Apoyo de la UE al turismo: Es necesaria una nueva orientación estratégica y un mejor enfoque en la financiación

Resumen

I La Unión Europea es la región más visitada del mundo; en 2019 recibió más del 37 % de las llegadas de turismo internacional. Por consiguiente, el turismo constituye un sector económico clave en la UE. En 2019 representó el 9,9 % del producto interior bruto y el 11,6 % de todos los puestos de trabajo. El efecto de la pandemia de COVID-19 en el turismo ha sido dramático y sin precedentes: ha reducido drásticamente las entradas y salidas de turistas y, en consecuencia, los ingresos de la actividad económica relacionada con este sector. Más allá del impacto inmediato, el sector del turismo se enfrenta a otras dificultades a más largo plazo, relacionadas con su transformación ecológica y digital y su competitividad, sostenibilidad y resiliencia.

II La UE desempeña un papel complementario en la política de turismo, consistente en apoyar y coordinar las medidas adoptadas por los Estados miembros. En el período 2014‑2020 no hubo en el presupuesto de la UE una partida dedicada al turismo. El apoyo financiero a este sector procedió de diversos programas de la UE, y así será también para el período 2021‑2027.

III Dada la relevancia del sector del turismo en la UE, decidimos llevar a cabo una auditoría para determinar si la Comisión ha realizado una contribución eficaz de apoyo al sector en la UE y de complemento de las medidas de los Estados miembros durante el período 2014‑2020. Analizamos si la estrategia de turismo de la Comisión abordaba las necesidades del sector de un modo eficaz y si se actualizaba con regularidad para reflejar la evolución de las prioridades. Analizamos si el apoyo financiero del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) a las inversiones públicas en turismo había sido coherente con las estrategias nacionales, regional y de la UE; y si dicho apoyo financiero había sido sostenible y centrado en inversiones que aportaban valor añadido más allá de los proyectos propiamente dichos. Finalmente, examinamos si la Comisión ha puesto en marcha medidas para mitigar el impacto de la pandemia de COVID-19 en el sector turístico.

IV El objetivo de esta auditoría es aportar información para contribuir al trabajo de la Comisión en la definición de una estrategia de turismo integral para 2030 con objetivos a medio y largo plazo. Esperamos que esta auditoría contribuya también a un mejor diseño y aplicación del apoyo financiero de la UE a las inversiones en turismo durante el período 2021‑2027 para lograr resultados efectivos y sostenibles.

V En general, constatamos que, durante el período 2014‑2020, las medidas de la Comisión en apoyo del sector turístico de la UE fueron parcialmente eficaces:

•  Ya en 2010, la Comisión definió la estrategia actual de la UE en materia de turismo. Desde 2015, y hasta la aparición de la pandemia de COVID-19, la Comisión ha revisado las prioridades del turismo en el marco de estrategias políticas más amplias. Sin embargo, dichas prioridades no se tradujeron en un plan de acción concreto que apoyase su ejecución. En respuesta al duro golpe que la pandemia de COVID-19 ha representado para el sector turístico de la UE, la Comisión emprendió diversas acciones encaminadas a establecer una agenda del turismo para 2030. Consideramos que se trata de un avance positivo, si bien ciertos elementos todavía no se han materializado.
•  En los Programas Operativos del FEDER, las prioridades en materia de inversión en turismo se establecieron tomando como referencia las estrategias nacionales, regionales y de la UE existentes en dicho ámbito. Nuestro análisis de los proyectos FEDER en relación con el turismo obtuvieron resultados dispares: mientras que algunos eran sostenibles y contribuían a fomentar la actividad turística en la región, otros solo tuvieron un impacto limitado. En varios casos, las deficiencias en la planificación inicial y en las estimaciones de las necesidades de los proyectos, así como en la etapa de selección, se tradujeron en la reducción de su alcance, retrasos y costes excesivos durante su ejecución. La legislación del FEDER correspondiente al período 2014‑2020 incluía un indicador común de ejecución para inversiones en turismo financiadas por el FEDER. Además, los Estados miembros podían usar indicadores específicos para cada programa. Sin embargo, en el período 2014‑2020 no se emplearon indicadores comunes de resultados. El indicador común de ejecución no siempre permite medir los logros previstos de los proyectos, aunque estos se declarasen en la propuesta del proyecto. Antes del final de 2024, la Comisión debe llevar a cabo una evaluación ex post del apoyo del FEDER para el período 2014‑2020.
•  El sector del turismo de la UE ha sufrido un golpe sin precedentes a raíz de la pandemia de COVID-19. La Comisión ha presentado medidas y propuestas para mitigar el impacto de la crisis en el sector turístico de la UE.

VI En el informe, recomendamos que la Comisión:

•  elabore una nueva estrategia para el ecosistema turístico de la UE dirigida explícitamente a subvencionar las inversiones que contribuyan a un modelo de turismo más sostenible; y
•  inste a los Estados miembros a aplicar procedimientos de selección a las inversiones en turismo financiadas por el FEDER para apoyar esta nueva orientación estratégica.

Introducción

Relevancia del turismo en la UE

01 Por «turismo» se entiende la actividad de los visitantes que realizan un viaje a un destino fuera de su lugar de residencia habitual, de menos de un año de duración. El turismo puede ser de negocios o de placer^[1]. El sector turístico abarca una gama muy amplia de actividades económicas, consistente en el suministro y la prestación de productos y servicios solicitados por los visitantes que les ayudan, directa o indirectamente, en su actividad turística. Pueden ser: servicios de transporte que facilitan la movilidad de las personas, agencias de viajes y operadores turísticos, alojamiento, servicios de restaurante y alimentación colectiva, instalaciones culturales, deportivas y recreativas y productos y servicios de turismo locales^[2].

02 La Unión Europea es la región más visitada del mundo (véase la ilustración 1). En 2019, los 27 países de la UE recibieron alrededor de 539 millones de llegadas de turismo internacional; casi el 37 % del total mundial. En el mismo año, los ingresos por turismo internacional en los 27 países de la UE ascendieron a 383 000 millones de euros; el 28,9 % de los ingresos mundiales. Cuatro Estados miembros de la UE (Francia, España, Italia y Alemania) se encuentran, cada uno, entre los diez primeros países del mundo en cuanto a llegadas de turismo internacional e ingresos por turismo^[3].

03 En 2019, el peso de los efectos directos e indirectos del sector del turismo en el PIB de la UE se estimaba en el 9,9 %. Además, el 11,6 % de la mano de obra total de la UE trabaja en el turismo (representa cerca de 23,5 millones de empleos)^[4]. Más del 99 % de las empresas del sector turístico de la UE son pequeñas y medianas empresas (pymes)^[5].

04 La importancia económica del sector turístico varía considerablemente entre los Estados miembros. Así, representa entre el 4 % y el 6 % del PIB en Irlanda, Polonia, Bélgica y Lituania, y llega a superar el 20 % en Croacia y Grecia (véase la ilustración 2).

05 La proporción entre visitantes nacionales y extranjeros varía entre los Estados miembros (véase la ilustración 3). Por ejemplo, en Suecia, Polonia, Rumanía y Alemania, más del 75 % de los turistas que llegan son visitantes nacionales. Los países con poca población (Luxemburgo y Malta), así como Croacia, son los que mayor afluencia tienen de visitantes extranjeros (en ambos es de aproximadamente el 90 %). En dos de los destinos principales de la Unión Europea, Italia y España, la distribución es más igualada.

Marco jurídico e institucional

06 La política en materia de turismo es principalmente una prerrogativa de los Estados miembros, y la UE se limita a complementar y apoyar las acciones emprendidas por este. En términos generales, la intervención de la UE consiste en promover la competitividad y el desarrollo de las empresas del sector, así como la cooperación entre los Estados miembros. El Tratado de la UE permite además establecer medidas legislativas dirigidas a complementar las acciones de los Estados miembros^[6].

07 La política de la UE en el ámbito del turismo tiene por objeto mantener la posición de liderazgo de Europa como destino principal, maximizando al mismo tiempo la contribución del sector al crecimiento y al empleo y promoviendo la cooperación entre los países de la UE, en particular mediante la puesta en común de buenas prácticas^[7]. En 2020, la Comisión definió el turismo como uno de los 14 ecosistemas industriales de su política industrial^[8].

