EU's krav til de nationale budgetrammer bør skærpes yderligere, og deres anvendelse bør overvåges bedre

Resumé

Med henblik på at afhjælpe årsagerne til finanskrisen så Kommissionen et behov for at supplere den regelbaserede finanspolitiske ramme med bindende nationale bestemmelser. Den foreslog derfor tre retsakter til at styrke de nationale budgetrammer (dvs. den måde, hvorpå der føres budgetpolitik). To af de tre retsakter er blevet vedtaget (i 2011 som del af "sixpacken" og i 2013 som del af "twopacken"), og lovgivningsprocessen vedrørende et direktivforslag fra 2017 er i gang. Endvidere blev en mellemstatslig traktat om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union undertegnet af 25 medlemsstater i 2012.

Ifølge retsakterne skulle medlemsstaterne bl.a. oprette uafhængige finanspolitiske institutioner, fastsætte nationale finanspolitiske regler og indføre flerårige regelbaserede budgetrammer. Uafhængige finanspolitiske institutioner, der er hensigtsmæssigt udformet, er forbundet med bedre overholdelse af finanspolitiske regler samt mere præcise og mindre tendentiøse makroøkonomiske og budgetmæssige prognoser, og mellemfristede budgetrammer anses generelt for at bidrage til bedre finanspolitiske resultater, fordi de viser, om og hvordan aktuelle politiske afgørelser og fremtidige programmer harmonerer med holdbare budgettildelinger på mellemlang sigt.

Formålet med revisionen var at vurdere, om Kommissionens tiltag til at styrke EU-medlemsstaternes budgetrammer havde givet de ønskede resultater. Derfor undersøgte vi:

1. om EU's lovkrav til de nationale budgetrammer var effektive
2. om de nationale budgetrammer var blevet styrket ved hjælp af hensigtsmæssig og klar interaktion mellem Kommissionen, de uafhængige finanspolitiske institutioner og Det Europæiske Finanspolitiske Råd
3. om Kommissionen på hensigtsmæssig vis vurderede, hvordan EU's lovkrav var blevet gennemført og anvendt i medlemsstaterne.

EU's lovgivningstiltag ansporede til styrkelse af de nationale budgetrammer. Retsgrundlaget kan imidlertid forbedres. I forhold til internationale standarder og bedste praksis er kravene mildere i flere henseender, navnlig kravene vedrørende mellemfristede budgetrammer og uafhængige finanspolitiske institutioner. Det udkast til direktiv, som blev forelagt af Kommissionen i 2017, tager højde for nogle af de svagheder, som vi konstaterede, men ikke alle.

Uafhængige finanspolitiske institutioner vurderer overholdelsen af nationale finanspolitiske regler. Foruden Kommissionen er der desuden også en række uafhængige nationale finanspolitiske institutioner, der vurderer medlemsstaternes overholdelse af EU's finanspolitiske regler, enten fordi deres eget retsgrundlag forpligter dem til det, eller fordi de vælger at gøre det frivilligt. Kommissionens brug af sine skønsbeføjelser og andre faktorer medfører en risiko for uoverensstemmelser mellem Kommissionens og de uafhængige finanspolitiske institutioners vurdering af overholdelsen af EU's finanspolitiske regler. Hvis denne risiko materialiserer sig, vil effektiviteten af EU's finanspolitiske ramme blive reduceret.

De fem formænds rapport, som blev offentliggjort i 2015, indeholdt et forslag om oprettelse af et europæisk finanspolitisk råd, som på EU-niveau skulle foretage en offentlig og uafhængig resultatvurdering af nationalbudgetterne og deres gennemførelse i forhold til EU's finanspolitiske målsætninger. Ved en afgørelse oprettede Kommissionen dette råd samme år. Det Europæiske Finanspolitiske Råds struktur og mandat satte det ikke i stand til at varetage de opgaver, der var beskrevet i denne rapport. Endvidere kan dets nuværende institutionelle struktur forbedres for så vidt angår dets uafhængighed. Endelig kan Kommissionen ignorere forslag og anbefalinger fra Det Europæiske Finanspolitiske Råd uden at skulle give en forklaring.

Kommissionen har indtil videre kun begrænset sikkerhed for, at EU's krav til de nationale budgetrammer gennemføres og anvendes korrekt. F.eks. er vurderingen af, om de nationale love opfylder kravene i direktiv 2011/85/EU, endnu ikke afsluttet. Vurderingerne af anvendelsen af EU's retlige ramme er enten ikke blevet foretaget endnu, eller blevet foretaget i en for tidlig gennemførelsesfase til at være nyttige.

Vi anbefaler, at Kommissionen:

1. styrker samarbejdet med de uafhængige finanspolitiske institutioner for at minimere forskellene mellem sin egen og deres vurderinger af overholdelsen af EU's finanspolitiske regler
2. gennemgår kravene til de nationale budgetrammer, bl.a. under hensyntagen til internationale standarder og bedste praksis
3. styrker Det Europæiske Finanspolitiske Råd
4. adresserer udestående overholdelsesproblemer og skaffer sig større sikkerhed med hensyn til de nationale budgetrammers funktionsmåde.

Indledning

Baggrund

Da statsgældskrisens udbrud i 2009 truede stabiliteten i euroområdet, vedtog EU-lovgiverne adskillige retsakter for at forbedre EU's finanspolitiske styring. Formålet var at fremme gennemførelsen af stabilitets- og vækstpagten (SVP) og at styrke de nationale budgetrammer¹ (jf. tekstboks 1, som beskriver de nationale budgetrammers komponenter).

Tekstboks 1

De nationale budgetrammer

De nationale budgetrammer er de ordninger, procedurer, regler og institutioner, som ligger til grund for budgetpolitikken.

Kilde: Revisionsretten.

I den økonomiske litteratur er der bred enighed om, at flerårige regelbaserede budgetrammer er forbundet med bedre finanspolitiske resultater², da de viser, hvordan aktuelle politiske afgørelser og fremtidige programmer harmonerer med holdbare budgettildelinger på mellemlang sigt. Realistiske mellemfristede budgetrammer kan samtidig hjælpe regeringer til at forene krav om finanspolitisk holdbarhed med den mulige anvendelse af finanspolitikken til at afbøde virkningerne af økonomiske og finansielle chok³.

I henhold til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) bevarer medlemsstaterne deres suverænitet med hensyn til budgetpolitik. Ikke desto mindre er det nødvendigt, at politikkerne koordineres for at undgå negative afsmittende virkninger og trusler mod den monetære stabilitet i euroområdet. Kommissionen mente, at en vellykket koordinering krævede integrering af EU's budgetmål i de nationale budgetpolitikker⁴. Rådet fandt i 2005, at styringen på nationalt plan burde komplettere EU-rammerne⁵. Men på det tidspunkt forelå der ingen altomfattende analyse af i) svaghederne i de daværende EU-rammer eller ii) den fremtidige koordinering af de to styringsordninger. I oktober 2009 konkluderede EU-Rådet ("Rådet") atter, at de nationale budgetrammer burde styrkes for at støtte den finanspolitiske holdbarhed på lang sigt⁶.

Siden 2006 har Kommissionen via spørgeundersøgelser henvendt til de relevante nationale myndigheder indsamlet kvalitative oplysninger og data om hovedelementerne i de nationale budgetrammer (dvs. numeriske finanspolitiske regler, uafhængige finanspolitiske institutioner og mellemfristede budgetrammer). Disse oplysninger indgår i Kommissionens database vedrørende finanspolitisk styring og anvendes til at beregne indeks for styrken og kvaliteten af disse elementer.

Retsgrundlag

Det første skridt, der blev taget med hensyn til at udarbejde et fælles retsgrundlag som følge af de politiske drøftelser, var vedtagelsen af direktiv 2011/85/EU⁷, en af de seks lovgivningsmæssige foranstaltninger i den såkaldte "sixpack". Direktiv 2011/85 fastsætter minimumskrav til de nationale budgetrammer (jf. bilag I for en oversigt over relevante retsakter og deres godkendelseshistorik):

1. Medlemsstaternes finanspolitiske planlægning bør baseres på realistiske makroøkonomiske og budgetmæssige prognoser fra en udpeget institution
2. Medlemsstaterne bør have specifikke finanspolitiske regler, og overholdelsen af disse regler skal overvåges af uafhængige organer
3. Medlemsstaterne bør have en realistisk og effektiv mellemfristet budgetramme, der har en finanspolitisk planlægningshorisont på mindst tre år
4. Medlemsstaterne bør have omfattende, sammenhængende og gennemsigtige systemer til budgetregnskabsføring og statistisk indberetning.

Det næste skridt var den mellemstatslige traktat om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union (TSSS), som blev undertegnet i marts 2012, navnlig finanspagten (afsnit III), suppleret af en meddelelse fra Kommissionen, som fastsatte syv fælles principper⁸ i juni 2012 ("Kommissionens fælles principper"). De kontraherende parter, der er bundet af finanspagten (alle 19 medlemsstater i euroområdet samt Bulgarien, Danmark og Rumænien), skal i deres nationale lovgivning indarbejde en regel om strukturel budgetbalance og etablere en automatisk korrektionsmekanisme samt en uafhængig finanspolitisk institution (jf. tekstboks 2).

Hensigtsmæssigt udformede uafhængige finanspolitiske institutioner opfattes generelt som værende forbundet med bedre finanspolitiske resultater⁹, bedre overholdelse af finanspolitiske regler¹⁰ samt mere præcise og mindre tendentiøse makroøkonomiske og budgetmæssige prognoser¹¹.

Det tredje skridt var vedtagelsen af forordning (EU) nr. 473/2013¹², der indgår i den såkaldte twopack, og som bl.a. skulle indarbejde TSSS-bestemmelserne for euroområdets medlemsstater i EU-retten.

Endelig forelagde Kommissionen i december 2017 Rådet et forslag til direktiv med det formål at indarbejde indholdet af TSSS i EU-retten¹³ ("2017-udkastet til direktiv"). Da denne beretning blev udarbejdet, var vedtagelsesprocessen i Rådet sat i bero, fordi man afventede Kommissionens vurdering af sixpacken og twopacken. Denne vurdering skal foreligge ved udgangen af 2019¹⁴. Europa-Parlamentet har heller ikke afgivet udtalelse om forslaget endnu.

I 2015 oprettede Kommissionen Det Europæiske Finanspolitiske Råd ved en afgørelse¹⁵. Denne var baseret på en anbefaling i de fem formænds rapport¹⁶ om at oprette et rådgivende europæisk finanspolitisk råd til at styrke EU's styringsramme ved bl.a. at koordinere og supplere de nationale uafhængige finanspolitiske institutioner og foretage offentlige og uafhængige resultatvurderinger af budgetter og deres gennemførelse i forhold til EU's finanspolitiske målsætninger.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Mellem 2016 og 2018 undersøgte vi både den korrigerende¹⁷ og den forebyggende del¹⁸ af SVP samt proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer¹⁹. For at få det fulde billede af den økonomiske styring i EU valgte vi at foretage en revision vedrørende ordninger relateret til finanspolitisk stabilitet.

