inoltre suggerito che la proposta potrebbe anche imporre agli Stati membri di provvedere a un recepimento ambizioso di tale principio nell’ordinamento giuridico nazionale attraverso la definizione della procedura e dei requisiti minimi. Nel gennaio 2019 la rete ha reiterato l’invito a sviluppare ed eventualmente incorporare nel diritto dell’UE norme adeguate sull’assetto e sulla capacità operativa delle istituzioni di bilancio indipendenti.

La Corte osserva, infine, che la proposta di direttiva del 2017 prevedeva un ruolo più ampio per le istituzioni di bilancio indipendenti, affidando loro il compito di 1) valutare criticamente sia ex-ante che ex-post l’adeguatezza dell’OMT e del percorso della spesa a medio termine al netto delle misure discrezionali, ii) richiedere l’attivazione del meccanismo di correzione e iii) monitorarne l’applicazione e gli effetti. Inoltre, la proposta di direttiva del 2017 mirava ad introdurre nel diritto dell’UE il principio “conformità o spiegazione”.

Una valutazione incoerente e una concezione carente creano rischi per le istituzioni di bilancio indipendenti e il Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche

La normativa dell’UE impone agli Stati membri di disporre di regole di bilancio nazionali e assegna alla Commissione e alle istituzioni di bilancio indipendenti funzioni di monitoraggio distinte. Da un lato la Commissione valuta la conformità dei documenti programmatici di bilancio alle regole di bilancio dell’UE, mentre dall’altro le istituzioni di bilancio indipendenti valutano la conformità alle regole di bilancio nazionali. Tuttavia, il diritto dell’UE non prevede una struttura di governance “a due livelli”, in cui la Commissione assolve le proprie funzioni di monitoraggio sulla base dell’operato delle istituzioni di bilancio indipendenti.

Il Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche (CCEFP) è stato istituito con l’obiettivo di rafforzare l’attuale quadro di governance economica (cfr. paragrafo 10). I suoi compiti consistono, tra l’altro, nell’eseguire una valutazione dell’attuazione del quadro di bilancio dell’UE e dell’adeguatezza dell’effettivo orientamento di bilancio a livello della zona euro e a livello nazionale.

La Corte ha pertanto valutato:

1. se vi fosse coerenza tra la posizione della Commissione e quella delle istituzioni di bilancio indipendenti per quanto riguarda la valutazione della conformità alle regole di bilancio dell’UE;
2. se il CCEFP fosse in condizione di fornire pareri indipendenti.

Rischio di incoerenza tra le valutazioni della Commissione e quelle delle istituzioni di bilancio indipendenti sulla conformità alle regole di bilancio dell’UE

Il diritto dell’UE non è prescrittivo per quanto riguarda le regole di bilancio nazionali (ad esempio, per quanto riguarda il numero, il tipo e le caratteristiche concettuali), ma stabilisce che esse promuovano efficacemente il rispetto dei valori di riferimento per il disavanzo e il debito definiti conformemente agli obblighi sanciti dal TFUE. In pratica, le parti contraenti del patto di bilancio (cfr. paragrafo 06) hanno adottato regole di bilancio nazionali strettamente legate a quelle del braccio preventivo del PSC.

Al pari del braccio preventivo del PSC, il trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria richiede una posizione di bilancio “in pareggio o in avanzo”, ossia un saldo strutturale pari o superiore all’OMT o in linea con il percorso di avvicinamento a tale obiettivo. Inoltre, i progressi verso l’OMT e il suo conseguimento devono essere valutati sulla base di un’analisi del rispetto del parametro di riferimento per la spesa previsto dal PSC, in base al quale la spesa non dovrebbe crescere più rapidamente del prodotto potenziale (l’allegato IV mette a confronto le regole del braccio preventivo del PSC con quelle del trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria).

In alcuni Stati membri (ad esempio, Italia e Portogallo) le istituzioni di bilancio indipendenti sono inoltre incaricate di valutare la conformità alle regole di bilancio dell’UE. Alcune istituzioni di bilancio indipendenti che non hanno tale mandato (come quelle francesi) lo fanno di propria iniziativa. L’indagine della Corte sulle istituzioni di bilancio indipendenti ha messo in luce che metà di esse monitorava la conformità alle regole di bilancio numeriche dell’UE.

Le istituzioni di bilancio indipendenti che hanno partecipato all’indagine della Corte ritenevano che la loro valutazione della conformità alle regole di bilancio dell’UE non comportasse una duplicazione del ruolo della Commissione, ma fosse piuttosto a questo complementare, favorendo potenzialmente la titolarità nazionale delle regole di bilancio dell’UE. I colloqui effettuati dalla Corte con le istituzioni di bilancio indipendenti hanno confermato le loro risposte. Tuttavia, le istituzioni di bilancio indipendenti che monitorano esclusivamente la conformità alle regole di bilancio nazionali non sono propense a monitorare anche la conformità alle regole di bilancio dell’UE. Una delle motivazioni fornite è il rischio reputazionale in caso di valutazioni divergenti.

La Commissione e le singole istituzioni di bilancio indipendenti, quando valutano entrambe la conformità alle regole di bilancio dell’UE, possono effettivamente giungere a conclusioni differenti. Questo anche perché, come già osservato dalla Corte nella relazione speciale n. 18/2018, la Commissione si è ampiamente avvalsa del proprio margine di discrezionalità⁴¹ nel valutare la conformità alle regole di bilancio dell’UE (ad esempio, per quanto riguarda il percorso di avvicinamento all’OMT).

Inoltre, il regolamento che istituisce il PSC prevede un margine relativamente ampio di deviazione dal parametro di riferimento annuo di uno Stato membro⁴², consentendo di tenere conto di una serie di fattori nella valutazione della conformità alle regole di bilancio. Alcuni di questi fattori sono:

1. l’attuazione di riforme strutturali importanti;
2. il verificarsi di eventi inconsueti;
3. la necessità di investimenti pubblici;
4. “altri fattori” non specificati.

Pertanto, anche quando uno Stato membro devia in maniera significativa dagli aggiustamenti di bilancio richiesti (ossia la riduzione del disavanzo pubblico), la Commissione potrebbe decidere in conclusione di non intraprendere alcuna azione e ritenere che lo Stato membro rispetti le regole di bilancio dell’UE.

Anche le istituzioni di bilancio indipendenti, nelle risposte all’indagine della Corte, hanno ravvisato in tali questioni debolezze che potrebbero incidere sul loro lavoro. Secondo il 40 % circa delle risposte pervenute, tali questioni potrebbero eventualmente determinare divergenze tra la valutazione del rispetto dell’OMT o del percorso di avvicinamento eseguita dalle istituzioni di bilancio indipendenti e la valutazione della Commissione (cfr. figura 3).

Fonte: indagine della Corte dei conti europea.

Altri motivi di divergenza (cfr. paragrafo 49) consistono nel fatto che le istituzioni di bilancio indipendenti utilizzano i) una propria metodologia di calcolo del prodotto potenziale e/o ii) ipotesi e insiemi di dati propri. La Commissione ha però rafforzato la propria cooperazione con le istituzioni di bilancio indipendenti, illustrando la propria metodologia onde contribuire a evitare tali divergenze.

Infine, le conclusioni della Commissione sulla conformità degli Stati membri alle regole di bilancio dell’UE potrebbero tener conto delle discussioni tra la Commissione e le autorità del paese in questione, al quale le istituzioni di bilancio indipendenti non prendono parte.

Il rischio di incoerenza tra le conclusioni formulate delle istituzioni di bilancio indipendenti e dalla Commissione è già stato menzionato dal CCEFP⁴³ e confermato dall’indagine della Corte. Infatti, il 20 % delle istituzioni di bilancio indipendenti ha dichiarato di aver già riscontrato simili divergenze. Il riquadro 3 fornisce esempi di conclusioni divergenti.