08 Las partes interesadas y organismos institucionales principales de la UE son:

•  la Comisión de Transportes y de Turismo del Parlamento Europeo, y su Grupo de Trabajo sobre Turismo;
•  el Consejo de la Unión Europea (donde los temas relativos al turismo suelen ser tratados por el Consejo de Competitividad);
•  el Comité consultivo de turismo^[9], presidido por la Comisión (DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes), que es un foro para la consulta y la coordinación en que representantes de los Estado miembros y la Comisión intercambian información y debaten sobre cuestiones relacionadas con la política de turismo y la prestación de servicios a los turistas.

09 Si bien numerosos servicios de la Comisión se ocupan de cuestiones directamente pertinentes para el turismo, las dos direcciones generales que se encargan de la política de turismo y la financiación de la UE destinada al turismo son:

•  la DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes, como servicio de la Comisión responsable de la política de turismo; y
•  la DG Política Regional y Urbana, que gestiona el FEDER (de donde procede la mayor parte de la financiación de la UE destinada al turismo) junto con los Estados miembros.

Además, en el contexto de la pandemia de COVID-19, la Dirección General de Salud y Seguridad Alimentaria desempeñó una función particular en la creación de las condiciones necesarias para el restablecimiento de la libertad de viajar dentro de la Unión.

10 Son organizaciones internacionales clave en el ámbito del turismo la Organización Mundial del Turismo de las Naciones Unidas (UNWTO), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico y el Consejo Mundial de Viajes y Turismo (WTTC). La Comisión Europea de Turismo (CET), asociación de organizaciones nacionales de turismo, también trabaja para promover Europa como destino turístico en mercados terceros.

Incidencia de la pandemia de COVID-19 en el sector turístico de la UE

11 El efecto de la pandemia de COVID-19 en el turismo ha sido dramático y sin precedentes, en todo el mundo; se han reducido drásticamente las entradas y salidas de turistas y, en consecuencia, los ingresos de la actividad económica relacionada con el turismo. Durante los primeros tres trimestres de 2020, las llegadas internacionales a la UE fueron un 67,5 % inferiores al mismo período de 2019. La caída osciló entre el 46 % y el 84 %, en función del Estado miembro afectado (véase la ilustración 4). La mayoría de las partes interesadas del sector turístico a las que entrevistamos tenían dudas sobre si la demanda del turismo volvería a los niveles previos a la crisis antes de 2024.

12 La caída del número de visitas como consecuencia de las restricciones de viaje aplicadas ha provocado una caída sustancial en la aportación del sector del turismo a la economía. En 2020, la UE llegó a perder aproximadamente dos millones de empleos en el sector de los viajes y del turismo, y su aportación al PIB descendió a la mitad con respecto a 2019 (de aproximadamente el 10 % al 5 % del PIB)^[10]. Destinos turísticos tradicionales como Croacia, Chipre, Grecia, Malta y España sufrieron las mayores reducciones (más del 60 %), junto con Irlanda (véase la ilustración 5).

13 La capacidad de inversión del sector turístico también se ha visto sustancialmente mermada. En el marco del Instrumento Europeo de Recuperación, propuesto en mayo de 2020, la Comisión estimó que el ecosistema turístico en la UE sufriría una pérdida de ingresos de aproximadamente 171 000 millones en 2020 y 2021, debido a las consecuencias de la pandemia y a las restricciones para los viajes^[11]. De los catorce ecosistemas empresariales analizados por la Comisión, el sector turístico es el que se considera que posee las necesidades de inversión más elevadas, pues superan con mucho las necesidades de los demás ecosistemas. La Comisión estimó las necesidades de inversión básicas para la recuperación del ecosistema turístico en 161 000 millones de euros (con exclusión de las necesidades de inversión relativas a la transición ecológica y digital).

Apoyo de la UE a inversiones en turismo

14 No existe un presupuesto específico para turismo en el marco financiero plurianual (MFP). Algunas iniciativas y programas de la UE pueden aportar financiación para inversiones en turismo. En el período 2014‑2020 existen doce programas que podrían utilizarse para financiar acciones en el sector turístico, tanto en gestión directa como compartida. En el período 2021‑2027 el número de programas aumenta a catorce, incluidos los que se crearon para mitigar el impacto de la pandemia de COVID-19. En el anexo I se enumeran los programas relacionados con el turismo de ambos períodos y se presentan los tipos de acciones apoyadas por cada uno de ellos. El marco legislativo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) para el período 2021‑2027 incluye un objetivo político específico sobre turismo sostenible^[12]. Además de este objetivo específico, se puede apoyar el turismo sostenible a través de cualquier otro objetivo político siempre que la inversión contribuya a su consecución y cumplan las condiciones favorecedoras o requisitos aplicables.

15 El FEDER aporta la parte más importante del apoyo financiero de la UE para las inversiones directamente relacionadas con el turismo: aproximadamente 6 400 millones de euros en el período 2007‑2013 (véase el cuadro 1), y aproximadamente 4 300 millones de euros hasta el momento en el período 2014‑2020 (véase el cuadro 2).

16 Las autoridades públicas de los Estados miembros seleccionan los proyectos que se financiarán mediante programas operativos (PO) y supervisan su ejecución. En el marco de sus competencias reguladoras, la Comisión supervisa la ejecución de los programas operativos para garantizar que el dinero se gaste eficazmente. En la ilustración 6 se muestra la asignación de los fondos del FEDER por códigos de intervención en turismo en cada Estado miembro durante los dos últimos períodos de programación.

17 El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia^[13] proporciona a los Estados miembros la posibilidad de financiar inversiones y reformas, también en el sector turístico, en el marco de sus planes de recuperación y resiliencia nacionales. En octubre de 2021 se han presentado a la Comisión 26 de los 27 planes nacionales de recuperación y resiliencia, y 19 han sido adoptados por el Consejo. La financiación disponible procedente del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia debe estar comprometida hasta el final de 2023. La Comisión debe proporcionar un informe de evaluación sobre la ejecución de Mecanismo de Recuperación y Resiliencia a más tardar en febrero de 2024, y un informe de evaluación ex post a más tardar en diciembre de 2028.

18 En el momento de la auditoría, con respecto a los cuatro Estados miembros examinados, el plan nacional de recuperación y resiliencia de España fue aprobado por la Comisión en junio de 2021 y posteriormente adoptado por el Consejo en julio de 2021. El plan nacional de recuperación y resiliencia de Rumanía fue aprobado por la Comisión en septiembre de 2021. Los planes de los otros dos Estados miembros se encuentran en la fase de evaluación por parte de la Comisión. Los proyectos de planes nacionales de recuperación y resiliencia de tres de los cuatro Estados miembros (Polonia, España y Rumanía) incluían subvenciones específicas para inversiones en el sector turístico (véase el cuadro 3).

Desafíos y patrones futuros

19 A corto plazo, la mayor parte de los expertos de las organizaciones internacionales a los que entrevistamos creen que las vacaciones nacionales y regionales y los desplazamientos de corta distancia predominarán en la demanda turística cuando el impacto de la pandemia de COVID-19 se haya superado. Pero es más importante el hecho de que el desarrollo del sector turístico de la UE se enfrenta a grandes desafíos a medio y largo plazo relacionados, en particular, con su transformación ecológica, su digitalización y la integración de las nuevas tecnologías, y la competitividad y la resiliencia^[14].

20 Mientras, el comportamiento de los turistas también evoluciona hacia nuevos patrones que reflejan algunos de los desafíos ya mencionados. Es probable que la demanda turística del futuro esté influida por una mayor concienciación medioambiental, el uso generalizado de los servicios digitales y las nuevas tecnologías, el cambio hacia experiencias de viaje más personalizadas, el bienestar y la mejor interacción con las comunidades y la cultura locales, y las preocupaciones crecientes en relación con los protocolos de seguridad y salud (véase la ilustración 7).

