ELi toetus turismile: vajadus uue strateegilise suunitluse ja parema rahastamisviisi järele

Kokkuvõte

I Euroopa Liit on külastatuim piirkond maailmas, kuhu 2019. aastal saabus ligikaudu 37% kõigist rahvusvahelistest turistidest. Seetõttu on turism ELi jaoks väga oluline majandussektor, mis moodustas 2019. aastal 9,9% sisemajanduse koguproduktist ja 11,6% kõigist töökohtadest. COVID-19 pandeemia on avaldanud turismisektorile drastilist ja enneolematut mõju, vähendades järsult turismivoogusid ning seeläbi ka turismiga seotud ettevõtete tulusid. Lisaks sellele vahetule vapustusele seisab turismisektor silmitsi muude, pikaajalisemate väljakutsetega, mis on seotud sektori rohe- ja digipöörde, konkurentsivõime, kestlikkuse ning vastupidavusega.

II ELil on turismipoliitikas kanda abistav roll, toetades ja kooskõlastades liikmesriikide tegevust. Aastatel 2014–2020 puudus ELil sihtotstarbeline turismieelarve. Turismi rahaline toetamine oli võimalik mitme ELi programmi kaudu. See jääb nõnda ka aastatel 2021–2027.

III Arvestades turismitööstuse tähtsust ELi jaoks otsustasime teha auditi selle hindamiseks, kas komisjon aitas perioodil 2014–2020 tõhusalt kaasa ELi turismitööstuse toetamisele ja liikmesriikide meetmete täiendamisele antud valdkonnas. Uurisime, kas komisjoni turismistrateegia tegeles tõhusalt turismisektori vajadustega ja kas seda ajakohastati regulaarselt, et kajastada muutuvaid prioriteete. Analüüsisime, kas Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF) rahaline toetus liikmesriikide turismiinvesteeringutele on olnud kooskõlas olemasolevate ELi, riigi ja piirkonna tasandi turismistrateegiatega, ning kas see on olnud kestlik ja keskendunud investeeringutele, mis lisavad projekti piire ületavat väärtust. Lõpuks uurisime, kas komisjon on algatanud meetmeid, et leevendada COVID-19 pandeemia mõju turismisektorile.

IV Auditi eesmärk on anda panus komisjoni töösse, et luua terviklik 2030. aasta turismistrateegia, millel on keskpikk ja pikaajaline eesmärk. Eeldame, et audit aitab kaasa ka ELi turismiinvesteeringute jaoks ette nähtud rahalise toetuse paremale kavandamisele ning rakendamisele aastatel 2021–2027, et saavutada tõhusaid ja kestlikke tulemusi.

V Kokkuvõttes leidsime, et aastatel 2014–2020 olid komisjoni meetmed ELi turismitööstuse toetamisel osaliselt tõhusad.

•  Komisjon määratles ELi praeguse turismistrateegia 2010. aastal. Alates 2015. aastast ja kuni COVID-19 pandeemiani on komisjon vaadanud turismiprioriteedid läbi laiemate poliitikastrateegiate kontekstis, kuid ei ole neid prioriteete muutnud konkreetseks tegevuskavaks, et toetada nende rakendamist. Reageerides COVID 19 pandeemia drastilisele mõjule ELi turismisektorile, algatas komisjon meetmed 2030. aasta turismikava määratlemiseks. Leiame, et see on samm õiges suunas, kuid teatavad elemendid ei ole veel realiseerunud.
•  ERFi rakenduskavades kehtestati turismiinvesteeringute prioriteedid olemasolevaid ELi, riigi ja piirkonna tasandi turismistrateegiaid silmas pidades. Meie analüüs ERFi turismiga seotud projektide kohta andis erinevaid tulemusi: mõned projektid olid kestlikud ja aitasid kaasa turismi edendamisele piirkonnas, samas kui teistel oli vaid piiratud mõju. Mitmel juhul põhjustasid puudujäägid projektide esialgses kavandamises ja vajaduste hindamises ning projektide valikuetapis nende ulatuse vähenemist, viivitusi ja ülekulusid nende rakendamisel. Perioodi 2014–2020 ERFi õigusaktid sisaldasid ERFist rahastatud turismiinvesteeringute jaoks ühte ühist väljundnäitajat. Lisaks võiksid liikmesriigid kasutada programmipõhiseid näitajaid. Perioodil 2014–2020 ei kasutatud aga ühiseid tulemusnäitajaid. Ühine väljundnäitaja ei võimalda kõikidel juhtudel mõõta projektide kavandatud saavutusi, ehkki need olid projektitaotluses märgitud. Komisjon peab tegema ERFi 2014.–2020. aasta toetuste järelhindamise 2024. aasta lõpuks.
•  ELi turismisektor on COVID-19 pandeemia järel üle elanud enneolematu vapustuse. Komisjon on välja pakkunud meetmed ja ettepanekud praeguse kriisi ELi turismitööstusele avalduva mõju leevendamiseks.

VI Käesolevas aruandes anname komisjonile järgnevad soovitused:

•  koostada uus ELi turismi ökosüsteemi strateegia, mille selge eesmärk on toetada kestlikumale turismivormile kaasaaitavaid investeeringuid;
•  julgustada liikmesriike kasutama ERFist rahastatavate turismiinvesteeringute puhul valikumenetlusi, mis toetaksid seda uut strateegilist suunitlust.

Sissejuhatus

Turismi tähtsus Euroopa Liidus

01 Turism viitab külastajate tegevusele, kes reisivad väljaspool nende tavalist elukohta asuvasse sihtkohta vähemaks kui aastaks. See võib seonduda töö või vaba aja veetmisega^[1]. Turismisektor hõlmab laia majandustegevuste rühma, mille raames pakutavaid kaupu ja teenuseid külastajad turismiga tegelemise toetuseks otseselt või kaudselt vajavad. Nendeks võivad olla transporditeenused, mis hõlbustavad inimeste liikumist; reisibüroode ning reisikorraldajate tegevus; majutus; restorani- ja toitlustusteenused; kultuuri-, spordi- ja puhkerajatised; kohalikud turismikaubad ning -teenused^[2].

02 Euroopa Liit on külastatuim piirkond maailmas (vt joonis 1). 2019. aastal saabus 27-sse ELi liikmesriiki ligikaudu 539 miljonit rahvusvahelist turisti, seega peaaegu 37% kõigist maailma turistidest. Samal aastal teenisid 27 ELi liikmesriiki rahvusvaheliselt turismilt 383 miljardit eurot, 28,9% üleilmsest turismitulust. Neli ELi liikmesriiki (Prantsusmaa, Hispaania, Itaalia ja Saksamaa) on rahvusvaheliste turistide külastuste ning turismitulude arvestuses eraldivõetult maailma esikümnes^[3].

03 2019. aastal oli turismisektori otsene ja kaudne (ülekanduv mõju) tähtsus ELi SKPs hinnanguliselt 9,9%. Lisaks on 11,6% ELi kogu tööjõust hõivatud turismi valdkonnas (mis tähendab ligikaudu 23,5 miljonit töökohta)^[4]. Enam kui 99% ELi turismisektori ettevõtetest on väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad (VKEd)^[5].

04 Turismisektori majanduslik tähtsus on liikmesriigiti väga erinev, moodustades 4–6% SKP-st Iirimaal, Poolas, Belgias ja Leedus ning üle 20% Horvaatias ja Kreekas (vt joonis 2).

05 Sise- ja välisturistide osakaal on liikmesriigiti erinev (vt joonis 3). Rootsis, Poolas, Rumeenias ja Saksamaal moodustavad üle 75% külastustest siseturistid. Välisturistide osakaal on suurim väikese elanikkonnaga riikides (Luksemburg ja Malta) ning Horvaatias (mõlemas ligikaudu 90%). Kahes ELi peamistest turismisihtkohtadest, Itaalias ja Hispaanias, on jaotus ühtlasem.

Õiguslik ja institutsiooniline raamistik

06 Turismipoliitika on peamiselt liikmesriikide eesõigus ning EL täiendab ja toetab liikmesriikide tegevust. ELi tegevus hõlmab üldjoontes sektori ettevõtete konkurentsivõime ja arengu edendamist ning koostöö soodustamist liikmesriikide vahel. ELi leping lubab ka konkreetsete seadusandlike meetmete kehtestamist liikmesriikide tegevuse täiendamiseks^[6].

07 Oma turismipoliitikaga soovib komisjon „säilitada Euroopa positsiooni juhtiva sihtkohana, suurendades samal ajal maksimaalselt tööstuse panust majanduskasvu ja tööhõivesse ning edendades koostööd ELi riikide vahel, eelkõige heade tavade vahetamise kaudu“^[7]. 2020. aastal määratles komisjon oma tööstuspoliitikas turismi ühena 14 tööstuslikust ökosüsteemist^[8].

