Подкрепа от ЕС за туризма — необходимост от нова стратегическа ориентация и по-добър подход на финансиране

Кратко изложение

I ЕС е най-посещаваният регион в света с приблизително 37 % от всички пристигащи чуждестранни туристи през 2019 г. Това прави туризма ключов икономически сектор в ЕС, като през 2019 г. е осигурил 9,9 % от брутния вътрешен продукт и 11,6 % от всички работни места. Пандемията от COVID-19 оказа огромно и безпрецедентно въздействие върху сектора на туризма, като рязко намали туристическите потоци, а оттам и приходите на предприятията, свързани с туризма. Извън рамките на това пряко сътресение секторът на туризма е изправен пред други, по-дългосрочни предизвикателства, свързани с екологичната и цифровата трансформация, с неговата конкурентоспособност, устойчивост и издръжливост.

II ЕС играе допълваща роля в политиката в областта на туризма, като подпомага и координира предприетите от държавите членки действия. През периода 2014—2020 г. не е имало специален бюджет на ЕС за туризма. Финансовата подкрепа за туризма е могла да бъде осигурена чрез няколко програми на ЕС. Това продължава да бъде така и през периода 2021—2027 г.

III Предвид значението на туристическата индустрия в ЕС, ЕСП реши да извърши одит, за да оцени дали Комисията е допринесла ефективно за подпомагането на туристическия сектор и за допълването на действията на държавите членки в този сектор през периода 2014—2020 г. ЕСП направи преглед дали стратегията на Комисията за туризма обхваща ефективно нуждите на сектора на туризма и дали се актуализира редовно с цел отразяване на променящите се приоритети. ЕСП извърши анализ дали финансовото подпомагане по линия на Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) за публични инвестиции в туризма съответства на съществуващите стратегии за туризма на равнището на ЕС, на национално и на регионално равнище и дали то е устойчиво и насочено към инвестиции, които добавят стойност извън рамките на самия проект. И накрая, ЕСП провери дали Комисията е предприела действия за смекчаване на въздействието на пандемията от COVID-19 върху сектора на туризма.

IV Целта на настоящия одит е да допринесе за работата на Комисията при формулирането на всеобхватна стратегия за туризма за 2030 г. със средносрочни и дългосрочни цели. ЕСП очаква този одит да допринесе и за по-доброто проектиране и прилагане на финансовото подпомагане от ЕС за инвестиции в туризма през периода 2021—2027 г. с оглед на постигането на ефективни и устойчиви резултати.

V Като цяло ЕСП установи, че през периода 2014—2020 г. действията на Комисията за подпомагане на туристическия сектор на ЕС са били частично ефективни:

•  Комисията е формулирала настоящата стратегия за туризма на ЕС още през 2010 г. От 2015 г. насам и до пандемията от COVID-19 Комисията е преразглеждала приоритетите в областта на туризма в контекста на стратегиите за политиката в по-общ план, но не ги е претворила в конкретен план за действие в подкрепа на тяхното изпълнение. В отговор на огромното въздействие на пандемията от COVID-19 върху сектора на туризма на ЕС Комисията е предприела действия за формулиране на програма за туризма за периода до 2030 г. ЕСП счита, че това е стъпка в правилната посока, но някои елементи все още не са осъществени.
•  В рамките на оперативните програми по ЕФРР приоритетите за инвестициите в туризма са определени спрямо съществуващите стратегии за туризма на равнището на ЕС, на национално и на регионално равнище. При извършения от ЕСП анализ на проекти по ЕФРР в областта на туризма се установиха смесени резултати: някои проекти са били устойчиви и са допринесли за насърчаване на туристическата дейност в региона, но други са имали само ограничено въздействие. В няколко случая недостатъци при първоначалното планиране на проектите и при оценките на нуждите, както и на етапа на подбор на проектите са довели до намаляване на обхвата на проектите, до забавяния и преразходи по време на тяхното изпълнение. Законодателството на ЕФРР за периода 2014—2020 г. включва един общ показател за крайни продукти за инвестициите в туризма, финансирани по ЕФРР. В допълнение, за държавите членки е било възможно да използват специфични програмни показатели. През периода 2014—2020 г. обаче не са използвани общи показатели за резултати. Общият показател за крайни продукти не дава възможност във всички случаи да се измери постигането на планираните резултати по проектите, въпреки че те са били посочени в проектните предложения. До края на 2024 г. Комисията трябва да извърши последваща оценка на подпомагането по ЕФРР за периода 2014—2020 г.
•  Секторът на туризма на ЕС беше подложен на безпрецедентно сътресение след пандемията от COVID-19. Комисията е предложила мерки и е направила предложения за смекчаване на въздействието на тази криза върху туристическата индустрия на ЕС.

VI В настоящия доклад ЕСП препоръчва на Комисията:

•  да формулира нова стратегия за екосистемата на туризма на ЕС, която е изрично насочена към подпомагане на инвестиции, допринасящи за по-устойчива форма на туризъм; и
•  да насърчи държавите членки да прилагат процедури за подбор по отношение на инвестициите в туризма, финансирани по линия на ЕФРР, за да се подкрепи новата стратегическа ориентация.

Въведение

Значение на туризма в ЕС

01 „Туризъм“ означава дейността на посетителите, предприемащи пътуване до дадена дестинация извън обичайното им място на пребиваване за по-малко от година. Това може да бъде по работа или за отдих и развлечение^[1]. Секторът на туризма обхваща широка група икономически дейности, предоставящи стоки и услуги, търсени от посетителите за пряко или косвено подпомагане на тяхната туристическа дейност. Това могат да бъдат: транспортни услуги, които улесняват движението на хора, туристически агенции и туроператори; настаняване; ресторантьорски и кетърингови услуги; съоръжения за култура, спорт и развлекателни дейности, както и местни туристически стоки и услуги^[2].

02 Европейският съюз е най-посещаваният регион в света (вж. фигура 1). През 2019 г. 27-те държави от ЕС са приели приблизително 539 млн. чуждестранни туристи — почти 37 % от общия брой в световен мащаб. През същата година приходите на ЕС-27 от международен туризъм са били 383 млрд. евро или 28,9 % от приходите от туризъм в световен мащаб. Четири държави — членки на ЕС (Франция, Испания, Италия и Германия), поотделно са сред първите десет държави в света по отношение на пристигащите чуждестранни туристи и приходите от туризъм^[3].

03 През 2019 г. прякото и косвеното (ефектите на разпространение) значение на сектора на туризма за БВП на ЕС е било изчислено на 9,9 %. Освен това 11,6 % от общия брой на работната сила работят в туризма (което представлява приблизително 23,5 млн. работни места)^[4]. Над 99 % от предприятията в сектора на туризма на ЕС са малки и средни предприятия (МСП)^[5].

04 Икономическото значение на сектора на туризма варира значително в отделните държави членки — от 4 % до 6 % от БВП в Ирландия, Полша, Белгия и Литва до над 20 % в Хърватия и Гърция (вж. фигура 2).

05 Делът на местните и чуждите посетители варира между отделните държави членки (вж. фигура 3). Над 75 % от пристигащите туристи в Швеция, Полша, Румъния и Германия са местни посетители. Държавите с малобройно население (Люксембург и Малта), както и Хърватия имат най-голям дял чуждестранни посетители (около 90 %). В две от основните туристически дестинации на ЕС — Италия и Испания — разпределението е по-равномерно.

Правна и институционална рамка

06 Политиката в областта на туризма е прерогатив основно на държавите членки, като ЕС допълва и подпомага техните действия. Действията на ЕС най-общо включват насърчаване на конкурентоспособността и развитието на предприятията в сектора и насърчаване на сътрудничеството между държавите членки. Договорът за ЕС също така позволява установяването на специфични законодателни мерки за допълване на действията на държавите членки^[6].