21 En este sentido, el turismo sostenible es uno de los conceptos más destacados en el desarrollo del turismo. Exige el equilibrio entre los aspectos medioambientales, económicos y socioculturales del desarrollo del turismo para garantizar la sostenibilidad del turismo a largo plazo^[15]. Esto también guarda relación con la cuestión de cómo abordar el impacto del turismo en el cambio climático. En la Unión Europea, el Pacto Verde Europeo^[16] proporciona el marco político general para el logro del turismo sostenible.

Alcance y enfoque de la auditoría

22 Nuestra auditoría tenía por objeto evaluar si las actuaciones de la Comisión dirigidas a apoyar el sector turístico de la UE durante el período 2014‑2020 surtieron el efecto esperado. Con este fin, examinamos si:

•  la estrategia de turismo de la Comisión abordaba las necesidades del sector de un modo eficaz y si se actualizaba con regularidad para reflejar la evolución de las prioridades;
•  el apoyo financiero del FEDER para las inversiones públicas en turismo había sido coherente con las estrategias nacionales, regionales y de la UE existentes, y si dicho apoyo financiero había sido sostenible y centrado en inversiones que aportaban valor añadido más allá del propio proyecto;
•  la Comisión ha puesto en marcha medidas para mitigar el impacto de la pandemia de COVID-19 en el sector turístico.

23 Para responder a estas preguntas, analizamos las actividades llevadas a cabo por la Comisión y la documentación disponible en relación con su estrategia de turismo, su cooperación con los Estados miembros y la ayuda y la orientación que aportó para financiar las inversiones en turismo, en particular, a través del FEDER. Esto abarcaba las actividades de la DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes y la DG Política Regional y Urbana.

24 Examinamos el programa operativo más relevante del FEDER en términos de gasto relacionado con el turismo en cuatro Estados miembros (Hungría, Polonia, Rumanía y España), para examinar el diseño del programa operativo respecto de las inversiones en turismo. Seleccionamos dichos Estados miembros basándonos en el importe de la financiación de la inversión en turismo subvencionada por la UE, en la importancia de sus sectores turísticos para su PIB y en la diversidad geográfica.

25 Examinamos una muestra de proyectos públicos de turismo financiados por el FEDER y ejecutados por las autoridades públicas en los cuatro países. Nos centramos en estos proyectos porque presentaban potencial para estimular el desarrollo del sector turístico en su región. Incluimos en la muestra 17 proyectos del período 2014‑2020 para evaluar el proceso de selección de los proyectos, su ejecución y el seguimiento de los resultados. Para profundizar en la evaluación de la sostenibilidad de los proyectos, también hemos seleccionado 15 proyectos finalizados del período de programación 2007‑2013 en los mismos países. En el anexo II se presenta la relación de los programas operativos que seleccionamos y el número de proyectos incluidos en la muestra para cada programa operativo. En el anexo III figuran mapas que identifican el título y la ubicación de los proyectos revisados para esta auditoría.

26 Identificamos las medidas clave propuestas por la Comisión para reaccionar ante el impacto de la pandemia de COVID-19 en el sector turístico europeo. Finalmente, abordamos las actuaciones de la Comisión relacionadas con el diseño de la ayuda financiera de la UE para el turismo correspondiente al período 2021‑2027.

27 Entrevistamos a:

•  miembros de los Servicios de la Comisión, representantes de las autoridades competentes (por ejemplo, los ministerios responsables del turismo), autoridades de gestión de los programas operativos seleccionados y a beneficiarios de los proyectos incluidos en la muestra en los cuatro Estados miembros;
•  expertos de organizaciones internacionales clave en el ámbito del turismo: la Organización Mundial del Turismo de las Naciones Unidas (UNWTO), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Consejo Mundial de Viajes y Turismo (WTTC), la Comisión Europea de Turismo (CET), la Asociación de Agentes de Viajes y Operadores Turísticos de la Comunidad Europea (ECTAA) y NECSTour (Red de Regiones Europeas para un Turismo Sostenible y Competitivo).

28 Debido a las restricciones derivados de la pandemia de COVID-19 vigentes durante la auditoría, no pudimos realizar visitas sobre el terreno en los cuatro Estados miembros incluidos en la auditoría. Por lo tanto, no recopilamos pruebas directas de la ejecución física de los proyectos seleccionados. La totalidad de nuestras observaciones relacionadas con este aspecto se basan en pruebas documentales.

29 La presente auditoría tiene por objeto contribuir al trabajo de la Comisión para definir una estrategia de turismo integral para 2030, con objetivos a medio y largo plazo. Esperamos que esta auditoría contribuya también a un mejor diseño y aplicación del apoyo financiero de la UE a las inversiones en turismo durante el período 2021‑2027 para lograr resultados efectivos y sostenibles.

Observaciones

La estrategia de turismo de la UE no es adecuada para los nuevos desafíos a que se enfrenta el sector

30 La Comisión establece sus orientaciones políticas y prioridades de financiación, basados en los objetivos definidos por los legisladores, en estrategias o documentos similares. Para ser eficaz, una estrategia debe definir prioridades específicas, identificar las acciones de ayuda de la UE, con el calendario correspondiente, y describir los recursos asociados para ejecutarla. También debe responder a las necesidades y desafíos cambiantes de sector, y actualizarse en consonancia. Revisamos la estrategia de turismo de la Comisión vigente en el período 2014‑2020, así como las estrategias nacionales de los cuatro Estados miembros incluidos en la auditoría. También quisimos conocer el punto de vista de las partes interesadas sobre el enfoque que la Comisión aplicaba al turismo.

La estrategia de la Comisión para el turismo de la UE se remonta a 2010

La Comisión ha actualizado sus prioridades en materia de turismo en dos ocasiones durante el período 2014‑2020, pero sin variar su estrategia

31 En junio de 2010, la Comisión emitió una Comunicación en la que definía la estrategia de turismo más reciente de la UE^[17]. Declaraba su intención de favorecer un enfoque coordinado de las iniciativas relacionadas con el turismo y de definir un nuevo marco de acción a fin de reforzar su competitividad y su capacidad para crecer de manera sostenible. Identificaba cuatro prioridades generales para promover el turismo (véase la ilustración 8) y un conjunto de medidas específicas de la Comisión vinculadas a tales prioridades. Sin embargo, no determinó un plazo para su ejecución. Finalmente, la estrategia de la Comisión tampoco especificaba el modo en que los Estados miembros y sus propias direcciones generales debían utilizar la financiación disponible de la UE para el logro de dichas prioridades.

32 Desde entonces, las prioridades en materia de turismo, aunque no la propia estrategia, se han revisado en dos ocasiones tras el nombramiento de nuevas Comisiones, precia consulta con el Comité consultivo sobre turismo.

•  En diciembre de 2015, la Comisión anunció un conjunto de prioridades turísticas revisadas. Este conjunto de prioridades reflejaba nuevos elementos relevantes para el desarrollo el sector turístico que no se habían abordado en la Comunicación de 2010, como, por ejemplo, la digitalización y la mejora de las habilidades y las competencias de los trabajadores del sector turístico. Sin embargo, las prioridades revisadas no estuvieron acompañadas de medidas específicas, aunque la Comisión las había propuesto inicialmente en su documento de reflexión dirigido a los Estados miembros^[18].
•  En noviembre de 2019, la Comisión ajustó las prioridades turísticas de la UE al Pacto Verde Europeo prestando atención específica al turismo sostenible y responsable y ampliando el foco del componente digital con turismo inteligente e innovación. Una vez más, estas prioridades ajustadas no estaban asociadas a medidas específicas ni a propuestas sobre el uso óptimo de la financiación de la UE para lograrlas.

33 La estrategia formalmente aplicada continúa siendo la definida en la Comunicación de 2010. Además, si bien ha revisado sus prioridades turísticas durante el período 2014‑2020 en el marco de estrategias políticas más amplias, la Comisión no ha establecido un plan de acción para apoyar la ejecución de su estrategia y de sus prioridades revisadas.