Formålet med revisionen var at vurdere, om Kommissionens tiltag til at styrke EU-medlemsstaternes budgetrammer havde givet de ønskede resultater, og fokus var på de tre centrale elementer: (i) de finanspolitiske regler og korrektionsmekanismen, (ii) de mellemfristede budgetrammer og (iii) de uafhængige finanspolitiske institutioner (jf. tekstboks 1). Vi undersøgte derfor:

1. om EU's lovkrav til de nationale budgetrammer var effektive
2. om de nationale budgetrammer var blevet styrket ved hjælp af hensigtsmæssig og klar interaktion mellem Kommissionen, de uafhængige finanspolitiske institutioner og Det Europæiske Finanspolitiske Råd
3. om Kommissionen på hensigtsmæssig vis vurderede, hvordan EU's lovkrav var blevet gennemført og anvendt i medlemsstaterne.

Vi fokuserede på de otte medlemsstater i vores revisionsstikprøve (Grækenland, Spanien, Frankrig, Italien, Letland, Luxembourg, Portugal og Nederlandene)²⁰. Vi inddrog dog også i nødvendigt omfang andre medlemsstater i vores analyse. Desuden analyserede vi Det Europæiske Finanspolitiske Råds rolle og position i EU's finanspolitiske ramme.

Vi baserede vores revisionskriterier på forskellige kilder: (i) juridiske dokumenter, (ii) Kommissionens dokumenter og benchmarks samt (iii) dokumenter og standarder udarbejdet af forskellige EU-institutioner, af andre internationale organisationer eller af forskere. Der gives nærmere oplysninger i de relevante afsnit i denne beretning.

Vi indhentede revisionsbevis på grundlag af:

1. en gennemgang af relevant dokumentation fra Kommissionen og Det Europæiske Finanspolitiske Råd
2. en gennemgang af publikationer, retningslinjer og standarder fra internationale organisationer (IMF, OECD og Verdensbanken) og relevante uafhængige institutter samt akademisk litteratur
3. en elektronisk spørgeundersøgelse, som var henvendt til de uafhængige finanspolitiske institutioner i EU og blev besvaret af 31 institutioner fra 26 medlemsstater²¹
4. interview med personale fra Generaldirektoratet for Økonomiske og Finansielle Anliggender (GD ECFIN)
5. interview med personale fra relevante ministerier, uafhængige finanspolitiske institutioner, centralbanker og tænketanke i de otte medlemsstater i vores stikprøve for at indhente feedback vedrørende EU's krav og anvendelsen af dem.

Hensigten med denne særberetning er at bidrage til drøftelserne i Europa-Parlamentet og Rådet om Kommissionens 2017-udkast til direktiv om styrkelse af den finanspolitiske ansvarlighed og den mellemfristede budgetmæssige udvikling i medlemsstaterne.

Bemærkninger

EU's lovkrav ansporede til forbedring af de nationale budgetrammer, men de kan forbedres

Som forventet ansporede EU's lovgivningstiltag (jf. punkt 05-10) ) til styrkelse af de nationale budgetrammer i EU's medlemsstater. Som det ses i figur 1, er antallet af nationale finanspolitiske regler og uafhængige finanspolitiske institutioner steget markant efter vedtagelsen af direktiv 2011/85.

Note: Direktiv 2011/85 blev vedtaget i 2011 (den røde streg).

Kilde: Revisionsretten, baseret på data fra Kommissionen.

Men de forskellige elementer i de nationale budgetrammer er p.t. underlagt en fragmenteret retlig ramme (jf. figur 2). Disse elementer er: (i) de numeriske finanspolitiske regler, (ii) korrektionsmekanismen, (iii) de mellemfristede budgetrammer, (iv) de uafhængige finanspolitiske institutioner og (v) budgetprocedurerne.

Kilde: Revisionsretten. * Nogle bestemmelser gælder ikke Det Forenede Kongerige.

Da der er tale om retsakter af forskellig juridisk karakter (EU-ret og en mellemstatslig traktat), er situationen som følger:

• Retsakterne kan ikke håndhæves på samme måde (EU-Domstolen kan kun træffe afgørelser om gennemførelsen af TSSS; EU-institutionerne har ikke beføjelser til at sikre, at den nationale lovgivning til gennemførelse af traktaten bliver håndhævet)
• Nogle bestemmelser er fastsat i forordninger, som finder anvendelse umiddelbart, mens andre er fastsat i et direktiv, som medlemsstaterne får tid til at gennemføre og selv kan bestemme, hvordan de vil håndhæve, hvilket resulterer i uensartethed mellem de nationale rammer
• Retsakternes anvendelighed på medlemsstaterne varierer, navnlig afhængigt af, de tilhører euroområdet.

Kommissionen udarbejdede direktiv 2011/85 på meget kort tid (tre måneder). Den understregede, at direktiv 2011/85 skulle betragtes som et sæt minimumskrav, ikke som en beskrivelse af bedste praksis eller af ønskværdige elementer i en mellemfristet budgetramme. Ifølge Kommissionen ville en integrering af bedste praksis i EU's retlige ramme ikke have været forenelig med de store forskelle i medlemsstaternes administrative og institutionelle strukturer²².

Som nævnt i punkt 09 var hensigten med 2017-udkastet til direktiv at indarbejde indholdet af TSSS i EU-retten. Kommissionen valgte ikke en ordret inkorporering, men anvendte i stedet en såkaldt "teleologisk tilgang", dvs. en indarbejdelse med fokus på finanspagtens underliggende mål, nemlig konvergens hen imod forsvarlige offentlige gældsniveauer. I praksis kræver 2017-udkastet til direktiv bl.a. en mellemfristet budgetmålsætning for den strukturelle saldo, der sikrer efterlevelse af loftet over gæld i forhold til BNP som fastsat i TEUF, men fastsætter ikke et numerisk loft.

Den Europæiske Centralbank (ECB) erklærede i en udtalelse, at bestemmelserne i direktivet afveg betydeligt fra bestemmelserne i finanspagten, hvilket kunne føre til en svækkelse af finanspagtens regler²³. Desuden skal det bemærkes, at 2017-udkastet til direktiv blev forelagt før gennemgangen af hensigtsmæssigheden af direktiv 2011/85 og før vurderingen af twopackens funktionsmåde.

Vi vurderede, om kravene i den nuværende retlige ramme var hensigtsmæssige, og om 2017-udkastet til direktiv tog højde for eventuelle konstaterede mangler. Vi behandlede følgende tre aspekter:

1. korrektionsmekanismen
2. de mellemfristede budgetrammer
3. de uafhængige finanspolitiske institutioner.

Mangler i bestemmelserne om korrektionsmekanismen

Direktiv 2011/85 introducerede korrektionsmekanismen som begreb, beskrevet som "konsekvenser i tilfælde af manglende overholdelse". Det fastsatte imidlertid ikke specifikke krav til mekanismens udformning og anvendelse.

Ifølge TSSS skal korrektionsmekanismen udløses automatisk, hvis der konstateres væsentlige afvigelser fra den mellemfristede budgetmålsætning. Traktaten fastsætter ikke umiddelbart specifikke krav til udformningen og anvendelsen af mekanismen, men den pålægger Kommissionen at udarbejde fælles principper, som medlemsstaterne skal følge ved udformningen af nationale korrektionsmekanismer. Kommissionen fremsatte disse principper i juni 2012.

Selv om principperne er godkendt på politisk plan²⁴, er de ikke bindende, eftersom de blev offentliggjort i en meddelelse fra Kommissionen og derfor ikke har retsvirkning ud over at fungere som grundlag for de mekanismer, de kontraherende parter indfører. Med hensyn til aktiveringen af korrektionsmekanismen (princip 3) har Kommissionen foreslået, at mekanismens udløsende faktorer kunne baseres på EU-kriterier, landespecifikke kriterier, eller begge dele. Men to tredjedele af medlemsstaterne valgte at overtage EU-kriterierne i stedet for at fastsætte specifikke nationale kriterier. For disse medlemsstaters vedkommende er det derfor ikke sandsynligt, at de nationale korrektionsmekanismer aktiveres før EU's korrektionsmekanisme i den forebyggende del af SVP.

Forordning 473/2013 fastsætter en række krav, bl.a. om at uafhængige organer, hvor det er relevant, skal udarbejde vurderinger vedrørende aktiveringen og anvendelsen af korrektionsmekanismen. Men den afspejler ikke fuldt ud Kommissionens fælles principper, som blev fremsat et halvt år efter Kommissionens forslag til forordning 473/2013. Den anfører f.eks. ikke:

• at korrektionen hvad angår omfang og tidshorisont skal være i overensstemmelse med eventuelle henstillinger fra Kommissionen til den berørte medlemsstat under SVP (princip 2)
• at de udløsende faktorer kan omfatte EU-baserede eller landespecifikke kriterier (princip 3)
• at større afvigelser fra den mellemfristede budgetmålsætning eller tilpasningsstien i retning af denne bør føre til større korrektioner (princip 4).

2017-udkastet til direktiv afspejler ikke fuldt ud Kommissionens fælles principper. Det nævner f.eks. ikke, at korrektionsmekanismens udløsende faktorer kan baseres på EU-kriterier, landespecifikke kriterier, eller begge dele.

Endelig, som fremhævet af ECB, definerer 2017-udkastet til direktiv ikke udtrykket "væsentlig konstateret afvigelse" ved at beskrive de omstændigheder, hvorunder mekanismen skal aktiveres, og udkastet indeholder heller ikke yderligere vejledning om dets omfang. Kravet om at tage hensyn til arten og størrelsen af en afvigelse er vagt og kan resultere i korrigerende foranstaltninger, som er meget brede og mangler substans²⁵.

Mangler i bestemmelserne om mellemfristede budgetrammer

Vi sammenlignede kravene i direktiv 2011/85 med de standarder og bedste praksis, som blev anbefalet af IMF, OECD og Verdensbanken på det tidspunkt, hvor af direktiv 2011/85 blev udarbejdet. Tre af disse standarder og bedste praksis blev ikke inkluderet i direktiv 2011/85 (jf. tabel 1, punkterne med fed skrift). Sammenlignet med de seneste standarder og bedste praksis fra IMF/OECD er der yderligere to aspekter, som direktiv 2011/85 ikke tager højde for. Det betyder, at i alt fem af de 13 standarder og bedste praksis ikke er afspejlet i direktiv 2011/85. Dette til trods for, at Kommissionen på tidspunktet for udarbejdelsen af direktiv 2011/85 (jf. bilag II) havde samme syn på disse spørgsmål som de internationale organer.

Ifølge et IMF-dokument betyder den manglende integrering mellem den mellemfristede udgiftsplanlægning og budgetprocessen, at den mellemfristede planlægning er ineffektiv med hensyn til at begrænse finanspolitikken²⁷. Men selv om artikel 10 i direktiv 2011/85 kræver, at den årlige budgetlovgivning er i overensstemmelse med bestemmelserne i den mellemfristede budgetramme eller behørigt forklarer enhver afvigelse, er der intet krav om en integreret proces for mellemfristet udgiftsplanlægning og budgetlægning²⁸. Desuden kræver direktivet ikke, at budgetdokumentationen omfatter fremskrivninger og resultater vedrørende indtægter, udgifter og finansiering på mellemlang sigt udarbejdet på samme grundlag som det årlige budget²⁹.

