Kansalliset julkisen talouden kehykset: EU:n vaatimuksia olisi edelleen tiukennettava ja niiden noudattamista olisi seurattava paremmin

Tiivistelmä

Talouskriisin perimmäisten syiden korjaamiseksi komissio piti tarpeellisena, että sääntöperusteista finanssipolitiikan kehystä täydennetään sitovilla kansallisilla säännöksillä. Komissio ehdotti siksi kolmea säädöstä kansallisten julkisen talouden kehysten (eli finanssipolitiikan harjoittamistavan) vahvistamiseksi. Kaksi näistä kolmesta säädöksestä on hyväksytty – vuonna 2011 osana talouspolitiikan ohjauspakettia (ns. six pack) ja vuonna 2013 osana budjettikuripakettia (ns. two pack). Sen sijaan vuonna 2017 annettua direktiiviehdotusta koskeva lainsäädäntömenettely on vielä kesken. Lisäksi 25 jäsenvaltiota allekirjoitti vuonna 2012 hallitusten välisen sopimuksen talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta.

Säädöksissä edellytettiin, että jäsenvaltiot muun muassa perustavat riippumattomia finanssipolitiikan instituutioita, hyväksyvät kansallisia finanssipoliittisia sääntöjä ja ottavat käyttöön monivuotisia sääntöperusteisia julkisen talouden kehyksiä. Hyvin suunnitellut riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot ovat yhteydessä finanssipoliittisten sääntöjen parempaan noudattamiseen sekä tarkempiin ja vähemmän puolueellisiin makrotaloutta ja julkista taloutta koskeviin ennusteisiin, kun taas julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehysten on tunnustettu yleisemmin ottaen edistävän vahvempaa julkisen talouden tuloksellisuutta, sillä ne osoittavat, sopivatko nykyiset poliittiset päätökset ja tulevat ohjelmat yhteen kestävien keskipitkän aikavälin talousarviomäärärahojen kanssa ja millä tavoin.

Tarkastuksen tarkoituksena oli arvioida, onko EU:n jäsenvaltioiden julkisen talouden kehysten vahvistamiseen tähdänneillä komission toimilla saavutettu aiotut tulokset. Siksi tarkastuksessa tutkittiin,

1. olivatko kansallisia julkisen talouden kehyksiä koskevat EU:n oikeudelliset vaatimukset vaikuttavia
2. onko komission, riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden ja Euroopan finanssipoliittisen komitean välinen asianmukainen ja selkeä vuorovaikutus vahvistanut kansallisia julkisen talouden kehyksiä
3. onko komissio arvioinut asianmukaisella tavalla, millä tavoin EU:n oikeudelliset vaatimukset on pantu täytäntöön ja miten niitä on sovellettu jäsenvaltioissa.

EU:n lainsäädäntötoimet antoivat kimmokkeen kansallisten julkisen talouden kehysten vahvistamiselle. Tätä oikeudellista kehystä on kuitenkin vara parantaa. Vaatimukset ovat monilta osin kevyempiä kuin kansainväliset standardit ja parhaat käytännöt. Tämä koskee erityisesti julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksiin ja riippumattomiin finanssipolitiikan instituutioihin sovellettavia vaatimuksia. Komission vuonna 2017 ehdottamassa direktiivissä puututaan joihinkin – mutta ei kaikkiin – tilintarkastustuomioistuimen havaitsemiin puutteisiin.

Riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot arvioivat kansallisten finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista. Lisäksi jotkin riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot – komission ohella – arvioivat myös sitä, noudattavatko jäsenvaltiot EU:n finanssipoliittisia sääntöjä. Tämä johtuu joko niiden omassa oikeusperustassa olevasta velvoitteesta tai siitä, että ne ovat itse vapaaehtoisesti päättäneet toimia niin. Komission käyttämä harkintavalta ja eräät muut tekijät synnyttävät riskin siitä, että komission ja riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden arviot, jotka koskevat EU:n finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista, poikkeavat toisistaan. Jos tämä riski toteutuisi, EU:n finanssipoliittisen kehyksen vaikuttavuus vähenisi.

Vuonna 2015 julkaistussa niin kutsutussa viiden puheenjohtajan kertomuksessa ehdotettiin, että perustettaisiin Euroopan finanssipoliittinen komitea. Sen tehtävänä olisi laatia EU:n tasolla julkinen ja riippumaton tuloksellisuuden arviointi, jossa kansallisia talousarvioita ja niiden täytäntöönpanoa verrattaisiin EU:n finanssipoliittisiin tavoitteisiin. Komitea perustettiin komission päätöksellä vuonna 2015. Euroopan finanssipoliittisen komitean kokoonpano ja toimivaltuudet eivät vastanneet täysin komitealle edellä mainitussa kertomuksessa kaavailtuja tehtäviä. Lisäksi komitean tämänhetkistä institutionaalista rakennetta voitaisiin parantaa lisäämällä komitean riippumattomuutta. Komissio voi myös olla noudattamatta Euroopan finanssipoliittisen komitean ehdotuksia ja suosituksia antamatta toimistaan asianmukaista selitystä.

Komissio on tähän mennessä saanut vain rajallisen varmuuden siitä, että kansallisia julkisen talouden kehyksiä koskevat EU:n vaatimukset on pantu asianmukaisesti täytäntöön ja että niitä sovelletaan asianmukaisella tavalla. Arviointia siitä, ovatko kansalliset säädökset direktiivin 2011/85/EU vaatimusten mukaisia, ei ole vielä tehty. EU:n oikeudellisen kehyksen soveltamista koskevia arviointeja ei ole vielä tehty, tai ne on tehty täytäntöönpanon liian varhaisessa vaiheessa, jotta ne olisivat merkityksellisiä.

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio

1. lujittaa yhteistyötään riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden kanssa, jotta komission ja riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden arviot, jotka koskevat EU:n finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista, poikkeaisivat toisistaan mahdollisimman vähän
2. tarkistaa vaatimuksia, jotka koskevat kansallisia julkisen talouden kehyksiä, ja tällöin ottaa huomioon myös kansainväliset standardit ja parhaat käytännöt
3. vahvistaa Euroopan finanssipoliittista komiteaa
4. ratkaisee tällä hetkellä esiintyvät, sääntöjen noudattamista koskevat ongelmat ja toimii niin, että varmuus kansallisten julkisen talouden kehysten asianmukaisesta toiminnasta lisääntyy.

Johdanto

Taustaa

Kun vuonna 2009 puhjennut valtionvelkakriisi uhkasi euroalueen vakautta, EU:n lainsäätäjät hyväksyivät useita säädöksiä EU:n finanssipolitiikan ohjausjärjestelmän parantamiseksi. Säädösten tarkoituksena oli parantaa vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanoa ja vahvistaa kansallisia julkisen talouden kehyksiä¹ (ks. kansallisten julkisen talouden kehysten osatekijät laatikossa 1).

Laatikko 1

Kansalliset julkisen talouden kehykset

Kansalliset julkisen talouden kehykset ovat finanssipolitiikkojen taustalla olevia järjestelyjä, menettelyjä, sääntöjä ja instituutioita.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Taloustieteellisessä kirjallisuudessa vallitsee laaja yksimielisyys siitä, että monivuotiset sääntöperusteiset julkisen talouden kehykset ovat yhteydessä vahvempaan julkisen talouden tuloksellisuuteen², sillä ne osoittavat, miten nykyiset poliittiset päätökset ja tulevat ohjelmat sopivat yhteen kestävien keskipitkän aikavälin talousarviomäärärahojen kanssa. Uskottavat julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehykset voivat myös auttaa hallituksia sovittamaan yhteen julkisen talouden kestävyyttä koskevat vaatimukset sen mahdollisuuden kanssa, että finanssipoliittisia keinoja käytetään taloudellisten ja rahoitushäiriöiden vaikutusten hillitsemiseen.³

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) mukaan finanssipoliittinen itsemääräämisoikeus säilyy jäsenvaltioilla. Politiikkojen koordinointi on kuitenkin tarpeen, jotta vältytään kielteisiltä kerrannaisvaikutuksilta ja rahatalouden vakauteen kohdistuvilta uhkilta euroalueella. Komissio katsoi, että tämän koordinoinnin onnistumiseksi EU:n talousarviotavoitteet olisi sisällytettävä osaksi kansallista finanssipolitiikkaa.⁴ Vuonna 2005 Euroopan unionin neuvosto (jäljempänä ’neuvosto’) katsoi, että paikallisten ohjausjärjestelmien olisi täydennettävä EU:n kehystä.⁵ Tuolloin ei kuitenkaan esitetty kaiken kattavaa analyysia i) silloisen EU:n kehyksen puutteista tai ii) kahden ohjausjärjestelmän tulevasta koordinoinnista. Lokakuussa 2009 neuvosto totesi jälleen, että kansallisia julkisen talouden kehyksiä olisi vahvistettava julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyden tukemiseksi.⁶

Komissio on kerännyt vuodesta 2006 alkaen asiaankuuluville kansallisille viranomaisille suunnattujen kyselytutkimusten avulla laadullista tietoa ja tietoaineistoa kansallisten julkisen talouden kehysten keskeisistä osatekijöistä (eli numeerisista finanssipoliittisista säännöistä, riippumattomista finanssipolitiikan instituutioista ja julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksistä). Näitä tietoja hyödynnetään komission finanssipolitiikan ohjausjärjestelmän tietokannassa ja käytetään näiden osatekijöiden vahvuutta ja laatua koskevien indeksien laskennassa.

Oikeudellinen kehys

Poliittiset keskustelut johtivat siihen, että yhteisen oikeudellisen kehyksen laatimisen ensimmäisenä toimena hyväksyttiin direktiivi 2011/85/EU⁷. Se on yksi kuudesta lainsäädäntötoimesta, jotka tunnetaan six pack ‑lainsäädäntöpakettina. Direktiivissä 2011/85/EU vahvistetaan kansallisia julkisen talouden kehyksiä koskevat vähimmäisvaatimukset seuraavasti (yleiskatsaus asiaankuuluvista säädöksistä ja niiden hyväksymiseen liittyvästä historiasta, ks. liite I):

1. Jäsenvaltioiden finanssipolitiikan suunnittelun olisi perustuttava nimetyn instituution toimittamiin realistisiin makrotaloutta ja julkista taloutta koskeviin ennusteisiin.
2. Jäsenvaltioilla olisi oltava erityisiä finanssipoliittisia sääntöjä, joiden noudattamista riippumattomat elimet seuraavat.
3. Jäsenvaltioilla olisi oltava uskottava ja vaikuttava julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehys, johon kuuluu vähintään kolmen vuoden aikajänne finanssipolitiikan suunnittelussa.
4. Jäsenvaltioilla olisi oltava kattavat, yhdenmukaiset ja läpinäkyvät tilinpitoa ja tilastotietojen raportointia koskevat järjestelmät.

Toinen vaihe oli maaliskuussa 2012 allekirjoitettu hallitustenvälinen sopimus talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta (jäljempänä ’vakaussopimus’) ja erityisesti finanssipoliittinen sopimus (III osasto). Finanssipoliittista sopimusta täydennettiin kesäkuussa 2012 annetulla komission tiedonannolla, jossa määriteltiin seitsemän yhteistä periaatetta⁸ (jäljempänä ’komission yhteiset periaatteet’). Finanssipoliittiseen sopimukseen sitoutuneita sopimuspuolia ovat kaikki 19 euroalueen jäsenvaltiota sekä Bulgaria, Tanska ja Romania. Näiden maiden on sisällytettävä kansalliseen lainsäädäntöönsä talousarvion rakenteellista tasapainoa koskeva sääntö, otettava käyttöön automaattinen korjausmekanismi ja perustettava riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot (ks. laatikko 2).

Hyvin suunniteltujen riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden katsotaan yleisesti olevan yhteydessä suurempaan julkisen talouden tuloksellisuuteen⁹, finanssipoliittisten sääntöjen parempaan noudattamiseen¹⁰ sekä tarkempiin ja vähemmän puolueellisiin makrotaloutta ja julkista taloutta koskeviin ennusteisiin¹¹.

Kolmas vaihe oli asetuksen 473/2013¹² hyväksyminen. Se on osa two pack ‑asetuksia, ja sen tarkoituksena oli muun muassa sisällyttää vakaussopimuksen säännökset osaksi EU:n lainsäädäntöä euroalueen jäsenvaltioiden osalta.

Komissio on lisäksi antanut joulukuussa 2017 neuvostolle ehdotuksen direktiiviksi, jonka tarkoituksena on saattaa vakaussopimuksen sisältö osaksi EU:n lainsäädäntöä¹³ (jäljempänä ’vuoden 2017 direktiiviehdotus’). Tätä kertomusta laadittaessa hyväksymisprosessi neuvostossa oli kesken, sillä neuvosto odottaa six pack ‑lainsäädäntöpakettia ja two pack ‑asetuksia koskevaa komission arviointia, joka on määrä julkaista vuoden 2019 loppuun mennessä.¹⁴ Myöskään Euroopan parlamentti ei ole vielä antanut lausuntoaan ehdotuksesta.

Komissio antoi vuonna 2015 päätöksen, jolla se perusti Euroopan finanssipoliittisen komitean¹⁵. Päätös perustui viiden puheenjohtajan kertomuksessa¹⁶ esitettyyn suositukseen perustaa neuvoa-antava Euroopan finanssipoliittinen komitea EU:n ohjausjärjestelmän vahvistamiseksi. Komitea muun muassa koordinoisi ja täydentäisi kansallisia riippumattomia finanssipolitiikan instituutioita ja tarjoaisi julkisia ja riippumattomia tuloksellisuuden arviointeja, joissa verrattaisiin talousarvioita ja niiden täytäntöönpanoa EU:n finanssipoliittisiin tavoitteisiin.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti vuosina 2016–2018 vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavan osion¹⁷ ja ennaltaehkäisevän osion¹⁸ sekä makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn¹⁹. EU:n talouden ohjausjärjestelmää koskevan kuvan täydentämiseksi tilintarkastustuomioistuin päätti tarkastaa julkisen talouden vakauteen liittyvät järjestelyt.

