Ajuda ao desenvolvimento concedida pela UE ao Quénia

Síntese

I

A presente auditoria centrou‑se na eficácia da ajuda ao desenvolvimento concedida ao Quénia através do Fundo Europeu de Desenvolvimento, a principal fonte de financiamento da UE ao país. O relatório utiliza também o exemplo do Quénia para avaliar a metodologia de atribuição da ajuda ao desenvolvimento concedida pela UE e ajudar a conceber novas ações no próximo quadro financeiro plurianual.

II

Segundo o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), o principal objetivo da ajuda ao desenvolvimento é a redução e, a prazo, a erradicação da pobreza. O Tribunal examinou se a Comissão e o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) tinham orientado eficazmente o apoio do Fundo Europeu de Desenvolvimento para os domínios em que este mais podia contribuir para a redução da pobreza no Quénia. Constatou que o SEAE e a Comissão nem sempre demonstraram que tomaram as melhores opções para atingir este objetivo.

III

O quadro jurídico não permite associar a atribuição da ajuda e a sua repartição entre os países ACP a condições específicas relativas ao desempenho, à governação, ao compromisso com reformas estruturais ou ao controlo da corrupção nos países beneficiários. A Comissão e o Serviço Europeu para a Ação Externa atribuíram cerca de 90% do financiamento concedido ao Quénia através de uma fórmula, sem terem feito a sua própria avaliação específica dos obstáculos e objetivos em termos de desenvolvimento do país. As dotações ao país também não têm em conta as subvenções ou os empréstimos de outros doadores.

IV

As dotações atribuídas ao Quénia no âmbito do 11.º Fundo Europeu de Desenvolvimento ascenderam a 435 milhões de euros, o que equivale a cerca de 0,6% das receitas fiscais do país. Este montante cobriu apenas uma pequena parte das necessidades de desenvolvimento do Quénia e foi disperso por muitos domínios. O Programa Indicativo Nacional UE‑Quénia para 2014‑2020 não explicou de que modo e por que motivos os setores apoiados eram aqueles que mais poderiam contribuir para a redução da pobreza no Quénia.

V

Várias economias que tiveram avanços consideráveis no seu desenvolvimento registaram uma transformação, passando de agrícolas para industriais. Essa transição não aconteceu no Quénia: a agricultura continua a contribuir para um terço do PIB do país, enquanto a indústria representa apenas 10%, a mesma proporção de há 40 anos. Além disso, de acordo com as projeções da ONU, a população do país, atualmente de 48 milhões de habitantes, aumentará para cerca de 85 milhões em 2050. A taxa de urbanização do país está também a aumentar rapidamente, o que significa que existe uma procura crescente de oportunidades de emprego, sobretudo nas cidades e nas suas imediações e entre os jovens.

VI

A dotação mais avultada do financiamento do 11.º Fundo Europeu de Desenvolvimento, no montante de 190 milhões de euros (44% do total), aumentado para 228,5 milhões de euros na sequência da revisão intercalar, foi atribuída ao setor prioritário «Segurança alimentar e resistência a choques climáticos». Uma parte significativa do apoio da UE a este setor destinou‑se a comunidades de regiões de terras áridas e semiáridas e aos pequenos agricultores, visando proporcionar‑lhes segurança alimentar e rendimentos mais elevados. O apoio deverá melhorar o nível de vida destas comunidades, mas não contribui para o progresso na comercialização dos produtos agrícolas e na expansão do setor agroalimentar.

VII

Embora o apoio da UE às infraestruturas de energia e de transportes seja positivo em si mesmo, o montante total (175 milhões de euros) não é suficiente para alcançar os objetivos muito ambiciosos inscritos no Programa Indicativo Nacional. Tendo em conta a perceção de corrupção generalizada no Quénia, o Tribunal constatou que o apoio direto da UE à luta contra a corrupção foi reduzido.

VIII

O Tribunal examinou uma amostra de ações no Quénia que abrangeram 53% das despesas incorridas no âmbito do 10.º Fundo Europeu de Desenvolvimento. Embora estes projetos tenham produzido em geral as realizações e os efeitos esperados, o seu impacto no desenvolvimento global do país ainda não foi demonstrado.

IX

Tomando o Quénia como exemplo, o Tribunal recomenda que a Comissão e o Serviço Europeu para a Ação Externa devem:

1. examinar o método da UE para a repartição de financiamento entre os países de África, das Caraíbas e do Pacífico, envolvendo o Parlamento, o Conselho e os Estados‑Membros, conforme apropriado;
2. introduzir condições específicas que estabeleçam uma ligação clara entre, por um lado, as dotações financeiras e, por outro, o desempenho anterior do país e o compromisso do governo com as reformas estruturais, designadamente o Estado de direito;
3. determinar se e de que forma os montantes atribuídos a cada setor prioritário no Quénia e a sua distribuição dentro de cada um deles deverão atingir uma massa crítica que lhes permita alcançar resultados significativos;
4. dar prioridade aos setores do Quénia com potencial para atrair investimento direto estrangeiro, criar emprego e aumentar as exportações, bem como a ações de reforço do Estado de direito, designadamente a luta contra a corrupção.

Introdução

Quénia

01

O Quénia tem a segunda maior economia da região da África Oriental a seguir à Etiópia, representando 19% da produção regional¹, e é a quarta maior economia da África Subsariana. Desde 2014, o Banco Mundial classifica o Quénia como um país de rendimento médio‑baixo. Os gráficos do anexo I ilustram a situação do Quénia em termos de desenvolvimento humano.

02

A população do Quénia aumentou de 8 milhões em 1960 para cerca de 47 milhões em 2016. De acordo com as projeções da ONU, a população do Quénia atingirá aproximadamente 85 milhões em 2050². A figura 1 ilustra este crescimento populacional.

03

Cerca de 75% dos quenianos vivem em zonas rurais. Desde 2000, no entanto, a população urbana mais do que duplicou. Prevê‑se que o número de habitantes das cidades do Quénia ultrapasse 22 milhões em 2030 e atinja cerca de 40 milhões (quase metade da população prevista) em 2050³. Mais de um terço da população urbana vive nas grandes cidades de Nairóbi e Mombaça.

04

Mais de 20% da população do Quénia sofre de subnutrição. Este valor é inferior ao registado há 25 anos, quando era de cerca de 35%. Em 2016, 36% da população estava abaixo do limiar de pobreza, ou seja, subsistiam com menos de 1,90 dólares dos Estados Unidos por dia⁴. Este valor diminuiu desde 2005, ano em que era de 43%. As estatísticas nacionais definem a pobreza como a subsistência com menos de 30 euros por mês nas zonas rurais e 60 euros por mês nas zonas urbanas. Segundo esta definição, 56% da população do Quénia em situação de pobreza vive em distritos com terras áridas e semiáridas⁵.

05

O crescimento do PIB real do Quénia foi, em média, superior a 5% na última década, embora esteja abaixo da média da região entre 2003 e 2018⁶. De acordo com o último estudo específico do Banco Mundial sobre a economia queniana, se esta tivesse crescido tão rapidamente entre 2004 e 2014 como as de países da África Subsariana em situação semelhante, o rendimento médio do Quénia teria sido 15% mais elevado em 2014 do que em 2003. Se a economia tivesse crescido ao mesmo ritmo das de países asiáticos em situação semelhante, o rendimento per capita do Quénia teria sido 45% mais elevado⁷.

06

O consumo interno, impulsionado pelo crescimento populacional, foi o elemento que mais contribuiu para o crescimento do PIB⁸, tendo o investimento público dado também um contributo importante⁹. O saldo da balança comercial do Quénia, incluindo com os Estados‑Membros da UE, tem sido sistematicamente negativo. O quadro 1 mostra os principais indicadores macroeconómicos do Quénia e o anexo II apresenta quadros e gráficos que caracterizam a economia do país.

07

De acordo com a Comissão¹⁰, o Quénia é a principal economia da região, mas os progressos na concretização dos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio estavam incompletos. Os efeitos das secas graves recorrentes demonstram a fragilidade do desenvolvimento socioeconómico do país. O reforço da competitividade, o investimento orientado para o aumento do emprego e a resposta às vulnerabilidades e a continuação do processo de reformas são prioridades económicas fundamentais.

Ajuda ao desenvolvimento

08

O artigo 208.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) estabelece que o objetivo principal da política da União no domínio da cooperação para o desenvolvimento é a redução e, a prazo, a erradicação da pobreza. O artigo 21.º, n.º 2, alínea d), do Tratado da União Europeia estipula que um dos objetivos da ação externa da União é «apoiar o desenvolvimento sustentável nos planos económico, social e ambiental dos países em desenvolvimento, tendo como principal objetivo erradicar a pobreza».

09

A OCDE define a ajuda pública ao desenvolvimento em função do seu objetivo principal, que é a promoção do desenvolvimento económico e do bem‑estar dos países em desenvolvimento¹¹. A ajuda ao desenvolvimento visa reduzir a pobreza, o que inclui ajudar o país beneficiário a aumentar a competitividade da sua economia e, assim, criar emprego.

10

Em 2011, a Comissão adotou um novo documento estratégico, a Agenda para a Mudança¹², com a finalidade de aumentar o impacto e a eficácia da política de desenvolvimento da UE. Este documento afirma o crescimento económico inclusivo e sustentável ao serviço do desenvolvimento humano como uma das suas duas prioridades (a par da boa governação), considerando-o um elemento fundamental para a redução da pobreza a longo prazo.

Ajuda ao desenvolvimento concedida pela UE ao Quénia

11

O Acordo de Cotonu, assinado em junho de 2000 e válido por um período de 20 anos¹³, constitui o principal quadro jurídico para a ajuda ao desenvolvimento concedida pela UE aos países de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP) e aos países e territórios ultramarinos da União. No âmbito do Acordo de Cotonu, o Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) é a principal fonte de financiamento a estes países, incluindo ao Quénia. O FED é composto por contribuições dos Estados‑Membros da UE, mas está fora do orçamento da União. Cada período financeiro do FED tem geralmente uma duração entre cinco e sete anos.

12

No âmbito do 11.º FED, 75 países ACP beneficiaram de financiamento. Existem 80 países ACP, mas Cuba, a Guiné Equatorial e o Sudão não eram elegíveis para ajuda porque não assinaram o Acordo de Cotonu nem ratificaram as alterações ao mesmo. As Baamas não solicitaram financiamento do FED, enquanto a África do Sul está sujeita a disposições diferentes ao abrigo do acordo e não é elegível para financiamento deste fundo.

13

O quadro geral da programação e execução do FED é estabelecido por um Regulamento do Conselho¹⁴, que visa assegurar a coerência com outros domínios de ação da UE, designadamente princípios e quadros relevantes da política de desenvolvimento, como o Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento e a Agenda para a Mudança. Existe também um acordo interno entre os Estados‑Membros da UE no quadro do Conselho, que rege, nomeadamente, a contribuição a pagar por cada Estado‑Membro, determinada através de uma chave de repartição.

14

Como o FED é de natureza intergovernamental, o Parlamento Europeu tem uma função mais limitada do que noutros instrumentos de cooperação para o desenvolvimento financiados pelo orçamento da UE. A título de exemplo, não desempenha qualquer papel na determinação do orçamento do FED e das suas regras nem na atribuição de recursos, tarefas que continuam a ser da responsabilidade dos Estados‑Membros da UE.

15

O Comité do FED, composto por representantes dos Estados‑Membros da UE, participa na programação do FED e no acompanhamento da sua execução, dando o seu parecer sobre os documentos de estratégia por país e por região ao abrigo do Acordo de Cotonu.

16

Uma etapa importante da programação do FED é a assinatura conjunta, pela Comissão Europeia e pelo país parceiro, dos Programas Indicativos Nacionais (PIN). Trata‑se de estratégias conjuntas que definem as prioridades da ação da UE durante o período do FED abrangido. As despesas ao abrigo dos PIN do Quénia relativos ao 10.º FED (2008‑2013) e ao 11.º FED (2014‑2020) ascenderam a 392 milhões de euros e a 435 milhões de euros, respetivamente. No 11.º FED, o montante equivale a cerca de 0,6% das receitas fiscais do país.

17

Os PIN identificam três setores por país em que a ajuda da UE se deve centrar e, com base nestes programas, a Comissão Europeia gere programas e projetos específicos. O SEAE colabora com a Comissão ao longo do ciclo de programação, planeamento e execução da ajuda ao desenvolvimento. Os países ACP são responsáveis pela definição dos objetivos e das prioridades em que assentam os PIN, pela escolha de projetos e pela celebração de contratos.

18

Além do financiamento específico por país atribuído pelo FED ao Quénia (o seu «orçamento bilateral»), a União concede financiamento ao país ao abrigo do Programa Indicativo Regional do FED para a África Oriental, a África Austral e o Oceano Índico (2014‑2020), do Fundo Fiduciário de Emergência da União Europeia para África e da ajuda humanitária da UE. O montante total em causa representa cerca de 16% do orçamento bilateral do Quénia ao abrigo do FED. Foi também concedido financiamento proveniente das rubricas orçamentais temáticas do Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD), que ascendeu a 45 milhões de euros durante o período de 2014‑2020.

Âmbito e método da auditoria

19

A auditoria do Tribunal centra‑se na eficácia da ajuda bilateral ao desenvolvimento concedida ao Quénia através dos FED. Não abrange outros instrumentos, como a ajuda humanitária ou o programa regional do FED referidos no ponto 18. Estão em curso discussões sobre o sucessor do Acordo de Cotonu, que caducou em fevereiro de 2020. Porém, à data de 1 de março de 2020, a aplicação do Acordo foi alargada até dezembro de 2020 através de medidas provisórias. A presente auditoria utiliza o exemplo do Quénia para avaliar a metodologia de repartição de financiamento, tanto entre os diferentes países ACP como entre setores em cada país. A avaliação realizada pelo Tribunal aos resultados dos projetos pode ajudar a melhorar a conceção de novas ações no próximo quadro financeiro plurianual.

20

A principal questão de auditoria consistiu em determinar se a Comissão e o SEAE tinham orientado eficazmente o financiamento do FED para os domínios em que mais podia contribuir para a redução da pobreza no Quénia. Para responder a esta questão, o Tribunal examinou se:

1. a decisão da Comissão e do SEAE sobre o montante global de financiamento do 11.º FED (2014‑2020) concedido ao Quénia assentou numa análise robusta;
2. no âmbito do 11.º FED, a Comissão selecionou os setores prioritários em que a ajuda mais poderia contribuir para a redução da pobreza no Quénia;
3. a ajuda já concedida pela UE ao Quénia no âmbito do 10.º FED foi eficaz.