Ifølge et IMF-dokument er der fire vigtige typer af fremadskuende kontrolforanstaltninger: (i) kontrol med akkumulering, beholdninger eller reducering af fremførsler, (ii) regelmæssig overvågning af overensstemmelsen mellem mellemfristede udgiftsfremskrivninger og godkendte mellemfristede planer, (iii) tilstrækkelige margener mellem udgiftsforpligtelser og udgiftsplaner til at absorbere uventede hændelser uden omprioritering af politikker og (iv) streng kontrol med ministeriers og agenturers mulighed for at indgå flerårige udgiftsforpligtelser. Direktiv 2011/85 indeholder imidlertid ikke bestemmelser om etablering af fremadskuende foranstaltninger til udgiftskontrol for at sikre efterlevelse af de mellemfristede planer, i takt med at de ydre omstændigheder ændrer sig.

Endelig indeholder direktiv 2011/85 ikke bestemmelser om behovet for, at de nationale myndigheder indberetter budgetresultater, som kan sammenholdes med flerårsplaner, og at de afstemmer eventuelle afvigelser mellem flerårsplaner og udgiftsresultater på en fyldestgørende og gennemsigtig måde. Derudover er der ingen specifikke bestemmelser om, at staten eller de instanser, som er involveret i den budgetmæssige gennemførelse, skal stilles til ansvar for eventuelle uberettigede afvigelser fra flerårsplaner.

I 2017-udkastet til direktiv introduceres kravet om at fastsættelse af en bindende regel for mellemfristede udgifter i starten af valgperioden. En sådan regel vil gøre budgetplanlægningen mere stabil og styrke forbindelsen mellem budgettet og den mellemfristede budgetramme. Den kan dog også bringe den finanspolitiske stabilitet i fare, hvis væksten i udgifterne afviger fra væksten i det potentielle output³⁰. 2017-udkastet til direktiv forholdt sig ikke til de øvrige mangler³¹, som er angivet i tabel 1.

Mangler i bestemmelserne om de uafhængige finanspolitiske institutioner

Forordning 473/2013, som er bindende for medlemsstaterne i euroområdet, definerer de funktioner, som de uafhængige finanspolitiske institutioner skal påtage sig, samt en række elementer og principper. Sidstnævnte er på linje med Kommissionens fælles principper. De blev tilføjet undervejs i lovgivningsprocessen, fordi de blev vedtaget, efter at Kommissionen fremsatte sit forslag til forordning.

Vi sammenlignede bestemmelserne om de uafhængige finanspolitiske institutioner med IMF's³² og OECD's³³ internationale standarder og bedste praksis. Vi konstaterede, at EU-retten mangler krav med hensyn til (i) antallet af institutionernes bestyrelsesmedlemmer og deres mandatperiode, (ii) institutionernes personalepolitik, (iii) opstillingen af institutionernes budgetter og (iv) behovet for ekstern revision. Det resulterede i oprettelse af uensartede institutioner, som vist i bilag III og også fremhævet i et debatoplæg fra Kommissionen³⁴.

Allerede i 2004 gjorde Kommissionen³⁵ opmærksom på vigtigheden af, at både makroøkonomiske og budgetmæssige prognoser enten blev udarbejdet eller vurderet af en uafhængig institution for at reducere og om muligt undgå en optimistisk skævhed³⁶. Dette blev efterfølgende bekræftet i flere oplæg fra IMF³⁷ og OECD³⁸. Trods Kommissionens forslag om at inkludere begge disse elementer kræver forordning 473/2013 i sin vedtagne form kun, at de uafhængige finanspolitiske institutioner udarbejder eller godkender makroøkonomiske prognoser, ikke budgetprognoser (vedrørende forventede budgetindtægter og -udgifter).

I sit debatoplæg fra 2017 (jf. punkt 36) anførte Kommissionen bl.a., at de uafhængige finanspolitiske institutioner kunne få en større rolle ved udarbejdelsen eller godkendelsen af budgetprognoser på grund af deres rolle i relation til makroøkonomiske prognoser. De uafhængige finanspolitiske institutioner og andre interessenter, som vi mødte, fremhævede denne begrænsning med hensyn til budgetprognoserne.

Netværket af uafhængige finanspolitiske institutioner i EU, som er en platform til udveksling af synspunkter og ekspertise og samling af ressourcer, foreslog i 2016 en liste med minimumsstandarder for uafhængige finanspolitiske institutioner svarende til OECD's principper og opfordrede til etablering af et effektivt system til opretholdelse af dem³⁹. 2017-udkastet til direktiv behandler imidlertid ikke disse emner: Med hensyn til standarder er dets eneste nye krav, at medlemsstaterne sikrer, at de uafhængige finanspolitiske institutioner efterlever de principper for uafhængige finanspolitiske institutioner, som er fastsat i forordning 473/2013.

Netværket af uafhængige finanspolitiske institutioner i EU hilste dette nye krav velkommen, men opfordrede til, at man supplerede betingelserne i 2017-udkastet til direktiv med en klarere definition af minimumsstandarder og et effektivt system til opretholdelse af dem⁴⁰. Netværket af uafhængige finanspolitiske institutioner i EU foreslog endog i sin erklæring, at forslaget også kunne forpligte medlemsstaterne til at sikre en ambitiøs gennemførelse af dette princip i national lovgivning ved at fastsætte proceduren og minimumskravene. I januar 2019 gentog netværket af uafhængige finanspolitiske institutioner i EU sin opfordring til udvikling og eventuel indarbejdelse i EU-lovgivningen af passende standarder for uafhængige finanspolitiske institutioners udformning og operative kapacitet.

Endelig anerkender vi, at 2017-udkastet til direktiv indeholder bestemmelser, som ville give de uafhængige finanspolitiske institutioner en større rolle ved at pålægge dem i) både forudgående og efterfølgende at foretage en kritisk vurdering af hensigtsmæssigheden af den mellemfristede budgetmålsætning og de offentlige udgifter på mellemlang sigt, ii) at opfordre til aktivering af korrektionsmekanismen og iii) at overvåge dens anvendelse og resultater. Endvidere tager 2017-udkastet til direktiv sigte på at indføre "følg eller forklar-princippet" i EU-retten.

Uensartede vurderinger og svag udformning skaber risici for de uafhængige finanspolitiske institutioner og Det Europæiske Finanspolitiske Råd

EU-lovgivningen pålægger medlemsstaterne at fastlægge nationale finanspolitiske regler og tildeler Kommissionen og de uafhængige finanspolitiske institutioner særskilte overvågningsfunktioner. Kommissionen vurderer, om udkastene til budgetplaner overholder EU's finanspolitiske regler, mens de uafhængige finanspolitiske institutioner vurderer, om de nationale finanspolitiske regler overholdes. EU-retten fastlægger imidlertid ikke en "todelt" forvaltningsstruktur, hvor Kommissionen i sin overvågningsrolle baserer sig på det arbejde, som udføres af de nationale uafhængige finanspolitiske institutioner.

Det Europæiske Finanspolitiske Råd blev oprettet med det formål at styrke de nuværende rammer for den økonomiske styring (jf. punkt 10). Det skal bl.a. vurdere gennemførelsen af EU's finanspolitiske ramme og hensigtsmæssigheden af den aktuelle finanspolitiske kurs i euroområdet og på nationalt plan.

Vi undersøgte derfor:

1. om der var overensstemmelse mellem Kommissionens og de uafhængige finanspolitiske institutioners vurderinger vedrørende overholdelsen af EU's finanspolitiske regler
2. om Det Europæiske Finanspolitiske Råd var i stand til at afgive uafhængige udtalelser.

Risiko for uoverensstemmelse mellem Kommissionens og de uafhængige finanspolitiske institutioners vurderinger vedrørende overholdelsen af EU's finanspolitiske regler

EU-retten giver ingen forskrifter vedrørende de nationale finanspolitiske regler (f.eks. med hensyn til antal, type og udformning), men kræver, at de effektivt fremmer overholdelse af de referenceværdier for underskud og gæld, der er fastlagt i overensstemmelse med forpligtelserne i TEUF. I praksis vedtog parterne i finanspagten (jf. punkt 06) nationale finanspolitiske regler, som var tæt knyttet til reglerne i den forebyggende del af SVP.

Ligesom den forebyggende del af SVP kræver TSSS en budgetstilling, der er "i balance eller [udviser] et overskud", dvs. en strukturel saldo lig med eller større end den mellemfristede budgetmålsætning eller følger tilpasningsstien i retning af denne. Desuden skal fremskridt i retning mod og opfyldelse af den mellemfristede budgetmålsætning vurderes på grundlag af en analyse af overholdelsen af SVP's udgiftsbenchmark, dvs. at udgifterne ikke må vokse hurtigere end det potentielle output (i bilag IV sammenlignes reglerne i den forebyggende del af SVP med reglerne i TSSS).

Desuden har de uafhængige finanspolitiske institutioner i nogle medlemsstater (bl.a. Italien og Portugal) til opgave at vurdere overholdelsen af EU's finanspolitiske regler. Nogle uafhængige finanspolitiske institutioner uden et sådant mandat (f.eks. i Frankrig) gør dette på frivillig basis. Vores spørgeundersøgelse henvendt til de uafhængige finanspolitiske institutioner viste, at halvdelen af dem overvågede overholdelsen af EU's numeriske finanspolitiske regler.

De uafhængige finanspolitiske institutioner, som deltog i spørgeundersøgelsen, mente ikke, at deres vurdering vedrørende overholdelsen af EU's finanspolitiske regler førte til overlapning med Kommissionens arbejde, men at den snarere var et supplement, da den kan fremme ejerskabet til EU's finanspolitiske regler på nationalt plan. Vores interview med de uafhængige finanspolitiske institutioner bekræftede dette. De uafhængige finanspolitiske institutioner, der kun overvåger overholdelsen af nationale finanspolitiske regler, er imidlertid ikke stemt for også at skulle overvåge overholdelsen af EU's finanspolitiske regler. En af deres begrundelser var omdømmerisici i tilfælde af divergerende vurderinger.

Når både Kommissionen og de uafhængige finanspolitiske institutioner vurderer overholdelsen af EU's finanspolitiske regler, kan de ganske rigtigt nå frem til forskellige konklusioner. Én årsag til dette er, at Kommissionen - som vi allerede bemærkede i vores særberetning nr. 18/2018 - i vid udstrækning gør brug af sin skønsmargen⁴¹, når den vurderer overholdelsen af EU's finanspolitiske regler (dvs. efterlevelse af tilpasningsstien i retning af den mellemfristede budgetmålsætning).

Desuden tillader forordningen om SVP en relativt bred margen for afvigelse fra en medlemsstats årlige benchmark⁴² ved at tillade inddragelse af en række faktorer i vurderingen vedrørende overholdelsen af finanspolitiske regler. Disse faktorer kan f.eks. være:

1. gennemførelse af store strukturreformer
2. usædvanlige hændelser
3. behov for offentlige investeringer
4. uspecificerede "andre faktorer".

Selv i tilfælde, hvor en medlemsstat afviger væsentligt fra de krævede finanspolitiske justeringer (reduktion af det offentlige underskud), kan Kommissionen i sidste ende vælge at undlade indgreb og konkludere, at medlemsstaten efterlever EU's finanspolitiske regler.

De uafhængige finanspolitiske institutioner nævnte også disse problemer i deres svar på vores spørgeundersøgelse som svagheder, der kan påvirke deres arbejde. Omkring 40 % af de uafhængige finanspolitiske institutioner, der svarede, mente, at disse problemer potentielt kan resultere i, at deres vurdering vedrørende efterlevelsen af den mellemfristede budgetmålsætning eller tilpasningsstien i retning af denne vil afvige fra Kommissionens (jf. figur 3).