Tarkastuksen tarkoituksena oli arvioida, onko EU:n jäsenvaltioiden julkisen talouden kehysten vahvistamiseen tähdänneillä komission toimilla saavutettu aiotut tulokset, kun otetaan huomioon kolme keskeistä osatekijää eli i) finanssipoliittiset säännöt ja korjausmekanismi, ii) julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehykset ja iii) riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot (ks. laatikko 1). Siksi tarkastuksessa tutkittiin,

1. ovatko kansallisia julkisen talouden kehyksiä koskevat EU:n oikeudelliset vaatimukset vaikuttavia
2. onko kansallisia julkisen talouden kehyksiä vahvistettu komission, riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden ja Euroopan finanssipoliittisen komitean välisen asianmukaisen ja selkeän vuorovaikutuksen avulla
3. onko komissio arvioinut asianmukaisella tavalla, millä tavoin EU:n oikeudelliset vaatimukset on pantu täytäntöön ja miten niitä on sovellettu jäsenvaltioissa.

Tilintarkastustuomioistuin keskittyi otoksessaan kahdeksaan jäsenvaltioon (Kreikka, Espanja, Ranska, Italia, Latvia, Luxemburg, Portugali ja Alankomaat)²⁰. Tilintarkastustuomioistuin käsitteli kuitenkin analyysissaan tarpeen mukaan myös muita jäsenvaltioita. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin analysoi Euroopan finanssipoliittisen komitean tehtäviä ja asemaa EU:n finanssipoliittisessa kehyksessä.

Tilintarkastustuomioistuin muodosti tarkastuskriteerit seuraavien lähteiden perusteella: i) oikeudelliset asiakirjat, ii) komission asiakirjat ja vertailuarvot sekä iii) asiakirjat, joita EU:n eri toimielimet, muut kansainväliset organisaatiot tai tutkijat ovat julkaisseet, ja standardit, joita kyseiset toimijat ovat kehittäneet. Lisätietoja annetaan tämän kertomuksen eri osissa.

Tilintarkastustuomioistuin keräsi tarkastusevidenssin

1. arvioimalla komission ja Euroopan finanssipoliittisen komitean asiakirjoja
2. arvioimalla kansainvälisten organisaatioiden (IMF, OECD, Maailmanpankki) sekä riippumattomien laitosten julkaisuja, ohjeita ja standardeja sekä akateemista kirjallisuutta
3. järjestämällä EU:n riippumattomille finanssipolitiikan instituutioille verkkokyselyn, johon vastasi 31 instituutiota 26 jäsenvaltiosta²¹
4. haastattelemalla talouden ja rahoituksen pääosaston henkilöstöä
5. haastattelemalla ministeriöiden, riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden, keskuspankkien ja ajatushautomoiden henkilöstöä niissä kahdeksassa jäsenvaltiossa, jotka kuuluivat tilintarkastustuomioistuimen otokseen; tarkoituksena oli kerätä näkemyksiä EU:n vaatimuksista ja niiden soveltamisesta.

Tämän erityiskertomuksen tarkoituksena on antaa virikkeitä Euroopan parlamentin ja neuvoston keskusteluihin komission vuonna 2017 antamasta direktiiviehdotuksesta. Direktiivillä pyritään vahvistamaan jäsenvaltioiden finanssipolitiikan vastuullisuutta ja julkisen talouden keskipitkän aikavälin linjausta.

Huomautukset

Vaikka EU:n oikeudelliset vaatimukset antoivat kimmokkeen kansallisten julkisen talouden kehysten parantamiselle, kyseisiä vaatimuksia on kuitenkin edelleen vara parantaa

EU:n lainsäädäntötoimet (ks. kohdat 05–10) antoivat odotetusti kimmokkeen kansallisten julkisen talouden kehysten vahvistamiselle EU:n jäsenvaltioissa. Kuten kaaviossa 1 esitetään, kansallisten finanssipoliittisten sääntöjen ja riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden määrä on lisääntynyt merkittävästi direktiivin 2011/85/EU hyväksymisen jälkeen.

Huom.: Direktiivi 2011/85/EU hyväksyttiin vuonna 2011 (punainen viiva).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

Kansallisten julkisen talouden kehysten eri osatekijöitä sääntelevä oikeudellinen kehys on kuitenkin nykyisellään pirstaloitunut (ks. kaavio 2). Nämä kehysten eri osatekijät ovat i) numeeriset finanssipoliittiset säännöt, ii) korjausmekanismi, iii) julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehykset, iv) riippumattomat finanssipoliittiset instituutiot ja v) talousarviomenettelyt.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin. * Joitakin säännöksiä ei sovelleta Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

Voimassa on samanaikaisesti useita eri säädöksiä, jotka poikkeavat toisistaan oikeudellisen luonteensa puolesta (EU:n lainsäädäntö ja hallitustenvälinen sopimus):

• Säädösten täytäntöönpanokelpoisuuden aste vaihtelee (unionin tuomioistuin voi antaa tuomioita ainoastaan vakaussopimuksen saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä; vakaussopimuksen soveltamisen osalta EU:n toimielimillä ei ole valtuuksia varmistaa, että lainsäädäntö, jolla sopimus on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, pannaan täytäntöön).
• Tietyt säännökset sisältyvät asetuksiin, joita sovelletaan suoraan, kun taas toiset säännökset on annettu direktiivinä. Jäsenvaltioille suodaan aikaa saattaa direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja ne voivat vapaasti päättää, miten ne soveltavat direktiiviä. Tämä lisää kansallisten kehysten vaihtelevuutta.
• Sovellettavuus vaihtelee tiettyjen jäsenvaltioiden osalta erityisesti riippuen siitä, kuuluvatko ne euroalueeseen.

Komissio laati direktiivin 2011/85/EU hyvin nopeasti (kolmessa kuukaudessa). Komissio korosti, että direktiivi 2011/85/EU olisi nähtävä julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehysten ”vähimmäisvaatimuksina” eikä niinkään kehysten parhaina käytäntöinä tai edes toivottavina ominaisuuksina. Komissio totesi, että parhaiden käytäntöjen sisällyttäminen osaksi EU:n oikeudellista kehystä ei olisi ollut sopusoinnussa jäsenvaltioiden merkittävästi toisistaan poikkeavien hallinnollisten ja institutionaalisten rakenteiden kanssa²².

Kuten kohdassa 09 todettiin, vuoden 2017 direktiiviehdotuksen tarkoituksena oli saattaa vakaussopimuksen sisältö osaksi EU:n lainsäädäntöä. Komissio valitsi sananmukaisen täytäntöönpanon sijaan lähestymistavan, jota se kutsuu ”teleologiseksi”. Siinä keskitytään finanssipoliittisen sopimuksen taustalla olevaan tavoitteeseen eli julkisten velkojen lähentämiseen kohtuullisille tasoille. Vuoden 2017 direktiiviehdotuksessa edellytetään käytännössä muun muassa sitä, että julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteena on rakenteellinen rahoitusasema, jonka avulla varmistetaan, että SEUT-sopimuksessa säädettyä julkisen velan ja BKT:n välisen suhteen enimmäismäärää noudatetaan. Numeerista enimmäismäärää ei kuitenkaan aseteta.

Euroopan keskuspankki (jäljempänä ’EKP’) totesi lausunnossaan, että ”ehdotetun direktiivin säännökset poikkeavat kuitenkin huomattavasti finanssipoliittisen sopimuksen määräyksistä, mikä saattaa johtaa finanssipoliittisen sopimuksen määräysten heikentymiseen ”²³. Lisäksi on pantava merkille, että vuoden 2017 direktiiviehdotus annettiin, ennen kuin direktiivin 2011/85/EU osalta oli tehty asianmukaisuuden uudelleentarkastelu (suitability review) tai two pack ‑asetusten toiminta oli arvioitu.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, ovatko nykyisen oikeudellisen kehyksen vaatimukset asianmukaisia ja korjattiinko vuoden 2017 direktiiviehdotuksella joitain havaituista puutteista. Tilintarkastus arvioi nämä asiat seuraavien kolmen näkökohdan osalta:

1. korjausmekanismi
2. julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehykset
3. riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot.

Korjausmekanismia koskevien säännösten puutteet

Direktiivissä 2011/85/EU otettiin ensimmäistä kertaa käyttöön korjausmekanismin käsite. Mekanismista todetaan, että kyseessä on seuraus sääntöjen noudattamatta jättämisestä. Direktiivissä ei kuitenkaan tämän lisäksi vahvistettu erityisiä vaatimuksia mekanismin rakenteesta ja soveltamisesta.

Vakaussopimuksessa edellytetään, että korjausmekanismi käynnistyy automaattisesti, jos havaitaan, että julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteesta poiketaan merkittävästi. Siinä ei vahvisteta suoraan erityisiä vaatimuksia mekanismin rakenteesta ja soveltamisesta vaan annetaan komission tehtäväksi laatia yhteiset periaatteet, joita jäsenvaltioiden olisi noudatettava kansallisia korjausmekanismeja suunnitellessaan. Komissio julkaisi nämä periaatteet kesäkuussa 2012.

Vaikka periaatteet on vahvistettu poliittisella tasolla²⁴, ne eivät ole sitovia, sillä ne on julkaistu komission tiedonannossa. Niillä ei näin ollen ole muuta oikeudellista vaikutusta kuin se, että ne muodostavat perustan mekanismeille, joita sopimuspuolten oli määrä ottaa käyttöön. Korjausmekanismin käynnistymisen osalta (periaate 3) komissio on ehdottanut, että korjausmekanismin käynnistyspisteet voisivat perustua joko EU:n tason tai maakohtaisiin kriteereihin tai molempiin. Kaksi kolmasosaa jäsenvaltioista on kuitenkin päättänyt seurata EU:n tason kriteerejä omien kansallisten kriteerien laatimisen sijaan. Tämän vuoksi näiden jäsenvaltioiden osalta on epätodennäköistä, että kansalliset korjausmekanismit käynnistyisivät aiemmin kuin vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osion mukainen EU:n korjausmekanismi.

Asetuksessa (EU) N:o 473/2013 säädetään tietyistä vaatimuksista, mukaan lukien siitä, että riippumattomien elinten olisi tarjottava tarvittaessa arviointeja korjausmekanismien käynnistymisestä ja täytäntöönpanosta. Asetus ei kuitenkaan vastaa täysin komission yhteisiä periaatteita, jotka julkaistiin puoli vuotta sen jälkeen, kun komission ehdotus asetukseksi (EU) N:o 473/2013 oli annettu. Asetuksessa ei esimerkiksi todeta, että

• korjauksen olisi laajuudeltaan ja aikataulultaan vastattava kyseiselle jäsenvaltiolle vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisesti annettuja komission suosituksia (periaate 2)
• käynnistäviä tekijöitä voivat olla EU:n tason tai maakohtaiset kriteerit (periaate 3)
• korjausten olisi oltava suurempia, jos poikkeamat julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen tähtäävästä sopeuttamisurasta ovat suurempia (periaate 4).

Myöskään vuoden 2017 direktiiviehdotuksessa ei oteta täysin huomioon komission yhteisiä periaatteita. Siinä jätetään esimerkiksi mainitsematta, että korjausmekanismin käynnistyspisteet voisivat perustua joko EU:n tason tai maakohtaisiin kriteereihin tai molempiin.

Vuoden 2017 direktiiviehdotuksessa ei myöskään määritellä, kuten EKP on korostanut, ”havaittua merkittävää poikkeamaa” eli olosuhteita, joissa mekanismin on määrä käynnistyä, eikä siihen sisälly lisäohjeistusta poikkeaman laajuuden suhteen. Vaatimus siitä, että poikkeaman luonne ja koko olisi otettava huomioon, on epämääräinen ja voi johtaa korjaaviin toimenpiteisiin, jotka ovat hyvin laajoja mutta sisällöltään puutteellisia²⁵.

Julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksiä koskevien säännösten puutteet

Tilintarkastustuomioistuin vertaili direktiivin 2011/85/EU vaatimuksia standardeihin ja parhaisiin käytäntöihin, joita IMF, OECD ja Maailmanpankki suosittelivat direktiivin 2011/85/EU laatimishetkellä. Kolmea näistä standardeista ja parhaista käytännöistä ei sisällytetty direktiiviin 2011/85/EU (ks. lihavoidut kohdat laatikossa 1). IMF:n ja OECD:n viimeisimpiin standardeihin ja parhaisiin käytäntöihin verrattuna direktiivi 2011/85/EU on puutteellinen myös kahden muun kysymyksen osalta. Näin ollen kaikkiaan viittä 13 standardista ja parhaasta käytännöstä ei otettu huomioon direktiivissä 2011/85/EU. Näin tapahtui siitä huolimatta, että direktiivin 2011/85/EU laatimishetkellä komission näkemykset näistä kysymyksistä (ks. liite II) vastasivat mainittujen kansainvälisten elinten näkemyksiä.

IMF:n asiakirjan mukaan keskipitkän aikavälin menojen suunnittelun ja talousarvioprosessin puutteellinen yhdentäminen johtaa siihen, että keskipitkän aikavälin suunnittelu on tehotonta finanssipolitiikan rajoittajana²⁷. Vaikka direktiivin 2011/85/EU 10 artiklassa vaaditaan, että vuotuisen talousarviolainsäädännön on oltava yhdenmukainen julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksen säännösten kanssa tai siinä on selitettävä kaikki mahdolliset poikkeamat, direktiivissä ei vaadita keskipitkän aikavälin menojen suunnittelun ja talousarvioprosessin yhdentämistä²⁸. Direktiivissä ei myöskään vaadita, että talousarvion liitteenä oleviin asiakirjoihin olisi sisällytettävä tuloihin, menoihin ja rahoitukseen liittyviä keskipitkän aikavälin ennusteita ja toteutumia samalta pohjalta kuin vuotuiseen talousarvioon²⁹.

