EU-ontwikkelingshulp aan Kenia

Samenvatting

I

Deze controle was gericht op de doeltreffendheid van de ontwikkelingshulp die aan Kenia is verstrekt via het Europees Ontwikkelingsfonds, de belangrijkste bron van EU-financiering van het land. In het kader van het verslag wordt het voorbeeld van Kenia ook gebruikt om de methodologie voor de toewijzing van EU-ontwikkelingssteun te beoordelen en om bij te dragen aan de opzet van nieuwe acties in het volgende meerjarig financieel kader.

II

Volgens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is het hoofddoel van ontwikkelingshulp de armoede terug te dringen en uiteindelijk uit te bannen. Wij hebben onderzocht of de Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden de steun van het Europees Ontwikkelingsfonds doeltreffend hadden ingezet waar deze de grootste bijdrage kon leveren tot het terugdringen van de armoede in Kenia. We hebben vastgesteld dat de EDEO en de Commissie niet altijd hebben aangetoond dat zij de beste keuzes hebben gemaakt om dit doel te verwezenlijken.

III

Het rechtskader biedt niet de mogelijkheid de toewijzing van steun en de verdeling van steun tussen ACS-landen te koppelen aan specifieke voorwaarden met betrekking tot de prestaties of de governance van de begunstigde landen of hun bereidheid om structurele hervormingen door te voeren of corruptie te beheersen. De Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden hebben ongeveer 90 % van de financiering aan Kenia toegewezen aan de hand van een formule, zonder hun eigen specifieke beoordeling uit te voeren van de ontwikkelingsdoelstellingen van het land en de belemmeringen hiervoor. Bij de toewijzingen aan landen is er evenmin rekening gehouden met subsidies of leningen van andere donoren.

IV

De toewijzing uit het 11e Europees Ontwikkelingsfonds aan Kenia bedroeg 435 miljoen EUR, wat overeenkomt met ongeveer 0,6 % van de belastingontvangsten van het land. Dit bedrag dekte slechts een fractie van de ontwikkelingsbehoeften van Kenia en was verspreid over tal van gebieden. In het nationaal indicatief programma EU-Kenia voor de periode 2014‑2020 werd niet toegelicht hoe en waarom de geselecteerde sectoren Kenia zouden helpen om de armoede verder terug te dringen dan andere sectoren.

V

Verschillende economieën die zich in rap tempo hebben ontwikkeld, hebben een transformatie ondergaan — van landbouweconomie naar industriële economie. Dit is niet gebeurd in Kenia: de landbouw is nog steeds goed voor een derde van het bbp van het land, terwijl de be- en verwerkende industrie slechts 10 % bijdraagt, evenveel als 40 jaar geleden. Bovendien zal volgens prognoses van de VN het huidige bevolkingsaantal van Kenia van 48 miljoen stijgen naar ongeveer 85 miljoen in 2050. De verstedelijking van het land neemt ook snel toe. Dit betekent dat de vraag naar werkgelegenheid toeneemt, met name in en rond steden en onder jongeren.

VI

De grootste toewijzing van financiering uit het 11e Europees Ontwikkelingsfonds, namelijk 190 miljoen EUR (44 % van het totaal), werd naar aanleiding van de tussentijdse evaluatie verhoogd tot 228,5 miljoen EUR en ging naar de concentratiesector “Voedselzekerheid en weerbaarheid tegen klimaatschokken”. Een aanzienlijk deel van de EU-steun in deze sector ging naar gemeenschappen in aride en semi-aride gebieden en kleine boeren, met als doel hun voedselzekerheid en een hoger inkomen te bieden. Door deze steun zal de levensstandaard van die gemeenschappen waarschijnlijk verbeteren, maar er wordt niet bijgedragen aan vorderingen in de richting van commercialisering van de landbouw en uitbreiding van de verwerking van landbouwproducten.

VII

Hoewel de steun van de EU voor energie- en vervoersinfrastructuur op zichzelf een positief element vormt, volstaat het totaalbedrag (175 miljoen EUR) niet om de zeer ambitieuze doelstellingen in het nationaal indicatief programma te verwezenlijken. In het licht van de perceptie van wijdverbreide corruptie in Kenia stelden wij vast dat de rechtstreekse steun die de EU verleende voor corruptiebestrijding beperkt was.

VIII

Wij onderzochten een steekproef van acties in Kenia die 53 % van de uitgaven in het kader van het 10e Europees Ontwikkelingsfonds bestreek. Hoewel deze projecten over het algemeen de verwachte output en uitkomsten opleverden, is de impact ervan op de algemene ontwikkeling van het land nog niet aangetoond.

IX

Op basis van het voorbeeld van Kenia bevelen wij aan dat de Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden:

1. de methodologie van de EU voor de toewijzing van financiering aan landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan onderzoeken en daarbij in voorkomend geval het Parlement, de Raad en de lidstaten betrekken;
2. specifieke voorwaarden opleggen waarmee een duidelijk verband wordt gelegd tussen enerzijds financiële toewijzingen, en anderzijds de eerdere prestaties van het land en de bereidheid van de regering om structurele hervormingen door te voeren, ook op het gebied van de rechtsstaat;
3. nagaan of, en toelichten hoe de aan en binnen elke concentratiesector in Kenia toegewezen bedragen waarschijnlijk voldoende kritische massa zullen vormen om significante resultaten te boeken;
4. prioriteit geven aan sectoren in Kenia die het potentieel hebben om buitenlandse directe investeringen aan te trekken, banen te scheppen en de uitvoer te bevorderen, en aan acties ter ondersteuning van de rechtsstaat, met inbegrip van de bestrijding van corruptie.

Inleiding

Kenia

01

Kenia heeft de op één na grootste economie in de Oost-Afrikaanse regio na Ethiopië, goed voor 19 % van de regionale output¹, en de op drie na grootste economie in Sub-Saharaans Afrika. Sinds 2014 beschouwt de Wereldbank Kenia als een lagermiddeninkomensland. De grafieken in bijlage I illustreren de menselijke ontwikkeling in Kenia.

02

De bevolking van Kenia is gestegen van 8 miljoen in 1960 tot ongeveer 47 miljoen in 2016. Volgens prognoses van de VN zal de bevolking van Kenia in 2050 ongeveer 85 miljoen bedragen². Figuur 1 illustreert deze bevolkingsgroei.

03

Ongeveer 75 % van de Kenianen woont in plattelandsgebieden. Sinds 2000 is de stedelijke bevolking echter meer dan verdubbeld. Het aantal inwoners van de steden in Kenia zal in 2030 naar verwachting meer dan 22 miljoen bedragen en in 2050 ongeveer 40 miljoen (bijna de helft van de verwachte bevolking) bereiken³. Meer dan een derde van de stedelijke bevolking woont in de grote steden Nairobi en Mombassa.