Kilde: Revisionsrettens spørgeundersøgelse.

Andre årsager til forskelle (jf. punkt 49) er, at uafhængige finanspolitiske institutioner anvender i) deres egen metode til at beregne det potentielle output og/eller ii) deres egne antagelser og datasæt. Kommissionen har imidlertid forbedret samarbejdet med de uafhængige finanspolitiske institutioner ved at forklare sin egen metode for at undgå sådanne afvigelser.

Endelig kan Kommissionens konklusioner om medlemsstaternes overholdelse af EU's finanspolitiske regler i nogle tilfælde tage hensyn til drøftelser mellem Kommissionen og disse landes regeringer, hvor de uafhængige finanspolitiske institutioner ikke deltager.

Risikoen for uoverensstemmelser mellem de uafhængige finanspolitiske institutioners og Kommissionens konklusioner er tidligere blevet nævnt af Det Europæiske Finanspolitiske Råd⁴³ og blev bekræftet i vores spørgeundersøgelse. Faktisk tilkendegav 20 % af de uafhængige finanspolitiske institutioner, at de allerede havde oplevet sådanne forskelle. I tekstboks 3 er der eksempler på divergerende konklusioner.

Oprettelsen af Det Europæiske Finanspolitiske Råd var et skridt i den rigtige retning, men dets rolle og dets uafhængighed kan styrkes

Ifølge de fem formænds rapport skulle Det Europæiske Finanspolitiske Råd have følgende opgaver:

• at koordinere netværket af nationale finanspolitiske råd og have den samme grad af uafhængighed
• at rådgive om, men ikke gennemføre politik. Håndhævelsen af reglerne skulle fortsat varetages af Kommissionen, som skulle have mulighed for at afvige fra Det Europæiske Finanspolitiske Råds synspunkter, hvis den havde berettigede begrundelser og forklarede dem
• at danne sig en økonomisk, snarere end en juridisk, vurdering af den rette finanspolitiske kurs både nationalt og i euroområdet på baggrund af EU's finanspolitiske regler. Dette skulle ske på basis af de regler, som er fastsat i SVP
• at afgive udtalelser, når det anså det for nødvendigt, især i forbindelse med vurderingen af stabilitetsprogrammer, udkast til årlige budgetplaner og gennemførelse af nationale budgetter
• at foretage en efterfølgende evaluering af, hvordan de forvaltningsmæssige rammer blev implementeret.

I sin afgørelse om Det Europæiske Finanspolitiske Råd udelod Kommissionen størstedelen af disse opgavers nationale dimension. Navnlig pålagde afgørelsen ikke Det Europæiske Finanspolitiske Råd at afgive udtalelser om nationale stabilitets- eller konvergensprogrammer, udkast til budgetplaner eller gennemførelse af nationale budgetter. Desuden fastslog afgørelsen kun, at Det Europæiske Finanspolitiske Råd skulle samarbejde med de uafhængige finanspolitiske institutioner, ikke koordinere dem. Vi bemærker, at de uafhængige finanspolitiske institutioner selv talte imod koordinering fra Det Europæiske Finanspolitiske Råds side, fordi de mente, at dette ville være i strid med målet om øget nationalt ejerskab og skade deres uafhængighed.

I en tale i november 2015 vurderede formanden for Eurogruppen, at der var fordele ved at have en europæisk storesøster for de nationale finanspolitiske råd uden for Kommissionen til at foretage uafhængige vurderinger af de nationale budgetforslag, som Kommissionen afgiver sin (politiske) udtalelse om.

De fem formænds rapport opfordrede også til, at Det Europæiske Finanspolitiske Råd skulle have den samme grad af uafhængighed som de nationale uafhængige finanspolitiske institutioner, sådan som den er fastsat i forordning 473/2013.

Artikel 4 i afgørelsen om Det Europæiske Finanspolitiske Råd fastsætter, at rådets medlemmer skal handle uafhængigt. Rådets uafhængighed begrænses imidlertid af dets svage retlige status og beskedne ressourcer⁴⁵:

1. Formanden og de fire medlemmer udnævnes af Kommissionen. Deres mandat er deltidsbaseret, kort (tre år) og kan fornyes én gang, og der er ingen afskedigelsesbestemmelser (f.eks. om afskedigelse i tilfælde af inhabilitet eller alvorlig forseelse)
2. Eftersom reglerne for Det Europæiske Finanspolitiske Råd er fastlagt ved en kommissionsafgørelse, kan Kommissionen ændre dem
3. Det Europæiske Finanspolitiske Råd er ikke økonomisk uafhængigt, da det ikke har sit eget budget og ikke frit kan administrere sine personaleressourcer. Dets budget hører under det budget for "euroen og den sociale dialog", der administreres af Kommissionens næstformands kabinet, og det dækker løn til medlemmerne (der har status af særlige rådgivere) og omkostningerne til deres forretningsrejser. Det Europæiske Finanspolitiske Råds sekretariat er en enhed under Kommissionens Generalsekretariat. Derfor afholdes dets udgifter (forretningsrejser, invitationer til eksperter, afholdelse af workshops mv.) over Generalsekretariatets driftsbudget
4. Det Europæiske Finanspolitiske Råd er tilknyttet Kommissionens Generalsekretariat og beliggende på samme adresse, og dets websted bestyres ligeledes af Kommissionen.

De ovennævnte faktorer skaber en svag institutionel struktur, hvilket ECB også har fremhævet ved at påpege, at oprettelsen af Det Europæiske Finanspolitiske Råd på grundlag af en kommissionsafgørelse i Kommissionens organisationsstruktur ikke er i overensstemmelse med de standarder, der er fastlagt for de tilsvarende instanser på nationalt plan⁴⁶. Dette problem er også blevet beskrevet af IMF⁴⁷.

Hertil kommer, at mens de fem formænds rapport fastslog, at Det Europæiske Finanspolitiske Råd skulle have mulighed for at afgive udtalelser, når det anså det for nødvendigt, nævner afgørelsen om Det Europæiske Finanspolitiske Råd kun offentliggørelsen af en årlig rapport. Der er ingen udtrykkelig omtale af, at Det Europæiske Finanspolitiske Råd har mulighed for at offentliggøre aktuelle vurderinger eller afgive offentlige udtalelser, og dets kapacitet til at gøre det er under alle omstændigheder hæmmet af dets ressourcebegrænsninger.

Det Europæiske Finanspolitiske Råd offentliggør i praksis to typer regelmæssige rapporter, nemlig (1) sin vurdering af den rette finanspolitiske kurs for euroområdet, som offentliggøres i juni, og (2) en årsrapport, som offentliggøres sidst på året. Endvidere har det for nylig offentliggjort en vurdering af EU's finanspolitiske regler⁴⁸.

De fire rapporter, som blev offentliggjort i 2017 og 2018, er efter vores vurdering af høj analytisk kvalitet. Dette bekræftedes af interessenter, som vi mødte i medlemsstaterne i vores stikprøve, og af vores spørgeundersøgelse henvendt til de uafhængige finanspolitiske institutioner. Faktisk angav 87 % af de uafhængige finanspolitiske institutioner, analysekvaliteten i Det Europæiske Finanspolitiske Råds rapporter var "god", mens 10 % beskrev den som "gennemsnitlig", og kun 3 % beskrev den som "dårlig".

I sin årsrapport giver Det Europæiske Finanspolitiske Råd en evaluering af gennemførelsen af Unionens finanspolitiske ramme. I et særligt afsnit fremsætter det desuden forslag til den fremtidige udvikling af Unionens finanspolitiske ramme. Årsrapporterne indeholdt også en evaluering af udvalgte effektivitetsaspekter vedrørende de uafhængige finanspolitiske institutioner - f.eks. om de anvendte følg eller forklar-princippet, og om de var sikret adgang til information - men det særlige afsnit med forslag indeholdt intet om, hvordan de uafhængige finanspolitiske institutioners situation kunne forbedres.

Endvidere angiver afgørelsen om Det Europæiske Finanspolitiske Råd ikke, hvordan dets forslag skal indgå i Kommissionens interne beslutningstagning. Kommissionen kan reelt ignorere Det Europæiske Finanspolitiske Råds forslag uden begrundelse, fordi den ikke som foreslået i de fem formænds rapport er bundet af følg eller forklar-princippet. Dette problem er blevet påpeget af både ECB⁴⁹ og Den Europæiske Ombudsmand⁵⁰.

I sit svar til Den Europæiske Ombudsmand forklarede Kommissionens næstformand, at der ikke kan drages en direkte parallel mellem Det Europæiske Finanspolitiske Råd og de nationale uafhængige finanspolitiske institutioner. De nationale uafhængige finanspolitiske institutioner er vagthunde, der skal overvåge, om de nationale politikker efterlever de finanspolitiske regler. Det Europæiske Finanspolitiske Råd overvåger ikke EU-budget eller dets gennemførelse - det er et uafhængigt rådgivende organ for Kommissionen. Ifølge Kommissionens næstformand er dette årsagen til, at følg eller forklar-princippet ikke gælder i denne sammenhæng.

Kvaliteten af den analyse og de kritiske holdninger, som Det Europæiske Finanspolitiske Råd har givet udtryk for, viser, at selv om rådet er integreret i Kommissionen, har det været i stand til at afgive uafhængige udtalelser. Denne uafhængighed skyldes imidlertid udelukkende Det Europæiske Finanspolitiske Råds nuværende medlemmer, ikke dets institutionelle struktur. Vores spørgeundersøgelse viste, at de uafhængige finanspolitiske institutioner har en blandet opfattelse af rådets uafhængighed: 53 % af dem mener, at det har "begrænset uafhængighed", mens 47 % mener, at det er "helt uafhængigt".

Kommissionen har indtil videre kun begrænset sikkerhed for, at de nationale budgetrammer gennemføres og anvendes korrekt

De oprindelige krav til medlemsstaternes budgetrammer blev ikke fastsat i en forordning, men i et direktiv. Derfor tager det længere tid at gennemføre disse krav, og medlemsstaterne kan selv bestemme, hvordan de vil gøre det.

Kommissionen angav imidlertid i sin rapport om offentlige finanser i ØMU 2011 (offentliggjort i 2012)⁵¹, at valget af et direktiv imødekom behovet for at opnå balance i medlemsstaternes krav.

Vi undersøgte:

1. om Kommissionen var i stand til at drage rettidige konklusioner om, hvorvidt medlemsstaternes nationale lovgivning overholder EU's krav
2. om Kommissionens vurdering gav nyttig viden om gennemførelsen og anvendelsen af de nationale budgetrammer.

Konklusionerne om den nationale lovgivnings overholdelse af EU's krav blev forsinket på grund af faktorer, der ikke alle var under Kommissionens kontrol

Fristen for gennemførelse af direktiv 2011/85 var den 31. december 2013. Medlemsstaterne skulle notificere Kommissionen om deres nationale gennemførelsesforanstaltninger. Medlemsstaterne fremsatte 323 nationale gennemførelsesforanstaltninger, men kun 67 af dem (20 %) blev notificeret rettidigt (jf. figur 4). Faktisk skulle medlemsstaterne på samme tid indarbejde ikke blot kravene fra direktiv 2011/85 i deres nationale lovgivning, men også kravene fra forordning 473/2013 og finanspagten.