IMF:n asiakirjan mukaan lisäksi seuraavat neljä tulevaisuuteen suuntautuvaa valvontamekanismia ovat tärkeitä: i) määrärahasiirtojen kasautumista, kokonaismäärää ja käyttämistä koskevat valvontatoimet; ii) säännöllinen seuranta sen toteamiseksi, että keskipitkän aikavälin päivitetyt menoennusteet ovat yhdenmukaisia hyväksyttyjen keskipitkän aikavälin suunnitelmien kanssa; iii) riittävä maksusitoumusten ja menosuunnitelmien välinen marginaali, jolla voidaan kattaa odottamattomia tapahtumia ilman että toimintapolitiikkoja täytyisi priorisoida uudelleen; ja iv) tiukat valvontatoimet, jotka koskevat ministeriöiden ja virastojen mahdollisuuksia tehdä monivuotisia maksusitoumuksia. Direktiivissä 2011/85/EU ei kuitenkaan säädetä tulevaisuuteen suuntautuvasta menojen valvonnasta keskipitkän aikavälin suunnitelmien noudattamisen varmistamiseksi, ei myöskään sen tilanteen varalta, että ulkoiset olosuhteet muuttuvat.

Direktiiviin 2011/85/EU ei sisälly säännöksiä siitä, että kansallisten viranomaisten olisi laadittava raportteja, joissa talousarvion toteutumista verrattaisiin monivuotisiin suunnitelmiin ja kaikki poikkeamat monivuotisten suunnitelmien ja toteutuneiden menojen välillä esitettäisiin kattavasti ja läpinäkyvästi. Direktiiviin ei myöskään sisälly säännöksiä, joilla hallitukset tai talousarvion täytäntöönpanoon osallistuvat tahot saatettaisiin vastuuseen siitä, että monivuotisista suunnitelmista poiketaan ilman asianmukaista perustetta.

Vuoden 2017 direktiiviehdotukseen sisältyy vaatimus sitovasta keskipitkän aikavälin menoja koskevasta säännöstä, joka vahvistetaan lainsäädäntökauden alussa. Tällainen sääntö lisäisi talousarviosuunnittelun vakautta ja vahvistaisi talousarvion ja julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksen välistä yhteyttä. Se voi kuitenkin vaarantaa julkisen talouden vakauden, jos menojen kasvu poikkeaa potentiaalisen tuotannon³⁰ kasvusta. Vuoden 2017 direktiiviehdotuksessa ei puututa mihinkään muihin taulukossa 1 mainittuihin puutteisiin³¹.

Riippumattomia finanssipolitiikan instituutioita koskevien säännösten puutteet

Euroalueeseen kuuluvia jäsenvaltioita sitovassa asetuksessa (EU) N:o 473/2013 määritellään tehtävät, joista riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden olisi vastattava, sekä toiminnan ominaispiirteet ja periaatteet. Viimeksi mainitut ovat sopusoinnussa komission yleisten periaatteiden kanssa. Ne lisättiin asetukseen lainsäädäntömenettelyn aikana, sillä yleiset periaatteet hyväksyttiin sen jälkeen kun komissio oli antanut asetusehdotuksensa.

Tilintarkastustuomioistuin vertaili riippumattomia finanssipolitiikan instituutioita koskevia säännöksiä IMF:n³² ja OECD:n³³ kansainvälisiin standardeihin ja parhaisiin käytäntöihin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU:n lainsäädännön vaatimukset ovat puutteellisia i) riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden johtokunnan jäsenten lukumäärän ja toimikauden pituuden osalta, ii) instituutioiden henkilöstöpolitiikkojen osalta, iii) instituutioiden talousarvioiden laatimisen osalta ja iv) ulkoisen arvioinnin tarpeen osalta. Tilanne on johtanut siihen, että riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot poikkeavat toisistaan. Tämä käy ilmi liitteestä III, ja asia tuodaan esiin myös komission keskusteluasiakirjassa³⁴.

Komissio³⁵ piti jo vuonna 2004 tärkeänä sitä, että riippumaton instituutio joko laatii tai arvioi sekä makrotaloutta että julkista taloutta koskevat ennusteet niiden optimismiharhan vähentämiseksi ja mahdollisesti poistamiseksi kokonaan³⁶. Tämä näkemys tuotiin esiin myöhemmin myös IMF:n³⁷ ja OECD:n³⁸ asiakirjoissa. Vaikka molemmat (makro- ja julkinen talous) sisältyivät komission ehdotukseen, hyväksytyssä asetuksessa (EU) N:o 473/2013 edellytetään ainoastaan, että riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden on joko laadittava tai hyväksyttävä makrotaloutta koskevat ennusteet mutta ei julkista taloutta koskevia ennusteita (eli ennustettuja budjetoituja tuloja ja menoja).

Komission tausta-asiakirjassa vuodelta 2017 (ks. kohta 36) katsottiin muun muassa, että kun otetaan huomioon riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden tehtävät makrotaloutta koskevissa ennusteissa, kyseisille instituutioille voitaisiin antaa keskeisempi asema julkista taloutta koskevien ennusteiden laatimisessa tai hyväksymisessä. Myös riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot ja muut tilintarkastustuomioistuimen tapaamat sidosryhmät korostivat tätä rajoitusta julkista taloutta koskevien ennusteiden osalta.

EU:n riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden verkosto, joka on foorumi näkemysten ja asiantuntemuksen vaihtoa ja resurssien yhdistämistä varten, ehdotti vuonna 2016, että laadittaisiin luettelo riippumattomia finanssipolitiikan instituutioita koskevista sellaisista vähimmäisvaatimuksista, jotka vastaavat OECD:n periaatteita. Lisäksi verkosto ehdotti tehokkaan järjestelmän perustamista vähimmäisvaatimusten noudattamisen turvaamiseksi³⁹. Vuoden 2017 direktiiviehdotuksessa ei kuitenkaan käsitellä vähimmäisvaatimuksia koskevia kysymyksiä: siihen on sisällytetty ainoastaan yksi uusi vaatimus, jonka mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että riippumattomat finanssipolitiikan laitokset noudattavat niitä varten asetuksessa (EU) N:o 473/2013 määriteltyjä periaatteita.

EU:n riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden verkosto suhtautui edellä mainittuun uuteen vaatimukseen myönteisesti, mutta se pyysi kuitenkin täydentämään vuoden 2017 direktiiviehdotuksessa määriteltyjä ehtoja vähimmäisvaatimusten selkeämmällä määritelmällä ja tehokkaalla vaatimusten noudattamisen turvaamisjärjestelmällä.⁴⁰ Verkosto ehdotti tässä lausunnossa jopa, että ehdotuksessa voitaisiin lisäksi velvoittaa jäsenvaltiot varmistamaan tämän periaatteen kunnianhimoinen täytäntöönpano kansallisessa lainsäädännössä määrittelemällä menettely ja vähimmäisvaatimukset. Verkosto toisti tammikuussa 2019 kehotuksensa, jonka mukaan olisi luotava finanssipolitiikan instituutioiden rakennetta ja operatiivisia valmiuksia koskevat asianmukaiset standardit ja mahdollisesti sisällytettävä ne osaksi EU:n lainsäädäntöä.

Lopuksi tilintarkastustuomioistuin toteaa, että riippumattomille finanssipolitiikan instituutioille kaavailtiin vuoden 2017 direktiiviehdotuksessa mittavampia tehtäviä. Niiden olisi i) arvioitava kriittisesti sekä etu- että jälkikäteen, ovatko julkistalouden keskipitkän aikavälin tavoite ja keskipitkän aikavälin nettomenojen kehitysura asianmukaisia sekä ii) esitettävä korjausmekanismin käynnistämistä ja iii) seurattava sen soveltamista ja tuloksia. Lisäksi vuoden 2017 direktiiviehdotuksen tavoitteena oli sisällyttää ”noudata tai selitä” ‑periaate EU:n lainsäädäntöön.

Arviointien epäjohdonmukaisuudesta ja heikoista rakenteista aiheutuu riskejä riippumattomille finanssipolitiikan instituutioille ja Euroopan finanssipoliittiselle komitealle

EU:n lainsäädännössä edellytetään, että jäsenvaltiot vahvistavat kansalliset finanssipoliittiset säännöt. Lisäksi EU:n lainsäädännössä osoitetaan komissiolle ja riippumattomille finanssipolitiikan instituutioille erilaisia seurantatehtäviä. Komissio arvioi, ovatko julkista taloutta koskevat suunnitelmat EU:n finanssipoliittisten sääntöjen mukaisia, kun taas riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot arvioivat kansallisten finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista. EU:n lainsäädännössä ei kuitenkaan säädetä kaksitasoisesta hallintorakenteesta, jossa komissio luottaisi seurantatehtävässään kansallisten riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden tekemään työhön.

Euroopan finanssipoliittisen komitean perustamisen tarkoituksena oli vahvistaa nykyistä talouden ohjausjärjestelmää (ks. kohta 10). Sen tehtäviin kuuluu muun muassa sen arvioiminen, kuinka EU:n finanssipoliittinen kehys on pantu täytäntöön ja onko euroalueen ja jäsenvaltioiden finanssipolitiikan viritys – sellaisena kuin se tosiasiassa ilmenee – asianmukaista.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi siksi,

1. antoivatko komissio ja riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot yhdenmukaisia arvioita EU:n finanssipoliittisten sääntöjen noudattamisesta
2. pystyikö Euroopan finanssipoliittinen komitea antamaan riippumattomia lausuntoja.

Vaarana on, että komissio ja riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot esittävät toisistaan poikkeavia arvioita EU:n finanssipoliittisten sääntöjen noudattamisesta

EU:n säädöksissä ei anneta tarkkoja ohjeita kansallisista finanssipoliittisista säännöistä (esimerkiksi niiden määrästä, tyypistä tai rakenteesta), mutta niissä säädetään, että kansallisten sääntöjen olisi edistettävä tehokkaasti sellaisten alijäämäisyyttä ja velkaa koskevien viitearvojen noudattamista, jotka on määritelty SEUT-sopimuksesta johtuvien velvoitteiden mukaisesti. Finanssipoliittisen sopimuksen osapuolet (ks. kohta 06) ovat käytännössä hyväksyneet sellaisia kansallisia finanssipoliittisia sääntöjä, joilla on läheinen kytkentä vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osion sääntöihin.

Vakaussopimuksessa, samoin kuin vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevässä osiossa, edellytetään rahoitusasemaa, joka on ”tasapainoinen tai ylijäämäinen”, mikä tarkoittaa rakenteellista rahoitusasemaa, joka on vähintään julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteen mukainen tai sopusoinnussa siihen tähtäävän sopeuttamisuran kanssa. Lisäksi kun arvioidaan edistymistä kohti keskipitkän aikavälin tavoitetta ja kyseisen tavoitteen saavuttamista, arvio on perustettava analyysiin siitä, onko vakaus- ja kasvusopimuksen menojen kasvun vertailuarvoa noudatettu. Toisin sanoen menojen ei pitäisi kasvaa potentiaalista tuotantoa nopeammin. Liitteessä IV vertaillaan vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion sääntöjä vakaussopimuksen sääntöihin.

Lisäksi riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden tehtäväksi on annettu joissakin jäsenvaltioissa (esimerkiksi Italiassa ja Portugalissa) EU:n finanssipoliittisten sääntöjen noudattamisen arviointi. Osa riippumattomista finanssipolitiikan instituutioista, joilla ei ole tällaisia toimivaltuuksia (esimerkiksi Ranskassa), tekee näin vapaaehtoisesti. Riippumattomia finanssipolitiikan instituutioita koskevassa tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksessa kävi ilmi, että puolet näistä instituutioista seurasi EU:n numeeristen finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista.

Kyselytutkimukseen osallistuneet riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot katsoivat, että vaikka ne arvioivatkin EU:n finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista, tämä työ ei johtanut tehtävien päällekkäisyyteen komission kanssa vaan oli luonteeltaan pikemminkin täydentävää, sillä se saattoi edistää EU:n finanssipoliittisten sääntöjen omistajuutta kansallisella tasolla. Riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden vastaukset saivat vahvistuksensa tilintarkastustuomioistuimen haastatteluissa. Riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot, jotka seuraavat ainoastaan kansallisten finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista, eivät kuitenkaan kannata sitä, että ne seuraisivat myös EU:n finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista. Yksi instituutioiden mainitsemista syistä tähän oli maineeseen liittyvä riski, jos arvioinnit poikkeavat toisistaan.

Kun sekä komissio että riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot arvioivat EU:n finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista, niiden päätelmät voivat todellakin poiketa toisistaan. Yksi syy tähän on se, että komissio – kuten tilintarkastustuomioistuin pani merkille jo erityiskertomuksessaan nro 18/2018 – käyttää laajasti harkintavaltaansa⁴¹, kun se arvioi EU:n finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista (eli julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävän sopeuttamisuran noudattamista).

Lisäksi vakaus- ja kasvusopimuksen tekemiseen liittyvän asetuksen mukaan jäsenvaltioiden vuotuisesta vertailuarvosta⁴² voidaan poiketa suhteellisen suurella marginaalilla, sillä asetuksessa sallitaan, että finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista arvioitaessa voidaan ottaa huomioon useita tekijöitä. Tällaisia tekijöitä ovat esimerkiksi

1. merkittävien rakenneuudistusten toteuttaminen
2. epätavalliset tapahtumat
3. julkisten investointien tarve
4. määrittelemättömät ”muut tekijät”.

