Sprijinul acordat de UE sectorului turismului: este nevoie de o orientare strategică nouă și de o abordare mai bună în materie de finanțare

Sinteză

I UE este regiunea cea mai vizitată din lume, cu o cotă în 2019 de aproximativ 37 % din numărul total de turiști internaționali. Astfel, turismul este un sector economic esențial în UE, reprezentând 9,9 % din produsul intern brut și 11,6 % din totalul locurilor de muncă în 2019. Pandemia de COVID-19 a avut un impact dramatic și fără precedent asupra sectorului turismului, reducând drastic fluxurile turistice și, prin urmare, veniturile întreprinderilor din acest sector. Dincolo de șocul imediat, sectorul turismului se confruntă cu alte provocări, pe termen mai lung, legate de transformarea sa verde și digitală, de competitivitatea sa, de sustenabilitatea și de reziliența sa.

II UE are un rol complementar în politica în domeniul turismului, sprijinind și coordonând acțiunile întreprinse de statele membre. În perioada 2014‑2020 nu a existat un buget al UE consacrat turismului. Sprijinul financiar pentru turism putea fi acordat prin intermediul mai multor programe ale UE. Acest lucru este valabil și pentru perioada 2021‑2027.

III Având în vedere importanța industriei turismului în UE, Curtea a decis să efectueze un audit pentru a evalua dacă Comisia a contribuit în mod eficace la sprijinirea industriei turismului din UE și la completarea acțiunilor statelor membre în acest sector în perioada 2014‑2020. Curtea a examinat dacă strategia Comisiei în acest domeniu a abordat în mod eficace nevoile sectorului și dacă strategia a fost actualizată periodic pentru a reflecta prioritățile în schimbare. S-a analizat dacă sprijinul financiar acordat prin Fondul european de dezvoltare regională (FEDR) pentru investițiile publice în turism concorda cu strategiile existente la nivelul UE, la nivel național și la nivel regional în domeniul turismului și dacă acest sprijin a fost sustenabil și s-a axat pe investiții care aduc o valoare adăugată dincolo de proiectul în sine. În sfârșit, Curtea a examinat dacă Comisia a inițiat acțiuni de atenuare a impactului pandemiei de COVID-19 asupra sectorului turismului.

IV Scopul acestui audit este de a contribui la activitatea Comisiei de definire a unei strategii cuprinzătoare în domeniul turismului pentru 2030, cu obiective pe termen mediu și lung. Curtea se așteaptă ca acest audit să contribuie, de asemenea, la o mai bună concepere și punere în aplicare a sprijinului financiar acordat de UE pentru investițiile în turism în perioada 2021‑2027, în vederea obținerii unor rezultate eficace și durabile.

V Per ansamblu, Curtea a constatat că, în perioada 2014‑2020, acțiunile Comisiei de sprijinire a industriei turismului din UE au fost parțial eficace:

•  Comisia a prezentat strategia actuală a UE în domeniul turismului în 2010. Începând din 2015 și până la pandemia de COVID-19, Comisia a revizuit prioritățile legate de turism în contextul unor strategii mai ample în materie de politici, însă nu a transpus aceste priorități într-un plan de acțiune concret pentru a sprijini punerea lor în aplicare. Ca reacție la impactul dramatic al pandemiei de COVID-19 asupra sectorului turismului din UE, Comisia a inițiat acțiuni în vederea definirii unei agende pentru turism pentru 2030. Curtea consideră că acest lucru reprezintă un pas în direcția cea bună, dar anumite elemente nu s-au materializat încă.
•  În cadrul programelor operaționale aferente FEDR, prioritățile pentru investițiile în turism au fost stabilite în funcție de strategiile existente în domeniul turismului la nivelul UE, precum și la nivel național și regional. În urma analizei efectuate de Curte cu privire la proiectele din cadrul FEDR în domeniul turismului, s-au constatat rezultate mixte: unele proiecte erau sustenabile și au contribuit la stimularea activității turistice în regiune, în timp ce altele au avut doar un impact limitat. În mai multe cazuri, deficiențele în planificarea inițială a proiectelor și în evaluările nevoilor, precum și în etapa de selecție a proiectelor au cauzat reduceri ale amplorii acestora, întârzieri și depășiri de costuri în cursul implementării. Legislația privind FEDR pentru perioada 2014‑2020 includea un singur indicator comun de realizare pentru investițiile finanțate prin FEDR în sectorul turismului. Pe lângă acesta, statele membre puteau utiliza indicatori specifici programelor. Niciun indicator comun de rezultat nu a fost însă utilizat în perioada 2014‑2020. Indicatorul comun de realizare nu permite măsurarea, în toate cazurile, a gradului de realizare a obiectivelor preconizate ale proiectelor, chiar dacă acestea erau menționate în propunerea de proiect. Până la sfârșitul anului 2024, Comisia trebuie să efectueze o evaluare ex post a sprijinului acordat prin FEDR pentru perioada 2014‑2020.
•  Sectorul turismului din UE a suferit un șoc fără precedent ca urmare a pandemiei de COVID-19. Comisia a prezentat măsuri și propuneri în vederea atenuării impactului acestei crize asupra industriei turismului din UE.

VI În prezentul raport, Curtea recomandă Comisiei:

•  să elaboreze o strategie nouă pentru ecosistemul turistic în UE, care să vizeze în mod explicit sprijinirea investițiilor care contribuie la o formă mai durabilă de turism;
•  să încurajeze statele membre să aplice, pentru investițiile finanțate prin FEDR în sectorul turismului, proceduri de selecție care să susțină această nouă orientare strategică.

Introducere

Importanța turismului în UE

01 „Turismul” se referă la activitatea vizitatorilor care efectuează o călătorie către o destinație aflată în afara reședinței lor obișnuite, pentru o perioadă mai mică de un an. Aceasta poate fi în interes de afaceri sau de agrement^[1]. Sectorul turismului acoperă o gamă largă de activități economice care furnizează bunuri și servicii solicitate de vizitatori pentru a-și susține, direct sau indirect, activitatea turistică. Acestea pot fi: servicii de transport care facilitează circulația persoanelor, agenții de voiaj și operatori de turism; servicii de cazare; servicii de restaurant și de catering; facilități culturale, sportive și recreative; și bunuri și servicii turistice locale^[2].

02 Uniunea Europeană este regiunea cea mai vizitată din lume (a se vedea figura 1). În 2019, UE-27 a primit aproximativ 539 de milioane de turiști din întreaga lume, aproape 37 % din totalul global. În același an, veniturile din turismul internațional ale UE-27 s-au ridicat la 383 de miliarde de euro, reprezentând 28,9 % din veniturile din turism la nivel mondial. Patru state membre ale UE (Franța, Spania, Italia și Germania) se află, în mod individual, între primele 10 țări din lume în ceea ce privește sosirile de turiști internaționali și veniturile din turism^[3].

03 În 2019, importanța directă și indirectă (efectele de propagare) a sectorului turismului pentru PIB-ul UE a fost estimată la 9,9 %. În plus, 11,6 % din totalul forței de muncă din UE lucrează în turism (echivalentul a aproximativ 23,5 milioane de locuri de muncă)^[4]. Peste 99 % dintre întreprinderile din sectorul turismului din UE sunt întreprinderi mici și mijlocii (IMM-uri)^[5].

04 Importanța economică a sectorului turismului variază considerabil de la un stat membru la altul, de la 4 % la 6 % din PIB în Irlanda, în Polonia, în Belgia și în Lituania până la peste 20 % în Croația și în Grecia (a se vedea figura 2).

05 Proporția dintre vizitatorii naționali și cei străini variază de la un stat membru la altul (a se vedea figura 3). În Suedia, în Polonia, în România și în Germania, peste 75 % dintre turiști sunt vizitatori care locuiesc deja în țara respectivă. Țările cu o populație redusă (Luxemburg și Malta), precum și Croația au cea mai mare proporție de vizitatori străini (proporția pentru aceste țări este de aproximativ 90 %). În două dintre principalele destinații turistice ale UE, Italia și Spania, distribuția este mai echilibrată.

Cadrul juridic și instituțional

06 Politica în domeniul turismului este în primul rând o prerogativă a statelor membre, UE completând și sprijinind acțiunile acestora. Acțiunea UE implică, în linii mari, promovarea competitivității și a dezvoltării întreprinderilor din sector și încurajarea cooperării dintre statele membre. Tratatul UE permite, de asemenea, stabilirea unor măsuri legislative specifice pentru a completa acțiunile statelor membre^[6].