21

O Tribunal baseou as suas observações nas seguintes fontes de provas de auditoria:

1. análise de documentação sobre políticas, ações e procedimentos relativos à ajuda ao desenvolvimento concedida pela UE ao Quénia;
2. entrevistas com pessoal da Direção‑Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento (DG DEVCO) e do SEAE;
3. entrevistas no Quénia com pessoal da Delegação da UE e de Ministérios do Quénia;
4. entrevistas no Quénia com um grupo de representantes do setor privado, escolhido com a assistência da Delegação da UE, com outros doadores e com partes interessadas, designadamente membros de instituições académicas, economistas e organizações internacionais e não governamentais (ver lista de reuniões no anexo III);
5. visitas no terreno a atividades financiadas pela UE, abrangendo 53% (em valor) das ações financiadas ao abrigo do 10.º FED no Quénia.

22

O Tribunal examinou a programação do 11.º FED (2014‑2020). De modo a estabelecer um contexto específico do país para as suas avaliações, o Tribunal examinou as tendências económicas e de desenvolvimento humano do Quénia, identificando as áreas de potencial do país e os principais problemas que impedem o seu desenvolvimento económico e a redução sustentável da pobreza. Foram igualmente examinadas as experiências de outros países.

23

O Tribunal analisou os resultados dos projetos financiados ao abrigo do 10.º FED (2008‑2013) uma vez que, à data da auditoria, ainda não estavam disponíveis resultados de projetos financiados ao abrigo do 11.º FED. Os setores prioritários selecionados no âmbito do 10.º FED eram semelhantes aos do 11.º FED. O quadro 2 apresenta os projetos abrangidos pela auditoria.

24

Para os projetos indicados, o Tribunal avaliou se era possível demonstrar os resultados da ajuda da UE ao Quénia em termos de¹⁵:

• realizações: o que é produzido ou concretizado com os recursos (meios, atividades e processos) afetados a uma intervenção (por exemplo, estradas construídas);
• efeitos: alterações que resultam de uma intervenção (por exemplo, melhoria da acessibilidade a uma determinada zona devido à construção de uma estrada);
• impactos: consequências socioeconómicas a mais longo prazo que podem ser observadas após a conclusão de uma intervenção.

Observações

A Comissão e o SEAE atribuíram financiamento ao Quénia em consonância com a Agenda para a Mudança, mas o processo não incluiu uma avaliação específica dos obstáculos e objetivos em termos de desenvolvimento do país

25

O papel da ajuda internacional ao desenvolvimento é apoiar os esforços desenvolvidos pelos próprios países beneficiários. Como reconhecido na Agenda para a Mudança, a ajuda ao desenvolvimento concedida pela UE deve ser atribuída em função dos compromissos, necessidades, capacidades e desempenho do país e do impacto potencial da ajuda da UE¹⁶. Para tal, é necessária uma análise exaustiva das necessidades do país e do seu compromisso com o desenvolvimento e a mudança.

26

Assim, o Tribunal avaliou se a Comissão e o SEAE, quando decidiram o montante global de financiamento do 11.º FED (2014‑2020), realizaram uma análise robusta das necessidades, da capacidade para usar (ou «absorver») a ajuda, do compromisso com as reformas e do desempenho anterior do Quénia. Avaliou também se aquelas entidades tiveram em conta as contribuições dos Estados‑Membros da UE e de outros doadores para o Quénia, designadamente o apoio direto dos Estados‑Membros.

A Comissão atribuiu 90% dos montantes do FED destinados ao Quénia mediante um método normalizado aplicado a todos os países ACP

27

Todos os países ACP são, em princípio, elegíveis para financiamento ao abrigo do Acordo de Cotonu (ver ponto 11). No âmbito do 11.º FED, a primeira etapa do processo de afetação consistiu, assim, em repartir o financiamento total do FED (15 mil milhões de euros) entre os 75 países elegíveis. A decisão sobre as dotações por país passou por três etapas principais: a) uma fórmula que recorre a uma folha de cálculo com dados comparáveis e atualizados sobre os países; b) um ajustamento qualitativo; c) ajustamentos adicionais na sequência de uma reunião do Comité do FED:

1. a fórmula baseou‑se em cinco indicadores: população, Rendimento Nacional Bruto per capita, índice de capital humano, índice de vulnerabilidade económica e Indicadores Mundiais de Governação, dos quais os últimos três são indicadores compósitos. Os indicadores foram normalizados para se situarem num intervalo entre 1 e 6 (exceto a população, cujo intervalo era entre 0 e 6,3) e, depois, multiplicados em conjunto;
2. em seguida, a Comissão aplicou um ajustamento qualitativo para ter em conta aspetos que não podiam ser facilmente quantificados através da fórmula, em especial o impacto potencial. Estes ajustamentos representaram 7,5% do total inicial;
3. na reunião do Comité do FED de setembro de 2013, teve lugar uma troca de pontos de vista entre os Estados‑Membros. Daí resultaram novos ajustamentos de 3% do total inicial, que refletiram várias preocupações, tais como alterações em relação ao FED anterior e o contexto político e de segurança.

28

O Acordo de Cotonu apelou à afetação de recursos entre os países baseada «em critérios de avaliação das necessidades e de desempenho normalizados, objetivos e transparentes». A fórmula utilizada pela Comissão para as dotações do 11.º FED cumpriu este requisito, utilizando indicadores comuns disponíveis para todos os países ACP (ver ponto 27, alínea a)). Embora estes indicadores ilustrem a dimensão das necessidades dos diferentes países, nada dizem sobre quais são de facto essas necessidades nem sobre o défice de financiamento que é preciso colmatar para lhes dar resposta.

29

Três destes indicadores (Rendimento Nacional Bruto, índice de capital humano e índice de vulnerabilidade económica) são utilizados como critérios para classificar os países como menos desenvolvidos, o que significa que estes valores são semelhantes para a maioria dos países menos desenvolvidos. Os principais indicadores utilizados para avaliar o impacto potencial, os Indicadores Mundiais de Governação, também não mostram uma grande variação entre países.

30

A Comissão e o SEAE fixaram as dotações financeiras atribuídas ao Quénia sem terem feito a sua própria avaliação específica dos obstáculos e objetivos em termos de desenvolvimento do país. Além disso, as dotações por país não tiveram em conta os montantes ou objetivos das subvenções ou dos empréstimos de outros países ou organizações.

31

O Tribunal constatou igualmente que o processo de afetação não permite associar a atribuição da ajuda a condições específicas relativas ao desempenho, à governação, ao compromisso com reformas estruturais ou ao controlo da corrupção no país beneficiário. Por exemplo, embora o Quénia tenha permanecido entre os 21% de países com pior classificação no Índice de Perceção da Corrupção, da Transparência Internacional, o Tribunal não encontrou provas de que este facto tivesse levado a UE a colocar condições adicionais para o financiamento do FED ao país. O Quénia continuou a receber um nível de financiamento semelhante ao do FED anterior. O anexo IV, constituído por um excerto de Global Corruption Barometer Africa 2019 — Citizens’ Views and Experiences of Corruption, da Transparência Internacional, ilustra o problema da corrupção no Quénia.

32

A fórmula resultou numa dotação inicial para o Quénia de 395 milhões de euros. Este montante foi aumentado para 435 milhões de euros devido à dimensão do desafio de reduzir a pobreza, à importância do país para a integração e estabilidade regionais e à vontade do governo de delegar poderes nas regiões. Como a reunião do Comité do FED não introduziu mais alterações, a dotação final foi de 435 milhões de euros.

Países muito populosos como o Quénia receberam proporcionalmente menos financiamento

33

Uma vez que a Comissão atribuiu 90% dos montantes apenas através da fórmula, o Tribunal examinou as implicações desta situação de forma mais aprofundada. Constatou que, em conformidade com o seu objetivo, a Comissão tinha atribuído aos países mais pobres montantes mais elevados no âmbito do 11.º FED do que do 10.º FED. A parte da dotação total recebida pelos países menos desenvolvidos e pelos países de baixo rendimento ao abrigo do 11.º FED foi de 85%, em comparação com 80% no 10.º FED.

34

Quando a fórmula de repartição foi desenvolvida, um dos critérios para avaliar a sua adequação foi em que medida reproduzia as dotações do FED anterior (ver anexo V). Essa reprodução foi parcialmente conseguida reduzindo o impacto do indicador populacional na fórmula, o que resultou numa ajuda por pessoa significativamente mais baixa para os países com populações maiores. Por exemplo, a Etiópia (85 milhões de habitantes) e a República Democrática do Congo (68 milhões de habitantes) receberam menos de 8 euros por pessoa em ajuda da UE, enquanto os países com populações mais pequenas, como a Gâmbia (1,8 milhões de habitantes) e a Guiné‑Bissau (1,5 milhões de habitantes), receberam mais de 100 euros por pessoa. Com uma população relativamente grande, de 42 milhões de habitantes à data da afetação, o Quénia recebeu 9 euros por pessoa. A figura 2 apresenta as dotações resultantes da fórmula antes do ajustamento qualitativo.

35

Os países com populações maiores receberam uma ajuda por pessoa significativamente inferior porque o indicador populacional foi limitado a 40 milhões de habitantes¹⁸ e baseou‑se não na população total do país, mas sim na raiz quadrada da população. Na caixa 1, descreve‑se de que modo a fórmula reduz o impacto da população.

36

Embora a população fosse apenas um de cinco indicadores com a mesma ponderação utilizados na fórmula de afetação do 11.º FED, teve um impacto significativo na repartição de recursos entre países menos desenvolvidos. Se a Comissão não tivesse aplicado um limite à população, os países de maior dimensão teriam recebido a maior parte do financiamento.

A programação do 11.º FED não demonstra de forma suficiente que a ajuda é canalizada para os domínios em que mais pode contribuir para a redução da pobreza

37

A ajuda deve centrar‑se na resolução dos problemas que mais dificultam o desenvolvimento do país beneficiário. Para ser eficaz, deve (em conjunto com outras contribuições) atingir uma massa crítica (ou seja, recursos humanos e financeiros suficientes para gerar resultados significativos)¹⁹, mas um país (ou um setor ou projeto) não deve receber mais dinheiro do que pode absorver.

38

A Agenda para a Mudança e as orientações relativas à programação do 11.º FED²⁰ também reconhecem estes princípios. A Agenda para a Mudança salienta que «[a] UE deve procurar concentrar os seus recursos nos setores em que são mais necessários para reduzir a pobreza e nos quais são suscetíveis de ter um maior impacto»²¹. As orientações em matéria de programação indicam que a seleção dos setores deve ponderar se o apoio da UE atinge uma massa crítica em termos de conhecimentos, recursos humanos ou recursos financeiros, a fim de gerar resultados significativos e mensuráveis²².

39

Por conseguinte, o Tribunal avaliou se, no âmbito do 11.º FED, a Comissão e o SEAE selecionaram os setores prioritários no Quénia em que: a) a ajuda mais podia contribuir para a redução da pobreza; b) o montante da ajuda era suficiente para gerar resultados significativos. Avaliou também se a Comissão e o SEAE se tinham coordenado de forma eficaz com os Estados‑Membros da UE e com outros doadores.

40

A Agenda para a Mudança afirma que o crescimento económico inclusivo e sustentável ao serviço do desenvolvimento humano é um elemento fundamental para a redução da pobreza a longo prazo e define-o como uma das suas prioridades. O desenvolvimento económico depende de vários fatores em que os doadores podem influir: governação, quadro regulamentar, infraestruturas e capital humano, social e financeiro.

O fundamento da definição de setores não é suficientemente claro

41

A definição dos setores foi um exercício conjunto entre a Comissão e o SEAE, tendo resultado na aprovação de um programa indicativo plurianual para cada país parceiro, que foi assinado por esse país. Os setores prioritários do Programa Indicativo Nacional (PIN) UE‑Quénia para o período de 2014‑2020 receberam o seguinte financiamento:

1. segurança alimentar e resistência a choques climáticos — 190 milhões de euros (44%);
2. infraestruturas sustentáveis — 175 milhões de euros (40%);
3. responsabilização das instituições públicas — 60 milhões de euros (14%);
4. medidas de apoio (não definidas como setor prioritário) — 10 milhões de euros (2%).

42

Cada um destes três setores prioritários integrava um vasto conjunto de domínios. A título exemplificativo, a «segurança alimentar e resistência a choques climáticos» incluiu a transformação das práticas dos pequenos agricultores, a governação fundiária, as situações de emergência devidas a secas, a ajuda pecuniária a vítimas de secas e infraestruturas comunitárias resistentes às alterações climáticas. As «infraestruturas sustentáveis» abarcam as infraestruturas de transportes e a energia. A «responsabilização das instituições públicas» abrange as eleições, a gestão das finanças públicas, a administração da justiça, o apoio judiciário e as alternativas à prisão. Distribuir o financiamento ao Quénia por tantos domínios aumenta o risco de não se atingir em nenhum setor a massa crítica necessária à obtenção de resultados significativos.

43

A escolha da Comissão quanto aos setores baseou‑se no plano nacional de desenvolvimento do Quénia (Vision 2030) e nos seus programas de execução, designados por planos de médio prazo²³. Estes documentos abrangem um grande número de domínios, desde aspetos sociais como o desporto, a habitação e a igualdade entre homens e mulheres até vários setores económicos como o turismo, os serviços financeiros e o comércio. Por conseguinte, a Comissão poderia ter escolhido muitos outros setores que não os atuais setores prioritários e manter‑se ainda assim em harmonia com o plano Vision 2030.

44

O PIN do Quénia apresentou a fundamentação da importância dos setores prioritários selecionados. Porém, carecia de uma avaliação exaustiva do potencial de redução da pobreza de outros setores, bem como da capacidade da UE para incidir nos mesmos. O Tribunal também não encontrou provas de uma avaliação deste tipo fora do quadro do PIN. Nestes termos, não é claro por que motivos a Comissão e o SEAE consideraram que apoiar os setores definidos, e não outros, seria a melhor forma de ajudar o Quénia a reduzir a pobreza.

45

A Comissão e o SEAE não explicaram a sua escolha de não apoiar diretamente o setor industrial. Muitas das economias que tiveram avanços consideráveis no seu desenvolvimento registaram uma transformação, passando de agrícolas para industriais²⁴. Essa transição não aconteceu no Quénia: a agricultura continua a contribuir para um terço do PIB do país, enquanto a indústria representa apenas 10%, a mesma proporção de há 40 anos²⁵. A indústria tem um grande potencial para criar emprego (designadamente para as pessoas com menos qualificações), melhorar o saldo da balança comercial do Quénia e estimular outros setores, como a agricultura e a gestão dos recursos naturais²⁶.

46

O Banco Mundial qualificou o Quénia como uma nação empreendedora, observando que o país tem uma base industrial²⁷. Por conseguinte, é provável que medidas sistemáticas para eliminar os problemas estruturais deste setor possam levar a um crescimento económico progressivo. Além disso, deve também sublinhar‑se que a expansão do setor industrial foi posteriormente confirmada como uma das prioridades definidas no último plano diretor de desenvolvimento do presidente do Quénia, conhecido como Big 4 Agenda. Além disso, a rapidez do crescimento populacional e da urbanização implica uma crescente procura de oportunidades de emprego entre os jovens nas cidades e nas suas imediações. A incapacidade de suprir esta procura pode criar dificuldades sociais adicionais.