08 ELi peamised institutsionaalsed sidusrühmad ja asutused on:

•  Euroopa Parlamendi transpordi- ja turismikomisjon (TRAN) ning tema turismi rakkerühm;
•  Euroopa Liidu Nõukogu (kus turismiteemadega tegeleb üldiselt konkurentsivõime nõukogu);
•  turismi nõuandekomitee (TAC)^[9], mida juhib komisjon (DG GROW) ja mis kujutab endast konsultatsioonide ja koordineerimise foorumit, kus liikmesriikide ja komisjoni esindajad vahetavad teavet ning arutavad turismipoliitika ja turistidele osutatavate teenustega seotud küsimusi.

09 Kuigi paljud komisjoni talitused tegelevad turismiga otseselt seotud teemadega, on kaks peamist turismipoliitika ja ELi turismi rahastamisega tegelevat peadirektoraati

•  siseturu, tööstuse, ettevõtluse ja VKEde peadirektoraat (DG GROW) kui komisjoni turismipoliitika eest vastutav talitus, ning
•  regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat (DG REGIO), kes haldab ERFi (mis annab suurema osa turismile eraldatavast ELi rahastusest) koos liikmesriikidega.

Lisaks oli tervise ja toiduohutuse peadirektoraadil COVID-19 pandeemia kontekstis oma konkreetne roll liidus vaba reisimise taastamiseks vajalike tingimuste ettevalmistamisel.

10 Põhilisteks rahvusvahelisteks organisatsioonideks turismi valdkonnas on ÜRO Maailma Turismiorganisatsioon (UNWTO), OECD ning Maailma Reisi- ja Turisminõukogu (WTTC). Euroopa Reisikomisjon (ETC), riiklike turismiarendusorganisatsioonide ühendus, töötab samuti selle nimel, et tutvustada Euroopat kui turismisihtkohta väljaspool Euroopa Liitu.

COVID-19 pandeemia mõju ELi turismisektorile

11 COVID-19 pandeemia on avaldanud drastilist ja enneolematut mõju turismile kogu maailmas, vähendades järsult turismivoogusid ning seeläbi ka turismiettevõtete tulusid. 2020. aasta esimese kolme kvartali jooksul vähenes ELi saabunud rahvusvaheliste reisijate arv 2019. aasta sama perioodiga võrreldes 67,5%. Langus jäi liikmesriigist olenevalt vahemikku 46–84% (vt joonis 4). Suurem osa meie küsitletud turismivaldkonna sidusrühmadest kahtles selles, et turisminõudluse kriisieelsed tasemed taastuvad enne 2024. aastat.

12 Reisijate arvu vähenemine kehtestatud reisipiirangute tõttu on kaasa toonud olulise languse turismisektori panuses majandusse. 2020. aastal kadus ELi reisi- ja turismisektoris ligi kaks miljonit töökohta ning sektori panus SKPsse vähenes 2019. aastaga võrreldes poole võrra (u 10%-lt 5%-le SKPst)^[10]. Langus oli suurim traditsioonilistes turismisihtkohtades nagu Horvaatia, Küpros, Kreeka, Malta ja Hispaania (üle 60%), samuti Iirimaal (vt. joonis 5).

13 Samuti on tugeva hoobi saanud turismisektori investeerimisvõime. 2020. aasta mais esitatud ELi taasterahastu paketi kontekstis hindas komisjon, et turismi ökosüsteemi tulud vähenevad ELis 2020. ja 2021. aastal ligikaudu 171 miljardi euro võrra pandeemia tagajärgede ja reisipiirangute tõttu^[11]. Neljateistkümnest komisjoni analüüsitud äriökosüsteemist on just turism tööstusharu, mille põhilised investeerimisvajadused on hinnanguliselt suurimad ja ületavad suurelt enamiku teiste ökosüsteemide vajadusi. Komisjoni hinnangul on turismi ökosüsteemi taastamiseks vaja investeerida 161 miljardit eurot (v.a rohe- ja digipöördega seotud investeerimisvajadused).

ELi rahaline tugi turismiinvesteeringutele

14 Mitmeaastases finantsraamistikus puudub sihtotstarbeline turismieelarve. Investeeringuid turismi saab rahastada mitme ELi algatuse ja programmi raames. Aastatel 2014–2020 sai turismisektori meetmete rahastamiseks nii otsese kui ka jagatud eelarve täitmise raames kasutada 12 programmi. Aastatel 2021–2027 suureneb see arv 14-le ning hõlmab ka programme, mis loodi COVID-19 pandeemia mõju leevendamiseks. I lisas tuuakse välja mõlema perioodi turismiga seotud programmid ja esitatakse ülevaade meetmete liikidest, mida igaüks neist toetab. Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF) õigusraamistik aastateks 2021–2027 hõlmab konkreetset poliitikaeesmärki, mis on seotud kestliku turismiga^[12]. Lisaks sellele eesmärgile saab säästvat turismi toetada mis tahes muu poliitikaeesmärgi kaudu, kui investeeringud aitavad kaasa vastava eesmärgi saavutamisele ja vastavad kohaldatavatele rakendamistingimustele või -nõuetele.

15 ERF annab suurema osa ELi rahalisest toetusest turismiga otseselt seotud investeeringutele: aastatel 2007–2013 ligikaudu 6,4 miljardit eurot (vt tabel 1) ja aastatel 2014–2020 seni ligikaudu 4,3 miljardit eurot (vt tabel 2).

16 Liikmesriikide ametiasutused valivad rakenduskavade kaudu rahastatavad projektid ja teostavad järelevalvet nende rakendamise üle. Komisjon teeb oma regulatiivse pädevuse piires järelevalvet rakenduskavade elluviimise üle, et tagada raha tõhus kasutamine. Joonis 6 kujutab ERFi rahastuse jaotumist sekkumiskoodide vahel turismi valdkonnas igas liikmesriigis kahel viimasel programmiperioodil.

17 Taaste- ja vastupidavusrahastu^[13] annab liikmesriikidele võimaluse rahastada investeeringuid ja reforme (sealhulgas turismisektoris) osana oma riigi taaste- ja vastupidavuskavadest. 2021. aasta oktoobri seisuga on komisjonile esitatud 27-st riiklikust taaste- ja vastupidavuskavast 26 ja nõukogu on vastu võtnud 19. Taaste- ja vastupidavusrahastust saada olev rahastamine peab olema kulukohustustega seotud 2023. aasta lõpuks. Komisjon peab esitama 2024. aasta veebruariks hindamisaruande taaste- ja vastupidavusrahastu rakendamise kohta ning 2028. aasta detsembriks järelhindamise aruande.

18 Neljast hõlmatud liikmesriigist oli komisjon auditi tegemise ajaks heaks kiitnud Hispaania riikliku taaste- ja vastupidavuskava (2021. aasta juunis; seejärel kiitis selle juulis heaks nõukogu) ning Rumeenia riikliku taaste- ja vastupidavuskava (2021. aasta septembris); ülejäänud kahe liikmesriigi riiklikud taaste- ja vastupidavuskavad on praegu komisjoni hindamise etapis. Neist neljast liikmesriigist kolme (Poola, Hispaania ja Rumeenia) riiklikud taaste- ja vastupidavuskavad sisaldavad eritoetust turismisektorisse tehtavatele investeeringutele (vt tabel 3).

Uued väljakutsed ja mudelid

19 Lühikeses perspektiivis usub enamik meie küsitletud rahvusvaheliste organisatsioonide eksperte, et COVID-19 pandeemia vahetust mõjust võitu saamise järel hakkavad turisminõudluses domineerima riigisisesed ja piirkondlikud vabad päevad ning lühireisid. Samas on veelgi olulisem asjaolu, et ELi turismisektori areng seisab keskpikas ja pikas perspektiivis silmitsi suurte probleemidega, mis on seotud eelkõige rohepöörde, digiteerimise ja uute tehnoloogiate integreerimise ning konkurentsivõime ja vastupidavusega^[14].

20 Samal ajal on turistide käitumises välja kujunemas uued mudelid, mis kajastavad mõningaid eelmainitud väljakutsetest. Tulevikus on turisminõudluse mootoriks tõenäoliselt kasvav keskkonnateadlikkus, digiteenuste ja uute tehnoloogiate laialdasem kasutamine, isikupärasemad reisikogemused, heaolu ja parem suhtlus kohalike kogukondade ja kultuuriga ning suurem tähelepanu ohutus- ja tervisekaitsenõuete järgimisele (vt joonis 7).

