Apoio da UE ao turismo: é necessário renovar a orientação estratégica e melhorar o método de financiamento

Síntese

I A UE é a região mais visitada do mundo, tendo em 2019 registado cerca de 37 % do total de chegadas de turistas internacionais. Por este motivo, o turismo é um setor económico fundamental da União, tendo representado, em 2019, 9,9 % do Produto Interno Bruto e 11,6 % de todos os postos de trabalho. A pandemia de COVID‑19 teve um impacto dramático e sem precedentes no setor do turismo, reduzindo acentuadamente os fluxos turísticos e, consequentemente, as receitas das empresas ligadas ao turismo. Para além deste choque imediato, o setor do turismo enfrenta outros desafios a mais longo prazo, relacionados com a sua transformação ecológica e digital, competitividade, sustentabilidade e resiliência.

II A UE desempenha um papel complementar na política do turismo, apoiando e coordenando as medidas tomadas pelos Estados‑Membros. No período de 2014‑2020, não existiu um orçamento específico da UE para o turismo. Era possível apoiar financeiramente o setor através de vários programas da UE. No período de 2021‑2027, esta situação mantém‑se.

III Tendo em conta a importância do setor do turismo na UE, o Tribunal decidiu realizar uma auditoria para avaliar se a Comissão contribuiu eficazmente para o apoiar, bem como para complementar as ações dos Estados‑Membros no setor durante o período de 2014‑2020. O Tribunal examinou se a estratégia da Comissão para o turismo deu uma resposta eficaz às necessidades do setor e foi atualizada regularmente para refletir a evolução das prioridades. Analisou se o apoio financeiro do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) aos investimentos públicos no turismo foi coerente com as estratégias da UE, nacionais e regionais existentes para o turismo, se foi sustentável e se se concentrou em investimentos que acrescentam valor para além do projeto em si. Por último, o Tribunal examinou se a Comissão tomou medidas para atenuar o impacto da pandemia de COVID‑19 no setor do turismo.

IV A presente auditoria visa contribuir para o trabalho da Comissão de definição de uma estratégia abrangente relativa ao turismo para 2030, com objetivos de médio e longo prazo. O Tribunal espera que a auditoria contribua também para uma melhor conceção e aplicação do apoio financeiro da UE a investimentos no turismo no período de 2021‑2027, com vista à obtenção de resultados eficazes e sustentáveis.

V Globalmente, o Tribunal concluiu que, durante o período de 2014‑2020, as medidas da Comissão para apoiar o setor do turismo da UE foram parcialmente eficazes:

•  a Comissão definiu a estratégia atual para o turismo da UE em 2010. Desde 2015, e até à pandemia de COVID‑19, reviu as prioridades em matéria de turismo no contexto de estratégias políticas mais abrangentes, mas não as converteu num plano de ação concreto para apoiar a sua execução. Em reação ao impacto dramático da pandemia de COVID‑19 no setor do turismo da UE, tomou medidas com vista a definir uma agenda relativa ao turismo para 2030. O Tribunal considera que se trata de um passo na direção certa, mas alguns elementos ainda não se concretizaram;
•  no âmbito dos programas operacionais do FEDER, as prioridades para os investimentos no turismo foram definidas tendo como referência as estratégias da UE, nacionais e regionais existentes em matéria de turismo. A análise do Tribunal a projetos do FEDER no domínio do turismo revelou resultados desiguais: alguns projetos eram sustentáveis e contribuíram para promover a atividade turística na região, ao passo que outros tiveram apenas um impacto reduzido. Em vários casos, a existência de insuficiências no planeamento inicial dos projetos e nas avaliações das necessidades, bem como na fase de seleção, conduziu a reduções do âmbito dos projetos, a atrasos e a derrapagens dos custos durante a execução. A legislação relativa ao FEDER para o período de 2014‑2020 continha um indicador comum de realizações para os investimentos no setor do turismo financiados pelo FEDER. Além disso, os Estados‑Membros podem utilizar indicadores específicos dos programas. Porém, não foram utilizados indicadores comuns de resultados durante o período de 2014‑2020. O indicador comum de realizações não permite, em todos os casos, medir as concretizações previstas para os projetos, apesar de estarem declaradas na proposta do projeto. A Comissão tem de realizar, até ao final de 2024, uma avaliação ex post do apoio do FEDER no período de 2014‑2020;
•  o setor do turismo da UE sofreu um choque sem precedentes devido à pandemia de COVID‑19. A Comissão apresentou medidas e propostas para atenuar o impacto desta crise no setor.

VI No presente relatório, o Tribunal recomenda que a Comissão deve:

•  definir uma nova estratégia para o ecossistema do turismo da UE, que vise explicitamente apoiar investimentos que contribuam para uma forma de turismo mais sustentável;
•  incentivar os Estados‑Membros a aplicarem procedimentos de seleção dos projetos financiados pelo FEDER no domínio do turismo de forma a apoiar esta nova orientação estratégica.

Introdução

A importância do turismo na UE

01 O termo «turismo» refere‑se à atividade dos visitantes que empreendem uma viagem com um destino fora do seu local de residência habitual, de duração inferior a um ano, nomeadamente para fins de negócios ou lazer^[1]. O setor do turismo abrange um vasto conjunto de atividades económicas que fornecem bens e serviços procurados pelos visitantes para apoiar, direta ou indiretamente, a sua atividade turística. Pode tratar‑se de serviços de transporte que facilitem a circulação de pessoas, ou agências de viagens e operadores turísticos; alojamento; serviços de restauração e de catering; instalações culturais, desportivas e recreativas; bens e serviços turísticos locais^[2].

02 A União Europeia é a região mais visitada do mundo (ver figura 1). Em 2019, a UE‑27 registou cerca de 539 milhões de chegadas de turistas internacionais, quase 37 % do total mundial. No mesmo ano, as receitas do turismo internacional na UE‑27 corresponderam a 383 mil milhões de euros, ou seja, 28,9 % das receitas do turismo a nível mundial. Quatro Estados‑Membros da UE (França, Espanha, Itália e Alemanha) encontram‑se entre os dez países do mundo que receberam mais chegadas de turistas internacionais e obtiveram mais receitas com o turismo^[3].

03 Estima‑se que, em 2019, a importância direta e indireta (efeitos consequentes) do setor do turismo para o PIB da UE tenha sido de 9,9 %. Além disso, 11,6 % da mão‑de‑obra total da UE trabalha no setor do turismo (representando cerca de 23,5 milhões de postos de trabalho)^[4]. Mais de 99 % das empresas do setor do turismo da UE são pequenas e médias empresas (PME)^[5].

04 A importância económica do setor do turismo varia consideravelmente entre Estados‑Membros, desde 4 % a 6 % do PIB na Irlanda, na Polónia, na Bélgica e na Lituânia até mais de 20 % na Croácia e na Grécia (ver figura 2).

05 A proporção entre visitantes nacionais e estrangeiros varia entre os Estados‑Membros (ver figura 3). Na Suécia, na Polónia, na Roménia e na Alemanha, mais de 75 % dos turistas recebidos são visitantes nacionais. Os países com uma população reduzida (Luxemburgo e Malta), assim como a Croácia, apresentam a maior proporção de visitantes estrangeiros (cerca de 90 %). Em Itália e Espanha, dois dos principais destinos turísticos da UE, a distribuição é mais equilibrada.

Quadro jurídico e institucional

06 A política de turismo é essencialmente uma prerrogativa dos Estados‑Membros, cabendo à UE complementar e apoiar as ações dos Estados‑Membros. A ação da UE consiste, de um modo geral, em promover a competitividade e o desenvolvimento das empresas do setor e em fomentar a cooperação entre os Estados‑Membros. O Tratado da União Europeia permite também a adoção de medidas legislativas específicas para complementar as ações dos Estados‑Membros^[6].