07 Със своята политика в областта на туризма Комисията има за цел запазването на Европа като водеща дестинация, като същевременно се увеличава максимално приносът на сектора за растежа и заетостта и се насърчава сътрудничеството между държавите на ЕС, особено посредством обмена на добри практики^[7]. През 2020 г. Комисията е определила туризма като една от 14-те промишлени екосистеми в своята промишлена политика^[8].

08 Основните институционални заинтересовани страни и органи на ЕС са:

•  Комисията по транспорт и туризъм на Европейския парламент (TRAN) и нейната работна група в областта на туризма;
•  Съветът на Европейския съюз (където темите в областта на туризма обикновено се разглеждат от Съвета по конкурентоспособност);
•  Консултативният комитет по туризъм (TAC)^[9], който се председателства от Комисията (Генерална дирекция „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“) и който представлява форум за консултации и координация, където представители на държавите членки и Комисията обменят информация и обсъждат въпроси, свързани с политиката в областта на туризма и с предоставянето на услуги за туристите.

09 Въпреки че редица служби на Комисията работят по теми, свързани пряко с туризма, двете основни генерални дирекции, които се занимават с политиката в областта на туризма и финансирането от ЕС за туризма, са:

•  Генерална дирекция „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ (GROW) като службата на Комисията, която отговаря за политиката в областта на туризма; и
•  Генерална дирекция „Регионална и селищна политика“ (REGIO), която управлява ЕФРР (който осигурява по-голямата част от финансирането от ЕС за туризма) заедно с държавите членки.

Освен това в контекста на пандемията от COVID-19 Генерална дирекция „Здравеопазване и безопасност на храните“ (SANTE) изигра изключителна роля по отношение на подготовката на необходимите условия за възстановяване на свободното пътуване в рамките на Съюза.

10 Сред ключовите международни организации в областта на туризма са Световната организация по туризъм към ООН (UNWTO), ОИСР и Световният съвет по пътуванията и туризма (WTTC). Европейската комисия по туризма (ETC) — сдружение на националните организации по туризъм — също работи за популяризирането на Европа като туристическа дестинация на трети пазари.

Въздействие на пандемията от COVID-19 върху сектора на туризма на ЕС

11 Пандемията от COVID-19 оказа огромно и безпрецедентно въздействие върху сектора на туризма в цял свят, като рязко намали туристическите потоци, а оттам и приходите на предприятията в областта на туризма. През първите три тримесечия на 2020 г. броят на пристигащите в ЕС чуждестранни туристи е бил със 67,5 % по-малък от този през същия период на 2019 г. Спадът е варирал от 46 % до 84 % в зависимост от съответната държава членка (вж. фигура 4). Повечето от заинтересованите страни в туризма, с които ЕСП проведе интервюта, изразиха съмнение, че търсенето в сферата на туризма ще се върне към равнищата отпреди кризата преди 2024 г.

12 Намаляването на броя на посетителите поради въведените ограничения за пътуване е довело до значително по-малък принос на сектора на туризма в икономиката. През 2020 г. ЕС е загубил около два милиона работни места в сектора на пътуванията и туризма, а приносът му в БВП е намалял наполовина в сравнение с 2019 г. (от около 10 % на 5 % от БВП)^[10]. Най-голям спад (над 60 %) са понесли традиционни туристически дестинации като Хърватия, Кипър, Гърция, Малта и Испания, заедно с Ирландия (вж. фигура 5).

13 Капацитетът за инвестиции на сектора на туризма също е засегнат сериозно. По отношение на пакета Next Generation EU, предложен през май 2020 г., Комисията е изчислила, че туризмът и свързаните с него услуги ще пострадат от спад на приходите в размер на около 171 млрд. евро в ЕС през 2020 г. и 2021 г. в резултат на последиците от пандемията и ограниченията за пътуване^[11]. От 14-те стопански екосистеми, анализирани от Комисията, туризмът е секторът, чиито основни нужди от инвестиции са оценени като най-големи и далеч извън рамките на повечето нужди на другите екосистеми. Комисията е оценила основните нужди от инвестиции за възстановяване на туризма и свързаните с него услуги на 161 млрд. евро (без да се включват нуждите от инвестиции, свързани с екологичния и цифровия преход).

Финансова подкрепа от ЕС за инвестиции в туризма

14 В многогодишната финансова рамка (МФР) няма специален бюджет за туризма. Няколко инициативи и програми на ЕС могат да предоставят финансиране за инвестиции в туризма. За периода 2014—2020 г. има дванадесет програми, които са могли да бъдат използвани за финансиране на действия в сектора на туризма както при пряко, така и при споделено управление. За периода 2021—2027 г. този брой нараства на 14 такива програми, включително онези, създадени за смекчаване на въздействието на пандемията от COVID. В приложение I са изброени свързаните с туризма програми и през двата периода и е направен преглед на видовете действия, подпомагани от всяка от тях. Законодателната рамка на Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) за периода 2021—2027 г. включва специфична цел на политиката, свързана с устойчивия туризъм^[12]. Освен по тази конкретна цел, за устойчив туризъм може да се отпусне подкрепа и по други цели на политиката, при условие че инвестициите допринасят за постигането на съответната цел и отговарят на приложимите благоприятстващи условия или изисквания.

15 ЕФРР осигурява по-голямата част от финансирането от ЕС за инвестиции, пряко свързани с туризма — около 6,4 млрд. евро през периода 2007—2013 г. (вж. таблица 1) и около 4,3 млрд. евро досега през периода 2014—2020 г. (вж. таблица 2).

16 Публичните органи в държавите членки подбират проектите, които ще се финансират чрез оперативните програми (ОП), и проследяват тяхното изпълнение. В рамките на своите регулаторни правомощия Комисията упражнява надзор върху изпълнението на оперативните програми, за да следи дали средствата се изразходват ефективно. На фигура 6 е показано разпределението на финансирането от ЕФРР към кодовете на интервенция в туризма във всяка държава членка през последните два програмни периода.

17 Механизмът за възстановяване и устойчивост (МВУ)^[13] предоставя на държавите членки възможността да финансират инвестиции и реформи, включително в туристическия сектор, като част от техните национални планове за възстановяване и устойчивост (НПВУ). Към октомври 2021 г. 26 от общо 27 НПВУ са представени на Комисията, а 19 са приети от Съвета. Наличното финансиране от МВУ трябва да бъде разпределено до края на 2023 г. Комисията трябва да представи доклад за оценка на изпълнението на Механизма за възстановяване и устойчивост до февруари 2024 г. и доклад за последваща оценка до декември 2028 г.

18 До провеждането на одита за разгледаните от нас четири държави членки НПВУ на Испания е одобрен от Комисията през юни 2021 г. и впоследствие приет от Съвета през юли 2021 г.; НПВУ на Румъния е одобрен от Комисията през септември 2021 г.; НПВУ на останалите две държави членки все още са на етапа на оценка от Комисията. Три от тези четири държави членки (Полша, Испания и Румъния) са включили в своите проекти на НПВУ специфично подпомагане за инвестиции в сектора на туризма (вж. таблица 3).

Бъдещи предизвикателства и модели

19 В краткосрочен план повечето експерти в международните организации, с които ЕСП проведе интервюта, считат, че след като бъде преодоляно непосредственото въздействие на пандемията от COVID-19, при търсенето в сферата на туризма ще преобладават вътрешните и регионалните ваканции и кратки пътувания. По-важното обаче е, че развитието на сектора на туризма в ЕС е изправено пред сериозни предизвикателства в средносрочен и дългосрочен план, свързани по-конкретно с неговата екологична трансформация, цифровизация и интеграция на нови технологии, както и с неговата конкурентоспособност и устойчивост^[14].