L’istituzione del Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche ha segnato un passo nella giusta direzione, ma il suo ruolo e la sua indipendenza potrebbero essere rafforzati

La relazione dei cinque presidenti ha previsto l’attribuzione dei seguenti compiti al CCEFP:

• coordinare la rete dei consigli di bilancio nazionali e conformarsi agli stessi standard di indipendenza;
• offrire consulenza sulle politiche, ma non attuarle. Far rispettare le regole resta compito della Commissione europea, che dovrebbe potersi discostare dal parere del CCEFP in presenza di giustificati motivi, che è tenuta a spiegare;
• esprimere un giudizio economico, piuttosto che giuridico, sulla posizione di bilancio, sia a livello nazionale che a livello di zona euro, ritenuta adeguata a fronte delle regole di bilancio dell’UE, basandosi sulle norme del PSC;
• poter formulare pareri quando lo reputa necessario, compreso, in particolare, nel quadro della valutazione dei programmi di stabilità, della presentazione dei documenti programmatici di bilancio annuali e dell’esecuzione dei bilanci nazionali;
• valutare ex post il modo in cui è stata data attuazione al quadro di governance.

Nella decisione sul CCEFP, invece, la Commissione ha omesso in gran parte la dimensione nazionale di tali compiti. In particolare, non ha incaricato il CCEFP di formulare pareri sui programmi nazionali di stabilità o convergenza, sui documenti programmatici di bilancio o sull’esecuzione dei bilanci nazionali. Inoltre, anziché coordinare le istituzioni di bilancio indipendenti, il CCEFP è tenuto semplicemente a collaborare con loro. La Corte rileva che le istituzioni di bilancio indipendenti stesse si sono dette contrarie ad un coordinamento da parte del CCEFP, poiché lo considerano in contraddizione con l’obiettivo di rafforzare la titolarità nazionale e dannoso per la loro indipendenza.

In un discorso tenuto nel novembre 2015, il presidente dell’Eurogruppo ha osservato che vi erano vantaggi nella presenza di una grande sorella europea dei consigli di bilancio nazionali, collocata al di fuori della Commissione, in grado di fornire valutazioni indipendenti dei documenti programmatici di bilancio nazionali sulla base delle quali la Commissione formula il proprio parere (politico).

Inoltre, la relazione di cinque presidenti aveva chiesto che il CCEFP si conformasse “agli stessi standard di indipendenza” delle istituzioni di bilancio indipendenti nazionali stabiliti nel regolamento (UE) n. 473/2013.

In base all’articolo 4 della decisione sul CCEFP, i membri del Comitato agiscono in modo indipendente. Tuttavia, l’indipendenza del CCEFP è limitata dal regime statutario debole e dalle scarse risorse⁴⁵:

1. il presidente e i quattro membri del comitato sono nominati dalla Commissione. Il loro mandato è a tempo parziale, breve (tre anni) e rinnovabile una volta, e non vi è alcuna disposizione che disciplini la loro destituzione (ad esempio destituzione solo in caso di incapacità o colpa grave);
2. poiché il CCEFP è stato istituito mediante una decisione della Commissione, quest’ultima può modificare le norme che lo disciplinano;
3. il CCEFP non gode di indipendenza finanziaria, dato che non dispone di un proprio bilancio e non può gestire liberamente le proprie risorse umane. La sua dotazione finanziaria rientra in quella per l’euro e il dialogo sociale del Gabinetto del vicepresidente della Commissione e copre i salari dei membri (che hanno lo status di consiglieri speciali) e il costo delle loro trasferte di lavoro. Il segretariato del CCEFP è un’unità del segretariato generale della Commissione. Di conseguenza, le sue spese (trasferte di lavoro, invito di esperti, organizzazione di seminari, ecc.) sono coperte dal bilancio di funzionamento del segretariato generale;
4. il CCEFP fa capo al segretariato generale della Commissione e ha sede nei locali di quest’ultimo; anche il suo sito Internet è ospitato dalla Commissione.

Per effetto di tali fattori, l’assetto istituzionale è debole, come ha sottolineato anche la BCE: “l’istituzione del Comitato in forza di una decisione della Commissione entro l’assetto organizzativo di quest’ultima non è in linea con gli standard definiti per gli omologhi organismi nazionali”⁴⁶. La stessa questione è stata sollevata dall’FMI⁴⁷.

Inoltre, mentre la relazione dei cinque presidenti stabilisce che “quando lo reputa necessario, il Comitato dovrebbe poter formulare pareri”, la decisione sul CCEFP menziona unicamente la pubblicazione di una relazione annuale. Non viene indicata esplicitamente la possibilità che il CCEFP pubblichi valutazioni in tempo reale o formuli pareri pubblici, compiti che risultano in ogni caso ostacolati dalla scarsità delle sue risorse.

In pratica, il CCEFP pubblica due tipi di relazioni periodiche: 1) una propria valutazione dell’orientamento di bilancio adeguato alla zona euro, che viene pubblicata a giugno, e 2) una relazione annuale pubblicata alla fine dell’anno. Inoltre, ha recentemente pubblicato una valutazione delle regole di bilancio dell’UE⁴⁸.

La Corte giudica positivamente la qualità analitica delle quattro relazioni pubblicate nel 2017 e nel 2018. Tale valutazione è stata confermata dai portatori di interessi incontrati negli Stati membri del campione e dall’indagine della Corte presso le istituzioni di bilancio indipendenti. L’87 % delle istituzioni di bilancio indipendenti ha infatti valutato la qualità dell’analisi nelle relazioni del CCEFP come “buona”, mentre il 10 % l’ha descritta come “media” e solo il 3 % come “scadente”.

Nella relazione annuale, il CCEFP fornisce una valutazione dell’attuazione del quadro di bilancio dell’Unione. Formula inoltre, in una sezione ad hoc, proposte per la futura evoluzione del quadro di bilancio dell’Unione. Tuttavia, sebbene nelle relazioni annuali figurasse anche una valutazione di alcuni aspetti di efficienza delle istituzioni di bilancio indipendenti (ad esempio come queste applicassero il principio “conformità o spiegazione” e se fosse loro garantito il diritto di accesso alle informazioni), la sezione dedicata alle proposte non conteneva alcuna indicazione su come migliorare la situazione di dette istituzioni.

Inoltre, la decisione sul CCEFP non specifica in che modo le sue proposte dovrebbero confluire nel processo decisionale interno della Commissione. La Commissione può infatti ignorare le proposte del CCEFP senza fornire alcuna motivazione dato che, contrariamente a quanto proposto nella relazione dei cinque presidenti, essa non è tenuta a rispettare il principio “conformità o spiegazione”. La questione è stata messa in risalto sia dalla BCE⁴⁹ che dal Mediatore europeo⁵⁰.

Nella propria risposta al Mediatore europeo, il vicepresidente della Commissione europea ha spiegato che non è possibile istituire un rigoroso parallelismo tra il CCEFP e le istituzioni di bilancio indipendenti. Queste ultime hanno il compito di monitorare se le politiche nazionali sono conformi alle regole di bilancio. Il CCEFP non monitora il bilancio dell’UE o la sua esecuzione, bensì è un organismo consultivo indipendente della Commissione. Per questo motivo il vicepresidente della Commissione europea ha sostenuto che il principio “conformità o spiegazione” non si applica in tale contesto.

La qualità dell’analisi e le critiche espresse dal CCEFP indicano che quest’ultimo, pur essendo inglobato nella Commissione, è in grado di formulare pareri indipendenti. Tuttavia, tale indipendenza dipende esclusivamente dai membri che attualmente compongono il CCEFP e non dal suo assetto istituzionale. Dall’indagine della Corte risulta che la percezione delle istituzioni di bilancio indipendenti riguardo all’indipendenza del CCEFP non era uniforme: il 53 % di esse ritiene che il CCEFP abbia “un’indipendenza limitata”, mentre il 47 % lo ritiene “pienamente indipendente”.

Sinora la Commissione ha solo garanzie limitate della corretta attuazione e applicazione dei quadri di bilancio nazionali

I requisiti iniziali per i quadri di bilancio degli Stati membri non sono stati stabiliti da un regolamento, ma hanno preso la forma di una direttiva. Di conseguenza, la loro attuazione richiede più tempo e gli Stati membri godono di discrezionalità per quanto riguarda il modo in cui assicurarla.