Kilde: Revisionsretten.

Da ikke alle medlemsstater havde gennemført direktiv 2011/85 inden tidsfristen, indledte Kommissionen kort efter 17 traktatbrudssager for manglende notificering om nationale gennemførelsesforanstaltninger. Som det ses i tabel 2, blev de fleste af disse sager (14) lukket i løbet af 1 år, hvilket er Kommissionens benchmark⁵². På grund af lange lovvedtagelsesprocesser i Slovenien og Tjekkiet færdiggjorde disse lande først gennemførelsen af direktiv 2011/85 i henholdsvis 2018 og 2019. Indledningen af processen for overholdelsesvurdering blev således uundgåeligt forsinket i alle de 17 medlemsstater, som der var indledt traktatbrudssager imod.

Kommissionen gennemførte ikke overholdelsesvurderingerne, som omfatter en gennemførelseskontrol og en overensstemmelseskontrol, inden for sin egen benchmarkperiode⁵³, og de resultatmål, der var fastsat i GD ECFIN's årlige forvaltningsplaner for perioden 2014-2017, blev kun delvis opfyldt.

Som følge af sine gennemførelses- og overensstemmelseskontroller iværksatte Kommissionen EU Pilot-sager vedrørende 11 medlemsstater i august 2016, vedrørende yderligere 7 i april 2017 og igen vedrørende yderligere 7 i juli 2019. Dette var et første skridt i forsøget på at løse gennemførelsesproblemer og om muligt undgå formelle traktatbrudssager. For de tre resterende medlemsstaters vedkommende havde Kommissionen i september 2019 endnu ikke afgjort, om den ville indlede EU Pilot-sager.

Rækkefølgen af EU Pilot-sagerne (jf. tabel 3) var ikke dikteret af en gennemførelsesplan, men snarere af operationelle årsager, dvs. om medlemsstaterne havde mulighed for at gennemføre EU Pilot-dialogerne med Kommissionen på engelsk i første bølge, og af Kommissionens interne parathed i anden og tredje bølge. Det blev således ikke prioriteret at vurdere en række medlemsstater i euroområdet med høj offentlig gæld, dvs. dem med det største behov for at opnå en sund finanspolitisk stilling (jf. figur 5).

De syv medlemsstater i euroområdet, som Kommissionen i 2019 har indledt EU Pilot-sager vedrørende (jf. figur 5, tredje kolonne), stod i 2014 (hvor medlemsstaternes gennemførelse skulle være afsluttet) for 77 % af euroområdets BNP (66 % af det samlede BNP for alle EU's medlemsstater uden Det Forenede Kongerige og 56 % af det samlede BNP for alle EU's medlemsstater med Det Forenede Kongerige) og for 77 % af euroområdets offentlige gæld (72 % af den samlede offentlige gæld for alle EU's medlemsstater uden Det Forenede Kongerige og 60 % af den samlede offentlige gæld for alle EU's medlemsstater med Det Forenede Kongerige).

Kilde: Revisionsretten.

De 18 EU Pilot-sager, som blev indledt i første og anden bølge, blev afsluttet med store forsinkelser, og de varede i gennemsnit mere end 65 uger, altså langt over Kommissionens benchmark på 20 uger. I tre af de 18 sager bemærkede vi særlig store tidshuller i kommunikationen (på næsten et år eller mere), hvor Kommissionen ventede på, at medlemsstaterne gennemførte de påkrævede foranstaltninger. De tre sager blev endeligt afsluttet inden for to år, efter at de var indledt. I ét tilfælde afviste Kommissionen svarene fra medlemsstaten (Belgien). I alt afsluttede Kommissionen 11 EU Pilot-sager med en positiv overholdelsesvurdering. I syv andre sager afviste Kommissionen medlemsstaternes svar. I september 2019 var fire af disse syv sager afsluttet. Kommissionen fortsætter sin uformelle informationsudveksling med de andre medlemsstater (jf. tabel 3), men har endnu ikke indledt traktatbrudssager⁵⁴.

* Varighed beregnet indtil 30. september 2019.

Kilde: Revisionsretten.

Kommissionen var nødsaget til at indlede 17 traktatbrudssager for manglende notificering (jf punkt 73) og medlemsstaterne skulle indføre yderligere 102 nationale gennemførelsesforanstaltninger som følge af Kommissionens overensstemmelseskontroller i perioden 2015-2019 (jf. figur 4). I bagklogskabens lys tyder det på, at Kommissionen undervurderede medlemsstaternes udfordringer ved gennemførelsen af direktiv 2011/85 og ikke traf proaktive foranstaltninger til at hjælpe dem hermed i rette tid. Til at hjælpe medlemsstater med at anvende EU-retten korrekt bruger Kommissionen ofte en række "overholdelsesfremmende redskaber" i forskellige faser i den politiske cyklus⁵⁵. Det gjorde den imidlertid kun i begrænset omfang med hensyn til direktiv 2011/85.

Kommissionen vejledte dog medlemsstaterne om de nationale budgetrammer: Ud over kommunikationen under EU Pilot-sagerne blev der også - for det meste uformelt (f.eks. via e-mail, telefon eller på bilaterale møder) - kommunikeret om f.eks. medlemsstaternes lovudkast til gennemførelse af direktiv 2011/85. Dette blev bekræftet af de interessenter, vi mødte, og af vores spørgeundersøgelse henvendt til de uafhængige finanspolitiske institutioner (jf. figur 6). Det er værd at bemærke, at Kommissionen ydede mindre støtte og vejledning for at sikre en effektiv anvendelse af de nationale budgetrammer, end den gjorde for at sikre medlemsstaternes overholdelse af EU's krav.

Kilde: Revisionsrettens spørgeundersøgelse.

Kommissionens hidtidige vurderinger har begrænset informationsværdi, enten på grund af timing eller på grund af mandatforhold

Vi analyserede Kommissionens vurderinger i henhold til direktiv 2011/85, TSSS og forordning 473/2013.

Vurdering af anvendelsen af direktiv 2011/85/EU

Efter at have foretaget sin overholdelsesvurdering af de nationale gennemførelsesforanstaltninger skal Kommissionen vurdere anvendelsen af direktiv 2011/85.

Kommissionen er endnu ikke gået i gang med at vurdere anvendelsen af direktiv 2011/85 på en struktureret og systematisk måde. Det agter den at gøre⁵⁶, når den har færdiggjort sin vurdering af alle medlemsstaternes gennemførelse af kravene i direktiv 2011/85 i national lovgivning (jf. tabel 3).

I oktober 2019 havde Kommissionen endnu ikke udarbejdet en strategi, som fastlægger metoden, kriterierne, delmålene og de forventede resultater fra medlemsstaterne med henblik på at sikre en hensigtsmæssig og rettidig anvendelse af direktiv 2011/85.

Nogle medlemsstater (f.eks. Italien og Spanien) har trods gennemførelsen af direktiv 2011/85 ikke forbedret deres finanspolitiske resultater i overensstemmelse med kravene i SVP. Men Kommissionen har endnu ikke udøvet sine overvågningsbeføjelser⁵⁷ ved at foretage en vurdering med fokus på den operationelle effektivitet af centrale elementer i de nationale budgetrammer. Denne tilgang anvender IMF f.eks. i sin evaluering af finanspolitisk gennemsigtighed.

Alternativt kunne Kommissionen anvende PEFA-metoden, som bruges til at vurdere offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed (Public Expenditure and Financial Accountability). Kommissionen har selv udarbejdet PEFA-metoden, i Generaldirektoratet for Internationalt Samarbejde og Udvikling (GD DEVCO), sammen med IMF og Verdensbanken. Derfor ville den have den nødvendige interne viden til at udføre PEFA-vurderinger.

Ud over vurderingen af overholdelsen og anvendelsen fastsatte direktiv 2011/85, at Kommissionen skulle foretage en gennemgang af dets hensigtsmæssighed senest medio december 2018.

Kravet om at foretage en gennemgang af hensigtsmæssigheden indgik ikke specifikt i Kommissionens oprindelige forslag, men blev tilføjet undervejs i lovgivningsprocessen. Til trods for, at de mellemfristede budgetrammer er et centralt element i de nationale budgetrammer og i direktiv 2011/85, er de ikke udtrykkeligt omfattet af gennemgangen af direktivets hensigtsmæssighed. Vi noterer os dog Kommissionens hensigt om at lade denne gennemgang omfatte de mellemfristede budgetrammer.

Trods tidsfristen i december 2018 havde Kommissionen i oktober 2019 endnu ikke offentliggjort sin gennemgang af hensigtsmæssigheden af direktiv 2011/85.

Men baseret på en økonomisk undersøgelse konkluderede Kommissionen i januar 2019, at ejerskab til EU's finanspolitiske regler på nationalt plan er blevet styrket i de senere år, fordi der er oprettet stærkere nationale finanspolitiske rammer efter fremsættelsen af lovinitiativer på EU-plan⁵⁸. I undersøgelsen indgik økonometrisk dokumentation for en sammenhæng mellem kvaliteten af de mellemfristede budgetrammer (målt ved hjælp af indekset for mellemfristede budgetrammer, jf. punkt 04) og den konjunkturkorrigerede primære saldo. Denne stærke sammenhæng fortolkes som bevis på, at ejerskabet på nationalt plan har en positiv indvirkning på den finanspolitiske disciplin.

Indekset for mellemfristede budgetrammer vurderer kvaliteten af de nationale budgetrammer på grundlag af 11 kriterier (jf. tabel 4). Ét af kravene i direktiv 2011/85 er ikke omfattet af nogen kriterier, og seks af de anvendte kriterier svarer ikke til kravene i direktiv 2011/85, men til andre elementer, som Kommissionen anser for at være ønskelige.

Note: ✘: ikke inkluderet.

Kilde: Revisionsretten.

Denne analyse er værdifuld, men kan af følgende årsager ikke betragtes som en gennemgang af hensigtsmæssigheden af direktiv 2011/85 for så vidt angår kravene til mellemfristede budgetrammer:

• Det indeks for mellemfristede budgetrammer, der anvendes i denne analyse, er baseret på databasen vedrørende finanspolitisk styring (jf. punkt 04), som primært indeholder information fra nationale myndigheder snarere end information fra Kommissionens uafhængige vurdering af de nationale budgetrammers funktionsmåde
• De anvendte kriterier til beregning af indekset og kravene i direktiv 2011/85 overlapper kun delvis hinanden (jf. punkt 91)
• Et forbedret indeks afspejler måske blot vedtagelsen af en budgetreform, selv om den endnu ikke er operationel, så indekset blot tager højde for reformens udformning og ikke for dens faktiske funktionsmåde (jf. tekstboks 4)
• Indekset for mellemfristede budgetrammer dækker perioden 2006-2015. Men 2015 ligger før indledningen af EU Pilot-sagerne, så indekset har ikke kunnet afspejle Kommissionens vurdering af gennemførelsen og anvendelsen af direktiv 2011/85
• Indekset for mellemfristede budgetrammer viser en forbedring (højere pointtal) for medlemsstater i euroområdet enten i 2011 eller tidligere, undtagen for Frankrig, Tyskland, Finland (med en svag forhøjelse i henholdsvis 2012, 2013 og 2015) og Luxembourg (2014). Forbedringer, der fandt sted i 2011 og tidligere, kan imidlertid ikke anses for at afspejle effekten af direktiv 2011/85, som først trådte i kraft 13. december 2011. I de medlemsstater, der var omfattet af et finansielt støtteprogram (Cypern, Grækenland, Irland, Letland, Spanien og Portugal), var der også forbedringer, og det samme var der i en medlemsstat, der var ved at tilslutte sig euroen (Litauen). Kommissionens analyse anerkender den rolle, som de finansielle støtteprogrammer spiller, men skelner ikke mellem effekten af direktiv 2011/85 og effekten af forpligtelserne i henhold til de finansielle støtteprogrammer eller den pågældende medlemsstats ambitioner om at tilslutte sig euroområdet.