07 Com a sua política de turismo, a Comissão pretende manter a posição da Europa enquanto destino turístico de topo, maximizando simultaneamente o contributo do setor para o crescimento e o emprego e promovendo a cooperação entre os países da UE, em especial através do intercâmbio de boas práticas^[7]. Em 2020, a Comissão definiu o turismo como um dos 14 ecossistemas industriais na sua política industrial^[8].

08 As principais partes interessadas e órgãos institucionais da UE são:

•  a Comissão dos Transportes e do Turismo (TRAN) do Parlamento Europeu e o seu grupo de trabalho sobre o turismo;
•  o Conselho da União Europeia [onde os temas relacionados com o turismo são geralmente tratados pelo Conselho (Competitividade)];
•  o Comité Consultivo para o Turismo (CCT)^[9], presidido pela Comissão (DG GROW), que consiste num fórum de consulta e coordenação, onde representantes dos Estados‑Membros e da Comissão trocam informações e debatem questões relacionadas com a política de turismo e a prestação de serviços turísticos.

09 Embora vários serviços da Comissão trabalhem em temas diretamente pertinentes para o turismo, as duas principais Direções‑Gerais que tratam da política no setor do turismo e do financiamento da UE para o turismo são:

•  a Direção‑Geral do Mercado Interno, da Indústria, do Empreendedorismo e das PME (DG GROW), enquanto serviço da Comissão responsável pela política de turismo;
•  a Direção‑Geral da Política Regional e Urbana (DG REGIO), que gere o FEDER (fonte da maior parte do financiamento da UE para o turismo) juntamente com os Estados‑Membros.

Além disso, no contexto da pandemia de COVID‑19, a Direção‑Geral da Saúde e da Segurança dos Alimentos (DG SANTE) desempenhou uma função especial no que diz respeito a preparar as condições necessárias ao restabelecimento da liberdade de viajar na União.

10 As organizações internacionais mais importantes no domínio do turismo incluem a Organização Mundial do Turismo (OMT) das Nações Unidas, a Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) e o Conselho Mundial de Viagens e Turismo (WTTC). A Comissão Europeia de Turismo (CET), uma associação de organizações nacionais do setor do turismo, também desenvolve esforços para promover a Europa como destino turístico em mercados terceiros.

Impacto da pandemia de COVID‑19 no setor do turismo da UE

11 A pandemia de COVID‑19 teve um impacto dramático e sem precedentes no setor do turismo em todo o mundo, reduzindo acentuadamente os fluxos turísticos e, consequentemente, as receitas das empresas turísticas. Nos três primeiros trimestres de 2020, o número de chegadas internacionais registadas na UE foi inferior em 67,5 % ao do período homólogo de 2019. Esta diminuição variou entre 46 % e 84 %, consoante o Estado‑Membro em causa (verfigura 4). A maioria das partes interessadas deste setor que o Tribunal entrevistou duvidavam de que a procura no turismo regressasse aos níveis anteriores à crise antes de 2024.

12 A diminuição do número de visitantes devido às restrições de viagem em vigor conduziu a uma redução substancial do contributo do setor do turismo para a economia. Em 2020, a UE perdeu cerca de dois milhões de postos de trabalho no setor das viagens e do turismo e o contributo deste para o PIB diminuiu para metade em comparação com 2019 (de aproximadamente 10 % para 5 % do PIB)^[10]. Alguns destinos turísticos tradicionais, como a Croácia, Chipre, Grécia, Malta e Espanha sofreram as reduções mais acentuadas (mais de 60 %), a par da Irlanda (ver figura 5).

13 A capacidade de investimento do setor do turismo também sofreu um forte impacto. No contexto do pacote do Instrumento de Recuperação da União Europeia proposto em maio de 2020, a Comissão estimou que o ecossistema do turismo sofreria uma diminuição das receitas de cerca de 171 mil milhões de euros na UE em 2020 e 2021, devido às consequências das restrições de viagem e da pandemia^[11]. Estima‑se que, entre os 14 ecossistemas empresariais analisados pela Comissão, o turismo seja o setor com necessidades básicas de investimento mais elevadas, muito acima das necessidades da maior parte dos outros ecossistemas. A Comissão estimou as necessidades básicas de investimento para a recuperação do ecossistema do turismo em 161 mil milhões de euros (não incluindo as necessidades de investimento relacionadas com a transição ecológica e digital).

Apoio financeiro da UE aos investimentos no turismo

14 O quadro financeiro plurianual (QFP) não contém um orçamento específico para o turismo. Várias iniciativas e programas da UE podem disponibilizar financiamento para investimentos no turismo. Relativamente ao período de 2014‑2020, existem 12 programas que podem ser utilizados para financiar ações no setor do turismo, quer sob gestão direta, quer sob gestão partilhada. No que diz respeito ao período de 2021‑2027, este número aumenta para 14 programas deste tipo, incluindo os programas criados para atenuar o impacto da pandemia de COVID‑19. O anexo I enumera os programas relacionados com o turismo em ambos os períodos e apresenta uma visão global dos tipos de ações apoiadas por cada um. O quadro legislativo do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) para 2021‑2027 inclui um objetivo estratégico específico relacionado com o turismo sustentável^[12]. Além deste objetivo específico, o turismo sustentável pode ser apoiado por qualquer outro objetivo de política desde que os investimentos contribuam para concretizar o objetivo correspondente e cumpram as condições habilitadoras ou os requisitos aplicáveis

15 O FEDER disponibiliza a maior parte do apoio financeiro da UE aos investimentos diretamente relacionados com o turismo: cerca de 6,4 mil milhões de euros no período de 2007‑2013 (ver quadro 1) e cerca de 4,3 mil milhões de euros, até ao momento, no período de 2014‑2020 (ver quadro 2).

16 As autoridades públicas dos Estados‑Membros selecionam projetos a financiar através dos programas operacionais (PO) e acompanham a sua execução. No âmbito das suas competências regulamentares, a Comissão supervisiona a execução dos PO para assegurar que os fundos são despendidos de forma eficaz. A figura 6 mostra a afetação de financiamento do FEDER aos códigos de intervenção no turismo em cada Estado‑Membro nos dois últimos períodos de programação.

17 O Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR)^[13] dá aos Estados‑Membros a possibilidade de financiarem investimentos e reformas, incluindo no setor do turismo, no âmbito dos seus planos nacionais de recuperação e resiliência (PRR). Até outubro de 2021, tinham sido apresentados 26 dos 27 PRR à Comissão e 19 tinham sido adotados pelo Conselho. O financiamento disponível a partir do MRR tem de ser autorizado até ao final de 2023. A Comissão tem de elaborar um relatório de avaliação sobre a execução do MRR até fevereiro de 2024 e um relatório de avaliação ex post até dezembro de 2028.

18 À data da auditoria, no caso dos quatro Estados‑Membros abrangidos, o PRR espanhol foi aprovado pela Comissão em junho de 2021 e posteriormente adotado pelo Conselho em julho de 2021; o PRR da Roménia foi aprovado pela Comissão em setembro de 2021; os PRR dos outros dois Estados‑Membros continuam na fase de avaliação pela Comissão. Três destes quatro Estados‑Membros (Polónia, Espanha e Roménia) incluíram apoio específico a investimentos no setor do turismo nos seus projetos de PRR (ver quadro 3).

Desafios e padrões futuros

19 A maioria dos peritos de organizações internacionais entrevistados pelo Tribunal consideram que, a curto prazo, as férias e as viagens de curta duração nacionais e regionais serão as mais procuradas no setor do turismo, assim que for ultrapassado o impacto imediato da pandemia de COVID‑19. Mais importante ainda, porém, é o facto de o desenvolvimento do setor do turismo da UE enfrentar importantes desafios e médio e longo prazo associados, nomeadamente, à sua transformação ecológica, à digitalização e à integração de novas tecnologias, bem como à competitividade e à resiliência^[14].