04

Meer dan 20 % van de Keniaanse bevolking lijdt aan ondervoeding. Dit is minder dan 25 jaar geleden, toen er sprake was van ongeveer 35 %. In 2016 leefde 36 % van de bevolking onder de armoedegrens, wat betekent dat ze moesten leven van minder dan 1,90 USD per dag⁴. Dit cijfer is gedaald sinds 2005, toen het 43 % bedroeg. In nationale statistieken wordt armoede gedefinieerd als leven van minder dan 30 EUR per maand in plattelandsgebieden en van 60 EUR per maand in stedelijke gebieden. Op basis van deze definitie leeft 56 % van de arme Kenianen in districten met aride en semi-aride gebieden (arid and semi-arid lands — ASAL)⁵.

05

De reële bbp-groei van Kenia bedroeg de afgelopen tien jaar gemiddeld meer dan 5 %. De groei lag echter onder het regionale gemiddelde van 2003 tot 2018⁶. Volgens de meest recente specifieke studie van de Wereldbank over de Keniaanse economie zou het gemiddelde inkomen in Kenia in 2014 15 % hoger zijn geweest dan in 2003 indien de Keniaanse economie even snel was gegroeid als vergelijkbare economieën in Sub-Saharaans Afrika in de periode 2004‑2014. Indien de economie de groei van vergelijkbare economieën in Azië had geëvenaard, zou het inkomen per hoofd van de bevolking van Kenia 45 % hoger liggen⁷.

06

De binnenlandse consumptie, die wordt aangewakkerd door de bevolkingsgroei, heeft het meest bijgedragen tot de groei van het bbp⁸. Overheidsinvesteringen waren een andere aanjager⁹. De handelsbalans van Kenia, ook met de EU-lidstaten, was constant negatief. Tabel 1 geeft de voornaamste macro-economische indicatoren van Kenia weer, en bijlage II bevat tabellen en grafieken die de economie van het land kenschetsen.

07

Volgens de Commissie¹⁰ is Kenia de sterkste economie in de regio, maar is er onvoldoende vooruitgang geboekt in de richting van de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling. De effecten van terugkerende ernstige droogtes tonen aan dat de sociaaleconomische ontwikkeling van het land fragiel is. Het stimuleren van het concurrentievermogen, gerichte investeringen voor meer banen, het aanpakken van kwetsbaarheden en het voortzetten van het hervormingsproces zijn belangrijke economische prioriteiten.

Ontwikkelingshulp

08

Artikel 208 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) bepaalt dat het terugdringen en uiteindelijk uitbannen van armoede het hoofddoel van het EU-beleid inzake ontwikkelingssamenwerking is. In artikel 21, lid 2, onder d), van het Verdrag betreffende de Europese Unie wordt “ondersteuning van de duurzame ontwikkeling van de ontwikkelingslanden op economisch, sociaal en milieugebied, met uitbanning van de armoede als voornaamste doel” als een van de doelstellingen van het extern optreden van de EU genoemd.

09

De OESO definieert officiële ontwikkelingshulp (Official Development Assistance — ODA) in termen van het hoofddoel ervan, namelijk de bevordering van de economische ontwikkeling en de welvaart van ontwikkelingslanden¹¹. Ontwikkelingshulp is bedoeld om de armoede te bestrijden door onder andere het begunstigde land te helpen zijn economie concurrerender te maken en zo banen te scheppen.

10

In 2011 stelde de Commissie een nieuw strategisch document vast, de agenda voor verandering¹², met als doel het effect en de doeltreffendheid van het EU-ontwikkelingsbeleid te vergroten. In de agenda wordt inclusieve en duurzame economische groei ten dienste van menselijke ontwikkeling als een van de twee prioriteiten gesteld (naast goed bestuur), en als essentieel voor de armoedebestrijding op lange termijn aangemerkt.

EU-ontwikkelingshulp aan Kenia

11

De Overeenkomst van Cotonou, die in juni 2000 is ondertekend voor een periode van 20 jaar¹³, vormt het belangrijkste rechtskader voor de ontwikkelingshulp van de EU aan de landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS-landen) en de landen en gebieden overzee van de EU. Voor deze landen, waaronder Kenia, is het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) de belangrijkste financieringsbron in het kader van de Overeenkomst van Cotonou. Het EOF bestaat uit bijdragen van de EU-lidstaten, maar valt buiten de EU-begroting. Elke financiële periode van het EOF duurt over het algemeen vijf tot zeven jaar.

12

In het kader van het 11e EOF hebben 75 ACS-landen financiering ontvangen. Er zijn 80 ACS-landen, maar Cuba, Equatoriaal-Guinea en Sudan kwamen niet in aanmerking voor steun omdat zij de Overeenkomst van Cotonou niet hebben ondertekend of de wijzigingen ervan niet hebben geratificeerd. De Bahama’s wilden geen middelen van het EOF, terwijl voor Zuid-Afrika in het kader van de Overeenkomst andere regelingen gelden en dit land derhalve niet voor EOF-financiering in aanmerking komt.

13

Een verordening van de Raad¹⁴ vormt het algemene kader voor de programmering en uitvoering van het EOF. Het doel ervan is voor samenhang met andere actieterreinen van de EU te zorgen, met inbegrip van relevante beginselen en kaders inzake ontwikkelingsbeleid, zoals de Europese consensus inzake ontwikkeling en de agenda voor verandering. Er is ook een intern akkoord tussen de EU-lidstaten binnen de Raad met betrekking tot onder meer de bijdrage die elke lidstaat verschuldigd is en die wordt bepaald aan de hand van een “verdeelsleutel”.

14

Aangezien het EOF intergouvernementeel van aard is, heeft het Europees Parlement een beperktere rol dan voor andere instrumenten voor ontwikkelingssamenwerking die uit de EU-begroting worden gefinancierd. Zo speelt het geen enkele rol bij de vaststelling van de begroting en de regels van het EOF, of bij de toewijzing van middelen; de EU-lidstaten blijven verantwoordelijk voor deze taken.

15

Het EOF-comité, dat uit vertegenwoordigers van EU-lidstaten bestaat, is betrokken bij de programmering van het EOF en de monitoring van de uitvoering ervan: het brengt advies uit over landen- en regionalestrategiedocumenten in het kader van de Overeenkomst van Cotonou.

16

Een belangrijke stap in de programmering van het EOF is de gezamenlijke ondertekening van de nationale indicatieve programma’s (NIP’s) door de Europese Commissie en het partnerland. Een NIP is een gezamenlijke strategie waarin de prioriteiten worden vastgesteld voor het optreden van de EU gedurende de looptijd van het EOF waarop deze betrekking heeft. De uitgaven in het kader van het NIP van Kenia voor het 10e EOF (2008‑2013) en het 11e EOF (2014‑2020) bedroegen respectievelijk 392 miljoen EUR en 435 miljoen EUR. Voor het 11e EOF kwam dit bedrag overeen met ongeveer 0,6 % van de belastingontvangsten van Kenia.

17

In NIP’s worden per land drie sectoren aangewezen waarop de EU-steun moet worden gericht. Op basis van de NIP’s beheert de Europese Commissie specifieke programma’s en projecten. De EDEO werkt samen met de Commissie tijdens de cyclus van programmering, planning en uitvoering van ontwikkelingshulp. De ACS-landen zijn verantwoordelijk voor het vaststellen van de doelstellingen en prioriteiten waarop hun NIP’s zijn gebaseerd, het selecteren van projecten en het sluiten van contracten.