Vurdering af finanspagten

TSSS kræver, at Kommissionen "inden for rimelig tid" fremlægger en rapport med sin vurdering af overholdelsen af finanspagten i de nationale bestemmelser, som er vedtaget af medlemsstaterne (jf. punkt 06). På grundlag af oplysninger fra medlemsstaterne fremlagde Kommissionen sin rapport den 22. februar 2017⁵⁹. I overensstemmelse med sit mandat fokuserer Kommissionen i sin vurdering på de nationale bestemmelsers overholdelse af lovgivningen. Den har ikke fået mandat til at vurdere den faktiske anvendelse af de nye nationale regler til gennemførelse af finanspagten.

Der kan uddrages følgende hovedkonklusioner af rapporten:

• Alle medlemsstaterne havde indført en bindende regel om budgetbalance, nogle dog kun på forfatningsniveau
• Medlemsstaterne har forskellige definitioner på ekstraordinære omstændigheder, der muliggør en midlertidig afvigelse fra deres mellemfristede budgetmålsætning
• Medlemsstaterne divergerer med hensyn til, i hvilket omfang korrektionsmekanismen er automatisk, og med hensyn til omfanget af de nødvendige korrigerende tiltag
• Alle medlemsstaterne havde vedtaget lovbestemmelser om oprettelse af uafhængige finanspolitiske institutioner, men i nogle tilfælde havde Kommissionen betænkeligheder med hensyn til uafhængighedsforanstaltningerne
• Mange medlemsstater havde endnu ikke integreret følg eller forklar-princippet i deres retlige rammer (dvs. at en stat skal begrunde tilfælde, hvor den ikke følger den uafhængige finanspolitiske institutions vurderinger), men de forpligtede sig til at anvende det korrekt.

Kommissionens samlede vurdering var positiv, selv om gennemførelsen af finanspagten var langsom og ufuldstændig. Faktisk var Kommissionens positive vurdering af 16 medlemsstaters overholdelse betinget af, at de opfyldte de forpligtelser, de havde indgået. Men som påpeget af ECB⁶⁰ er forpligtelser ikke en tilstrækkelig erstatning for lovbestemmelser, da de ikke kan håndhæves. Kommissionens vurdering var derfor ikke fyldestgørende, og den svækkede kravene ved at acceptere forpligtelser.

Vurdering af gennemførelsen af forordning 473/2013

I november 2014 foretog Kommissionen en første vurdering af anvendelsen af forordning 473/2013 i forbindelse med den gennemgang af den økonomiske styring, som omfattede retsakterne i sixpacken og twopacken. Vurderingen førte imidlertid ikke til en klar konklusion, fordi den fandt sted for tidligt efter ikrafttrædelsen af forordning 473/2013. Den næste vurdering finder sted ved udgangen af 2019.

Kommissionen overvåger desuden status for den nationale lovgivning om de nationale budgetrammer samt anvendelsen af dem i det europæiske semester⁶¹, om end i begrænset omfang: Den vurderer, om medlemsstaternes budgetstilling nærmer sig deres mellemfristede budgetmålsætning (jf. punkt 46), men evaluerer ikke udførligt de underliggende nationale budgetrammers funktionsmåde. I figur 7 beskrives de forskellige trin nærmere.

Kilde: Revisionsretten.

Konklusioner og anbefalinger

Vi undersøgte, om Kommissionens tiltag til at styrke EU-medlemsstaternes budgetrammer havde givet de ønskede resultater. Vi konkluderer, at Kommissionen ved at stille forslag til direktiv 2011/85 og forordning 437/2013, som er blevet vedtaget, samt forelægge 2017-udkastet til direktiv, for hvilket lovgivningsprocessen fortsat er i gang, bidrog til at skabe forbedringer i de nationale budgetrammer (punkt 17).

Kommissionen har imidlertid ikke præciseret, hvordan den vil minimere de mulige forskelle mellem sin egen og de uafhængige finanspolitiske institutioners vurderinger i tilfælde, hvor både den selv og de uafhængige finanspolitiske institutioner vurderer overholdelsen af EU's finanspolitiske regler.

Der har været tilfælde, hvor Kommissionen og en uafhængig finanspolitisk institution er nået frem til forskellige konklusioner. Én årsag til dette er, at Kommissionen ved sin overholdelsesvurdering gør fuld brug af den skønsmargen, som EU-retten giver den, og af sine beføjelser til at fortolke denne skønsmargen. Dette gælder især i forbindelse med de "ekstraordinære omstændigheder", der accepteres som begrundelse for en opblødning af tilpasningskravene til medlemsstater, der endnu ikke har opfyldt deres mellemfristede budgetmålsætninger (punkt 45-55).

For at sikre, at de uafhængige finanspolitiske institutioner kan udfylde deres rolle effektivt, og for at minimere forskellene mellem de uafhængige finanspolitiske institutioners og Kommissionens vurderinger vedrørende overholdelsen af EU's finanspolitiske regler, bør Kommissionen styrke samarbejdet med de uafhængige finanspolitiske institutioner.

Tidsramme: fra og med 2020.

En række krav i EU's retlige ramme vedrørende mellemfristede budgetrammer og uafhængige finanspolitiske institutioner lever ikke op til de internationale standarder og bedste praksis, som er fastlagt af IMF og OECD, ofte til trods for de holdninger, der kommer til udtryk i økonomiske oplæg offentliggjort af Kommissionen selv. Hvis 2017-udkastet til direktiv godkendes, vil det kun delvis afhjælpe disse svagheder (punkt 18-41).

Med henblik på yderligere styrkelse af budgetrammerne bør Kommissionen gennemgå kravene om mellemfristede budgetrammer og uafhængige finanspolitiske institutioner, bl.a. under hensyntagen til internationale standarder og bedste praksis, og foreslå relevante foranstaltninger til at forbedre deres anvendelsesområde og effektivitet. Kommissionen bør basere dette på bemærkningerne i denne beretning samt på resultaterne af sin gennemgang af hensigtsmæssigheden og sin vurdering af overholdelsen og anvendelsen af direktiv 2011/85 og forordning 473/2013.

Tidsramme: senest ét år efter offentliggørelsen af Kommissionens vurdering af sixpacken og twopacken (som omfatter direktiv 2011/85 og forordning 473/2013).

Det Europæiske Finanspolitiske Råds effektivitet begrænses af dets nuværende institutionelle struktur. Desuden gælder følg eller forklar-princippet ikke for Kommissionen (punkt 56-68).

Med henblik på yderligere at styrke håndhævelsen af EU's finanspolitiske regler og den uafhængige vurdering af Kommissionens arbejde med hensyn til den nationale dimension bør Kommissionen:

1. gennemgå Det Europæiske Finanspolitiske Råds mandat og institutionelle struktur og offentliggøre sine konklusioner, inklusive begrundelser for eventuelt ikke at foreslå ændringer
2. anvende følg eller forklar-princippet, så den offentligt skal begrunde tilfælde, hvor den ikke følger Det Europæiske Finanspolitiske Råds vurderinger.

Tidsramme: senest ét år efter offentliggørelsen af Kommissionens vurdering af sixpacken og twopacken (som omfatter direktiv 2011/85 og forordning 473/2013).

Kommissionen har endnu ikke afsluttet sin vurdering af de nationale loves overholdelse af kravene i direktiv 2011/85, herunder om gennemførelses- og overensstemmelseskontroller (punkt 72-80).

Kommissionens vurderinger af anvendelsen af EU's retlige ramme (direktiv 2011/85 og forordning 473/2013) er enten ikke blevet foretaget endnu, eller allerede blevet foretaget i en for tidlig gennemførelsesfase til at være nyttige (jf. punkt 84-92 og 96).

Kommissionens nuværende overvågning af status for de nationale budgetrammer er bl.a. baseret på dens database vedrørende finanspolitisk styring. Den indeholder information fra medlemsstaterne, som primært fokuserer på den institutionelle struktur frem for den faktiske funktionsmåde (punkt 92).

Med henblik på at vurdere opfyldelsen af målsætningerne i retsakterne (direktiv 2011/85 og forordning 473/2013) bør Kommissionen i betragtning af, at der er gået henholdsvis otte og seks år, siden de blev vedtaget:

1. snarest afslutte overholdelsesvurderingen
2. foretage og offentliggøre en fyldestgørende gennemgang af hensigtsmæssigheden af direktiv 2011/85 snarest muligt
3. revidere spørgeskemaerne til databasen vedrørende finanspolitisk styring eller identificere et andet egnet værktøj til regelmæssigt at indhente fyldestgørende information om de nationale budgetrammers faktiske funktionsmåde
4. regelmæssigt overvåge de nationale budgetrammers funktionsmåde ved hjælp af en struktureret metode med fokus på den operationelle effektivitet af centrale elementer i de nationale budgetrammer. Kommissionen bør følge op på væsentlige konstaterede svagheder.

Tidsramme for a): medio 2020, b): senest ved udgangen af 2019, c): senest ved udgangen af 2020 og d): fra og med 2021.

Vedtaget af Afdeling IV, der ledes af Alex Brenninkmeijer, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 15. oktober 2019.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Bilag

Bilag I – Tidslinje for retsgrundlag og publikationer

Kilde: Revisionsretten.

Bilag II – Kommissionens syn på den mellemfristede budgetramme

i) En samlet proces til udarbejdelse af den mellemfristede budgetramme og det årlige budget samt fuldt integreret dokumentation.

Kommissionen anerkendte allerede i 2011 det problem, at selv om stabilitets- og konvergensprogrammerne (SVP) allerede havde et flerårigt perspektiv, var disse politikdokumenters politiske relevans forblevet begrænset i de nationale drøftelser om budgetstrategier trods det forhold, at medlemsstaterne skulle udarbejde deres budgetter i overensstemmelse med deres SVP-forpligtelser⁶². I sin foreløbige fremskridtsrapport fra 2012 om gennemførelsen af direktiv 2011/85/EU henviste Kommissionen desuden til indplaceringen af de mellemfristede budgetrammer i den årlige budgetcyklus samt til fuldt integreret dokumentation som centrale aspekter, der skulle "overvejes omhyggeligt"⁶³.

ii) Fremadskuende foranstaltninger til udgiftskontrol, som sikrer efterlevelse af de mellemfristede planer.

Med hensyn til fremførselsordninger påpegede Kommissionen behovet for at sætte grænser for ubenyttede bevillinger, som kan overføres til det eller de næste budgetår, da sådanne ordninger ellers til en vis grad kan svække rammens stringens og præcision⁶⁴. Desuden mener Kommissionen, at det i forbindelse med flerårige rammer er nødvendigt at fastlægge passende reserver til uforudsete udgifter og regler for adgang til disse midler⁶⁵.

iii) Ansvarlighedsmekanisme⁶⁶.