La Commissione ha tuttavia affermato, nella relazione sulle finanze pubbliche nell’Unione economica e monetaria nel 2011 (pubblicata nel 2012)⁵¹, che la scelta di una direttiva rispondeva alla necessità di raggiungere un equilibrio tra i requisiti degli Stati membri.

La Corte ha valutato:

1. se la Commissione sia stata in grado di formulare conclusioni tempestive sulla conformità della legislazione nazionale ai requisiti dell’UE;
2. se la valutazione della Commissione abbia fornito osservazioni utili sull’attuazione e sull’applicazione dei quadri di bilancio nazionali.

Ritardi nel trarre conclusioni sulla conformità della legislazione nazionale ai requisiti dell’UE a causa di fattori che esulano dal controllo della Commissione

Il termine per il recepimento della direttiva 2011/85/UE era il 31 dicembre 2013 e gli Stati membri dovevano notificare alla Commissione le rispettive misure nazionali di attuazione. Gli Stati membri hanno elaborato 323 misure nazionali di attuazione, ma di queste solo 67 (20 %) sono state notificate in tempo (cfr. figura 4). Di fatto, gli Stati membri dovevano integrare simultaneamente nell’ordinamento giuridico nazionale non solo i requisiti della direttiva 2011/85/UE, ma anche quelli derivanti dal regolamento (UE) n. 473/2013 e dal patto di bilancio.

Fonte: Corte dei conti europea.

Dato che non tutti gli Stati membri avevano recepito la direttiva 2011/85/UE entro la scadenza, poco tempo dopo la Commissione ha avviato 17 procedure di infrazione per mancata notifica delle misure nazionali di attuazione. Come illustrato nella tabella 2 la maggior parte di tali procedure (14) è stata chiusa entro un anno, che rappresenta il periodo di riferimento della Commissione⁵². Dati i lunghi processi di adozione delle leggi in Slovenia e Cechia, i due paesi hanno ultimato il recepimento della direttiva 2011/85/UE soltanto, rispettivamente, nel 2018 e nel 2019. Ciò ha inevitabilmente ritardato l’avvio del processo di valutazione della conformità per tutti i 17 Stati membri soggetti alle procedure di infrazione.

La Commissione non ha ultimato le valutazioni della conformità, costituite da una verifica del recepimento e da una verifica della corrispondenza delle disposizioni, entro il proprio periodo di riferimento⁵³ e i valori-obiettivo di performance stabiliti nei piani di gestione annuale della DG ECFIN per il periodo 2014‑2017 sono stati solo parzialmente raggiunti.

A seguito della verifica del recepimento e della corrispondenza delle disposizioni espletata, la Commissione ha avviato nell’agosto 2016 procedure “EU Pilot” nei confronti di 11 Stati membri, nell’aprile 2017 nei confronti di altri sette Stati membri e ancora nel luglio 2019 nei confronti di altri sette Stati membri. Si trattava di un primo tentativo di risolvere i problemi di recepimento e evitare così, se possibile, procedure di infrazione formali. Per quanto riguarda i tre Stati membri restanti, a settembre 2019 la Commissione non aveva ancora deciso se avviare procedure “EU Pilot”.

La sequenza temporale delle procedure “EU Pilot” (cfr. tabella 3) non è stata dettata da un piano di attuazione, ma piuttosto da ragioni operative, ossia dalla disponibilità degli Stati membri a condurre dialoghi “EU Pilot” con la Commissione in inglese per la prima serie e dal livello di preparazione interna della Commissione per la seconda e terza serie. Di conseguenza, alcuni Stati membri della zona euro con un debito pubblico elevato, ossia quelli per i quali è più importante conseguire una posizione di bilancio solida, non sono stati valutati in via prioritaria (cfr. figura 5).

Nel 2014 (termine entro il quale il recepimento da parte degli Stati membri avrebbe dovuto essere ultimato) i sette Stati membri della zona euro nei confronti dei quali la Commissione aveva avviato una procedura “EU Pilot” nel 2019 (cfr. figura 5, terza colonna) contribuivano al 77 % del PIL della zona euro (ossia al 66 % del PIL complessivo di tutti gli Stati membri dell’UE escluso il Regno Unito e al 56 % del PIL complessivo di tutti gli Stati membri dell’UE compreso il Regno Unito) e al 77 % del debito pubblico della zona euro (ossia al 72 % del debito pubblico complessivo di tutti gli Stati membri dell’UE escluso il Regno Unito e al 60 % del debito pubblico complessivo di tutti gli Stati membri dell’UE compreso il Regno Unito).

Fonte: Corte dei conti europea.

Le 18 procedure “EU Pilot” avviate nella prima e seconda serie sono state chiuse con notevoli ritardi e sono rimaste aperte in media per oltre 65 settimane, ben oltre il periodo di riferimento di 20 settimane della Commissione. In tre dei 18 casi la Corte ha riscontrato assenze di comunicazioni particolarmente lunghe (quasi un anno o anche più), durante le quali la Commissione attendeva che gli Stati membri attuassero le misure richieste. Le tre procedure sono state infine chiuse entro due anni dall’avvio. In un caso la Commissione ha respinto le risposte dello Stato membro (Belgio). In totale, la Commissione ha chiuso le procedure “EU Pilot” nei confronti di undici Stati membri con una valutazione positiva circa la conformità. Per altri sette casi, la Commissione ha respinto le risposte degli Stati membri. A settembre 2019, quattro di questi sette casi erano chiusi. La Commissione sta portando avanti scambi informali con gli altri Stati membri (cfr. tabella 3) ma non ha ancora avviato procedure di infrazione⁵⁴.

* Durata calcolata fino al 30 settembre 2019.

Fonte: Corte dei conti europea.

La Commissione ha dovuto avviare 17 procedure di infrazione per mancata notifica (cfr. paragrafo 73) e gli Stati membri hanno dovuto introdurre altre 102 misure nazionali di attuazione a seguito della verifica della corrispondenza delle disposizioni effettuata dalla Commissione nel periodo 2015‑2019 (cfr. figura 4). Se ne deduce, a posteriori, che la Commissione ha sottovalutato le sfide incontrate dagli Stati membri nel recepimento della direttiva 2011/85/UE e non ha adottato misure proattive per aiutarli ad affrontarle per tempo. Per aiutare gli Stati membri ad applicare correttamente il diritto dell’UE, la Commissione elabora spesso una serie di “strumenti volti a promuovere la conformità” in varie fasi del ciclo delle politiche⁵⁵. Ciò però è avvenuto in misura limitata nel caso della direttiva 2011/85/UE.

La Commissione ha fornito agli Stati membri indicazioni sui quadri di bilancio nazionali: oltre agli scambi nel quadro delle procedure “EU Pilot”, vi sono stati anche scambi perlopiù informali (ad esempio per email o telefono o nell’ambito di riunioni bilaterali) comprendenti, ad esempio, esami di disegni di legge degli Stati membri per il recepimento della direttiva 2011/85/UE. Ciò è stato confermato dai portatori di interessi incontrati dagli auditor della Corte, nonché dall’indagine condotta presso le istituzioni di bilancio indipendenti (cfr. figura 6). È degno di nota il fatto che la Commissione abbia fornito meno sostegno e orientamenti per assicurare l’efficace applicazione dei quadri di bilancio nazionali di quanto non abbia fatto per garantire il rispetto dei requisiti dell’UE da parte degli Stati membri.

Fonte: indagine della Corte dei conti europea.

Le valutazioni effettuate sinora dalla Commissione hanno un valore informativo limitato, in considerazione della tempistica o del mandato attribuito

La Corte ha analizzato le valutazioni effettuate dalla Commissione a norma della direttiva 2011/85/UE, del trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria e del regolamento (UE) n. 473/2013.

Valutazione dell’applicazione della direttiva 2011/85/UE

Dopo aver valutato la conformità delle misure nazionali di recepimento, la Commissione è tenuta a monitorare e valutare l’applicazione della direttiva 2011/85/UE.