18

Naast de toewijzing van landspecifieke financiering uit het EOF aan Kenia (de “bilaterale enveloppe”) verstrekt de EU het land financiering in het kader van het regionaal indicatief programma van het EOF voor oostelijk Afrika, zuidelijk Afrika en de Indische Oceaan (2014‑2020), het EU-noodtrustfonds voor Afrika en de humanitaire hulp van de EU. Het betrokken bedrag vertegenwoordigt in totaal ongeveer 16 % van de bilaterale enveloppe van het EOF voor Kenia. In de periode 2014‑2020 ontving Kenia ook financiering ten bedrage van 45 miljoen EUR vanuit de thematische begrotingslijnen van het financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking (Development Cooperation Instrument, DCI).

Reikwijdte en aanpak van de controle

19

Onze controle is gericht op de doeltreffendheid van de via het EOF aan Kenia verstrekte bilaterale ontwikkelingshulp. De controle heeft geen betrekking op andere instrumenten zoals humanitaire hulp of het regionale programma van het EOF als bedoeld in paragraaf 18. Momenteel lopen er besprekingen over een opvolger van de in februari 2020 verstreken Overeenkomst van Cotonou. Sinds 1 maart 2020 gelden er echter overgangsmaatregelen op grond waarvan de Overeenkomst van Cotonou tot december 2020 van toepassing blijft. In het kader van deze controle wordt het voorbeeld van Kenia gebruikt om de methodologie voor de toewijzing van financiering te beoordelen, zowel aan de verschillende ACS-landen als aan sectoren in de afzonderlijke landen. Onze beoordeling van projectresultaten kan de opzet van nieuwe acties in het volgende meerjarig financieel kader helpen verbeteren.

20

Onze belangrijkste controlevraag was of de Commissie en de EDEO EOF-financiering doeltreffend hadden ingezet waar deze de grootste bijdrage kon leveren tot het terugdringen van de armoede in Kenia. Om deze vraag te beantwoorden, onderzochten wij:

1. of de Commissie en de EDEO het totaalbedrag aan financiering uit het 11e EOF (2014‑2020) aan Kenia hebben bepaald op basis van een grondige analyse;
2. of de Commissie in het kader van het 11e EOF concentratiesectoren in Kenia had geselecteerd waarin steun het meest kan bijdragen tot de armoedebestrijding;
3. of de reeds aan Kenia verstrekte EU-steun in het kader van het 10e EOF doeltreffend was.

21

We hebben onze opmerkingen gebaseerd op de volgende bronnen van controle-informatie:

1. een evaluatie van de documentatie over beleidsmaatregelen, procedures en acties met betrekking tot EU-ontwikkelingshulp aan Kenia;
2. vraaggesprekken met personeelsleden van het directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling van de Commissie (DG DEVCO) en de EDEO;
3. vraaggesprekken in Kenia met personeelsleden van de EU-delegatie en ministeries van de Keniaanse overheid;
4. vraaggesprekken in Kenia met een selectie — die werd gemaakt met hulp van de EU-delegatie — van vertegenwoordigers van de particuliere sector, andere donoren en belanghebbenden, waaronder academici, economen, internationale organisaties en niet-gouvernementele organisaties (zie de lijst van bijeenkomsten in bijlage III);
5. bezoeken aan door de EU gefinancierde activiteiten ter plaatse, die goed zijn voor 53 % (van de waarde) van de acties die in het kader van het 10e EOF in Kenia zijn gefinancierd.

22

Wij hebben de programmering van het 11e EOF (2014‑2020) onderzocht. Om onze beoordelingen in een landspecifieke context te kunnen uitvoeren, hebben we de trends op het vlak van economische en menselijke ontwikkeling in Kenia onderzocht, waarbij we in kaart hebben gebracht op welke gebieden het land potentieel heeft en wat de belangrijkste problemen voor de economische ontwikkeling en duurzame armoedebestrijding zijn. We hebben ook de ervaringen van andere landen onderzocht.

23

Wij onderzochten de resultaten van projecten die in het kader van het 10e EOF (2008‑2013) zijn gefinancierd, omdat er ten tijde van onze controle nog geen resultaten beschikbaar waren voor projecten die in het kader van het 11e EOF waren gefinancierd. De in het kader van het 10e EOF geselecteerde concentratiesectoren waren vergelijkbaar met die in het kader van het 11e EOF. Tabel 2 toont de projecten waarop de controle betrekking heeft.

24

Voor deze projecten zijn wij nagegaan of de resultaten van de EU-steun aan Kenia konden worden aangetoond in termen van¹⁵:

• output: hetgeen geproduceerd of bereikt wordt met de middelen (input, activiteiten en processen) die worden toegewezen aan een interventie (bijv. aanleg van wegen);
• uitkomsten: veranderingen die het resultaat zijn van een interventie (bijv. betere bereikbaarheid van een gebied dankzij de aanleg van een weg);
• impact: sociaaleconomische gevolgen op langere termijn die kunnen worden waargenomen na afloop van een interventie.

Opmerkingen

De Commissie en de EDEO wezen in overeenstemming met de agenda voor verandering financiering aan Kenia toe maar in het proces was geen specifieke beoordeling opgenomen van de ontwikkelingsdoelstellingen van het land en de belemmeringen hiervoor

25

De rol van internationale ontwikkelingshulp bestaat erin de eigen ontwikkelingsinspanningen van de begunstigde landen te ondersteunen. Zoals wordt erkend in de agenda voor verandering, moet EU-ontwikkelingshulp worden toegekend op basis van de behoeften, capaciteiten, verbintenissen en prestaties van een land en de mogelijke impact van de EU-steun¹⁶. Hiervoor moet een uitgebreide analyse van de behoeften van het land en het streven naar ontwikkeling en verandering worden gemaakt.

26

Daarom zijn wij nagegaan of de Commissie en de EDEO een grondige beoordeling hebben uitgevoerd van de behoeften, de capaciteit om steun te gebruiken of te “absorberen”, de hervormingsbereidheid en de eerdere prestaties van Kenia toen zij het totaalbedrag aan financiering uit het 11e EOF (2014‑2020) bepaalden. We hebben ook onderzocht of zij rekening hadden gehouden met de bijdragen van de EU-lidstaten en andere donoren aan Kenia, met inbegrip van rechtstreekse steun van de EU-lidstaten.