Det bemærkes desuden, at manglende bestemmelser om overvågning af den flerårige budgetgennemførelse ikke er i overensstemmelse med Kommissionens holdning til de centrale krav vedrørende mellemfristede budgetrammer. Faktisk har Kommissionens metode til beregning af indekset for mellemfristede budgetrammer siden 2006 omfattet overvågning og håndhævelse af flerårige budgetmål som en af de fem dimensioner i vurderingen af kvaliteten af de mellemfristede budgetrammer i medlemsstaterne⁶⁷. Derudover anerkendte Kommissionen allerede i 2007, at manglende overvågning er en gennemgående svaghed i medlemsstaterne⁶⁸. Endvidere gentog Kommissionen i 2010, at analysen af afvigelser fra den påtænkte finanspolitiske kurs samt overvågnings- og korrektionsmekanismerne er centrale elementer i udformningen af mellemfristede budgetrammer⁶⁹.

Bilag III – Uensartethed i de uafhængige finanspolitiske institutioner

* FTE: Fuldtidsækvivalent.

Kilde: Revisionsretten, baseret på data fra Kommissionen.

Bilag IV – De finanspolitiske regler i den forebyggende del af stabilitets- og vækstpagten og i finanspagten

Akronymer og forkortelser

BNP: Bruttonationalprodukt

ECB: Den Europæiske Centralbank

GD ECFIN: Generaldirektoratet for Økonomiske og Finansielle Anliggender

IMF: Den Internationale Valutafond

OECD: Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling

PEFA: Offentlige udgifter og finansiel ansvarlighed

Rådet: EU-Rådet

SVP: Stabilitets- og vækstpagten

TEUF: Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

TSSS: Traktaten om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union

Økofinrådet: Rådet for Økonomi og Finans

Glossar

Anvendelse: Iværksættelse af EU-lovgivning og national lovgivning.

Automatisk korrektionsmekanisme: En forpligtelse til at gennemføre korrigerende foranstaltninger, der automatisk aktiveres i tilfælde af væsentlige konstaterede afvigelser fra den mellemfristede budgetmålsætning eller tilpasningsstien i retning af denne.

Database vedrørende finanspolitisk styring: Et redskab i Kommissionen med information om hovedelementerne i medlemsstaternes rammer for finanspolitisk styring, navnlig de nationale finanspolitiske regler, de uafhængige finanspolitiske institutioner og de mellemfristede budgetrammer.

Det Europæiske Finanspolitiske Råd: Et rådgivende organ for Kommissionen med ansvar for at evaluere gennemførelsen af EU's finanspolitiske regler, foreslå ændringer af den finanspolitiske ramme og foretage økonomiske vurderinger.

Det europæiske semester: Den årlige cyklus, som danner rammerne for samordning af EU-medlemsstaternes økonomiske politikker og overvågning af fremskridt, navnlig med hensyn til finanspolitikken som fastlagt i stabilitets- og vækstpagten.

EU Pilot-sag: En uformel dialog imellem Kommissionen og en medlemsstat om potentielt manglende overholdelse af EU-retten. Finder sted før indledelse af en formel traktatbrudssag.

EU-netværket for uafhængige finanspolitiske institutioner: En gruppe oprettet med støtte fra Kommissionen i 2013, som består af nationale uafhængige finanspolitiske institutioner i EU og Det Europæiske Finanspolitiske Råd og ledes af Kommissionen.

Finanspagten: En aftale om at styrke budgetdisciplinen med 22 kontraherende parter ud af de 25, der har underskrevet den mellemstatslige traktat om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union.

Finanspolitisk regel: En permanent begrænsning af finanspolitikken, ofte udtrykt som et numerisk loft eller mål i forhold til bruttonationalproduktet vedrørende en indikator for finanspolitiske resultater.

Finanspolitiske resultater: Opretholdelse af budgetdisciplinen for at fremme makroøkonomisk stabilitet og bæredygtig vækst.

Gennemførelse: Vedtagelse, offentliggørelse og ikrafttrædelse af nationale bestemmelser til gennemførelse af et EU-direktiv inden for den fastsatte tidsfrist.

Gennemførelseskontrol: Vurdering af nationale gennemførelsesforanstaltningers nøjagtighed/forenelighed med et direktivs bestemmelser.

Mellemfristet budgetmålsætning: Et landespecifikt mål for finanspolitik fastsat i stabilitets- og vækstpagten, som for de fleste medlemsstaters vedkommende er -1 % af bruttonationalproduktet og for euroområdets medlemsstater er noget strengere - 0,5 % af BNP - medmindre de har en lav gældskvote.

Mellemfristet budgetramme: Finanspolitiske ordninger, der forlænger finanspolitikkens tidshorisont ud over det etårige budgetperspektiv.

Nationale budgetrammer: Ordninger, procedurer, regler og institutioner, som ligger til grund for budgetpolitikken.

Netværket af uafhængige finanspolitiske institutioner i EU: Platform etableret i 2015 til udveksling af synspunkter og ekspertise og samling af ressourcer. Alle uafhængige finanspolitiske tilsynsorganer, som opererer i EU, kan deltage i netværket, som ledes af en af institutionerne.

Overensstemmelseskontrol: Indledende verificering af, om alle de nødvendige direktivbestemmelser er dækket af nationale gennemførelsesforanstaltninger.

Overholdelsesvurdering: En evaluering af inkorporering og overensstemmelse i forbindelse med gennemførelsen af et EU-direktiv på nationalt plan.

Potentielt output: Et teoretisk begreb for det outputniveau (BNP) på et givet tidspunkt, som er foreneligt med en stabil inflation. Det vokser over tid i et tempo, der ikke nødvendigvis er konstant. Hverken niveauet eller vækstraten kan måles direkte, men må anslås.

Primær saldo: Budgetsaldoen minus rentebetalinger på den offentlige gæld.

Proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer: Proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer har til formål at identificere, forebygge og håndtere forekomsten af potentielt skadelige makroøkonomiske ubalancer, der kan påvirke den økonomiske stabilitet negativt i en bestemt medlemsstat, i euroområdet eller i EU som helhed.

Reglen om budgetbalance: Den offentlige budgetstilling skal være i balance eller i overskud. I både stabilitets- og vækstpagten og traktaten om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union anses denne regel for overholdt, hvis den årlige strukturelle offentlige saldo svarer til den mellemfristede budgetmålsætning.

Sixpacken: En EU-pakke om økonomisk styring med seks lovgivningsmæssige foranstaltninger (fem forordninger og direktiv 2011/85) vedtaget i november 2011.

Stabilitets- og konvergensprogrammer: I henhold til stabilitets- og vækstpagten skal medlemsstaterne hvert år fremlægge et dokument, der fastlægger deres budgetplaner for de næste tre år. Det anvendes af Kommissionen og finansministrene til at vurdere, om landene er på vej til at opfylde deres mellemfristede budgetmålsætning. Landene i euroområdet fremlægger "stabilitetsprogrammer", mens de medlemsstater, der ikke har vedtaget euroen, udarbejder "konvergensprogrammer".

Stabilitets- og vækstpagten (SVP): Et regelsæt vedtaget i 1997 med det formål at sikre stabilitet i Den Økonomiske og Monetære Union ved at sørge for, at medlemsstaterne tilstræber sunde offentlige finanser og samordner deres finanspolitik.

Stabilitets- og vækstpagtens forebyggende del: Hovedformålet med den forebyggende del, som fastsat i Rådets forordning (EU) nr. 1466/97, var at sikre, at medlemsstaterne hurtigt konvergerede i retning af en budgetsaldo tæt på balance eller i overskud, som ville sætte dem i stand til at håndtere normale konjunkturudsving uden at overskride grænsen på 3 % for det samlede underskud.

Stabilitets- og vækstpagtens korrigerende del: Proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, som iværksættes af Rådet efter henstilling fra Kommissionen imod enhver EU-medlemsstat, der overskrider det loft for budgetunderskud, som er pålagt af EU's forordning om stabilitets- og vækstpagten. Proceduren indebærer adskillige skridt, som kan udmunde i sanktioner, og som skal tilskynde medlemsstaten til at få sit budgetunderskud under kontrol. Proceduren er en nødvendighed for en velfungerende økonomisk og monetær union.

Strukturel saldo: Den faktiske budgetsaldo minus den cykliske komponent samt engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger. Den strukturelle saldo udtrykker den underliggende tendens i budgetsaldoen.

Traktaten om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union: En mellemstatslig traktat vedtaget i 2012, der fastsætter regler med henblik på at fremme de kontraherende parters budgetdisciplin og samordning af økonomiske politikker og forbedre styringen i euroområdet.

Twopacken: En EU-pakke med to lovgivningsmæssige foranstaltninger (forordning 472 og 473) vedtaget i maj 2013, der har til formål at styrke den økonomiske styring i euroområdet.

Uafhængig finanspolitisk institution: Et offentligt organ, som fremmer sund finanspolitik og holdbare offentlige finanser ved at udføre forskellige opgaver, f.eks. udarbejde makroøkonomiske og budgetmæssige prognoser og foretage overholdelsesvurderinger vedrørende finanspolitikken.

Udgiftsregel: En langsigtet grænse for de absolutte udgifter eller for udgiftsvækstraten.

Udkast til budgetplan: Et dokument, som medlemsstaterne i euroområdet hvert år skal forelægge for Kommissionen som grundlag for den finanspolitiske koordinering.

Udvalget for Økonomisk Politik: Et rådgivende organ for Økofinrådet og Kommissionen, der hjælper med at skabe enighed om den økonomiske politik (herunder job og vækst) og de offentlige finansers holdbarhed.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger fremlægger resultaterne af dens revisioner vedrørende EU's politikker og programmer eller forvaltningsmæssige spørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udarbejder Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling IV - Regulering af markeder og konkurrenceøkonomi, der ledes af Alex Brenninkmeijer, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Neven Mates, medlem af Revisionsretten, indtil udløbet af hans mandat (juli 2019), og derefter af Mihails Kozlovs, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Edite Dzalbe, attaché Laura Graudina, attaché Marko Mrkalj, ledende administrator Marion Colonerus, opgaveansvarlig Stefano Sturaro, og revisorerne Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou og Maëlle Bourque. Michael Pyper ydede sproglig støtte.

Fra venstre mod højre: Stefano Sturaro, Marion Colonerus, Mihails Kozlovs, Maëlle Bourque, Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou.

Slutnoter

¹ Det Europæiske Råd (2010), "Report by the Task Force to the European Council on strengthening economic governance in the EU".

² Jf. f.eks. Debrun, X. et al. (2008), "Tied to the mast? National fiscal rules in the European Union", Economic Policy 23/54, s. 299-362.

³ IMF (2013), "Reassessing the role and modalities of fiscal policy in advanced economies", politisk oplæg.

⁴ Jf. f.eks. Europa-Kommissionen (2004), "Report on public finances in EMU 2004".

⁵ EU-Rådet (2005), "Ecofin Council report to the European Council of 22-23 March 2005 on improving the implementation of the Stability and Growth Pact".

⁶ EU-Rådet (2009), "2967th Economic and Financial Affairs Council conclusions on fiscal exit strategy".