20 Междувременно поведението на туристите също се развива в нови модели, отразяващи някои от горепосочените предизвикателства. Бъдещото търсене в сферата на туризма вероятно ще се определя от по-голяма информираност по въпросите на околната среда, разширеното използване на цифрови услуги и нови технологии, преминаването към по-персонализиран опит при пътуване, благосъстоянието и по-доброто взаимодействие с местните общности и култура, както и все по-големите притеснения във връзка с протоколите за безопасност и здраве (вж. фигура 7).

21 В това отношение устойчивият туризъм е едно от най-значимите понятия в развитието на туризма. Той включва постигането на баланс между екологичните, икономическите и социално-културните аспекти на развитието на туризма, за да се гарантира, че той е устойчив в дългосрочен план^[15]. Това засяга и въпроса как да се разглежда въздействието на туризма върху изменението на климата. В ЕС Европейският зелен пакт^[16] осигурява всеобхватната рамка на политиката за стремеж към устойчив туризъм.

Обхват и подход на одита

22 В своя одит ЕСП оцени дали са били ефективни действията на Комисията, насочени към подпомагане на туристическата индустрия на ЕС през периода 2014—2020 г. В тази връзка ЕСП провери дали:

•  стратегията на Комисията за туризма обхваща ефективно нуждите на сектора на туризма и дали се актуализира редовно с цел отразяване на променящите се приоритети;
•  финансовото подпомагане по линия на ЕФРР за публични инвестиции в туризма съответства на съществуващите стратегии за туризма на равнището на ЕС, на национално и на регионално равнище и дали то е устойчиво и е насочено към инвестиции, които добавят стойност извън рамките на самия проект;
•  Комисията е предприела действия за смекчаване на въздействието на пандемията от COVID-19 върху сектора на туризма.

23 За да отговори на тези въпроси, ЕСП анализира извършените от Комисията дейности и наличната документация във връзка със стратегията за туризма, нейното сътрудничество с държавите членки и предоставените от нея подкрепа и насоки за финансиране на инвестициите в туризма, по-конкретно чрез ЕФРР. Това обхвана дейностите на ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ и ГД „Регионална и селищна политика“.

24 ЕСП провери оперативните програми по ЕФРР от най-голямо значение по отношение на разходите, свързани с туризма, в четири държави членки (Унгария, Полша, Румъния и Испания), за да прегледа модела на ОП по отношение на инвестициите в туризма. ЕСП подбра тези държави членки въз основа на размера на подпомаганото от ЕС финансиране за инвестиции в туризма, което те са получили, на значението на сектора на туризма за техния БВП и на географското разнообразие.

25 ЕСП проучи извадка от 32 публични проекта за туризъм, финансирани по ЕФРР, изпълнявани от публичните органи в тези четири държави. ЕСП се съсредоточи върху тези проекти, тъй като те предлагат възможност за стимулиране на развитието на туристическата индустрия в техния регион. Извадката включва 17 проекта от периода 2014—2020 г., за да се оцени подборът на проектите, изпълнението и мониторингът на техните резултати. За допълнително оценяване на устойчивостта на проектите ЕСП подбра и 15 приключили проекта в тези държави от периода 2007—2013 г. В приложение II са изброени подбраните от ЕСП оперативни програми и броят на подбраните проекти за всяка ОП. В приложение III са включени карти, на които са посочени наименованието и местоположението на прегледаните в настоящия одит проекти.

26 ЕСП установи ключовите мерки, предложени от Комисията в отговор на въздействието на пандемията от COVID-19 върху европейския сектор на туризма. И накрая, ЕСП обхвана действията на Комисията във връзка с модела на финансово подпомагане от ЕС за туризма през периода 2021—2027 г.

27 ЕСП проведе интервюта със:

•  служители на Комисията, представители на компетентните органи (т.е. министерствата, отговарящи за туризма), управляващите органи на подбраните ОП и бенефициентите на проектите в извадката в четирите държави членки;
•  експерти от ключови международни организации в областта на туризма: Световната организация по туризъм към ООН (UNWTO), ОИСР, Световния съвет по пътуванията и туризма (WTTC), Европейската комисия по туризма (ETC), Асоциацията на европейските туристически агенти и туроператори (ECTAA) и NECSTour (Мрежата на европейските региони за устойчив и конкурентоспособен туризъм).

28 Поради въведените по време на одита ограничения във връзка с COVID-19 ЕСП не беше в състояние да осъществи посещения на място в четирите обхванати в настоящия одит държави членки. Поради това одиторите не успяха да съберат преки данни във връзка с физическото изпълнение на подбраните проекти. Всички констатации и оценки на ЕСП, свързани с този аспект, се основават на документни факти.

29 Целта на настоящия одит е да допринесе за работата на Комисията при формулирането на всеобхватна стратегия за туризма за 2030 г. със средносрочни и дългосрочни цели. ЕСП очаква този одит да допринесе и за по-доброто проектиране и прилагане на финансовото подпомагане от ЕС за инвестиции в туризма през периода 2021—2027 г. с оглед на постигането на ефективни и устойчиви резултати.

Констатации и оценки

Стратегията на ЕС за туризма не е подходяща за новите предизвикателства, пред които е изправен секторът

30 Комисията формулира своите политически насоки и приоритети за финансиране, въз основа на определените от законодателите цели, в стратегии или подобни документи. За да бъде ефективна една стратегия, в нея следва да бъдат определени специфични приоритети, да бъдат посочени подпомагащи действия на ЕС и график, както и да бъдат описани свързаните с това ресурси за нейното изпълнение. Тя следва да отговаря и на променящите се нужди и предизвикателства на сектора и да се актуализира съобразно с това. ЕСП прегледа стратегията на Комисията за туризма, въведена през периода 2014—2020 г., както и стратегиите на национално равнище в обхванатите в одита четири държави членки. Освен това ЕСП попита заинтересованите страни за мнението им във връзка с подхода на Комисията към туризма.

Стратегията на Комисията за туризма на ЕС датира още от 2010 г.

Комисията е актуализирала своите приоритети в областта на туризма два пъти през периода 2014—2020 г., но без да променя стратегията си

31 През юни 2010 г. Комисията е публикувала съобщение за създаване на последната стратегия за туризма на ЕС^[17]. В нея тя е заявила намерението си „да насърчи координиран подход към инициативите, свързани с туризма, и да определи нова рамка за действие с цел засилване на конкурентоспособността му и способността му да се развива по устойчив начин“. В стратегията са определени четири общи приоритета (вж. фигура 8) и набор от конкретни действия на Комисията във връзка с тези приоритети. В нея обаче не е посочен краен срок за тяхното изпълнение. И накрая, в стратегията на Комисията не е посочено също как държавите членки и нейните собствени генерални дирекции следва да използват наличното финансиране от ЕС за постигане на тези приоритети.

32 Оттогава приоритетите в областта на туризма — но не и самата стратегия — са преразглеждани два пъти след определянето на новите състави на Комисията и след консултации с TAC:

•  През декември 2015 г. Комисията е обявила набор от преразгледани приоритети в областта на туризма. Този набор от приоритети отразява новите елементи от значение за развитието на сектора на туризма, които не са били разгледани в съобщението от 2010 г., като например цифровизацията и подобряването на уменията и компетентностите на работниците в сферата на туризма. Преразгледаните приоритети обаче не са били придружени от конкретни действия, въпреки че това е било предложено първоначално в изпратения до държавите членки документ на Комисията за обсъждане^[18].
•  През ноември 2019 г. Комисията е коригирала приоритетите на ЕС в областта на туризма в съответствие с Европейския зелен пакт, като е обърнала специално внимание на устойчивия и отговорния туризъм и разширяването на акцента на цифровия компонент с включването на интелигентния туризъм и иновациите. И отново тези коригирани приоритети не са били свързани нито с конкретни действия, нито с предложения за най-добрия начин за използване на финансиране от ЕС за тяхното постигане.