De Commissie heeft 90 % van de middelen van het EOF aan Kenia toegewezen aan de hand van een standaardbenadering die op alle ACS-landen werd toegepast

27

In principe komen alle ACS-landen in aanmerking voor financiering in het kader van de Overeenkomst van Cotonou (zie paragraaf 11). In het kader van het 11e EOF was de eerste stap in de toewijzingsprocedure dan ook de verdeling van de totale EOF-financiering (15 miljard EUR) over de 75 in aanmerking komende landen. Het bepalen van de toewijzingen aan landen omvatte drie belangrijke stappen: a) een formule op basis van een spreadsheet met vergelijkbare en actuele landgegevens; b) een kwalitatieve aanpassing en c) verdere aanpassingen na een bijeenkomst van het EOF-comité:

1. De formule was gebaseerd op vijf indicatoren: de bevolking, het bruto nationaal inkomen per hoofd van de bevolking, de index van menselijk kapitaal, de index van economische kwetsbaarheid en de wereldwijde governance-indicatoren, waarvan de laatste drie samengestelde indicatoren zijn. Alle indicatoren werden teruggebracht tot een schaal van 1 tot 6 (met uitzondering van de indicator voor bevolking, die werd teruggebracht tot een schaal van 0 tot 6,3). De vijf indicatoren werden vervolgens met elkaar vermenigvuldigd.
2. Daarna paste de Commissie een kwalitatieve aanpassing toe om rekening te houden met aspecten die niet gemakkelijk konden worden gekwantificeerd aan de hand van de formule, met name de potentiële impact. Deze aanpassingen kwamen overeen met 7,5 % van het oorspronkelijke totaal.
3. Tijdens de vergadering van het EOF-comité in september 2013 wisselden de lidstaten van gedachten, wat resulteerde in verdere aanpassingen van het oorspronkelijke totaal met 3 %. Deze aanpassingen hielden verband met bezorgdheid over onder meer wijzigingen ten opzichte van het vorige EOF en de politieke en veiligheidssituatie.

28

In de Overeenkomst van Cotonou werd ertoe opgeroepen de toewijzingen aan landen op “genormeerde, objectieve en transparante behoeften en prestatiecriteria” te baseren. De door de Commissie gebruikte formule voor de toewijzingen uit het 11e EOF voldeed aan dit vereiste, aangezien gebruik werd gemaakt van gemeenschappelijke indicatoren die beschikbaar zijn voor alle ACS-landen (zie paragraaf 27, onder a)). Hoewel deze indicatoren een beeld geven van de omvang van de behoeften van de verschillende landen, geven zij geen informatie over wat deze behoeften werkelijk zijn of over de financieringskloof die moet worden gedicht om hierin te voorzien.

29

Drie van deze indicatoren (het bruto nationaal inkomen, de index van menselijk kapitaal en de index van economische kwetsbaarheid) worden gehanteerd als criteria om landen als minst ontwikkeld te classificeren. Dit betekent dat deze scores vergelijkbaar zijn voor het merendeel van de minst ontwikkelde landen (least developed countries — LDC’s). De belangrijkste indicatoren die worden gebruikt om de potentiële impact te beoordelen, namelijk de wereldwijde governance-indicatoren, vertonen ook geen grote verschillen tussen landen.

30

De Commissie en de EDEO hebben de financiële toewijzing van Kenia vastgesteld zonder hun eigen specifieke beoordeling uit te voeren van de ontwikkelingsdoelstellingen van het land en de belemmeringen hiervoor. Bij de toewijzingen aan landen werd ook geen rekening gehouden met de bedragen of doelstellingen van subsidies of leningen van andere landen of organisaties.

31

We hebben ook geconstateerd dat het toewijzingsproces niet de mogelijkheid biedt om de toewijzing van steun te koppelen aan specifieke voorwaarden met betrekking tot de prestaties of de governance van het begunstigde land of zijn bereidheid om structurele hervormingen door te voeren of corruptie te beheersen. Hoewel Kenia bijvoorbeeld nog steeds behoort tot de 21 % laagst gerangschikte landen in de corruptieperceptie-index van Transparency International, hebben wij geen aanwijzingen gevonden dat de EU hierdoor aanvullende voorwaarden aan de EOF-financiering van het land heeft gekoppeld. Kenia ontvangt nog steeds een soortgelijk niveau van financiering als in het kader van het voorgaande EOF. In bijlage IV, dat een fragment is uit de mondiale corruptiebarometer voor Afrika van 2019 — Standpunten en ervaringen van burgers met betrekking tot corruptie (Global Corruption Barometer Africa 2019 Citizens’ Views and Experiences of Corruption) van Transparency International, wordt het probleem van corruptie in Kenia beschreven.

32

Aan de hand van de formule werd een oorspronkelijke toewijzing van 395 miljoen EUR aan Kenia berekend. Dit bedrag werd verhoogd tot 435 miljoen EUR vanwege de omvang van de uitdaging om de armoede terug te dringen, het belang van het land voor de regionale integratie en stabiliteit en de bereidheid van de regering om bevoegdheden over te dragen aan de regio’s. Aangezien er op de vergadering van het EOF-comité geen verdere veranderingen zijn aangebracht, bedroeg de definitieve toewijzing 435 miljoen EUR.

Landen met een grote bevolking, zoals Kenia, hebben naar verhouding minder financiering ontvangen

33

Aangezien de Commissie 90 % van de middelen uitsluitend aan de hand van de formule had toegewezen, hebben wij de gevolgen daarvan grondiger onderzocht. Wij hebben vastgesteld dat de Commissie, overeenkomstig haar doelstelling, meer middelen had toegewezen aan de armste landen in het kader van het 11e EOF dan in het kader van het 10e EOF. Het door LDC’s en laaginkomenslanden (low income countries — LIC’s) ontvangen aandeel van de totale toewijzing in het kader van het 11e EOF bedroeg 85 %, tegenover 80 % in het kader van het 10e EOF.

34

Bij de ontwikkeling van de toewijzingsformule was er een criterium om de geschiktheid ervan te beoordelen dat betrekking had op de mate waarin deze overeenkwam met de vorige toewijzingen uit het EOF (zie bijlage V). Een dergelijke herhaling werd gedeeltelijk bereikt door de impact van de bevolkingsindicator in de formule te verminderen, wat ertoe leidde dat landen met een grotere bevolking aanzienlijk minder steun per persoon ontvingen. Zo ontvingen Ethiopië (85 miljoen mensen) en de Democratische Republiek Congo (68 miljoen mensen) minder dan 8 EUR per persoon aan EU-steun, terwijl landen met een kleinere bevolking, zoals Gambia (1,8 miljoen mensen) en Guinee-Bissau (1,5 miljoen mensen), meer dan 100 EUR per persoon ontvingen. Kenia, met een relatief grote bevolking van 42 miljoen ten tijde van de toewijzing, ontving 9 EUR per persoon. Figuur 2 toont de aan de hand van de formule verkregen toewijzingen vóór de kwalitatieve aanpassing.

35

Landen met een grotere bevolking ontvingen aanzienlijk minder steun per persoon doordat de indicator voor de bevolking was afgetopt op 40 miljoen mensen¹⁸ en was gebaseerd op de vierkantswortel van de bevolking van het land in plaats van op de totale bevolking. In tekstvak 1 wordt beschreven hoe de formule de impact van de bevolking vermindert.

36

Hoewel de bevolking slechts een van de vijf indicatoren met eenzelfde gewicht was in de toewijzingsformule voor het 11e EOF, had deze een aanzienlijke impact op de toewijzing van middelen aan LDC’s. Indien de Commissie het bevolkingsplafond niet had ingesteld, zouden grotere landen het merendeel van de financiering hebben ontvangen.