47

Outro exemplo diz respeito ao setor das tecnologias da informação e comunicação do Quénia, que cresceu 10,9% em 2017²⁸, sendo o país conhecido pela sua capacidade de prestação de serviços inovadores. Desde 2008, juntamente com o setor privado, o governo queniano tem vindo a desenvolver uma cidade da tecnologia conhecida como Konza Technopolis, que irá albergar uma nova universidade no domínio da tecnologia e empresas de tecnologias da informação e comunicação, engenharia e biotecnologia. De acordo com os planos, a nova cidade, que requer ainda grandes investimentos em infraestruturas, irá tornar‑se numa zona económica especial com todos os equipamentos locais necessários (habitação, hospitais, etc.). A inovação e a economia digital têm o potencial de aumentar as exportações de elevado valor acrescentado e criar emprego, motivo pelo qual os países desenvolvidos despendem fundos públicos para promover estes domínios.

A coordenação entre doadores, apesar de alargada, teve pouca influência na escolha dos setores prioritários

48

No PIN, a Comissão descreve algumas atividades destinadas a coordenar a sua ação com outros doadores (ou seja, grupos de trabalho setoriais com os doadores e diálogo conjunto sobre as políticas). O documento inclui igualmente uma matriz que mostra os setores em que estão envolvidos outros doadores, nomeadamente países terceiros. Na figura 3 apresenta‑se um resumo desta matriz, assinalando os setores prioritários do 11.º FED. No entanto, o Tribunal não encontrou provas de que a coordenação com outros doadores tenha influenciado a definição dos setores pela Comissão.

49

Além desta matriz, a Comissão realizou programação conjunta com nove Estados‑Membros e com o Banco Europeu de Investimento (BEI), tendo elaborado a estratégia de cooperação conjunta da UE, de maio de 2015, em apoio ao plano a médio prazo do Quénia para 2014‑2017. Esta primeira estratégia de cooperação conjunta da União mostrou a divisão de trabalho prevista para intervir em quatro setores prioritários para efeitos da programação conjunta da UE para o período de 2014‑2017. Porém, como o exercício de estratégia segue o período de execução dos planos de médio prazo, de cinco anos, esta estratégia conjunta apenas foi publicada em maio de 2015, ou seja, quase um ano após o PIN, pelo que não influenciou a definição dos setores prioritários pela Comissão.

50

Oito dos dez Estados‑Membros com presença no Quénia intervêm no setor das infraestruturas e sete estão envolvidos na energia, nos transportes ou em ambos. Segundo as estimativas da estratégia conjunta de 2018‑2022²⁹, as contribuições totais da UE, do BEI e dos Estados‑Membros para o setor das infraestruturas podem ascender a 2 353,4 milhões de euros para o período de cinco anos (470,68 milhões de euros por ano). Este montante inclui também os subsetores da água/saneamento e da habitação, nos quais a UE não intervém. A maioria, se não mesmo a totalidade, do financiamento de outros doadores assumirá a forma de empréstimos.

As ações em prol do crescimento e da produtividade aumentaram, mas o apoio setorial incidiu principalmente nos pequenos agricultores e nas regiões de terras áridas e semiáridas

51

O setor prioritário «Segurança alimentar e resistência a choques climáticos» centra‑se na população rural do Quénia, apoiando medidas destinadas a:

1. reforçar os sistemas criados para atenuar as consequências negativas de períodos de seca futuros;
2. transformar o modelo agrícola dos pequenos agricultores, passando da agricultura de subsistência para a agricultura como negócio;
3. construir infraestruturas resistentes às alterações climáticas e melhorar a governação das terras, visando garantir a paz e a segurança.

52

Até ao final de janeiro de 2020, tinham sido contratualizados 85% dos montantes atribuídos ao setor. No anexo VII, apresenta‑se uma visão mais pormenorizada das seis ações no setor. A maior é o fundo «AgriFI», um programa de 45 milhões de euros que incluirá um elemento de subvenções a empresas, no valor de 20 milhões de euros, e uma componente de financiamento combinado com o BEI, de 10 milhões de euros. Este fundo apoiará o desenvolvimento e a utilização de novos serviços para ajudar os pequenos agricultores a acrescentar valor aos seus produtos e comercializá‑los. A segunda maior ação é o programa «Agri‑biz», no montante de 43,5 milhões de euros, dos quais 20 milhões de euros serão combinados com financiamento do Banco Africano de Desenvolvimento. O projeto será igualmente cofinanciado pela Organização para a Alimentação e a Agricultura (FAO) e pela Agência Dinamarquesa para o Desenvolvimento Internacional (DANIDA). A finalidade do programa é apoiar o desenvolvimento de oportunidades empresariais e de emprego para os jovens e as mulheres nas zonas rurais.

53

Três projetos, nos montantes de 20 milhões de euros, 30 milhões de euros e 30,5 milhões de euros, respetivamente, recaem no âmbito da estratégia do governo queniano para a eliminação de situações de emergência devidas a secas. Um deles incide no apoio à gestão e coordenação dos riscos de seca; outro em infraestruturas resistentes às alterações climáticas para melhorar o abastecimento de água e o saneamento nas regiões de terras áridas e semiáridas; e o terceiro no apoio a meios de subsistência resilientes e à gestão dos riscos de seca. O setor inclui também um projeto de 16,5 milhões de euros de apoio ao processo de transformação do setor agrícola e à descentralização da governação das terras, que visa reforçar a segurança alimentar dos pequenos agricultores e das comunidades pastoris melhorando o acesso a serviços agrícolas e às terras.

54

Apenas 17% das terras do Quénia são adequadas à produção agrícola, situando‑se nas zonas em que vive 80% da população. É necessário um investimento maciço em sistemas de irrigação, de modo a aumentar a superfície arável e tornar os campos existentes mais produtivos. Ao mesmo tempo, cerca de 87% dos agricultores quenianos cultivam menos de 2 hectares de terra e aproximadamente 67% cultivam menos de 1 hectare³⁰. Estas pequenas explorações não têm capacidade de conseguir crédito para investimentos em tecnologia de produção (como máquinas ou estufas) ou noutras grandes infraestruturas.

55

O Banco Mundial comunicou que o Quénia está a perder receitas significativas ao não acrescentar valor aos seus produtos agrícolas³¹. O setor agroalimentar, que tem um grande potencial para aumentar as receitas de exportação e criar emprego, depende da estabilidade da produção. Mesmo que os pequenos agricultores aumentem a produtividade e comecem a vender parte das suas colheitas, não conseguirão assegurar os volumes estáveis de produção e a qualidade necessários à transformação de produtos agrícolas. Embora alguns dos projetos no âmbito do 11.º FED se centrem na integração dos pequenos agricultores nas cadeias de valor, o elevado número destes, por si só, torna a organização da produção agrícola mais ineficiente para a indústria de transformação de produtos agrícolas.

Os apoios a infraestruturas são pertinentes, mas os planos não são realistas à luz do financiamento disponível

56

O setor prioritário do PIN «Infraestruturas sustentáveis» era composto por dois subsetores, a energia e os transportes, e declara objetivos específicos para cada um deles:

1. desenvolver serviços energéticos mais eficientes e respeitadores do ambiente que sejam acessíveis a todos;
2. desenvolver um sistema de transportes mais eficiente e seguro para aumentar a produtividade e reduzir impactos negativos sobre o ambiente.

57

Para alcançar estes objetivos, o PIN estabeleceu mais de 20 iniciativas, incluindo:

1. ações com utilização intensiva de recursos, como o desenvolvimento da capacidade de produção, transporte e distribuição e sistemas descentralizados sem ligação à rede;
2. apoio a novas fontes de energia solar e eólica;
3. programas de eficiência energética para os agregados familiares (cozinha e iluminação);
4. redes de transportes (por exemplo, estradas, portos, transportes públicos, tráfego não motorizado, intermodalidade).

58

O Tribunal considera que a resposta às necessidades de infraestruturas é pertinente para o desenvolvimento do Quénia. Porém, a dotação de 175 milhões de euros não é suficiente para executar todos os planos enumerados no PIN. O Quénia tem necessidades de infraestruturas de 3 mil milhões de dólares dos Estados Unidos por ano nos transportes e de 2 mil milhões de dólares dos Estados Unidos na energia³². O Tribunal considera, por isso, que as metas do PIN não são realistas e que as dotações atribuídas ao setor prioritário das infraestruturas são insuficientes para terem um impacto significativo.

59

O PIN não continha explicações sobre a forma como este montante de 175 milhões de euros em ajuda da UE poderia contribuir para a execução destes planos tão ambiciosos. Apenas era declarado em termos gerais que o modo de financiamento preferido seria a combinação de subvenções da UE com empréstimos de instituições financeiras europeias (designadamente o BEI) e que seriam procuradas oportunidades de parcerias público‑privadas (PPP). Os representantes da Comissão entrevistados pelo Tribunal também mencionaram o financiamento combinado e as PPP como formas de atingir uma massa crítica. Contudo, a Comissão não estimou o efeito de alavanca esperado com o financiamento combinado e o Tribunal não encontrou qualquer análise que indicasse de que forma os 175 milhões de euros atribuídos a este setor poderiam alcançar resultados significativos.

60

Em dezembro de 2019, 85% dos montantes deste setor tinham já sido contratualizados ou autorizados (ver anexo VII). Este apoio consiste em cinco ações, quatro das quais incluem um elemento de financiamento combinado. A de maior dimensão, o programa de mobilidade urbana, no montante de 45 milhões de euros, visa melhorar a sustentabilidade e a eficiência da mobilidade urbana no Quénia. Um projeto de 30 milhões de euros irá apoiar estradas rurais resistentes às alterações climáticas nas regiões de terras áridas e semiáridas e será executado através de financiamento combinado com empréstimos da Agence française de développement (AFD). Em relação ao projeto do porto de Mombaça, estão previstos perto de 20 milhões de euros para financiamento combinado com empréstimos do BEI, visando‑se aumentar a capacidade e a eficiência do porto.

61

No domínio da energia, foram consagrados 32 milhões de euros à Plataforma de Investimento para África com a finalidade de apoiar o setor da energia do Quénia. Até à data, foram contratualizados 7 milhões de euros para financiamento combinado com empréstimos da AFD, estando previstos 25 milhões de euros adicionais para combinação com empréstimos de outra instituição financeira. O apoio visa: 1) aumentar a produção de energia sustentável, o acesso à energia e a eficiência energética através do apoio ao setor privado; 2) aumentar a resiliência, estabilidade e eficiência da rede elétrica do Quénia. Foi concedido um montante adicional de 22 milhões de euros para apoio aos setores da energia e dos transportes do país, por via de uma subvenção e de assistência técnica centradas na melhoria da governação destes setores.

62

As entrevistas realizadas com a Comissão e o SEAE confirmaram que, embora o governo queniano tenha insistido em incluir em especial as infraestruturas como setor prioritário, a decisão de o alargar para incluir a energia foi mais o resultado da política da UE. A Agenda para a Mudança especifica a energia como um dos principais domínios de incidência da futura ajuda da União.

A ajuda ao setor da governação não incidiu diretamente na luta contra a corrupção

63

Foi atribuído ao setor «Responsabilização das instituições públicas» um montante de 60 milhões de euros destinado a três domínios: eleições, gestão das finanças públicas e justiça. Os beneficiários das atividades neste setor prioritário incluirão também as organizações da sociedade civil. Até ao final de janeiro de 2020, tinham sido contratualizadas 100% das ações neste setor (ver anexo VII).

64

A finalidade do apoio a eleições foi assegurar melhorias nas eleições de 2017 em relação às anteriores em termos de preparação, operações de votação e cumprimento da Constituição. Para o efeito, foi concedido um total de 5 milhões de euros.

65

A finalidade do apoio ao sistema judicial é torná‑lo acessível a mais quenianos. Foi contratualizado um montante total de 29 milhões de euros neste projeto, cuja finalidade é melhorar o acesso à justiça por parte das comunidades pobres e marginalizadas através de apoio jurídico, bem como proporcionar alternativas à prisão.

66

O apoio à gestão das finanças públicas visou aumentar a sua transparência, tanto a nível central como regional. O apoio da UE, sob a forma de apoio orçamental, está previsto para várias partes do ciclo de gestão, como a execução orçamental, a contabilidade, a auditoria e a supervisão. Foi contratualizado um montante total de 26 milhões de euros nesta ação, dividido numa componente de apoio orçamental de 23,5 milhões de euros e noutra de apoio complementar de 2,5 milhões de euros.

67

Não se procedeu a uma análise exaustiva, nem no PIN nem em qualquer outro documento, sobre a forma como a UE tinha escolhido as intervenções que visaram reforçar o Estado de direito e assim melhorar a governação. A título de exemplo, o Tribunal não encontrou uma fundamentação para a Comissão e o SEAE terem escolhido as alternativas à prisão e a assistência jurídica às pessoas mais pobres. Nenhuma parte deste apoio incidiu diretamente na corrupção, embora se tenha demonstrado que esta tem um efeito negativo no crescimento, no comércio internacional, na abertura do mercado, nas entradas de investimento estrangeiro, na competitividade das empresas e na produtividade³³. O Índice de Perceção da Corrupção de 2018 da Transparência Internacional coloca o Quénia na 144ª posição (entre 180 países), situando-o entre os 21% pior classificados. Quase todos os interlocutores entrevistados pelo Tribunal no Quénia³⁴ pertencentes a organizações não governamentais apontaram a corrupção como um dos maiores obstáculos ao desenvolvimento do país.

Os projetos do 10.º FED produziram em geral as realizações e os efeitos esperados, mas o seu impacto no desenvolvimento global do Quénia ainda não foi demonstrado

68

O Tribunal examinou uma amostra de ações no Quénia que abrangeram 53% das despesas no âmbito do 10.º FED (ver quadro 2 e anexo VI), avaliando se tinham alcançado as realizações, os efeitos e o impacto esperados.

O apoio da UE à construção de estradas melhorou o acesso aos serviços básicos, mas a contribuição para o desenvolvimento económico não foi demonstrada

69

O maior projeto no setor das infraestruturas foi a estrada Merille‑Marsabit, que recebeu 24,8% da ajuda acordada (88 milhões de euros) e foi concluída em maio de 2017. A sua finalidade era aumentar o crescimento económico de forma sustentável e equitativa, o que se refletiu não só nos indicadores de crescimento do PIB e do comércio, mas também nos indicadores que medem o coeficiente de Gini (uma medida da desigualdade), a contagem da pobreza, a taxa de emprego, o conforto dos passageiros e a segurança rodoviária.