La Commissione non ha ancora iniziato a valutare l’applicazione della direttiva 2011/85/UE in maniera strutturata e sistematica. Prevede di farlo⁵⁶ quando avrà finito di valutare il recepimento dei requisiti della direttiva 2011/85/UE da parte di tutti gli Stati membri nei rispettivi ordinamenti giuridici nazionali (cfr. tabella 3).

A ottobre 2019 la Commissione non aveva ancora messo a punto una strategia che definisse la metodologia, i criteri, le tappe intermedie e i risultati tangibili degli Stati membri al fine di garantire un monitoraggio adeguato e tempestivo dell’applicazione della direttiva 2011/85/UE.

In alcuni casi, nonostante abbiano attuato la direttiva 2011/85/UE, taluni Stati membri (ad esempio Italia e Spagna) non mostrano miglioramenti della propria performance di bilancio in linea con i requisiti del PSC. La Commissione, tuttavia, non ha ancora esercitato i suoi poteri di monitoraggio⁵⁷ eseguendo una valutazione incentrata sulla performance operativa degli elementi chiave dei quadri di bilancio nazionali. Tale approccio viene utilizzato, ad esempio, dall’FMI per la valutazione della trasparenza di bilancio (Fiscal Transparency Evaluation).

In alternativa, la Commissione può anche utilizzare la metodologia della spesa pubblica e responsabilità finanziaria (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA), che essa stessa ha sviluppato, attraverso la direzione generale della Cooperazione internazionale e dello sviluppo (DG DEVCO), insieme all’FMI e alla Banca mondiale. Pertanto, la Commissione disporrebbe al proprio interno delle conoscenze necessarie per eseguire valutazioni PEFA.

Oltre alla valutazione della conformità e dell’applicazione, a norma della direttiva 2011/85/UE la Commissione era tenuta a effettuare un esame dell’adeguatezza entro metà dicembre 2018.

Il requisito di effettuare un esame dell’adeguatezza non figurava espressamente nella proposta originaria della Commissione, bensì è stato aggiunto nel corso della procedura legislativa. Inoltre, in tale esame non rientrano esplicitamente anche i quadri di bilancio a medio termine, benché questi siano un elemento centrale dei quadri di bilancio nazionali e della direttiva 2011/85/UE. Tuttavia, la Corte prende atto dell’intenzione della Commissione di includere i quadri di bilancio a medio termine nell’ambito del proprio esame.

Nonostante il termine fosse fissato a dicembre 2018, a ottobre 2019 la Commissione non aveva ancora pubblicato il proprio esame dell’adeguatezza della direttiva 2011/85/UE.

Sulla base di uno studio economico, la Commissione ha comunque concluso nel gennaio 2019 che negli ultimi anni la titolarità nazionale delle regole di bilancio dell’UE si è rafforzata grazie alla creazione di quadri di bilancio nazionali più solidi a seguito delle iniziative legislative proposte a livello dell’UE⁵⁸. Lo studio ha analizzato prove econometriche che mettono in luce un nesso tra la qualità dei quadri di bilancio a medio termine (misurata dal relativo indice, cfr. paragrafo 04) e il saldo primario corretto per il ciclo. Il forte nesso è interpretato come indicativo di un effetto positivo sulla disciplina di bilancio, frutto della titolarità nazionale.

L’indice relativo ai quadri di bilancio a medio termine valuta la qualità dei quadri di bilancio nazionali sulla base di 11 criteri (cfr. tabella 4). Uno dei requisiti della direttiva 2011/85/UE non rientra in alcun criterio e sei dei criteri utilizzati non corrispondono a requisiti della direttiva 2011/85/UE ma ad altre caratteristiche che la Commissione ha ritenuto auspicabili.

Note: ✘: non incluso.

Fonte: Corte dei conti europea.

La suddetta analisi, benché valida, non può tuttavia essere considerata un’analisi dell’adeguatezza della direttiva 2011/85/UE in relazione ai quadri di bilancio a medio termine per i motivi seguenti:

• l’indice relativo ai quadri di bilancio a medio termine usato in questa analisi si basa sulla banca dati sulla governance di bilancio (cfr. paragrafo 04), in cui confluiscono principalmente informazioni fornite dalle autorità nazionali, anziché informazioni provenienti da valutazioni autonome effettuate dalla Commissione circa il funzionamento dei quadri di bilancio nazionali;
• i criteri utilizzati per definire il punteggio dell’indice e dei requisiti della direttiva 2011/85/UE coincidono solo parzialmente (cfr. paragrafo 91);
• un miglioramento dell’indice relativo ai quadri di bilancio a medio termine potrebbe semplicemente riflettere l’adozione di una riforma di bilancio, anche se questa non è ancora operativa; in altre parole, l’indice potrebbe cogliere semplicemente se è stata concepita in modo adeguato, non come funziona effettivamente (cfr. riquadro 4);
• l’indice relativo ai quadri di bilancio a medio termine copre il periodo 2006 2015. Tuttavia, il 2015 è precedente all’avvio delle procedure “EU Pilot”, il che significa che l’indice non può riflettere la valutazione effettuata dalla Commissione del recepimento o dell’applicazione della direttiva 2011/85/UE;
• l’indice relativo ai quadri di bilancio a medio termine mostra un miglioramento (aumento del punteggio) per quanto riguarda gli Stati membri della zona euro nel 2011 o negli anni precedenti, ad eccezione di Francia, Germania, Finlandia (leggeri aumenti rispettivamente nel 2012, 2013 e 2015) e Lussemburgo (2014). Tuttavia, i miglioramenti verificatisi nel 2011 e negli anni precedenti non possono considerarsi frutto degli effetti della direttiva 2011/85/UE, che è entrata in vigore solo il 13 dicembre 2011. Anche gli Stati membri beneficiari di un programma di assistenza finanziaria (Cipro, Grecia, Irlanda, Lettonia, Spagna e Portogallo) hanno registrato miglioramenti, così come uno Stato membro in fase di adozione dell’euro (Lituania). L’analisi della Commissione, pur riconoscendo il ruolo svolto dai programmi di assistenza finanziaria, non distingue tuttavia l’impatto della direttiva 2011/85/UE dall’impatto esercitato dagli obblighi previsti dal programma di assistenza finanziaria o dalla determinazione dello Stato membro a entrare a far parte della zona euro.

Valutazione del patto di bilancio

A norma del trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria la Commissione è tenuta a presentare “tempestivamente” una relazione atta a valutare la conformità al patto di bilancio delle disposizioni nazionali adottate dagli Stati membri (cfr. paragrafo 06). Sulla base delle informazioni fornite dagli Stati membri, la Commissione ha presentato la propria relazione il 22 febbraio 2017⁵⁹. Conformemente al suo mandato, la valutazione della Commissione è incentrata sulla conformità giuridica delle disposizioni nazionali. La Commissione non ha infatti ricevuto alcun mandato di valutare l’applicazione effettiva delle nuove norme nazionali che recepiscono il patto di bilancio.

Le principali conclusioni che è possibile trarre dalla relazione sono le seguenti:

• tutti gli Stati membri hanno stabilito una regola vincolante per il pareggio di bilancio, sebbene solo alcuni a livello costituzionale;
• gli Stati membri hanno definito in maniera diversa le circostanze eccezionali che consentono una deviazione temporanea dall’OMT;
• Il grado di automatismo del meccanismo di correzione e la portata dell’azione correttiva richiesta variano da uno Stato membro all’altro;
• in tutti gli Stati membri sono state adottate disposizioni giuridiche volte a costituire istituzioni di bilancio indipendenti, benché per alcune di esse la Commissione abbia qualche perplessità circa le misure di tutela della loro indipendenza;
• molti Stati membri non avevano ancora recepito il principio “conformità o spiegazione” nel rispettivo ordinamento giuridico (che presuppone che un governo debba giustificare i casi in cui non si conforma alle valutazioni dell’istituzione di bilancio indipendente), ma si erano impegnati ad applicarlo correttamente.