Näin ollen, vaikka jäsenvaltio poikkeaisi merkittävästi vaadituista finanssipoliittisista sopeutustoimistaan (eli julkisen talouden alijäämän pienentämisestä), komissio voi päättää lopulta olla ryhtymättä toimiin ja katsoa jäsenvaltion noudattavan EU:n finanssipoliittisia sääntöjä.

Myös riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot mainitsivat tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn antamissaan vastauksissa nämä asiat puutteina, jotka voivat vaikuttaa niiden työhön. Noin 40 prosenttia vastanneista riippumattomista finanssipolitiikan instituutioista katsoi, että näiden asioiden vuoksi niiden arviointi julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteen tai siihen tähtäävän sopeuttamisuran noudattamisesta voi poiketa komission arvioinnista (ks. kaavio 3).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus.

Muita erojen syitä (ks. kohta 49) ovat riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden omien i) potentiaalisen tuotannon laskentamenetelmien ja/tai ii) olettamusten ja datajoukkojen käyttö. Komissio on kuitenkin tehostanut yhteistyötään riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden kanssa ja tällöin selostanut omia menetelmiään, jotta tällaisilta eroilta vältyttäisiin.

Lisäksi kun komissio tekee päätelmiä siitä, noudattavatko jäsenvaltiot EU:n finanssipoliittisia sääntöjä, se voi ottaa huomioon kyseisten maiden hallitusten kanssa käymänsä keskustelut, joihin riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot eivät osallistu.

Euroopan finanssipoliittinen komitea on jo tuonut esiin riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden ja komission johtopäätösten välisen epäjohdonmukaisuuden vaaran⁴³, ja tämä seikka on mainittu myös tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksessa. Riippumattomista finanssipolitiikan instituutioista 20 prosenttia ilmoitti havainneensa tällaisia eroja. Laatikossa 3 esitetään esimerkkejä erilaisista johtopäätöksistä.

Euroopan finanssipoliittisen komitean perustaminen oli askel oikeaan suuntaan, mutta sen asemaa ja riippumattomuutta on vara lujittaa

Euroopan finanssipoliittiselle komitealle suunniteltiin seuraavia tehtäviä viiden puheenjohtajan kertomuksessa:

• Sen olisi koordinoitava kansallisten finanssipoliittisten neuvostojen verkoston työtä ja noudatettava samantasoisia riippumattomuusvaatimuksia.
• Sen tehtävä olisi neuvoa-antava, ei politiikkatoimia täytäntöön paneva. Sääntöjen noudattamisen valvonnan olisi säilyttävä Euroopan komission tehtävänä, ja komission olisi voitava poiketa Euroopan finanssipoliittisen komitean näkemyksistä, jos sillä on siihen perustellut syyt, joista se esittää selvityksen.
• Sen olisi laadittava EU:n finanssipoliittisten sääntöjen valossa taloudellinen, ei niinkään oikeudellinen, arvio asianmukaisesta finanssipolitiikan virityksestä sekä jäsenvaltioiden että euroalueen tasolla. Tämä olisi tehtävä vakaus- ja kasvusopimuksessa määritettyjen sääntöjen pohjalta.
• Sen olisi voitava antaa lausuntoja tarpeen mukaan erityisesti vakausohjelmien arvioinnista sekä vuotuisista alustavista talousarviosuunnitelmista ja jäsenvaltioiden talousarvioiden toteuttamisesta.
• Sen olisi laadittava jälkiarviointi ohjaus- ja hallintajärjestelmän toteutuksesta.

Komissio jätti kuitenkin Euroopan finanssipoliittista komiteaa koskevassa päätöksessä pois suurimman osan näiden tehtävien kansallisesta ulottuvuudesta. Komissio ei varsinkaan antanut Euroopan finanssipoliittisen komitean tehtäväksi lausuntojen laatimista kansallisista vakaus- ja lähentymisohjelmista, alustavista talousarviosuunnitelmista tai kansallisten talousarvioiden täytäntöönpanosta. Lisäksi päätöksessä todetaan, että Euroopan finanssipoliittisen komitean olisi tehtävä ainoastaan yhteistyötä riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden kanssa niiden koordinoinnin sijasta. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot itse vastustivat Euroopan finanssipoliittisen komitean koordinointia, sillä niiden näkemyksen mukaan tämä olisi ollut vastoin pyrkimystä, jonka mukaan vastuunottoa kansallisella tasolla olisi lisättävä. Lisäksi se olisi vähentänyt instituutioiden riippumattomuutta.

Euroryhmän puheenjohtaja katsoi marraskuussa 2015 pitämässään puheessa, että voisi olla hyödyllistä, jos kansallisilla finanssipoliittisilla neuvostoilla olisi eurooppalainen isosisko, joka toimisi komission ulkopuolella ja antaisi riippumattomia arvioita kansallisista talousarvioesityksistä. Näiden arvioiden pohjalta komissio antaisi (poliittisen) lausuntonsa.

Lisäksi viiden puheenjohtajan kertomuksessa katsottiin, että Euroopan finanssipoliittisen komiteaan olisi sovellettava samantasoisia riippumattomuusvaatimuksia kuin kansallisiin riippumattomiin finanssipolitiikan instituutioihin asetuksen (EU) N:o 473/2013 mukaisesti.

Euroopan finanssipoliittista komiteaa koskevan päätöksen 4 artiklan mukaan komitean jäsenten on oltava toimissaan riippumattomia. Euroopan finanssipoliittisen komitean heikko oikeudellinen perusta ja niukat resurssit kuitenkin rajoittavat komitean riippumattomuutta⁴⁵:

1. Komissio nimittää johtokunnan puheenjohtajan ja neljä jäsentä. Heidän tehtävänsä on osa-aikainen ja heidän toimikautensa lyhyt (kolme vuotta) ja kerran uusittavissa, eikä heidän erottamisestaan ole säädetty (esimerkiksi erottaminen ainoastaan kyvyttömyyden tai vakavan laiminlyönnin seurauksena).
2. Koska Euroopan finanssipoliittinen komitea on perustettu komission päätöksellä, komissio voi muuttaa komiteaa koskevia sääntöjä.
3. Euroopan finanssipoliittinen komitea ei ole taloudellisesti riippumaton, koska sillä ei ole omaa talousarviota eikä se voi päättää vapaasti henkilöresursseistaan. Sen määrärahat ovat osa komission varapuheenjohtajan kabinetin talousarviosta, joka koskee euroa ja työmarkkinavuoropuhelua, ja ne kattavat jäsenten (joilla on erityisneuvonantajan asema) palkat ja heidän työmatkakulunsa. Euroopan finanssipoliittisen komitean sihteeristö on komission pääsihteeristön alainen yksikkö. Näin ollen sen kustannukset (työmatkat, asiantuntijoiden kutsuminen, työpajojen järjestäminen jne.) katetaan pääsihteeristön toimintabudjetista.
4. Euroopan finanssipoliittinen komitea on liitetty osaksi komission pääsihteeristöä, ja se sijaitsee fyysisesti pääsihteeristön toimitiloissa. Lisäksi komitean verkkosivustoa pitää yllä komissio.

Yllämainittujen tekijöiden vuoksi Euroopan finanssipoliittisen komitean institutionaalinen rakenne on heikko. Tämän on todennut myös Euroopan keskuspankki, jonka mukaan komitean perustaminen komission päätöksen pohjalta osaksi komission organisatorista rakennetta ei ole sopusoinnussa sen kansallisia vastineita varten määriteltyjen standardien kanssa.⁴⁶ Saman asian on tuonut esille myös IMF.⁴⁷

Lisäksi on todettava, että vaikka viiden puheenjohtajan kertomuksen mukaan Euroopan finanssipoliittisen komitean ”olisi voitava antaa lausuntoja tarpeen mukaan”, Euroopan finanssipoliittista komiteaa koskevassa päätöksessä viitataan ainoastaan vuosikertomuksen julkaisemiseen. Siinä ei mainita nimenomaisesti, että Euroopan finanssipoliittinen komitea voisi julkaista arviointeja reaaliaikaisesti tai antaa julkisia lausuntoja. Tällainen toiminta olisi joka tapauksessa vaikeaa komitean rajallisten resurssien vuoksi.

Euroopan finanssipoliittinen komitea julkaisee käytännössä kahdenlaisia säännöllisiä raportteja: 1) komitean arvio euroalueelle soveltuvasta finanssipolitiikan virityksestä (julkaistaan kesäkuussa) ja 2) komitean vuosikertomus (julkaistaan vuoden lopussa). Komitea on äskettäin julkaissut myös arvion EU:n finanssipoliittisista säännöistä⁴⁸.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi vuosina 2017 ja 2018 julkaistut neljä raporttia ja totesi, että niiden analyyttinen laatu oli hyvä. Tämän vahvistivat sidosryhmät, jotka tilintarkastustuomioistuin tapasi otokseen kuuluvissa jäsenvaltioissa. Samaan tulokseen tultiin tilintarkastustuomioistuimen riippumattomille finanssipolitiikan instituutioille tekemässä kyselytutkimuksessa. Tosiaankin 87 prosenttia instituutioista arvioi, että Euroopan finanssipoliittisen komitean raporttien analyysin laatu oli hyvä, kun taas 10 prosenttia kuvaili laatua keskinkertaiseksi ja vain 3 prosenttia heikoksi.

Euroopan finanssipoliittinen komitea toimittaa vuosikertomuksessaan arvioinnin unionin finanssipoliittisen kehyksen täytäntöönpanosta. Lisäksi se tekee kertomuksen erillisessä osiossa ehdotuksia unionin finanssipoliittisen kehyksen tulevaa kehittämistä varten. Vuosikertomuksissa arvioitiin myös riippumattomiin finanssipolitiikan instituutioihin liittyviä valittuja tehokkuusnäkökohtia, kuten sitä, miten ne soveltavat ”noudata tai selitä” ‑periaatetta, ja sitä, onko niiden oikeus saada tietoja taattu. Vuosikertomuksen kehittämisehdotuksia sisältävässä osiossa ei kuitenkaan käsitelty lainkaan sitä, miten riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden tilannetta voitaisiin parantaa.

Euroopan finanssipoliittista komiteaa koskevassa päätöksessä ei myöskään täsmennetä, miten komitean ehdotuksia hyödynnetään komission sisäisessä päätöksentekoprosessissa. Komissio voi todellisuudessa jättää Euroopan finanssipoliittisen komitean ehdotukset huomiotta ilmoittamatta mitään syytä, koska – toisin kuin viiden puheenjohtajan kertomuksessa ehdotetaan – ”noudata tai selitä” ‑periaate ei sido sitä. Tästä asiasta ovat huomauttaneet sekä Euroopan keskuspankki⁴⁹ että Euroopan oikeusasiamies⁵⁰.

Euroopan komission varapuheenjohtaja selitti Euroopan oikeusasiamiehelle antamassaan vastauksessa, että Euroopan finanssipoliittista komiteaa ja kansallisia riippumattomia finanssipolitiikan instituutioita ei voida verrata tiukasti toisiinsa. Kansalliset riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot ovat vahtikoiria, jotka seuraavat, ovatko kansalliset politiikat finanssipoliittisten sääntöjen mukaisia. Euroopan finanssipoliittinen komitea ei seuraa EU:n talousarviota tai sen täytäntöönpanoa, vaan komitea on komission riippumaton neuvoa-antava elin. Siksi Euroopan komission varapuheenjohtajan vastauksessa todettiin, että ”noudata tai selitä” ‑periaatetta ei sovelleta tässä yhteydessä.

Euroopan finanssipoliittisen komitean analyysin laatu ja sen esittämät kriittiset näkemykset osoittavat, että vaikka komitea on osa komissiota, se on kyennyt laatimaan riippumattomia lausuntoja. Tämä riippumattomuus perustuu kuitenkin ainoastaan henkilöihin, jotka tällä hetkellä ovat Euroopan finanssipoliittisen komitean jäseninä, eikä komitean institutionaaliseen rakenteeseen. Tilintarkastustuomioistuimen tekemästä kyselytutkimuksesta kävi ilmi, että riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden käsitykset Euroopan finanssipoliittisen komitean riippumattomuudesta vaihtelivat: 53 prosenttia instituutioista katsoi, että komitea on ”rajoitetusti riippumaton”, kun taas 47 prosenttia piti komiteaa ”täysin riippumattomana”.

Komissio on tähän mennessä saanut vain rajallisen varmuuden siitä, että kansalliset julkisen talouden kehykset on pantu asianmukaisesti täytäntöön ja että niitä sovelletaan asianmukaisella tavalla

Jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista ei ensivaiheessa säädetty asetuksella vaan direktiivillä. Näin ollen näiden vaatimusten täytäntöönpano kestää pidempään, ja jäsenvaltiot voivat päättää siitä, miten ne panevat vaatimukset täytäntöön.

Komissio totesi kuitenkin vuoden 2011 kertomuksessaan julkisesta taloudesta EMUssa (julkaistu vuonna 2012)⁵¹, että valitsemalla direktiivi vastattiin tarpeeseen löytää tasapaino jäsenvaltioiden vaatimuksissa.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi

1. kykenikö komissio tekemään oikea-aikaisia päätelmiä siitä, onko kansallinen lainsäädäntö EU:n vaatimusten mukaista
2. esitettiinkö komission arvioinnissa merkityksellisiä tietoja kansallisten julkisen talouden kehysten täytäntöönpanosta ja soveltamisesta.