1. Em termos de realizações, este projeto melhorou 122 km de estrada de gravilha, que foram pavimentados. Este troço representa 3% dos 3 600 km de estradas principais internacionais do Quénia. O projeto também melhorou 6 km de estradas urbanas na localidade de Marsabit.
2. Em termos de efeitos atribuíveis à pavimentação da estrada, o tempo de viagem reduziu‑se. Várias partes interessadas descreveram que a viagem de 800 km de Moyale a Nairóbi costumava demorar três dias, com paragens em Marsabit e Isiolo e com riscos de os veículos ficarem atolados, e que o percurso pode agora ser feito num dia. Os custos de operação caíram; por exemplo, os preços do aluguer de camiões e das viagens de autocarro desceram um terço. O tráfego médio diário aumentou de 123 veículos em 2014 para 543 veículos em janeiro de 2020, um valor que, embora represente um aumento substancial, permanece baixo³⁵.

70

Embora se trate de realidades que não são medidas, os representantes governamentais a nível distrital e algumas organizações internacionais confirmaram a melhoria do acesso aos serviços de saúde e de educação e aos produtos agrícolas. Além disso, o corredor regional que engloba este projeto tem sido fundamental para promover a segurança alimentar na região³⁶. O projeto alcançou assim os seus efeitos sociais sob a forma de um melhor acesso aos serviços básicos. No entanto, ainda não existiam provas de que a estrada tivesse promovido o crescimento económico.

71

A estrada Merille‑Marsabit atravessa uma zona escassamente povoada, onde a maioria das pessoas vive da pastorícia. Trata‑se de um estilo de vida tradicional, em que as pessoas se deslocam frequentemente para encontrar áreas adequadas para os seus animais e consomem um número relativamente reduzido de produtos transformados. Devido ao clima pouco favorável, cresce pouca vegetação na zona e a indústria é muito reduzida entre Marsabit e Merille e em torno das duas localidades.

72

O troço Merille‑Marsabit faz parte da estrada principal que liga a capital do Quénia, Nairóbi, à capital da Etiópia, Adis Abeba, e pode levar ao aumento do comércio entre os dois países. Porém, o facto de a estrada continuar a ser relativamente pouco utilizada (ver ponto 69, alínea b)) indica que o seu estado não constitui o principal obstáculo ao crescimento comercial. Mesmo que todos os 543 veículos por dia fossem camiões de transporte de mercadorias, apenas representariam mesmo assim uma pequena parte dos volumes transportados no Quénia. Dois grandes obstáculos ao comércio entre o Quénia e a Etiópia têm sido a ausência da Etiópia dos acordos comerciais regionais vinculativos e a situação de segurança instável no lado etíope da fronteira, tornando a passagem na região insegura³⁷.

Um terço do apoio do 10.º FED ao Quénia incidiu nos pequenos agricultores nas regiões de terras áridas e semiáridas, que têm pouco impacto na economia global do Quénia

73

A UE concedeu financiamento no montante de 110,7 milhões de euros (32% do financiamento total concedido ao Quénia) às regiões de terras áridas e semiáridas, onde predominam a pastorícia e a combinação agricultura‑pastorícia. Nos distritos de terras áridas e semiáridas vivem 51% da população total do Quénia e 56% das pessoas pobres. Neste contexto, «pessoas pobres» são definidas como as que subsistem com menos de 30 euros por mês em zonas rurais e 60 euros por mês em zonas urbanas³⁸.

74

O projeto relativo às boas práticas agrícolas procurou melhorar os conhecimentos sobre a agricultura de conservação e as boas práticas agrícolas entre os pequenos agricultores das zonas áridas e semiáridas, desenvolver ligações aos mercados e aumentar a segurança alimentar.

1. Em termos de realizações, 40 000 agricultores (0,42% de todos os agricultores quenianos) passaram a utilizar os novos métodos.
2. Em termos de efeitos, as colheitas médias por hectare de cereais e leguminosas dos agricultores que praticam estes métodos aumentaram 121% e 98%, respetivamente, enquanto os custos de produção diminuíram 22% para os cereais e 19% para as leguminosas. Uma vez estabelecidas, as boas práticas agrícolas não dependem de novas fontes de financiamento para continuar a produzir resultados, dando ao projeto um forte elemento de sustentabilidade.

75

A National Drought Management Authority (NDMA — autoridade nacional de gestão das secas) executou projetos destinados a melhorar a resistência às secas nas comunidades que vivem em terras áridas e semiáridas.

1. Em termos de realizações, estes projetos apoiaram a criação de instrumentos de prevenção e o reforço das capacidades locais para gerir eficazmente os episódios de seca através de 10 projetos de preparação estratégica em 10 distritos.
2. Em termos de efeitos, os projetos reduziram as consequências fatais das secas. Segundo a NDMA, em alguns distritos as mortes de animais comunicadas foram significativamente inferiores aos 70% registados durante a seca anterior de 2009‑2011; por exemplo, os distritos de Marsabit e de Samburu comunicaram a morte de entre 20% e 40% dos animais, e o distrito de Isiolo comunicou zero mortes.

76

Quanto ao impacto, estes projetos aumentaram a segurança alimentar nas zonas de terras áridas e semiáridas e ajudaram a melhorar a posição do Quénia no Índice Global da Fome. Em 2018, a pontuação do Quénia era de 23,2, uma descida em relação aos 28,0 de 2010. Contudo, a produção agrícola dos pequenos agricultores nas zonas de terras áridas e semiáridas destina‑se sobretudo ao consumo próprio, o que poderá ter reduzido o impacto no desenvolvimento global do Quénia.

O projeto SMAP contribuiu para o aumento das exportações de produtos hortícolas

77

O programa de normas e acesso aos mercados (conhecido por SMAP — Standards and Market Access Programme) visou aumentar a competitividade e o acesso aos mercados dos produtos hortícolas do Quénia, através da melhoria da segurança alimentar. Um exemplo das suas realizações foi a disponibilização de equipamento ao Kenya Plant Health Inspectorate Service (KEPHIS — Serviço de Inspeção Fitossanitária do Quénia) para a realização de análises laboratoriais. Exemplos dos seus efeitos foram a retirada do feijão‑verde da lista das exportações para a UE sujeitas a restrições e a criação, em curso, de uma zona livre de moscas‑da‑fruta para os produtores de mangas.

78

O Tribunal constatou que o SMAP contribuiu para aumentar os volumes de exportação e para o desenvolvimento económico. Um investimento de 12,1 milhões de euros (3% do financiamento total) apoiou uma instituição com um papel claro e indispensável nas exportações de produtos agrícolas, que aumentaram nos últimos anos. Embora o progresso não possa ser atribuído apenas ao projeto SMAP, este contribuiu para tal resultado. Além disso, o aumento dos volumes exportados mostra que os produtos hortícolas do Quénia têm potencial de exportação e que o KEPHIS está a contribuir para o concretizar. A figura 4 ilustra o aumento das exportações de produtos hortícolas.

Conclusões e recomendações

79

A presente auditoria centrou‑se na eficácia da ajuda bilateral ao desenvolvimento concedida ao Quénia através do FED, a principal fonte de financiamento da UE ao país. Foi examinado se a Comissão e o SEAE orientam eficazmente o FED para os domínios em que mais pode contribuir para a redução da pobreza no Quénia. O Tribunal conclui que as duas entidades não demonstraram que a ajuda concedida pela UE ao Quénia se baseou suficientemente nas necessidades específicas do país e foi canalizada para os domínios em que mais pode contribuir para a redução da pobreza. Constatou também que as ações financiadas pela UE no âmbito do 10.º FED que foram analisadas tinham produzido as realizações e os efeitos esperados, mas que o seu impacto no desenvolvimento global do Quénia ainda não foi demonstrado.

80

Os montantes atribuídos ao Quénia no âmbito do 11.º FED ascenderam a 435 milhões de euros, o que equivale a cerca de 0,6% das receitas fiscais do país. A Comissão e o SEAE atribuíram cerca de 90% do financiamento concedido ao Quénia através de uma fórmula, sem terem feito a sua própria avaliação específica dos obstáculos e objetivos em termos de desenvolvimento do país. As dotações ao país também não têm em conta as subvenções ou os empréstimos de outros doadores.

81

A afetação de financiamento do FED teve em consideração os Indicadores Mundiais de Governação, mas o processo não permitiu a associação da ajuda aos progressos no desempenho, na governação, no compromisso com reformas estruturais ou no controlo da corrupção nos países beneficiários. Embora o Quénia tenha realizado poucos progressos na promoção do Estado de direito e na luta contra a corrupção durante as últimas décadas, o Tribunal não encontrou provas de que essa situação tivesse levado a UE a colocar condições adicionais ao financiamento do FED ao país.

82

O Tribunal constatou que, em conformidade com o seu objetivo, a Comissão tinha atribuído aos países mais pobres montantes maiores no âmbito do 11.º FED do que do 10.º FED. A parte da dotação total recebida pelos países menos desenvolvidos e pelos países de baixo rendimento foi de 85%, em comparação com 80% no 10.º FED.

83

Não obstante, a fórmula de repartição atribuiu menos ajuda por pessoa a países com populações maiores, uma vez que o indicador populacional foi limitado a 40 milhões de habitantes e baseou‑se não na população total dos países, mas sim na raiz quadrada da população. Se a Comissão não tivesse aplicado este limite, os países de maior dimensão teriam recebido a maior parte do financiamento (ver pontos 25 a 36).

Recomendação 1 — Repensar o método de atribuição da ajuda ao desenvolvimento concedida pela UE

A partir do exemplo do Quénia, a Comissão e o SEAE devem:

1. examinar o método da UE para a repartição de financiamento entre os países ACP, envolvendo o Parlamento, o Conselho e os Estados‑Membros, conforme apropriado;
2. introduzir condições específicas que estabeleçam uma ligação clara entre, por um lado, as dotações financeiras e, por outro, o desempenho anterior do país e o compromisso do governo com as reformas estruturais, designadamente o Estado de direito.

Prazo: final de 2022.

84

Apesar de o financiamento disponível ter cobrido apenas uma pequena parte das necessidades de desenvolvimento do Quénia, este montante foi disperso por muitos domínios, incluindo a agricultura, as situações de emergência devidas a secas, as infraestruturas de energia e de transportes, as eleições, a gestão das finanças públicas e o sistema judicial. O PIN do Quénia para o período de 2014‑2020 não determinou se e de que forma os montantes do FED atribuídos a estes domínios atingiriam uma massa crítica que lhes permitisse alcançar resultados significativos. Também não explicou em que medida apoiar os setores definidos, e não outros, seria a melhor forma de ajudar o Quénia a reduzir a pobreza (ver pontos 41 a 44).

Recomendação 2 — Avaliar a massa crítica ao definir os setores prioritários no Quénia

A Comissão e o SEAE devem determinar se e de que forma os montantes atribuídos a cada setor prioritário e a sua distribuição dentro de cada um deles deverão atingir uma massa crítica que lhes permita alcançar resultados significativos.

Prazo: final de 2022.

85

A título de exemplo, o Tribunal não encontrou uma fundamentação para a opção tomada pela Comissão e pelo SEAE de não apoiarem diretamente o setor industrial. Muitas das economias que tiveram avanços consideráveis no seu desenvolvimento registaram uma transformação, passando de agrícolas para industriais. Essa transição não aconteceu no Quénia: a agricultura continua a contribuir para um terço do PIB do país, enquanto a indústria representa apenas 10%, a mesma proporção de há 40 anos. Outro exemplo diz respeito ao setor das tecnologias da informação e comunicação do Quénia, que cresceu 10,9% em 2017, sendo o país conhecido pela sua capacidade de prestação de serviços inovadores (ver pontos 45 a 47).

86

A dotação mais avultada do financiamento do 11.º FED, no montante de 190 milhões de euros (44% do total), beneficiou o setor prioritário «Segurança alimentar e resistência a choques climáticos». Neste setor, a maior parte do apoio destinou‑se a comunidades de terras áridas e semiáridas e aos pequenos agricultores, visando proporcionar‑lhes segurança alimentar e rendimentos mais elevados. O apoio deverá melhorar o nível de vida dessas comunidades, mas não contribui para o progresso na comercialização dos produtos agrícolas e na expansão do setor agroalimentar (ver pontos 51 a 55).

87

O PIN atribuiu 175 milhões de euros ao setor das infraestruturas e enumerou uma série de ambições, abrangendo iniciativas exigentes em termos de recursos, tais como o desenvolvimento de novas fontes de energia solar e eólica e de redes de transporte (por exemplo, estradas e portos). Sem pôr em causa a importância destes planos, o Tribunal considera que o montante é demasiado baixo para a execução de todos eles ou para influenciar substancialmente o desenvolvimento do setor (ver pontos 56 a 62).

88

O setor «Responsabilização das instituições públicas» recebeu um montante de 60 milhões de euros destinado a três sistemas: eleições, gestão das finanças públicas e justiça. Embora a fragilidade do Estado de direito e a corrupção sejam considerados obstáculos de monta ao desenvolvimento do Quénia, a ajuda da UE não lhes faz face diretamente. O Tribunal não encontrou uma fundamentação para a orientação do financiamento para as alternativas à prisão e a assistência jurídica às pessoas mais pobres, em detrimento de combater diretamente a corrupção (ver pontos 63 a 67).

89

O Tribunal examinou uma amostra de ações no Quénia que abrangeram 53% das despesas no âmbito do 10.º FED, avaliando se tinham alcançado as realizações, os efeitos e o impacto esperados. Embora estes projetos tenham produzido em geral as realizações e os efeitos esperados, o Tribunal não encontrou provas de que tivessem tido um impacto visível no desenvolvimento global do país (ver pontos 45 a 78).

Recomendação 3 — Dar prioridade ao desenvolvimento económico sustentável e ao Estado de direito no Quénia

A Comissão e o SEAE devem dar prioridade aos setores com potencial para atrair investimento direto estrangeiro, criar emprego e aumentar as exportações, bem como a ações de reforço do Estado de direito, designadamente a luta contra a corrupção.

Prazo: final de 2022.

O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Bettina JAKOBSEN, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 16 de junho de 2020.