33 Официално съществуващата стратегия все още е тази, определена в съобщението от 2010 г. Освен това, въпреки че Комисията е преразгледала своите приоритети в областта на туризма през периода 2014—2020 г. в контекста на по-общите стратегии на политиката, тя не е формулирала план за действие в подкрепа на изпълнението на своята стратегия и своите преразгледани приоритети.

Значително намаляване на персонала на Комисията за политиката в областта на туризма от 2014 г. нататък

34 Липсата на амбиция при определянето на нова стратегия за туризма е отразена и в промените в броя на служителите в Комисията, занимаващи се пряко с политиката в областта на туризма. До 2014 г. е имало два отдела, занимаващи се с въпросите в областта на туризма^[19] (един за общи въпроси на политиката и друг за културните инструменти за туризма), с около 40 служители общо. През 2014 г. е създадена ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ с един отдел, занимаващ се с туризма, състоящ се от служителите на предишните два отдела, но този отдел е трябвало да отговаря и за текстилната и за творческата индустрия. В периода 2014—2018 г. общата численост на персонала на този отдел е била намалена наполовина. При реорганизацията на ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ от март 2021 г. ситуацията не се е променила значително: създаден е нов отдел, отговарящ понастоящем за „Туризъм и текстилна промишленост“, но броят на служителите, занимаващи се пряко с въпросите на туризма, остава същият (12 души).

Обхванатите в одита държави членки са формулирали свои собствени стратегии за туризма, в които разглеждат приоритети, сходни с приоритетите в стратегията на ЕС

35 Всяка държава членка формулира своя стратегия за туризма. В приложение IV са изброени съществуващите национални стратегии за туризма във всички държави членки. ЕСП би очаквала стратегията на ЕС и националните стратегии да са съвместими и да са разработени координирано. По отношение на четирите държави членки, обхванати в одита, ЕСП прегледа дали в техните стратегии за туризма е взета под внимание стратегията на Комисията (тези стратегии са представени в каре 1).

36 Като цяло анализът на ЕСП показа, че и в четирите национални стратегии се разглеждат приоритети, сходни на определените в стратегията на Комисията, като например устойчивост и качество на туризма, цифровизация и конкурентоспособност. Никоя от тях не се позовава на приоритетите в съобщението на Комисията от 2010 г. или на някоя от техните актуализации от 2015 г. и 2019 г.

37 Стратегиите на тези четири държави членки понастоящем се преразглеждат, за да бъдат приложими за периода до 2030 г. Тъй като тази дейност се извършва самостоятелно от всяка държава членка, съществува риск на трансграничните аспекти на туризма да не бъде обърнато достатъчно внимание. Междувременно Комисията подготвя програмата за туризма на ЕС за периода до 2030 г. (вж. точка 41).

Въздействието на пандемията от COVID-19 налага обновяване на стратегията на ЕС за туризма

Националните органи дават по-положителна оценка на стратегията на Комисията през периода 2014—2020 г. от представителите на туристическата индустрия

38 Националните органи, отговарящи за политиката в областта на туризма в четирите държави членки, обхванати в настоящия одит, като цяло са дали положителна оценка на приоритетите на ЕС в сферата на туризма през периода 2014—2020 г. и на неговите подпомагащи действия. Те обаче са посочили също така, че предвид въздействието на пандемията от COVID-19 върху сектора на туризма, би било уместно да се актуализира стратегията на ЕС за туризма в отговор на променящите се обстоятелства и да се очертае пътят към по-устойчив сектор в бъдеще.

39 Междувременно представители на туристическата индустрия на ЕС и на международни организация в сферата на туризма, с които бяха проведени интервюта за настоящия одит, споделиха, че въпреки своята водеща позиция в световен план като туристическа дестинация, ЕС се нуждае от обща стратегия за туризма и от пътна карта за бъдещето на сектора. Освен това според тях Комисията следва да играе водеща роля както при разработването на такава стратегия, така и при нейното изпълнение.

Комисията е предприела първи инициативи към разработването на нова стратегия за туризма

40 През май 2020 г., с оглед на сериозното въздействие на пандемията от COVID-19 върху сектора на туризма, Комисията е публикувала съобщение, озаглавено „Туризъм и транспорт през 2020 година и след това“^[24]. В съобщението са включени препоръки в краткосрочен план за справяне с въздействието на COVID-19 върху летния сезон през 2020 г. (вж.  66). По отношение на ориентирания към бъдещето аспект Комисията е предложила да организира европейски конгрес по въпросите на туризма, за да се разгледа неговото бъдеще и да започне изграждането на европейска програма за туризъм за 2050 г.

41 През май 2021 г. Комисията е обявила стартирането на едно конкретно действие: „съвместно създаване на пътища за екологичен и цифров преход“^[25]. Впоследствие, през юни 2021 г. Комисията е публикувала документ „Scenarios towards co-creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem“^[26], отнасящ се за периода до 2030 г. Тя е започнала и обществена консултация за набелязване на най-подходящите действия за постигане на тази цел.

Законодателите на ЕС призовават за нова стратегия за туризма на ЕС след COVID-19

42 Европейският парламент настоятелно е призовавал Комисията да актуализира своята стратегия за туризма^[27]. През март 2021 г. той е приел резолюция относно „създаване на стратегия на ЕС за устойчив туризъм“^[28], в която призовава Комисията да представи през 2021 г. план за действие и да разработи актуализирана стратегия на ЕС, която да замени стратегията, формулирана в съобщението от 2010 г. за устойчив и стратегически туризъм.

43 В същия ред на мисли проведеният през май 2021 г.^[29] Съвет по конкурентоспособност е призовал Комисията и държавите членки да изготвят европейска програма за туризма за 2030/2050 г. Това следва да стане в сътрудничество със съответните заинтересовани страни и да обхване ключовите стратегически предизвикателства пред осъществяването на екологичния и цифровия преход на туристическата екосистема и да повиши нейната конкурентоспособност, стабилност и устойчивост.

Финансовото подпомагане по линия на ЕФРР за периода 2014—2020 г. за публични инвестиции в туризма е насочено към целите в областта на туризма на равнището на ЕС и на национално равнище, но недостатъци при подбора на проектите са ограничили неговата ефективност

Структурата на оперативните програми по ЕФРР е била в съответствие със стратегиите за туризма на равнището на ЕС, на национално и на регионално равнище

44 ЕСП провери как Комисията е оценила съответствието на споразуменията за партньорство и оперативните програми с нейната стратегия и приоритети в областта на туризма. Освен това ЕСП разгледа дали инвестиционните приоритети на ОП са в съответствие с въведените национални или регионални стратегии за туризма, които са определени самостоятелно извън програмирането на ЕС.

45 ГД „Регионална и селищна политика“, в консултация с други генерални дирекции на Комисията, е ръководила процеса за оценка на съгласуваността на тематичните цели и инвестиционните приоритети на ОП със съдържанието на споразуменията за партньорство. Тази оценка е част от процедурата преди приемането на ОП.

46 Оценката на Комисията на избраните споразумения за партньорство и оперативни програми по ЕФРР е довела до изпращането на редица бележки на държавите членки в писмата с официалните констатации по оперативните програми. Акцентът на свързаните с туризма констатации в тези писма е бил насочен върху съответствието с общите стратегии за регионално развитие. Комисията е поискала пояснения и допълнителна информация и това е довело до корекции в оперативните програми.