Sen toteaminen, oliko kansallinen lainsäädäntö EU:n vaatimusten mukaista, viivästyi, sillä komissio ei voinut vaikuttaa kaikkiin asiaan vaikuttaviin tekijöihin

Määräaika direktiivin 2011/85/EU saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä päättyi 31. joulukuuta 2013. Jäsenvaltioiden oli ilmoitettava kansallisista täytäntöönpanotoimistaan komissiolle. Jäsenvaltiot toteuttivat 323 kansallista täytäntöönpanotoimea, mutta niistä vain 67:stä (20 prosenttia) ilmoitettiin ajoissa (ks. kaavio 4). Jäsenvaltioiden oli sisällytettävä samanaikaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöään direktiivin 2011/85/EU vaatimusten lisäksi myös asetuksesta (EU) N:o 473/2013 ja finanssipoliittisesta sopimuksesta johtuvat velvollisuudet.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Koska kaikki jäsenvaltiot eivät saattaneet direktiiviä 2011/85/EU osaksi kansallista lainsäädäntöä määräaikaan mennessä, komissio käynnisti pian määräajan päättymisen jälkeen 17 rikkomusmenettelyä kansallisista täytäntöönpanotoimista ilmoittamatta jättämisen vuoksi. Kuten taulukossa 2 esitetään, suurin osa näistä tapauksista (14) päätettiin vuoden kuluessa, mikä on komission tavoite⁵². Slovenian ja Tšekin pitkien lainsäädäntöprosessien vuoksi direktiivin 2011/85/EU saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä saatiin valmiiksi Sloveniassa vasta vuonna 2018 ja Tšekissä vasta vuonna 2019. Tämä viivästytti väistämättä sääntöjenmukaisuuden arviointiprosessin aloittamista kaikissa 17 jäsenvaltiossa, jotka olivat rikkomusmenettelyjen kohteina.

Komissio ei saanut päätökseen sääntöjenmukaisuuden arviointeja (compliance assessment) omassa tavoiteajassaan⁵³. Nämä arvioinnit koostuvat tarkastuksesta, joka koskee direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä (transposition check), sekä tarkastuksesta, joka koskee täytäntöönpanon vaatimustenmukaisuutta (conformity check). Tuloksellisuustavoitteet, jotka oli sisällytetty komission talouden ja rahoituksen pääosaston vuotuisiin hallintosuunnitelmiin kaudella 2014–2017, saavutettiin vain osittain.

Niiden tarkastusten perusteella, jotka koskivat direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja niiden tarkastusten perusteella, jotka koskivat täytäntöönpanon vaatimustenmukaisuutta, komissio käynnisti niin kutsuttuja EU:n pilottimenettelyjä seuraavasti: 11 jäsenvaltion osalta elokuussa 2016, seitsemän jäsenvaltion osalta huhtikuussa 2017 ja vielä seitsemän muun jäsenvaltion osalta heinäkuussa 2019. Tämä oli ensimmäinen askel pyrkimyksissä ratkaista ongelmat, jotka koskivat direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä. Näin pyrittiin mahdollisuuksien mukaan välttämään virallisia rikkomusmenettelyjä. Komissio ei ollut vielä syyskuuhun 2019 mennessä päättänyt jäljelle jäävien kolmen jäsenvaltion osalta, käynnistääkö se pilottimenettelyt.

EU:n pilottimenettelyjen jaksottamista (ks. taulukko 3) ei sanellut täytäntöönpanosuunnitelma, vaan sen määrittelivät operatiiviset syyt eli ensimmäisen aallon osalta se, halusivatko jäsenvaltiot käydä niin kutsutut EU:n pilottivuoropuhelut komission kanssa englannin kielellä, ja toisen ja kolmannen aallon osalta komission sisäisen valmistautumisen taso. Sen vuoksi joidenkin sellaisten euroalueen jäsenvaltioiden arviointeja, joilla on paljon julkista velkaa eli joiden osalta vakaan rahoitusaseman saavuttaminen on tärkeämpää, ei tehty ensisijaisina (ks. kaavio 5).

Jäsenvaltioiden oli määrä saattaa direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöään vuoteen 2014 mennessä. Tuolloin niillä seitsemällä euroalueen jäsenvaltiolla, joiden osalta komissio on käynnistänyt pilottimenettelyn vuonna 2019 (ks. kaavion 5 kolmas sarake), oli seuraava osuus EU:n/euroalueen BKT:stä ja julkisesta velasta: 77 prosenttia euroalueen BKT:sta (66 prosenttia kaikkien EU:n jäsenvaltioiden yhteenlasketusta BKT:stä, Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta, ja 56 prosenttia kaikkien EU:n jäsenvaltioiden yhteenlasketusta BKT:sta, Yhdistynyt kuningaskunta mukaan lukien) ja 77 prosenttia euroalueen julkisesta velasta (72 prosenttia kaikkien EU:n jäsenvaltioiden yhteenlasketusta julkisesta velasta, Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta, ja 60 prosenttia kaikkien EU:n jäsenvaltioiden yhteenlasketusta julkisesta velasta, Yhdistynyt kuningaskunta mukaan lukien).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Ensimmäisessä ja toisessa aallossa käynnistetyt 18 EU:n pilottitapausta päätettiin huomattavalla viiveellä. Ne kestivät keskimäärin yli 65 viikkoa, mikä on selvästi enemmän kuin komission 20 viikon tavoite. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi näistä 18 tapauksesta kolmessa erityisen pitkiä viiveitä ilmoitusten toimittamisessa (lähes vuosi tai enemmän). Näissä tapauksissa komissio oli odottanut, että jäsenvaltiot panevat täytäntöön vaaditut toimenpiteet. Nämä kolme menettelyä päätettiin lopulta kahden vuoden kuluessa niiden käynnistämisestä. Yhdessä tapauksessa komissio ei hyväksynyt jäsenvaltion vastauksia (Belgia). Komissio päätti pilottimenettelyn kaikkiaan 11 jäsenvaltion osalta todettuaan, että nämä olivat toimineet vaatimusten mukaisesti. Seitsemässä muussa tapauksessa komissio hylkäsi jäsenvaltioiden vastaukset. Noista seitsemästä tapauksesta oli syyskuuhun 2019 mennessä päätetty neljä. Komissio jatkaa epävirallisia keskustelujaan muiden jäsenvaltioiden kanssa (ks. taulukko 3), mutta se ei ole vielä käynnistänyt rikkomusmenettelyjä⁵⁴.

* Kesto laskettu 30. syyskuuta 2019 asti.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Komission oli käynnistettävä 17 rikkomusmenettelyä täytäntöönpanotoimista ilmoittamatta jättämisen vuoksi (ks. kohta 73), ja jäsenvaltioiden oli toteutettava 102 uutta kansallista täytäntöönpanotoimea komission sääntöjenmukaisuustarkastusten perusteella vuosina 2015–2019 (ks. kaavio 4). Jälkikäteen todettuna voidaan sanoa, että tämä viittaa siihen, että komissio aliarvioi jäsenvaltioiden haasteet direktiivin 2011/85/EU saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä eikä ryhtynyt ennakoiviin toimenpiteisiin, jotka olisivat auttaneet jäsenvaltioita direktiivin oikea-aikaisessa täytäntöönpanossa. Auttaakseen jäsenvaltioita EU:n lainsäädännön moitteettomassa täytäntöönpanossa komissio käyttää usein erilaisia sääntöjenmukaisuuden edistämistä koskevia työkaluja toimintapoliittisen syklin eri vaiheissa⁵⁵. Direktiivin 2011/85/EU osalta komissio kuitenkin toteutti tällaisia toimia vain vähäisessä määrin.

Komissio antoi jäsenvaltioille ohjeita julkisen talouden kehyksistä: EU:n pilottimenettelyjen aikana käytyjen keskustelujen lisäksi käytiin enimmäkseen epävirallisia keskusteluja (esimerkiksi sähköpostitse, puhelimitse tai kahdenvälisissä kokouksissa), joissa esimerkiksi käytiin läpi jäsenvaltioiden lainsäädäntöluonnoksia direktiivin 2011/85/EU saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tämän vahvistivat tilintarkastustuomioistuimen tapaamat sidosryhmät sekä tilintarkastustuomioistuimen riippumattomille finanssipolitiikan instituutioille tekemä kyselytutkimus (ks. kaavio 6). On syytä panna merkille, että komissio tarjosi vähemmän tukea ja ohjeita kansallisten julkisen talouden kehysten tehokasta täytäntöönpanoa varten kuin se teki sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot noudattavat EU:n vaatimuksia.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus.

Komission tähän mennessä tekemien arviointien informaatioarvo on rajallinen, mikä johtuu ajoituksesta tai toimivaltanäkökohdista

Tilintarkastustuomioistuin analysoi direktiivin 2011/85/EU, vakaussopimuksen ja asetuksen (EU) N:o 473/2013 mukaiset komission arvioinnit.

Direktiivin 2011/85/EU soveltamista koskeva arviointi

Sen jälkeen kun komissio on arvioinut, onko direktiivi 2011/85/EU saatettu asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä, komission on seurattava ja arvioitava direktiivin soveltamista.

Komissio ei ole vielä käynnistänyt direktiivin 2011/85/EU soveltamisen arviointia jäsennellyllä ja järjestelmällisellä tavalla. Komissio suunnittelee tekevänsä niin⁵⁶, kun se saa arvioitua sen, miten kaikki jäsenvaltiot ovat saattaneet direktiivin 2011/85/EU vaatimukset osaksi kansallista lainsäädäntöään (ks. taulukko 3).

Komissio ei ollut lokakuuhun 2019 mennessä laatinut strategiaa, jossa olisi määritelty jäsenvaltioiden menetelmät, kriteerit, välitavoitteet ja tuotokset ja jolla varmistettaisiin direktiivin 2011/85/EU soveltamisen asianmukainen ja oikea-aikainen seuranta.

Joissakin tapauksissa, direktiivin 2011/85/EU täytäntöönpanosta huolimatta, jäsenvaltioiden (esimerkiksi Italian ja Espanjan) julkisen talouden tuloksellisuus ei ole parantunut vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimusten mukaisesti. Komissio ei ole kuitenkaan vielä käyttänyt valvontavaltuuksiaan⁵⁷ ja tehnyt arviointia, jossa se olisi keskittynyt kansallisten julkisen talouden kehysten keskeisten tekijöiden toiminnalliseen suorituskykyyn. Tällaista lähestymistapaa käyttää esimerkiksi IMF finanssipolitiikan läpinäkyvyyttä koskevassa arvioinnissaan.

Komissio voi myös käyttää julkisia menoja ja taloudellista vastuuvelvollisuutta koskevan PEFA-ohjelman menetelmiä. Komission kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto on kehittänyt PEFA-menetelmät yhdessä IMF:n ja Maailmanpankin kanssa. Näin ollen komissiolla olisi talon sisäistä tietämystä, jota tarvitaan PEFA-arviointien suorittamisessa.

Sen lisäksi että komission oli tehtävä direktiivin 2011/85/EU osalta sääntöjenmukaisuutta ja soveltamista koskeva arviointi, komission oli direktiivin mukaan tehtävä asianmukaisuuden uudelleentarkastelu (suitability review) vuoden 2018 joulukuun puoleen väliin mennessä.

Asianmukaisuuden uudelleentarkastelua koskeva vaatimus ei sisältynyt komission alustavaan ehdotukseen, mutta se lisättiin lainsäädäntöprosessin aikana. Vaikka julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehykset ovat kansallisten julkisen talouden kehysten ja direktiivin 2011/85/EU keskeinen tekijä, ne eivät sisälly nimenomaisesti asianmukaisuuden uudelleentarkastelun soveltamisalaan. Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille, että komissio aikoo uudelleentarkastelussaan kattaa myös julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehykset.

Vaikka direktiivin 2011/85/EU asianmukaisuuden uudelleentarkastelulle asetettu määräaika oli umpeutunut joulukuussa 2018, komissio ei ollut vielä lokakuussa 2019 julkaissut kyseistä asiakirjaa.

Komissio totesi kuitenkin tammikuussa 2019 tehdyn taloustieteellisen tutkimuksen perusteella, että EU:n finanssipoliittisten sääntöjen kansallinen omistajuus on vahvistunut viime vuosina vahvempien kansallisten finanssipolitiikan kehysten luomisen myötä. Tämä on tapahtunut EU:n tasolla käynnistettyjen lainsäädäntöaloitteiden seurauksena⁵⁸. Taloustieteellisessä tutkimuksessa selvitettiin, oliko olemassa ekonometrisiä merkkejä siitä, että julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehysten laadun (jota mitataan julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksiä koskevalla indeksillä, ks. kohta 04) ja suhdannekorjattujen perusjäämien välillä olisi yhteys. Tämän vahvan yhteyden tulkitaan ilmentävän positiivista vaikutusta finanssipolitiikan kurinalaisuuteen, joka toteutuu jäsenvaltioiden sitoutumisen tuloksena.

Julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehystä koskevassa indeksissä arvioidaan kansallisten julkisen talouden kehysten laatua 11 kriteerin perusteella (ks. taulukko 4). Yhtä direktiivin 2011/85/EU vaatimuksista ei ole sisällytetty mihinkään kriteeriin, ja kuusi käytetyistä kriteereistä ei liity direktiivin 2011/85/EU vaatimuksiin, vaan muihin näkökohtiin, joiden kattamista komissio pitää toivottavana.