Reducción significativa en la dotación de personal de la Comisión para la política de turismo desde 2014

34 La ausencia de ambición al definir una nueva estrategia de turismo también se refleja en la evolución del número de personas que trabajan directamente en la política de turismo en el seno de la Comisión. Hasta 2014 había dos unidades dedicadas a cuestiones turísticas^[19] (una para las cuestiones de política general y otra centrada en los instrumentos culturales para el turismo). La plantilla total estaba integrada por 40 miembros. En 2014, se estableció la DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes con una unidad dedicada al turismo. Asumía el personal de las dos unidades anteriormente existentes, pero incorporaba en su ámbito de responsabilidad los sectores textil y creativo. Entre 2014 y 2018, la dotación total de personal se redujo a la mitad. La reorganización a que se sometió la DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes en marzo de 2021 no supuso un cambio sustancial en la situación: se creó una unidad para que se ocupase de «Turismo y Textil», pero el número de personas que se dedicaban directamente a las cuestiones turísticas sigue siendo similar (12).

Los Estados miembros incluidos en la auditoría establecen estrategias de turismo propias que abordan prioridades similares a las de la estrategia de la UE

35 Cada Estado miembro establece una estrategia de turismo propia. En el anexo IV figura una relación de las estrategias de turismo nacional de todos los Estados miembros. Cabría esperar que las estrategias de la UE y nacionales sean compatibles y se desarrollen de un modo coordinado. Revisamos si las estrategias de turismo de los cuatro Estados miembros incluidos en la auditoría tienen en cuenta la estrategia de la Comisión (en el recuadro 1 se describen estas estrategias).

36 En general, nuestro análisis puso de manifiesto que las cuatro estrategias nacionales trataban prioridades similares a las identificadas por la estrategia de la Comisión, como la sostenibilidad y la calidad del turismo, la digitalización y la competitividad. Ninguna de ellas se refiere a las prioridades de la Comunicación de la Comisión de 2010 ni a ninguna de sus actualizaciones hechas en 2015 y en 2019.

37 Las estrategias de los cuatro Estados miembros están actualmente en revisión para adaptarlas al período que finaliza en 2030. Puesto que cada Estado miembro lleva a cabo este trabajo de manera independiente, existe el riesgo de que los aspectos transfronterizos del turismo no se aborden adecuadamente. Mientras, la Comisión prepara la agenda de turismo de la UE para 2030 (véase el apartado 41).

El impacto de la pandemia de COVID-19 exige una estrategia renovada para el turismo en la UE

Las autoridades nacionales otorgan una evaluación más positiva de la estrategia de la Comisión para el período 2014‑2020 que los representantes del sector del turismo

38 Las autoridades nacionales responsables de la política de turismo en los cuatro Estados miembros incluidos en la auditoría valoraban las prioridades de la UE en materia de turismo para el período 2014‑2020 y sus acciones en apoyo del sector. Sin embargo, también destacaban que, dadas las repercusiones de la pandemia de COVID-19 en el sector turístico, sería adecuado actualizar la estrategia de turismo de la UE con el fin de responder a las circunstancias cambiantes y trazar la ruta que habrá de seguirse para conseguir un sector más resiliente de cara al futuro.

39 Mientras, los representantes del sector turístico de la UE y de las organizaciones internacionales de turismo entrevistados para la esta auditoría manifestaron que, no obstante, su posición de líder mundial como destino turístico, la UE carece de una estrategia de turismo común y de una hoja de ruta para el futuro del sector. Además, destacaron que la Comisión debería desempeñar un papel de liderazgo tanto en el desarrollo de tal estrategia como en la ejecución de esta.

La Comisión ha emprendido las primeras iniciativas para una nueva estrategia de turismo

40 En mayo de 2020, considerando las profundas repercusiones de la pandemia de COVID-19 para el sector turístico, la Comisión publicó una comunicación bajo el título «El turismo y el transporte en 2020 y en adelante»^[24]. La Comunicación incluía recomendaciones a corto plazo para abordar el impacto del COVID-19 en la temporada de verano de 2020 (véase el apartado 66). Con respecto a las perspectivas de futuro, la Comisión propuso organizar una convención europea de turismo a fin de reflexionar sobre el turismo del futuro y empezar a elaborar una Agenda Europea para el Turismo 2050.

41 En mayo de 2021, la Comisión anunció el lanzamiento de una medida específica: la cocreación de vías de transición ecológica y digital^[25]. Más adelante, en junio de 2021, la Comisión presentó un documento sobre los escenarios para la creación de vías de transición para el turismo, para un ecosistema más resiliente, innovador y sostenible^[26], correspondiente al período hasta 2030. Inició, además, una consulta pública para identificar las medidas más apropiadas para conseguir el objetivo.

Los legisladores de la UE instan a elaborar una nueva estrategia turística de la UE pos-COVID-19

42 El Parlamento Europeo se ha expresado con claridad al instar a la Comisión a actualizar su estrategia de turismo^[27]. En marzo de 2021 adoptó una resolución mediante la cual establecía una estrategia de la UE para un turismo sostenible^[28]. En ella instaba a la Comisión a presentar un plan de acción en 2021 y a desarrollar una estrategia de la UE que sustituyese la establecida en la Comunicación de 2010 para un turismo sostenible y estratégico.

43 En la misma línea, el Consejo de Competitividad celebrado en mayo de 2021^[29] invitó a la Comisión y los Estados miembros a diseñar una agenda europea del turismo para el período 2030‑2050. El diseño debería llevarse a cabo en cooperación con las partes interesadas correspondientes y abordar los desafíos estratégicos clave para impulsar las transiciones ecológica y digital del ecosistema turístico y reforzar su competitividad, su resiliencia y su sostenibilidad.

La ayuda financiera del FEDER 2014‑2020 a las inversiones en turismo ha abordado objetivos de turismo de la UE y nacionales, pero las deficiencias en la selección de proyectos limitaron su eficacia

La concepción de los programas operativos del FEDER eran coherentes con las estrategias de turismo nacionales, regionales y de la UE

44 Examinamos cómo había evaluado la Comisión la coherencia de los acuerdos de asociación y los programas operativos con su estrategia y prioridades en el ámbito turístico. También revisamos si las prioridades de inversión de los programas operativos se ajustaban a las estrategias de turismo nacionales o regionales, las cuales se definen de modo independiente y al margen de la programación de la UE.

45 La DG Política Regional y Urbana, en consulta con otras direcciones generales de la Comisión, dirigió el proceso para evaluar la coherencia de los objetivos temáticos y las prioridades de inversión de los programas operativos con el contenido de los acuerdos de asociación. Dicha evaluación forma parte del proceso que culmina con la adopción de los programas operativos.

46 La evaluación llevada a cabo por la Comisión de los acuerdos de asociación y los programas operativos del FEDER dieron lugar a numerosos comentarios que se enviaron a los Estados miembros en las cartas formales de observaciones sobre los programas operativos. Las observaciones relacionadas con el turismo contenidas en las cartas se centraban en la coherencia con las estrategias globales de desarrollo regional. La Comisión exigió aclaraciones e información adicional, lo que dio lugar a la introducción de correcciones en los programas operativos.

47 El marco reglamentario del FEDER correspondiente al período 2014‑2020 no incluía prioridades de inversión específicas ni condicionalidades ex ante para las inversiones en turismo. Dada la inexistencia de obligación jurídica, la Comisión no verificó expresamente la coherencia de los programas operativos con las prioridades de la estrategia de turismo de la UE ni con las estrategias de turismo existentes a escala nacional o regional.

48 En general, de nuestro análisis se desprendía que la ayuda financiera a las inversiones en turismo en el marco de los programas operativos del FEDER examinados para esta auditoría se destinaba de un modo que era coherente con la evaluación ex ante realizada por las autoridades de gestión y con las disposiciones del acuerdo de asociación correspondiente. Para los programas operativos seleccionados, identificamos cuatro prioridades generales comunes amplias:

•  desarrollar infraestructuras y productos de turismo;
•  estimular la competitividad de las empresas del sector turístico;
•  proteger y promover los emplazamientos naturales y culturales como recursos turísticos;
•  fomentar el desarrollo de la creación de empleo y las economías locales.

En general, todas estas prioridades se ajustaban a los objetivos de los planes de desarrollo regional existentes y, en su caso, a las estrategias específicas de turismo nacional y regional.

Los proyectos se seleccionan utilizando procedimientos diversos, pero las deficiencias en la planificación inicial y la evaluación de necesidades suponen riesgos para la eficacia y la sostenibilidad de las inversiones en turismo de la UE cofinanciadas.