20 Entretanto, o comportamento dos turistas está a evoluir no sentido de novos padrões, refletindo alguns dos desafios acima referidos. A procura turística futura deverá ter por base uma consciência ambiental crescente, uma maior utilização de serviços digitais e novas tecnologias, a transição para experiências de viagem mais personalizadas, o bem‑estar e uma melhor interação com as comunidades e a cultura locais, bem como as preocupações crescentes relacionadas com protocolos de segurança e saúde (ver figura 7).

21 Neste contexto, o turismo sustentável é um dos conceitos mais destacados no desenvolvimento do turismo. Implica equilibrar os aspetos ambientais, económicos e socioculturais do desenvolvimento do turismo para garantir que este seja sustentável a longo prazo^[15]. Implica também perceber como abordar o impacto do turismo nas alterações climáticas. Na UE, o Pacto Ecológico Europeu^[16] constitui o quadro estratégico global para alcançar um turismo sustentável.

Âmbito e método da auditoria

22 A auditoria do Tribunal avaliou se as ações da Comissão destinadas a apoiar o setor do turismo da UE durante o período de 2014‑2020 foram eficazes. Para o efeito, analisou se:

•  a estratégia da Comissão para o turismo deu uma resposta eficaz às necessidades do setor do turismo e foi atualizada regularmente para refletir a evolução das prioridades;
•  o apoio financeiro do FEDER aos investimentos públicos no turismo foi coerente com as estratégias da UE, nacionais e regionais existentes para o turismo e se foi sustentável e baseado em investimentos que acrescentam valor para além do projeto em si;
•  a Comissão tomou medidas para atenuar os efeitos da pandemia de COVID‑19 no setor do turismo.

23 Para responder as estas perguntas, o Tribunal analisou as atividades realizadas pela Comissão e a documentação disponível no âmbito da sua estratégia para o turismo, a cooperação da Comissão com os Estados‑Membros e o apoio e orientação que esta prestou ao financiamento dos investimentos no turismo, em particular através do FEDER. Esta análise abrangeu as atividades da DG GROW e da DG REGIO.

24 O Tribunal examinou o programa operacional mais relevante do FEDER no que respeita às despesas relacionadas com o turismo em quatro Estados‑Membros (Hungria, Polónia, Roménia e Espanha), a fim de analisar a conceção do PO no que diz respeito aos investimentos no turismo. O Tribunal selecionou estes Estados‑Membros com base no montante do financiamento apoiado pela UE que receberam para o investimento no turismo, na importância dos respetivos setores do turismo em relação ao PIB e na diversidade geográfica.

25 O Tribunal examinou uma amostra de 32 projetos públicos de turismo financiados pelo FEDER e executados pelas autoridades públicas nestes quatro países. A concentração nestes projetos deveu‑se ao seu potencial para estimular o desenvolvimento do setor do turismo na respetiva região. A amostra é composta por 17 projetos do período de 2014‑2020 que permitem avaliar a seleção dos projetos, a sua execução e o acompanhamento dos seus resultados. A fim de avaliar também a sustentabilidade dos projetos, o Tribunal selecionou ainda 15 projetos concluídos do período de 2007‑2013 nos mesmos países. O anexo II enumera os PO que o Tribunal selecionou e o número de projetos da amostra relativos a cada PO. O anexo III inclui mapas que identificam o título e a localização dos projetos examinados no âmbito da presente auditoria.

26 O Tribunal identificou as principais medidas propostas pela Comissão para responder ao impacto da pandemia de COVID‑19 no setor do turismo europeu. Por último, analisou as ações da Comissão relacionadas com a conceção do apoio financeiro da UE ao turismo para o período de 2021‑2027.

27 O Tribunal entrevistou:

•  pessoal da Comissão, representantes das autoridades competentes (por exemplo, os ministérios responsáveis pelo turismo), as autoridades de gestão dos PO selecionados e os beneficiários de projetos da amostra nos quatro Estados‑Membros;
•  peritos das organizações internacionais mais importantes no domínio do turismo: a Organização Mundial do Turismo (OMT) das Nações Unidas, a OCDE, o Conselho Mundial de Viagens e Turismo (WTTC), a Comissão Europeia de Turismo (CET), o Agrupamento das Associações de Agentes de Viagens e Operadores Turísticos da UE (ECTAA) e a Rede de Regiões Europeias para um Turismo Sustentável e Competitivo (NECSTouR).

28 Devido às restrições decorrentes da COVID‑19 que estavam em vigor durante a auditoria, o Tribunal não pôde realizar visitas no local nos quatro Estados‑Membros abrangidos. Por conseguinte, não recolheu provas diretas relacionadas com a execução física dos projetos selecionados. Todas as observações do Tribunal relacionadas com este aspeto baseiam‑se em provas documentais.

29 A presente auditoria visa contribuir para o trabalho da Comissão de definição uma estratégia abrangente relativa ao turismo para 2030, com objetivos de médio e longo prazo. O Tribunal espera que a auditoria contribua também para uma melhor conceção e aplicação do apoio financeiro da UE a investimentos no turismo no período de 2021‑2027, com vista à obtenção de resultados eficazes e sustentáveis.

Observações

A estratégia da UE para o turismo não é adequada aos novos desafios que o setor enfrenta

30 A Comissão estabelece as suas orientações estratégicas e prioridades de financiamento com base nos objetivos definidos pelos legisladores em estratégias ou documentos similares. Para ser eficaz, uma estratégia deve definir prioridades específicas, assinalar as ações de apoio da UE e um calendário, bem como descrever os recursos necessários para a executar. Deve igualmente dar resposta à evolução das necessidades e dos desafios do setor e ser atualizada em conformidade. O Tribunal examinou a estratégia da Comissão para o turismo em vigor no período de 2014‑2020, bem como as estratégias a nível nacional nos quatro Estados‑Membros abrangidos pela auditoria. Solicitou também às partes interessadas que apresentassem os seus pontos de vista sobre a abordagem da Comissão em matéria de turismo.

A estratégia da Comissão para o turismo da UE data de 2010

A Comissão atualizou duas vezes as suas prioridades em matéria de turismo no período de 2014‑2020, mas sem alterar a sua estratégia

31 Em junho de 2010, a Comissão publicou uma comunicação em que estabeleceu a estratégia mais recente para o turismo da UE^[17]. Declarou ser sua intenção «favorecer uma abordagem coordenada das iniciativas ligadas ao turismo e definir um novo quadro de ação para reforçar a competitividade do setor e o seu crescimento sustentado». Assinalou quatro prioridades gerais para promover o turismo (ver figura 8) e um conjunto de ações específicas da Comissão associadas a essas prioridades. No entanto, não indicou um prazo para a sua execução. Por último, a estratégia da Comissão também não especificou a forma como os Estados‑Membros e as próprias direções‑gerais da Comissão deveriam utilizar o financiamento da UE disponível para concretizar estas prioridades.