47 В регулаторната рамка на ЕФРР за периода 2014—2020 г. не е бил включен конкретен инвестиционен приоритет или предварителни условия за инвестиции в туризма. Тъй като е нямало правно задължение, Комисията не е проверила специално съответствието на оперативните програми с приоритетите на стратегията за туризма на ЕС и със съществуващите национални или регионални стратегии за туризма.

48 Като цяло анализът на ЕСП показа, че финансовото подпомагане за инвестиции в туризма по проверените за настоящия одит оперативни програми по ЕФРР е било насочено по начин, който съответства на извършената от управляващите органи предварителна оценка и на разпоредбите на съответното споразумение за партньорство. По отношение на подбраните оперативни програми ЕСП установи следните четири общи главни приоритета:

•  развитие на инфраструктури и продукти в сферата на туризма;
•  стимулиране на конкурентоспособността на предприятията в сферата на туризма;
•  опазване и популяризиране на природни и културни обекти като ресурси за туризъм; и
•  насърчаване на развитието на местните икономики и създаването на работни места.

Всички тези приоритети по принцип са в съответствие с целите на съществуващите регионални планове за развитие, а, когато е приложимо, и със специфичните национални и регионални стратегии за туризма.

Проектите са подбрани чрез използване на различни процедури, но недостатъците при първоначалното планиране и оценката на нуждите са свързани с рискове за ефективността и устойчивостта на съфинансираните от ЕС инвестиции в туризма

49 ЕСП провери как са били подбрани и как са се изпълнявали извадка от проекти, представени от публичните органи в четирите държави членки. По-специално, ЕСП провери дали критериите за подбор на проектите са съответствали на инвестиционните приоритети на оперативните програми и на националните и регионалните стратегии за туризма; дали процесът на подбор е гарантирал, че са били подбрани само обмислени и добре планирани проекти и дали подбраните проекти са били изпълнявани ефективно, устойчиво и са оказали въздействие отвъд рамките на отделния проект.

Държавите членки са използвали различни процедури за подбор

50 Държавите членки са използвали различни процедури за оценка и подбор на представените от публичните органи проекти в областта на туризма: състезателни покани за представяне на предложения, покани за изразяване на интерес, процедура въз основа на принципа „първият по време е първи по право“ или предварително подбрани списъци на туристически обекти за подпомагане. Всички тези процедури могат да бъдат законни за тези видове проекти и е в правомощията на държавите членки да изберат кои от тях да следват. Анализът на ЕСП показва, че като цяло процедурите за подбор са били в съответствие с приложимите правила, стратегическите насоки и критериите за подбор, одобрени в съответната ОП.

При няколко проекта липсват подходящо първоначално планиране и оценка на нуждите

51 При няколко от проверените проекти ЕСП установи, че в проектните предложения липсват подходящо първоначално планиране и оценки на нуждите, в това число и анализ на търсенето. Това често е било причина за забавяния, преразходи и промени в обхвата на проектите по време на тяхното изпълнение (вж. един такъв пример в каре 2).

52 По-конкретно, чест проблем при проектите в извадката са забавянията на изпълнението. При 11 от 17-те проекта в извадката за периода 2014—2020 г. е имало или се очаква да има забавяне с шест месеца или повече спрямо договорената в първоначалното споразумение за отпускане на безвъзмездна финансова помощ крайна дата. Това включва четири проекта в Унгария, един в Полша, два в Румъния и четири в Испания. Друг проект в Унгария беше оттеглен по време на одитната работа на място на ЕСП. Основните причини за тези забавяния са свързани със:

•  административни проблеми: дълги или неуспешни тръжни процедури, забавяния при получаването на разрешения за строеж, трудности при придобиването на земя, промени в органите на регионалното/местното самоуправление; и
•  проблеми с изпълнението на дейностите: технически или екологични проблеми, налагащи повторното разработване на проекта, временно спиране на дейностите поради метеорологичните условия, ограничителни мерки, свързани с пандемията от COVID-19.

53 Друг специфичен недостатък при планирането на проектите, който може да изложи на риск тяхната ефективност и устойчивост, е финансирането на сходни проекти с близко местоположение (вж. примера в каре 3).

Не всички приключени проекти са оказали положително въздействие върху туристическата дейност в региона

54 ЕСП провери и извадка от 15 приключени проекта, като насочи вниманието си конкретно върху проекти, приключени от няколко години, повечето от които са били финансирани по време на периода 2007—2013 г., за да анализира тяхната устойчивост и въздействието им върху цялостната туристическа дейност в региона.

55 Анализът на ЕСП показа смесена картина. ЕСП установи няколко проекта, които са постигнали (или дори надвишили) целите си и успешно са допринесли за насърчаването на туристическите дейности в техния регион (вж. примерите в каре 4). Общото при всички тези проекти е, че са подобрили качеството на туризма и нуждата от него в региона извън рамките на самия проект, като по този начин са довели до потенциално въздействие върху други области на местните икономики.

56 Други проекти са оказали ограничено (или не са оказали никакво) въздействие при стимулирането на туризма. Основните причини за ограниченото въздействие върху туризма са следните:

•  инвестициите са били изолирани, тъй като не са били свързани с друга туристическа инфраструктура или защото не са били изпълнени допълващи проекти;
•  липса на ефективен маркетинг и информация за туристите; или
•  подпомаганата инфраструктура се използва основно от местната общност (един такъв пример е описан в каре 5).

Насоките на Комисията включват ефективността и устойчивостта на инвестициите в туризма, но в тях не са разгледани няколко аспекта

57 ЕСП провери дали Комисията е публикувала насоки за условията за предоставяне на подпомагане от ЕФРР за инвестиции в туризма и за оказване на съдействие на държавите членки при подбора и изпълнението на съфинансирани проекти в сферата на туризма, които са ефективни и устойчиви.

58 През 2014 г. ГД „Регионална и селищна политика“ е публикувала специфични тематични насоки^[30] за условията за оценяване на инвестициите по линия на ЕФРР в сектора на туризма през периода 2014—2020 г. Тези насоки са били предоставени на управляващите органи на държавите членки. По-конкретно насоките включват:

•  примери за инвестиции от значение за сектора на туризма, свързани със: разнообразяване на предлагането на туристически услуги и удължаване на туристическия сезон; създаване на туристически продукти с висока добавена стойност или насочени към специфични групи; иновативни услуги и цифровизация;
•  отрицателни примери, които представляват значителни рискове за ефективността на проектите в областта на туризма, като например еднократни или самостоятелни проекти; инвестиции в туризма, които могат да доведат до дублиране на съоръжения или до ефект на разселване; съфинансиране на петзвездни хотели или професионални спортни организации;
•  необходимостта от вземане под внимание на финансовата устойчивост на проектите, както и разпространението на ефектите от инвестициите, по-специално по отношение на заетостта, или икономическата дейност извън туристическия сезон.

59 В тематичните насоки на Комисията се посочва, че финансираните от ЕС проекти за туристическа инфраструктура следва да бъдат включени в съответните стратегии за растеж и/или развитие, които следва да бъдат устойчиви и икономически ефективни. В насоките обаче не е обърнато достатъчно внимание на следните рискове: да липсва съвместимост на стратегиите в съседни райони с еднакъв (или подобен) туристически потенциал; избраните за подпомагане от ЕС проекти да се припокриват с други проекти, финансирани от ЕС в близост (поради което намалява тяхната устойчивост); и проектите да не се поддържат в достатъчна степен след приключването им.Одитът на ЕСП показа, че в редица случаи някои от тези рискове са реалност (вж. примера в каре 3).

Мониторингът на резултатите показва ограничено използване на общия показател за туризма и непълно обхващане на всички видове резултати по проектите

60 Резултатите от проектите, съфинансирани от ЕС, следва да се наблюдават въз основа на съответните показатели. ЕСП прегледа рамката за мониторинг на туризма и по-конкретно показателите, определени за интервенциите за туризма в Регламента за ЕФРР. Тя провери също и механизмите за мониторинг, приложими за проектите в извадката.