Anexos

Anexo I — Indicadores de desenvolvimento humano no Quénia

Anexo II — Quadros e estatísticas sobre a economia do Quénia

Anexo III — Lista das entrevistas de auditoria

Durante a missão de auditoria no Quénia, de 4 a 14 de fevereiro de 2019, o Tribunal reuniu‑se com as seguintes organizações:

• Câmara de Comércio alemã
• Câmaras de Comércio francesas
• Associação das empresas alemãs no Quénia
• Câmara de Comércio dos Estados Unidos
• Ministério dos Negócios Estrangeiros
• Ministério das Finanças (gestor orçamental nacional)
• Ministério dos Transportes, das Infraestruturas, da Habitação e do Desenvolvimento Urbano
• Ministério da Agricultura
• Ministério da Informação, das Comunicações e da Tecnologia
• Autoridade para o desenvolvimento de Konza Technopolis
• Banco Europeu de Investimento (BEI)
• Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)
• Banco Africano de Desenvolvimento
• Agence française de développement (AFD)
• Representantes da Dinamarca, de França, da Alemanha, do Reino Unido, dos Países Baixos, de Itália e da Suécia
• USAID Kenya
• Banco Mundial, serviço regional
• Organização para a Alimentação e a Agricultura (FAO)
• Kenya Association of Manufacturers
• Kenya Plant Health Inspectorate Service (KEPHIS)
• Visitas a projetos rodoviários e no domínio da seca e da agricultura
• Representantes da autoridade responsável pelas estradas principais do Quénia (KENHA)
• Representantes dos distritos de Marsabit, Isiolo e Laikipia
• Representantes do Kenya Wildlife Service (KWS)
• Representantes da cooperativa das mulheres de Anolei, da Loglogo Girls Secondary School, da Isiolo Girls High School, da Kamboe Primary School e do programa de vacinação de gado

Além disso, um seminário de discussão sobre a pertinência dos setores prioritários definidos pela UE contou com a participação de peritos independentes das organizações seguintes:

• Critical Mass (grupo dedicado à sensibilização para as deslocações de bicicleta)
• Flone Initiative (apoio às mulheres no setor dos transportes)
• Kenya Alliance of Resident Association
• Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis (KIPPRA)
• Comissão Nacional do Quénia para os Direitos Humanos
• Sociedade da Cruz Vermelha do Quénia
• Institute for Development Studies, Universidade de Nairóbi
• Banco Mundial
• Amnistia Internacional — Quénia

Anexo IV — Perceção da corrupção no Quénia

67%	consideram que a corrupção aumentou nos 12 meses anteriores
45%	de utilizadores de serviços públicos pagaram um suborno nos 12 meses anteriores
71%	consideram que o governo tem um pobre desempenho no combate à corrupção
54%	consideram que o cidadão comum pode fazer a diferença no combate à corrupção

Anexo V — Comparação das dotações por país no âmbito do 10.º e 11.º FED

Anexo VI — Ações financiadas ao abrigo do 10.º FED

Subsetor	Descrição	Montante contratualizado (milhões de euros)	% da dotação total
Infraestrutura
Construção de estradas	Estrada entre o rio Merille e Marsabit; estradas rurais na região oriental do Quénia; ligações rodoviárias em falta e instalações de transporte não motorizado em Nairóbi; modernização de estradas de acesso aos parques nacionais do Mount Kenya e de Aberdare e dentro dos mesmos; construção de uma ponte sobre o rio Galana, no parque nacional Tsavo East	177,6	45,4%
Agricultura e desenvolvimento rural
Desenvolvimento do setor agrícola	Investigação em matéria de produtividade agrícola (terras áridas e semiáridas); desenvolvimento da cadeia de valor do sorgo; reintrodução e comercialização da mandioca para melhorar os meios de subsistência através de um modelo de toda a cadeia de valor; produtividade do café; diversificação dos meios de subsistência através do desenvolvimento da cadeia de valor do sorgo e do feijão‑mungo; programa de aumento da produtividade dos cereais no Quénia; aumento da produtividade e rentabilidade dos pequenos agricultores através da promoção e aumento de escala das boas práticas agrícolas e da agricultura de conservação em zonas semiáridas produtivas	46,2	11,8%
Gestão dos riscos de seca	Melhoria dos meios de subsistência das comunidades pastoris de Samburu; aumento da resistência das comunidades às secas através de sistemas inovadores baseados nos mercados; reforço da resposta e resistência das comunidades às secas; 2.º instrumento ambiental para as comunidades; gestão de secas nas terras áridas e semiáridas; fomentar e reforçar as empresas e os sistemas de mercado em terras áridas e semiáridas sujeitas a secas; meios de subsistência sustentáveis através do desenvolvimento da cadeia de valor nas comunidades pastoris de Turkana; seguros para o gado com base num índice; ciência como suporte da conceção de ações e das decisões sobre as políticas ao nível das comunidades; programa de proteção das torres de água e de atenuação e adaptação aos efeitos das alterações climáticas; missão independente de averiguação dos factos na floresta de Embobut	40,4	10,3%
Resistência às secas	Fundo de contingência para secas	9,7	2,5%
Criação de capacidade institucional	Assistência técnica à NDMA; gestão de secas nas zonas de terras áridas e semiáridas	14,4	3,7%
Desenvolvimento rural	Iniciativas de desenvolvimento das comunidades	19,2	4,9%
Governação, comércio e cooperação
Apoio à descentralização	Diversos projetos de apoio à descentralização e ao desenvolvimento económico local	17,6	4,5%
Apoio à sociedade civil	Reforço da sociedade civil para uma participação mais eficaz na governação democrática e nas reformas; superar as divisões através de um programa de governação com responsabilização	4,0	1,0%
Eleições	Apoio à reforma eleitoral e ao processo de referendo constitucional	2,4	0,6%
Apoio jurídico e judicial	Assistência técnica ao Ministério da Justiça	0,9	0,2%
Desenvolvimento do comércio e do setor privado	Apoio às negociações de um acordo de parceria económica abrangente; programa de normas e acesso aos mercados UE‑Quénia (SMAP); componente do setor privado do SMAP; componente do KEPHIS do SMAP; SMAP (KEBS); SMAP (DVS); assistência técnica ao SMAP; fornecimento de equipamento de laboratório ao KEBS, à DVS e ao KEPHIS; acordo de administração com o Banco Mundial	14,1	3,6%
Cooperação técnica	Projetos de assistência técnica a vários serviços governamentais	7,4	1,9%
Não contratualizado		37,4	9,6%
Total		391,4	100,0%

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

A estrada Merille‑Marsabit (contribuição do FED: 88 milhões de euros, representando 22% do 10.º FED e 50% do setor «Infraestruturas de transportes») foi o último troço da estrada principal de 1 495 km que liga Nairóbi a Adis Abeba, na Etiópia. A sua finalidade era aumentar o crescimento económico de forma sustentável e equitativa, o que se refletiu não só nos indicadores de crescimento do PIB e do comércio, mas também no coeficiente de Gini (uma medida da desigualdade), na contagem da pobreza, na taxa de emprego, no conforto dos passageiros e na segurança rodoviária, o que sugere uma maior componente social.

As estradas turísticas nos parques nacionais (contribuição do FED: 13 milhões de euros) visaram principalmente o aumento do número de visitantes nesses parques, por exemplo através da modernização das estradas de acesso no Parque Nacional do Mount Kenya e no Parque Nacional de Aberdare.

Os projetos destinados a melhorar as estradas urbanas em Nairóbi (contribuição do FED: 31 milhões de euros) incidiram no crescimento económico equitativo através da melhoria da gestão e das operações de tráfego na cidade de Nairobi e na sua periferia. Além das instituições visadas em termos de reforço das capacidades, espera‑se que um vasto conjunto de agentes sociais e económicos beneficie de melhores acessibilidades, de menores custos de transporte, do desenvolvimento do setor privado e de oportunidades de emprego. O projeto utilizou indicadores como: a taxa de crescimento do PIB, o coeficiente de Gini, estatísticas sobre o comércio, a contagem da pobreza, a taxa de desemprego, a redução da poluição e o aumento do conforto e da segurança.

O objetivo do programa de aumento da produtividade dos cereais (contribuição do FED: 27,1 milhões de euros) era apoiar os pequenos agricultores a passar da agricultura de subsistência para a agricultura como negócio, melhorando o rendimento de várias culturas.

A finalidade do projeto de produtividade agrícola (contribuição do FED: 4 milhões de euros) era melhorar o bem‑estar dos agregados familiares em regiões de terras áridas e semiáridas, aumentando a produtividade, a comercialização dos produtos e os níveis de rendimento. Este projeto tinha como meta reduzir o número de criadores de gado de pastorícia que vivem abaixo do limiar de pobreza e diminuir a proporção de crianças com deficiências causadas pela subnutrição.

As ações que incidiram nas boas práticas agrícolas (contribuição do FED: 9,5 milhões de euros) destinaram‑se a apoiar os pequenos agricultores, principalmente na agricultura de subsistência, a aumentarem a produtividade.

A finalidade do fundo de contingência para secas (contribuição do FED: 9,7 milhões de euros) foi acelerar a resposta a episódios de seca, protegendo a base de ativos existente no Quénia. Para o efeito, foi criada uma reserva de financiamento antecipado que poderá ser utilizada sem esperar pelo cumprimento dos compromissos em matéria de ajuda. Espera‑se que o fundo melhore a resistência à seca das comunidades que vivem em terras áridas e semiáridas e reduza o número de pessoas que necessitam de ajuda alimentar.

O objetivo dos projetos de apoio aos meios de subsistência (contribuição do FED: 1,7 milhões de euros) foi promover a diversificação da exploração pecuária, fomentar mercados fortes de animais e produtos animais e consolidar a base de conhecimentos para aumentar a atenuação das alterações climáticas e a orientação para o mercado.

O programa de normas e acesso aos mercados (SMAP — contribuição do FED: 12,1 milhões de euros), no setor «Responsabilização das instituições públicas», destinou‑se a reforçar o quadro jurídico e as infraestruturas institucionais de ensaio e certificação de produtos de origem vegetal e animal. Uma das finalidades do projeto foi apoiar as exportações, mas as partes interessadas que beneficiam de ensaios laboratoriais aos produtos incluíram também os pequenos agricultores.

Anexo VII — Ações financiadas ao abrigo do 11.º FED

Sustainable Infrastructure
EDF No	Sub-sector	Description	€ million contracted	% of total allocation
11º FED	Energia e transportes	Apoio aos setores da energia e dos transportes do Quénia	12,8	2,9%
	Infraestrutura	Contribuição para o instrumento de investimento para África para apoiar os setores da energia e dos transportes do Quénia – Porto de Mombaça	19,6	4,5%
	Transportes	Programa de mobilidade urbana	-	0,0%
	Energia	Contribuição para a Plataforma de Investimento para África para apoiar o setor da energia do Quénia	7,0	1,6%
	Estradas rurais	Estradas rurais resistentes às alterações climáticas, através de financiamento combinado com o instrumento de investimento para África (com a AFD)	30,0	6,9%
	Total do setor		69,3	15,9%
Segurança alimentar e resistência a choques climáticos
FED	Subsetor	Descrição	Montante contratualizado (milhões de euros)	% da dotação total
11º FED	Desenvolvimento do setor agrícola	Apoio ao processo de transformação agrícola e à gestão descentralizada das terras	15,8	3,6%
	Gestão dos riscos de seca	Pôr termo às situações de emergência causadas por secas: apoio à gestão e coordenação dos riscos de seca	29,7	6,8%
	Resistência às secas	Pôr termo às situações de emergência causadas por secas: infraestruturas resistentes ao clima para melhorar o abastecimento de água e o saneamento nas terras áridas e semiáridas	19,3	4,4%
	Resistência às secas	Pôr termo às situações de emergência causadas por secas: apoio a meios de subsistência resistentes e à gestão dos riscos de seca	30,1	6,9%
	Desenvolvimento do setor agrícola	Agri-biz: empregos dignos para os jovens e as mulheres nas cadeias de valor agrícolas do Quénia	23,2	5,3%
	Desenvolvimento do setor agrícola	AgriFI: apoio à agricultura produtiva	45,0	10,3%
	Total do setor		163,0	37,5%
Responsabilização das instituições públicas
11º FED	Assistência eleitoral	Programa de longo prazo de assistência às eleições (LEAP)	5,0	1,1%
	Estado de direito	Programa de capacitação jurídica e prestação de assistência jurídica (PLEAD)	29,1	6,7%
	Gestão das finanças públicas	Responsabilização das instituições públicas e prestação de serviços públicos (PASEDE)	26,0	6,0%
	Total do setor		60,1	13,8%
Medidas de apoio
11º FED	Medidas de apoio	Medidas de apoio	2,9	0,7%
	Cooperação e diálogo	Mecanismo de cooperação e diálogo	5,0	1,1%
	Total do setor		7,9	1,8%
	TOTAL		300,4	69,0%

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

Glossário

Agenda para a Mudança: roteiro da UE para a política de desenvolvimento, que introduz vários princípios fundamentais e prioridades para aumentar o impacto e a eficácia da ajuda.

Banco Europeu de Investimento: banco da UE, que é propriedade dos Estados‑Membros e representa os seus interesses. Trabalha em estreita colaboração com as outras instituições da UE na execução da política da União.

Delegação da UE: estrutura da Comissão Europeia que representa os interesses da UE e os seus cidadãos em países de acolhimento de todo o mundo.

Financiamento combinado: combinação de empréstimos e subvenções, com a finalidade de mobilizar capitais adicionais.

Fundo Europeu de Desenvolvimento: principal instrumento utilizado pela UE para prestar ajuda aos países de África, das Caraíbas e do Pacífico e aos Países e Territórios Ultramarinos.

Indicador de efeitos: variável mensurável que proporciona informações para avaliar as consequências das realizações para os beneficiários.

Indicador de impacto: variável mensurável que proporciona informações sobre as consequências a longo prazo de um projeto ou programa concluído a nível socioeconómico, ambiental ou financeiro.

Indicador de realizações (também designado por indicador de processo): variável mensurável que proporciona informações para avaliar o que foi produzido ou alcançado por um projeto ou programa.

Indicador de recursos: variável mensurável que proporciona informações sobre os meios humanos, financeiros, físicos, administrativos e regulamentares utilizados para a execução de um projeto ou programa.

Objetivos de Desenvolvimento do Milénio: metas a nível mundial para reduzir a pobreza e as suas manifestações até 2015. Foram definidos pelos líderes mundiais e pelas principais instituições de desenvolvimento na Cimeira do Milénio da ONU, em setembro de 2000.

Pobreza: estado em que uma pessoa carece dos recursos para suprir as necessidades básicas de subsistência e vê ser‑lhe negada a oportunidade de participar na sociedade.

Programação da ajuda para o desenvolvimento: processo de decisão durante o qual o Serviço Europeu para a Ação Externa e a Comissão estabelecem as estratégias, prioridades e dotações da ajuda.

Resultado: efeito imediato de um projeto ou programa após a sua conclusão, por exemplo o aumento da empregabilidade dos participantes em cursos ou a melhoria da acessibilidade na sequência da construção de uma nova estrada.

Sustentabilidade: capacidade de um projeto de desenvolvimento manter os resultados pelo tempo necessário (ou seja, a qualidade de ser autossuficiente e/ou de estar suficientemente bem estabelecido ou financiado para continuar).