32 Desde então, as prioridades em matéria de turismo – mas não a estratégia em si – foram revistas duas vezes após a nomeação de novas Comissões, no seguimento de consultas com o CCT:

•  em dezembro de 2015, a Comissão anunciou um conjunto de prioridades revistas em matéria de turismo. Este conjunto de prioridades refletiu novos elementos pertinentes para o desenvolvimento do setor do turismo a que não tinha sido dada resposta na comunicação de 2010, como a digitalização e a melhoria das aptidões e competências dos trabalhadores do setor do turismo. Contudo, as prioridades revistas não foram acompanhadas por ações específicas, embora tal tivesse sido inicialmente proposto no documento de reflexão da Comissão dirigido aos Estados‑Membros^[18];
•  em novembro de 2019, a Comissão ajustou as prioridades da UE em matéria de turismo em consonância com o Pacto Ecológico Europeu, dedicando especial atenção ao turismo sustentável e responsável e alargando o âmbito da componente digital ao turismo inteligente e à inovação. Mais uma vez, estas prioridades ajustadas não foram associadas a ações específicas nem a propostas sobre a melhor forma de utilizar o financiamento da UE para as concretizar.

33 A estratégia que está formalmente em vigor ainda é a definida na comunicação de 2010. Além disso, embora tenha revisto as suas prioridades em matéria de turismo durante o período de 2014‑2020 no contexto de estratégias políticas mais abrangentes, a Comissão não estabeleceu um plano de ação para apoiar a aplicação da sua estratégia e das suas prioridades revistas.

Redução significativa dos efetivos da Comissão dedicados à política de turismo desde 2014

34 A falta de ambição na definição de uma nova estratégia para o turismo também se reflete na evolução do número de efetivos que lidam diretamente com a política de turismo na Comissão. Até 2014, existiam duas unidades responsáveis pelas questões do turismo^[19] (uma dedicada a questões de política geral e outra aos instrumentos culturais para o turismo), com um total de aproximadamente 40 efetivos. Em 2014, foi criada a DG GROW, com uma unidade encarregada do turismo, composta pelos efetivos de duas unidades anteriores, mas esta nova unidade era também responsável pela indústria têxtil e pelas indústrias criativas. Entre 2014 e 2018, o número total de efetivos desta unidade diminuiu para metade. A reorganização da DG GROW realizada em março de 2021 não alterou significativamente a situação: foi criada uma unidade que passaria a ser responsável pelo domínio do «Turismo e Têxteis», mas o número de efetivos que lidam diretamente com as questões do turismo continua a ser semelhante (12 pessoas).

Os Estados‑Membros abrangidos pela auditoria definem as suas próprias estratégias para o turismo, visando prioridades semelhantes às da estratégia da UE

35 Cada Estado‑Membro define a sua própria estratégia para o turismo. O anexo IV enumera as estratégias nacionais existentes em matéria de turismo em todos os Estados‑Membros. Seria expectável que as estratégias da UE e nacionais fossem compatíveis e desenvolvidas de uma forma coordenada. Relativamente aos quatro Estados‑Membros abrangidos pela presente auditoria, o Tribunal examinou se as suas estratégias para o turismo têm em conta a estratégia da Comissão (a caixa 1 descreve estas estratégias).

36 Globalmente, a análise do Tribunal demonstrou que as quatro estratégias nacionais visaram prioridades semelhantes às identificadas pela estratégia da Comissão, como a sustentabilidade e a qualidade do turismo, a sua digitalização e a sua competitividade. Nenhuma das estratégias faz referência às prioridades da comunicação de 2010 da Comissão ou às suas atualizações de 2015 e 2019.

37 As estratégias destes quatro Estados‑Membros estão a ser revistas, a fim de serem pertinentes no período até 2030. Este trabalho é desenvolvido de forma independente por cada Estado‑Membro, pelo que existe o risco de não ser dada uma resposta adequada aos aspetos transfronteiriços do turismo. Entretanto, a Comissão está a elaborar a sua agenda da UE relativa ao turismo para 2030 (ver ponto 41).

O impacto da pandemia de COVID‑19 exige uma estratégia renovada da UE para o turismo

As autoridades nacionais avaliam a estratégia da Comissão no período de 2014‑2020 de forma mais positiva do que os representantes do setor do turismo

38 As autoridades nacionais responsáveis pela política de turismo nos quatro Estados‑Membros abrangidos pela presente auditoria fizeram uma avaliação globalmente positiva das prioridades da UE em matéria de turismo no período de 2014‑2020 e das respetivas ações de apoio. No entanto, salientaram também que, face ao impacto da pandemia de COVID-19 no setor do turismo, seria pertinente atualizar a estratégia da UE para o turismo em resposta à evolução da situação e traçar o caminho para um setor mais resiliente no futuro.

39 Entretanto, os representantes do setor do turismo da UE e as organizações internacionais no domínio do turismo que o Tribunal entrevistou para a presente auditoria afirmaram que, apesar de ser o principal destino turístico a nível mundial, a UE não possui uma estratégia comum para o turismo nem um roteiro para o futuro do setor. Além disso, observaram que a Comissão deve desempenhar um papel de liderança quer na elaboração dessa estratégia, quer na sua execução.

A Comissão deu os primeiros passos rumo a uma nova estratégia para o turismo

40 Em maio de 2020, tendo em conta o impacto profundo da pandemia de COVID‑19 no setor do turismo, a Comissão publicou uma comunicação intitulada «Turismo e transportes em 2020 e mais além»^[24]. Esta comunicação continha recomendações de curto prazo para fazer face ao impacto da COVID-19 na época de verão de 2020 (ver ponto 66). No que diz respeito à vertente prospetiva, a Comissão propôs‑se organizar uma convenção europeia sobre o turismo para refletir sobre o futuro do turismo e iniciar a elaboração de uma Agenda europeia para o turismo 2050.

41 Em maio de 2021, a Comissão anunciou o lançamento de uma ação específica: a «[c]riação conjunta de trajetórias de transição ecológica e digital»^[25]. Subsequentemente, em junho de 2021, a Comissão publicou um documento relativo a cenários para a criação conjunta de trajetórias de transição para o turismo tendo em vista um ecossistema mais resiliente, inovador e sustentável^[26], respeitante ao período até 2030. Além disso, iniciou uma consulta pública para identificar as ações mais adequadas à realização do referido objetivo.

Os legisladores da UE apelam a uma nova estratégia para o turismo da UE pós‑COVID‑19

42 O Parlamento Europeu tem sido veemente no apelo à Comissão para que atualize a sua estratégia para o turismo^[27]. Em março de 2021, adotou uma resolução sobre o tema «Estabelecer uma estratégia da UE para o turismo sustentável»^[28], na qual apelou à Comissão que apresentasse um plano de ação em 2021 e elaborasse uma estratégia atualizada da UE para substituir a estratégia definida na comunicação de 2010 em prol de um turismo sustentável e estratégico.

43 Do mesmo modo, o Conselho (Competitividade), na sua reunião realizada em maio de 2021^[29], convidou a Comissão e os Estados‑Membros a conceberem uma agenda europeia para o turismo 2030/2050, em colaboração com as partes interessadas pertinentes e visando os principais desafios estratégicos, para impulsionar as transições ecológica e digital do ecossistema do turismo e reforçar a sua competitividade, resiliência e sustentabilidade.

O apoio financeiro do FEDER em 2014‑2020 para investimentos públicos no turismo abordou os objetivos da UE e nacionais em matéria de turismo, mas as insuficiências na seleção dos projetos limitaram a sua eficácia

A conceção dos PO do FEDER foi coerente com as estratégias da UE, nacionais e regionais para o turismo

44 O Tribunal examinou a forma como a Comissão tinha avaliado a coerência dos acordos de parceria e dos PO com a sua estratégia e as suas prioridades para o turismo. Analisou também se as prioridades de investimento dos PO estavam em consonância com as estratégias nacionais ou regionais em vigor para o turismo, que são definidas de forma independente, fora da programação da UE.

45 A DG REGIO, em consulta com outras Direções‑Gerais da Comissão, liderou o processo destinado a avaliar a coerência dos objetivos temáticos e das prioridades de investimento dos PO com o conteúdo dos acordos de parceria. Esta avaliação faz parte do processo que leva à adoção dos PO.