De programmering van het 11e EOF toont niet voldoende aan dat de steun daarheen wordt geleid waar deze het meest kan bijdragen tot het terugdringen van de armoede

37

De steun moet gericht zijn op het aanpakken van de problemen die de ontwikkeling van het begunstigde land het meest belemmeren. Om doeltreffend te zijn, moet de steun (samen met andere bijdragen) een kritische massa bereiken (d.w.z. toereikende personele en financiële middelen om significante resultaten op te leveren)¹⁹, maar een land (of sector of project) mag niet meer geld ontvangen dan het kan absorberen.

38

Deze beginselen worden ook erkend in de agenda voor verandering en de instructies voor de programmering van het 11e EOF²⁰. In de agenda voor verandering wordt het volgende benadrukt: “De EU moet haar middelen proberen in te zetten waar zij het meest nodig zijn om armoede te bestrijden en het meeste effect kunnen hebben”²¹. Volgens de programmeringsinstructies moet bij de selectie van sectoren worden nagegaan of de steun van de EU een kritische massa bereikt wat betreft kennis, personele middelen of financiële middelen om significante en meetbare resultaten op te leveren²².

39

Wij zijn dan ook nagegaan of de Commissie en de EDEO in het kader van het 11e EOF concentratiesectoren hadden geselecteerd in Kenia waarin: a) de steun het meest kon bijdragen tot de armoedebestrijding, en b) de steun toereikend was om significante resultaten op te leveren. We hebben ook onderzocht of de Commissie en de EDEO voor een doeltreffende coördinatie met de EU-lidstaten en andere donoren hadden gezorgd.

40

In de agenda voor verandering wordt inclusieve en duurzame economische groei voor menselijke ontwikkeling aangemerkt als essentieel voor de armoedebestrijding op lange termijn en als een van de prioriteiten ervan gesteld. Economische ontwikkeling is afhankelijk van verschillende factoren waarop donoren invloed kunnen uitoefenen — governance, regelgevingskader, infrastructuur en menselijk, sociaal en financieel kapitaal.

De redenering achter de selectie van sectoren is niet duidelijk genoeg

41

De selectie van sectoren werd gezamenlijk uitgevoerd door de Commissie en de EDEO. Dit leidde tot de goedkeuring van een meerjarig indicatief programma voor elk partnerland dat door dat land werd ondertekend. De concentratiesectoren in het nationaal indicatief programma (NIP) EU-Kenia voor de periode 2014‑2020 hebben de volgende financiering ontvangen:

1. voedselzekerheid en weerbaarheid tegen klimaatschokken — 190 miljoen EUR (44 %);
2. duurzame infrastructuur — 175 miljoen EUR (40 %);
3. verantwoording door overheidsinstanties — 60 miljoen EUR (14 %);
4. steunmaatregelen (geen concentratiesector) — 10 miljoen EUR (2 %).

42

Elk van deze drie concentratiesectoren omvat een groot aantal gebieden. Zo omvatte “Voedselzekerheid en weerbaarheid tegen klimaatschokken” bijvoorbeeld de transformatie van praktijken van kleine boeren, landbeheer, noodsituaties als gevolg van droogte, vergoedingen voor slachtoffers van droogte en klimaatbestendige gemeenschapsinfrastructuur. “Duurzame infrastructuur” omvatte vervoersinfrastructuur en energie. “Verantwoording door overheidsinstanties” omvat verkiezingen, beheer van de overheidsfinanciën, rechtsbedeling, rechtsbijstand en alternatieven voor gevangenisstraf. Doordat de financiering voor Kenia over zo veel gebieden is verspreid, neemt het risico toe dat deze in geen enkele sector de vereiste kritische massa bereikt om significante resultaten op te leveren.

43

De Commissie baseerde haar keuze van sectoren op het nationale ontwikkelingsplan van Kenia (“Vision 2030”) en de bijbehorende uitvoeringsprogramma’s, de zogenoemde middellangetermijnplannen²³. Deze documenten bestrijken een groot aantal gebieden, van sociale aspecten zoals sport, huisvesting en gendergelijkheid tot diverse economische sectoren zoals toerisme, financiële diensten en handel. De Commissie had dus voor tal van andere sectoren dan de huidige concentratiesectoren kunnen kiezen zonder af te wijken van Vision 2030.

44

In het Keniaanse NIP werd toegelicht waarom de geselecteerde concentratiesectoren belangrijk waren. Het programma bevatte echter geen uitgebreide evaluatie van het potentieel van andere sectoren om de armoede terug te dringen en het vermogen van de EU om daarop in te spelen. Ook hebben wij geen bewijs gevonden van een dergelijke beoordeling buiten het NIP. Het was dan ook onduidelijk waarom de Commissie en de EDEO van mening waren dat het ondersteunen van de geselecteerde sectoren in plaats van andere Kenia het meest zou helpen bij het terugdringen van de armoede.

45

De Commissie en de EDEO hebben niet toegelicht waarom ervoor werd gekozen de be- en verwerkende industrie niet rechtstreeks te ondersteunen. Tal van economieën die zich in rap tempo hebben ontwikkeld, hebben een transformatie ondergaan — van landbouweconomie naar industriële economie²⁴. Dit is niet gebeurd in Kenia: de landbouw is nog steeds goed voor een derde van het bbp van het land, terwijl de be- en verwerkende industrie slechts 10 % bijdraagt, evenveel als 40 jaar geleden²⁵. De be- en verwerkende industrie heeft een groot potentieel om banen te creëren (ook voor lageropgeleiden), de handelsbalans van Kenia te verbeteren en andere sectoren, zoals de landbouw en het beheer van natuurlijke hulpbronnen, te stimuleren²⁶.

46

De Wereldbank heeft Kenia aangemerkt als een ondernemend land en heeft daarbij opgemerkt dat het land een productiebasis heeft²⁷. Het is dan ook waarschijnlijk dat systematische maatregelen om de structurele problemen in de sector weg te nemen tot progressieve economische groei zouden kunnen leiden. Ook moet worden benadrukt dat de uitbreiding van de be- en verwerkende industrie vervolgens een van de prioriteiten is geworden in het meest recente masterplan voor ontwikkeling van de Keniaanse president, de zogenoemde “Big 4 Agenda”. Bovendien leidt de snelle bevolkingsgroei en de verstedelijking ertoe dat de werkgelegenheidsvraag onder jongeren in en rond steden toeneemt. Indien niet aan deze vraag wordt voldaan, kunnen bijkomende sociale problemen ontstaan.

47

Een ander voorbeeld heeft betrekking op de ICT-sector in Kenia, die in 2017 met 10,9 % is gegroeid²⁸, en het land staat bekend om zijn capaciteit voor innovatieve diensten. Sinds 2008 werkt de Keniaanse regering samen met de particuliere sector aan de ontwikkeling van een technologische stad, de zogenoemde Konza Technopolis, waarin een nieuwe technische universiteit en ICT-, ingenieurs- en biotechnologiebedrijven zich zullen vestigen. Het is de bedoeling dat de nieuwe stad, die nog steeds aanzienlijke infrastructuurinvesteringen nodig heeft, een speciale economische zone wordt met alle lokale voorzieningen (huisvesting, ziekenhuizen enz.). Ontwikkelde landen besteden overheidsmiddelen om innovatie en de digitale economie te bevorderen vanwege het potentieel ervan om de uitvoer met een hoge toegevoegde waarde op te voeren en banen te creëren.