Selitys.: ✘: ei sisälly.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Vaikka tällainen analyysi on arvokas, sitä ei silti voida pitää direktiivin 2011/85/EU asianmukaisuuden uudelleentarkasteluna julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksiä koskevien vaatimusten osalta seuraavista syistä:

• Julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksiä koskeva indeksi, jota tässä analyysissä käytetään, perustuu finanssipolitiikan ohjausjärjestelmän tietokantaan (ks. kohta 04), johon syötetään pääasiassa kansallisten viranomaisten toimittamia tietoja. Siihen ei syötetä tietoja, jotka on saatu komission tekemistä, kansallisten julkisen talouden kehysten toimintaa koskevista itsenäisistä arvioinneista.
• Indeksin pisteytyksessä käytetyt kriteerit ja direktiivin 2011/85/EU vaatimukset ovat vain osittain päällekkäisiä (ks. kohta 91).
• Parempi tulos julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksiä koskevassa indeksissä voi kuvastaa ainoastaan julkista taloutta koskevan uudistuksen hyväksymistä, vaikka uudistusta ei olisi vielä pantu täytäntöön, eli indeksi voi osoittaa pelkästään suunnittelun vaatimustenmukaisuuden todellisen toimivuuden sijaan (ks. laatikko 4).
• Julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksiä koskeva indeksi kattaa vuodet 2006–2015. Vuosi 2015 edeltää kuitenkin EU:n pilottimenettelyjen käynnistämisvuotta, mikä tarkoittaa sitä, että indeksi ei voi mitenkään kuvastaa komission arviota direktiivin 2011/85/EU saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä tai kyseisen direktiivin soveltamisesta.
• Julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksiä koskeva indeksi osoittaa euroalueen jäsenvaltioissa tapahtuneen parannuksia (pisteiden nousua) vuonna 2011 tai sitä aiempina vuosina. Poikkeuksena tästä hienoista kasvua toteutui Ranskassa vuonna 2012, Saksassa vuonna 2013, Suomessa vuonna 2015 ja Luxemburgissa vuonna 2014. Vuonna 2011 ja aiempina vuosina tapahtuneet parannukset eivät voi kuitenkaan kuvastaa vasta 13. joulukuuta 2011 voimaan tulleen direktiivin 2011/85/EU vaikutusta. Parannuksia tapahtui myös rahoitustukiohjelmaan kuuluvissa jäsenvaltioissa (Kypros, Kreikka, Irlanti, Latvia, Espanja ja Portugali), kuten myös euroalueen jäseneksi liittymässä olevassa jäsenvaltiossa (Liettua). Vaikka komission analyysissa otetaankin huomioon se, että rahoitustukiohjelmilla on vaikutusta, siinä ei ole eroteltu toisistaan yhtäältä direktiivin 2011/85/EU vaikutuksia ja toisaalta rahoitustukiohjelman velvollisuuksien tai jäsenvaltion euroalueen jäseneksi liittymistä koskevien pyrkimysten vaikutuksia.

Finanssipoliittisen sopimuksen arviointi

Vakaussopimuksen mukaan komission on esiteltävä ”sopivana ajankohtana” kertomus, jossa arvioidaan, ovatko jäsenvaltioiden hyväksymät kansalliset säännökset finanssipoliittisen sopimuksen mukaisia (ks. kohta 06). Komissio antoi kertomuksensa 22. helmikuuta 2017 jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella⁵⁹. Komission arvioinnissa keskitytään komission toimivaltuuksien mukaisesti siihen, ovatko kansalliset säännökset EU‑oikeuden mukaisia. Komissio ei saanut toimivaltuuksia arvioida, oliko uudet kansalliset säännöt, joilla finanssipoliittinen sopimus oli saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, pantu täytäntöön tehokkaasti.

Kertomuksen perusteella voidaan tehdä seuraavat keskeiset päätelmät:

• Kaikki jäsenvaltiot ovat vahvistaneet sitovan tasapainoisen talousarvion säännön – tosin vain osa niistä on säätänyt sen perustuslaillisella tasolla.
• Jäsenvaltiot eroavat toisistaan siinä, miten ne määrittelevät poikkeusolosuhteet, jotka oikeuttavat poikkeamaan tilapäisesti niiden julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteesta.
• Jäsenvaltiot eroavat toisistaan siinä, missä määrin korjausmekanismi on automaattinen ja kuinka paljon korjaavia toimia edellytetään.
• Kaikissa jäsenvaltioissa on hyväksytty riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden perustamista koskevia säädöksiä, mutta komissio on jossain määrin huolissaan riippumattomuutta suojaavista toimista joidenkin näiden instituutioiden osalta.
• Monet jäsenvaltiot eivät ole vielä ottaneet ”noudata tai selitä” ‑periaatetta osaksi oikeudellista kehystään, mutta ne ovat sitoutuneet soveltamaan sitä asianmukaisesti (periaatteen mukaan hallituksen on perusteltava se, että se ei noudata riippumattoman finanssipolitiikan instituution arviointeja).

Komission kokonaisarviointi oli myönteinen, vaikka finanssipoliittisen sopimuksen saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä oli hidasta ja puutteellista. Komission myönteinen arviointi 16 jäsenvaltion vaatimusten noudattamisesta oli ehdollinen ja edellytti, että kyseiset jäsenvaltiot panisivat täytäntöön tekemänsä sitoumukset. Kuten EKP on huomauttanut⁶⁰, sitoumukset eivät kuitenkaan riitä korvaamaan oikeudellisia säännöksiä, sillä sitoumukset eivät ole täytäntöönpanokelpoisia. Näin ollen komission arviointi ei ollut täydellinen, ja komissio heikensi vaatimuksia hyväksymällä sitoumukset.

Asetuksen (EU) N:o 473/2013 täytäntöönpanon arviointi

Komissio teki ensimmäisen arvioinnin asetuksesta (EU) N:o 473/2013 marraskuussa 2014, kun se tarkasteli talouden ohjausjärjestelmää six pack ‑lainsäädäntöpaketin ja two pack ‑asetusten osalta. Arvioinnin päätelmät eivät kuitenkaan olleet lopullisia, sillä arviointi tehtiin liian pian asetuksen (EU) N:o 473/2013 voimaantulon jälkeen. Seuraava arviointi on määrä tehdä vuoden 2019 loppuun mennessä.

Komissio seuraa kansallisia julkisen talouden kehyksiä koskevan kansallisen lainsäädännön kehitystä ja näiden kehysten soveltamista myös talouspolitiikan EU‑ohjausjakson⁶¹ yhteydessä. Tämä seuranta on kuitenkin rajallista: komissio arvioi, lähestyvätkö jäsenvaltioiden rahoitusasemat niiden julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteita (ks. kohta 46), mutta komissio ei arvioi yksityiskohtaisesti taustalla olevien kansallisten julkisen talouden kehysten toimintaa. Kaaviossa 7 on lisätietoja eri vaiheista.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Päätelmät ja suositukset

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, onko EU:n jäsenvaltioiden julkisen talouden kehysten vahvistamista koskevilla komission toimilla saavutettu aiotut tulokset. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että komissio sai aikaan parannuksia kansallisissa julkisen talouden kehyksissä ehdottamalla direktiiviä 2011/85/EU ja asetusta (EU) N:o 437/2013, jotka on hyväksytty, ja antamalla vuoden 2017 direktiiviehdotuksen, jonka osalta lainsäädäntöprosessi on vielä kesken (kohta 17).

Komissio ei ole kuitenkaan selventänyt, miten se aikoo minimoida eroavaisuudet, joita saattaa syntyä silloin kun sekä komissio että kansalliset riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot tahollaan arvioivat, onko EU:n finanssipoliittisten sääntöjä noudatettu.

Komissio ja riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot ovat päätyneet joissakin tilanteissa erilaisiin tuloksiin. Yksi syy tähän on se, että kun komissio arvioi, onko EU:n sääntöjä noudatettu, se käyttää täysimääräisesti EU:n lainsäädännössä sille annettua harkintavaltaa samoin kuin oikeutta tulkita tuon harkintavallan laajuutta. Tämä koskee erityisesti ns. poikkeuksellisia olosuhteita. Tällaisten olosuhteiden perusteella on hyväksytty sopeuttamisvaatimuksien keventäminen sellaisten jäsenvaltioiden osalta, jotka eivät ole vielä saavuttaneet julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteitaan (kohdat 45–55).

Sen varmistamiseksi, että riippumattomat finanssipolitiikan instituutiot voivat täyttää tehtävänsä vaikuttavalla tavalla, ja jotta minimoitaisiin eroavaisuudet komission ja riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden arvioissa, jotka koskevat EU:n finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista, komission olisi vahvistettava yhteistyötään riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden kanssa.

Tavoiteajankohta: vuodesta 2020 lähtien.

Jotkin EU:n oikeudellisen kehyksen vaatimukset, jotka koskevat julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksiä ja riippumattomia finanssipolitiikan instituutioita, ovat puutteellisia verrattuna IMF:n ja OECD:n vahvistamiin kansainvälisiin standardeihin ja parhaisiin käytäntöihin. Tällöin on useinkin jätetty huomiotta näkemykset, joita on esitetty komission itsensä julkaisemissa talousalan asiakirjoissa. Vuoden 2017 direktiiviehdotus – mikäli se hyväksytään – korjaisi näitä puutteita vain osin (kohdat 18–41).

Julkisen talouden kehysten vahvistamiseksi edelleen komission olisi tarkistettava julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksiin ja riippumattomiin finanssipolitiikan instituutioihin liittyviä vaatimuksia ja otettava tällöin huomioon myös kansainväliset standardit ja parhaat käytännöt. Komission olisi ehdotettava asiamukaisia toimia kyseisten vaatimusten laajuuden ja vaikuttavuuden parantamiseksi. Komission olisi perustettava nämä ehdotuksensa tässä erityiskertomuksessa esitettyihin huomautuksiin sekä tuloksiin, jotka se saa uudelleentarkasteltuaan direktiivin 2011/85/EU asianmukaisuutta sekä tehtyään kyseisen direktiivin ja asetuksen (EU) N:o 473/2013 osalta sääntöjenmukaisuuden ja soveltamisen arvioinnin.

Tavoiteajankohta: vuoden kuluessa siitä, kun komissio on julkaissut arviointinsa six pack- ja two pack ‑säädöksistä (jotka sisältävät direktiivin 2011/85/EU ja asetuksen (EU) N:o 473/2013).

Euroopan finanssipoliittisen komitean tämänhetkinen institutionaalinen rakenne rajoittaa komitean vaikuttavuutta. Lisäksi ”noudata tai selitä” ‑periaate ei koske komissiota (kohdat 56–68).

Komission olisi vahvistettava edelleen EU:n finanssipoliittisten sääntöjen valvontaa ja lujitettava komission työn riippumatonta arviointia siltä osin kuin on kyse kansallisen ulottuvuuden huomioon ottamisesta. Tästä syystä komission olisi

1. tarkistettava Euroopan finanssipoliittisen komitean toimivaltuuksia ja institutionaalista rakennetta; komission olisi julkaistava johtopäätöksensä, mukaan lukien syyt, joiden vuoksi mitään muutoksia ei ehdoteta
2. sovellettava ”noudata tai selitä” ‑periaatetta, jonka mukaan komission olisi perusteltava julkisesti se, että se päättää olla noudattamatta Euroopan finanssipoliittisen komitean arviointeja.

Tavoiteajankohta: vuoden kuluessa siitä, kun komissio on julkaissut arviointinsa six pack- ja two pack ‑säädöksistä (jotka sisältävät direktiivin 2011/85/EU ja asetuksen (EU) N:o 473/2013).

Komissio ei ole vielä saanut valmiiksi arviointiaan siitä, noudatetaanko kansallisissa lainsäädännöissä direktiivin 2011/85/EU vaatimuksia. Arviointiin kuuluvat tarkastukset, jotka koskevat direktiivin saattamista kansallisen lainsäädännön osaksi, ja tarkastukset, jotka koskevat täytäntöönpanon vaatimustenmukaisuutta. Ks. kohdat 72–80).

Komissio ei ole vielä tehnyt EU:n oikeudellisen kehyksen (direktiivi 2011/85/EU ja asetus (EU) N:o 473/2013) soveltamista koskevia arviointeja tai se on tehnyt ne täytäntöönpanon liian varhaisessa vaiheessa, jotta ne olisivat merkityksellisiä (kohdat 84–92 ja 96).

Komission tällä hetkellä toteuttama seuranta, joka koskee kansallisten julkisen talouden kehysten kehitystä, perustuu muun muassa finanssipolitiikan ohjausjärjestelmän tietokantaan. Siihen syötetään jäsenvaltioiden toimittamat tiedot, jotka keskittyvät enemmänkin institutionaaliseen rakenteeseen kuin kehysten todelliseen toimivuuteen (kohta 92).

Sen arvioimiseksi, onko säädöksissä (direktiivi 2011/85/EU ja asetus (EU) N:o 473/2013) asetetut tavoitteet saavutettu, ja kun otetaan huomioon, että niiden hyväksymisestä on kulunut 6–8 vuotta, komission olisi

1. saatettava viipymättä loppuun sääntöjenmukaisuuden arviointi
2. tehtävä ja julkaistava mahdollisimman pian kattava direktiivin 2011/85/EU asianmukaisuuden uudelleentarkastelu
3. tarkistettava finanssipolitiikan ohjausjärjestelmän tietokannan kyselylomakkeita tai selvitettävä, millä muulla sopivalla välineellä voidaan pyytää säännöllisesti kattavia tietoja kansallisten julkisen talouden kehysten todellisesta toiminnasta
4. seurattava säännöllisesti kansallisten julkisen talouden kehysten toimintaa sellaisten jäsenneltyjen menetelmien avulla, jotka keskittyvät kehysten keskeisten tekijöiden toiminnalliseen suorituskykyyn. Komission olisi toteutettava jatkotoimia kaikkien esiin tulleiden merkittävien puutteiden osalta.

Tavoiteajankohta: kohta a vuoden 2020 puoleenväliin mennessä, kohta b vuoden 2019 loppuun mennessä, kohta c vuoden 2020 loppuun mennessä ja kohta d vuodesta 2021 lähtien.