46 A avaliação da Comissão sobre os acordos de parceria e os PO do FEDER selecionados resultou no envio de vários comentários aos Estados‑Membros nas cartas formais de observações sobre os PO. As observações relativas ao turismo contidas nestas cartas centraram‑se na coerência com as estratégias globais de desenvolvimento regional. A Comissão pediu esclarecimentos e mais informações, o que motivou correções nos PO.

47 O quadro regulamentar do FEDER para o período de 2014‑2020 não continha quaisquer prioridades de investimento específicas ou condicionalidadesex ante para os investimentos no turismo. Uma vez que não existia uma obrigação legal, a Comissão não verificou especificamente a coerência dos PO com as prioridades da estratégia para o turismo da UE nem com as estratégias nacionais ou regionais para o setor.

48 Globalmente, a análise do Tribunal demonstrou que o apoio financeiro aos investimentos no turismo ao abrigo dos PO do FEDER examinados no âmbito da presente auditoria foi orientado de forma coerente com a avaliação ex ante realizada pelas autoridades de gestão e com as disposições do acordo de parceria correspondente. Relativamente aos PO selecionados, o Tribunal constatou quatro grandes prioridades comuns:

•  o desenvolvimento de infraestruturas e produtos de turismo;
•  a promoção da competitividade das empresas turísticas;
•  a proteção e a promoção dos sítios naturais e culturais como recursos turísticos;
•  a promoção do desenvolvimento das economias locais e da criação de emprego.

Todas estas prioridades estavam, de um modo geral, em consonância com os objetivos dos planos de desenvolvimento regional existentes e, quando aplicável, com as estratégias nacionais e regionais específicas para o turismo.

Os projetos são selecionados com recurso a diferentes procedimentos, mas as insuficiências no planeamento inicial e na avaliação das necessidades comportam riscos para a eficácia e a sustentabilidade dos investimentos cofinanciados pela UE no domínio do turismo

49 O Tribunal analisou uma amostra de projetos apresentados por autoridades públicas nos quatro Estados‑Membros para avaliar o modo como foram selecionados e executados. Em particular, examinou se os critérios de seleção dos projetos estavam em consonância com as prioridades de investimento do PO e as estratégias nacionais e regionais para o turismo, se o processo de seleção tinha assegurado que apenas eram selecionados projetos ponderados e bem planeados e se os projetos selecionados foram eficazmente executados, eram sustentáveis e tinham impacto para além do projeto em si.

Os Estados‑Membros utilizaram diferentes procedimentos de seleção

50 Os Estados‑Membros utilizaram diferentes procedimentos para avaliar e selecionar os projetos de turismo apresentados pelas autoridades públicas: convites à apresentação de propostas concorrenciais, manifestações de interesse, um procedimento com base no critério da ordem de chegada das candidaturas ou listas pré‑selecionadas de sítios turísticos a apoiar. Todos estes procedimentos podem ser legítimos para este tipo de projetos e os Estados‑Membros têm o poder de decidir qual adotam. A análise do Tribunal sugere que os procedimentos de seleção estavam, de um modo geral, em consonância com as regras aplicáveis, as orientações estratégicas e os critérios de seleção aprovado no PO correspondente.

Vários projetos não tiveram um planeamento inicial e uma avaliação das necessidades adequados

51 Em vários dos projetos examinados, o Tribunal concluiu que as propostas dos projetos não tiveram um planeamento inicial e uma avaliação das necessidades adequados, designadamente uma análise da procura. Estas lacunas conduziram frequentemente a atrasos, derrapagens dos custos e alterações do âmbito dos projetos durante a execução (ver exemplo na caixa 2).

52 Os atrasos na execução dos projetos, em particular, constituíam um problema frequente nos projetos da amostra. Dos 17 projetos da amostra relativos ao período de 2014‑2020, 11 sofreram ou deverão sofrer um atraso de seis meses ou mais em comparação com a data final acordada na convenção de subvenção inicial. Este grupo inclui quatro projetos na Hungria, um na Polónia, dois na Roménia e quatro em Espanha. Um outro projeto na Hungria foi retirado durante o trabalho de auditoria do Tribunal no terreno. Os principais motivos que explicam estes atrasos estão relacionados com:

•  problemas administrativos: concursos longos ou infrutíferos, atrasos na obtenção de licenças de construção, dificuldades na aquisição de terrenos, mudanças nos governos regionais/locais;
•  problemas na execução dos trabalhos: questões técnicas ou ambientais que exigiram a reformulação dos projetos, suspensão temporária dos trabalhos devido a condições meteorológicas, medidas restritivas relacionadas com a pandemia de COVID‑19.

53 Uma outra insuficiência específica no planeamento dos projetos que pode pôr em risco a sua eficácia e sustentabilidade é o financiamento de projetos semelhantes em locais próximos (ver exemplo na caixa 3).

Nem todos os projetos concluídos tiveram um impacto positivo na atividade turística na região

54 O Tribunal examinou também uma amostra de 15 projetos concluídos, com especial incidência em projetos que estavam concluídos há vários anos, a maioria dos quais financiados no período de 2007‑2013, para analisar a sua sustentabilidade e o seu impacto na atividade turística em geral na região.

55 A análise do Tribunal revelou um cenário desigual. O Tribunal encontrou vários projetos que tinham alcançado (ou mesmo ultrapassado) os seus objetivos e contribuído efetivamente para promover as atividades turísticas na sua região (ver exemplos na caixa 4). Todos estes projetos têm em comum o facto de melhorarem a qualidade e a procura do turismo na região para além do projeto em si, produzindo assim potenciais efeitos consequentes nas economias locais.

56 Outros projetos não tiveram impacto, ou tiveram‑no apenas de forma reduzida, na promoção do turismo. Os principais motivos para o impacto reduzido no turismo foram os seguintes:

•  os investimentos foram feitos de forma isolada, porque não foram associados a outras infraestruturas turísticas ou porque não tinham sido executados projetos complementares;
•  não existiam atividades eficazes de marketing ou de informação aos turistas;
•  a infraestrutura apoiada é utilizada principalmente pela comunidade local (ver a descrição de um exemplo na caixa 5).

As orientações da Comissão abrangiam a eficácia e a sustentabilidade dos investimentos no turismo, mas vários aspetos não foram visados

57 O Tribunal examinou se a Comissão emitira orientações sobre as condições para prestar apoio do FEDER a investimentos no turismo e ajudar os Estados‑Membros a selecionar e executar projetos de turismo cofinanciados que são eficazes e sustentáveis.

58 Em 2014, a DG REGIO publicou orientações temáticas específicas^[30] sobre as condições em que os investimentos do FEDER no setor do turismo podiam ser avaliados durante o período de 2014‑2020. Estas orientações foram disponibilizadas às autoridades de gestão dos Estados‑Membros e incluíam, em particular:

•  exemplos de investimentos pertinentes para o setor do turismo relacionados com a diversificação da oferta turística e o alargamento da época alta para o turismo; o desenvolvimento de produtos turísticos de alto valor acrescentado ou destinados a grupos específicos; serviços inovadores e digitalização;
•  exemplos negativos que representam riscos significativos para a eficácia dos projetos de turismo, como os projetos únicos ou isolados; investimentos no turismo que podiam conduzir à duplicação de instalações ou a efeitos de deslocamento; cofinanciamento de hotéis de cinco estrelas ou organizações desportivas profissionais;
•  a necessidade de ter em conta a sustentabilidade financeira dos projetos, bem como os efeitos consequentes dos investimentos, sobretudo em termos de emprego, ou a atividade económica fora das épocas turísticas.