07 Obiectivul politicii în domeniul turismului a Comisiei este de „a menține poziția Europei în fruntea destinațiilor turistice, maximizând totodată contribuția acestui sector la creștere și la ocuparea forței de muncă și promovând cooperarea între țările UE, în special prin schimbul de bune practici”^[7]. În 2020, Comisia a definit turismul ca fiind unul dintre cele 14 ecosisteme industriale ale politicii sale industriale^[8].

08 Principalele părți interesate și organisme instituționale ale UE din acest sector sunt:

•  Comisia pentru transport și turism (TRAN) a Parlamentului European și Grupul său operativ pentru turism;
•  Consiliul Uniunii Europene (în cadrul căruia subiectele legate de turism sunt, în general, abordate de Consiliul Competitivitate);
•  Comitetul consultativ pentru turism (TAC)^[9], prezidat de Comisie (DG GROW), care este un forum pentru consultări și coordonare, în cadrul căruia reprezentanți ai statelor membre și ai Comisiei fac schimb de informații și discută aspecte legate de politica în domeniul turismului și de furnizarea de servicii pentru turiști.

09 În cadrul Comisiei, există numeroase servicii care se ocupă de subiecte cu relevanță directă pentru turism, însă cele două direcții generale principale responsabile de politica din acest sector și de finanțarea din partea UE pentru turism sunt:

•  Direcția Generală Piață Internă, Industrie, Antreprenoriat și IMM-uri (DG GROW), serviciul Comisiei responsabil pentru politica în domeniul turismului; și
•  Direcția Generală Politică Regională și Urbană (DG REGIO), care gestionează FEDR (acest fond furnizează cea mai mare parte a finanțării UE pentru turism) împreună cu statele membre.

De asemenea, în contextul pandemiei de COVID-19, Direcția Generală Sănătate și Siguranță Alimentară (DG SANTE) a jucat un rol special în ceea ce privește pregătirea condițiilor necesare pentru restabilirea liberei circulații în interiorul Uniunii.

10 Printre principalele organizații internaționale din domeniul turismului se numără Organizația Mondială a Turismului a Națiunilor Unite (OMT), OCDE și Consiliul Mondial al Călătoriilor și Turismului (WTTC). Comisia europeană a turismului (ETC), o asociație de organizații de turism naționale, lucrează, de asemenea, la promovarea Europei ca destinație turistică pe piețele terțe.

Impactul pandemiei de COVID-19 asupra sectorului turismului din UE

11 Pandemia de COVID-19 a avut un impact dramatic și fără precedent asupra sectorului turismului în întreaga lume, reducând drastic fluxurile turistice și, prin urmare, veniturile întreprinderilor din acest sector. În primele trei trimestre ale anului 2020, numărul de turiști străini în UE a fost cu 67,5 % mai mic decât cel înregistrat în aceeași perioadă a anului 2019. Scăderea a variat între 46 % și 84 %, în funcție de statul membru în cauză (a se vedea figura 4). Majoritatea părților interesate din domeniul turismului intervievate de Curte se îndoiesc că cererea turistică va reveni până în 2024 la nivelurile de dinainte de criză.

12 Scăderea numărului de vizitatori din cauza restricțiilor de călătorie în vigoare a dus la o scădere substanțială a contribuției sectorului turismului la economie. În 2020, UE a pierdut aproximativ două milioane de locuri de muncă în sectorul călătoriilor și turismului, iar contribuția sa la PIB a fost redusă la jumătate față de 2019 (de la aproximativ 10 % la 5 % din PIB)^[10]. Destinațiile turistice tradiționale, cum ar fi Croația, Cipru, Grecia, Malta și Spania, au suferit cele mai mari reduceri (de peste 60 %), la fel ca Irlanda (a se vedea figura 5).

13 Capacitatea de investiții a sectorului turismului a fost, de asemenea, profund afectată. În contextul pachetului Next Generation EU propus în mai 2020, Comisia a estimat că, în 2020 și 2021, ecosistemul turistic ar urma să sufere o scădere a veniturilor cu aproximativ 171 de miliarde de euro în UE, din cauza consecințelor pandemiei și ale restricțiilor de călătorie^[11]. Dintre cele 14 ecosisteme de afaceri analizate de Comisie, turismul este industria ale cărei nevoi de bază în materie de investiții sunt estimate a fi cele mai mari și cu mult peste nevoile majorității celorlalte ecosisteme. Conform estimărilor Comisiei, nevoile de bază în materie de investiții pentru redresarea ecosistemului turistic se ridică la 161 de miliarde de euro (fără să se ia în calcul nevoile de investiții legate de tranziția verde și de cea digitală).

Sprijinul financiar acordat de UE pentru investiții în turism

14 În cadrul financiar multianual (CFM) nu există un buget consacrat turismului. Mai multe inițiative și programe ale UE pot oferi finanțare pentru investiții în turism. În perioada 2014‑2020, au existat 12 programe care puteau fi utilizate pentru a finanța acțiuni în sectorul turismului, în gestiune directă sau în gestiune partajată. Pentru perioada 2021‑2027, acest număr va crește la 14 astfel de programe, incluzându-le și pe cele create pentru a atenua impactul pandemiei de COVID-19. În anexa I sunt enumerate programele legate de turism din ambele perioade și este oferită o prezentare generală a tipurilor de acțiuni sprijinite de fiecare dintre aceste programe. Cadrul legislativ pentru Fondul european de dezvoltare regională (FEDR) din perioada 2021‑2027 include un obiectiv specific de politică legat de turismul durabil^[12]. În afară de acest obiectiv specific, turismul durabil poate fi sprijinit prin alte obiective de politică atât timp cât investițiile contribuie la atingerea obiectivului respectiv și respectă condițiile favorizante sau cerințele aplicabile.

15 FEDR furnizează cea mai mare parte a sprijinului financiar al UE pentru investiții legate în mod direct de turism: aproximativ 6,4 miliarde de euro și aproximativ 4,3 miliarde de euro au fost puși la dispoziție până în prezent prin FEDR pentru perioada 2007‑2013 (a se vedea tabelul 1) și, respectiv, pentru perioada 2014‑2020 (a se vedea tabelul 2).

16 Autoritățile publice din statele membre selectează proiectele care urmează să fie finanțate prin intermediul programelor operaționale și monitorizează punerea lor în aplicare. În limitele competențelor sale de reglementare, Comisia supraveghează punerea în aplicare a programelor operaționale pentru a se asigura că banii sunt cheltuiți în mod eficace. Figura 6 prezintă alocarea finanțării din FEDR pentru codurile de intervenție turistică în fiecare stat membru în ultimele două perioade de programare.

17 Mecanismul de redresare și reziliență (MRR)^[13] oferă statelor membre posibilitatea de a finanța investiții și reforme, inclusiv în sectorul turismului, ca parte a planurilor lor naționale de redresare și reziliență. Conform situației din octombrie 2021, 26 din 27 de astfel de planuri fuseseră prezentate Comisiei și 19 fuseseră adoptate de Consiliu. Finanțarea disponibilă prin MRR trebuie angajată până la sfârșitul anului 2023. Comisia are obligația de a întocmi un raport de evaluare privind implementarea MRR până în februarie 2024, precum și un raport de evaluare ex post până în decembrie 2028.

18 Așa cum se prezenta situația la momentul auditului Curții, în cazul celor patru state membre vizate de acesta, planul național de redresare și reziliență al Spaniei a fost aprobat de Comisie în iunie 2021 și adoptat ulterior de Consiliu în iulie 2021, planul național de redresare și reziliență al României a fost aprobat de Comisie în septembrie 2021, în timp ce planurile celorlalte două state membre se află încă în etapa de evaluare la nivelul Comisiei. Trei dintre aceste patru state membre (Polonia, Spania și România) au inclus în proiectele lor de planuri un sprijin specific pentru investiții în sectorul turismului (a se vedea tabelul 3).

Provocări și tendințe viitoare

19 Pe termen scurt, majoritatea experților din organizațiile internaționale pe care Curtea i-a intervievat consideră că vacanțele în țară și în regiune, precum și călătoriile scurte vor predomina cererea turistică, odată ce impactul imediat al pandemiei de COVID-19 va fi depășit. Și mai important însă, dezvoltarea sectorului turismului din UE se confruntă cu provocări majore pe termen mediu și lung legate în special de transformarea sa ecologică, de digitalizarea sa și de integrarea noilor tehnologii, precum și de competitivitate și reziliență^[14].

20 Între timp, comportamentul turistic evoluează, de asemenea, către noi tipare, reflectând unele dintre provocările menționate mai sus. Cererea turistică viitoare va fi probabil determinată de creșterea gradului de sensibilizare cu privire la mediu, de utilizarea extinsă a serviciilor digitale și a noilor tehnologii, de trecerea la experiențe de călătorie mai personalizate, de turismul de wellness și de o mai bună interacțiune cu comunitățile și cultura locală, precum și de preocupările tot mai mari cu privire la protocoalele în materie de siguranță și sănătate (a se vedea figura 7).