Hoewel de coördinatie met andere donoren extensief was, had deze een beperkte invloed op de keuze van de concentratiesectoren

48

In het NIP beschrijft de Commissie enkele activiteiten die zijn gericht op het coördineren van haar optreden met andere donoren (d.w.z. sectorale donorwerkgroepen en gezamenlijke beleidsdialoog). Het document bevat ook een matrix met de sectoren waarbij andere donoren, met inbegrip van derde landen, zijn betrokken. Deze matrix wordt samengevat in figuur 3, waarbij de concentratiesectoren van het 11e EOF zijn gemarkeerd. Wij hebben echter geen aanwijzingen aangetroffen dat de coördinatie met andere donoren van invloed was op de keuze van sectoren door de Commissie.

49

Naast deze matrix heeft de Commissie samen met negen lidstaten en de Europese Investeringsbank (EIB) gezamenlijke programmering uitgevoerd die heeft geleid tot het opstellen van de gezamenlijke samenwerkingsstrategie van de EU ter ondersteuning van het middellangetermijnplan van Kenia voor de periode 2014‑2017 (EU Joint Cooperation Strategy in support of Kenya’s Medium-Term Plan 2013‑2017) in mei 2015. In deze eerste gezamenlijke samenwerkingsstrategie van de EU werd de geplande taakverdeling uiteengezet voor de aanpak van vier prioritaire sectoren met het oog op de gezamenlijke programmering van de EU voor de periode 2014‑2017. Aangezien de strategie de uitvoeringsperiode van de vijfjarige middellangetermijnplannen volgt, werd deze gezamenlijke strategie echter pas in mei 2015 gepubliceerd, bijna een jaar na het NIP, en was deze bijgevolg niet van invloed op de keuze van concentratiesectoren door de Commissie.

50

Acht van de tien lidstaten die aanwezig zijn in Kenia zijn betrokken bij de infrastructuursector, en zeven zijn betrokken bij energie, vervoer of beide. Volgens ramingen in de gezamenlijke strategie voor de periode 2018‑2022²⁹ kunnen de totale donorbijdragen van de EU/EIB/lidstaten aan de infrastructuursector oplopen tot 2 353,4 miljoen EUR voor de periode van vijf jaar (470,68 miljoen EUR per jaar). Dit bedrag omvat ook de subsectoren water/sanitaire voorzieningen en huisvesting, waar de EU niet bij betrokken is. De meeste, zo niet alle, financiering van andere donoren zal worden verstrekt in de vorm van een lening.

Het aantal acties voor groei en productiviteit nam toe maar de steun aan de sector was voornamelijk gericht op kleine boeren en ASAL-regio's

51

De concentratiesector “Voedselzekerheid en weerbaarheid tegen klimaatschokken” is op de plattelandsbevolking van Kenia gericht; in dit kader wordt steun geboden aan maatregelen om:

1. de systemen te versterken die zijn opgezet om de negatieve gevolgen van toekomstige perioden van droogte te beperken;
2. het landbouwmodel met kleine boeren om te vormen van zelfvoorzieningslandbouw tot commerciële landbouw;
3. klimaatbestendige infrastructuur te ontwikkelen en het landbeheer te verbeteren om voor vrede en veiligheid te zorgen.

52

Eind januari 2020 was 85 % van de aan de sector toegewezen financiering contractueel vastgelegd. Bijlage VII bevat een gedetailleerder overzicht van de zes acties in de sector. De grootste actie is AgriFI, een programma van 45 miljoen EUR dat subsidies aan bedrijven ten bedrage van 20 miljoen EUR en een component van blending met de EIB ten bedrage van 10 miljoen EUR zal omvatten. Hiermee zal steun worden geboden aan de ontwikkeling en toepassing van nieuwe diensten om kleine boeren te helpen de waarde van hun producten te verhogen en deze op de markt te brengen. De op één na grootste actie is “Agri-biz”, een programma ter waarde van 43,5 miljoen EUR, waarvan 20 miljoen EUR zal worden gecombineerd met financiering van de Afrikaanse Ontwikkelingsbank (AfDB). Het project zal ook worden medegefinancierd door de Voedsel- en Landbouworganisatie (FAO) en de Deense instantie voor ontwikkelingssamenwerking (DANIDA). Het programma heeft tot doel ondersteuning te bieden aan de ontwikkeling van zakelijke en werkgelegenheidskansen voor jongeren en vrouwen in plattelandsgebieden.

53

Drie projecten ter waarde van respectievelijk 20 miljoen EUR, 30 miljoen EUR en 30,5 miljoen EUR vallen onder de strategie van de Keniaanse overheid om een einde te maken aan noodsituaties als gevolg van droogte (“Ending Drought Emergencies”). Eén daarvan is gericht op de ondersteuning van het beheer en de coördinatie van droogterisico’s, het tweede op klimaatbestendige infrastructuur voor beter watervoorziening en sanitaire voorzieningen in ASAL-regio’s en het derde op de ondersteuning van veerkrachtige bestaansmiddelen en droogterisicobeheer. Onder de sector valt ook een project van 16,5 miljoen EUR waarmee het transformatieproces voor de landbouwsector en voor gedecentraliseerd landbeheer wordt ondersteund. Het project heeft tot doel de voedselzekerheid van kleine boeren en gemeenschappen van nomadische veehouders te versterken door de toegang tot landbouwdiensten en grond te verbeteren.

54

Slechts 17 % van de Keniaanse grond is geschikt voor de teelt van gewassen, en deze grond ligt in gebieden waar 80 % van de bevolking woont. Er zijn grootschalige investeringen in irrigatiesystemen nodig om de oppervlakte landbouwgrond te vergroten en de bestaande velden productiever te maken. Tegelijkertijd bewerkt ongeveer 87 % van de Keniaanse landbouwers minder dan 2 hectare grond en ongeveer 67 % minder dan 1 hectare³⁰. Dergelijke kleine landbouwbedrijven beschikken niet over de capaciteit om krediet te verkrijgen voor investeringen in productietechnologie (zoals machines of kassen) of andere grote infrastructuur.

55

De Wereldbank heeft gerapporteerd dat Kenia aanzienlijke inkomsten verliest door geen waarde toe te voegen aan zijn landbouwgrondstoffen³¹. De verwerking van landbouwproducten, die een groot potentieel biedt om de exportopbrengsten te verhogen en banen te creëren, is afhankelijk van een stabiele productie. Zelfs indien kleine boeren hun productiviteit verhogen en een deel van hun opbrengst beginnen te verkopen, zullen zij niet kunnen voorzien in de stabiele volumes en kwaliteit die nodig zijn voor de verwerking van landbouwproducten. Hoewel enkele van de 11e EOF-projecten wel gericht zijn op de integratie van kleine boeren in de waardeketens, is door het grote aantal kleine boeren als zodanig de organisatie van de landbouwproductie minder efficiënt voor de agro-voedingsmiddelensector.