59 As orientações temáticas da Comissão indicam que os projetos de infraestruturas de turismo financiados pela UE devem estar integrados em estratégias pertinentes de crescimento e/ou desenvolvimento, sustentáveis e eficazes em termos de custos. Contudo, as orientações não incidiam suficientemente sobre o risco de as zonas próximas com o mesmo potencial turístico (ou semelhante) não terem estratégias compatíveis; de os projetos selecionados para receber apoio da UE não se sobreporem a outros projetos próximos financiados pela UE (o que diminui a sua sustentabilidade); de os projetos serem objeto de uma manutenção adequada nos anos seguintes à sua conclusão. A auditoria do Tribunal revelou que alguns destes riscos se concretizaram em vários casos (ver exemplo na caixa 3).

O acompanhamento dos resultados utiliza de forma limitada o indicador comum relativo ao turismo e não abrange todos os tipos de resultados dos projetos

60 Os resultados dos projetos cofinanciados pela UE devem ser acompanhados com base em indicadores pertinentes. O Tribunal analisou o quadro de acompanhamento relativo ao turismo e, em particular, os indicadores estabelecidos no Regulamento FEDER para as intervenções no domínio do turismo. Examinou também os mecanismos de acompanhamento aplicáveis aos projetos da amostra.

Apenas um indicador comum de realizações para o turismo no período de 2014‑2020

61 A legislação relativa ao FEDER para o período de 2014‑2020 continha um indicador comum de realizações para o turismo^[31]: «Aumento do número esperado de visitantes a sítios de património cultural e natural e a atrações beneficiários de apoio» (unidade: visitantes/ano). A Comissão forneceu mais pormenores sobre a definição e a medição deste indicador, conforme descrito na caixa 6.

62 A Comissão recolhe informações sobre a utilização do indicador comum de realizações relativo ao turismo ao nível dos PO. Estas informações incluem a meta definida nos PO e os valores acumulados alcançados de acordo com os relatórios anuais de execução apresentados pelas autoridades de gestão. Segundo a Comissão, 16 dos 27 Estados‑Membros utilizam este indicador comum para pelo menos um dos seus PO do FEDER. Além disso, os Estados‑Membros podem utilizar indicadores específicos dos programas. Porém, não foram utilizados indicadores comuns de resultados durante o período de 2014‑2020.

63 Para o período de 2021‑2027, o quadro legislativo do FEDER contém dois indicadores comuns relacionados com o turismo^[32]: «Sítios culturais e turísticos apoiados» (como indicador de realizações) e «Visitantes de sítios culturais e turísticos apoiados» (como indicador de resultados). Este último indicador é semelhante ao utilizado no período de programação anterior, mas foi agora classificado, de forma mais adequada, como um indicador de resultados.

O indicador comum relativo ao período de 2014‑2020 não permitia medir todos os tipos de resultados dos projetos

64 O indicador comum de realizações que incide no aumento do número de visitantes não permite, em todos os casos, medir as concretizações previstas para os projetos, apesar de estarem declaradas na proposta do projeto. Por exemplo, os projetos de turismo podem ter como objetivo a redução da sazonalidade, o aumento das despesas em turismo, a criação de novas empresas turísticas ou a redução do impacto ambiental de sítios e instalações turísticos. Por conseguinte, com base apenas nas informações do acompanhamento, não é possível avaliar de forma abrangente os resultados do financiamento do FEDER para investimentos no turismo. O Tribunal observa que a avaliação ex post do apoio do FEDER para o período de 2014‑2020 a apresentar até ao final de 2024^[33] deverá permitir à Comissão avaliar o impacto do seu financiamento no setor do turismo da UE durante esse período. Além disso, está também prevista até ao final de 2024^[34] uma avaliação intercalar relativa ao período de 2021‑2027.

A Comissão adotou medidas para atenuar o impacto da pandemia de COVID‑19 no setor do turismo da UE

65 O Tribunal analisou se a Comissão tinha apresentado medidas e propostas para atenuar o impacto da pandemia de COVID‑19 no setor do turismo da UE e promover a sua recuperação a tempo do verão de 2021.

66 Em maio de 2020, a Comissão propôs um conjunto de orientações e recomendações com impacto específico no turismo^[35] (ver também o ponto 40), que incluíam:

•  uma abordagem comum para o restabelecimento da liberdade de circulação e a supressão das restrições nas fronteiras internas da UE;
•  um quadro para apoiar a retoma gradual dos serviços de transportes, assegurando simultaneamente a segurança dos passageiros e dos trabalhadores;
•  critérios para retomar as atividades de turismo de uma forma segura e gradual e para a elaboração de protocolos de saúde para estabelecimentos hoteleiros, tais como hotéis.

67 Além disso, em junho de 2020, a Comissão lançou o sítio Web «Re‑open EU», que presta informações sobre as restrições de viagem e os requisitos sanitários em vigor em cada Estado‑Membro.

68 Desde novembro de 2020, a Comissão já apoiava o trabalho dos Estados‑Membros em matéria de certificados na rede de saúde em linha, uma rede voluntária que liga as autoridades nacionais responsáveis pela saúde em linha. As primeiras orientações foram publicadas em janeiro de 2021. No final de maio de 2021, a Comissão propôs^[36] uma atualização da recomendação^[37] do Conselho relativa à coordenação das restrições à liberdade de circulação na UE, estabelecendo regras claras sobre as condições para levantar as restrições de viagem para os titulares de um Certificado Digital COVID da UE.

69 Em junho de 2021, o Parlamento Europeu e o Conselho chegaram a um acordo sobre este certificado, que seria aplicado a partir de 1 de julho de 2021 com a designação «Certificado Digital COVID da UE». O regulamento será aplicável por um período de 12 meses, mas a duração pode ser prorrogada (ver caixa 7).

70 Ao adotarem este regulamento, os Estados‑Membros aceitaram abster‑se de impor restrições de viagem adicionais aos titulares de um Certificado Digital COVID da UE, a menos que essas restrições sejam necessárias e proporcionadas e tenham por objetivo salvaguardar a saúde pública. Nesse caso, o Estado‑Membro em causa deve informar atempadamente a Comissão e todos os outros Estados‑Membros e justificar a adoção das novas medidas.

71 Durante o verão de 2021, este certificado foi utilizado pelos cidadãos da UE como prova documental para obtenção de liberdade de circulação e acesso a, por exemplo, eventos culturais e desportivos, restaurantes e infraestruturas recreativas. Estima‑se que, até meados de outubro de 2021, tenham sido emitidos 591 milhões^[39] de certificados.

72 Estas iniciativas da Comissão foram essenciais para restabelecer as atividades de viagens e turismo intra‑UE durante o verão de 2021. Os representantes das autoridades nacionais dos quatro Estados‑Membros abrangidos pela auditoria, as organizações internacionais no domínio do turismo e as partes do setor do turismo que o Tribunal consultou durante a sua auditoria também expressaram uma opinião positiva sobre as propostas da Comissão e as medidas que esta aplicou para atenuar o impacto da pandemia de COVID‑19 no setor do turismo.

Conclusões e recomendações

73 Globalmente, a auditoria do Tribunal concluiu que as ações da Comissão para apoiar o setor do turismo da UE durante o período de 2014‑2020 foram parcialmente eficazes.

74 A Comissão definiu a estratégia atual para o turismo da UE em 2010. Desde 2015, e até à pandemia de COVID‑19, a Comissão reviu as prioridades da UE em matéria de turismo no contexto de estratégias políticas mais abrangentes, mas não definiu um plano de ação concreto para apoiar a sua concretização. Além disso, a estratégia da Comissão também não especificou a forma como os Estados‑Membros e as próprias direções‑gerais da Comissão deveriam utilizar o financiamento da UE disponível para concretizar estas prioridades. A Comissão tomou medidas orientadas para o futuro com vista a definir uma agenda relativa ao turismo para 2030, o que constitui um passo na direção certa. No entanto, tal ainda não se materializou numa estratégia e num plano de ação pós‑COVID‑19 com objetivos a médio e longo prazo, a par de mecanismos de governação eficazes e recursos adequados (ver pontos 30 a 43).