21 Sellega seoses on kestlikust turismist saanud üks olulisemaid kontseptsioone turismi arendamise valdkonnas. See hõlmab turismi arendamise keskkonna-, majandus- ja sotsiaal-kultuuriliste aspektide tasakaalustamist, et kindlustada turismi kestlikkus pikas perspektiivis^[15]. Samuti puudutab see küsimust, kuidas tulla toime sellega, kuidas turism mõjutab kliimamuutusi. Euroopa Liidus pakub Euroopa roheline kokkulepe^[16] üldist poliitikaraamistikku kestliku turismi edendamiseks.

Auditi ulatus ja käsitlusviis

22 Meie auditis hinnati, kas komisjoni meetmed ELi turismitööstuse toetamiseks aastatel 2014–2020 olid tõhusad. Selleks uurisime, kas:

•  komisjoni turismistrateegia tegeles tõhusalt turismisektori vajadustega ja kas seda ajakohastati regulaarselt, et kajastada muutuvaid prioriteete;
•  ERFi rahaline toetus liikmesriikide turismiinvesteeringutele on olnud kooskõlas olemasolevate ELi, riigi ja piirkonna tasandi turismistrateegiatega ning kas see on olnud kestlik ja keskendunud investeeringutele, mis annavad ka projektidest kaugemale ulatuvat lisaväärtust;
•  komisjon on algatanud meetmeid, et leevendada COVID-19 pandeemia mõju turismisektorile.

23 Nendele küsimustele vastamiseks analüüsisime komisjoni tegevust ja komisjoni turismistrateegiaga seotud saadaolevaid dokumente, komisjoni koostööd liikmesriikidega ning turismiinvesteeringute rahastamiseks antud tuge ja suuniseid, eelkõige ERFi kaudu. See hõlmas DG GROW ning DG REGIO tegevust.

24 Uurisime nelja liikmesriigi (Ungari, Poola, Rumeenia ja Hispaania) turismiga seotud kulutuste seisukohast kõige asjakohasemat ERFi rakenduskava, et vaadata läbi selle ülesehitus seoses turismiinvesteeringutega. Valisime need liikmesriigid lähtuvalt neile võimaldatud ELi toetusega turismiinvesteeringute suurusest, turismisektori olulisusest nende SKP jaoks ning geograafilisest mitmekesisusest.

25 Uurisime valimit, mis koosnes 32-st ERFi kaudu rahastatud ja ametiasutuste poolt ellu viidud riigi tasandi turismiprojektist kõnealuses neljas riigis. Keskendusime just nendele projektidele, sest nad pakkusid võimalust turismitööstuse arengu ergutamiseks oma piirkonnas. Valimisse kuulub 17 projekti aastatest 2014–2020, et hinnata projektide valimist ja elluviimist ning nende tulemuste seiret. Projektide kestlikkuse täiendavaks hindamiseks valisime samadest riikidest juurde 15 lõpetatud projekti aastatest 2007–2013. II lisas on loetletud meie valitud rakenduskavad ja neist valimisse kaasatud projektide arv. III lisa sisaldab kaarte, mis näitavad ära kõnealuse auditi jaoks väljavalitud projektide nime ja koha.

26 Tegime kindlaks komisjoni poolt väljapakutud põhimeetmed COVID‑19 pandeemia mõju Euroopa turismisektorile leevendamiseks. Lisaks käsitlesime komisjoni meetmeid, mis on seotud ELi rahalise toetuse kavandamisega turismile perioodil 2021–2027.

27 Küsitlesime:

•  komisjoni töötajaid, pädevate asutuste (nt turismi eest vastutavate ministeeriumide) esindajaid, valitud rakenduskavade korraldusasutusi ja valimisse kaasatud projektide toetusesaajaid neljas liikmesriigis;
•  eksperte turismivaldkonna põhilistest rahvusvahelistest organisatsioonidest: ÜRO Maailma Turismiorganisatsioon (UNWTO), OECD, Maailma Reisi- ja Turisminõukogu (WTTC), Euroopa Reisikomisjon (ETC), Euroopa Reisibüroode ja Reisikorraldajate Liit (ECTAA) ning NECSTour (konkurentsivõimelist ja säästvat turismi edendavate Euroopa piirkondade võrgustik).

28 Auditi ajal kehtinud COVID-19 piirangute tõttu ei saanud me auditiga hõlmatud neljas liikmesriigis kohapealseid külastusi teha. Seetõttu ei kogunud me otseseid tõendeid valitud projektide füüsilise elluviimise kohta. Kõik meie tähelepanekud selle aspekti kohta põhinevad dokumentaalsetel tõenditel.

29 Auditi eesmärk on anda panus komisjoni töösse, et luua terviklik 2030. aasta turismistrateegia, millel on keskpikk ja pikaajaline eesmärk. Eeldame, et audit aitab kaasa ka ELi turismiinvesteeringute jaoks ette nähtud rahalise toetuse paremale kavandamisele ning rakendamisele aastatel 2021–2027, et saavutada tõhusaid ja kestlikke tulemusi.

Tähelepanekud

ELi turismistrateegia ei paku lahendusi sektori ees seisvate uute ülesannete lahendamiseks

30 Komisjon sätestab oma poliitikasuunised ja rahastamisprioriteedid lähtudes eesmärkidest, mis on määratletud seadusandjate poolt, strateegiates või sarnastes dokumentides. Tõhususe tagamiseks tuleks strateegias määratleda konkreetsed prioriteedid, määrata kindlaks toetavad ELi meetmed ja ajakava ning kirjeldada selle rakendamiseks vajalikke ressursse. Samuti peaks see vastama sektori muutuvatele vajadustele ja väljakutsetele ning seda tuleks vastavalt ajakohastada. Vaatasime läbi komisjoni aastatel 2014–2020 kehtinud turismistrateegia ning auditiga hõlmatud nelja liikmesriigi strateegiad. Samuti küsisime sidusrühmadelt nende arvamusi selle kohta, kuidas komisjon turismi käsitleb.

Komisjoni ELi turismistrateegia pärineb 2010. aastast

Aastatel 2014–2020 on komisjon küll kaks korda ajakohastanud oma turismiprioriteete, kuid pole muutnud oma strateegiat

31 2010. aasta juunis avaldas komisjon ELi uusimat turismistrateegiat sisaldava teatise^[17]. Komisjon teatas kavatsusest „toetada turismisektori algatuste puhul kooskõlastatud lähenemisviisi ning töötada välja uus tegevusraamistik, et suurendada Euroopa turismisektori konkurentsivõimet ja edendada selle kestlikku arengut“. Selles määratleti neli üldist prioriteeti turismi edendamisel (vt joonis 8) ja nendega seotud konkreetsed komisjoni meetmed. Samas ei määratud kindlaks tähtaegu nende elluviimiseks. Pealegi ei täpsustatud komisjoni strateegias seda, kuidas peaksid liikmesriigid ja komisjoni peadirektoraadid kasutama saadaolevaid ELi rahalisi vahendeid kõnealuste prioriteetide saavutamiseks.

32 Sellest ajast saadik on turismiprioriteete – ehkki mitte strateegiat ennast – uute komisjonide ametisse nimetamise järel peale TACiga konsulteerimist kaks korda üle vaadatud.

•  2015. aasta detsembris avaldas komisjon muudetud turismiprioriteedid. Need väljendasid turismisektori arengu jaoks tähtsaid uusi elemente, mis olid 2010. aasta teatises käsitlemata jäänud, nagu digiteerimine ja turismitöötajate oskuste ning pädevuse parandamine. Samas ei kaasnenud läbivaadatud prioriteetidega konkreetseid meetmeid, kuigi see oli algselt välja pakutud komisjoni liikmesriikidele suunatud aruteludokumendis^[18];
•  2019. aasta novembris kohandas komisjon ELi turismiprioriteete kooskõlas Euroopa roheleppega, pöörates erilist tähelepanu kestlikule ja vastutustundlikule turismile ning laiendades digitaalse komponendi fookust nutika turismi ja innovatsiooniga. Taaskord ei olnud need kohandatud prioriteedid seotud konkreetsete meetmete ega ettepanekutega selle kohta, kuidas ELi rahalisi vahendeid nende saavutamiseks kõige paremini kasutada.

33 Ametlikult kehtib endiselt 2010. aasta teatises määratletud strateegia. Lisaks, kuigi komisjon on oma turismiprioriteedid aastatel 2014–2020 laiemate poliitiliste strateegiate kontekstis läbi vaadanud, ei ole ta esitanud tegevuskava oma strateegia ja läbivaadatud prioriteetide elluviimise toetamiseks.