21 În această privință, turismul durabil este unul dintre cele mai importante concepte legate de dezvoltarea turismului. Acesta presupune echilibrarea aspectelor de mediu, economice și socioculturale ale dezvoltării turismului, pentru a se garanta durabilitatea turismului pe termen lung^[15]. Este vorba, de asemenea, despre modul în care ar putea fi abordat impactul turismului asupra schimbărilor climatice. În UE, Pactul verde european^[16] oferă cadrul de politici general pentru realizarea unui turism durabil.

Sfera și abordarea auditului

22 Auditul Curții a evaluat dacă acțiunile Comisiei menite să sprijine industria turismului din UE în perioada 2014‑2020 au fost eficace. În acest scop, Curtea a examinat dacă:

•  strategia Comisiei în domeniul turismului a abordat în mod eficace nevoile sectorului turismului și a fost actualizată periodic pentru a reflecta prioritățile în schimbare;
•  sprijinul financiar din partea FEDR pentru investițiile publice în turism concorda cu strategiile existente la nivelul UE, la nivel național și la nivel regional în domeniul turismului și dacă acest sprijin a fost sustenabil și s-a axat pe investiții care aduc o valoare adăugată dincolo de proiectul în sine;
•  Comisia a întreprins acțiuni de atenuare a efectelor pandemiei de COVID-19 asupra sectorului turismului.

23 Pentru a răspunde la aceste întrebări, Curtea a analizat activitățile desfășurate de Comisie și documentația disponibilă în legătură cu strategia acesteia în domeniul turismului, cooperarea sa cu statele membre, precum și sprijinul și orientările oferite de aceasta pentru finanțarea investițiilor în turism, în special prin intermediul FEDR. Analiza a acoperit activitățile desfășurate de DG GROW și de DG REGIO.

24 Curtea a examinat programul operațional din cadrul FEDR cu cea mai mare relevanță din punctul de vedere al cheltuielilor legate de turism din patru state membre (Ungaria, Polonia, România și Spania), pentru a înțelege modul în care acesta a fost conceput sub aspectul investițiilor în turism. Curtea a selectat aceste state membre pe baza cuantumului finanțării primite din partea UE pentru investiții în turism, a importanței sectoarelor lor turistice pentru PIB-ul lor și pe baza diversității geografice.

25 A fost examinat un eșantion de 32 de proiecte de turism publice finanțate prin FEDR și implementate de autorități publice în aceste patru țări. S-a pus accentul pe aceste proiecte deoarece aveau potențialul de a stimula dezvoltarea industriei turismului în regiunea respectivă. Eșantionul a cuprins 17 proiecte implementate în perioada 2014‑2020 și a fost utilizat pentru a se evalua selecția, punerea în aplicare și monitorizarea rezultatelor acestora. Pentru ca sustenabilitatea proiectelor să poată fi analizată mai în detaliu, Curtea a selectat, de asemenea, 15 proiecte finalizate din perioada 2007‑2013 din aceleași țări. Anexa II enumeră programele operaționale selectate de Curte, precum și numărul de proiecte incluse în eșantion pentru fiecare program operațional. Anexa III include hărți pe care sunt indicate titlul și locația proiectelor examinate în vederea acestui audit.

26 Curtea a identificat măsurile-cheie propuse de Comisie ca răspuns la impactul pandemiei de COVID-19 asupra sectorului turismului european. În fine, Curtea a acoperit acțiunile Comisiei legate de conceperea sprijinului financiar acordat de UE turismului pentru perioada 2021‑2027.

27 Curtea a intervievat:

•  membri ai personalului Comisiei, reprezentanți ai autorităților competente (de exemplu, ministerele responsabile de turism), autoritățile de management ale programelor operaționale selectate și beneficiarii proiectelor incluse în eșantion din cele patru state membre;
•  experți din organizații internaționale majore din domeniul turismului: Organizația Mondială a Turismului a ONU (OMT), OCDE, Consiliul Mondial al Călătoriilor și Turismului (WTTC), Comisia europeană a turismului (ETC), Asociația Europeană a Agenților de Voiaj și a Operatorilor de Turism (ECTAA) și NECSTouR (Rețeaua regiunilor europene pentru turism competitiv și durabil).

28 Din cauza restricțiilor legate de COVID-19 care erau în vigoare în cursul auditului, Curtea nu a fost în măsură să efectueze vizite la fața locului în cele patru state membre vizate de acesta. Prin urmare, nu au fost colectate probe directe legate de implementarea fizică a proiectelor selectate. Toate observațiile Curții cu privire la acest aspect se bazează pe documente justificative.

29 Scopul acestui audit este de a contribui la activitatea Comisiei de definire a unei strategii cuprinzătoare în domeniul turismului pentru 2030, care include obiective pe termen mediu și lung. Curtea se așteaptă ca acest audit să contribuie, de asemenea, la o mai bună concepere și punere în aplicare a sprijinului financiar acordat de UE pentru investițiile în turism în perioada 2021‑2027, în vederea obținerii unor rezultate eficace și durabile.

Observații

Strategia UE în domeniul turismului nu este adecvată pentru noile provocări cu care se confruntă acest sector

30 Comisia își stabilește orientările de politică și prioritățile de finanțare, pe baza obiectivelor definite de legiuitori, în strategii sau în documente similare. Pentru a fi eficace, o strategie ar trebui să definească priorități specifice, să identifice acțiunile de sprijin ale UE și calendarul acestora și să descrie resursele necesare pentru punerea ei în aplicare. De asemenea, strategia ar trebui să răspundă nevoilor și provocărilor în continuă evoluție ale sectorului și să fie actualizată în consecință. Curtea a examinat strategia Comisiei în domeniul turismului în vigoare în perioada 2014‑2020, precum și strategiile de la nivel național din cele patru state membre vizate de audit. În plus, au fost colectate opiniile părților interesate cu privire la abordarea Comisiei în ceea ce privește turismul.

Strategia UE în domeniul turismului elaborată de Comisie datează din 2010

Comisia și-a actualizat de două ori prioritățile în materie de turism în perioada 2014‑2020, dar fără să modifice și strategia

31 În iunie 2010, Comisia a publicat o comunicare prin care stabilește cea mai recentă strategie a UE în domeniul turismului^[17]. În comunicarea respectivă, Comisia a declarat că intenționează „să favorizeze o abordare coordonată a inițiativelor legate de turism și să definească un nou cadru de acțiune pentru a își întări în mod durabil competitivitatea și capacitatea de creștere”. Au fost identificate patru priorități generale pentru promovarea turismului (a se vedea figura 8) și un set de acțiuni specifice ale Comisiei asociate acestor priorități. Comisia nu a indicat însă niciun termen pentru punerea lor în aplicare. În sfârșit, strategia Comisiei nu preciza nici modul în care statele membre și direcțiile generale ale acesteia ar trebui să utilizeze fondurile UE disponibile în vederea concretizării acestor priorități.

32 De atunci, prioritățile în materie de turism – deși nu și strategia în sine – au fost revizuite de două ori în urma numirii de noi comisii, după consultarea cu TAC:

•  În decembrie 2015, Comisia a anunțat un set de priorități revizuite pentru turism. Acest set de priorități reflecta apariția unor elemente noi, relevante pentru dezvoltarea sectorului turismului, care nu fuseseră abordate în comunicarea din 2010, cum ar fi digitalizarea și îmbunătățirea aptitudinilor și a competențelor lucrătorilor din turism. Cu toate acestea, prioritățile revizuite nu au fost însoțite de acțiuni specifice, deși acestea fuseseră propuse inițial în documentul de dezbatere al Comisiei adresat statelor membre^[18].
•  În noiembrie 2019, Comisia a adaptat prioritățile UE în domeniul turismului pentru a fi în conformitate cu Pactul verde european, acordând o atenție deosebită turismului durabil și responsabil și lărgind sfera componentei digitale prin includerea turismului inteligent și a inovării. Din nou, aceste priorități adaptate nu au fost asociate nici cu acțiuni specifice, nici cu propuneri privind modul optim de utilizare a fondurilor UE pentru a le realiza.

33 Strategia pusă în aplicare în mod oficial este în continuare cea definită în comunicarea din 2010. În plus, deși Comisia și-a revizuit prioritățile legate de turism în perioada 2014‑2020 în contextul unor strategii mai ample în materie de politici, aceasta nu a stabilit un plan de acțiune pentru a sprijini punerea în aplicare a strategiei sale și a priorităților sale revizuite.