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Alex Brenninkmeijerin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 15. lokakuuta 2019.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner Lehne
presidentti

Liitteet

Liite I – Asiaankuuluvan oikeusperustan ja julkaisujen aikajana

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite II – Komission näkemys julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksestä

i) Yhtenäinen menettely julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksen ja vuotuisen talousarvion valmistelussa ja täysin integroitu dokumentointi.

Komissio pani jo vuonna 2011 merkille ongelman, joka liittyy siihen, että vaikka vakaus- ja lähentymisohjelmat jo esitellään monivuotisesta näkökulmasta, näiden toimintapoliittisten asiakirjojen poliittinen merkitys talousarviostrategioita koskevassa paikallisessa keskustelussa on säilynyt rajallisena huolimatta siitä, että jäsenvaltioiden on laadittava talousarvionsa vakaus- ja lähentymisohjelmia koskevien sitoumustensa mukaisesti⁶². Lisäksi komissio totesi vuonna 2012 antamassaan direktiivin 2011/85/EU täytäntöönpanon edistymistä koskevassa välikertomuksessaan, että julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksen sisällyttäminen vuotuiseen budjettikierrokseen ja täysin integroidut asiakirjat ovat keskeisiä tekijöitä, joita on ”pohdittava huolellisesti”⁶³.

ii) Tulevaisuuteen suuntautuva menojen valvonta, jonka avulla varmistetaan keskipitkän aikavälin suunnitelmien noudattaminen.

Komissio huomautti määrärahojen siirtämistä koskevien järjestelyjen osalta tarpeesta asettaa raja-arvot käyttämättä jääneille määrärahoille, jotka voidaan siirtää talousarvion seuraaville vuosille, sillä muussa tapauksessa tällaiset järjestelyt voivat jossain määrin heikentää kehyksen kurinalaisuutta ja ennustuskykyä⁶⁴. Lisäksi komissio pitää monivuotisen kehyksen tarpeellisena osana sitä, että määritellään asianmukaiset säännöt, jotka liittyvät ennakoimattomia menoja koskeviin varauksiin ja niiden käyttöön⁶⁵.

iii) Tilivelvollisuusmekanismit⁶⁶

Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa myös, että monivuotisen talousarvion toteuttamisen seurantaa koskevien säännösten puuttuminen on ristiriidassa komission julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksen keskeisiä vaatimuksia koskevan kannan kanssa. Julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksiä koskevan indeksin laskennassa käytettävissä komission menetelmissä onkin todettu vuodesta 2006 alkaen, että monivuotisen talousarvion tavoitteiden seuranta ja täytäntöönpanon valvonta on yksi viidestä ulottuvuudesta arvioitaessa julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehysten laatua jäsenvaltioissa.⁶⁷ Lisäksi komissio myönsi jo vuonna 2007, että puutteellinen seuranta on ongelma, jota esiintyy eri puolella EU:ta.⁶⁸ Lisäksi komissio toisti vuonna 2010, että suunnitellulta julkisen talouden sopeuttamisuralta tehtävien poikkeamien analyysi sekä seuranta- ja korjausmekanismit ovat keskeisiä tekijöitä julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehysten suunnittelussa.⁶⁹

Liite III – Riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden monimuotoisuus

* FTE (full-time equivalent): kokoaikavastaava.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

Liite IV – Vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion ja finanssipoliittisen sopimuksen finanssipoliittiset säännöt

Akronyymit ja lyhenteet

BKT: Bruttokansantuote

Ecofin-neuvosto: Talous- ja rahoitusasioiden neuvosto

EKP: Euroopan keskuspankki

IMF: Kansainvälinen valuuttarahasto

Neuvosto: EU:n neuvosto

OECD: Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö

PEFA: Julkiset menot ja taloudellinen vastuu

SEUT: Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus

Vakaussopimus: Sopimus talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta

Sanasto

Alustava talousarviosuunnitelma: Asiakirja, joka euroalueen hallitusten on toimitettava vuosittain komissiolle ja joka toimii finanssipolitiikan koordinoinnin perustana.

Automaattinen korjausmekanismi: Korjaavien toimenpiteiden toteuttamista koskeva velvollisuus, joka tulee voimaan automaattisesti, jos havaitaan merkittäviä poikkeamia keskipitkän aikavälin talousarviotavoitteesta tai siihen tähtäävältä sopeuttamisuralta.

Direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä koskeva tarkastus: Sen arviointi, ovatko kansalliset täytäntöönpanotoimet täsmällisiä ja yhteensopivia suhteessa direktiivin säännöksiin.

EU:n pilottimenettelyt: Komission ja jäsenvaltion välinen epävirallinen vuoropuhelu mahdollisesta EU:n lainsäädännön noudattamatta jättämisestä ennen virallisen rikkomusmenettelyn käynnistämistä.

EU:n riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden verkosto: Vuonna 2015 perustettu foorumi näkemysten ja asiantuntemuksen vaihtoa sekä resurssien yhdistämistä varten. Avoin kaikille EU:ssa toimiville riippumattomille finanssipolitiikkaa valvoville elimille. Foorumin puheenjohtajana toimii yksi riippumattomista finanssipolitiikan instituutioista.

EU:n verkosto riippumattomille finanssipolitiikan instituutioille: Komission myötävaikutuksella toimiva, vuonna 2013 perustettu EU:n kansallisten riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden ja Euroopan finanssipoliittisen komitean ryhmä, jonka puheenjohtajana toimii komissio.

Euroopan finanssipoliittinen komitea: Komissiota neuvova elin, joka on vastuussa EU:n finanssipoliittisten sääntöjen täytäntöönpanon arvioinnista, finanssipoliittiseen kehykseen tehtävien muutosten ehdottamisesta ja taloudellisten arviointien suorittamisesta.

Finanssipoliittinen sopimus: Talousarviota koskevan kurinalaisuuden vahvistamisesta tehty sopimus. Siihen on liittynyt 22 sopimusosapuolta niistä 25:stä sopimusosapuolesta, jotka ovat allekirjoittaneet hallitustenvälisen sopimuksen talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta.

Finanssipoliittinen sääntö: Pysyvä finanssipolitiikkaa koskeva rajoitus. Tämä ilmoitetaan usein julkisen talouden tuloksia osoittavaan indikaattoriin liittyvänä numeerisena raja-arvona tai kyseisen indikaattorin tavoitteena, joka esitetään suhteessa bruttokansantuotteeseen.

Finanssipolitiikan ohjausjärjestelmän tietokanta: Komission työkalu, joka sisältää tietoja jäsenvaltioiden finanssipolitiikan ohjausjärjestelmän kehysten keskeisistä osatekijöistä, kuten kansallisista finanssipoliittisista säännöistä, riippumattomista finanssipoliittisista instituutioista ja julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehyksistä.

Julkisen talouden keskipitkän aikavälin kehys: Finanssipoliittiset järjestelyt, joilla ulotetaan finanssipoliittinen päätöksenteko vuotuista budjettiaikataulua pidemmälle.

Julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoite: Vakaus- ja kasvusopimuksessa asetettu maakohtainen finanssipoliittinen tavoite, jonka taso on –1 prosenttia suhteessa BKT:hen useimmille jäsenvaltioille. Euroalueen jäsenvaltioihin sovellettava taso on jossakin määrin tiukempi eli –0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen, paitsi jos niiden velkasuhde on alhainen.

Julkisen talouden tuloksellisuus: Talousarviota koskevan kurinalaisuuden ylläpitäminen makrotaloudellisen vakauden ja kestävän kasvun edistämiseksi.

Kansallinen julkisen talouden kehys: Julkista taloutta koskevien politiikkojen taustalla olevat järjestelyt, menettelyt, säännöt ja instituutiot.

Makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely: Tämän menettelyn tavoitteena on havaita, ehkäistä ja korjata mahdollisesti vahingollista makrotalouden epätasapainoa, joka voi vaikuttaa tietyn jäsenvaltion, euroalueen tai jopa koko unionin talouden vakauteen.

Menosääntö: Absoluuttisten menojen tai menojen kasvuvauhdin pitkäkestoinen raja-arvo.

Perusjäämä: Julkisen talouden rahoitusasema ilman julkisyhteisöjen velan korkomenoja.

Potentiaalinen tuotanto: Teoreettinen käsite tuotannon (bruttokansantuotteen) tasosta, joka on yhdenmukainen vakaan inflaatioasteen kanssa, tiettynä ajankohtana. Se voi kasvaa ajan kuluessa vauhdilla, joka ei ole vakio. Tasoa ja kasvuvauhtia ei voida mitata suoraan, vaan ne on arvioitava.

Rakenteellinen rahoitusasema: Julkisen talouden tosiasiallinen rahoitusasema ilman suhdannetekijöitä ja kertaluonteisia sekä muita väliaikaisia toimenpiteitä. Rakenteellinen rahoitusasema osoittaa rahoitusaseman perussuuntauksen.

Riippumaton finanssipolitiikan instituutio: Julkinen elin, joka edistää vakaata finanssipolitiikkaa ja kestävää julkista taloutta suorittamalla erilaisia tehtäviä, mukaan lukien makrotalouden ja julkisen talouden ennusteet ja finanssipolitiikan vaatimustenmukaisuuden arviointi.

Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä: EU:n direktiivin täytäntöön panevien kansallisten säännösten hyväksyminen, julkaiseminen ja voimaan saattaminen annettuun määräaikaan mennessä.

Six pack ‑lainsäädäntöpaketti: Marraskuussa 2011 hyväksytty EU:n talouspolitiikan ohjauspaketti, joka koostuu kuudesta lainsäädäntötoimesta (viisi asetusta ja direktiivi 2011/85/EU).

Sopimus talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta: Vuonna 2012 hyväksytty hallitustenvälinen sopimus, jossa säädetään talousarviota koskevaa kurinalaisuutta ja talouspolitiikan koordinointia edistävät säännöt sopimusosapuolten välillä ja parannetaan euroalueen hallintaa.

Soveltaminen: Toimi, jolla EU:n lainsäädäntö ja kansalliset lait saatetaan voimaan.

Sääntöjenmukaisuuden arviointi: Arviointi EU:n direktiivin saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä ja täytäntöönpanon vaatimustenmukaisuudesta.

Talouspoliittinen komitea: Ecofin-neuvostoa ja komissiota neuvova elin, joka auttaa edistämään yhteisymmärrystä talouspolitiikan perusteista (mukaan lukien työpaikat ja kasvu) sekä julkisen talouden kestävyydestä.

Talouspolitiikan EU‑ohjausjakso: Vuosittainen jakso, joka muodostaa kehyksen EU:n jäsenvaltioiden talouspolitiikkojen ja erityisesti vakaus- ja kasvusopimuksessa määriteltyjen finanssipolitiikkojen koordinoinnille ja edistymisen seurannalle.

Tasapainoisen budjetin sääntö: Julkisen talouden rahoitusaseman on oltava tasapainoinen tai ylijäämäinen. Sekä vakaus- ja kasvusopimuksen että talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta tehdyn sopimuksen mukaan tätä sääntöä katsotaan noudatetun, jos julkisen talouden vuotuinen rakenteellinen rahoitusasema on sen keskipitkän aikavälin talousarviotavoitteen mukainen.

Two pack ‑asetukset: EU:n toukokuussa 2013 hyväksymä kahden lainsäädäntötoimen (asetukset 472 ja 473) paketti, jonka tavoitteena on vahvistaa euroalueen talouden ohjausjärjestelmää.

Vaatimustenmukaisuustarkastus: Alustava tarkastus, jossa tarkastetaan, kattavatko kansalliset täytäntöönpanotoimet kaikki tarvittavat direktiivin säännökset.

Vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevä osio: Ennalta ehkäisevän osion päätavoite oli neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/1997 mukaan varmistaa, että jäsenvaltiot nopeasti saavuttavat lähellä tasapainoa olevan tai ylijäämäisen julkisyhteisöjen rahoitusaseman, mikä antaisi jäsenvaltioille mahdollisuuden reagoida normaaleihin suhdannevaihteluihin ja pitää kokonaisalijäämä raja-arvon puitteissa, joka on kolme prosenttia suhteessa BKT:hen.

Vakaus- ja kasvusopimuksen korjaava osio: Liiallisia alijäämiä koskeva menettely, jonka neuvosto käynnistää komission suosituksesta, jos jonkin EU:n jäsenvaltion julkisen talouden alijäämä ylittää EU:n vakaus- ja kasvusopimuksesta annetussa asetuksessa asetetun enimmäismäärän. Menettelyyn kuuluu useita vaiheita, jotka saattavat johtaa seuraamuksiin ja joilla kannustetaan jäsenvaltiota saamaan julkisen talouden alijäämänsä kuriin. Menettely on talous- ja rahaliiton sujuvan toiminnan edellytys.

Vakaus- ja kasvusopimus: Vuonna 1997 hyväksytyt säännöt, joiden tarkoituksena on suojella talous- ja rahaliiton vakautta varmistamalla, että jäsenvaltiot harjoittavat vakaata julkista taloutta ja koordinoivat finanssipolitiikkojaan.

Vakaus- ja lähentymisohjelmat: Jäsenvaltioiden velvollisuutena on toimittaa vakaus- ja kasvusopimuksen nojalla vuosittain asiakirja, jossa ne määrittelevät finanssipoliittiset suunnitelmansa seuraavaksi kolmeksi vuodeksi. Komissio ja valtiovarainministerit arvioivat näiden ohjelmien avulla, ovatko maat edistyneet julkisen taloutensa keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamisessa. Euroalueen maat toimittavat ”vakausohjelmia”, kun taas euroalueen ulkopuoliset jäsenvaltiot toimittavat ”lähentymisohjelmia”.