Recomendação 1 – Definir uma nova estratégia para o ecossistema do turismo da UE, que vise explicitamente apoiar investimentos que contribuam para uma forma de turismo mais sustentável

A fim de desenvolver uma agenda eficaz relativa ao turismo para 2030, a Comissão deve definir uma nova estratégia consolidada para o ecossistema do turismo da UE. Esta estratégia, desenvolvida em cooperação com os Estados‑Membros, deve abordar o objetivo da UE de um turismo mais ecológico e mais sustentável e formas de responder às consequências da pandemia de COVID‑19. Deve também especificar as ações necessárias e o respetivo calendário e ter em conta a forma como está a ser utilizado o financiamento da UE disponível (nomeadamente através do Mecanismo de Recuperação e Resiliência) para os investimentos no turismo que contribuem para cumprir esses objetivos.

Prazo: até meados de 2022.

75 Os programas operacionais do FEDER tiveram em conta as atuais estratégias da UE, nacionais e regionais para o turismo na conceção e na definição de prioridades para o turismo (ver pontos 44 a 48).

76 A análise do Tribunal a projetos do FEDER no domínio do turismo revelou resultados desiguais: alguns projetos eram sustentáveis e contribuíram para promover a atividade turística na região, ao passo que outros tiveram apenas um impacto reduzido. Em vários casos, a existência de insuficiências no planeamento inicial dos projetos e nas avaliações das necessidades, bem como na fase de seleção, conduziu a reduções do âmbito dos projetos, a atrasos e a derrapagens dos custos durante a execução. As orientações da Comissão sobre como utilizar o financiamento do FEDER destinado ao turismo foram úteis, mas não abordavam suficientemente alguns aspetos pertinentes (ver pontos 49 a 59).

Recomendação 2 – Incentivar os Estados‑Membros a aplicarem procedimentos de seleção dos projetos financiados pelo FEDER no domínio do turismo de forma a apoiar esta nova orientação estratégica

A Comissão deve incentivar os Estados‑Membros a adotarem procedimentos de seleção de projetos que ajudem a orientar o apoio financeiro do FEDER para projetos de turismo que:

•  se baseiem numa análise da procura e em avaliações das necessidades corretas, a fim de limitar o risco de ineficácia;
•  sejam coordenados com projetos em zonas próximas, evitando sobreposições e concorrência;
•  tenham impacto para além do projeto em si, promovendo a atividade turística na região;
•  sejam sustentáveis e objeto de uma manutenção adequada nos anos seguintes à sua conclusão.

Prazo: em tempo oportuno para a execução de programas no período de 2021‑2027 e, o mais tardar, até ao final de 2022, quando a estratégia estiver disponível.

77 A legislação relativa ao FEDER para o período de 2014‑2020 continha um indicador comum de realizações para os investimentos no setor do turismo financiados pelo FEDER. Além disso, os Estados‑Membros podem utilizar indicadores específicos dos programas. Porém, não foram utilizados indicadores comuns de resultados durante o período de 2014‑2020. O indicador comum de realizações não permite, em todos os casos, medir as concretizações previstas para os projetos, apesar de estarem declaradas na proposta do projeto. A Comissão tem de realizar, até ao final de 2024, uma avaliação ex post do apoio do FEDER para o período de 2014‑2020 (ver pontos 60 a 64).

78 O setor do turismo da UE sofreu um choque sem precedentes devido à pandemia de COVID‑19. A Comissão apresentou medidas e propostas para atenuar o impacto desta crise no setor. Em particular, o Certificado Digital COVID da UE foi essencial para restabelecer as viagens intra‑UE a tempo do verão de 2021 (ver pontos 65 a 72).

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana Ivanova, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 10 de novembro de 2021.

Anexos

Anexo I – Fontes de financiamento da UE para o turismo

Síntese das fontes de financiamento da UE para o turismo nos períodos de 2014‑2020 e 2021‑2027 e tipos de ações apoiadas

Anexo II – PO selecionados e número de projetos da amostra por PO

Anexo III – Projetos examinados para a presente auditoria

Anexo IV – Inventário de estratégias nacionais para o turismo

Siglas e acrónimos

CCT: Comité Consultivo para o Turismo

DG GROW: Direção‑Geral do Mercado Interno, da Indústria, do Empreendedorismo e das PME

DG REGIO: Direção‑Geral da Política Regional e Urbana

ECTAA: Agrupamento Europeu das Associações das Agências de Viagens

FC: Fundo de Coesão

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FEEI: Fundos Europeus Estruturais e de Investimento

MRR: Mecanismo de Recuperação e Resiliência

NECSTour: Rede de Regiões Europeias para um Turismo Sustentável e Competitivo

OCDE: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

OMT: Organização Mundial do Turismo das Nações Unidas

PIB: Produto Interno Bruto

PME: Pequenas e médias empresas

PO: Programa operacional

PRR: Plano nacional de recuperação e resiliência

QFP: Quadro Financeiro Plurianual

TCE: Tribunal de Contas Europeu

TFUE: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

WTTC: Conselho Mundial de Viagens e Turismo

Glossário

Acordo de parceria (AP): acordo entre a Comissão e um Estado‑Membro no âmbito de um programa de despesas da UE que define, por exemplo, os planos estratégicos, as prioridades de investimento ou os termos de troca ou da prestação de ajuda ao desenvolvimento.

Autoridade de gestão: entidade nacional, regional ou local (pública ou privada) designada pelo Estado‑Membro para gerir um programa financiado pela UE.

Código de intervenção: categorias gerais das intervenções incluídas na legislação relativa ao FEDER e utilizadas pelas autoridades de gestão dos programas operacionais para identificar o conteúdo das ações a financiar para cumprir os respetivos objetivos temáticos.

Ecossistema do turismo: cadeia de valor globalizada e interligada que engloba prestadores de informação e serviços em linha e fora de linha (serviços de turismo, plataformas digitais, fornecedores de tecnologias de viagem), agentes de viagens e operadores turísticos, estruturas de alojamento, organizações de gestão de destinos, atrações e atividades de transporte de passageiros.

Fundo de Coesão (FC): fundo da UE que visa reduzir as disparidades económicas e sociais na União através do financiamento de investimentos nos Estados‑Membros cujo rendimento nacional bruto por habitante é inferior a 90 % da média da UE.

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER): fundo da UE que reforça a coesão económica e social na União através do financiamento de investimentos que reduzam os desequilíbrios entre as regiões.

Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR): mecanismo de apoio financeiro da UE para atenuar o impacto económico e social da pandemia de COVID‑19 e estimular a recuperação a médio prazo, promovendo simultaneamente as transformações ecológica e digital. O MRR é executado através dos planos nacionais de recuperação e resiliência.

Objetivo temático (TO): resultado global pretendido para uma prioridade de investimento, subdividido em objetivos específicos para efeitos de execução.

Programa operacional (PO): quadro de base para a execução de projetos de coesão financiados pela UE durante um determinado período, refletindo as prioridades e os objetivos estabelecidos nos acordos de parceria celebrados entre a Comissão e cada Estado‑Membro.

Quadro Financeiro Plurianual (QFP): plano de despesas da UE que fixa as prioridades (com base nos objetivos das políticas) e os limites máximos, organizado em seis rubricas diferentes e geralmente para um período de sete anos. Proporciona a estrutura dentro da qual são definidos os orçamentos anuais da UE, limitando as despesas em cada categoria. O atual QFP abrange o período de 2021‑2027.