De steun voor infrastructuur is relevant, maar gezien de beschikbare financiering zijn de plannen niet realistisch

56

De concentratiesector “Duurzame infrastructuur” in het NIP omvatte twee subsectoren, energie en vervoer, die elk specifieke doelstellingen hadden:

1. efficiëntere en milieuvriendelijkere energiediensten ontwikkelen die voor iedereen toegankelijk zijn;
2. een efficiënter en veiliger vervoerssysteem ontwikkelen om de productiviteit te verhogen en negatieve milieu-effecten te beperken.

57

Om deze doelstellingen te verwezenlijken, werden in het NIP meer dan 20 initiatieven uiteengezet, waaronder:

1. acties die veel middelen vergen, zoals het ontwikkelen van productie-, transmissie- en distributiecapaciteit en gedecentraliseerde, niet op het net aangesloten systemen;
2. nieuwe bronnen van zonne- en windenergie;
3. energie-efficiëntieprogramma’s voor huishoudens (koken en verlichting);
4. vervoersnetwerken (bijv. wegen, havens, openbaar vervoer, niet-gemotoriseerd verkeer, intermodaliteit).

58

Wij achten het relevant voor de ontwikkeling van Kenia om in te spelen op de infrastructuurbehoeften. De toewijzing van 175 miljoen EUR is echter niet toereikend om alle in het NIP opgenomen plannen uit te voeren. De infrastructuurbehoeften van Kenia bedragen 3 miljard USD per jaar voor vervoer en 2 miljard USD voor energie³². Daarom zijn wij van mening dat de doelstellingen van het NIP onrealistisch zijn en dat de toewijzing aan de concentratiesector “infrastructuur” ontoereikend is om een significant effect te sorteren.

59

In het NIP wordt niet toegelicht hoe deze 175 miljoen EUR aan EU-steun zou kunnen bijdragen tot de uitvoering van deze zeer ambitieuze plannen. In het programma wordt alleen in algemene bewoordingen gesteld dat het combineren van EU-subsidies met leningen van Europese financiële instellingen (met inbegrip van de EIB) de financieringswijze is waarnaar de voorkeur uitgaat en dat er zal worden gezocht naar mogelijkheden voor publiek-private partnerschappen (PPP’s). De vertegenwoordigers van de Commissie die wij hebben bevraagd, vermeldden ook dat blending en PPP’s manieren zijn om een kritische massa te bereiken. De Commissie heeft echter geen raming gemaakt van de verwachte hefboomwerking van blending, en we hebben geen analyse gevonden waaruit blijkt hoe de aan deze sector toegewezen 175 miljoen EUR tot significante resultaten zou leiden.

60

In december 2019 waren voor 85 % van de middelen in deze sector contracten gesloten of waren deze vastgelegd (zie bijlage VII). Deze steun bestaat uit vijf acties, waarvan er vier een element van blending bevatten. De grootste actie, het programma voor stedelijke mobiliteit van 45 miljoen EUR, is bedoeld om de duurzaamheid en de efficiëntie van de stedelijke mobiliteit in Kenia te verbeteren. Met een project van 30 miljoen EUR, dat zal worden uitgevoerd door middel van blending met leningen van het Agence Française de Développement (AFD), zal steun worden geboden aan klimaatbestendige plattelandswegen in ASAL-regio’s. Ten behoeve van het project voor de haven van Mombassa is bijna 20 miljoen EUR uitgetrokken voor blending met EIB-leningen; hiermee wordt beoogd de capaciteit en efficiëntie van de haven te vergroten.

61

Op het gebied van energie is 32 miljoen EUR uitgetrokken voor het investeringsplatform voor Afrika ter ondersteuning van de Keniaanse energiesector. Tot dusver is 7 miljoen EUR contractueel vastgelegd voor blending met AFD-leningen, en er is nog eens 25 miljoen EUR gepland voor blending met leningen van een andere financiële instelling. De steun is bedoeld om 1) de productie van duurzame energie, de toegang tot energie en de energie-efficiëntie te verhogen door middel van ondersteuning van de particuliere sector, en 2) de weerbaarheid, stabiliteit en efficiëntie van het Keniaanse elektriciteitsnet te vergroten. Er is nog eens 22 miljoen EUR verstrekt ter ondersteuning van de energie- en de vervoerssector van Kenia door middel van een subsidie en technische bijstand gericht op het verbeteren van de governance in deze sectoren.

62

Onze vraaggesprekken met de Commissie en de EDEO bevestigden dat, hoewel de Keniaanse regering er met name op had aangedrongen infrastructuur op te nemen als een concentratiesector, het besluit om deze uit te breiden tot energie eerder het resultaat van het EU-beleid was. In de agenda voor verandering wordt energie gespecificeerd als een van de belangrijkste aandachtsgebieden voor toekomstige EU-steun.

De steun aan de governancesector was niet rechtstreeks op de bestrijding van corruptie gericht

63

Er is 60 miljoen EUR toegewezen aan de sector “Verantwoording door overheidsinstanties”, gericht op drie gebieden: verkiezingen, beheer van de overheidsfinanciën en justitie. Maatschappelijke organisaties zullen ook tot de begunstigden van de activiteiten in deze concentratiesector behoren. Eind januari 2020 was 100 % van de acties in deze sector contractueel vastgelegd (zie bijlage VII).

64

De steun voor verkiezingen was bedoeld om ervoor te zorgen dat de verkiezingen van 2017 beter zouden verlopen dan eerdere verkiezingen wat betreft de voorbereiding, de stemming en de naleving van de grondwet. Hiervoor was in totaal 5 miljoen EUR uitgetrokken.

65

De steun voor het rechtsstelsel heeft tot doel dit stelsel voor meer Kenianen toegankelijk te maken. Er is in totaal 29 miljoen EUR contractueel vastgelegd voor het project dat tot doel heeft de toegang tot het rechtsstelsel voor arme en gemarginaliseerde gemeenschappen te verbeteren door middel van rechtsbijstand, en alternatieven te bieden voor gevangenisstraf.

66

De steun voor het beheer van de overheidsfinanciën heeft tot doel de transparantie ervan op zowel centraal niveau als op het niveau van de districten te vergroten. De steun van de EU, in de vorm van begrotingssteun, is gepland voor verschillende onderdelen van de beheercyclus, zoals begrotingsuitvoering, boekhouding, controle en toezicht. Er is in totaal 26 miljoen EUR contractueel vastgelegd voor de actie, die een begrotingssteuncomponent omvat van 23,5 miljoen EUR en een aanvullende steuncomponent van 2,5 miljoen EUR.