Începând din 2014 a avut loc o reducere semnificativă a personalului Comisiei care lucrează pentru politica în domeniul turismului

34 Lipsa de ambiție în definirea unei noi strategii în domeniul turismului se reflectă, de asemenea, în evoluția numărului de membri ai personalului care se ocupă în mod direct de această politică în cadrul Comisiei. Până în 2014, au existat două unități care se ocupau de chestiuni legate de turism^[19] (una referitoare la chestiuni de politică generală și alta axată pe instrumente culturale pentru turism), numărând aproximativ 40 de angajați în total. În 2014, la înființarea DG GROW, această direcție avea în structura sa o unitate care se ocupa de turism, formată din personalul celor două unități existente anterior, care era însă responsabilă și pentru chestiunile legate de industria textilă și de industriile creative. Între 2014 și 2018, efectivul total de personal al acestei unități a fost redus la jumătate. Reorganizarea din martie 2021 a DG GROW nu a schimbat în mod semnificativ situația: a fost înființată o unitate responsabilă în prezent de industria turismului și industria textilelor, însă efectivul de personal care se ocupă în mod direct de chestiuni legate de turism a rămas asemănător (12 persoane).

Statele membre care au făcut obiectul auditului și-au definit propriile strategii în domeniul turismului, abordând priorități similare celor din strategia UE

35 Fiecare stat membru își stabilește propria strategie în domeniul turismului. În anexa IV sunt enumerate strategiile naționale existente în domeniul turismului în toate statele membre. Curtea se aștepta ca strategiile UE și cele naționale să fie compatibile și să fi fost elaborate în mod coordonat. În ceea ce privește cele patru state membre vizate de acest audit, Curtea a examinat dacă strategiile lor în domeniul turismului țin seama de strategia Comisiei (strategiile sunt prezentate în caseta 1).

36 Per ansamblu, analiza Curții a arătat că toate cele patru strategii naționale abordau priorități similare celor identificate în strategia Comisiei, cum ar fi sustenabilitatea și calitatea turismului, digitalizarea și competitivitatea. Niciuna nu face referire la prioritățile comunicării Comisiei din 2010 și nici la vreuna dintre actualizările acestora din 2015 și din 2019.

37 Strategiile acestor patru state membre sunt în curs de revizuire, astfel încât să fie relevante pentru perioada până în 2030. Întrucât activitatea este desfășurată de fiecare stat membru în mod independent, există riscul ca aspectele transfrontaliere ale turismului să nu fie abordate în mod adecvat. Între timp, Comisia pregătește o agendă a UE în domeniul turismului pentru 2030 (a se vedea punctul 41).

În contextul impactului pandemiei de COVID-19, este necesară o strategie reînnoită a UE privind turismul

Autoritățile naționale apreciază într-un mod mai pozitiv strategia Comisiei din perioada 2014‑2020 decât reprezentanții industriei turismului

38 Autoritățile naționale responsabile pentru politica în domeniul turismului din cele patru state membre vizate de prezentul audit au evaluat în general pozitiv prioritățile UE din domeniul turismului din perioada 2014‑2020 și acțiunile de sprijin în acest sens ale Uniunii. Totodată, acestea au subliniat însă că, având în vedere impactul pandemiei de COVID-19 asupra sectorului turismului, ar fi important să se actualizeze strategia UE în domeniul turismului ca răspuns la circumstanțele în schimbare și să se schițeze calea către un sector mai rezilient în viitor.

39 Între timp, reprezentanții industriei turismului din UE și ai organizațiilor internaționale de turism intervievați în cadrul acestui audit au declarat că, în ciuda poziției sale de lider mondial ca destinație turistică, UE nu dispune de o strategie comună în domeniul turismului și nici de o foaie de parcurs pentru viitorul acestui sector. În plus, aceștia au precizat că Comisia ar trebui să joace rolul de lider atât în elaborarea unei astfel de strategii, cât și în punerea sa în aplicare.

Comisia a luat primele inițiative în vederea unei noi strategii în domeniul turismului

40 În mai 2020, având în vedere impactul profund al pandemiei de COVID-19 asupra sectorului turismului, Comisia a publicat o comunicare intitulată „Turism și transport în 2020 și ulterior”^[24]. Comunicarea includea recomandări pe termen scurt pentru abordarea impactului COVID-19 asupra sezonului de vară 2020 (a se vedea punctul 66). În ceea ce privește aspectul prospectiv, Comisia a propus organizarea unei Convenții europene privind turismul pentru a reflecta asupra turismului de mâine și pentru a demara elaborarea unei Agende europene pentru turism pentru 2050.

41 În mai 2021, Comisia a anunțat lansarea unei acțiuni specifice: „cocrearea de parcursuri de tranziție verde și digitală”^[25]. Ulterior, în iunie 2021, Comisia a publicat documentul intitulat Scenarios towards co-creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem^[26], care se referă la perioada până în 2030. De asemenea, Comisia a inițiat o consultare publică cu scopul de a identifica acțiunile cele mai adecvate pentru atingerea acestui obiectiv.

Legiuitorii UE cer o nouă strategie post-COVID-19 a UE în domeniul turismului

42 Parlamentul European a cerut cu insistență Comisiei să își actualizeze strategia în domeniul turismului^[27]. În martie 2021, Parlamentul a adoptat o rezoluție privind „stabilirea unei strategii a UE pentru turismul durabil”^[28], în care a solicitat Comisiei să prezinte un plan de acțiune în 2021 și să elaboreze o strategie actualizată a UE care să o înlocuiască pe cea prezentată în comunicarea din 2010 privind turismul durabil și strategic.

43 În aceeași ordine de idei, Consiliul Competitivitate, în cadrul unei reuniuni din mai 2021^[29], a invitat Comisia și statele membre să elaboreze o agendă europeană pentru turism pentru 2030/2050. Acest lucru ar trebui să se realizeze în cooperare cu părțile interesate relevante și să abordeze principalele provocări strategice pentru a impulsiona tranziția verde și cea digitală a ecosistemului turistic și pentru a-i consolida competitivitatea, reziliența și sustenabilitatea.

Sprijinul financiar acordat prin FEDR pentru investiții publice în turism în perioada 2014‑2020 a abordat obiectivele UE și obiectivele naționale în materie de turism, dar deficiențele în ceea ce privește selecția proiectelor au limitat eficacitatea acestui sprijin

Modul în care programele operaționale aferente FEDR au fost concepute era în concordanță cu strategiile UE, naționale și regionale în domeniul turismului

44 Curtea a examinat modul în care Comisia evaluase coerența acordurilor de parteneriat și a programelor operaționale cu strategia și cu prioritățile sale din domeniul turismului. Ea a examinat, de asemenea, dacă prioritățile de investiții ale programelor operaționale erau conforme cu strategiile naționale sau regionale în vigoare în domeniul turismului, care sunt definite independent, în afara programării UE.

45 DG REGIO, în consultare cu alte direcții generale ale Comisiei, a condus procesul de evaluare a coerenței dintre obiectivele tematice și prioritățile de investiții din programele operaționale, pe de o parte, și conținutul acordurilor de parteneriat, de cealaltă parte. Această evaluare face parte din procesul care duce la adoptarea programelor operaționale.

46 În urma evaluării de către Comisie a acordurilor de parteneriat și a programelor operaționale aferente FEDR selectate, statele membre au primit o serie de remarci în scrisorile oficiale de observații cu privire la programele operaționale. Observațiile referitoare la turism din aceste scrisori s-au axat pe coerența cu strategiile globale în materie de dezvoltare regională. Comisia a solicitat clarificări și informații suplimentare, ceea ce a declanșat corecții în programele operaționale.

47 Cadrul de reglementare al FEDR pentru perioada 2014‑2020 nu includea nicio prioritate de investiții specifică și nicio condiționalitate ex ante pentru investițiile în turism. Întrucât nu exista nicio obligație juridică în acest sens, Comisia nu a verificat în mod specific coerența programelor operaționale cu prioritățile strategiei UE în domeniul turismului sau cu strategiile naționale sau regionale existente în acest sector.

48 Per ansamblu, analiza Curții a arătat că sprijinul financiar pentru investițiile în turism realizate prin programele operaționale aferente FEDR examinate în cadrul acestui audit a fost direcționat într-un mod care concorda cu evaluarea ex ante efectuată de autoritățile de management și cu dispozițiile acordului de parteneriat respectiv. Pentru programele operaționale selectate, Curtea a identificat următoarele patru priorități generale comune:

•  dezvoltarea de infrastructuri și produse turistice;
•  stimularea competitivității întreprinderilor din domeniul turismului;
•  protejarea și promovarea siturilor naturale și culturale ca resurse turistice;
•  promovarea dezvoltării economiilor locale și a creării de locuri de muncă.