Само един общ показател за крайни продукти за туризма през периода 2014—2020 г.

61 Законодателството на ЕФРР за периода 2014—2020 г. включва един общ показател за крайни продукти за туризма^[31]: „Ръст в очаквания брой посещения на подпомогнатите обекти на културното или природното наследство и туристически атракции“ (единица: посещения/годишно). Комисията е предоставила допълнителна подробна информация за определянето и измерването на този показател, както е описано в каре 6.

62 Комисията събира информация за използването на общия показател за крайни продукти в областта на туризма на равнище оперативни програми. Тази информация включва определената в оперативните програми цел и постигнатите кумулативни стойности според представените от управляващите органи годишни доклади за изпълнението. Според Комисията 16 от 27 държави членки използват този общ показател за поне една от своите оперативни програми по ЕФРР. В допълнение, за държавите членки е било възможно да използват специфични програмни показатели. През периода 2014—2020 г. обаче не са използвани общи показатели за резултати.

63 За периода 2021—2027 г. законодателната рамка на ЕФРР включва два общи показателя, свързани с туризма^[32]: „Подкрепяни културни и туристически обекти“ (като показател за крайни продукти) и „Посетители на подкрепяни културни и туристически обекти“ (като показател за резултати). Последният показател е подобен на този, използван през предходния програмен период, но вече е класифициран по-точно като показател за резултати.

Общият показател за резултати за периода 2014—2020 г. не е дал възможност за измерване на всички видове резултати по проектите

64 Общият показател за крайни продукти, който е насочен към увеличението на броя на посетителите, не дава възможност във всички случаи да се измери постигането на планираните резултати по проектите, въпреки че те са били посочени в проектните предложения. Например проектите в областта на туризма може да са насочени към намаляването на сезонността, увеличаването на разходите за туризъм, създаването на нова туристическа дейност или намаляването на въздействието на туристически обекти и съоръжения върху околната среда. Следователно резултатите от финансирането по ЕФРР на инвестиции в туризма не могат да бъдат оценени всеобхватно само въз основа на информацията от мониторинга. ЕСП отбелязва, че последващата оценка на подпомагането по ЕФРР за периода 2014—2020 г., която трябва да бъде извършена до края на 2024 г.^[33], следва да позволи на Комисията да оцени въздействието от нейното финансиране върху сектора на туризма на ЕС през този период. Освен това до края на 2024 г.^[34] е планирана и междинна оценка за периода 2021—2027 г.

Комисията е предприела действия за смекчаване на въздействието на пандемията от COVID-19 върху сектора на туризма на ЕС

65 ЕСП извърши анализ дали Комисията е предложила мерки и е направила предложения за смекчаване на въздействието на пандемията от COVID-19 върху сектора на туризма на ЕС и за насърчаване на неговото възстановяване навреме за лятото на 2021 г.

66 През май 2020 г. Комисията е предложила набор от насоки и препоръки със специално въздействие върху туризма^[35] (вж. също точка 40). Това включва:

•  общ подход по отношение на възстановяването на свободното движение и премахването на ограниченията по вътрешните граници на ЕС;
•  рамка за подкрепа на постепенното възобновяване на транспортните услуги, като същевременно се гарантира безопасността на пътниците и персонала;
•  критерии за безопасно и постепенно възстановяване на туристическите дейности и за разработване на здравни протоколи за местата за настаняване като хотелите.

67 Освен това през юни 2020 г. Комисията е стартира уебсайта Re-open EU, който предоставя информация относно въведените във всяка държава членка ограничения за пътуване и здравни изисквания.

68 От ноември 2020 г. насам Комисията подпомага работата на държавите членки във връзка със сертификатите в eHealth Network — доброволна мрежа на националните органи, отговарящи за електронното здравеопазване. Първите насоки са били публикувани през януари 2021 г. В края на май 2021 г. Комисията е предложила^[36] да се актуализира Препоръката на Съвета^[37] относно координирането на ограниченията на свободното движение в ЕС, като се формулират ясни правила за условията за премахване на ограниченията за пътуване на лица, които притежават цифров сертификат на ЕС за COVID.

69 През юни 2021 г. Европейският парламент и Съветът са постигнали съгласие за въвеждането на този сертификат от 1 юли 2021 г. под наименованието „цифров сертификат на ЕС за COVID“. Регламентът ще се прилага за срок от 12 месеца, но може да бъде удължен (вж. каре 7).

70 С приемането на този регламент държавите членки са се договорили да се въздържат от налагането на допълнителни ограничения за пътуване на притежателите на цифров сертификат на ЕС за COVID, освен ако те не са необходими за опазването на общественото здраве. В такъв случай държавата членка трябва да информира своевременно Комисията и всички останали държави членки и да предостави причини за подобни нови мерки.

71 През лятото на 2021 г. този сертификат е бил използван от гражданите на ЕС като документно доказателство, за да им бъде осигурено свободно движение и достъп например до културни и спортни прояви, ресторанти и съоръжения за отдих. До средата на октомври 2021 г. са издадени около 591 млн.^[39] сертификата.

72 Тези инициативи на Комисията са били от основно значение за възстановяването на дейностите, свързани с пътуване и туризъм, в рамките на ЕС през лятото на 2021 г. Представителите на националните органи в четирите държави членки, обхванати в настоящия одит, на международните организации в сферата на туризма и на туристическата индустрия, с които ЕСП се консултира в хода на своя одит, също изказаха положително мнение относно предложенията на Комисията и въведените от нея мерки за смекчаване на въздействието на пандемията от COVID-19 върху сектора на туризма.

Заключения и препоръки

73 Като цяло, в своя одит ЕСП констатира, че действията на Комисията за подпомагане на туристическата индустрия на ЕС през периода 2014—2020 г. са били ефективни в известна степен.

74 Комисията е формулирала настоящата стратегия за туризма на ЕС още през 2010 г. От 2015 г. насам и до пандемията от COVID-19 Комисията е преразглеждала приоритетите на ЕС в областта на туризма в контекста на стратегиите за политиката в по-общ план, но без да формулира план за действие в подкрепа на тяхното изпълнение. Освен това, в стратегията на Комисията не е посочено също как държавите членки и нейните собствени генерални дирекции следва да използват наличното финансиране от ЕС за постигане на тези приоритети. Комисията е започнала ориентирани към бъдещето действия за определяне на програма в областта на туризма за 2030 г. Това обаче все още предстои да се превърне в стратегия за периода след COVID и в план за действие със средносрочни и дългосрочни цели, както и с ефективни механизми за управление и адекватни ресурси (вж. точки 30— 43).

Препоръка 1 — Формулиране на нова стратегия за екосистемата на туризма на ЕС, която е изрично насочена към подпомагане на инвестиции, допринасящи за по-устойчива форма на туризъм

С цел да разработи ефективна програма за туризма за 2030 г., Комисията следва да формулира консолидирана нова стратегия за екосистемата на туризма на ЕС. В тази стратегия, която трябва да бъде разработена в сътрудничество с държавите членки, следва да бъдат разгледани целта за по-екологосъобразен и по-устойчив туризъм и начините за преодоляване на последствията от пандемията от COVID-19. В нея следва да се определят необходимите действия и срокове за изпълнение и да се вземе предвид по какъв начин се използва наличното финансиране от ЕС (включително чрез Механизма за възстановяване и устойчивост) за инвестиции в туризма, които да допринесат за постигането на тези цели.

Срок за изпълнение — до средата на 2022 г.

75 При изготвянето и насочването на инвестиционните приоритети за туризма в оперативните програми по ЕФРР са взети под внимание съществуващите стратегии за туризма на равнището на ЕС и на национално и регионално равнище (вж. точки 44— 48).