Lista de siglas e acrónimos

ACP: Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico

AFD: Agence française de développement

BEI: Banco Europeu de Investimento

DG DEVCO: Direção‑Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento

DG ECHO: Direção‑Geral da Proteção Civil e das Operações de Ajuda Humanitária Europeias

DG: Direção‑Geral da Comissão Europeia

FAO: Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura

FED: Fundo Europeu de Desenvolvimento

FMI: Fundo Monetário Internacional

ICD: Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento

KEBS: Kenya Bureau of Standards

KEPHIS: Kenya Plant Health Inspectorate Service (Serviço de Inspeção Fitossanitária do Quénia)

NDMA: Autoridade nacional para a gestão de secas (National Drought Management Authority)

OCDE: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

OIT: Organização Internacional do Trabalho

ONG: organização não governamental

ONU: Organização das Nações Unidas

PIB: Produto Interno Bruto

PIN: Programa Indicativo Nacional

PPP: parceria público‑privada

SEAE: Serviço Europeu para a Ação Externa

SMAP: programa de normas e acesso aos mercados

TFUE: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

TIC: tecnologias da informação e comunicação

Respostas da Comissão e do SEAE

Síntese

O Quénia é uma democracia em funcionamento, a maior e mais diversificada economia da África Oriental, bem como um centro regional de transportes, finanças e comércio. Em 2014, tornou-se um país de rendimento médio-baixo, o único na África Oriental, a par do Sudão. O Quénia contribui com tropas de manutenção da paz para a Missão da União Africana na Somália (AMISOM) e acolhe cerca de meio milhão de refugiados da Somália e do Sudão do Sul. É um país estratégico no território mais alargado do Corno de África com o qual a UE partilha interesses, valores liberais e democráticos, bem como agendas multilaterais. Tem potencial para desempenhar um papel estabilizador na região.

A democracia permanece frágil no país, onde persistem a desigualdade, a divisão étnica e problemas de governação, como a corrupção e a violência eleitoral. Estas questões têm de ser abordadas, uma vez que poderão inibir o Estado de direito e o desenvolvimento económico no país. No seguimento da sua reeleição, em 2017, o Presidente Uhuru Kenyatta lançou um plano de desenvolvimento ambicioso, a sua Agenda dos «Quatro Grandes», intensificou o combate à corrupção, que conduziu à detenção de vários políticos de perfil elevado e deu início a um plano de reconciliação com o líder da oposição.

Neste contexto, e após o Quénia ter passado por momentos difíceis durante as eleições gerais de 2017, a UE dispõe-se a reforçar as suas relações com o país. Através do diálogo e da cooperação, a UE já contribuiu para o progresso social e económico do Quénia. Agora, a UE procura estabelecer uma parceria com o Quénia, expandindo os investimentos de apoio à Agenda dos Quatro Grandes; aprofundando o diálogo e a cooperação em matérias de interesse comum, como o desenvolvimento sustentável e gerador de emprego, a luta contra o terrorismo ou o combate às alterações climáticas; e aliando-se na manutenção da paz e segurança na região mais alargada e nas agendas multilaterais.

Com o apoio da cooperação da UE, o Quénia registou consideráveis progressos ao nível económico, social e institucional.

• A percentagem de cidadãos quenianos que vivem abaixo do limiar de pobreza internacional (1,90 dólares por dia em PPC 2011) diminuiu de 43,6 %, em 2005/2006, para 35,6 %, em 2015/2016. A incidência da pobreza é uma das mais reduzidas na África Oriental, inferior à média regional da África subsaariana.
• Na mais recente classificação do Banco Mundial relativa à facilidade de iniciar uma atividade empresarial, em 2020, a atração do Quénia para os investidores subiu seis lugares, para o 56.º numa lista de 190 economias. As melhorias refletiram-se ao longo de três anos, levando o Quénia a passar do 92.º lugar, em 2017, para o 80.º, em 2018, e para o 61.º, em 2019. Em 2019, o embaixador americano organizou uma reunião de negócios com o Presidente Kenyatta onde os representantes do setor privado tiveram a oportunidade de manifestar as suas preocupações e apelar a reformas.
• A União Europeia trabalha incansavelmente pela igualdade de género, muito em particular, na esfera política. Em 2010, o Quénia adotou uma nova constituição que altera radicalmente a organização das suas instituições políticas. De entre as suas disposições, destacam-se as cláusulas que defendem uma representação de género mais significativa. A União Europeia continua a apoiar iniciativas que visam fomentar a igualdade de género. Em 2019, por exemplo, a União Europeia financiou parcialmente o reality show televisivo de grande êxito, Ms President.

Introdução

Pontos 08-10 — Ajuda ao desenvolvimento

A Política de Desenvolvimento da UE deve ser conduzida no âmbito dos princípios e objetivos de ação externa da União. A alínea d) do artigo 21.º do Tratado inclui, entre os objetivos de ação externa da UE, «apoiar o desenvolvimento sustentável nos planos económico, social e ambiental dos países em desenvolvimento, tendo como principal objetivo erradicar a pobreza». O artigo 208.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) estipula que o «objetivo principal da política da União neste domínio é a redução e, a prazo, a erradicação da pobreza».

O Regulamento (UE) 2015/322 do Conselho, de 2 de março de 2015 relativo à implementação do 11.º Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED), estabelece que a cooperação do FED deve contribuir para:

1. promover o desenvolvimento económico, social e ambiental sustentável e inclusivo;
2. consolidar e apoiar a democracia, o Estado de direito, a boa governação, os direitos humanos e os princípios do direito internacional aplicáveis; e
3. executar uma abordagem baseada em direitos que englobe todos os direitos humanos.

Assim sendo, a cooperação para o desenvolvimento da UE tem em conta o equilíbrio de objetivos complexos a visar na política de desenvolvimento.

A Comissão e o SEAE consideram importante que a ajuda ao desenvolvimento da UE ao Quénia seja avaliada no âmbito do quadro legal da cooperação para o desenvolvimento da UE.

Observações

Pontos 25-36 — dotação do FED em geral

Pontos 27-32 — A Comissão atribuiu 90 % dos montantes do FED destinados ao Quénia mediante um método normalizado aplicado a todos os países ACP.

A metodologia utilizada para a repartição do financiamento do FED entre os diversos países integra-se no processo geral de programação, não sendo, por isso, um exercício isolado.

A Comissão e o SEAE atribuíram fundos ao Quénia com base na avaliação das necessidades, das capacidades e do desempenho do país, articulados por meio de uma análise quantitativa e qualitativa, em conformidade com os critérios estipulados na Agenda para a Mudança e no Acordo de Cotonu. A Comissão e o SEAE relembram que o estabelecimento das prioridades de desenvolvimento de cada país e a estimativa (e comparação) dos défices de financiamento são incumbências não contempladas no objetivo do método de repartição.

Qualquer método de repartição de financiamento requer avaliações comparáveis. As necessidades específicas e o desempenho passado do Quénia refletiram-se nos indicadores selecionados para o modelo de repartição. O ajustamento qualitativo proporcionou mais uma oportunidade para captar a avaliação específica do país e ajustar a dotação inicial em até 25 %, que, no caso do Quénia, resultou num ajustamento de 10 %. Os Estados-Membros analisaram a avaliação final, considerando-a apropriada, dada a inexistência de propostas de ajustamento adicionais.

A Comissão e o SEAE avaliaram e compararam os países utilizando indicadores comparáveis de necessidade (tendo em conta, inter alia, as tendências de desenvolvimento económico e social/humano e a trajetória de crescimento, bem como os indicadores de vulnerabilidade e fragilidade), capacidade e desempenho, conforme previsto no Acordo de Cotonu e na Agenda para a Mudança, nos seguintes moldes:

• População (P); Correlação positiva: quanto maior a população, maior a dotação.
• Rendimento Nacional Bruto per capita (RNB p/c), um indicador de necessidade e capacidade, bem como uma medida aproximativa de pobreza; Correlação negativa: quanto mais elevado o RNB per capita, mais reduzida a dotação.
• Índice de capital humano (ICH), um indicador de necessidade que reflete o estado do desenvolvimento humano num país estreitamente relacionado com os Objetivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM); Correlação negativa: quanto mais elevado o ICH per capita, mais reduzida a dotação.
• O Índice de Vulnerabilidade Económica (IVE), um indicador de vulnerabilidade e fragilidade que mede os constrangimentos estruturais ao crescimento representados pela exposição a, e a incidência de, choques exógenos; Correlação positiva: quanto mais elevada a vulnerabilidade, maior a dotação.
• Indicadores Mundiais de Governação (IMG), um indicador de compromissos, desempenho e impacto que agrega seis dimensões da governação: assim sendo, a governação, o Estado de direito e o controlo da corrupção constam da fórmula, e as insuficiências em matéria de Estado de direito e de controlo da corrupção influenciaram negativamente a afetação de verbas ao Quénia.

Uma vez que os indicadores mencionados acima são, na sua maioria, compostos, a avaliação do Quénia teve em conta diferentes dimensões de necessidades e desempenho, que foram comparadas com as de outros países ACP:

• o valor produzido pela economia per capita;
• população subnutrida;
• taxa de mortalidade infantil para crianças de idade igual ou inferior a cinco anos;
• taxa bruta de matrículas no ensino secundário;
• taxa de alfabetização de adultos;
• o isolamento do país;
• a concentração das exportações de mercadorias e a instabilidade das exportações de bens e serviços;
• as partes da agricultura, da silvicultura e das pescas na economia e a instabilidade da produção agrícola;
• a percentagem da população em zonas costeiras de elevação reduzida: vítimas de catástrofes naturais;
• capacidade de expressão e responsabilização;
• estabilidade política e ausência de violência; eficácia da administração pública;
• qualidade da regulamentação;
• Estado de direito;
• controlo da corrupção³⁹.

Apesar de o desempenho relativamente fraco em matéria de Estado de direito e do controlo da corrupção se ter refletido numa redução das verbas atribuídas ao Quénia, dada a interação do desempenho na governação com outros critérios de necessidade e capacidade, o país continuou a beneficiar de financiamento. O objetivo da afetação não era excluir os países da futura cooperação bilateral com base num único indicador ou subconjunto de indicadores. Tal não seria conforme com o Acordo de Cotonu. O empenhamento dos países na mudança estrutural constitui um critério indefinido não previsto nas orientações estratégicas.

A par do processo de afetação, as Delegações da UE analisaram as necessidades e os objetivos de desenvolvimento de país parceiro, conforme disposto nos seus planos nacionais de desenvolvimento. No caso do Quénia, a estratégia de desenvolvimento do país «Vision 2030» está integrada no programa indicativo nacional (PIN), pelo que foi realizada uma avaliação completa das necessidades do país.

Pontos 32-36 — Países muito populosos como o Quénia receberam proporcionalmente menos financiamento

Conforme estipulado na Agenda para a Mudança, a afetação tinha por objetivo atribuir mais fundos aos países mais necessidades. Foi possível cumprir esse objetivo com um aumento das afetações para os países menos desenvolvidos (PMD) e os países de rendimento baixo (PRB) acompanhado de uma redução das afetações para os países de rendimento médio-alto (PRMA) e os países de rendimento alto (PRA), conforme reconhecido pelo TCE. O objetivo não era reproduzir a afetação do 10.º FED, como demonstra o facto de as afetações do 11.º FED diferirem das do 10.º FED (consultar o anexo V).

O Quénia recebeu proporcionalmente menos financiamento por se incluir entre os países ACP com maior número de habitantes. À semelhança da afetação baseada no desempenho, utilizada pelos bancos multilaterais de desenvolvimento, a limitação do indicador populacional é uma prática comum dos modelos de afetação de ajuda. É essencial «para evitar que os países com maior número de habitantes recebam parcelas substanciais do montante total da ajuda»⁴⁰.

Para além disso, a Comissão não utiliza o cálculo compensatório da «ajuda per capita» como critério para a afetação da ajuda nem considera que a obtenção de níveis idênticos de ajuda por pessoa em todos os países seja um valor de referência ideal para a afetação de ajudas. Esta abordagem também ignoraria a dinâmica das economias de escala na ajuda pública ao desenvolvimento (APD).

Pontos 37-67 — programa do 11.º FED no Quénia

Pontos 37-40: «Agenda para a Mudança»

Segundo as linhas orientadoras da programação da Comissão, para alcançar uma massa crítica na seleção de um setor, é necessário ter em conta o conhecimento, os recursos humanos (incluindo a capacidade para o diálogo sobre políticas) e os recursos financeiros. A Agenda para a Mudança enquadra a programação, comprometendo-se a aumentar os recursos para i) a boa governação, os direitos humanos e a democracia, e ii) o crescimento económico inclusivo e sustentável para o desenvolvimento humano. No âmbito desta segunda prioridade, a Agenda para a Mudança concentra-se nas questões de proteção social, saúde e educação, reforço do enquadramento empresarial e integração regional mais profunda, bem como de sustentabilidade da agricultura e da energia.

Um crescimento inclusivo e sustentável é um elemento fundamental para a redução da pobreza a longo prazo, sendo os padrões de crescimento tão importantes quanto as taxas de crescimento. Para este efeito, a UE visa promover um crescimento mais inclusivo caracterizado pela possibilidade de as pessoas participarem e beneficiarem da riqueza e da criação de emprego. É essencial promover o trabalho digno, o que abrange a criação de emprego, a garantia de direitos no trabalho, a proteção social e o diálogo social.

Pontos 41-47 — O fundamento da definição de setores não é suficientemente claro

A Comissão e o SEAE selecionaram os setores prioritários a apoiar em 2014, com base no plano nacional de desenvolvimento do Quénia («Vision 2030») e nos respetivos programas de implementação conhecidos como Plano a Médio Prazo. Para a seleção dos subsetores da agricultura e dos transportes, a Avaliação da Cooperação da União Europeia com o Quénia de 2006-2012, que já progredira muito por altura da formulação do Programa Indicativo Nacional (PIN) do 11.º FED, reforçou a fundamentação de que o apoio a essas áreas tinha um potencial e um efeito de redução da pobreza significativos e deveria, por conseguinte, continuar. Em 2018, a União Europeia ajustou o PIN do 11.º FED à Agenda dos Quatro Grandes, reorientando o primeiro setor prioritário relacionado com a agricultura para a «criação de empregos e resiliência».

Relativamente ao setor agrícola, a maior vantagem comparativa do Quénia poderia ser estimular as cadeias de valor agrícolas para a transformação. A Comissão pretende chamar a atenção para o facto de esse ter sido o enfoque de dois projetos financiados pelo 11.º FED de apoio à agricultura familiar produtiva, adaptada e integrada no mercado, que incluem uma contribuição para a Facilidade de Investimento para África (AgriFi) e «Agri-biz: trabalho digno para os jovens e as mulheres nas Cadeias de Valor Agrícolas no Quénia» (Agribiz).

A Comissão e o SEAE concordam que a urbanização e o crescimento populacional são os principais motores que requerem a criação de empregos dentro e ao redor das cidades. De notar, contudo, que se previu uma quantia significativa de apoio para a melhoria das infraestruturas urbanas (10.º FED: Missing Links — Nairobi Urban Roads; 11.º FED: Nairobi Urban Mobility Programme), que visa a eliminação de um dos principais obstáculos para permitir a plena concretização do potencial de Nairobi para a criação de emprego. A Comissão gostaria igualmente de sublinhar que a criação de emprego se materializa não só na manufatura, mas também nos serviços. Os serviços financeiros são um dos principais setores de serviços de Nairobi. O apoio da UE que visa o acesso ao financiamento na agricultura e na energia (um importante elemento no PIN do 11.º FED) exerce um impacto benéfico direto sobre esse setor.