49 Examinamos cómo se había seleccionado y aplicado una muestra de proyectos presentados por las autoridades públicas en los cuatro Estados miembros. En particular, examinamos si los criterios de selección del proyecto se ajustaban a las prioridades de inversión de los programas operativos y a las estrategias de turismo nacionales y regionales; si el proceso de selección había garantizado que solo se seleccionaran los proyectos maduros y bien planificados, y si los proyectos seleccionados se ejecutaban de un modo eficaz y sostenible y habían tenido un impacto que trascendiera el proyecto individual.

Los Estados miembros utilizaban procedimientos de selección diferentes

50 Los Estados miembros utilizaban procedimientos diferentes para evaluar y seleccionar los proyectos turísticos presentados por las autoridades públicas: convocatorias a concursos para la presentación de propuestas, manifestaciones de interés, un procedimiento por orden de llegada de las solicitudes o listas preseleccionadas de sitios turísticos que deben apoyarse. Todos estos procedimientos pueden ser legítimos para este tipo de proyectos y los Estados miembros deciden cuál van a seguir. Nuestro análisis sugiere que los procedimientos de selección se ajustaban en general a la normativa aplicable, a las orientaciones estratégicas y a os criterios de elección aprobados en el programa operativo correspondiente.

Algunos proyectos no contaban con una planificación inicial y una evaluación de las necesidades adecuadas

51 Constatamos que varias propuestas de proyecto examinadas no contaban con una planificación inicial ni evaluaciones de necesidades y análisis de la demanda adecuados. con los consiguientes retrasos, costes excesivos y cambios en el alcance del proyecto durante la ejecución (véase un ejemplo en el recuadro 2).

52 En particular, los retrasos en la aplicación del proyecto eran un problema frecuente detectado en los proyectos de la muestra. De los 17 proyectos objeto de la muestra para el período 2014‑2020, 11 se retrasaron o se preveía que se retrasasen seis meses o más con respecto a la fecha final estipulada en el acuerdo de subvención original. Esto incluye cuatro proyectos en Hungría, uno en Polonia, dos en Rumanía y cuatro en España. Otro proyecto adicional de Hungría se retiró durante nuestro trabajo de campo de auditoría. Las razones principales que explican estos retrasos guardan relación con:

•  problemas administrativos: procedimientos de licitación largos o infructuosos, retrasos en la obtención de permisos de construcción, dificultades para la adquisición de terrenos, cambios en los gobiernos regionales/locales;
•  problemas de ejecución del trabajo: aspectos técnicos o ambientales que requieren el rediseño del proyecto, la suspensión temporal de los trabajos debido a la meteorología y medidas restrictivas relacionadas con la pandemia de COVID-19.

53 Otra deficiencia específica de la planificación del proyecto que puede poner en riesgo la eficacia y la sostenibilidad es la financiación de proyectos similares en ubicaciones próximas (véase el ejemplo en el recuadro 3).

No todos los proyectos finalizados tenían repercusiones positivas en la actividad turística de la región.

54 Revisamos también una muestra de 15 proyectos finalizados, centrándonos en particular en proyectos que ya se habían finalizado años atrás, la mayor parte financiados en el período 2007‑2013, para analizar su sostenibilidad y sus repercusiones en la actividad turística general de la región.

55 Nuestro análisis reveló un panorama lleno de contrastes. Hallamos que diversos proyectos habían logrado (e incluso superado) sus objetivos, con una buena contribución al fomento de las actividades turísticas en la región (véanse ejemplos en el recuadro 4). Todos ellos tenían en común que mejoraban la demanda de turismo y la calidad de esta en la región más allá del propio proyecto, por lo que generaban posibles efectos indirectos en las economías locales.

56 En otros proyectos, las repercusiones en el fomento del turismo eran escasas (o nulas). Ello obedecía principalmente a las causas siguientes:

•  se trataba de inversiones aisladas, ya que no estaban vinculadas a otras infraestructuras turísticas o no se habían ejecutado proyectos complementarios;
•  ausencia de campañas de promoción eficaces y de información para los turistas;
•  la infraestructura financiada se utilizaba principalmente por la comunidad local (véase la descripción de un ejemplo en el recuadro 5).

En la orientación de la Comisión se preveía la eficacia y sostenibilidad de las inversiones turísticas, pero algunos aspectos quedaron sin abordar

57 Examinamos si la Comisión emitió directrices acerca de las condiciones para proporcionar apoyo del FEDER a las inversiones turísticas y ayudar a los Estados miembros a seleccionar y ejecutar proyectos turísticos cofinanciados que sean eficaces y sostenibles.

58 En 2014, la DG Política Regional y Urbana emitió una orientación^[30] temática específica sobre las condiciones en que podrían valorarse las inversiones en el sector turístico durante el período 2014‑2020. La orientación se puso a disposición de las autoridades de gestión de los Estados miembros. En particular, la orientación incluía:

•  ejemplos de inversiones relevantes para el sector turístico relativas a la diversificación de la oferta turística y la ampliación de la temporada, desarrollo de productos turísticos de alto valor añadido o dirigidos a grupos específicos, y servicios innovadores y digitalización;
•  ejemplos negativos que representan riesgos importantes para la eficacia de los proyectos turísticos, como, por ejemplo, proyectos puntuales o aislados, inversiones turísticas que podrían resultar en la duplicidad de instalaciones o el efecto de desplazamiento, cofinanciación de hoteles de cinco estrellas u organizaciones deportivas profesionales;
•  la necesidad de tener en cuenta la sostenibilidad financiera de los proyectos, así como los efectos indirectos de las inversiones, en particular en lo que se refiere a empleo, o la actividad económica fuera de las temporadas de turismo.

59 De acuerdo con la orientación temática de la Comisión, los proyectos de infraestructura de turismo financiados por la UE deben incorporarse a estrategias de crecimiento o desarrollo relevantes, sostenibles y eficientes. Sin embargo, la orientación no abordó de forma suficiente los siguientes riesgos: que zonas vecinas con el mismo potencial turístico o similar no cuenten con estrategias compatible; que los proyectos seleccionados para recibir apoyo de la UE se solapen con otros proyectos financiados por la UE en la misma zona, con la consiguiente pérdida de sostenibilidad, y que, una vez finalizados, los proyectos reciban un mantenimiento adecuado. Nuestra auditoría constató que algunos de estos riesgos se han materializado en una serie de casos (véase el recuadro 3

Seguimiento de resultados: el uso del indicador común de turismo era limitado y no abarcaba todos los tipos de resultados de los proyectos

60 Los resultados de los proyectos cofinanciados por la UE deberían seguirse según los indicadores correspondientes. Revisamos el marco de seguimiento del turismo y, en particular, los indicadores previstos para las intervenciones en turismo en el Reglamento del FEDER. También examinamos los mecanismos de seguimiento aplicables a los proyectos objeto de la muestra.

Solo había un indicador común de ejecución para el turismo durante el período 2014‑2020

61 La legislación del FEDER para el período 2014‑2020 incluía un indicador común de ejecución para el turismo^[31]: «Aumento del número de visitas previstas a lugares pertenecientes al patrimonio cultural y natural y atracciones subvencionados» (unidad: visitas/año). La Comisión ha detallado más la definición y la medición de este indicador, tal como se describe en el recuadro 6.

62 La Comisión recaba información sobre el uso del indicador común de ejecución para el turismo en el marco del programa operativo. Esta información incluye el objetivo definido en los PO y en los valores acumulativos logrados según los informes de ejecución anuales presentados por las autoridades de gestión. Según la Comisión, 16 de los 27 Estados miembros utilizan este indicador común para uno de sus programas operativos del FEDER como mínimo. Además, los Estados miembros podrían hacer uso de indicadores específicos para cada programa. Sin embargo, no se han empleado indicadores comunes de resultados en el período 2014‑2020.

63 Para el período 2021‑2027, el marco legislativo del FEDER prevé dos indicadores comunes relacionados con el turismo^[32]: «Instalaciones culturales y turísticas apoyadas» (como indicador de realizaciones) y «Visitantes de instalaciones culturales y turísticas apoyadas» (como indicador de resultados). El último indicador es similar al utilizado en el período de programación anterior, pero ahora se ha clasificado de un modo más preciso como indicador de resultados.