La valutazione complessiva della Commissione è stata positiva, sebbene il recepimento del patto di bilancio si fosse dimostrato lento e incompleto. Infatti, la Commissione ha subordinato la propria valutazione positiva circa la conformità di 16 Stati membri all’attuazione da parte degli stessi degli impegni assunti. Come sottolineato dalla BCE⁶⁰, tuttavia, gli impegni “non rappresentano un adeguato sostituto delle disposizioni di legge, in quanto non sono legalmente applicabili”. La valutazione della Commissione non è stata dunque completa e, accettando tali impegni, ha indebolito i requisiti.

Valutazione dell’attuazione del regolamento (UE) n. 473/2013

Nel novembre 2014 la Commissione ha eseguito una prima valutazione dell’applicazione del regolamento (UE) n. 473/2013 nel quadro dell’esame della governance economica in relazione agli atti legislativi del six-pack e del two-pack. La valutazione è stata tuttavia inconcludente poiché è stata effettuata troppo a ridosso dell’entrata in vigore del regolamento (UE) n. 473/2013. La prossima valutazione è attesa entro la fine del 2019.

La Commissione monitora inoltre l’evoluzione della legislazione nazionale sui quadri di bilancio nazionali e la relativa applicazione attraverso il semestre europeo⁶¹, sebbene in misura limitata: essa valuta se le posizioni di bilancio degli Stati membri si stanno avvicinando ai rispettivi OMT (cfr. paragrafo 46), ma non valuta nel dettaglio il funzionamento dei quadri di bilancio nazionali sottesi. La figura 7 fornisce ulteriori dettagli sulle varie fasi.

Fonte: Corte dei conti europea.

Conclusioni e raccomandazioni

La Corte ha esaminato se le azioni della Commissione per rafforzare i quadri di bilancio degli Stati membri dell’UE avessero conseguito i risultati auspicati. Essa conclude che, elaborando la direttiva 2011/85/UE e il regolamento (UE) n. 437/2013, atti che sono stati adottati, e la proposta di direttiva del 2017, per la quale la procedura legislativa è ancora in corso, la Commissione ha contribuito a promuovere un miglioramento dei quadri di bilancio nazionali (paragrafo 17).

La Commissione non ha tuttavia chiarito in che modo avrebbe ridotto al minimo eventuali divergenze tra le valutazioni circa la conformità alle regole di bilancio dell’UE eseguite dalle istituzioni di bilancio indipendenti e quelle eseguite dalla Commissione stessa nei casi in cui sia la Commissione che le istituzioni di bilancio indipendenti valutano tale conformità.

Vi sono stati casi in cui la Commissione e un’istituzione di bilancio indipendente sono giunte a conclusioni diverse. Una ragione deriva dal fatto che, nel valutare la conformità, la Commissione si avvale appieno della discrezionalità ad essa attribuita dal diritto UE, nonché della facoltà di interpretare tale discrezionalità. È questo il caso, in particolare, delle “circostanze eccezionali”, che sono accettate come giustificazione per un ammorbidimento dei requisiti di aggiustamento a favore di Stati membri che non hanno ancora raggiunto i propri obiettivi di bilancio a medio termine (paragrafi 45-55).

Affinché le istituzioni di bilancio indipendenti possano adempiere al proprio ruolo in maniera efficace, e al fine di ridurre al minimo le divergenze tra le valutazioni circa la conformità alle regole di bilancio dell’UE eseguite dalle istituzioni di bilancio indipendenti e quelle eseguite dalla Commissione, quest’ultima dovrebbe rafforzare la cooperazione con le istituzioni di bilancio indipendenti.

Termine: a partire dal 2020.

Alcuni dei requisiti contenuti nel quadro giuridico dell’UE in materia di quadri di bilancio a medio termine e istituzioni di bilancio indipendenti non è all’altezza delle norme e della migliore pratica internazionale stabilita dall’FMI e dall’OCSE, spesso nonostante i pareri espressi in documenti economici pubblicati dalla Commissione stessa. Qualora venisse approvata, la proposta di direttiva del 2017 sanerebbe solo in parte tali debolezze (paragrafi 18-41).

Per rafforzare ulteriormente i quadri di bilancio, la Commissione dovrebbe rivedere i requisiti previsti per i quadri di bilancio a medio termine e per le istituzioni di bilancio indipendenti, tenendo anche conto dei princìpi e delle migliori pratiche internazionali, e proporre azioni, ove opportuno, per migliorarne la portata e l’efficacia. A tale scopo, la Commissione dovrebbe basarsi sulle osservazioni espresse nella presente relazione nonché sui risultati del proprio esame dell’adeguatezza e della propria valutazione della conformità e dell’attuazione della direttiva 2011/85/UE e del regolamento (UE) n. 473/2013.

Termine: entro un anno dalla pubblicazione della valutazione della Commissione del six-pack e del two-pack (in cui rientrano la direttiva 2011/85/UE e il regolamento (UE) n. 473/2013).

L’efficacia del Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche è limitata dal suo attuale assetto istituzionale. Inoltre, il principio “conformità o spiegazione” non si applica alla Commissione (paragrafi 56-68).

Per accrescere ulteriormente la capacità di far rispettare le regole di bilancio dell’UE e per favorire una valutazione indipendente dell’operato della Commissione rispetto alla dimensione nazionale, la Commissione dovrebbe:

1. rivedere il mandato e l’assetto istituzionale del Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche e pubblicare le conclusioni della Commissione, incluse le motivazioni nel caso in cui non venga proposto alcun cambiamento;
2. applicare il principio “conformità o spiegazione”, in virtù del quale la Commissione sarebbe tenuta a giustificare pubblicamente i casi in cui non si conforma alle valutazioni del CCEFP.

Termine: entro un anno dalla pubblicazione della valutazione della Commissione del six-pack e del two-pack (in cui rientrano la direttiva 2011/85/UE e il regolamento (UE) n. 473/2013).

La Commissione non ha ancora ultimato la propria valutazione della conformità della legislazione nazionale ai requisiti della direttiva 2011/85/UE, che comprende verifiche del recepimento e della corrispondenza delle disposizioni (paragrafi 72-80).

Le valutazioni della Commissione sull’applicazione del quadro giuridico dell’UE (direttiva 2011/85/UE e regolamento (UE) n. 473/2013) non sono ancora state eseguite oppure lo sono state troppo presto nel corso dell’attuazione per poter fornire informazioni utili (paragrafi 84-92 e 96).

L’attuale monitoraggio della Commissione sull’evoluzione dei quadri di bilancio nazionali si basa, tra l’altro, sulla banca dati sulla governance di bilancio, dove confluiscono le informazioni fornite dagli Stati membri; queste vertono prevalentemente sull’assetto istituzionale e non sul funzionamento effettivo (paragrafo 92).

Per valutare se siano stati raggiunti gli obiettivi stabiliti negli atti giuridici (direttiva 2011/85/UE e regolamento (UE) n. 473/2013), considerando che sono trascorsi dai sei agli otto anni dalla loro adozione, la Commissione dovrebbe:

1. ultimare, senza ulteriori indugi, la valutazione della conformità;
2. effettuare e pubblicare quanto prima un esame completo dell’adeguatezza della direttiva 2011/85/UE;
3. rivedere i questionari della banca dati sulla governance di bilancio o individuare un altro strumento utile per richiedere periodicamente informazioni esaurienti sull’effettivo funzionamento dei quadri di bilancio nazionali;
4. monitorare periodicamente il funzionamento dei quadri di bilancio nazionali mediante una metodologia strutturata incentrata sulla performance operativa degli elementi chiave. La Commissione dovrebbe dar seguito a qualunque debolezza significativa eventualmente individuata.

Termine per a): entro metà 2020, b): entro la fine del 2019; c): entro la fine del 2020, d): a partire dal 2021.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Alex Brenninkmeijer, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, il 15 ottobre 2019.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Allegati

Allegato I – Cronologia della base giuridica e delle pubblicazioni pertinenti

Fonte: Corte dei conti europea.