Toate aceste priorități erau, în general, în concordanță cu obiectivele planurilor de dezvoltare regională existente și, după caz, cu strategiile naționale și regionale specifice în domeniul turismului.

Proiectele sunt selectate utilizând proceduri diferite, însă deficiențele în planificarea inițială și în evaluarea nevoilor implică riscuri pentru eficacitatea și sustenabilitatea investițiilor cofinanțate de UE în domeniul turismului

49 Curtea a examinat modul în care fuseseră selectate și puse în aplicare un eșantion de proiecte depuse de autoritățile publice din cele patru state membre. În special, Curtea a examinat dacă criteriile de selecție a proiectelor erau în conformitate cu prioritățile de investiții ale programului operațional respectiv și cu strategiile naționale și regionale în domeniul turismului, dacă procesul de selecție a proiectelor asigurase selecția doar a proiectelor mature și bine planificate și dacă proiectele selectate au fost puse în aplicare în mod eficace, dacă erau sustenabile și dacă au avut un impact care depășea cadrul lor individual.

Statele membre au utilizat proceduri de selecție diferite

50 Statele membre au utilizat proceduri diferite pentru a evalua și a selecta proiectele din domeniul turismului prezentate de autoritățile publice: cereri competitive de propuneri, cereri de exprimare a interesului, o procedură de tipul „primul venit – primul servit” sau liste preselectate de situri turistice care să fie sprijinite. Toate aceste proceduri pot fi legitime pentru acest tip de proiecte și alegerea procedurii care urmează să fie aplicată ține de competența statelor membre. Analiza Curții sugerează că procedurile de selecție au fost, în general, în conformitate cu normele aplicabile, cu orientările strategice și cu criteriile de selecție aprobate în programul operațional corespunzător.

Mai multe proiecte nu au beneficiat de o planificare inițială adecvată și nici de o evaluare adecvată a nevoilor

51 În cazul mai multor proiecte dintre cele examinate, Curtea a constatat că propunerile de proiecte nu erau însoțite de o planificare inițială adecvată sau de evaluări adecvate ale nevoilor și nici de o analiză a cererii. Acest lucru a condus adesea la întârzieri, la depășiri ale costurilor și la modificări ale amplorii proiectelor în cursul implementării acestora (a se vedea un astfel de exemplu în caseta 2).

52 În special, întârzierile în punerea în aplicare a proiectelor au reprezentat o problemă frecventă în cadrul proiectelor incluse în eșantion. Dintre cele 17 proiecte eșantionate pentru perioada 2014‑2020, 11 au înregistrat întârzieri sau se preconiza că vor înregistra întârzieri de cel puțin șase luni față de data finală convenită în acordul de grant inițial. Printre acestea se numără patru proiecte în Ungaria, unul în Polonia, două în România și patru în Spania. Un alt proiect din Ungaria a fost retras în cursul activității de audit pe teren a Curții. Principalele motive care explică aceste întârzieri sunt legate de:

•  probleme administrative: proceduri de licitație îndelungate sau eșuate, întârzieri în obținerea autorizațiilor de construcție, dificultăți în achiziționarea terenurilor, schimbări în administrațiile regionale/locale;
•  probleme legate de execuția lucrărilor: aspecte tehnice sau de mediu din cauza cărora este necesară refacerea proiectului, suspendarea temporară a lucrărilor din cauza condițiilor meteorologice, măsuri restrictive legate de pandemia de COVID-19.

53 O altă deficiență specifică în planificarea proiectelor care poate pune în pericol eficacitatea și sustenabilitatea proiectului este finanțarea unor proiecte similare în locații învecinate (a se vedea exemplul din caseta 3).

Nu toate proiectele finalizate au avut un impact pozitiv asupra activității turistice din regiune

54 De asemenea, Curtea a examinat un eșantion de 15 proiecte finalizate, cu un accent deosebit pe proiecte care fuseseră finalizate de mai mulți ani, majoritatea fiind finanțate în perioada 2007‑2013, pentru a analiza sustenabilitatea și impactul acestora asupra întregii activități turistice din regiune.

55 Analiza Curții a oferit o imagine de ansamblu eterogenă. Curtea a identificat mai multe proiecte care și-au atins (sau chiar au depășit) obiectivele propuse și care au contribuit cu succes la promovarea activităților turistice în regiunea lor (a se vedea exemplele din caseta 4). Toate aceste proiecte au în comun faptul că îmbunătățesc calitatea și cererea turistică în regiune dincolo de proiectul propriu-zis, generând astfel potențiale efecte de propagare în economiile locale.

56 Alte proiecte au avut doar un impact limitat (sau niciun impact) asupra stimulării turismului. Principalele motive pentru care impactul asupra turismului a fost limitat au fost următoarele:

•  investițiile au fost izolate deoarece nu erau conectate la alte infrastructuri turistice sau deoarece nu fuseseră puse în aplicare proiecte complementare;
•  lipsa unui marketing eficient și a informării turistice;
•  infrastructura care beneficiază de sprijin este utilizată în principal de comunitatea locală (un exemplu în acest sens este descris în caseta 5).

Orientările Comisiei acopereau eficacitatea și sustenabilitatea investițiilor în turism, dar mai multe aspecte nu au fost abordate

57 Curtea a examinat dacă Comisia a emis orientări referitoare la condițiile de acordare a sprijinului din partea FEDR în scopul investițiilor în turism, pentru a ajuta statele membre să selecteze și să pună în aplicare proiecte cofinanțate în domeniul turismului care să fie eficace și sustenabile.

58 În 2014, DG REGIO a emis orientări tematice specifice^[30] privind condițiile în care investițiile din FEDR în sectorul turismului ar putea fi evaluate în perioada 2014‑2020. Aceste orientări au fost puse la dispoziția autorităților de management din statele membre. Orientările includ, în special:

•  exemple de investiții relevante pentru sectorul turismului legate de: diversificarea ofertei turistice și prelungirea sezonului turistic; dezvoltarea de produse turistice cu valoare adăugată ridicată sau destinate unor grupuri specifice; servicii inovatoare și digitalizare;
•  exemple negative care prezintă riscuri semnificative pentru eficacitatea proiectelor de turism, cum ar fi proiectele punctuale sau izolate; investiții în turism care ar putea duce la dubluri în materie de facilități sau la un efect de relocare; cofinanțarea hotelurilor de cinci stele sau a organizațiilor sportive profesioniste;
•  necesitatea de a lua în considerare sustenabilitatea financiară a proiectelor, precum și efectele de propagare ale investițiilor, în special în ceea ce privește ocuparea forței de muncă sau activitatea economică în afara sezoanelor turistice.

59 Orientările tematice ale Comisiei indică faptul că proiectele finanțate de UE în infrastructura turistică ar trebui încorporate în strategii de dezvoltare și/sau de creștere relevante și ar trebui să fie sustenabile și eficiente din punctul de vedere al costurilor. Cu toate acestea, orientările nu abordau în mod suficient riscul ca zonele învecinate cu același potențial turistic sau cu potențial turistic similar să nu dispună de strategii compatibile, ca proiectele selectate pentru a fi sprijinite de UE să nu se suprapună cu alte proiecte din apropiere finanțate de UE (ceea ce le-ar reduce, în acest caz, sustenabilitatea) și riscul ca proiectele să nu fie întreținute în mod corespunzător în anii ulteriori finalizării lor. Auditul Curții a arătat că unele dintre aceste riscuri s-au materializat într-un număr de cazuri (a se vedea exemplul din caseta 3).

Monitorizarea rezultatelor: utilizare limitată a indicatorului comun privind turismul și o acoperire neexhaustivă a tipurilor de rezultate ale proiectelor

60 Rezultatele proiectelor cofinanțate de UE ar trebui să fie monitorizate pe baza unor indicatori relevanți. Curtea a examinat cadrul de monitorizare pentru turism și, în special, indicatorii prevăzuți pentru intervențiile în turism în Regulamentul privind FEDR. S-au analizat, de asemenea, mecanismele de monitorizare aplicabile proiectelor incluse în eșantion.

Un singur indicator comun de realizare pentru turism în perioada 2014‑2020

61 Legislația privind FEDR pentru perioada 2014‑2020 includea un singur indicator comun de realizare pentru turism^[31]: „Creșterea numărului preconizat de vizite la obiectivele de patrimoniu cultural și natural și la atracțiile care beneficiază de sprijin” (unitate de măsură: vizite/an). Comisia a furnizat detalii suplimentare cu privire la definirea și măsurarea acestui indicator, astfel cum este descris în caseta 6.