El indicador común correspondiente al período 2014‑2020 no permitía medir todos los tipos de resultados del proyecto

64 El indicador común de ejecución que se centra en el aumento del número de visitantes no siempre permite medir los logros previstos de los proyectos, aunque estos se declarasen en la propuesta del proyecto. Por ejemplo, los proyectos turísticos pueden tener por objetivo reducir la estacionalidad, incrementar el gasto en turismo, crear nuevos negocios turísticos o reducir el impacto ambiental de los emplazamientos y las instalaciones dedicados al turismo. Así, pues, considerando únicamente la información de seguimiento, los resultados de la financiación por el FEDER de inversiones turísticas no pueden evaluarse íntegramente. Consideramos que la evaluación ex post del apoyo del FEDER para el período 2014‑2020, que se abonará hacia finales de 2024^[33], debería permitir a la Comisión valorar el efecto de su financiación en el sector turístico de la UE durante dicho período. Además, también está prevista para el final de 2024 una evaluación a medio plazo del período 2021‑2027^[34].

La Comisión ha puesto en marcha medidas para mitigar el impacto de la pandemia de COVID-19 en el sector turístico de la UE.

65 Analizamos si la Comisión había presentado medidas y propuestas para mitigar el impacto de la pandemia de COVID-19 en el sector turístico de la UE y estimular su recuperación a tiempo para la temporada de verano de 2021.

66 En mayo de 2020, la Comisión propuso un conjunto de directrices y recomendaciones con repercusiones específicas para el turismo^[35] (véase también el apartado 40). Dichas directrices y recomendaciones son, entre otras, las siguientes:

•  un enfoque común para restablecer la libre circulación y levantar las restricciones en las fronteras internas de la UE;
•  un marco para apoyar el restablecimiento gradual de los servicios de transporte, garantizando al mismo tiempo la seguridad de los pasajeros y del personal;
•  criterios para reanudar las actividades turísticas de forma segura y progresiva, así como para el desarrollo de protocolos sanitarios en establecimientos de hostelería, como los hoteles.

67 Además, en junio de 2020, la Comisión presentó el sitio web «Re-open EU», que ofrece información relativa a las restricciones para los viajes y los requisitos sanitarios vigentes en cada Estado miembro.

68 Desde noviembre de 2020, la Comisión ha apoyado la labor de los Estados miembros para los certificados de la eHealth Network, una red voluntaria que conecta las diversas autoridades nacionales responsables de la salud en línea. Las primeras directrices se publicaron en enero de 2021. Al final de mayo de 2021, la Comisión propuso^[36] actualizar la Recomendación del Consejo^[37] relativa a la coordinación de las restricciones a la libre circulación en la UE, estableciendo reglas claras sobre las condiciones para levantar las restricciones de viaje a las personas titulares de un certificado COVID digital de la UE.

69 En junio de 2021, el Parlamento Europeo y el Consejo alcanzaron un acuerdo sobre el certificado que estaría vigente a partir del 1 de julio de 2021 con el nombre «certificado COVID digital de la UE» El Reglamento se aplicará durante 12 meses, pero podrá prorrogarse (véase el recuadro 7).

70 Mediante la adopción de este Reglamento, los Estados miembros han asumido el compromiso de imponer restricciones de viaje adicionales a los titulares de un certificado COVID digital de la UE, a menos que tales restricciones sean necesarias y proporcionadas para proteger la salud pública. De imponerse tales restricciones adicionales, el Estado miembro debe notificarlo a la Comisión y al resto de Estados miembros a su debido tiempo, comunicando los motivos que justifican las nuevas medidas.

71 Durante el verano de 2021, los ciudadanos europeos han utilizado el certificado como prueba documental para que se les autorizase a circular libremente y acceder, por ejemplo, a eventos culturales y deportivos, restaurantes e instalaciones dedicadas al ocio. Hasta mediados de octubre de 2021 se habían expedido aproximadamente 591 millones^[39] de certificados.

72 Estas iniciativas emprendidas por la Comisión fueron esenciales para restablecer los viajes y las actividades turísticas dentro de la UE en el verano de 2021. Los representantes de las autoridades nacionales de los cuatro Estados miembros auditados, las organizaciones internacionales de turismo y los profesionales del sector del turismo a quienes consultamos durante la auditoría también tenían una opinión positiva con respeto a las propuestas de la Comisión y a las medidas que esta aplicó para mitigar las repercusiones de la pandemia de COVID-19 en el sector turístico.

Conclusiones y recomendaciones

73 En general, nuestra auditoría nos permitió constatar que las medidas de la Comisión destinadas a apoyar el sector turístico de la UE durante el período 2014‑2020 fueron parcialmente eficaces.

74 En 2010, la Comisión definió la estrategia actual de la UE en materia de turismo. Desde 2015, y hasta la aparición de la pandemia de COVID-19, la Comisión ha revisado las prioridades del turismo de la UE en el marco de estrategias políticas más amplias, pero no las concretó en un plan de acción para facilitar su aplicación. Además, la estrategia de la Comisión tampoco especificaba el modo en que los Estados miembros y sus propias direcciones generales debían utilizar la financiación disponible de la UE para el logro de dichas prioridades. La Comisión ha puesto en marcha medidas con proyección de futuro destinadas a definir una agenda del turismo para 2030, lo que constituye un avance positivo. Sin embargo, esto todavía no se ha materializado en una estrategia pos-COVID ni en planes de acción con objetivos a medio y largo plazo, ni tampoco en mecanismos de gobierno efectivos y recursos adecuados (véanse los apartados 30 a 43).

Recomendación 1 – Elaborar una nueva estrategia para el ecosistema turístico de la UE dirigida explícitamente a subvencionar las inversiones que contribuyan a un modelo de turismo más sostenible.

A fin de crear una agenda del turismo para 2030 que sea eficaz, la Comisión debería establecer una estrategia nueva consolidada para el ecosistema turístico de la UE. Esta estrategia, que se elaborará en cooperación con los Estados miembros, debería abordar el objetivo de la UE de lograr un turismo más ecológico y sostenible, además de abordar las consecuencias de la pandemia de COVID-19. La estrategia debería especificar las medidas necesarias y el calendario correspondiente, y tener en cuenta cómo se está utilizando la financiación de la UE disponible (incluido el Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia) para inversiones en turismo que contribuyan al logro de estos objetivos.

Plazo: Para mediados de 2022.

75 Los programas operativos del FEDER consideraron las estrategias de turismo nacionales, regionales y de la UE existentes al diseñar y seleccionar las prioridades de inversión para el turismo (véanse los apartados 44 a 48).

76 Nuestro análisis de los proyectos FEDER en relación con el turismo obtuvieron resultados dispares: mientras que algunos eran sostenibles y contribuían a fomentar la actividad turística en la región, otros solo tuvieron un impacto limitado. En varios casos, las deficiencias en la planificación inicial y en las estimaciones de las necesidades de los proyectos, así como en la etapa de selección, se tradujeron en la reducción de su alcance, retrasos y costes excesivos durante su ejecución. La orientación de la Comisión sobre cómo utilizar la financiación del FEDER para el turismo fue útil; sin embargo, algunos aspectos relevantes no se habían abordado de forma suficiente (véanse los apartados 49 a 59).

Recomendación 2 – Instar a los Estados miembros a aplicar procedimientos de selección a las inversiones en turismo financiadas por el FEDER para apoyar esta nueva orientación estratégica.

La Comisión debería instar a los Estados miembros a adoptar procedimientos de selección de proyectos que ayuden a dirigir la ayuda financiera del FEDER a proyectos turísticos que:

•  estén avalados por un análisis de la demanda y evaluaciones de las necesidades adecuados, para evitar el riesgo de la ineficacia;
•  estén coordinados con proyectos de las zonas vecinas, para evitar solapamientos y competencia;
•  ejerzan un impacto que vaya más allá del propio proyecto, estimulando la actividad turística en la región;
•  sean sostenibles y se mantengan debidamente en los años posteriores a su ejecución completa.

Plazo: A tiempo para la aplicación de los programas durante el período 2021‑2027, y antes del final de 2022, cuando esté disponible la estrategia.