Komisjoni turismipoliitikaga tegelevate töötajate arv on 2014 aastast alates oluliselt vähenenud

34 Ambitsiooni puudumine uue turismistrateegia määratlemisel kajastub ka komisjonis turismipoliitikaga otseselt tegelevate töötajate arvu muutumises. 2014. aastani tegeles turismiküsimustega kaks üksust^[19] (üks keskendus üldpoliitilistele küsimustele ja teine kultuurilistele vahenditele turismi jaoks), kus töötas kokku ligikaudu 40 inimest. 2014. aastal seati DG GROW juures sisse üks turismiga tegelev üksus, mis hõlmas kahe varasema üksuse personali, kuid see üksus pandi vastutama ka tekstiilitööstuse ja loomemajanduse eest. Aastatel 2014–2018 vähendati üksuse töötajaskonda poole võrra. DG GROW ümberkorraldamine 2021. aasta märtsis ei muutnud olukorda oluliselt: moodustati üksus, mis nüüd vastutab turismi ja tekstiilitööstuse eest, kuid otseselt turismiküsimustega tegelevate töötajate arv jäi samaks (12 inimest).

Auditeeritud liikmesriigid koostasid oma turismistrateegiad, mis on suunatud ELi strateegiaga sarnastele prioriteetidele

35 Iga liikmesriik koostab oma turismistrateegia. IV lisas on loetletud kõigis liikmesriikides kehtivad turismistrateegiad. Me eeldame, et ELi ja riigi tasandi strateegiad on omavahel kooskõlas ja et neid arendatakse koordineeritult. Auditeeritud nelja liikmesriigi puhul uurisime, kas nende turismistrateegiad võtavad arvesse komisjoni strateegiat (1. selgituses kirjeldatakse neid strateegiaid).

36 Üldiselt näitas meie analüüs, et kõik neli riiklikku strateegiat käsitlesid komisjoni strateegias määratletutele sarnaseid prioriteete nagu turismi kestlikkus ja kvaliteet, digiteerimine ning konkurentsivõime. Ükski neist ei viita komisjoni 2010. aasta teatise prioriteetidele ega nende 2015. ja 2019. aastal ajakohastatud versioonidele.

37 Nende nelja liikmesriigi strateegiad on hetkel läbivaatamisel, et need oleksid asjakohased kuni 2030. aastani. Kuna seda tööd teeb iga liikmesriik iseseisvalt, on oht, et turismi piiriüleseid aspekte ei käsitleta piisavalt. Samal ajal valmistab komisjon ette Euroopa Liidu turismikava aastani 2030 (vt punkt 41).

COVID-19 pandeemia mõju tekitas vajaduse uuendatud ELi turismistrateegia järele

Liikmesriikide ametiasutused annavad komisjoni strateegiale aastateks 2014–2020 positiivsema hinnangu kui turismitööstuse esindajad

38 Auditeeritud nelja liikmesriigi turismipoliitika eest vastutavad ametiasutused andsid üldiselt positiivse hinnangu ELi turismiprioriteetidele aastatel 2014–2020 ja toetavatele meetmetele. Samas juhtisid nad tähelepanu sellele, et tulenevalt COVID‑19 pandeemia mõjust turismisektorile oleks mõistlik ajakohastada ELi turismistrateegiat muutuvate oludega kohanemiseks ja visandada plaan, kuidas sektor tulevikus vastupidavamaks muuta.

39 Seevastu käesoleva auditi jaoks küsitletud ELi turismitööstuse ja rahvusvaheliste turismiorganisatsioonide esindajad on öelnud, et vaatamata üleilmsele juhtpositsioonile turismisihtkohana puudub ELil sektori tulevikuks ühine turismistrateegia ja tegevuskava. Lisaks märkisid nad, et komisjonil peaks olema juhtiv roll nii sellise strateegia väljatöötamisel kui ka rakendamisel.

Komisjon on astunud esimesi samme uue turismistrateegia koostamiseks

40 2020. aasta mais, võttes arvesse COVID-19 pandeemia sügavat mõju turismisektorile, avaldas komisjon teatise pealkirjaga „Turism ja transport 2020. aastal ja pärast seda“^[24]. Teatis sisaldas lühiajalisi soovitusi, et tegeleda COVID-19 mõjuga 2020. aasta suvehooajal (vt punkt 66). Tulevikku vaatavalt tegi komisjon ettepaneku korraldada Euroopa turismiteemaline tippkohtumine, et mõtiskleda turismi tuleviku üle ja alustada Euroopa turismikava koostamist 2050. aastaks.

41 2021. aasta mais teatas komisjon, et üks konkreetne meede on käivitatud: „rohe- ja digipöörde tee ühisloomine“^[25]. Järgnevalt, 2021. aasta juunis, avaldas komisjon dokumendi „Scenarios towards co-creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem“^[26], mis puudutas ajavahemikku 2030. aastani. Samuti algatas komisjon avaliku arutelu, et teha kindlaks kõige sobivamad meetmed selle eesmärgi saavutamiseks.

ELi seadusandjad kutsuvad üles koostama uut COVID-19-järgset ELi turismistrateegiat

42 Euroopa Parlament on häälekalt kutsunud komisjoni üles uuendama oma turismistrateegiat^[27]. 2021. aasta märtsis võttis ta vastu resolutsiooni „ELi strateegia kehtestamise kohta säästva turismi jaoks“^[28], milles ta kutsus komisjoni üles esitama 2021. aastal tegevuskava ning töötama välja ajakohastatud ELi strateegia, millega asendatakse 2010. aasta säästva ja strateegilise turismi teatises esitatud strateegia.

43 Sarnaselt kutsus 2021. aasta mais kogunenud konkurentsivõime nõukogu^[29] komisjoni ja liikmesriike üles töötama välja Euroopa turismikava aastateks 2030/2050. See peaks toimuma koostöös asjaomaste sidusrühmadega ja käsitlema peamisi strateegilisi väljakutseid, et juhtida turismi ökosüsteemi rohe- ja digipööret ning tugevdada selle konkurentsivõimet, vastupidavust ja kestlikkust.

ERFi rahaline toetus liikmesriikide turismiinvesteeringutele aastatel 2014–2020 on teeninud ELi ja riikide turismieesmärke, kuid selle tõhusust vähendasid puudused projektide valimisel

ERFi rakenduskavad olid kooskõlas ELi, riigi ja piirkonna tasandi turismistrateegiatega

44 Uurisime, kuidas komisjon oli hinnanud partnerluslepingute ja rakenduskavade kooskõla oma turismistrateegia ning prioriteetidega. Samuti vaatasime üle, kas rakenduskavade investeerimisprioriteedid olid kooskõlas kehtivate riigi või piirkonna tasandi turismistrateegiatega, mis määratletakse iseseisvalt väljaspool ELi programmitööd.

45 Komisjoni muude peadirektoraatidega nõu pidades juhtis DG REGIO partnerluslepingute kooskõla hindamist rakenduskavade temaatiliste eesmärkide ning investeerimisprioriteetidega. See hindamine on osa rakenduskavade vastuvõtmisega päädivast protsessist.

46 Valitud partnerluslepingute ja ERFi rakenduskavade komisjonipoolne hindamine andis tulemuseks hulga märkusi, mis saadeti liikmesriikidele ametlikes märgukirjades rakenduskavade kohta. Nendes kirjades esitatud turismiga seotud tähelepanekud keskendusid kooskõlale üldiste regionaalarengustrateegiatega. Komisjon palus selgitusi ja lisateavet, mis viis paranduste tegemisele rakenduskavades.

47 ERFi õigusraamistik aastateks 2014–2020 ei sisaldanud ühtegi konkreetset investeerimisprioriteeti ega turismiinvesteeringute eeltingimust. Kuivõrd juriidiline kohustus puudus, ei kontrollinud komisjon konkreetselt rakenduskavade kooskõla ELi turismistrateegia prioriteetidega ega olemasolevate riigi või piirkonna tasandi turismistrateegiatega.

48 Kokkuvõttes näitas meie analüüs, et käesoleva auditi raames kontrollitud ERFi rakenduskavade raames turismiinvesteeringuteks antud rahaline toetus oli suunatud viisil, mis oli kooskõlas korraldusasutuste tehtud eelhindamise ja vastava partnerluslepingu sätetega. Valitud rakenduskavades tegime kindlaks järgnevad neli üldist prioriteeti:

•  turismitaristu ja -toodete arendamine;
•  turismiettevõtete konkurentsivõime edendamine;
•  loodus- ja kultuuriobjektide kaitsmine ning edendamine turismiressurssidena; ja
•  kohaliku majanduse arengu ja töökohtade loomise soodustamine.