Allegato II – Parere della Commissione sui quadri di bilancio a medio termine

i) Una procedura unica per l’elaborazione del quadro di bilancio a medio termine e del bilancio annuale, nonché una documentazione pienamente integrata

La Commissione aveva riconosciuto già nel 2011 il problema derivante dal fatto che, mentre i programmi di stabilità e di convergenza vengono già presentati in una prospettiva pluriennale, tali documenti programmatici hanno mantenuto una rilevanza strategica limitata nel dibattito interno che affianca la discussione delle strategie di bilancio, anche se gli Stati membri dovrebbero elaborare il proprio bilancio conformemente agli impegni assunti nell’ambito dei programmi di stabilità e di convergenza⁶². Anche nella propria relazione provvisoria del 2012 sui progressi compiuti nell’attuazione della direttiva 2011/85/UE, la Commissione ha menzionato l’integrazione del quadro di bilancio a medio termine nel ciclo di bilancio annuale e una documentazione pienamente integrata quali elementi chiave da ponderare attentamente⁶³.

ii) Controlli previsionali delle spese che garantiscono la conformità ai programmi a medio termine

Per quanto riguarda i meccanismi di riporto, la Commissione ha sottolineato la necessità di stabilire limiti agli stanziamenti non utilizzati che possono essere riportati in uno o più esercizi successivi, altrimenti tali regimi potrebbero ridurre in certa misura la rigorosità e la capacità predittiva del quadro pluriennale⁶⁴. Inoltre, la Commissione ritiene che la definizione di opportune riserve per imprevisti e di norme che ne disciplinino l’accesso costituisca un elemento fondamentale per un quadro del genere⁶⁵.

iii) Meccanismo di rendicontabilità⁶⁶.

Si osserva che la mancanza di disposizioni riguardanti il monitoraggio dell’esecuzione del bilancio su più anni non è coerente con la posizione della Commissione sui requisiti fondamentali per i quadri di bilancio a medio termine. Dal 2006 la metodologia della Commissione per il calcolo dell’indice relativo ai quadri di bilancio a medio termine considera infatti il monitoraggio e il rispetto degli obiettivi di bilancio pluriennali come una delle cinque dimensioni che consentono di valutare la qualità del quadro di bilancio a medio termine negli Stati membri⁶⁷. Inoltre, la Commissione ha riconosciuto già nel 2007 che la mancanza di monitoraggio rappresenta una debolezza in tutti gli Stati membri⁶⁸. Nel 2010 la Commissione ha altresì ribadito che l’analisi delle deviazioni dal percorso di bilancio previsto nonché i meccanismi di monitoraggio e correzione costituiscono elementi chiave nella definizione dei quadri di bilancio a medio termine⁶⁹.

Allegato III – Eterogeneità delle istituzioni di bilancio indipendenti

* ETP: equivalente a tempo pieno.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione.

Allegato IV – Le regole di bilancio nel braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita e nel patto di bilancio

Acronimi e abbreviazioni

BCE: Banca centrale europea

CCEFP: Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche

Consiglio: Consiglio dell’UE

Consiglio ECOFIN: Consiglio “Economia e finanza”

DG ECFIN: direzione generale degli Affari economici e finanziari della Commissione europea

FMI: Fondo monetario internazionale

OCSE: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici

OMT: obiettivo di bilancio a medio termine

PEFA: Public Expenditure and Financial Accountability (spesa pubblica e responsabilità finanziaria)

PIL: prodotto interno lordo

PSC: Patto di stabilità e crescita

RSP: raccomandazione specifica per paese

TFUE: trattato sul funzionamento dell’Unione europea

Glossario

Applicazione: azione di mettere in vigore la normativa dell’UE e nazionale.

Banca dati sulla governance di bilancio: strumento della Commissione contenente informazioni sugli elementi principali dei quadri di governance di bilancio degli Stati membri, ossia le regole di bilancio nazionali, le istituzioni di bilancio indipendenti e i quadri di bilancio a medio termine.

Braccio correttivo del Patto di stabilità e crescita: procedura per i disavanzi eccessivi che il Consiglio avvia su raccomandazione della Commissione nei confronti di uno Stato membro dell’UE che supera il massimale per il disavanzo di bilancio imposto dalla normativa UE sul Patto di stabilità e crescita dell’UE. La procedura prevede diverse fasi, potenzialmente culminanti in sanzioni, per incoraggiare uno Stato membro a tenere sotto controllo il disavanzo di bilancio, ed è un obbligo finalizzato al corretto funzionamento dell’Unione economica e monetaria.

Braccio preventivo del patto di stabilità e crescita: il principale obiettivo del braccio preventivo, come disposto dal regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, era che gli Stati membri convergessero rapidamente verso posizioni di bilancio prossime al pareggio o in avanzo, il che avrebbe consentito loro di affrontare le normali fluttuazioni cicliche mantenendo il disavanzo nominale entro il limite del 3 %.

Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche: organismo consultivo della Commissione che è responsabile di valutare l’attuazione delle regole di bilancio dell’UE, proponendo modifiche del quadro di bilancio ed effettuando valutazioni economiche.

Comitato di politica economica (CPE): organismo consultivo del Consiglio ECOFIN e della Commissione che contribuisce a promuovere il consenso sulle politiche economiche (comprese quelle in materia di occupazione e crescita) e la sostenibilità delle finanze pubbliche.

Documento programmatico di bilancio: documento che i governi della zona euro sono tenuti a presentare ogni anno alla Commissione quale base per il coordinamento delle politiche di bilancio.

Istituzione di bilancio indipendente: organismo pubblico che promuove una sana politica di bilancio e finanze pubbliche sostenibili attraverso una varietà di compiti, compresa l’elaborazione di previsioni macroeconomiche e di bilancio nonché di valutazioni della conformità del bilancio.

Meccanismo automatico di correzione: obbligo di attuare misure correttive che insorge automaticamente nel caso in cui sia rilevata una deviazione significativa dall’obiettivo di bilancio a medio termine o dal percorso di avvicinamento ad esso.

Obiettivo di bilancio a medio termine (OMT): obiettivo di bilancio specifico per paese definito nel Patto di stabilità e crescita, che per la maggior parte degli Stati membri è fissato a -1 % del prodotto interno lordo e per gli Stati membri della zona euro è un po’ più severo (-0,5 % del prodotto interno lordo), a meno che non presentino un rapporto debito/PIL contenuto.

Patto di bilancio: accordo volto a rafforzare la disciplina di bilancio, stipulato tra 22 parti contraenti delle 25 che hanno firmato il trattato intergovernativo sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria.

Patto di stabilità e crescita (PSC): un insieme di regole adottate nel 1997 allo scopo di salvaguardare la stabilità dell’Unione economica e monetaria facendo sì che gli Stati membri perseguano l’obiettivo di finanze pubbliche sane e coordinino le politiche di bilancio.

Performance di bilancio: mantenimento della disciplina di bilancio allo scopo di promuovere la stabilità macroeconomica e la crescita sostenibile.

Procedura “EU Pilot”: dialogo informale tra la Commissione e uno Stato membro su potenziali non conformità rispetto al diritto dell’UE prima dell’avvio di una procedura di infrazione formale.

Procedura per gli squilibri macroeconomici: procedura che mira a individuare, prevenire e sanare l’emergere di squilibri macroeconomici potenzialmente pregiudizievoli in grado di compromettere la stabilità economica di un determinato Stato membro, della zona euro o dell’UE nel suo complesso.

Prodotto potenziale: concetto teorico del livello di prodotto (prodotto interno lordo) in un dato momento coerente con un’inflazione stabile. Esso evolve nel tempo a un tasso che non è necessariamente costante. Sia il livello che il tasso di variazione non possono essere misurati direttamente, ma devono essere stimati.

Programmi di stabilità e di convergenza: a norma del Patto di stabilità e crescita, gli Stati membri sono tenuti a presentare ogni anno un documento che definisca i loro programmi di bilancio per i tre anni successivi. Vengono utilizzati dalla Commissione e dai ministri delle Finanze per valutare se i paesi sono sulla buona strada per raggiungere il proprio obiettivo di bilancio a medio termine. I paesi della zona euro presentano “programmi di stabilità”, mentre gli Stati membri che non hanno adottato l’euro elaborano “programmi di convergenza”.