Tarkastusryhmä

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi IV tarkastusjaosto, jonka erikoisalat ovat markkinoiden sääntely ja kilpailukykyinen talous. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Alex Brenninkmeijer. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Neven Matesin johdolla hänen toimikautensa loppuun asti (heinäkuu 2019) ja sen jälkeen Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Mihails Kozlovsin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Edite Dzalbe, kabinettiavustajat Laura Graudina ja Marko Mrkalj, toimialapäällikkö Marion Colonerus, tehtävävastaava Stefano Sturaro sekä tarkastajat Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou ja Maëlle Bourque. Kielellisissä kysymyksissä avusti Michael Pyper.

Vasemmalta oikealle: Stefano Sturaro, Marion Colonerus, Mihails Kozlovs, Maëlle Bourque, Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou.

Loppuviitteet

¹ Eurooppa-neuvosto (2010), Report by the Task Force to the European Council on strengthening economic governance in the EU.

² Esimerkiksi: Debrun, X. ja muut (2008), Tied to the mast? National fiscal rules in the European Union, Economic Policy 23(54), s. 299–362.

³ IMF (2013), Reassessing the role and modalities of fiscal policy in advanced economies, toimintapoliittinen asiakirja.

⁴ Ks. esimerkiksi Euroopan komissio (2004), Report on public finances in EMU 2004.

⁵ Euroopan unionin neuvosto (2005), Ecofin Council report to the European Council of 22–23 March 2005 on improving the implementation of the Stability and Growth Pact.

⁶ Euroopan unionin neuvosto (2009), 2967th Economic and Financial Affairs Council conclusions on fiscal exit strategy.

⁷ Neuvoston direktiivi 2011/85/EU, annettu 8 päivänä marraskuuta 2011, jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista (EUVL L 306, 23.11.2011). Tässä asiakirjassa säädöksestä käytetään nimitystä ’direktiivi 2011/85/EU’.

⁸ Euroopan komissio (2012), COM(2012) 342 final, komission tiedonanto Kansallisia julkisen talouden korjausmekanismeja koskevat yhteiset periaatteet.

⁹ Debrun, X. ja Kinda, T. (2014), Strengthening post-crisis fiscal credibility: Fiscal Councils on the rise — A new dataset, IMF:n työasiakirja 14/58.

¹⁰ Beetsma, R. ja muut (2018), The rise of independent fiscal institutions: recent trends and performance, IMF:n työasiakirja 18/68.

¹¹ Jonung, L. ja Larch, M. (2006), Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts, Economic Policy 21(47), s. 492–534.
IMF (2013), Case studies of fiscal councils — functions and impact.

¹² Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 473/2013, annettu 21 päivänä toukokuuta 2013, julkista taloutta koskevien suunnitelmien seurantaa ja arviointia sekä euroalueen jäsenvaltioiden liiallisen alijäämän tilanteen korjaamisen varmistamista koskevista yhteisistä säännöksistä (EUVL L 140, 27.5.2013). Tässä asiakirjassa säädöksestä käytetään nimitystä ’asetus (EU) N:o 473/2013’.

¹³ Euroopan komissio (2017), COM(2017) 824 final, ehdotus neuvoston direktiiviksi jäsenvaltioiden finanssipolitiikan vastuullisuutta ja julkisen talouden keskipitkän aikavälin linjausta vahvistavista säännöksistä, s. 3.

¹⁴ Talous- ja rahoituskomitea (2019), Draft supplementary EFC findings on the transposition of the Fiscal Compact, ecfin.cef.cpe(2019)1 812 588.

¹⁵ Komission päätös (EU) 2015/1937, annettu 21 päivänä lokakuuta 2015, riippumattoman neuvoa-antavan Euroopan finanssipoliittisen komitean perustamisesta ja komission päätös (EU) 2016/221, annettu 12 päivänä helmikuuta 2016, riippumattoman neuvoa-antavan Euroopan finanssipoliittisen komitean perustamisesta annetun päätöksen (EU) 2015/1937 muuttamisesta.

¹⁶ Juncker, J.-C., Tusk, D., Dijsselbloem, J., Draghi, M. & Schulz, M. (2015), Viiden puheenjohtajan kertomus: Euroopan talous- ja rahaliiton viimeistely.

¹⁷ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 10/2016 ”Lisäparannuksia tarvitaan liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi” (http://eca.europa.eu).

¹⁸ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 18/2018 ”Onko vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta ehkäisevän osion päätavoite saavutettu?” (http://eca.europa.eu).

¹⁹ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 03/2018 ”Makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn (MIP) tarkastus” (http://eca.europa.eu).

²⁰ Nämä euroalueen jäsenvaltiot valittiin seuraavista syistä: niillä oli paljon velkaa, niiden julkisen talouden kehykset olivat parantuneet merkittävästi tai ne olivat perustaneet riippumattoman finanssipolitiikan instituution jo kauan sitten.

²¹ Viidessä jäsenvaltiossa 28:sta kaksi instituutiota jakavat riippumattoman finanssipolitiikan instituution tehtävät.

²² Euroopan komissio (2012), Report on public finances in EMU 2011, s. 101.

²³ EKP (2018), CON/2018/25.

²⁴ Euroopan komissio (2017), C(2017) 1201 final, Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union, s. 3.

²⁵ EKP (2018), CON/2018/25.

²⁶ Kaikki nykyisen talousarvion/varainhoitovuoden jälkeiset vuodet.

²⁷ IMF (2013), Cangiano, G. ja muut, Public Financial Management and its emerging architecture, s. 161.

²⁸ OECD (2004), The Legal Framework for Budget Systems, laatikko III.4; IMF (2010), Lienert, I. ja Fainboim, I., Reforming Budget Systems Laws, laatikko 4 ja s. 12–13; IMF (2013), Cangiano, G. ja muut, Public Financial Management and its emerging architecture, s. 156; IMF (2014), Fiscal transparency code, periaatteet 2.1.3, 2.3.1 ja 2.3.2; Maailmanpankki (2013), Beyond the annual budget. The global experience with medium term expenditure frameworks, s. 58–59.

²⁹ IMF (2014), Fiscal transparency code, periaate 2.1.3.

³⁰ Potentiaalinen tuotanto on teoreettinen käsite, joka kuvaa BKT:n tasoa tiettynä ajankohtana. Taso on yhdenmukainen vakaan inflaatioasteen kanssa. Se voi kasvaa ajan kuluessa vauhdilla, joka ei ole vakio. Tasoa ja kasvuvauhtia ei voida mitata suoraan, vaan ne on arvioitava.

³¹ IMF ja OECD saattoivat hyvää talousarviohallintoa koskevat standardinsa ja parhaat käytäntönsä ajan tasalle vuosina 2014 (IMF) ja 2015 (OECD) talous- ja rahoituskriisistä saatujen kokemusten huomioon ottamiseksi. Komissio ei kuitenkaan ottanut tätä ajan tasalle saattamista huomioon vuoden 2017 direktiiviehdotuksessa.

³² IMF (2013), The functions and impact of fiscal councils: Tässä asiakirjassa esitellään tähän mennessä kattavin finanssipoliittisille neuvostoille suunnattu kyselytutkimus. Asiakirjassa on hyödynnetty myös muita asiakirjoja, kuten OECD:n vuoden 2012 alustavia periaatteita ja teosta Kopits, G. (2011), Independent fiscal institutions: Developing good practices, s. 35–52.

³³ OECD:n periaatteet olivat saatavilla jo vuonna 2012, ja ne hyväksyttiin vuonna 2014. Ks. OECD (2014), Recommendation on Principles for IFIs.

³⁴ Euroopan komissio (2017), Jankovics, L. ja Sherwood, M., Independent fiscal institutions in the EU Member States: The early years, tausta-asiakirja 067.

³⁵ Euroopan komissio (2004), Jonung, L. ja Larch, M., Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts.

³⁶ Optimismiharhaksi kutsutaan käytäntöä, jossa tuotoksen ja tulojen kasvu yliarvioidaan samalla kun muut kuin harkinnanvaraiset menot aliarvioidaan.

³⁷ IMF (2007), Code of good practices on fiscal transparency, periaate 4.3.4.

³⁸ OECD (2014), Recommendation on Principles for IFIs, periaate 3.3.

³⁹ EU:n riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden verkosto (2016), Defining and enforcing minimum standards for IFIs.

⁴⁰ EU:n riippumattomien finanssipolitiikan instituutioiden verkoston lausunto vastauksena ehdotukseen neuvoston direktiiviksi jäsenvaltioiden finanssipolitiikan vastuullisuutta ja julkisen talouden keskipitkän aikavälin linjausta vahvistavista säännöksistä (2018).

⁴¹ Vuonna 2015 komissio julkaisi harkintavaltaansa koskevan tulkitsevan tiedonannon Vakaus- ja kasvusopimukseen sisältyvän jouston mahdollisimman tehokas hyödyntäminen (COM(2015) 12 final). Asiaa tarkasteltiin myöhemmin yhteisesti sovitussa kannassa, joka laadittiin marraskuussa 2015. Neuvosto vahvisti kannan helmikuussa 2016.

⁴² Julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitetta kohti tapahtuvan nopean lähentymisen toteuttamiseksi vakaus- ja kasvusopimuksessa asetetaan vertailuarvo, jonka mukaan jäsenvaltioiden on sopeutettava rakenteellisia rahoitusasemiaan 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuodessa.

⁴³ Euroopan finanssipoliittinen komitea (2018), vuosikertomus 2018, s. 42.

⁴⁴ Irish Fiscal Advisory Council (2016), Fiscal assessment report, s. 67.

⁴⁵ Euroopan finanssipoliittinen komitea koostuu johtokunnasta ja sihteeristöstä. Sihteeristö koostuu sihteeristön päälliköstä ja avustavista henkilöstön jäsenistä, joiden määrä on rajoitettu nykyisin viiteen taloustieteilijään ja yhteen avustajaan.

⁴⁶ EKP (2015), Economic Bulletin, Issue 7, Box 5: The creation of a European Fiscal Board.

⁴⁷ IMF (2016), 2016 Article IV consultation – euro-area policies, IMF:n maaraportti nro 16/219, s. 20.

⁴⁸ Lisäksi Euroopan finanssipoliittinen komitea julkaisi maaliskuussa 2018 lausunnon Tanskan finanssipoliittisen neuvoston tueksi.

⁴⁹ EKP (2015), Economic Bulletin, Issue 7, Box 5: The creation of a European Fiscal Board.

⁵⁰ Euroopan oikeusasiamies (2016), Letter from the European Ombudsman to the President of the European Commission regarding Transparency of the European Fiscal Board.

⁵¹ Euroopan komissio (2012), Report on public finances in EMU 2011, s. 101.

⁵² Euroopan tilintarkastustuomioistuin (2018), Yleiskatsaus: ”EU:n lainsäädännön soveltaminen käytännössä: Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 17 artiklan 1 kohdan mukaiset Euroopan komission valvontatehtävät”, laatikko 4.

⁵³ Tarkastukset, jotka koskevat direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä, olisi saatava päätökseen kuuden kuukauden kuluessa saattamista varten vahvistetusta määräajasta tai kansallisten täytäntöönpanotoimien ilmoittamispäivästä. Vaatimustenmukaisuustarkastukset olisi saatava päätökseen 16–24 kuukauden kuluessa kansallisten täytäntöönpanotoimien ilmoittamispäivästä.

⁵⁴ Kun jossakin tapauksessa on käytetty EU:n pilottimenettelyä, mutta sillä ei enää todennäköisesti saavuteta odotettuja tuloksia oikea-aikaisesti, komission olisi käynnistettävä virallinen rikkomusmenettely.

⁵⁵ Täytäntöönpanosuunnitelmat, ohjeet, selittävät asiakirjat, verkostot, asiantuntijaryhmät, työpajat, pakettikokoukset ja tulostaulut ovat sääntöjenmukaisuuden edistämistä koskevia työkaluja.

⁵⁶ Jotkin soveltamisen arviointia koskevat näkökohdat sisältyivät jo täytäntöönpanon arviointiin.

⁵⁷ Euroopan komissio (2012), Report on public finances in EMU 2011, s. 101.

⁵⁸ Euroopan komissio (2019), Report on public finances in EMU 2018, s. 138.

⁵⁹ Euroopan komissio (2017), C(2017) 1201 final, Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union.

⁶⁰ EKP (2017), Economic Bulletin 4, laatikko 8: The fiscal compact: the Commission’s review and the way forward.

⁶¹ Talouspolitiikan koordinoinnin vuotuinen sykli EU:n tasolla. Menettely kattaa myös finanssipolitiikat, kuten vakaus- ja kasvusopimuksessa on määritelty.

⁶² Euroopan komissio (2012), Report on public finances in EMU 2011, s. 105.

⁶³ Euroopan komissio (2012), COM(2012) 761 final, Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle – Välikertomus jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista annetun neuvoston direktiivin 2011/85/EU täytäntöönpanon edistymisestä, sivu 6.

⁶⁴ Euroopan komissio (2015), Sherwood, M., Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States, tausta-asiakirja 021, s. 6.

⁶⁵ Euroopan komissio (2012), Fiscal frameworks in the European Union: May 2012 update on priority countries (Addendum to occasional paper 91), Occasional Paper 113, s. 15.

⁶⁶ IMF (2010), Lienert, I. ja Fainboim, I., Reforming Budget Systems Laws, laatikot 3 ja 4.

⁶⁷ Euroopan komissio (2007), Report on public finances in EMU 2007, laatikko III.4.1; Euroopan komissio (2015), Sherwood, M., Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States, tausta-asiakirja 021, laatikko A1.1.

⁶⁸ Euroopan komissio (2007), Report on public finances in EMU 2007, s. 158.

⁶⁹ Euroopan komissio (2010), Report on public finances in EMU 2010, laatikko II.3.3.

Tarkastuksen eteneminen

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2019

© Euroopan unioni, 2019.

Jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Sellaisten valokuvien tai sellaisen muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen, joihin Euroopan unioni ei ole tekijänoikeutta, on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 678 910 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.