Setor do turismo: setor que abrange um vasto conjunto de atividades económicas: serviços de transporte que facilitam a circulação de pessoas, ou agências de viagens e operadores turísticos; alojamento; serviços de restauração e de catering; instalações culturais, desportivas e recreativas; bens e serviços turísticos locais.

Respostas da Comissão

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=60287

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=60287

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II – Investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão, presidida por Iliana Ivanova, Membro do TCE. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Pietro Russo, com a colaboração de Chiara Cipriani, chefe de gabinete, e Benjamin Jakob, assessor de gabinete; Pietro Puricella, responsável principal; Luis de la Fuente Layos, responsável de tarefa; Luc T’Joen, Janka Nagy‑Babos, Katarzyna Solarek, Andras Augustin Feher e Francisco Carretero, auditores.

Atrás, da esquerda para a direita: Luc T’Joen, Chiara Cipriani, Francisco Carretero e Benjamin Jakob

À frente, da esquerda para a direita: Pietro Puricella, Pietro Russo, Luis de la Fuente Layos e Katarzyna Solarek

Notas

^[1] Eurostat, «Tourism – Overview».

^[2] OMT, Methodological notes to the Tourism Statistics Database.

^[3] OMT, International Tourism Highlights, edição de 2020, diapositivos 8 e 17. Dados de novembro de 2020.

^[4] WTTC, Economic Impact Report 2021. European Union.

^[5] Comissão Europeia, Annual Single Market Report 2021, SWD(2021) 351 final.

^[6] Artigo 195.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Além disso, alguma legislação pertinente no domínio do turismo tem outras bases jurídicas, como a proteção dos consumidores, o mercado interno ou a política de coesão

^[7] Comissão Europeia, DG GROW, «Overview of EU Tourism Policy».

^[8] Comunicação da Comissão, Uma nova estratégia industrial para a Europa, COM(2020) 102 final, de 10 de março de 2020.

^[9] Decisão 86/664/CEE do Conselho, de 22 de dezembro de 1986, que institui um procedimento de consulta e de cooperação no domínio do turismo.

^[10] WTTC, Economic Impact Report 2021. European Union.

^[11] Documento de trabalho dos serviços da Comissão, Identifying Europe's recovery needs, que acompanha a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, «A Hora da Europa: Reparar os Danos e Preparar o Futuro para a Próxima Geração», SWD(2020) 98 final, de 27 de maio de 2020.

^[12] Artigo 3.º, n.º 1, alínea d), subalínea vi), do Regulamento (UE) 2021/1058 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de junho de 2021, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e ao Fundo de Coesão.

^[13] Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de fevereiro de 2021, que cria o Mecanismo de Recuperação e Resiliência.

^[14] Documento de trabalho dos serviços da Comissão, Scenarios towards co‑creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem, SWD(2021) 164 final, de 21 de junho de 2021.

^[15] OMT, «Sustainable development».

^[16] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, «Pacto Ecológico Europeu», COM(2019) 640 final, de 11 de dezembro de 2019.

^[17] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, «Europa, primeiro destino turístico do mundo – novo quadro político para o turismo europeu», COM(2010) 352 final.

^[18] Troca de pontos de vista com o Grupo da Competitividade e Crescimento do Conselho, 21 de abril de 2015.

^[19] As duas unidades faziam parte da Direção‑Geral das Empresas e da Indústria (DG ENTR). Esta direção‑geral foi fundida, em 2014, com a Direção‑Geral do Mercado Interno e dos Serviços (DG MARKT) para criar a DG GROW.

^[20] Agência de Turismo da Hungria, Estratégia Nacional de Desenvolvimento do Turismo 2030, outubro de 2017.

^[21] Ministério do Desporto e do Turismo, Programa de Desenvolvimento do Turismo até 2020, setembro de 2015.

^[22] Governo da Roménia: Plano Diretor Nacional do Investimento no Turismo, Decisão 558 de 4 de agosto de 2017; Estratégia Nacional para o Turismo Termal, Decisão 572 de 8 de agosto de 2019; Estratégia Nacional para o Turismo Ecológico, Decisão 358 de 30 de maio de 2019.

^[23] Ministério da Indústria, do Turismo e do Comércio, Plano do Turismo Espanhol Horizonte 2020, novembro de 2007.

^[24] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, «Turismo e transportes em 2020 e mais além», COM(2020) 550 final, de 13 de maio de 2020.

^[25] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, «Atualização da Nova Estratégia Industrial de 2020: construir um mercado único mais forte para a recuperação da Europa». COM(2021) 350 final, de 5 de maio de 2021.

^[26] Documento de trabalho dos serviços da Comissão, Scenarios towards co‑creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem, SWD(2021) 164 final, de 21 de junho de 2021.

^[27] Resolução do Parlamento Europeu, de 29 de outubro de 2015, sobre novos desafios e ideias para o fomento do turismo na Europa [2014/2241(INI)] e Resolução do Parlamento Europeu, de 19 de junho de 2020, sobre os transportes e o turismo em 2020 e nos anos seguintes [2020/2649(RSP)].

^[28] P9_TA(2021)0109 – Resolução do Parlamento Europeu, de 25 de março de 2021, sobre o tema «Estabelecer uma estratégia da UE para o turismo sustentável» [2020/2038(INI)].

^[29] «Conclusões do Conselho sobre o turismo na Europa na próxima década: sustentável, resiliente, digital, mundial e social» (adotadas em 27 de maio de 2021) [em inglês].

^[30] «Thematic Guidance Fiche for Desk Officers on Tourism», versão 2, 19 de março de 2014.

^[31] Anexo I do Regulamento (UE) n.º 1301/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e que estabelece disposições específicas relativas ao objetivo de investimento no crescimento e no emprego, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1080/2006.

^[32] Anexo I, quadro 1, do Regulamento (UE) 2021/1058 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de junho de 2021, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e ao Fundo de Coesão.

^[33] Artigo 57º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento.

^[34] Artigo 45.º do Regulamento (UE) 2021/1060 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de junho de 2021, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu Mais, ao Fundo de Coesão, ao Fundo para uma Transição Justa e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos, das Pescas e da Aquicultura e regras financeiras aplicáveis a esses fundos e ao Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração, ao Fundo para a Segurança Interna e ao Instrumento de Apoio Financeiro à Gestão das Fronteiras e à Política de Vistos.

^[35] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, «Turismo e transportes em 2020 e mais além», COM(2020) 550 final, de 13 de maio de 2020.

^[36] Proposta de recomendação do Conselho que altera a Recomendação (UE) 2020/1475 do Conselho, de 13 de outubro de 2020, sobre uma abordagem coordenada das restrições à liberdade de circulação em resposta à pandemia de COVID‑19, COM(2021) 294 final.

^[37] Recomendação (UE) 2020/1475 do Conselho, de 13 de outubro de 2020, sobre uma abordagem coordenada das restrições à liberdade de circulação em resposta à pandemia de COVID‑19.

^[38] https://ec.europa.eu/health/sites/default/files/ehealth/docs/covid‑certificate_paper_ guidelines_en.pdf

^[39] Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho apresentado em conformidade com o artigo 16.º, n.º 1, do Regulamento (UE) 2021/953 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a um regime para a emissão, verificação e aceitação de certificados interoperáveis de vacinação, teste e recuperação da COVID‑19 (Certificado Digital COVID da UE), a fim de facilitar a livre circulação durante a pandemia de COVID‑19, COM(2021) 649 final, de 18 de outubro de 2021.

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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2021.

PDF	ISBN 978-92-847-7159-2	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/231008	QJ-AB-21-027-PT-N
HTML	ISBN 978-92-847-7157-8	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/835	QJ-AB-21-027-PT-Q

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