62 Comisia colectează informații cu privire la utilizarea indicatorului de realizare comun privind turismul la nivel de program operațional. Aceste informații includ obiectivul definit în programul operațional și valorile cumulate obținute în conformitate cu rapoartele anuale de implementare depuse de autoritățile de management. Potrivit Comisiei, 16 dintre cele 27 de state membre utilizează acest indicator comun pentru cel puțin unul dintre programele lor operaționale aferente FEDR. În plus, statele membre puteau utiliza indicatori specifici programelor. Niciun indicator comun de rezultat nu a fost însă utilizat în perioada 2014‑2020.

63 Pentru perioada 2021‑2027, cadrul legislativ al FEDR include doi indicatori comuni referitori la turism^[32]: „Situri culturale și turistice care beneficiază de sprijin” (ca indicator de realizare) și „Număr de vizitatori ai siturilor culturale și turistice care beneficiază de sprijin” (ca indicator de rezultat). Acest din urmă indicator este similar celui utilizat în perioada de programare anterioară, dar este în prezent clasificat, într-un mod mai adecvat, ca indicator de rezultat.

Indicatorul comun pentru perioada 2014‑2020 nu permitea măsurarea tuturor tipurilor de rezultate ale proiectelor

64 Indicatorul comun de realizare referitor la creșterea numărului de vizitatori nu permite măsurarea, în toate cazurile, a gradului de realizare a obiectivelor preconizate ale proiectelor, chiar dacă acestea erau menționate în propunerea de proiect. De exemplu, unele proiecte din domeniul turismului pot viza reducerea caracterului sezonier, creșterea cheltuielilor turistice, crearea de noi activități turistice sau reducerea impactului siturilor și facilităților turistice asupra mediului. Prin urmare, numai pe baza informațiilor obținute în urma monitorizării, rezultatele finanțării din FEDR a investițiilor în turism nu pot fi evaluate în mod exhaustiv. Curtea ia act de faptul că evaluarea ex post a sprijinului acordat prin FEDR pentru perioada 2014‑2020, prevăzută pentru sfârșitul anului 2024^[33], ar trebui să permită Comisiei să evalueze impactul finanțării sale asupra sectorului turismului din UE în perioada respectivă. În plus, o evaluare intermediară pentru perioada 2021‑2027 este planificată să aibă loc de asemenea până la sfârșitul anului 2024^[34].

Comisia a pus în aplicare măsuri de atenuare a impactului pandemiei de COVID-19 asupra sectorului turismului din UE

65 Curtea a analizat dacă Comisia a prezentat măsuri și propuneri de atenuare a impactului pandemiei de COVID-19 asupra sectorului turismului din UE și de promovare a redresării acestuia în timp util pentru vara anului 2021.

66 În mai 2020, Comisia a propus un set de orientări și recomandări cu un impact specific asupra turismului^[35] (a se vedea, de asemenea, punctul 40). Acestea includeau următoarele:

•  o abordare comună pentru restabilirea liberei circulații și pentru ridicarea restricțiilor la frontierele interne ale UE;
•  un cadru care să sprijine restabilirea treptată a serviciilor de transport, asigurând în același timp siguranța pasagerilor și a personalului;
•  criterii pentru restabilirea activităților de turism în condiții de siguranță și treptat și pentru elaborarea de protocoale sanitare pentru unitățile de cazare, cum ar fi hotelurile.

67 În plus, în iunie 2020, Comisia a lansat site-ul „Re-open EU”, care oferă informații cu privire la restricțiile de călătorie și la cerințele sanitare în vigoare în fiecare stat membru.

68 Începând din noiembrie 2020, Comisia a sprijinit deja activitatea statelor membre în ceea ce privește certificatele din rețeaua de e-sănătate, o rețea voluntară care conectează autoritățile naționale responsabile pentru e-sănătate. Primele orientări au fost publicate în ianuarie 2021. La sfârșitul lunii mai 2021, Comisia a propus^[36] actualizarea Recomandării Consiliului^[37] privind o abordare coordonată a restricționării liberei circulații în UE, stabilind norme clare privind condițiile de ridicare a restricțiilor de călătorie pentru persoanele care dețin un certificat digital al UE privind COVID.

69 În iunie 2021, Parlamentul European și Consiliul au ajuns la un acord cu privire la acest certificat care urmează să fie implementat începând cu 1 iulie 2021 sub denumirea de „certificat digital al UE privind COVID”. Regulamentul se va aplica pentru o perioadă de 12 luni, dar durata sa de aplicare poate fi prelungită (a se vedea caseta 7).

70 Prin adoptarea acestui regulament, statele membre au convenit să se abțină de la impunerea unor restricții de călătorie suplimentare titularilor unui certificat digital al UE privind COVID, cu excepția cazului în care acestea sunt necesare și proporționale în raport cu protecția sănătății publice. În astfel de cazuri, statul membru trebuie să informeze Comisia și toate celelalte state membre în timp util și să motiveze aceste noi măsuri.

71 În vara anului 2021, acest certificat a fost utilizat de cetățenii UE ca dovadă documentară pentru a li se acorda libera circulație și accesul, de exemplu, la evenimente culturale și sportive, restaurante și facilități recreative. Până la mijlocul lunii octombrie 2021, au fost emise aproximativ 591 de milioane^[39] de certificate.

72 Aceste inițiative ale Comisiei au fost esențiale pentru restabilirea activităților de călătorie și turism în interiorul UE în vara anului 2021. Reprezentanții autorităților naționale din cele patru state membre care au făcut obiectul acestui audit, ai organizațiilor internaționale de turism și ai industriei turismului pe care Curtea i-a consultat în cursul auditului său s-au arătat, de asemenea, în favoarea propunerilor Comisiei și a măsurilor pe care aceasta le-a pus în aplicare pentru a atenua impactul pandemiei de COVID-19 asupra sectorului turismului.

Concluzii și recomandări

73 Per ansamblu, auditul Curții a constatat că acțiunile Comisiei menite să sprijine industria turismului din UE în perioada 2014‑2020 au fost parțial eficace.

74 Comisia a prezentat strategia actuală a UE în domeniul turismului în 2010. Începând din 2015 și până la pandemia de COVID-19, Comisia a revizuit prioritățile legate de turism ale UE în contextul unor strategii mai ample în materie de politici, însă nu a stabilit un plan de acțiune pentru a sprijini punerea lor în aplicare. Mai mult, strategia Comisiei nu preciza nici modul în care statele membre și direcțiile generale ale acesteia ar trebui să utilizeze fondurile UE disponibile în vederea concretizării acestor priorități. Comisia a inițiat acțiuni orientate spre viitor în vederea definirii unei agende pentru turism pentru 2030, ceea ce reprezintă un pas în direcția cea bună. Totuși, acest lucru nu s-a materializat încă într-o strategie și într-un plan de acțiune post-COVID-19 cu obiective pe termen mediu și lung, precum și cu mecanisme de guvernanță eficace și cu resurse adecvate (a se vedea punctele 30-43).

Recomandarea 1 – Elaborarea unei strategii noi pentru ecosistemul turistic în UE, care să vizeze în mod explicit sprijinirea investițiilor care contribuie la o formă mai durabilă de turism

Pentru a elabora o agendă eficace în domeniul turismului pentru 2030, Comisia ar trebui să stabilească o strategie nouă consolidată pentru ecosistemul turistic din UE. Această strategie, care trebuie elaborată în cooperare cu statele membre, ar trebui să abordeze obiectivul UE privind un turism mai ecologic și mai durabil, precum și răspunsul la consecințele pandemiei de COVID-19. Ea ar trebui să specifice acțiunile necesare și calendarul aferent și să ia în considerare modul în care finanțarea UE disponibilă (inclusiv prin Mecanismul de redresare și reziliență) este utilizată pentru investiții în turism care contribuie la atingerea acestor obiective.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: jumătatea anului 2022.

75 La conceperea și direcționarea priorităților de investiții pentru turism, programele operaționale din cadrul FEDR au ținut seama de strategiile existente în domeniul turismului la nivelul UE, la nivel național și la nivel regional (a se vedea punctele 44-48).

76 În urma analizei efectuate de Curte cu privire la proiectele din cadrul FEDR în domeniul turismului, s-au constatat rezultate mixte: unele proiecte erau sustenabile și au contribuit la stimularea activității turistice în regiune, în timp ce altele au avut doar un impact limitat. În mai multe cazuri, deficiențele în planificarea inițială a proiectelor și în evaluările nevoilor, precum și în etapa de selecție a proiectelor au cauzat reduceri ale amplorii acestora, întârzieri și depășiri de costuri în cursul implementării. Orientările Comisiei cu privire la modul de utilizare a finanțării din FEDR pentru turism erau utile, dar anumite aspecte relevante nu fuseseră abordate într-o măsură suficientă (a se vedea punctele 49-59).