Kõik need prioriteedid olid üldiselt kooskõlas olemasolevate regionaalarengukavade eesmärkidega ning riigi ja piirkonna tasandi turismistrateegiatega, kui see oli asjakohane.

Projektide valimisel kasutatakse erinevaid menetlusi, kuid esialgses kavandamises ja vajaduste hindamises esinevad puudused ohustavad ELi kaasrahastatud turismiinvesteeringute tõhusust ja kestlikkust

49 Uurisime, kuidas valiti ja viidi ellu nelja liikmesriigi ametiasutuste esitatud projektid. Eelkõige uurisime, kas projektide valikukriteeriumid olid kooskõlas rakenduskava investeerimisprioriteetide ning riigi ja piirkonna tasandi turismistrateegiatega, kas valikuprotsess tagas, et valiti välja üksnes küpsed ja hästi kavandatud projektid, ning kas valitud projektid viidi ellu tõhusalt, olid kestlikud ja avaldasid ka konkreetsest projektist kaugemale ulatuvat mõju.

Liikmesriigid kasutasid erinevaid valikumenetlusi

50 Liikmesriigid kasutasid ametiasutuste esitatud turismiprojektide hindamiseks ja valimiseks erinevaid menetlusi: konkurentsipõhised projektikonkursid, huviavaldused, menetlemine laekumise järjekorras või nimekirjad eelnevalt valitud turismiobjektidest, millele toetust anda. Kõik need menetlused võivad seda liiki projektide korral õiguspärased olla ja liikmesriikide pädevuses on otsustada, millist neist järgida. Meie analüüs osutab, et valikumenetlused olid üldiselt kooskõlas kohaldatavate eeskirjade, strateegiliste suunitluste ja vastavas rakenduskavas heakskiidetud valikukriteeriumidega.

Mitme projekti algses kavandamises ja vajaduste hindamises esines puudusi

51 Mitme uuritud projekti puhul leidsime, et projektitaotluste algne kavandamine ja vajaduste hindamine (sh nõudluse analüüs) oli puudulik. See tõi projekti elluviimisel sageli kaasa hilinemisi, ülekulusid ja muutusi projekti mahus (vt üks vastav näide 2. selgituses).

52 Valimisse kaasatud projektide puhul oli iseäranis sagedaseks probleemiks nende kavandatust aeglasem valmimine. Ajavahemiku 2014–2020 valimi 17-st projektist 11 valmimine hilines või hilineb eeldatavalt kuus kuud või enam (võrreldes algses toetuslepingus kokku lepitud lõppkuupäevaga). See hõlmab nelja projekti Ungaris, üht Poolas, kaht Rumeenias ja nelja Hispaanias. Lisaks tühistati üks Ungaris ellu viidav projekt meie kohapealse auditi käigus. Neid viivitusi selgitavad peamised põhjused on seotud järgmiste probleemidega:

•  haldusprobleemid: pikad või ebaõnnestunud hankemenetlused, viivitused ehituslubade saamisel, raskused maa omandamisega, muudatused piirkondlikes/kohalikes omavalitsustes;
•  probleemid tööde teostamisel: tehnilised või keskkonnaprobleemid, mis nõuavad projekti muutmist, tööde ajutine peatamine ilmastikutingimuste tõttu, piiravad meetmed seoses COVID-19 pandeemiaga.

53 Veel üks konkreetne puudus projekti kavandamisel, mis võib seada ohtu projekti tõhususe ja kestlikkuse, on sarnaste projektide rahastamine lähiümbruses (vt näide 3. selgituses).

Valminud projektide seas oli neid, mis ei avaldanud piirkonna turismile positiivset mõju

54 Vaatasime läbi ka 15-st valminud projektist koosneva valimi, pöörates erilist tähelepanu projektidele, mis olid lõpule viidud hulk aastaid tagasi (enamikku neist rahastati perioodil 2007–2013), et analüüsida nende kestlikkust ja mõju kogu turismile piirkonnas.

55 Meie analüüs andis mitmeti tõlgendatava pildi. Leidsime mitu projekti, mis olid saavutanud (või isegi ületanud) oma eesmärgid ja aidanud edukalt kaasa oma piirkonna turismi edendamisele (vt näited 4. selgituses). Kõigi nende projektide ühiseks jooneks on asjaolu, et nad parandavad turismi kvaliteeti ja suurendavad nõudlust mitte üksnes projekti raames, vaid ka seda ümbritsevas piirkonnas, omades seeläbi potentsiaalset ülekanduvat mõju kohalikule majandusele.

56 Teistel projektidel oli turismi edendamisele vaid piiratud (või nullilähedane) mõju. Peamised põhjused, miks mõju turismile piiratuks jäi, olid järgnevad:

•  investeeringud olid eraldiseisvad, sest nad polnud ühendatud muu turismitaristuga või polnud täiendavaid projekte ellu viidud;
•  puudus tõhus turundus- ja turismiinfo või
•  tugitaristut kasutab peamiselt kohalik kogukond (üks näide on toodud 5. selgituses).

Komisjoni juhised hõlmasid turismiinvesteeringute tõhusust ja kestlikkust, kuid mitut aspekte ei käsitletud

57 Uurisime, kas komisjon on välja andnud suuniseid ERFi toetuse saamise tingimuste kohta turismiinvesteeringute jaoks ning liikmesriikide abistamiseks tõhusate ja kestlike kaasrahastatavate turismiprojektide valimisel ning elluviimisel.

58 DG REGIO andis 2014. aastal välja konkreetse teemakohased suunised^[30] tingimuste kohta, mille alusel võidakse hinnata ERFi investeeringuid turismisektorisse aastatel 2014–2020. See suunis tehti kättesaadavaks liikmesriikide korraldusasutustele. Suunised hõlmasid muuhulgas:

•  näiteid asjakohastest investeeringutest turismisektori jaoks, mis on seotud turismipakkumise mitmekesistamise ja turismihooaja pikendamise, kõrge lisandväärtusega või konkreetsetele rühmadele suunatud turismitoodete arendamise, uuenduslike teenuste ja digitaliseerimisega;
•  negatiivseid näiteid, mis kirjeldavad turismiprojektide tõhususe seisukohast olulisi ohte, näiteks ühekordsed või eraldiseisvad projektid, turismiinvesteeringud, mis võivad põhjustada objektide dubleerimist või väljatõrjumisefekti, viietärnihotellide või professionaalsete spordiorganisatsioonide kaasrahastamine;
•  vajadust võtta arvesse projektide rahalist kestlikkust, nagu ka investeeringute ülekanduvat mõju, iseäranis töökohtade loomist ja väljaspool turismihooaega toimuvat majandustegevust.

59 Komisjoni temaatilistes suunistes märgitakse, et ELi rahastatavad turismitaristu projektid peaksid olema integreeritud asjaomastesse majanduskasvu ja/või arengustrateegiatesse, mis on kestlikud ja kulutõhusad. Suunistes ei käsitletud siiski piisavalt ohtu, et sama (või sarnase) turismipotentsiaaliga naaberpiirkondadel ei ole ühilduvaid strateegiaid; et ELi toetuse saamiseks välja valitud projektid ei kattuks teiste lähedal asuvate ELi rahastatavate projektidega (mis omakorda vähendab nende kestlikkust); ning et projekte jätkataks nõuetekohaselt nende lõpuleviimisele järgnevatel aastatel. Meie audit näitas, et osa neist riskidest on mitmel juhul realiseerunud (vt näide 3. selgituses).

Tulemuste seire: ühise turisminäitaja piiratud kasutamine ja projektitulemuste kõigi liikide ebapiisav käsitlemine

60 Seiret ELi kaasrahastatud projektide tulemuste üle tuleks teha asjakohaste näitajate alusel. Vaatasime üle turismi seireraamistiku, pöörates erilist tähelepanu ERFi määruses turismisekkumiste jaoks ette nähtud näitajatele. Samuti uurisime valimisse kaasatud projektide suhtes kohaldatava seire korraldust.

Vaid üks ühine väljundnäitaja turismi jaoks aastatel 2014–2020

61 Perioodi 2014–2020 ERFi õigusaktid sisaldasid ühte ühist turismi väljundnäitajat^[31]: „Toetust saanud turismiatraktsioonide või kultuuri- ja rahvapärandisse kuuluvate paikade külastamise kordade arvu oodatav kasv“ (ühik: külastusi aastas). Komisjon on esitanud selle näitaja määratlemise ja mõõtmise kohta lisateavet, nagu kirjeldatud 6. selgituses.