76 При извършения от ЕСП анализ на проекти по ЕФРР в областта на туризма се установиха смесени резултати: някои проекти са били устойчиви и са допринесли за насърчаване на туристическата дейност в региона, но други са имали само ограничено въздействие. В няколко случая недостатъци при първоначалното планиране на проектите и при оценките на нуждите, както и на етапа на подбор на проектите, са довели до намаляване на техния обхват, до забавяния и преразходи по време на тяхното изпълнение. Насоките на Комисията относно начина на използване на финансирането от ЕФРР за туризма са били полезни, но някои важни аспекти не са били взети предвид в достатъчна степен (вж. точки 49— 59).

Препоръка 2 — Насърчаване на държавите членки да приложат процедури за подбор по отношение на инвестициите в туризма, финансирани по линия на ЕФРР, за да се подкрепи новата стратегическа ориентация

Комисията следва да насърчи държавите членки да приемат процедури за подбор на проекти, подпомагащи насочването на финансовата подкрепа от ЕФРР за проекти в областта на туризма, които:

•  са подкрепени от адекватен анализ на търсенето и оценки на нуждите за ограничаване на риска от неефективност;
•  са координирани с проекти в съседни райони, за да се избегне припокриване и конкуренция;
•  оказват въздействие отвъд рамките на самия проект за стимулиране на туристическата дейност в региона; и
•  са устойчиви и ще се поддържат по подходящ начин през годините след приключването им.

Срок за изпълнение — навреме за изпълнението на програмите от периода 2021—2027 г. и най-късно до края на 2022 г. при наличието на стратегия.

77 Законодателството на ЕФРР за периода 2014—2020 г. включва един общ показател за крайни продукти за инвестициите в туризма, финансирани по ЕФРР. В допълнение, за държавите членки е било възможно да използват специфични програмни показатели. През периода 2014—2020 г. обаче не са използвани общи показатели за резултати. Общият показател за крайни продукти не дава възможност във всички случаи да се измери постигането на планираните резултати по проектите, въпреки че те са били посочени в проектните предложения. До края на 2024 г. Комисията трябва да извърши последваща оценка на подпомагането по ЕФРР за периода 2014—2020 г. (вж. точки 60— 64).

78 Секторът на туризма на ЕС беше подложен на безпрецедентно сътресение след пандемията от COVID-19. Комисията е предложила мерки и е направила предложения за смекчаване на въздействието на тази криза върху туристическата индустрия на ЕС. По-конкретно, цифровият сертификат на ЕС за COVID е бил от основно значение за възстановяването на пътуванията в рамките на ЕС навреме за летния сезон на 2021 г. (вж. точки 65— 72).

Настоящият преглед беше приет от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на 10 ноември 2021 г.

Приложения

Приложение I— Източници на финансиране от ЕС за туризма

Преглед на източниците на финансиране от ЕС за туризма през периода 2014—2020 г. и 2021—2027 г. и видове подпомагани действия

Приложение II— Подбрани оперативни програми и брой на проектите в извадката по оперативни програми

Приложение III— Проекти, прегледани за настоящия одит

Приложение IV— Списък на националните стратегии в областта на туризма

Акроними и съкращения

БВП: Брутен вътрешен продукт

ДФЕС: Договор за функционирането на Европейския съюз

ЕСИ фондове: Европейски структурни и инвестиционни фондове

ЕСП: Европейска сметна палата

ЕФРР: Европейски фонд за регионално развитие

КФ: Кохезионен фонд

МВУ: Механизъм за възстановяване и устойчивост

МСП: Малки и средни предприятия

МФР: Многогодишна финансова рамка

НПВУ: Национални планове за възстановяване и устойчивост

ОИСР: Организация за икономическо сътрудничество и развитие

ОП: Оперативна програма

ECTAA: Асоциация на европейските туристически агенти и туроператори

ETC: Европейска комисия по туризма

GROW: Генерална дирекция „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“

NECSTour: Европейски региони за устойчив и конкурентоспособен туризъм

REGIO: Генерална дирекция „Регионална и селищна политика“

TAC: Консултативен комитет по туризъм

UNWTO: Световна организация по туризъм към ООН

WTTC: Световен съвет по пътуванията и туризма

Речник на термините

Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРР): Фонд на ЕС, който укрепва икономическото и социалното сближаване в ЕС чрез финансиране на инвестиции за намаляване на различията между регионите.

Код на интервенция: Общите категории интервенции, включени в законодателството на ЕФРР и използвани от управляващите органи на оперативните програми за определяне на съдържанието на действията, които ще се финансират за постигането на техните тематични цели.

Кохезионен фонд (КФ): Фонд на ЕС за намаляване на икономическите и социалните различия в ЕС чрез финансиране на инвестиции в държави членки, в които брутният национален доход на глава от населението е по-малък от 90 % от средния за ЕС.

Механизъм за възстановяване и устойчивост (МВУ): Механизмът на ЕС за финансова подкрепа с цел смекчаване на икономическото и социалното въздействие на пандемията, предизвикана от COVID-19, и стимулиране на възстановяването в средносрочен план, като същевременно се насърчава екологичната и цифровата трансформация. МВУ се изпълнява посредством националните планове за възстановяване и устойчивост.

Многогодишна финансова рамка (МФР): План за разходите на ЕС, който определя приоритети (въз основа на целите на политиките) и максимални стойности, разпределени в шест основни функции, обикновено за седемгодишен период. МФР осигурява структурата, в рамките на която се определят годишните бюджети на ЕС, като ограничава средствата за всяка категория на разходи. Настоящата МФР обхваща периода 2021—2027 г.

Оперативна програма (ОП): Основна рамка за изпълнение на финансираните от ЕС проекти в областта на политиката на сближаване за определен период, която отразява приоритетите и целите, установени в споразуменията за партньорство между Комисията и отделните държави членки.

Сектор на туризма: Секторът на туризма обхваща широка група икономически дейности: транспортни услуги, които улесняват движението на хора, туристически агенции и туроператори; настаняване; ресторантьорски и кетърингови услуги; съоръжения за култура, спорт и развлекателни дейности, местни туристически стоки и услуги.

Споразумение за партньорство (СП): Споразумение между Комисията и държава членка в контекста на дадена разходна програма на ЕС, в което се определят например стратегически планове, инвестиционни приоритети, търговски условия или предоставяне на помощ за развитие.

Тематична цел (TЦ): Очакваният общ резултат от инвестиционен приоритет, разбит по специфични цели за по-лесно изпълнение.

Туристическа екосистема: Глобализирана и взаимосвързана верига за създаване на стойност, включваща доставчици на информация и услуги офлайн и онлайн (туристически офиси, цифрови платформи, доставчици на технологии в областта на пътуванията), туристически агенти и туроператори, доставчици на настаняване, организации за управление на дестинации, туристически атракции и пътнически транспортни дейности.

Управляващ орган: Национален, регионален или местен орган (публичен или частен), на който държавата членка е възложила да управлява финансирана от ЕС програма.

Отговори на Комисията

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=60287

Хронология

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=60287

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с инвестициите за сближаване, растеж и приобщаване. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Pietro Russo със съдействието на Chiara Cipriani — ръководител на неговия кабинет, и Benjamin Jakob — аташе в кабинета; Pietro Puricella — главен ръководител; Luis de la Fuente Layos — ръководител на задача; Luc T’Joen, Janka Nagy-Babos, Katarzyna Solarek, Andras Augustin Feher и Francisco Carretero — одитори.

Заден ред, от ляво надясно: Luc T’Joen, Chiara Cipriani, Francisco Carretero, Benjamin Jakob

Преден ред, от ляво надясно: Pietro Puricella, Pietro Russo, Luis de la Fuente Layos, Katarzyna Solarek

Бележки

^[1] Евростат, Tourism — Overview.