Recomandarea 2 – Încurajarea statelor membre să aplice pentru investițiile finanțate prin FEDR în sectorul turismului proceduri de selecție care să susțină această nouă orientare strategică

Comisia ar trebui să încurajeze statele membre să adopte proceduri de selecție a proiectelor care să contribuie la orientarea sprijinului financiar acordat prin FEDR către proiecte din domeniul turismului care:

•  sunt susținute de analize adecvate ale cererii și de evaluări adecvate ale nevoilor pentru a se limita riscul de ineficacitate;
•  sunt coordonate cu proiecte din zone învecinate, evitând suprapunerile și concurența;
•  au un impact dincolo de cadrul lor individual asupra stimulării activității turistice în regiune;
•  sunt sustenabile și vor fi menținute în mod corespunzător în anii de după finalizarea lor.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: în timp util pentru punerea în aplicare a programelor în perioada 2021‑2027 și cel mai târziu până la sfârșitul anului 2022 în funcție de data la care strategia devine disponibilă.

77 Legislația privind FEDR pentru perioada 2014‑2020 includea un singur indicator comun de realizare pentru investițiile finanțate prin FEDR în sectorul turismului. În plus, statele membre puteau utiliza indicatori specifici programelor. Niciun indicator comun de rezultat nu a fost însă utilizat în perioada 2014‑2020. Indicatorul comun de realizare nu permite măsurarea, în toate cazurile, a gradului de realizare a obiectivelor preconizate ale proiectelor, chiar dacă acestea erau menționate în propunerea de proiect. Până la sfârșitul anului 2024, Comisia trebuie să efectueze o evaluare ex post a sprijinului acordat prin FEDR pentru perioada 2014‑2020 (a se vedea punctele 60-64).

78 Sectorul turismului din UE a suferit un șoc fără precedent ca urmare a pandemiei de COVID-19. Comisia a prezentat măsuri și propuneri în vederea atenuării impactului acestei crize asupra industriei turismului din UE. În special, certificatul digital al UE privind COVID a jucat un rol esențial în a permite reluarea călătoriilor în interiorul UE la timp pentru vara anului 2021 (a se vedea punctele 65-72).

Prezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de doamna Iliana Ivanova, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, în data de 10 noiembrie 2021.

Anexe

Anexa I – Sursele de finanțare ale UE pentru turism

Prezentare generală a surselor de finanțare ale UE pentru turism în perioadele 2014‑2020 și 2021‑2027 și a tipurilor de acțiuni sprijinite

Anexa II – Programele operaționale selectate și numărul de proiecte incluse în eșantion pentru fiecare program operațional

Anexa III – Proiecte examinate în cadrul acestui audit

Anexa IV – Inventarul strategiilor naționale în domeniul turismului

Acronime

CFM: cadru financiar multianual

CTE: Comisia europeană a turismului (European Travel Commission)

Curtea: Curtea de Conturi Europeană

DG GROW: Direcția Generală Piață Internă, Industrie, Antreprenoriat și IMM-uri

DG REGIO: Direcția Generală Politică Regională și Urbană

ECTAA: Asociația Europeană a Agenților de Voiaj și a Operatorilor de Turism (European Travel Agents’ and Tour Operators’ Association)

FEDR: Fondul european de dezvoltare regională

Fonduri ESI: fondurile structurale și de investiții europene

IMM-uri: întreprinderi mici și mijlocii

MRR: Mecanismul de redresare și reziliență

NECSTouR: Rețeaua regiunilor europene pentru turism competitiv și durabil

OCDE: Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică

OMT: Organizația Mondială a Turismului a Națiunilor Unite

PIB: produs intern brut

TAC: Comitetul consultativ pentru turism (Tourism Advisory Committee)

TFUE: Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

WTTC: Consiliul Mondial al Turismului și Călătoriilor (World Travel & Tourism Council)

Glosar

Acord de parteneriat: acord încheiat între Comisie și un stat membru, în contextul unui program de cheltuieli al UE, în care sunt stabilite, printre altele, planurile strategice, prioritățile de investiții, condițiile schimburilor comerciale sau dispozițiile care reglementează furnizarea ajutorului pentru dezvoltare.

Autoritate de management: autoritate (publică sau privată) națională, regională sau locală desemnată de statul membru să gestioneze un program finanțat de UE.

Cadru financiar multianual (CFM): planul de cheltuieli al UE care stabilește prioritățile (pe baza obiectivelor de politică) și plafoanele, în cadrul a șase rubrici principale, în general pentru o perioadă de șapte ani. Constituie structura în care sunt stabilite bugetele anuale ale UE și fixează plafoane pentru fiecare categorie de cheltuieli. Actualul CFM acoperă perioada 2021‑2027.

Cod de intervenție: categoriile largi de intervenții incluse în legislația privind FEDR și utilizate de autoritățile de management ale programelor operaționale pentru identificarea conținutului acțiunilor care urmează să fie finanțate în vederea atingerii obiectivelor lor tematice.

Ecosistem turistic: un lanț valoric globalizat și interconectat, care cuprinde furnizorii de informații și servicii offline și online (birouri de turism, platforme digitale, furnizori de tehnologie de voiaj), agenții de voiaj și operatori de turism, furnizori de servicii de cazare, organizații de gestionare a destinațiilor, atracții turistice și activități de transport de pasageri.

Fondul de coeziune: un fond al UE prin care se urmărește reducerea decalajelor economice și sociale din cadrul Uniunii prin finanțarea de investiții în statele membre al căror venit național brut pe cap de locuitor se situează sub 90 % din media UE.

Fondul european de dezvoltare regională (FEDR): un fond al UE care consolidează coeziunea economică și socială în UE prin finanțarea de investiții menite să reducă dezechilibrele dintre regiuni.

Mecanismul de redresare și reziliență (MRR): mecanismul de sprijin financiar al UE destinat să atenueze impactul economic și social al pandemiei de COVID-19 și să stimuleze, pe termen mediu, redresarea, promovând totodată transformarea verde și digitală. Mecanismul de redresare și reziliență este pus în aplicare prin intermediul planurilor naționale de redresare și reziliență.

Obiectiv tematic: rezultatul global preconizat al unei priorități de investiții, defalcat pe obiective specifice în scopul punerii în aplicare.

Program operațional: cadrul de bază pentru implementarea proiectelor de coeziune finanțate de UE într-o perioadă dată, reflectând prioritățile și obiectivele stabilite în acordurile de parteneriat încheiate între Comisie și fiecare stat membru.

Sectorul turismului: sectorul turismului acoperă o gamă largă de activități economice: servicii de transport care facilitează circulația persoanelor, a agențiilor de voiaj și a operatorilor de turism; servicii de cazare; servicii de restaurant și de catering; facilități culturale, sportive și recreative; bunuri și servicii turistice locale.

Răspunsurile Comisiei

https://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=60287

Calendar

https://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=60287

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii bugetare specifice. Curtea de Conturi Europeană selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, evoluțiile viitoare și interesul politic și public.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit II – cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente investițiilor pentru coeziune, creștere și incluziune – condusă de doamna Iliana Ivanova, membră a Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul Pietro Russo, membru al Curții de Conturi Europene, asistat de Chiara Cipriani, șefă de cabinet, și de Benjamin Jakob, atașat în cadrul cabinetului; Pietro Puricella, manager principal, Luis de la Fuente Layos, coordonator, și Luc T’Joen, Janka Nagy-Babos, Katarzyna Solarek, Andras Augustin Feher și Francisco Carretero, auditori.

Rândul din spate, de la stânga la dreapta: Luc T’Joen, Chiara Cipriani, Francisco Carretero și Benjamin Jakob.

Rândul din față, de la stânga la dreapta: Pietro Puricella, Pietro Russo Luis de la Fuente Layos și Katarzyna Solarek.

Note

^[1] Eurostat, Tourism – Overview.

^[2] OMT, Methodological notes to the Tourism Statistics Database.

^[3] OMT, International Tourism Highlights, ediția 2020. Paginile 8 și 17. Date valabile în luna noiembrie 2020.

^[4] WTTC, Economic Impact Report 2021, Uniunea Europeană.

^[5] Comisia Europeană, Annual Single Market Report 2021, SWD(2021) 351 final.

^[6] Articolul 195 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Mai mult, o parte din legislația cu relevanță pentru turism se sprijină pe un alt temei juridic, de exemplu pe cel privind protecția consumatorilor, piața internă sau politica de coeziune.