62 Komisjon kogub teavet turismi ühise väljundnäitaja kasutamise kohta rakenduskava tasandil. Vastav teave hõlmab rakenduskavades määratletud eesmärki ja kumulatiivseid väärtusi, mis on saavutatud korraldusasutuste esitatud iga-aastaste rakendusaruannete kohaselt. Komisjoni andmetel kasutab 27 liikmesriigist 16 seda ühist näitajat vähemalt ühe oma ERFi rakenduskava puhul. Lisaks võiksid liikmesriigid kasutada programmipõhiseid näitajaid. Perioodil 2014–2020 ei kasutatud aga ühiseid tulemusnäitajaid.

63 Aastateks 2021–2027 hõlmab ERFi õigusraamistik kahte turismiga seotud ühist näitajat^[32]: „toetatavad kultuuri- ja turismiobjektid“ (väljundnäitajana) ning „toetatavate kultuuri- ja turismiobjektide külastajate arv“ (tulemusnäitajana). Viimati nimetatud näitaja sarnaneb eelmisel programmitöö perioodil kasutatud näitajaga, kuid on nüüd asjakohasemalt liigitatud tulemusnäitajaks.

Ühine näitaja aastateks 2014–2020 ei võimaldanud projektitulemuste kõigi liikide mõõtmist

64 Ühine väljundnäitaja, mis keskendub külastajate arvu suurenemisele, ei võimalda kõikidel juhtudel mõõta projektide kavandatud saavutusi, ehkki need olid projektitaotluses märgitud. Näiteks võivad turismiprojektid olla suunatud hooajalisuse vähendamisele, turistide kulutuste suurendamisele, uute turismiettevõtete loomisele või turismiobjektide ja -rajatiste keskkonnamõju vähendamisele. Seetõttu ei saa turismiinvesteeringute ERFi poolt rahastamise tulemusi ainuüksi seireteabe põhjal igakülgselt hinnata. Juhime tähelepanu asjaolule, et ERFi toetuse (2014–2020) järelhindamise läbiviimine 2024. aasta lõpuks^[33] peaks võimaldama komisjonil hinnata vastava rahastuse mõju ELi turismisektorile kõnealusel perioodil. Samuti on 2024. aasta lõpuks kavas läbi viia perioodi 2021–2027 vahehindamine^[34].

Komisjon on kehtestanud meetmed COVID-19 pandeemia mõju leevendamiseks ELi turismisektorile

65 Analüüsisime, kas komisjon on välja pakkunud meetmeid ja ettepanekuid, et leevendada COVID-19 pandeemia mõju ELi turismisektorile ning soodustada selle õigeaegset taastumist 2021. aasta suveks.

66 2020. aasta mais pakkus komisjon välja hulga suuniseid ja soovitusi, mis turismile konkreetset mõju avaldavad^[35] (vt ka punkt 40). See hõlmas:

•  ühtset lähenemist vaba liikumise taastamisele ja piirangute kaotamisele ELi sisepiiridel;
•  raamistikku, millega toetatakse transporditeenuste järkjärgulist taasalustamist, tagades samal ajal reisijate ja personali ohutuse;
•  kriteeriume turismi ohutuks ja järkjärguliseks taastamiseks ning majutusasutuste, näiteks hotellide tervise-eeskirjade väljatöötamiseks.

67 Lisaks käivitas komisjon 2020. aasta juunis veebisaidi Re-open EU, mis pakub teavet igas liikmesriigis kehtivate reisipiirangute ja sanitaarnõuete kohta.

68 Alates 2020. aasta novembrist on komisjon toetanud liikmesriikide tööd tõendite väljatöötamisel e-tervise võrgustikus; tegu on vabatahtliku võrgustikuga, mis ühendab e-tervise eest vastutavaid riiklikke ametiasutusi. Esimesed suunised avaldati 2021. aasta jaanuaris. 2021. aasta mai lõpus tegi komisjon ettepaneku^[36] ajakohastada nõukogu soovitust^[37] vaba liikumise piirangute kooskõlastamise kohta ELis, sätestades selged eeskirjad reisipiirangute kaotamise tingimuste kohta isikutele, kellel on ELi digitaalne COVID tõend.

69 2021. aasta juunis jõudsid Euroopa Parlament ja nõukogu kokkuleppele taolise tõendi kasutuselevõtmise kohta alates 1. juulist 2021 nimetuse „ELi digitaalne COVID tõend“ all. Määrus kehtib 12 kuud, kuid selle kehtivust saab pikendada (vt 7. selgitus).

70 Kõnealuse määruse vastuvõtmisega on liikmesriigid nõustunud hoiduma täiendavate reisipiirangute kehtestamisest ELi digitaalse COVID-tõendi valdajatele, välja arvatud juhul, kui need on rahvatervise kaitseks vajalikud ning proportsionaalsed. Sellisel juhul peab liikmesriik komisjoni ja kõiki teisi liikmesriike õigeaegselt teavitama ning põhjendama niisuguste uute meetmete kehtestamist.

71 2021. aasta suvel kasutasid ELi kodanikud seda tõendit dokumentaalse tõendina liikumisvabaduse kasutamiseks ning juurdepääsu saamiseks näiteks kultuuri- ja spordiüritustele, restoranidele ning puhkerajatistele. 2021. aasta oktoobri keskpaigaks oli väljastatud hinnanguliselt 591 miljonit^[39] tõendit.

72 Need komisjoni algatused olid hädavajalikud ELi sisese reisimise ja turismi taastamiseks 2021. aasta suvel. Auditis käsitletud nelja liikmesriigi ametiasutuste, rahvusvaheliste turismiorganisatsioonide ja turismitööstuse esindajad, kellega auditi käigus konsulteerisime, suhtusid samuti positiivselt komisjoni ettepanekutesse ja meetmetesse, mida komisjon rakendas COVID-19 pandeemia mõju leevendamiseks turismisektorile.

Järeldused ja soovitused

73 Kokkuvõttes leidsime oma auditis, et komisjoni tegevus ELi turismitööstuse toetamisel perioodil 2014–2020 oli vaid osaliselt mõjus.

74 Komisjon koostas ELi praeguse turismistrateegia 2010. aastal. 2015. aastast kuni COVID-19 pandeemiani on komisjon turismiprioriteete laiemate poliitikastrateegiate kontekstis küll üle vaadanud, kuid ei ole kehtestanud tegevuskava nende elluviimise toetamiseks. Pealegi ei täpsustanud komisjoni strateegia seda, kuidas peaksid liikmesriigid ja komisjoni peadirektoraadid kasutama saadaolevaid ELi rahalisi vahendeid nende prioriteetide saavutamiseks. Komisjon on algatanud tulevikku suunatud meetmed 2030. aasta turismikava määratlemiseks, mis on samm õiges suunas. Samas seisab alles ees selle muutmine strateegiaks ja tegevuskavaks, mis sisaldaks nii keskpika ning pika perspektiivi eesmärke kui ka tõhusat juhtimiskorda ja piisavaid vahendeid (vt punktid 30–43).

1. soovitus. Koostada uus ELi turismi ökosüsteemi strateegia, mille selge eesmärk on toetada kestlikumale turismile kaasa aitavaid investeeringuid

Tõhusa turismikava väljatöötamiseks 2030. aastaks peaks komisjon kehtestama ELi turismisektori jaoks uue konsolideeritud strateegia. Kõnealune strateegia, mis tuleb välja töötada koostöös liikmesriikidega, peaks käsitlema ELi rohelisema ja kestlikuma turismi eesmärki ning seda, kuidas tegeleda COVID-19 pandeemia tagajärgedega. Selles tuleks määratleda vajalikud meetmed ja ajakava ning näidata, kuidas olemasolevat ELi rahastust (sealhulgas taaste- ja vastupidavusrahastu kaudu) saaks kõige paremini kasutada turismiinvesteeringuteks, mis aitavad kaasa nende eesmärkide saavutamisele.

Tähtaeg: 2022. aasta keskpaik.

75 ERFi rakenduskavades võeti turismi investeerimisprioriteetide väljatöötamisel ja suunamisel arvesse olemasolevaid ELi, riiklikke ning piirkondlikke turismistrateegiaid (vt punktid 44–48).

76 Meie analüüs ERFi turismiga seotud projektide kohta andis erinevaid tulemusi: mõned projektid olid kestlikud ja aitasid kaasa turismi edendamisele piirkonnas, samas kui teistel oli vaid piiratud mõju. Paljudel juhtudel põhjustasid puudused projektide esialgses kavandamises ja vajaduste hindamises ning projektide valimise etapis projektide mahu vähenemist, viivitusi ja ülekulusid projektide elluviimisel. Komisjoni suunised selle kohta, kuidas kasutada ERFi vahendeid turismi jaoks, olid kasulikud, kuid mõnda asjakohast aspekti ei käsitletud piisavalt (vt punktid 49–59).