77 La legislación del FEDER correspondiente al período 2014‑2020 incluía un indicador común de ejecución para inversiones en turismo financiadas por el FEDER. Además, los Estados miembros podrían hacer uso de indicadores específicos para cada programa. Sin embargo, no se han empleado indicadores comunes de resultados en el período 2014‑2020. El indicador común de ejecución no siempre permite medir los logros previstos de los proyectos, aunque estos se declarasen en la propuesta del proyecto. Al final de 2024, la Comisión debe llevar a cabo una evaluación ex post de la ayuda del FEDER para el período 2014‑2020 (véanse los apartados 60 a 64).

78 El sector del turismo de la UE ha sufrido un golpe sin precedentes como consecuencia de la pandemia de COVID-19. La Comisión ha presentado medidas y propuestas para mitigar el impacto de la crisis en el sector del turismo de la UE. En particular, el certificado COVID digital de la UE ha sido esencial para restablecer los viajes en el interior de la UE a tiempo para el verano de 2021 (véanse los apartados 65 a 72).

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo el 10 de noviembre de 2021.

Anexos

Anexo I — Fuentes de financiación de la UE para el turismo

Descripción general de las fuentes de financiación de la UE para el turismo de los períodos 2014‑2020 y 2021‑2027, y tipos de acciones apoyadas

Anexo II — Programas operativos seleccionados y número de proyectos objeto de muestra por programa operativo

Anexo III — Proyectos revisados para esta auditoría

Anexo IV — Inventario de estrategias de turismo nacionales

Siglas y acrónimos

CTE: Comisión Europea de Turismo

DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes: Dirección General de Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes.

DG Política Regional y Urbana: Dirección General de Política Regional y Urbana

ECTAA: Asociación de agentes de viajes y operadores turísticos de la Comunidad Europea

FC: Fondo de Cohesión

FEDER: Fondo Europeo de Desarrollo Regional

Fondos EIE: Fondos Estructurales y de Inversión Europeos

MFP: Marco financiero plurianual

NECSTour: Regiones Europeas para un Turismo Sostenible y Competitivo

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

PIB: Producto interior bruto

PO: Programa operativo

Pymes: Pequeñas y medianas empresas

TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Tribunal de Cuentas Europeo: Tribunal de Cuentas Europeo

UNWTO: Organización Mundial del Turismo de las Naciones Unidas

WTTC: Consejo Mundial de Viajes y Turismo

Glosario

Acuerdo de asociación: Acuerdo entre la Comisión y un Estado miembro en el contexto de un programa de gasto de la UE que establece, por ejemplo, planes estratégicos, prioridades de inversión, condiciones de comercio o disposiciones de ayuda al desarrollo.

Autoridad de gestión: Autoridad (pública o privada) nacional, regional o local designada por un Estado miembro para gestionar un programa financiado por la UE.

Código de intervención: Categorías generales de intervenciones incluidas en la legislación sobre el FEDER y utilizadas por las autoridades de gestión de los programas operativos para identificar el contenido de las acciones que recibirán financiación por haber logrado sus objetivos temáticos.

Ecosistema turístico: Cadena de valor globalizada e interconectada que incluye proveedores de información y prestadores de servicios en línea y fuera de línea (oficinas de turismo, plataformas digitales o proveedores de tecnología de viajes), agencias de viajes, operadores turísticos, proveedores de alojamiento, organizaciones de gestión de destinos, atracciones y actividades de transporte de pasajeros.

Fondo de cohesión (FC): Fondo de la UE destinado a reducir las disparidades económicas y sociales en la UE financiando inversiones en los Estados miembros donde la renta nacional bruta por habitante sea inferior al 90 % de la media de la UE.

Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER): Fondo de la UE que refuerza la cohesión económica y social en la UE mediante la financiación de inversiones que reducen los desequilibrios entre regiones.

Marco financiero plurianual (MFP): Plan de gastos de la UE que establece prioridades (basadas en los objetivos de las políticas) e importes máximos, en seis rúbricas principales, en general para siete años. Proporciona la estructura para el establecimiento de los presupuestos anuales de la UE y de los límites de gasto por categoría. El MFP actual abarca el período 2021‑2027.

Mecanismo de Recuperación y Resiliencia: Mecanismo de apoyo financiero de la UE para mitigar el impacto económico y social de la pandemia de COVID-19 a medio plazo y estimular la recuperación, promoviendo al mismo tiempo la transformación ecológica y digital. El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia se aplica a través de los planes de recuperación y resiliencia nacionales.

Objetivo temático (OT): Resultado global previsto de una prioridad de inversión, desglosado en objetivos específicos a efectos de puesta en práctica.

Programa operativo (PO): Marco básico para la ejecución de proyectos de cohesión financiados por la UE en un período determinado, que refleja las prioridades y los objetivos establecidos en acuerdos de asociación entre la Comisión y los distintos Estados miembros.

Sector turístico: Abarca un amplio grupo de actividades económicas: servicios de transporte que facilitan la movilidad de las personas; agencias de viajes y operadores turísticos; alojamiento; servicios de restaurante y alimentación colectiva; instalaciones culturales, deportivas y recreativas; y productos y servicios de turismo local.

Respuestas de la Comisión

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=60287

Cronología

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=60287

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o al cumplimiento, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala II, especializada en inversión en los ámbitos de gasto de cohesión, crecimiento e inclusión, presidida por Iliana Ivanova, miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por Pietro Russo, Miembro del Tribunal, asistido por Chiara Cipriani, jefa de Gabinete, y Benjamin Jakob, agregado de Gabinete; Pietro Puricella, gerente principal; Luis de la Fuente Layos, jefe de tarea, y los auditores Luc T'Joen, Janka Nagy-Babos, Katarzyna Solarek, Andras Augustin Feher y Francisco Carretero.

Segunda fila de izquierda a derecha: Luc T’Joen, Chiara Cipriani, Francisco Carretero y Benjamin Jakob

Primera fila de izquierda a derecha: Pietro Puricella, Pietro Russo, Luis de la Fuente Layos y Katarzyna Solarek

Notas finales

^[1] Eurostat, Tourism - Overview.

^[2] Organización Mundial del Turismo de las Naciones Unidas, Notas metodológicas de la base de datos de estadísticas.

^[3] Organización Mundial del Turismo de las Naciones Unidas, International Tourism Highlights, 2020 Edition. Diapositivas 8 y 17. Datos de noviembre de 2020.

^[4] Consejo Mundial de Viajes y Turismo, Informe de Impacto Económico de 2021. Unión Europea.

^[5] Comisión Europea, Informe anual sobre el mercado único de 2021, SWD(2021) 351 final.

^[6] Artículo 195 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Asimismo, parte de la legislación pertinente para el turismo tiene otra base jurídica, por ejemplo, la protección del consumidor, el mercado interior o la política de cohesión.

^[7] Comisión Europea, DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes, Overview of EU Tourism Policy.

^[8] Comunicación de la Comisión, «Una nueva estrategia industrial para Europa», COM(2020) 102 final, 13 de marzo de 2020.

^[9] Decisión del Consejo 86/664/CEE, de 22 de diciembre de 1986, por la que se establece un procedimiento de consulta y de coordinación en el ámbito del turismo.

^[10] WTTC, Economic Impact Report 2021. Unión Europea.

^[11] Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, Identifying Europe's recovery needs, accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Europe's moment: Repair and Prepare for the Next Generation, SWD(2020) 98 final of 27.5.2020.

^[12] Artículo 3, apartado 1), letra d), inciso vi), del Reglamento (UE) 2021/1058 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y al Fondo de Cohesión.

^[13] Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

^[14] Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, «Scenarios towards co-creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem», SWD(2021) 164 final, 21 de junio de 2021.

^[15] Organización Mundial del Turismo de las Naciones Unidas, Sustainable development.

^[16] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, «El Pacto Verde Europeo», COM(2019) 640 final de 11 de diciembre de 2019.

^[17] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, «Europa, primer destino turístico del mundo: un nuevo marco político para el turismo europeo», COM(2010) 0352 final.

^[18] Intercambio de puntos de vista con el Grupo Competitividad y Crecimiento (COMPCRO) del Consejo, 21 de abril de 2015.