^[7] Comisia Europeană, DG GROW, Overview of EU Tourism Policy.

^[8] Comunicarea Comisiei intitulată „O nouă Strategie industrială pentru Europa” [COM(2020) 102 final din 10 martie 2020].

^[9] Decizia Consiliului din 22 decembrie 1986 de stabilire a procedurii de consultare și cooperare în domeniul turismului (86/664/CEE).

^[10] WTTC, Economic Impact Report 2021, Uniunea Europeană.

^[11] Documentul de lucru al serviciilor Comisiei: Identifying Europe's recovery needs, accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Europe's moment: Repair and Prepare for the Next Generation, SWD(2020) 98 final din 27 mai 2020.

^[12] Articolul 3 alineatul (1) litera (d) punctul (vi) din Regulamentul (UE) 2021/1058 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 iunie 2021 privind Fondul european de dezvoltare regională și Fondul de coeziune.

^[13] Regulamentul (UE) 2021/241 al Parlamentului European și al Consiliului din 12 februarie 2021 de instituire a Mecanismului de redresare și reziliență.

^[14] Documentul de lucru al serviciilor Comisiei: Scenarios towards co-creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem, SWD(2021) 164 final din 21 iunie 2021.

^[15] OMT, Sustainable development.

^[16] Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor – Pactul verde european, COM(2019) 640 final din 18 martie 2020.

^[17] Comunicare a Comisiei către Parlamentul european, Consiliu, Comitetul Social și Economic European și Comitetul Regiunilor – Europa, destinația turistică favorită la nivel mondial – un nou cadru politic pentru turismul european, COM(2010) 0352 final.

^[18] Schimb de opinii cu Grupul de lucru la nivel înalt pentru competitivitate și creștere (COMPCRO) al Consiliului, 21.4.2015.

^[19] Cele două unități făceau parte din Direcția Generală Întreprinderi și Industrie (DG ENTR). Aceasta a fuzionat în 2014 cu Direcția Generală Piața Internă și Servicii (DG MARKT) pentru a forma DG GROW.

^[20] Agenția maghiară pentru turism, Strategia națională de dezvoltare a turismului 2030, octombrie 2017.

^[21] Ministerul Sportului și Turismului, Programul de dezvoltare a turismului până în 2020, septembrie 2015.

^[22] Guvernul României: Hotărârea nr. 558 din 4 august 2017 privind Masterplanul investițiilor în turism, Hotărârea nr. 571 din 8 august 2019 privind aprobarea Strategiei pentru dezvoltarea turismului balnear și Hotărârea nr. 358 din 30 mai 2019 privind aprobarea Strategiei naționale de dezvoltare a ecoturismului.

^[23] Ministerul Industriei, Turismului și Comerțului, Planul de turism al Spaniei din cadrul Orizont 2020, noiembrie 2007.

^[24] Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor – „Turism și transport în 2020 și ulterior”, COM(2020) 550 final din 13 mai 2020.

^[25] Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor: „Actualizarea noii Strategii industriale 2020: construirea unei piețe unice mai puternice pentru a sprijini redresarea Europei”, COM(2021) 350 final din 5 mai 2021.

^[26] Documentul de lucru al serviciilor Comisiei: Scenarios towards co-creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem, SWD(2021) 164 final din 21 iunie 2021.

^[27] Rezoluția Parlamentului European din 29 octombrie 2015 referitoare la noile provocări și concepte pentru promovarea turismului în Europa (2014/2241(INI)) și Rezoluția Parlamentului European din 19 iunie 2020 referitoare la transport și turism în 2020 și ulterior (2020/2649(RSP)).

^[28] P9_TA(2021)0109 – Rezoluția Parlamentului European din 25 martie 2021 referitoare la elaborarea unei strategii a UE pentru turismul sustenabil (2020/2038(INI)).

^[29] Tourism in Europe for the next decade: sustainable, resilient, digital, global and social – Concluziile Consiliului (adoptate la 27 mai 2021).

^[30] Thematic Guidance Fiche for Desk Officers on Tourism, Version 2, 19 martie 2014.

^[31] Anexa I la Regulamentul (UE) nr. 1301/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind Fondul european de dezvoltare regională și dispozițiile specifice aplicabile obiectivului referitor la investițiile pentru creștere economică și locuri de muncă și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006.

^[32] Tabelul 1 din anexa I la Regulamentul (UE) 2021/1058 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 iunie 2021 privind Fondul european de dezvoltare regională și Fondul de coeziune.

^[33] Articolul 57 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind fondurile structurale și de investiții europene.

^[34] Articolul 45 din Regulamentul (UE) 2021/1060 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 iunie 2021 de stabilire a dispozițiilor comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european Plus, Fondul de coeziune, Fondul pentru o tranziție justă și Fondul european pentru afaceri maritime, pescuit și acvacultură și de stabilire a normelor financiare aplicabile acestor fonduri, precum și Fondului pentru azil, migrație și integrare, Fondului pentru securitate internă și Instrumentului de sprijin financiar pentru managementul frontierelor și politica de vize.

^[35] Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor – „Turism și transport în 2020 și ulterior”, COM(2020) 550 final din 29 iunie 2020.

^[36] Propunere de recomandare a Consiliului de modificare a Recomandării (UE) 2020/1475 a Consiliului din 13 octombrie 2020 privind o abordare coordonată a restricționării liberei circulații ca răspuns la pandemia de COVID-19, COM(2021) 294 final.

^[37] Recomandarea (UE) 2020/1475 a Consiliului din 13 octombrie 2020 privind o abordare coordonată a restricționării liberei circulații ca răspuns la pandemia de COVID-19.

^[38] https://ec.europa.eu/health/sites/default/files/ehealth/docs/covid-certificate_paper_guidelines_en.pdf.

^[39] Raport al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu în temeiul articolului 16 alineatul (1) din Regulamentul (UE) 2021/953 al Parlamentului European și al Consiliului privind cadrul pentru eliberarea, verificarea și acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, testare și vindecare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) pentru a facilita libera circulație pe durata pandemiei de COVID-19, COM(2021) 649 final din 18 octombrie 2021.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (https://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-7142-4	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/76214	QJ-AB-21-027-RO-N
HTML	ISBN 978-92-847-7137-0	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/132	QJ-AB-21-027-RO-Q

DREPTURI DE AUTOR

© Uniunea Europeană, 2021.

Politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare este pusă în aplicare prin Decizia nr. 6-2019 a Curții de Conturi Europene privind politica în materie de date deschise și reutilizarea documentelor.

Cu excepția cazului în care se precizează altceva (de exemplu, într-o mențiune separată indicând drepturile de autor), conținutul elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru care UE deține drepturile de autor face obiectul licenței Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Aceasta înseamnă că reutilizarea este autorizată, sub rezerva menționării adecvate a autorilor și a indicării eventualelor modificări. Reutilizatorul nu poate altera sensul sau mesajul inițial al documentelor. Curtea de Conturi Europeană nu răspunde pentru eventualele consecințe ale reutilizării.

Este necesar să obțineți drepturi suplimentare în cazul în care un anumit conținut prezintă persoane fizice ce pot fi identificate, de exemplu în cazul fotografiilor în care apar membri ai personalului Curții de Conturi Europene sau în cazul în care conținutul include lucrări ale unor terți. Dacă se obține o astfel de autorizație, ea anulează și înlocuiește autorizația de natură generală menționată mai sus și va indica în mod clar eventualele restricții de utilizare.

Pentru a utiliza sau a reproduce un conținut pentru care UE nu deține drepturile de autor, poate fi necesar să obțineți o autorizație în acest sens direct de la titularii drepturilor de autor:

•  Figurile 2, 3, 7: pictograme realizate de Pixel perfect utilizând ca sursă https://flaticon.com.

Programele informatice sau documentele care fac obiectul unor drepturi de proprietate industrială, cum ar fi brevetele, mărcile comerciale, desenele și modelele înregistrate, logourile și denumirile înregistrate, sunt excluse din politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare și nu se acordă nicio licență pentru acestea.

Familia site-urilor instituționale ale Uniunii Europene care sunt incluse în domeniul europa.eu oferă linkuri către site-uri terțe. Deoarece Curtea de Conturi Europeană nu are control asupra acestor site-uri, sunteți încurajați să verificați politica aplicată de ele în ceea ce privește respectarea vieții private și drepturile de autor.

Utilizarea logoului Curții de Conturi Europene

Logoul Curții de Conturi Europene nu poate fi utilizat fără acordul prealabil al Curții de Conturi Europene.

Contactați UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Găsiți informații despre UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost la adresa: https://op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: https://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (https://data.europa.eu/euodp/ro) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.