2. soovitus. Julgustada liikmesriike kohaldama ERFist rahastatavate turismiinvesteeringute puhul valikumenetlusi, mis toetaksid seda uut strateegilist suunitlust

Komisjon peaks julgustama liikmesriike võtma vastu projektide valikumenetlused, mis aitaksid suunata ERFi rahalist toetust turismiprojektidele,

•  mida toetavad kohane nõudluse analüüs ja vajaduste hindamised vähese tõhususe riski piiramiseks;
•  mis on kooskõlastatud naaberpiirkondade projektidega, vältides kattumist ja konkurentsi;
•  mis avaldavad positiivset mõju mitte üksnes projekti raames, vaid aitavad edendada ka ümbritseva piirkonnaturismi, ning
•  mis on kestlikud ja mida hooldatakse korralikult nende valmimisele järgnevatel aastatel.

Tähtaeg: õigeaegselt enne programmide rakendamist ajavahemikul 2021–2027 ja hiljemalt 2022. aasta keskpaigaks.

77 Perioodi 2014–2020 ERFi õigusaktid sisaldasid ERFist rahastatud turismiinvesteeringute jaoks ühte ühist väljundnäitajat. Lisaks võiksid liikmesriigid kasutada programmipõhiseid näitajaid. Perioodil 2014–2020 ei kasutatud aga ühiseid tulemusnäitajaid. Ühine väljundnäitaja ei võimalda kõikidel juhtudel mõõta projektide kavandatud saavutusi, ehkki need olid projektitaotluses märgitud. Komisjon peab tegema ERFi 2014.–2020. aasta toetuste järelhindamise 2024. aasta lõpuks (vt punktid 60–64).

78 ELi turismisektor on COVID-19 pandeemia järel üle elanud enneolematu vapustuse. Komisjon on välja pakkunud meetmed ja ettepanekud praeguse kriisi ELi turismitööstusele avalduva mõju leevendamiseks. Eelkõige on ELi digitaalne COVID-tõend olnud hädavajalik Euroopa Liidu sisese reisimise õigeaegseks taastamiseks 2021. aasta suveks (vt punktid 65–72).

II auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Iliana Ivanova, võttis käesoleva aruande vastu 10. novembri 2021. aasta koosolekul Luxembourgis.

Lisad

I lisa. ELi rahastusallikad turismiinvesteeringute jaoks

Ülevaade ELi rahastusallikatest turismi jaoks aastatel 2014–2020 ja 2021–2027 ning toetatavate meetmete liigid

II lisa. Valitud rakenduskavad ja neist valimisse kaasatud projektide arv

III lisa. Selle auditi jaoks läbivaadatud projektid

IV lisa. Riiklike turismistrateegiate nimekiri

Lühendid

DG GROW: siseturu, tööstuse, ettevõtluse ja VKEde peadirektoraat

DG REGIO: regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat

ECTAA: ELi reisibüroode ja reisikorraldajate liit

ELTL: Euroopa Liidu toimimise leping

ERF: Euroopa Regionaalarengu Fond

ESIF: Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid

MFR: mitmeaastane finantsraamistik

NECSTour: konkurentsivõimelist ja säästvat turismi edendavate Euroopa piirkondade võrgustik

OECD: Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon

SKP: sisemajanduse koguprodukt

TAC: turismi nõuandekomitee

UNWTO: ÜRO Maailma Turismiorganisatsioon

VKEd: väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad

WTTC: Maailma Reisi- ja Turisminõukogu

ÜF: Ühtekuuluvusfond

Sõnastik

Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF): ELi majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust tugevdav fond, millest rahastatakse investeeringuid piirkondadevahelise ebavõrdsuse vähendamiseks.

Korraldusasutus: ELi rahastatava programmi juhtimiseks liikmesriigi poolt määratud riiklik, piirkondlik või kohalik (avaliku või erasektori) asutus.

Mitmeaastane finantsraamistik: ELi eelarveraamistik, milles kehtestatakse kuues rubriigis tavaliselt seitsme aasta pikkuseks perioodiks prioriteedid (poliitikaeesmärkide põhjal) ja ülemmäärad. See annab aluse ELi aastaeelarvete väljatöötamiseks, piirates kõikide kulukategooriate kulutusi. Praegune mitmeaastane finantsraamistik hõlmab ajavahemikku 2021–2027.

Partnerlusleping: komisjoni ja liikmesriigi vahel ELi rahastamiskava raames sõlmitud leping, milles sätestatakse näiteks strateegilised kavad, investeerimisprioriteedid ja kaubandus- või arenguabi andmise tingimused.

Rakenduskava: põhiraamistik ELi rahastatud ühtekuuluvusprojektide rakendamiseks kindlaksmääratud perioodil, mis kajastab komisjoni ja liikmesriikide vahel eraldi sõlmitud partnerluslepingutes sätestatud prioriteete ning eesmärke.

Sekkumiskood: laiad sekkumiste kategooriad, mis sisalduvad ERFi õigusaktides ja mida rakenduskavade korraldusasutused kasutavad oma temaatiliste eesmärkide saavutamiseks rahastatavate meetmete sisu tuvastamiseks.

Taaste- ja vastupidavusrahastu: ELi rahalise toetuse mehhanism COVID-19 pandeemia majandusliku ja sotsiaalse mõju leevendamiseks ning taastumise kiirendamiseks, edendades samal ajal rohe- ja digipööret. Taaste- ja vastupidavusrahastut rakendatakse riiklike taaste- ja vastupidavuskavade läbi.

Turismi ökosüsteem: üleilmastunud ja omavahel seotud väärtusahel, kuhu kuuluvad internetis ja väljaspool internetti tegutsevad teabepakkujad ning teenuseosutajad (turismibürood, digiplatvormid, reisitehnoloogia pakkujad), reisibürood ja reisikorraldajad, majutusteenuste osutajad, sihtkohti esindavad organisatsioonid, vaatamisväärsused ja reisijateveoga seotud tegevused.

Turismisektor: turismisektor hõlmab laia majandustegevuste rühma: transporditeenused, mis hõlbustavad inimeste liikumist ning reisibüroode ja reisikorraldajate tegevust; majutus; restorani- ja toitlustusteenused; kultuuri-, spordi- ja puhkevõimalused; kohalikud turismikaubad ning -teenused.

Valdkondlik eesmärk: investeerimisprioriteedi kavandatud üldtulemus, mis on rakendamise huvides jagatud erieesmärkideks.

Ühtekuuluvusfond (ÜF): ELi-siseste majanduslike ja sotsiaalsete erinevuste vähendamiseks loodud ELi fond, millest rahastatakse selliste liikmesriikide investeeringuid, mille kogurahvatulu elaniku kohta jääb alla 90% ELi keskmisest.

Komisjoni vastused

https://www.eca.europa.eu/et/Pages/DocItem.aspx?did=60287

Ajakava

https://www.eca.europa.eu/et/Pages/DocItem.aspx?did=60287

Auditirühm

Euroopa Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditiülesannete valimisel ja kavandamisel püüab kontrollikoda maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi ühtekuuluvusvaldkonna investeeringute, majanduskasvu ja kaasamise kuluvaldkondade eest vastutav II auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Iliana Ivanova. Auditit juhtis kontrollikoja liige Pietro Russo, keda toetasid kabinetiülem Chiara Cipriani ja kabineti nõunik Benjamin Jakob, valdkonnajuht Pietro Puricella, auditijuht Luis de la Fuente Layos ning audiitorid Luc T’Joen, Janka Nagy-Babos, Katarzyna Solarek, Andras Augustin Feher ja Francisco Carretero.

Tagumine rida (vasakult paremale): Luc T’Joen, Chiara Cipriani, Francisco Carretero ja Benjamin Jakob

Esimene rida (vasakult paremale): Pietro Puricella, Pietro Russo, Luis de la Fuente Layos ja Katarzyna Solarek

Järelmärkused

^[1] Eurostat, „Tourism - Overview“.

^[2] UNWTO, „Methodological notes to the Tourism Statistics Database“.

^[3] UNWTO, „International Tourism Highlights“, 2020. aasta väljaanne. Slaidid 8 ja 17. Andmed 2020. aasta novembri seisuga.

^[4] WTTC, majandusliku mõju raport 2021. Euroopa Liit.

^[5] Euroopa Komisjon, „Annual Single Market Report 2021“, SWD(2021) 351 final.

^[6] Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 195. Lisaks on mõnel turismiga seotud õigusaktil veel üks õiguslik alus, nt tarbijakaitse, siseturg või ühtekuuluvuspoliitika.