^[19] Ambas unidades formaban parte de la Dirección General de Empresa e Industria. Esta DG se fusionó en 2014 con la DG Mercado Interior (DG Mercado Interior) para crear la DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes.

^[20] Agencia Húngara del Turismo, Estrategia Nacional de Desarrollo Turístico 2030, octubre de 2017.

^[21] Ministerio de Deportes y Turismo, programa de desarrollo turístico hasta 2020, septiembre de 2015.

^[22] Gobierno rumano: Plan Director Nacional de Inversión en Turismo, Decisión 558 de 4.8.2017; Estrategia Nacional de Turismo de Balnearios, Decisión 572 de 8.8.2019, y Estrategia Nacional de Turismo Ecológico, Decisión 358 de 30.5.2019.

^[23] Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, Plan del Turismo Español Horizonte 2020, noviembre de 2017.

^[24] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, «El turismo y el transporte en 2020 y en adelante», COM(2020) 550 final, 13 de mayo de 2020.

^[25] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Actualización del nuevo modelo de industria de 2020: creación de un mercado único más sólido para la recuperación de Europa». COM(2021) 350 final, 5 de mayo de 2021.

^[26] Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, «Scenarios towards co-creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem», SWD(2021) 164 final, 21 de junio de 2021.

^[27] Resolución del Parlamento Europeo, de 29 de octubre de 2015, sobre nuevos desafíos y estrategias para promover el turismo en Europa (2014/2241(INI)) y Resolución del Parlamento Europeo sobre el transporte y el turismo en 2020 y en adelante (2020/2649(RSP)).

^[28] P9_TA(2021)0109 - Resolución del Parlamento Europeo, de 25 de marzo de 2021, sobre la definición de una estrategia de la Unión en materia de turismo sostenible (2020/2038(INI)).

^[29] El turismo en Europa en la próxima década: sostenible, resiliente, digital, mundial y social - Conclusiones del consejo (adoptadas el 27 de mayo de 2021).

^[30] Thematic Guidance Fiche for Desk Officers on Tourism, versión 2, 19 de marzo de 2014.

^[31] Anexo I del Reglamento (UE) n.º 1301/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y sobre disposiciones específicas relativas al objetivo de inversión en crecimiento y empleo y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1080/2006.

^[32] Anexo I, Cuadro 1 del Reglamento (UE) 2021/1058 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y al Fondo de Cohesión.

^[33] Artículo 57 del Reglamento (UE) 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones generales relativas a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos.

^[34] Artículo 45 del Reglamento (UE) 2021/1060 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, por el que se establecen las disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo Plus, al Fondo de Cohesión, al Fondo de Transición Justa y al Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura, así como las normas financieras para dichos Fondos y para el Fondo de Asilo, Migración e Integración, el Fondo de Seguridad Interior y el Instrumento de Apoyo Financiero a la Gestión de Fronteras y la Política de Visados.

^[35] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, «El turismo y el transporte en 2020 y en adelante» (COM/2020) 550 final, 13 de mayo de 2020.

^[36] Propuesta de Recomendación del Consejo por la que se modifica la Recomendación (UE) 2020/1475 del Consejo, de 13 de octubre de 2020, sobre un enfoque coordinado de la restricción de la libre circulación en respuesta a la pandemia de COVID-19. COM(2021) 294 final.

^[37] Recomendación (UE) 2020/1475 del Consejo, de 13 de octubre de 2020, sobre un enfoque coordinado de la restricción de la libre circulación en respuesta a la pandemia de COVID-19.

^[38] https://ec.europa.eu/health/sites/default/files/ehealth/docs/covid-certificate_paper_guidelines_en.pdf

^[39] Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo en el marco del artículo 16, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 2021/953 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2021, relativo a un marco para la expedición, verificación y aceptación de certificados COVID-19 interoperables de vacunación, de prueba diagnóstica y de recuperación (certificado COVID digital de la UE) a fin de facilitar la libre circulación durante la pandemia de COVID-19, COM(2021) 649 final de 18 de octubre de 2021.

Contacto

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburgo
LUXEMBURGO

Tel.: +352 4398-1
Preguntas: eca.europa.eu/es/Pages/ContactForm.aspx
Sitio web: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de internet (https://europa.eu).

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2021

PDF	ISBN 978‑92-847‑7164‑6	ISSN 1977‑5687	doi:10.2865/479285	QJ-AB-21‑027-ES-N
HTML	ISBN 978‑92-847‑7160‑8	ISSN 1977‑5687	doi:10.2865/319737	QJ-AB-21‑027-ES-Q

DERECHOS DE AUTOR

© Unión Europea, 2021.

La política de reutilización del Tribunal de Cuentas Europeo (el Tribunal) se aplica mediante la Decisión del Tribunal de Cuentas Europeo n.º 6‑2019 sobre la política de datos abiertos y de reutilización de documentos.

Salvo que se indique lo contrario (por ejemplo, en menciones de derechos de autor individuales), el contenido del Tribunal que es propiedad de la UE está autorizado conforme a la licencia Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0), lo que significa que está permitida la reutilización, siempre y cuando se dé el crédito apropiado y se indiquen los cambios. El reutilizador no debe distorsionar el significado o el mensaje original de los documentos. El Tribunal no será responsable de las consecuencias de la reutilización.

El usuario deberá obtener derechos adicionales si un contenido específico representa a personas privadas identificables como, por ejemplo, en fotografías del personal del Tribunal, o incluye obras de terceros. Cuando se obtenga el permiso, este cancelará y reemplazará el permiso general antes mencionado e indicará claramente cualquier restricción de uso.

Para utilizar o reproducir contenido que no sea propiedad de la UE, es posible que el usuario necesite obtener la autorización directamente de los titulares de los derechos de autor:

•  Ilustraciones 2, 3 y 7: Iconos diseñados por Pixel perfect de https://flaticon.com.

El software o los documentos cubiertos por derechos de propiedad industrial, como patentes, marcas comerciales, diseños registrados, logotipos y nombres, están excluidos de la política de reutilización del Tribunal y el usuario no está autorizado a utilizarlos.

La familia de sitios web institucionales de la Unión Europea pertenecientes al dominio «europa.eu» ofrece enlaces a sitios de terceros. Dado que el Tribunal de Cuentas Europeo no tiene control sobre dichos sitios, le recomendamos leer atentamente sus políticas de privacidad y derechos de autor.

Utilización del logotipo del Tribunal de Cuentas Europeo

El logotipo del Tribunal de Cuentas Europeo no debe ser utilizado sin el consentimiento previo del Tribunal.

Ponerse en contacto con la Unión Europea

En persona
En la Unión Europea existen cientos de centros de información Europe Direct. Puede encontrar la dirección del centro más cercano en: https://europa.eu/european-union/contact_es

Por teléfono o por correo electrónico
Europe Direct es un servicio que responde a sus preguntas sobre la Unión Europea. Puede acceder a este servicio:

• marcando el número de teléfono gratuito: 00 800 6 7 8 9 10 11 (algunos operadores pueden cobrar por las llamadas);
• marcando el siguiente número de teléfono: +32 22999696; o
• por correo electrónico: https://europa.eu/european-union/contact_es

Buscar información sobre la Unión Europea

En línea
Puede encontrar información sobre la Unión Europea en todas las lenguas oficiales de la Unión en el sitio web Europa: https://europa.eu/european-union/index_es

Publicaciones de la Unión Europea
Puede descargar o solicitar publicaciones gratuitas y de pago de la Unión Europea en: https://op.europa.eu/es/publications. Si desea obtener varios ejemplares de las publicaciones gratuitas, póngase en contacto con Europe Direct o su centro de información local (https://europa.eu/european-union/contact_es).

Derecho de la Unión y documentos conexos
Para acceder a la información jurídica de la Unión Europea, incluido todo el Derecho de la Unión desde 1951 en todas las versiones lingüísticas oficiales, puede consultar el sitio web EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu

Datos abiertos de la Unión Europea
El portal de datos abiertos de la Unión Europea (https://data.europa.eu/euodp/es) permite acceder a conjuntos de datos de la Unión. Los datos pueden descargarse y reutilizarse gratuitamente con fines comerciales o no comerciales.