Quadro di bilancio a medio termine: disposizioni di bilancio che estendono l’orizzonte di definizione della politica di bilancio oltre il calendario annuale del bilancio.

Quadro di bilancio nazionale: disposizioni, procedure, norme e istituzioni alla base delle politiche di bilancio.

Recepimento: adozione, pubblicazione ed entrata in vigore di disposizioni nazionali in applicazione di una direttiva dell’UE entro il termine stabilito.

Regola del pareggio di bilancio: la posizione di bilancio della pubblica amministrazione deve essere in pareggio o in avanzo. Sia nel patto di stabilità e crescita che nel trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria, questa regola si considera rispettata se il saldo strutturale annuo della pubblica amministrazione è pari al rispettivo obiettivo di bilancio a medio termine.

Regola della spesa: limite persistente sulla spesa assoluta o sul tasso di crescita della spesa.

Regola di bilancio: vincolo permanente sulla politica di bilancio, spesso espresso sotto forma di massimale od obiettivo numerico in rapporto al prodotto interno lordo in riferimento a un indicatore della performance di bilancio.

Rete dell’UE delle istituzioni di bilancio indipendenti: gruppo promosso dalla Commissione e istituito nel 2013, che riunisce le istituzioni di bilancio indipendenti degli Stati membri dell’UE e il Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche e che è presieduto dalla Commissione.

Rete delle istituzioni di bilancio indipendenti dell’UE: piattaforma istituita nel 2015 per lo scambio di opinioni e competenze e per la condivisione delle risorse, aperta a tutti gli organismi indipendenti di sorveglianza delle finanze pubbliche che operano nell’UE e presieduta da una delle istituzioni di bilancio indipendenti.

Saldo primario: saldo di bilancio al netto dei pagamenti per interessi sul debito delle amministrazioni pubbliche.

Saldo strutturale: saldo di bilancio effettivo al netto della componente ciclica, delle misure una tantum e delle altre misure temporanee. Il saldo strutturale fornisce una misura dell’andamento tendenziale di fondo del saldo di bilancio.

Semestre europeo: ciclo annuale che fornisce un quadro per il coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri dell’UE e per il monitoraggio dei progressi compiuti, specie per quanto concerne le politiche di bilancio in funzione di quanto sancito dal Patto di stabilità e crescita.

Six-Pack: pacchetto di sei misure legislative di governance economica dell’UE (cinque regolamenti e la direttiva 2011/85/UE) adottato nel novembre 2011.

Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria: trattato intergovernativo adottato nel 2012, che stabilisce norme che promuovono la disciplina di bilancio e il coordinamento delle politiche economiche tra le parti contraenti e migliorano la governance della zona euro.

Two-Pack: pacchetto di due misure legislative dell’UE (regolamento (UE) n. 472/2013 e regolamento (UE) n. 473/2013) adottato nel maggio 2013 allo scopo di rafforzare la governance economica della zona euro.

Valutazione della conformità: esame volto ad accertare il recepimento di una direttiva dell’UE e la corrispondenza dell’attuazione a livello nazionale.

Verifica del recepimento: valutazione dell’accuratezza/compatibilità delle misure nazionali di attuazione rispetto alle disposizioni della direttiva.

Verifica della corrispondenza: verifica iniziale volta ad accertare che tutte le necessarie disposizioni di una direttiva siano contemplate nelle misure nazionali di attuazione.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti incarichi di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit IV della Corte (“Regolamentazione dei mercati ed economia competitiva”), presieduta da Alex Brenninkmeijer, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Neven Mates, Membro della Corte, fino alla fine del suo mandato (luglio 2019), e succcessivamente da Mihails Kozlovs, Membro della Corte, coadiuvato da Edite Dzalbe, capo di Gabinetto, e Laura Graudina, attaché di Gabinetto; Marko Mrkalj, attaché di Gabinetto; Marion Colonerus, prima manager; Stefano Sturaro, capoincarico; Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou e Maëlle Bourque, auditor. Michael Pyper ha fornito assistenza linguistica.

Da sinistra a destra: Stefano Sturaro, Marion Colonerus, Mihails Kozlovs, Maëlle Bourque, Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou.

Note

¹ Consiglio europeo (2010), Report by the Task Force to the European Council on strengthening economic governance in the EU.

² Ad esempio: Debrun, X. et al. (2008), “Tied to the mast? National fiscal rules in the European Union”, Economic policy 23/54, pagg. 299-362.

³ FMI (2013), Reassessing the role and modalities of fiscal policy in advanced economies, documento orientativo.

⁴ Cfr. ad esempio Commissione europea (2004), Report on public finances in EMU 2004.

⁵ Consiglio dell’UE (2005), “Migliorare l’attuazione del Patto di stabilità e crescita”, Relazione del Consiglio ECOFIN al Consiglio europeo del 22-23 marzo 2005.

⁶ Consiglio dell’UE (2009), 2967^th Economic and Financial Affairs Council conclusions on fiscal exit strategy.

⁷ Direttiva 2011/85/UE del Consiglio, dell’8 novembre 2011, relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri, GU L 306 del 23.11.2011 (in appresso “la direttiva 2011/85/UE”).

⁸ Commissione europea (2012), COM(2012) 342 final, Comunicazione della Commissione – Princìpi comuni per i meccanismi nazionali di correzione di bilancio.

⁹ Debrun, X. e Kinda, T. (2014), Strengthening post-crisis fiscal credibility: Fiscal Councils on the rise – A new dataset, documento di lavoro dell’FMI 14/58.

¹⁰ Beetsma, R. et al. (2018), The rise of independent fiscal institutions: recent trends and performance, documento di lavoro dell’FMI 18/68.

¹¹ Jonung, L. e Larch, M. (2006), “Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts”, Economic policy 21/47, pagg. 492-534.
FMI (2013), Case studies of fiscal councils – functions and impact.

¹² Regolamento (UE) n. 473/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, sulle disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei documenti programmatici di bilancio e per la correzione dei disavanzi eccessivi negli Stati membri della zona euro, GU L 140 del 17.5.2013 (in appresso “il regolamento (UE) n. 473/2013”).

¹³ Commissione europea (2017), COM(2017) 824 final, Proposta di direttiva del Consiglio che stabilisce disposizioni per rafforzare la responsabilità di bilancio e l’orientamento di bilancio a medio termine negli Stati membri, pag. 3.

¹⁴ Comitato economico e finanziario (2019), Draft supplementary EFC findings on the transposition of the Fiscal Compact, ecfin.cef.cpe(2019)1812588.

¹⁵ Decisione (UE) 2015/1937 della Commissione, del 21 ottobre 2015, che istituisce un Comitato consultivo indipendente europeo per le finanze pubbliche, e decisione (UE) 2016/221 della Commissione, del 12 febbraio 2016, recante modifica della decisione (UE) 2015/1937 che istituisce un Comitato consultivo indipendente europeo per le finanze pubbliche.

¹⁶ Juncker, J.-C., Tusk, D., Dijsselbloem, J., Draghi, M. e Schulz, M. (2015), “Completare l’Unione economica e monetaria dell’Europa”, documento noto come la “relazione dei cinque presidenti”.

¹⁷ Relazione speciale n. 10/2016 della Corte dei conti europea “Occorrono ulteriori miglioramenti per garantire un’attuazione efficace della procedura per i disavanzi eccessivi” (http://eca.europa.eu).

¹⁸ Relazione speciale n. 18/2018 della Corte dei conti europea “È raggiunto il principale obiettivo del braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita?” (http://eca.europa.eu).

¹⁹ Relazione speciale n. 03/2018 della Corte dei conti europea “Audit della procedura per gli squilibri macroeconomici” (http://eca.europa.eu).

²⁰ Sono stati selezionati questi Stati membri della zona euro perché presentavano un debito elevato, perché i rispettivi quadri di bilancio avevano mostrato un miglioramento significativo o perché erano dotati da tempo di un’istituzione di bilancio indipendente.

²¹ In cinque dei 28 Stati membri, i compiti di istituzione di bilancio indipendente sono suddivisi fra due istituzioni.