^[7] Euroopa Komisjoni siseturu, tööstuse, ettevõtluse ja VKEde peadirektoraat (DG GROW), „Overview of EU Tourism Policy“.

^[8] Komisjoni teatis „Euroopa uus tööstusstrateegia“ (COM(2020) 102 final, 10.3.2020.

^[9] Nõukogu 22. detsembri 1986. aasta otsus 86/664/EMÜ, millega kehtestatakse turismivaldkonna koostöö- ja nõupidamismenetlus.

^[10] WTTC, majandusliku mõju raport 2021. Euroopa Liit.

^[11] Komisjoni töödokument „Identifying Europe's recovery needs“, mis on lisatud komisjoni teatisele Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele, „Euroopa võimalus: parandame vead ja teeme ettevalmistusi järgmise põlvkonna jaoks“, SWD(2020) 98 final, 27.5.2020.

^[12] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. juuni 2021. aasta määruse (EL) 2021/1058, mis käsitleb Euroopa Regionaalarengu Fondi ja Ühtekuuluvusfondi, artikli 3 lõike 1 punkti d alapunkt vi.

^[13] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. veebruari 2021. aasta määrus (EL) 2021/241, millega luuakse taaste- ja vastupidavusrahastu.

^[14] Komisjoni talituste töödokument „Scenarios towards co-creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem“, SWD(2021) 164 final, 21.6.2021.

^[15] UNWTO, Kestlik areng.

^[16] Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele: „Euroopa roheline kokkulepe“, COM(2019) 640 final, 11.12.2019.

^[17] Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Euroopa kui maailma soosituim turismisihtkoht – uus Euroopa turismi tegevuskava“, COM(2010) 0352 final.

^[18] Seisukohtade vahetus nõukogu COMPCRO töörühmaga, 21.4.2015.

^[19] Need kaks üksust asusid ettevõtluse peadirektoraadis (DG ENTR), mis peadirektoraat liideti 2014. aastal siseturu peadirektoraadiga (DG MARKT), et luua DG GROW.

^[20] Ungari Turismiamet, „Riiklik turismi arendamise strateegia 2030“, oktoober 2017.

^[21] Spordi- ja turismiministeerium, „Turismi arendamise programm aastani 2020“, september 2015.

^[22] Rumeenia valitsus: riiklik turismiinvesteeringute üldkava, otsus 558, 4.8.2017; riiklik spaaturismi strateegia, otsus 572, 8.8.2019; riiklik ökoturismi strateegia, otsus 358, 30.5.2019.

^[23] Tööstus-, turismi- ja kaubandusministeerium, Hispaania turismikava „Horisont 2020“, november 2007.

^[24] Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Turism ja transport 2020. aastal ja pärast seda“, COM(2020) 550 final, 13.5.2020.

^[25] Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „2020. aasta uue tööstusstrateegia ajakohastamine: ehitame üles tugevama ühtse turu, et Euroopa saaks taastuda“. COM(2021) 350 final, 5.5.2021.

^[26] Komisjoni talituste töödokument „Scenarios towards co-creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem“, SWD(2021) 164 final, 21.6.2021.

^[27] Euroopa Parlamendi 29. oktoobri 2015. aasta resolutsioon „Uued ülesanded ja strateegiad turismi edendamiseks Euroopas“ (2014/2241(INI)) ning Euroopa Parlamendi 19. juuni 2020. aasta resolutsioon „Transport ja turism 2020. aastal ja pärast seda“ (2020/2649(RSP)).

^[28] P9_TA(2021)0109 – Euroopa Parlamendi 25. märtsi 2021. aasta resolutsioon ELi säästva turismi strateegia väljatöötamise kohta (2020/2038(INI)).

^[29] Turism Euroopas järgmisel kümnendil: kestlik, vastupidav, digitaalne, ülemaailmne ja sotsiaalne – nõukogu järeldused (vastu võetud 27.5.2021).

^[30] „Thematic Guidance Fiche for Desk Officers on Tourism“, 2. versioon, 19.3.2014.

^[31] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1301/2013, mis käsitleb Euroopa Regionaalarengu Fondi ja majanduskasvu ja tööhõivesse investeerimise eesmärgiga seonduvaid erisätteid ning millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1080/2006, I lisa.

^[32] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. juuni 2021 määruse (EL) 2021/1058, mis käsitleb Euroopa Regionaalarengu Fondi ja Ühtekuuluvusfondi, I lisa tabel 1.

^[33] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1303/2013, millega kehtestatakse Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide üldsätted, artikkel 57.

^[34] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. juuni 2021 määruse (EL) 2021/1060, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfond+, Ühtekuuluvusfondi, Õiglase Ülemineku Fondi ja Euroopa Merendus-, Kalandus- ja Vesiviljelusfondi kohta ning nende ja Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi, Sisejulgeolekufondi ning piirihalduse ja viisapoliitika rahastu suhtes kohaldatavad finantsreeglid, artikkel 45.

^[35] Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele, „Turism ja transport 2020. aastal ja pärast seda“, COM(2020) 550 final, 13.5.2020.

^[36] Ettepanek: nõukogu soovitus, millega muudetakse nõukogu 13. oktoobri 2020. aasta soovitust (EL) 2020/1475, mis käsitleb koordineeritud lähenemisviisi vaba liikumise piiramisele COVID-19 pandeemiale reageerimisel. KOM(2021) 294 lõplik.

^[37] Nõukogu 13. oktoobri 2020. aasta soovitus 2020/1475, mis käsitleb koordineeritud lähenemisviisi vaba liikumise piiramisele COVID-19 pandeemiale reageerimisel.

^[38] https://ec.europa.eu/health/sites/default/files/ehealth/docs/covid-certificate_paper_guidelines_en.pdf.

^[39] Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2021/953 (millega kehtestatakse koostalitlusvõimeliste COVID-19 vaktsineerimis-, testimis- ja läbipõdemistõendite (ELi digitaalne COVID-tõend) väljaandmise, kontrollimise ja aktsepteerimise raamistik, et hõlbustada vaba liikumist COVID-19 pandeemia ajal) artikli 16 lõikele 1, COM(2021) 649 final, 18.10.2021.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (https://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-7158-5	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/522	QJ-AB-21-027-ET-N
HTML	ISBN 978-92-847-7173-8	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/121780	QJ-AB-21-027-ET-Q

AUTORIÕIGUS

© Euroopa Liit, 2021.

Euroopa Kontrollikoja taaskasutamispoliitikat rakendatakse Euroopa Kontrollikoja otsusega nr 6–2019 avatud andmete poliitika ja dokumentide taaskasutamise kohta.

Kui ei ole märgitud teisiti (nt eraldiseisvates autoriõiguse märgetes), on ELile kuuluv kontrollikoja sisu litsentsitud vastavalt litsentsile Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). See tähendab, et taaskasutamine on lubatud, kui autoriõigustele on viidatud ja muudatused on ära märgitud. Taaskasutaja ei tohi moonutada dokumentide algset tähendust ega sõnumit. Kontrollikoda ei vastuta taaskasutamise tagajärgede eest.

Kui konkreetses sisus, näiteks kontrollikoja töötajatest tehtud fotodel, on kujutatud tuvastatavaid eraisikuid, või kui see sisaldab kolmandate isikute teoseid, tuleb teil taotleda täiendavaid õigusi. Kui luba on saadud, tühistab ja asendab see eespool nimetatud üldise loa ja osutab selgelt mis tahes kasutuspiirangutele.

On võimalik, et ELile mittekuuluva sisu kasutamiseks või taasesitamiseks peate küsima luba otse autoriõiguse omajatelt.

•  Joonised 2, 3 ja 7: ikoonide autor Pixel perfect, https://flaticon.com.

Tööstusomandi õigustega hõlmatud tarkvara või dokumendid, nagu patendid, kaubamärgid, registreeritud disainilahendused, logod ja nimed, ei kuulu kontrollikoja taaskasutamispoliitika alla ega ole teile litsentsitud.

Domeeni europa.eu alla koondatud Euroopa Liidu institutsioonide veebisaitidel leidub linke, mis viivad muudele veebisaitidele. Kontrollikoda ei vastuta nende sisu eest ja soovitab teil seetõttu tutvuda nende veebisaitide isikuandmete ja autoriõiguse kaitse põhimõtetega.

Euroopa Kontrollikoja logo kasutamine

Euroopa Kontrollikoja logo ei tohi kasutada ilma kontrollikoja eelneva nõusolekuta.

Võta ühendust ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi käsitleva teabe leidmine

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida järgmisel aadressil: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (https://data.europa.eu/euodp/et) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.