⁷ Rådets direktiv 2011/85/EU af 8. november 2011 om krav til medlemsstaternes budgetmæssige rammer, EUT L 306 af 23. november 2011 (i dette dokument betegnet direktiv 2011/85).

⁸ Kommissionen (2012), COM(2012) 342 final, "Meddelelse fra Kommissionen - Fælles principper for nationale finanspolitiske korrektionsmekanismer".

⁹ Debrun, X. og Kinda, T. (2014), "Strengthening post-crisis fiscal credibility: Fiscal Councils on the rise — A new dataset", IMF working paper 14/58.

¹⁰ Beetsma, R. et al. (2018), "The rise of independent fiscal institutions: recent trends and performance", IMF working paper 18/68.

¹¹ Jonung, L. og Larch, M. (2006), "Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts", Economic Policy 21/47, s. 492-534.
IMF (2013), "Case studies of fiscal councils — functions and impact".

¹² Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 473/2013 af 21. maj 2013 om fælles bestemmelser om overvågning og evaluering af udkast til budgetplaner og til sikring af korrektion af uforholdsmæssigt store underskud i medlemsstaterne i euroområdet, EUT L 140 af 17. maj 2013 (i dette dokument betegnet forordning 473/2013).

¹³ Kommissionen (2017), COM(2017) 824 final, "Forslag til Rådets direktiv om bestemmelser til styrkelse af den finanspolitiske ansvarlighed og den mellemfristede budgetmæssige udvikling i medlemsstaterne", s. 3.

¹⁴ Det Økonomiske og Finansielle Udvalg (2019), "Draft supplementary EFC findings on the transposition of the Fiscal Compact", ecfin.cef.cpe(2019)1812588.

¹⁵ Kommissionens afgørelse (EU) 2015/1937 af 21. oktober 2015 om oprettelse af et uafhængigt rådgivende europæisk finanspolitisk råd samt Kommissionens afgørelse (EU) 2016/221 af 12. februar 2016 om ændring af afgørelse (EU) 2015/1937 om oprettelse af et uafhængigt rådgivende europæisk finanspolitisk råd.

¹⁶ Juncker, J.-C., Tusk, D., Dijsselbloem, J., Draghi, M. og Schulz, M. (2015), De fem formænds rapport: Gennemførelse af Europas Økonomiske og Monetære Union.

¹⁷ Revisionsrettens særberetning nr. 10/2016, "Det kræver yderligere forbedringer at sikre, at proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud gennemføres effektivt" (http://eca.europa.eu).

¹⁸ Revisionsrettens særberetning nr. 18/2018, "Er det vigtigste mål for stabilitets- og vækstpagtens forebyggende del realiseret?" (http://eca.europa.eu).

¹⁹ Revisionsrettens særberetning nr. 3/2018, "Revision af proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer (PMU)" (http://eca.europa.eu).

²⁰ Disse medlemsstater i euroområdet blev udvalgt, fordi de havde høj gæld, fordi deres budgetrammer var blevet markant forbedret, eller fordi de allerede længe havde haft en uafhængig finanspolitisk institution.

²¹ I fem af de 28 medlemsstater deles to institutioner om de opgaver, der skal udføres af en uafhængig finanspolitisk institution.

²² Kommissionen (2012), "Report on public finances in EMU 2011", s. 101.

²³ Den Europæiske Centralbank (2018), CON/2018/25.

²⁴ Kommissionen (2017), C(2017) 1201 final, "Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union", s. 3.

²⁵ Den Europæiske Centralbank (2018), CON/2018/25.

²⁶ Alle år efter det aktuelle budget-/regnskabsår.

²⁷ IMF (2013), Cangiano, G. et al., "Public Financial Management and its emerging architecture", s. 161.

²⁸ OECD (2004), "The Legal Framework for Budget Systems", tekstboks III.4; IMF (2010), Lienert, I. og Fainboim, I., "Reforming Budget Systems Laws", tekstboks 4 og s. 12-13; IMF (2013), Cangiano, G. et al., "Public Financial Management and its emerging architecture", p. 156; IMF (2014), "Fiscal transparency code", princip 2.1.3, 2.3.1 og 2.3.2; Verdensbanken (2013), "Beyond the annual budget. The global experience with medium term expenditure frameworks", s. 58-59.

²⁹ IMF (2014), "Fiscal transparency code", princip 2.1.3.

³⁰ Det potentielle output er et teoretisk begreb for det outputniveau (BNP) på et givet tidspunkt, som er foreneligt med en stabil inflation. Det vokser over tid i et tempo, der ikke nødvendigvis er konstant. Hverken niveauet eller vækstraten kan måles direkte, men må anslås.

³¹ IMF og OECD opdaterede deres standarder og bedste praksis for god budgetforvaltningsskik i henholdsvis 2014 og 2015 for at indarbejde erfaringerne fra den økonomiske og finansielle krise. Kommissionen lod imidlertid ikke denne opdatering afspejle i 2017-udkastet til direktiv.

³² IMF (2013), "The functions and impact of fiscal councils": Dette dokument er den mest omfattende oversigt over finanspolitiske råd hidtil, og det baserer sig på andre dokumenter, bl.a. OECD's udkast til principper fra 2012 og Kopits, G. (2011), "Independent fiscal institutions: Developing good practices", s. 35-52.

³³ OECD's principper forelå allerede i 2012, og de blev vedtaget i 2014. Jf. OECD (2014), "Recommendation on Principles for IFIs".

³⁴ Kommissionen (2017), Jankovics, L. og Sherwood, M., "Independent fiscal institutions in the EU Member States: The early years", debatoplæg 067.

³⁵ Kommissionen (2004), Jonung, L. og Larch, M., "Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts".

³⁶ Optimistisk skævhed indebærer, at væksten i output og indtægter overvurderes, mens de ikkediskretionære udgifter undervurderes.

³⁷ IMF (2007), "Code of good practices on fiscal transparency", princip 4.3.4.

³⁸ OECD (2014), "Recommendation on Principles for IFIs", princip 3.3.

³⁹ Netværket af uafhængige finanspolitiske institutioner i EU (2016), "Defining and enforcing minimum standards for IFIs".

⁴⁰ Netværket af uafhængige finanspolitiske institutioner i EU (2018), "Statement by the Network of EU IFIs in response to the Proposal for a Council Directive laying down provisions for strengthening fiscal responsibility and the medium-term budgetary orientation in Member States".

⁴¹ I 2015 offentliggjorde Kommissionen en fortolkningsmeddelelse om sin fortolkningsmargen, "Optimal udnyttelse af fleksibiliteten inden for rammerne af de gældende regler under stabilitets- og vækstpagten", COM(2015) 12 final. Denne blev efterfølgende afspejlet i den fælles vedtagne holdning fra november 2015, som blev godkendt af Rådet i februar 2016.

⁴² For at opnå hurtig konvergens hen imod den mellemfristede budgetmålsætning fastsætter SVP det benchmark, at medlemsstaterne skal justere deres strukturelle budgetstillinger med 0,5 % af BNP pr. år.

⁴³ Det Europæiske Finanspolitiske Råd (2018), "Annual report 2018", s. 42.

⁴⁴ Irish Fiscal Advisory Council (2016), "Fiscal assessment report", s. 67.

⁴⁵ Det Europæiske Finanspolitiske Råd består af en bestyrelse og et sekretariat (bemandet med en sekretariatschef og særlige supportmedarbejdere, p.t. begrænset til fem økonomer og én assistent).

⁴⁶ ECB (2015), "Economic Bulletin", nr. 7, tekstboks 5: "The creation of a European Fiscal Board".

⁴⁷ IMF (2016), "2016 Article IV consultation – euro-area policies", IMF-landerapport 16/219, s. 20.

⁴⁸ Det Europæiske Finanspolitiske Råd offentliggjorde også en udtalelse til støtte for Danmarks Økonomiske Råd i marts 2018.

⁴⁹ ECB (2015), "Economic Bulletin", nr. 7, tekstboks 5: "The creation of a European Fiscal Board".

⁵⁰ Den Europæiske Ombudsmand (2016), "Letter from the European Ombudsman to the President of the European Commission regarding Transparency of the European Fiscal Board".

⁵¹ Kommissionen (2012), "Report on public finances in EMU 2011", s. 101.

⁵² Revisionsretten (2018), horisontal analyse: "EU-rettens gennemførelse i praksis: Kommissionens tilsynsansvar i henhold til artikel 17, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Union", tekstboks 4.

⁵³ Gennemførelseskontroller bør færdiggøres senest seks måneder efter gennemførelsesfristen eller efter datoen for notificering om de nationale gennemførelsesforanstaltninger, og overensstemmelseskontroller bør færdiggøres senest 16-24 måneder efter datoen for underretning om de nationale gennemførelsesforanstaltninger.

⁵⁴ Hvis der er indledt en EU Pilot-sag, men den ikke længere ser ud til at give de forventede resultater i rette tid, bør Kommissionen indlede en formel traktatbrudssag.

⁵⁵ Gennemførelsesplaner, retningslinjer, forklarende dokumenter, netværk, ekspertgrupper, workshops, pakkemøder og resultattavler anvendes som "overholdelsesfremmende redskaber".

⁵⁶ Nogle af aspekterne i anvendelsesvurderingen indgik allerede i gennemførelsesvurderingen.

⁵⁷ Kommissionen (2012), "Report on public finances in EMU 2011", s. 101.

⁵⁸ Kommissionen (2019), "Report on public finances in EMU 2018", s. 138.

⁵⁹ Kommissionen (2017), C(2017) 1201 final, "Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union".

⁶⁰ ECB (2017), "Economic Bulletin 4", tekstboks 8: "The fiscal compact: the Commission's review and the way forward".

⁶¹ EU's årlige cyklus for samordning af de økonomiske politikker, der også omfatter finanspolitikken som fastlagt i SVP.

⁶² Kommissionen (2012), "Report on public finances in EMU 2011", s. 105.

⁶³ Kommissionen (2012), COM(2012) 761 final, "Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet, Foreløbig fremskridtsrapport vedrørende gennemførelsen af Rådets direktiv 2011/85/EU om krav til medlemsstaternes budgetmæssige rammer", s. 6.

⁶⁴ Kommissionen (2015), Sherwood, M., "Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States", debatoplæg 021, s. 6.

⁶⁵ Kommissionen (2012), "Fiscal frameworks in the European Union: May 2012 update on priority countries (Addendum to occasional paper 91)", lejlighedsskrift 113, s. 15.

⁶⁶ IMF (2010), Lienert, I. og Fainboim, I., "Reforming Budget Systems Laws", tekstboks 3 og tekstboks 4.

⁶⁷ Kommissionen (2007), "Report on public finances in EMU 2007", tekstboks III.4.1; Kommissionen (2015), Sherwood, M., "Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States", debatoplæg 021, tekstboks A1.1.

⁶⁸ Kommissionen (2007), "Report on public finances in EMU 2007", s. 158.

⁶⁹ Kommissionen (2010), "Report on public finances in EMU 2010", tekstboks II.3.3.

Tidslinje

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2019

© Den Europæiske Union, 2019

Eftertryk tilladt med kildeangivelse.
Ved enhver anvendelse eller gengivelse af fotos eller andet materiale, der ikke er omfattet af Den Europæiske Union ophavsret, skal der indhentes tilladelse direkte fra indehaverne af ophavsrettighederne.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.