^[2] Световна организация по туризъм към ООН, методологически бележки към статистическата база данни за туризма.

^[3] Световна организация по туризъм към ООН, „International Tourism Highlights“, издание от 2020 г. Слайдове 8 и 17. Данни към ноември 2020 г.

^[4] WTTC, „Economic Impact Report 2021“. Европейски съюз.

^[5] Европейска комисия, Annual Single Market Report 2021, SWD(2021) 351 final.

^[6] Член 195 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Освен това, за част от законодателството във връзка с туризма има друго правно основание, например защитата на потребителите, вътрешния пазар или политиката на сближаване.

^[7] Европейска комисия, Генерална дирекция „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“, Overview of EU Tourism Policy.

^[8] Съобщение на Комисията „Нова промишлена стратегия за Европа“, COM(2020) 102 final от 10.3.2020 г.

^[9] Решение на Съвета 86/664/ЕИО от 22 декември 1986 г. за установяване на процедура за консултации и сътрудничество в областта на туризма.

^[10] WTTC, „Economic Impact Report 2021“. Европейски съюз.

^[11] Работен документ на службите на Комисията, „Identifying Europe's recovery needs, accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Europe's moment: Repair and Prepare for the Next Generation“, SWD(2020) 98 final от 27.5.2020 г.

^[12] Член 3, параграф 1, буква г), подточка vi) от Регламент (ЕС) 2021/1058 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 година относно Европейския фонд за регионално развитие и относно Кохезионния фонд.

^[13] Регламент (ЕС) 2021/241 на Европейския парламент и на Съвета от 12 февруари 2021 г. за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост.

^[14] Работен документ на службите на Комисията, „Scenarios towards co-creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem“, SWD(2021) 164 final от 21.6.2021 г.

^[15] UNWTO, „Sustainable development“.

^[16] Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „Европейският зелен пакт“ (COM(2019) 640 final от 11.12.2019 г.

^[17] Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „Европа — водеща световна туристическа дестинация — нова политическа рамка за европейския туризъм“, COM(2010) 0352 окончателен.

^[18] Обмен на мнения с работната група COMPCRO на Съвета, 21.4.2015 г.

^[19] Двата отдела са били част от генерална дирекция „Предприятия и промишленост“ (ENTR). Тази генерална дирекция през 2014 г. е била слята с генерална дирекция „Вътрешен пазар и услуги“ (MARKT) в ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ (GROW).

^[20] Унгарската агенция по туризъм, National Tourism Development Strategy 2030 (Национална стратегия за развитие на туризма до 2030 г.), октомври 2017 г.

^[21] Министерство на спорта и туризма, Tourism Development Programme until 2020 (Програма за развитие на туризма до 2020 г.), септември 2015 г.

^[22] Румънско правителство, National Tourism Investment Master Plan (Генерален план за инвестиции в националния туризъм), Решение № 558 от 4.8.2017 г.; National Spa Tourism Strategy (Национална стратегия за спа туризъм), Решение № 572 от 08.08.2019 г.; National Eco-Tourism Strategy, (Национална стратегия за екотуризъм) Решение № 358 от 30.5.2019 г.

^[23] Министерство на промишлеността, туризма и търговията, Spanish Tourism Plan Horizon 2020 (План за испанския туризъм с хоризонт 2020 т.), ноември 2007 г.

^[24] Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „Туризъм и транспорт през 2020 година и след това“, COM(2020) 550 final от 13.5.2020 г.

^[25] Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „Актуализиране на новата промишлена стратегия за 2020 г.: изграждане на по-силен единен пазар за възстановяването на Европа“. COM(2021) 350 final от 5.5.2021 г.

^[26] Работен документ на службите на Комисията, „Scenarios towards co-creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem“, SWD(2021) 164 final от 21.6.2021 г.

^[27] Резолюция на Европейския парламент от 29 октомври 2015 г. относно новите предизвикателства и стратегии за стимулиране на туризма в Европа (2014/2241(INI)) и Резолюция на Европейския парламент относно транспорта и туризма през 2020 година и след това от 19 юни 2020 г. (2020/2649(RSP)).

^[28] P9_TA(2021)0109 — Резолюция на Европейския парламент от 25 март 2021 г. относно създаване на стратегия на ЕС за устойчив туризъм (2020/2038(INI).

^[29] Заключения на Съвета относно туризма в Европа през следващото десетилетие: устойчив, стабилен, цифров, глобален и социален (приети на 27.5.2021 г.).

^[30] „Thematic Guidance Fiche for Desk Officers on Tourism“, версия 2, 19.3.2014 г.

^[31] Приложение I към Регламент (ЕС) № 1301/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно Европейския фонд за регионално развитие и специални разпоредби по отношение на целта „Инвестиции за растеж и работни места“, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1080/2006.

^[32] Приложение I, таблица 1 от Регламент (ЕС) 2021/1058 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 година относно Европейския фонд за регионално развитие и относно Кохезионния фонд.

^[33] Член 57 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за европейските структурни и инвестиционни фондове.

^[34] Член 45 от Регламент (ЕС) 2021/1060 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 година за установяване на общоприложимите разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс, Кохезионния фонд, Фонда за справедлив преход и Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури, както и на финансовите правила за тях и за фонд „Убежище, миграция и интеграция“, фонд „Вътрешна сигурност“ и Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика.

^[35] Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „Туризъм и транспорт през 2020 година и след това“, COM(2020) 550 final от 13.5.2020 г.

^[36] Предложение за Препоръка на Съвета за изменение на Препоръка (ЕС) 2020/1475 на Съвета от 13 октомври 2020 г. относно координиран подход за ограничаване на свободното движение в отговор на пандемията от COVID-19. COM(2021) 294 final.

^[37] Препоръка (ЕС) 2020/1475 на Съвета от 13 октомври 2020 г. относно координиран подход за ограничаване на свободното движение в отговор на пандемията от COVID-19.

^[38] https://ec.europa.eu/health/sites/default/files/ehealth/docs/covid-certificate_paper_guidelines_en.pdf

^[39] Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета в съответствие с член 16, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2021/953 на Европейския парламент и на Съвета относно рамка за издаване, проверка и приемане на оперативно съвместими сертификати за ваксинация, изпитване и възстановяване във връзка с COVID-19 (цифров сертификат на ЕС за COVID-19) с цел улесняване на свободното движение по време на пандемията от COVID-19, COM(2021) 649 final от 18.10.2021 г.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (https://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2021 г.

PDF	ISBN 978-92-847-7153-0	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/053	QJ-AB-21-027-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-7133-2	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/989	QJ-AB-21-027-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2021 г.

Политиката на ЕСП относно повторната употреба се изпълнява в съответствие с Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), съдържанието на информацията на ЕСП, притежавана от ЕС, е лицензирано по „Creative Commons Attribution 4.0 International“ (CC BY 4.0). Това означава, че повторното използване е позволено, при условие че са посочени първоначалните източници и извършените промени. Лицето, което използва информацията повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документа. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторното използване.

Уреждането на допълнителни права в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП или фотографии, включващи трети страни, е Ваша отговорност. В случаите, когато е получено разрешение, то отменя и заменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при употребата.

За да използвате или възпроизвеждате съдържание, което не е собственост на ЕС, възможно е да трябва да поискате разрешение директно от носителите на авторските права:

•  Фигури 2, 3 и 7: Изображенията са направени с Pixel perfect от https://flaticon.com.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване и не са Ви преотстъпени.

Всички уебсайтове на институциите на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат връзки към уебсайтовете на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на Европейската сметна палата

Логото на Европейската сметна палата не може да бъде използвано без предварително разрешение от нейна страна.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес https://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (https://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.