A Comissão e o SEAE apoiam reformas ao nível do enquadramento empresarial, através do seu diálogo com o setor privado local e o governo do Quénia, promovendo processos de adjudicação de contratos públicos transparentes e justos, e decisões de investimento que proporcionem oportunidades ao setor manufatureiro local, como o SMAP, Standards and Market Access Programme (Programa sobre as Normas de Acesso ao Mercado) do 10.º FED.

A Comissão concorda com o TCE, que as TIC são um setor dinâmico com um significativo potencial de criação de emprego. Por esse motivo, no início de 2020, o Quénia recebeu a visita da vice-presidente executiva da Comissão, Margarethe Vestager, a que se seguiu um encontro conjunto de uma delegação da UE e da ONU com o Ministro das TIC do Quénia. Em geral, este setor está a ser devidamente tomado em consideração na atual fase de pré-programação com vista a criar um instrumento que possa suceder ao 11.º FED.

Pontos 48-50 — A coordenação entre doadores teve pouca influência na escolha dos setores prioritários

A Comissão e o SEAE gostariam de realçar o facto de manterem uma cooperação muito estreita com outros doadores nos grupos de trabalho relativos ao setor. Assim sendo, e como demonstrou a matriz de doadores do PIN, todos os intervenientes estão bem cientes das prioridades dos outros doadores. A cooperação com outros doadores influencia a Comissão e o SEAE na escolha dos setores prioritários. Embora o Programa Indicativo Nacional (PIN), o Programa Indicativo Regional (PIR) e as intervenções temáticas se tenham traduzido numa resposta abrangente e alcançado quantias substanciais, isoladamente, correriam o risco de não responder às necessidades, que eram demasiado grandes para qualquer parceiro de desenvolvimento por si só. O efeito combinado dos esforços dos diversos parceiros de desenvolvimento, contudo, incrementou o impacto de cada um.

Embora correta, a afirmação de que, como documento, a Estratégia de Cooperação Conjunta de 2015, não poderia influenciar a programação do Programa Indicativo Nacional do 11.º FED realizado no ano anterior, não deve sobrepor-se ao facto de a estreita cooperação entre os Estados-Membros da UE e a dinâmica resultante da Estratégia Conjunta de Cooperação já existirem em 2014. Por conseguinte, a formulação do Programa Indicativo Nacional do 11.º FED teve em conta não só as áreas específicas em que tanto os Estados-Membros da UE (incluindo as instituições para o financiamento do desenvolvimento dos Estados-Membros) como o Banco Europeu de Investimento participaram ativamente, mas também os vários horizontes de planeamento. Por exemplo, no que respeita ao apoio à agricultura, a Decisão da Comissão C (2015)7454 final, tomada no quadro da implementação do 11.º FED, estipula a continuidade do apoio conjunto às políticas no setor agrícola. Este apoio teve início durante o 10.º FED entre a UE, a Alemanha e a Suécia. Esta Decisão influenciou a escolha dos setores para o 11.º FED.

Pontos 51-55 — Os auxílios à agricultura apoiaram a segurança alimentar, mas não incidiram suficientemente no crescimento e na produtividade do setor

A Comissão e o SEAE desejam chamar a atenção para o facto de vários estudos provarem que o potencial de redução da pobreza dos investimentos no setor agrícola em África é superior em relação a todos os outros setores. Por exemplo, segundo estimativas do Banco Mundial, «o efeito de participação do crescimento agrícola (para a redução da pobreza) é, em média, 1,5 a 2 vezes superior ao que se verifica nos setores não agrícolas»⁴¹). No seguimento da avaliação intercalar de 2017 do 11.º FED, o setor foi reorientado, de «segurança alimentar e resiliência aos choques climáticos» para «criação de emprego e resiliência», e a dotação para o setor foi incrementada para 228,5 milhões de EUR. Assim sendo, o apoio da UE ao Quénia foi ajustado precisamente para abordar as questões de criação de emprego para a juventude no Quénia e apoiar a agroindústria e o setor agroalimentar. Por exemplo, a partir de maio de 2020, o programa AgriFi Kenya concedeu subvenções a 14 empresas, cofinanciando planos de negócios que visavam 124 545 pequenos agricultores, com o objetivo de criar mais postos de trabalho e dar diretamente emprego a pelo menos mais 10 000 pessoas.

A Comissão também deseja sublinhar que uma grande parte dos fundos do PIN têm sido orientados para o crescimento e a produtividade agrícolas, Dos 145,5 milhões de EUR, mais de metade dos fundos afetos ao primeiro setor prioritário (60 %) apoiam o crescimento e a produtividade do setor (um mínimo de 88,5 milhões de EUR através dos programas de financiamento misto AgriFi (45 milhões de EUR) e AgriBiz (43,5 milhões de EUR). Para além disso, 36,6 milhões de EUR ainda estão em execução no âmbito do 10.º FED, o Kenya Cereal Enhancement Programme (KCEP) e o programa Improved Productivity and Profitability and Good Agricultural Practice nas áreas das ASAL (IPP-GAP) que também contribuem para o crescimento e a produtividade no setor agrícola.

Pontos 56-62 — Os apoios a infraestruturas são pertinentes, mas os planos não são realistas à luz do financiamento disponível

A infraestrutura sustentável do setor prioritário foi selecionada com base na experiência adquirida durante o 10.º FED, a avaliação então a decorrer do Apoio da UE ao Quénia de 2006-2012, e as opiniões firmes do governo do país parceiro demonstraram que o seu impacte no crescimento económico foi substancial.

A Comissão concorda com o TCE: 175 milhões de EUR é muito pouco, comparativamente às necessidades no setor das infraestruturas. O PIN do 11.º FED, contudo, foi elaborado tendo em conta o seguinte (a) estas áreas receberiam outros fundos da UE através de programas temáticos e regionais⁴², e o financiamento misto alavancaria significativamente o impacte das subvenções da UE; (b) as ações dos Estados-Membros da UE incrementariam a pegada da UE; (c) outros parceiros de desenvolvimento também interviriam com os seus financiamentos. Se as necessidades de um setor fulcral forem demasiado elevadas para um só parceiro de desenvolvimento, a única solução para avançar será reunir recursos, aplicando um dos principais temas da Agenda para a Mudança: a parceria.

O montante do apoio da UE às infraestruturas de transporte e energia no âmbito do Programa Indicativo Nacional (175 milhões de EUR) terá de ser agregado com fundos provenientes dos programas temáticos e regionais da UE; multiplicado pelo efeito da combinação de empréstimos das Instituições para o Financiamento do Desenvolvimento (IFD). A modalidade do financiamento misto, que alavanca as subvenções da UE com empréstimos das IFD, também estava prevista como modalidade de implementação preferencial no Programa Indicativo Nacional do 11.º FED.

Para além disso, a Comissão sublinha que, na ponderação de novas modalidades de financiamento, como o financiamento misto e as garantias orçamentais, deve ter-se em conta os recursos financeiros mobilizados e não apenas a componente subvenção utilizada (ou os fundos provisionados no caso das garantias). O relatório do TCE centra-se na componente subvenção unicamente no âmbito das operações de financiamento misto, perdendo, assim, o efeito de alavanca destes fundos que pode ser dez vezes superior. É importante sublinhar esse facto, uma vez que está em sintonia com a Agenda de Ação de Adis Abeba e o objetivo de alavancar fundos do setor privado a fim de colmatar as atuais lacunas de financiamento para cumprir os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS).

Por último, mas não menos importante, a Comissão e o SEAE desejam reiterar que a União Europeia não trabalha isoladamente e que os seus fundos complementam os fundos atribuídos pelos outros doadores. Para incrementar as sinergias, a União Europeia empenhou-se num exercício de programação conjunta com os Estados-Membros representados no Quénia e o Banco Europeu de Investimento.

Pontos 63-67 — A ajuda ao setor da governação não incidiu diretamente na luta contra a corrupção

A Comissão e o SEAE concordam que a corrupção é um dos principais obstáculos ao desenvolvimento do Quénia, mas um desafio societário de raízes profundas que não pode ser frontalmente atacado. O apoio aos sistemas eleitorais a fim de introduzir questões políticas, promover o acesso à justiça e fomentar a transparência das finanças públicas são aspetos importantes a trabalhar para ajudar a sociedade queniana a fazer a transição de um contrato social motivado pela corrupção e o favorecimento para uma democracia moderna funcional.

No que respeita à escolha de priorizar o acesso à justiça para os pobres e as alternativas à prisão, a escolha foi claramente feita em conformidade com a política da UE relativa à justiça e aos direitos humanos. A decisão teve em conta a inexistência de um acesso significativo à justiça para os pobres no país, as condições desumanas e a sobrelotação dos estabelecimentos prisionais do Quénia, resultante do recurso frequente e amiúde abusivo à prisão preventiva.

A intervenção da UE no setor da justiça do Quénia também visava melhorar a qualidade e a eficácia do sistema de justiça penal, incluindo a capacitação e o desenvolvimento organizacional do Ministério Público (MP). Em princípio, o fortalecimento do sistema/da cadeia de justiça penal e, em particular, do MP, deveria permitir ao país parceiro melhorar as suas capacidades para investigar e acionar processos penais, incluindo de corrupção.

Em acréscimo, o apoio da UE ao Quénia centrou-se na gestão das finanças públicas. Já se demonstrou que as melhorias na gestão das finanças públicas estão associadas a melhorias nas perceções de corrupção, após o controlo de outros fatores. Melhorar os controlos da gestão das finanças públicas parece ser mais importante do que melhorar a transparência. Assim sendo, o reforço da gestão das finanças públicas — execução orçamental, contabilidade, auditoria e supervisão — influencia a corrupção e é um alvo razoável de reformas quando o objetivo é travar a corrupção.

A União Europeia também contribuiu para o combate à corrupção através de atividades diplomáticas. Os embaixadores da UE levantaram regularmente essa questão nas reuniões com os seus homólogos, em todos os níveis do Governo do Quénia e, muito em particular, por ocasião do diálogo em torno do artigo 8.º. Por fim, o plano de combate à corrupção do Presidente Kenyatta foi lançado após a sua reeleição, em 2018, e deve ser reconhecido.

Por último, mas não menos importante, a Comissão e a SEAE gostariam de sublinhar que a corrupção não é o único indicador do empenhamento de um país nas reformas estruturais. Na mais recente classificação do Banco Mundial dos países onde é mais fácil exercer uma atividade económica (Easy of Doing Business 2020), a atração do Quénia para os investidores subiu seis lugares, para o 56.º, numa lista de 190 economias, e apesar de, em 2017, ainda ocupar o 92.º lugar.

Pontos 68-78 — Impacto/realizações do 10.º FED no Quénia

Pontos 69-72 — O apoio da UE à construção de estradas melhorou o acesso aos serviços básicos, mas a contribuição para o desenvolvimento económico não está demonstrada

A Comissão considera que o apoio da UE às vias rodoviárias melhorou o acesso aos serviços básicos e que o seu impacto é visível. A estrada Merille-Marsabit, construída com fundos da UE, é um bom exemplo. O tráfego diário médio no período entre dezembro de 2018 e janeiro de 2020 foi de 543 veículos de todas as categorias em ambas as direções. Trata-se de um aumento de cerca de 22 % desde 2017 e de quase 400 % desde 2014. Esses dados revelam um impacte muito significativo no que antes se considerava uma zona remota e fortemente negligenciada.

A maioria dos parceiros de projeto da UE reconhece o forte impacte económico e transformador da via. A fábrica de leite de camela que o TCE visitou apresenta dados que corroboram esta afirmação. A fábrica expandiu-se e aumentou as suas vendas. O leite já pode ser transportado para a fábrica a partir de uma área muito mais vasta e proporcionará rendimento aos fornecedores, precisamente devido à estrada financiada pela UE. Trata-se de uma boa ilustração do impacto económico da estrada na população da região.

A Comissão reconhece que a inexistência de uma ligação rodoviária constitui apenas uma das barreiras ao comércio entre a Etiópia e o Quénia. Outras atividades financiadas pela UE, como a operacionalização mais completa do posto de controlo fronteiriço único em Moyale (financiada através do Programa Indicativo Regional do 11.º FED) ou as iniciativas da Comissão, como a Iniciativa para o Corno de África (com o Banco Mundial e o Banco Africano de Desenvolvimento), que visa superar os efeitos adversos da segregação regional, estão a abordar outros obstáculos.

Pontos 73-76 — Um terço do apoio do 10º FED ao Quénia incidiu nos pequenos agricultores nas regiões de terras áridas e semiáridas, que têm pouco impacto na economia global do Quénia

A Comissão deseja chamar a atenção para o facto de os objetivos da ajuda do 10.º FED ao setor da agricultura no Quénia serem mais latos e não visarem apenas produzir um impacto no conjunto da economia do Quénia. A Comissão considera que o impacto dos projetos deveria ser avaliado em relação ao seu objetivo no momento da conceção e da aprovação, que incluía incrementar a segurança alimentar, melhorar a preparação e a resiliência do país face às secas e contribuir para a redução da pobreza nas zonas rurais, através de um acréscimo da produtividade e do acesso aos mercados.

A Comissão concorda com o TCE que estimular as cadeias de valor agrícolas para ano sentido da transformação poderia contribuir para aumentar as receitas de exportação e criar postos de trabalho. A Comissão deseja reiterar que os supracitados projetos AgriFi e AgriBiz visam a integração dos pequenos agricultores nas cadeias de valor do setor agroalimentar.

Conclusões

A Comissão e o SEAE consideram que a ajuda da UE concedida ao Quénia se baseou nas necessidades específicas do país e visou cumprir o objetivo global da UE de reduzir a pobreza, como consagrado no Tratado da UE. Uma vez que os recursos são finitos, e no contexto de um desenvolvimento sujeito à volatilidade, é necessário fazer as escolhas na fase de programação e adaptá-las na fase de implementação para ter em conta os choques externos e internos. Essas escolhas foram racionais, fundamentadas numa análise sólida e nos pontos fortes da cooperação da UE, incorporando novas áreas e interpretações com base numa parceria com o Quénia, cujo governo solicitou e apoiou fortemente os setores selecionados.

O TCE também reconhece um impacto em termos de desenvolvimento da resiliência do Quénia nos pontos 69, 75 e 78 do seu relatório. Em resultado, a Comissão e o SEAE consideram que o TCE deveria reconhecer o impacto dos programas em termos de bem-estar social e resiliência nacional. Por exemplo, a série de programas «Ending Droughts Emergency» com vista a fortalecer a resiliência do Quénia registou um tal êxito que o Governo do Quénia decidiu assumir o controlo e financiar a National Drought Management Authority (NDMA) a partir do orçamento de Estado. A NDMA passou a ser uma agência do Governo do Quénia mandatada para estabelecer mecanismos que garantam que a seca não resulte em emergências e que os efeitos das alterações climáticas sejam suficientemente mitigados.