²² Commissione europea (2012), Report on public finances in EMU 2011, pag. 101.

²³ BCE (2018), CON/2018/25.

²⁴ Commissione europea (2017), C(2017) 1201 final, Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union, pag. 3.

²⁵ BCE (2018), CON/2018/25.

²⁶ Qualsiasi esercizio finanziario successivo all’esercizio in corso.

²⁷ FMI (2013), Cangiano, G. et al., Public Financial Management and its emerging architecture, pag. 161.

²⁸ OCSE (2004), The Legal Framework for Budget Systems, riquadro III.4; FMI (2010), Lienert, I. e Fainboim, I., Reforming Budget Systems Laws, riquadro 4 e pagg. 12-13; FMI (2013), Cangiano, G. et al., Public Financial Management and its emerging architecture, pag. 156; FMI (2014), Fiscal transparency code, princìpi 2.1.3, 2.3.1 e 2.3.2; Banca mondiale (2013), Beyond the annual budget. The global experience with medium term expenditure frameworks, pagg. 58-59.

²⁹ FMI (2014), Fiscal transparency code, principio 2.1.3.

³⁰ Il prodotto potenziale è un concetto teorico che corrisponde al livello di prodotto (PIL) in un dato momento coerente con un’inflazione stabile. Esso evolve nel tempo a un tasso che non è necessariamente costante. Sia il livello che il tasso di variazione non possono essere misurati direttamente, ma devono essere stimati.

³¹ L’FMI e l’OCSE hanno aggiornato le proprie norme e migliori pratiche per una sana governance di bilancio, rispettivamente nel 2014 e nel 2015, per integrarvi gli insegnamenti tratti dalla crisi economica e finanziaria. Tuttavia, la Commissione non ha tenuto conto di tale aggiornamento nella proposta di direttiva del 2017.

³² Nella pubblicazione dell’FMI (2013) intitolata “The functions and impact of fiscal councils”, si afferma che nel documento stesso si fornisce l’analisi più esaustiva dei consigli per le finanze pubbliche sino a quel momento disponibile; esso è basato anche su altri documenti, tra cui la versione preliminare dei princìpi dell’OCSE del 2012 e Kopits, G. (2011), Independent fiscal institutions: Developing good practices, pagg. 35-52.

³³ I princìpi dell’OCSE erano già disponibili nel 2012 e sono stati adottati nel 2014. Cfr. OCSE (2014), Recommendation on Principles for IFIs.

³⁴ Commissione europea (2017), Jankovics, L. e Sherwood, M., Independent fiscal institutions in the EU Member States: The early years, documento di discussione 067.

³⁵ Commissione europea (2004), Jonung, L. e Larch, M., Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts.

³⁶ Il “bias dell’ottimismo” è la tendenza a sovrastimare la crescita del prodotto e delle entrate, sottostimando nel contempo le spese non discrezionali.

³⁷ FMI (2007), Code of good practices on fiscal transparency, principio 4.3.4.

³⁸ OCSE (2014), Recommendation on Principles for IFIs, principio 3.3.

³⁹ Rete delle istituzioni di bilancio indipendenti dell’UE (2016), Defining and enforcing minimum standards for IFIs.

⁴⁰ Rete delle istituzioni di bilancio indipendenti dell’UE (2018), dichiarazione della rete in risposta alla proposta di direttiva del Consiglio che stabilisce disposizioni per rafforzare la responsabilità di bilancio e l’orientamento di bilancio a medio termine negli Stati membri.

⁴¹ Nel 2015, la Commissione ha pubblicato una comunicazione interpretativa relativa al suo margine di interpretazione: “Sfruttare al meglio la flessibilità consentita dalle norme vigenti del patto di stabilità e crescita”, COM(2015) 12 final, successivamente ripresa nella posizione comune concordata del novembre 2015 che il Consiglio ha approvato nel febbraio 2016.

⁴² Per conseguire una rapida convergenza verso l’OMT, il PSC stabilisce, come parametro di riferimento, che gli Stati membri risanino le proprie posizioni di bilancio strutturali a un tasso annuo pari allo 0,5 % del PIL.

⁴³ CCEFP (2018), relazione annuale 2018, pag. 42.

⁴⁴ Irish Fiscal Advisory Council (2016), Fiscal assessment report, pag. 67.

⁴⁵ Il CCEFP consta di un comitato e di un segretariato (costituito da un capo del segretariato e da apposito personale di supporto attualmente limitato a cinque economisti e un assistente).

⁴⁶ BCE (2015), Bollettino economico, n. 7, riquadro 5: “La creazione del Comitato europeo per le finanze pubbliche”.

⁴⁷ FMI (2016), 2016 Article IV consultation – euro-area policies, relazione dell’FMI per paese 16/219, pag. 20.

⁴⁸ Il CCEFP ha anche pubblicato una dichiarazione a sostegno del consiglio di bilancio danese nel marzo 2018.

⁴⁹ BCE (2015), Bollettino economico, n. 7, riquadro 5: “La creazione del Comitato europeo per le finanze pubbliche”.

⁵⁰ Mediatore europeo (2016), Letter from the European Ombudsman to the President of the European Commission regarding Transparency of the European Fiscal Board.

⁵¹ Commissione europea (2012), Report on public finances in EMU 2011, pag. 101.

⁵² Corte dei conti europea (2018), “Analisi panoramica – Applicazione del diritto dell’UE: le responsabilità della Commissione europea in materia di vigilanza ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, del trattato sull’Unione europea”, riquadro 4.

⁵³ La verifica del recepimento dovrebbe essere ultimata entro sei mesi dal termine per il recepimento o dalla data di notifica delle misure nazionali di attuazione, mentre la verifica della corrispondenza delle disposizioni andrebbe completata entro 16-24 mesi dalla data di notifica delle misure nazionali di recepimento.

⁵⁴ Quando in un determinato caso viene espletata una procedura “EU Pilot”, che però verosimilmente non produrrà più i risultati attesi in maniera tempestiva, la Commissione dovrebbe avviare una procedura di infrazione formale.

⁵⁵ Gli “strumenti volti a promuovere la conformità” consistono in piani di attuazione, orientamenti, documenti esplicativi, reti, gruppi di esperti, seminari, riunioni “pacchetto” e quadri di valutazione.

⁵⁶ Alcuni aspetti della valutazione dell’applicazione erano già inclusi nella valutazione del recepimento.

⁵⁷ Commissione europea (2012), Report on public finances in EMU 2011, pag. 101.

⁵⁸ Commissione europea (2019), Report on public finances in EMU 2018, pag. 138.

⁵⁹ Commissione europea (2017), C(2017) 1201 final, Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union.

⁶⁰ BCE (2017), Bollettino economico, n. 4, riquadro 8: “Il patto di bilancio: l’esame svolto dalla Commissione e i prossimi passi da seguire”

⁶¹ Il ciclo annuale dell’UE per il coordinamento delle politiche economiche, riguardante anche le politiche di bilancio determinate dal PSC.

⁶² Commissione europea (2012), Report on public finances in EMU 2011, pag. 105.

⁶³ Commissione europea (2012), COM(2012) 761 final, Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio – Relazione provvisoria sui progressi compiuti nell’attuazione della direttiva 2011/85/UE del Consiglio relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri, pag. 7.

⁶⁴ Commissione europea (2015), Sherwood, M., Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States, documento di discussione, n. 021, pag. 6.

⁶⁵ Commissione europea (2012), Fiscal frameworks in the European Union: May 2012 update on priority countries (Addendum to occasional paper 91), Occasional Paper, n. 113, pag. 15.

⁶⁶ FMI (2010), Lienert, I. e Fainboim, I., Reforming Budget Systems Laws, riquadri 3 e 4.

⁶⁷ Commissione europea (2007), Report on public finances in EMU 2007, riquadro III.4.1; Commissione europea (2015), Sherwood, M., Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States, documento di discussione, n. 021, riquadro A1.1.

⁶⁸ Commissione europea (2007), Report on public finances in EMU 2007, pag. 158.

⁶⁹ Commissione europea (2010), Report on public finances in EMU 2010, riquadro II.3.3.

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