Recomendações

Recomendação 1 — Reconsiderar o âmbito e a condicionalidade da política de ajuda ao desenvolvimento seguida pela UE

Consoante o resultado do processo legislativo ordinário a decorrer para o Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional (IVCDCI), a base jurídica proposta pela Comissão para o próximo Quadro Financeiro Plurianual (QFP) 2021-2027, a Comissão e o SEAE aceitam a recomendação 1, alínea a), e não aceitam a recomendação 1, alínea b).

Relativamente à recomendação 1, alínea a), a Comissão e o SEAE gostariam de realçar que incumbe à Comissão a determinação pormenorizada da afetação dos fundos, no âmbito da execução orçamental e da gestão de programas (artigo 17.º do Tratado da UE), com base nos critérios adotados pelos colegisladores para essa repartição — ver critérios de afetação no artigo 11.º, n.º 2 da «Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu (PE) e do Conselho que cria o Instrumento de Vizinhança, Desenvolvimento e Cooperação Internacional», (IVCDCI)⁴³.

Neste contexto, e tal como fez no passado, a Comissão irá informar devidamente as instituições da UE em questão do método de repartição dos fundos entre países terceiros, incluindo países ACP. Sublinhe-se que, ao propor a integração da cooperação com os países ACP no orçamento da UE, a Comissão realça o papel do Parlamento Europeu, comparativamente ao papel que desempenha no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento, no que respeita, muito em particular, aos seus poderes legislativos, orçamentais e de controlo. As modalidades específicas do envolvimento dos Estados-Membros no âmbito do comité do IVCDCI, do Conselho e do Parlamento Europeu na governação do IVCDCI devem ainda ser debatidas nas negociações legislativas do IVCDCI.

No que respeita à recomendação 1, alínea b), a Comissão e o SEAE não a aceitam, por duas principais razões. Em primeiro lugar, a Comissão e o SEAE consideram que o significado de «introduzir condições específicas» não é claro no contexto das afetações, uma vez que o desempenho e os compromissos dos países faziam parte dos critérios utilizados, juntamente com as necessidades e o impacto, na repartição do 11.ºFED. Os critérios de desempenho incluíam o Estado de direito e o controlo da corrupção como dimensões da governação.

Em segundo lugar, a Comissão e o SEAE consideram que a introdução do conceito de «condicionalidade» (sugerido na formulação da recomendação) ultrapassa os critérios de «compromissos» ou «desempenho» dos países parceiros na repartição da futura cooperação bilateral (com base num único indicador ou num subconjunto de indicadores). Isso não estaria em conformidade com o Acordo de Cotonu ou, no que respeita ao futuro, com o texto proposto pela Comissão no âmbito do artigo 11.º, n.º 2, do IVCDCI, estipulando as bases em que devem assentar os programas geográficos:

«a) As necessidades dos parceiros, determinadas com base em critérios específicos, tendo em conta a população, a pobreza, a desigualdade, o desenvolvimento humano, a vulnerabilidade económica e ambiental e a resiliência do Estado e da sociedade;
b) As capacidades dos parceiros para gerar e mobilizar recursos financeiros, bem como as suas capacidades de absorção;
c) Os compromissos e o desempenho dos parceiros, com base em critérios como a reforma política e o desenvolvimento económico e social;
d) O impacto potencial do financiamento da União nos países e regiões parceiros.»

As negociações legislativas para a adoção do IVCDCI ainda não foram concluídas, e enquanto aguardam o resultado dessas negociações, a Comissão e o SEAE não poderão aceitar a presente recomendação.

Recomendação 2 — Avaliar a massa crítica ao definir os setores prioritários no Quénia

A Comissão e o SEAE aceitam a recomendação 2, contanto que se considere a massa crítica em termos de conhecimento, recursos humanos (incluindo a capacidade para o diálogo político) e recursos financeiros.

No Novo Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento de 2017, a UE e os Estados-Membros comprometeram-se a fortalecer a cooperação, reforçando a utilização da programação conjunta e da implementação conjunta. No Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional (IVCDCI) proposto no âmbito do próximo Quadro Financeiro Plurianual dá-se preferência à programação conjunta. O conceito de massa crítica terá de ser entendido no contexto do esforço conjunto da UE e dos Estados-Membros em prol de um objetivo comum e não para uma só organização isoladamente. Doravante, o IVCDCI proposto aumentará a capacidade das garantias orçamentais, dessa forma reforçando a capacidade da Comissão para alavancar fundos do setor privado e atingir a massa crítica.

Recomendação 3 — Dar prioridade ao desenvolvimento económico sustentável e ao Estado de direito no Quénia

A Comissão e o SEAE aceitam parcialmente a recomendação 3. O SEAE e a Comissão darão prioridade ao desenvolvimento económico sustentável no Quénia, mas não podem, por altura da auditoria, comprometer-se a dar prioridade ao Estado de direito e aos setores com o potencial para atrair investimentos diretos estrangeiros e aumentar as exportações. Estes setores poderão não ser os que mais contribuem para o alívio da pobreza e talvez sejam áreas que outros parceiros terão mais competências para apoiar.

A Comissão e o SEAE continuarão a trabalhar com o Quénia no quadro do Tratado de Lisboa e a apoiar a erradicação da pobreza e o desenvolvimento sustentável, conforme estipula também a Agenda 2030 e os respetivos objetivos de desenvolvimento sustentável (Agenda 2030) no âmbito de todas as futuras parcerias internacionais da UE.

Para além disso, observe-se que o artigo 12.º do IVCDCI proposto estipula que os Programas Indicativos Plurianuais (PIP) definirão os domínios prioritários selecionados para financiamento por parte da União e que esses PIP deverão basear-se nos seguintes elementos:
«(a) Uma estratégia nacional ou regional sob a forma de plano de desenvolvimento ou documento similar ou
(b) Um documento-quadro expondo a política da União relativamente ao parceiro ou parceiros em causa, incluindo um documento conjunto da União e dos Estados-Membros.»

Em acréscimo à priorização dos setores, de acordo com o Plano Nacional de Desenvolvimento do país parceiro e as prioridades e interesses dos Estados-Membros, conforme estipulado pelo IVCDCI, as prioridades da Comissão em matéria de cooperação para o desenvolvimento para o próximo período de cinco anos incluem o Pacto Ecológico, as tecnologias digitais e de dados, as parcerias de migração, o crescimento sustentável e o emprego, bem como a governação, a paz e a segurança. Neste contexto, a promoção do crescimento sustentável e da criação de empregos dignos incluem-se nas prioridades da cooperação presente e futura da UE.

A Comissão e o SEAE desejam sublinhar que, mesmo sendo o Quénia um país de rendimento médio-baixo, há que dar prioridade a alguns fundos para fortalecer a sua resiliência e apoiar os mais pobres (incluindo os refugiados e as comunidades de acolhimento. Para além disso, (i) não é só a mobilização de investimento direto estrangeiro que conta, mas também a mobilização de recursos domésticos (como pensões e fundos) e de remessas para utilizações produtivas; (ii) não se deve negligenciar a luta contra a marginalização, a desigualdade e a pobreza nas áreas desfavorecidas.

Notas

¹ Banco Africano de Desenvolvimento, 2018 African Economic Outlook: Kenya Country Note, p. 1.

² Banco Mundial (2010), Demographic transition and growth in Kenya, Wolfgang Fengler.

³ Banco Mundial (2016), Kenya Urbanization Review, p. 25.

⁴ Base de dados do Banco Mundial: https://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.DDAY?locations=KE.

⁵ Kenya National Bureau of Statistics: Kenya Integrated Household Budget Survey 2015/2016, p. 44, 46 e 49.

⁶ Grupo do Banco Mundial, 2018 Kenya Economic Update, p. 43 (anos 2011‑2018). Grupo do Banco Mundial (2016), Kenya Country Economic Memorandum: From Economic Growth to Jobs and Shared Prosperity, p. ix e 2 (anos 2003‑2014).

⁷ Grupo do Banco Mundial (2016), Kenya Country Economic Memorandum: From Economic Growth to Jobs and Shared Prosperity, p. ix e 2.

⁸ Banco Africano de Desenvolvimento, 2018 African Economic Outlook: Country Note Kenya, p. 2.

⁹ Grupo do Banco Mundial, 2018 Kenya Economic Update, p. 5.

¹⁰ Cooperação UE‑Quénia, Programa Indicativo Nacional para 2014‑2020.

¹¹ https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/official-development-assistance.htm

¹² COM(2011) 637 final, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, «Aumentar o impacto da política de desenvolvimento da UE: uma Agenda para a Mudança».

¹³ O Acordo de Cotonu caducou em fevereiro de 2020.

¹⁴ No caso do 11º FED, o Regulamento (UE) 2015/322 do Conselho, de 2 de março de 2015, relativo à execução do 11º Fundo Europeu de Desenvolvimento.

¹⁵ Relatório Especial 21/2015 do TCE, «Exame dos riscos associados a uma abordagem orientada para os resultados das ações da União Europeia para o desenvolvimento e a cooperação».

¹⁶ Agenda para a Mudança, p. 10.

¹⁷ Tuvalu, por exemplo, com apenas 10 000 habitantes, a população mais baixa de entre os países menos desenvolvidos, recebeu 380 euros por pessoa.

¹⁸ O limite foi aplicado a quadro países menos desenvolvidos/países de baixo rendimento (Quénia, Tanzânia, República Democrática do Congo e Etiópia) e a um país de rendimento médio‑baixo (Nigéria).

¹⁹ Orientações em matéria de programação relativas ao 11º Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) e ao Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD) 2014‑2020, p. 2 do anexo II.

²⁰ Orientações em matéria de programação relativas ao 11º Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) e ao Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD) 2014‑2020.

²¹ Agenda para a Mudança, p. 10.

²² Orientações em matéria de programação, p. 2 do anexo II.

²³ O plano Vision 2030 foi adotado em 10.6.2008 e abrange o período de 2008‑2030. Os planos de médio prazo são concebidos para períodos de cinco anos; o segundo diz respeito ao período de 2013‑2017, praticamente coincidente com o abrangido pelo 11º FED.

²⁴ Simone Caudino. Development Aid and Sustainable Economic Growth in Africa, capítulo 3, p. 79‑129. Ver também Uchenna R. Efobi e Simplice Asongu (Ed.), Financing Sustainable Development in Africa, p. 421‑450. Ver também: Carol Newman (Ed.), Manufacturing transformation, p. 1‑23.

²⁵ Dianah Ngui, Jacob Chege e Peter Kimuyu, Kenya’s Industrial Development, artigo em Manufacturing Transformation, Ed. Carol Newman, p. 80.

²⁶ Carol Newman, etc. (Ed.) Manufacturing transformation, p. 5. Ver também: Uchenna R. Efobi e Simplice Asongu (Ed.), Financing Sustainable Development in Africa, p. 428‑429.

²⁷ Grupo do Banco Mundial (2016), Kenya Country Economic Memorandum: From Economic Growth to Jobs and Shared Prosperity, p. xvii e vii.

²⁸ Banco Africano de Desenvolvimento, 2018 African Economic Outlook: Kenya Country Note, p. 9.

²⁹ European Joint Cooperation Strategy with Kenya 2018‑2022.

³⁰ Banco Mundial, Kenya Economic Update. Unbundling the Slack in Private Sector Investment. Transforming Setor Productivity and Linkages to Poverty Reduction, p. 30‑31.

³¹ Ibid., p. 31.

³² Banco Africano de Desenvolvimento, 2018 African Economic Outlook: Kenya Coutry Note, p. 8 e 9.

³³ Integrity risks for international businesses in Kenya, relatório da U4 Anti‑Corruption e da Transparência Internacional, p. 2‑5.

³⁴ Designadamente representantes da Delegação da UE no Quénia e de organizações europeias, tais como o Banco Europeu de Investimento e a Câmara de Comércio alemã.

³⁵ Como termo de comparação, o percurso nó de Saba Saba‑estrada sobrelevada de Makupa‑Changamwe (cerca de 3,2 km) é feito, em média, por 37 000 veículos de todos os tipos por dia, dos quais cerca de 12 000 são veículos pesados de mercadorias. Os troços da estrada que ficam fora da zona comercial, ou seja, Miritini‑Mazeras‑Mariakani (cerca de 26 km) são percorridos, em média, por 9 500 veículos por dia, incluindo 4 300 veículos pesados de mercadorias. Fonte: Mombasa to Mariakani (A109) Road. Preliminary and Detailed Engineering Design. Environmental and Social Impact Assessment (ESIA) Report, p. 153‑154.

³⁶ USAID study of Kenya–Ethiopia trade corridor: A pathway to agricultural development, regional economic integration and food security, 2018, p. 1.

³⁷ Ibid., p. 43 e 22.

³⁸ Kenya National Bureau of Statistics: Kenya Integrated Household Budget Survey 2015/2016, p. 44, 46 e 49.

³⁹ Para a medição da população e do RNB per capita (em dólares internacionais atuais), utilizaram-se os valores do Banco Mundial de 2012. (Consultar https://databank.worldbank.org/reports.aspx?source=world-development-indicators). Os demais indicadores incluem-se nos indicadores compostos referidos acima: Índice de Capital Humano (HAI), Índice de Vulnerabilidade Económica (EVI) e Indicadores Mundiais de Governação (WGI). No processo de afetação utilizaram-se os valores de 2011 para os Indicadores de Governação do Banco Mundial e os valores de 2012 para o DESA da ONU, o EVI e o HAI. Para consultar as definições atuais desses indicadores, aceda a http://info.worldbank.org/governance/wgi/, https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developed-country-category/evi-indicators-ldc.html, e https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developed-country-category/hai-indicators.html.

⁴⁰ Consultar P. Guillaumont and al. “How to take into account vulnerability in Aid allocation Criteria and lack of human capital as well: improving the Performance Based Allocation”, 2017

⁴¹ Ver: Down to Earth: Agriculture and Poverty Reduction in Africa, Luc Christiaensen and Lionel Demery, World Bank, 2007

⁴² Por exemplo, o projeto de estrada «Malindi — Lunga Lunga/Horohoro — Bagamoyo, fase I» com uma contribuição da UE no valor de 30 milhões de EUR do Programa Indicativo Regional do 11.º Fundo Europeu de Desenvolvimento e o projeto de energia eólica do lago Turkana, com uma contribuição da UE no valor de 25 milhões de EUR (ações preferenciais) do Fundo Fiduciário UE-África para as Infraestruturas.

⁴³ A Comissão e o SEAE observam que as referências feitas nas respostas ao Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional IVCDCI) proposto não prejudicam o resultado do procedimento legislativo ou não impedem o resultado do procedimento legislativo a decorrer.

Cronologia

Acontecimento	Data
Adoção do Plano Global de Auditoria (PGA) / Início da auditoria	16.10.2018
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada)	13.3.2020
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório	16.6.2020
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outras entidades auditadas) em todas as línguas	23.7.2020

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HTML	ISBN 978-92-847-4808-2	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/01939	QJ-AB-20-013-PT-Q

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