67

Noch het NIP, noch enig ander document bevatte een uitgebreide analyse van de manier waarop de EU voor interventies had gekozen om de rechtsstaat te versterken en zo de governance te verbeteren. Wij kwamen bijvoorbeeld niet achter de reden waarom de Commissie en de EDEO alternatieven voor gevangenisstraf en rechtsbijstand voor armere mensen hadden geselecteerd. Geen van deze steunmaatregelen was rechtstreeks op corruptie gericht, hoewel is aangetoond dat corruptie een nadelig effect heeft op de groei, de internationale handel, de openheid van de markt, de instroom van buitenlandse investeringen, het concurrentievermogen van ondernemingen en de productiviteit³³. In de corruptieperceptie-index 2018 van Transparency International staat Kenia op de 144e plaats (van 180 landen), waarmee het land tot de onderste 21 % behoort. Bijna iedereen³⁴ van de niet-gouvernementele organisaties in Kenia waarmee wij vraaggesprekken voerden, noemde corruptie een van de grootste obstakels voor de ontwikkeling van het land.

De projecten van het 10e EOF leverden over het algemeen de verwachte output en uitkomsten op, maar de impact ervan op de algemene ontwikkeling van Kenia werd nog niet aangetoond

68

Wij onderzochten een steekproef van acties in Kenia die 53 % van de uitgaven in het kader van het 10e EOF bestreek (zie tabel 2 en bijlage VI). We zijn nagegaan of deze acties de verwachte output, uitkomsten en impact hebben opgeleverd.

De steun van de EU voor wegen heeft de toegang tot basisdiensten verbeterd, maar de bijdrage ervan tot de economische ontwikkeling werd niet aangetoond

69

Het grootste project in de infrastructuursector was de weg tussen Merille en Marsabit, waarvoor 24,8 % van de overeengekomen steun (88 miljoen EUR) werd ontvangen en die in mei 2017 werd voltooid. Met dit project werd een hogere duurzame en rechtvaardige economische groei beoogd. Deze doelstelling werd niet alleen weerspiegeld in de indicatoren voor handel en bbp-groei, maar ook in de indicatoren die de Gini-coëfficiënt (een maatstaf voor ongelijkheid), de armoede per hoofd van de bevolking, de arbeidsparticipatie, het comfort van passagiers en de verkeersveiligheid meten.

1. Wat de output betreft, werd in het kader van dit project 122 km grindweg geasfalteerd. Dit komt overeen met 3 % van de 3 600 km internationale hoofdwegen in Kenia. In het kader hiervan werd ook 6 km aan stedelijke wegen in de stad Marsabit verbeterd.
2. Een uitkomst die is toe te schrijven aan het verbeterde wegdek is dat de reistijd is verkort. Diverse belanghebbenden beschreven hoe de 800 km lange reis van Moyale naar Nairobi vroeger drie dagen duurde, met tussenstops in Marsabit en Isiolo, en hoe voertuigen dreigden vast te komen zitten in de modder; nu kan de reis in één dag worden afgelegd. De exploitatiekosten zijn gedaald; zo zijn de huur van vrachtwagens en de bustarieven met een derde gedaald. Het gemiddelde dagelijkse verkeer is gestegen van 123 voertuigen in 2014 tot 543 voertuigen in januari 2020, wat weliswaar een aanzienlijke toename is, maar nog steeds laag blijft³⁵.

70

Hoewel dit niet werd gemeten, hebben vertegenwoordigers van het districtbestuur en enkele internationale organisaties bevestigd dat de toegang tot gezondheids- en onderwijsdiensten en landbouwproducten is verbeterd. Bovendien heeft de regionale corridor die dit project omvat een belangrijke rol gespeeld bij de bevordering van de voedselzekerheid in de regio³⁶. Derhalve zijn met het project de sociale uitkomsten bereikt in de vorm van een betere toegang tot basisdiensten. Er was echter nog geen bewijs dat de weg de economische groei had bevorderd.

71

De weg tussen Merille en Marsabit loopt door een dunbevolkt gebied waar de meeste mensen in hun levensonderhoud voorzien door middel van nomadische veeteelt. Dit is een traditionele manier van leven waarbij mensen zich vaak verplaatsen naar gebieden die geschikt zijn voor hun dieren en relatief weinig geproduceerde goederen consumeren. Door het ongunstige klimaat groeit daar slechts beperkte vegetatie en is er zeer weinig industrie tussen Marsabit en Merille of rond de twee steden.

72

De weg tussen Merille en Marsabit maakt deel uit van de autosnelweg die de Keniaanse hoofdstad Nairobi verbindt met de Ethiopische hoofdstad Addis Abeba, en heeft het potentieel om de handel tussen de twee landen te bevorderen. Het feit dat het weggebruik relatief laag blijft (zie paragraaf 69, onder b)) wijst er echter op dat de toestand van de weg niet de grootste belemmering voor de groei van de handel vormde. Zelfs als alle 543 voertuigen per dag vrachtwagens waren die goederen vervoeren, zouden deze nog steeds slechts een fractie van de vervoersvolumes van Kenia vertegenwoordigen. Het feit dat Ethiopië niet is aangesloten bij bindende regionale handelsovereenkomsten en de instabiele veiligheidssituatie aan de Ethiopische kant van de grens, waardoor het onveilig is om door de regio te rijden, zijn twee belangrijke belemmeringen voor de handel tussen Kenia en Ethiopië³⁷.

Een derde van de steun aan Kenia uit het 10e EOF ging naar kleine boeren in ASAL-regio’s, die een geringe impact op de algemene economie van Kenia hebben

73

De EU verstrekte 110,7 miljoen EUR aan financiering (32 % van de totale financiering voor Kenia) in ASAL-regio’s, die overwegend nomadische en agronomadische landbouw kennen. 51 % van de totale bevolking van Kenia en 56 % van de arme Kenianen woont in ASAL-districten, waarbij “arme” mensen worden gedefinieerd als mensen die van minder dan 30 EUR per maand leven in plattelandsgebieden en van 60 EUR per maand in stedelijke gebieden³⁸.

74

Met het project voor goede landbouwpraktijken werd ernaar gestreefd de kennis over conserveringslandbouw en goede landbouwpraktijken te bevorderen bij kleine boeren in aride en semi-aride gebieden, verbindingen met markten te ontwikkelen en voor meer voedselzekerheid te zorgen.

1. Wat de output betreft, passen 40 000 landbouwers (0,42 % van alle Keniaanse landbouwers) nu de nieuwe methoden toe.
2. Wat uitkomsten betreft, zijn de gemiddelde opbrengsten per hectare voor granen en peulvruchten van de landbouwers die deze methoden toepassen, met respectievelijk 121 % en 98 % gestegen, terwijl de productiekosten met 22 % zijn gedaald voor granen en met 19 % voor peulvruchten. Goede landbouwpraktijken zijn, als ze eenmaal zijn ingevoerd, niet afhankelijk van nieuwe financieringsbronnen om resultaten op te blijven leveren, waardoor het project een sterk duurzaamheidsaspect krijgt.

75

De nationale autoriteit voor droogtebeheer (National Drought Management Authority — NDMA) heeft projecten uitgevoerd om ASAL-gemeenschappen weerbaarder te maken tegen droogte.

1. Wat de output betreft, werd met deze projecten steun geboden voor de invoering van preventieve instrumenten en de versterking van lokale capaciteiten om perioden van droogte efficiënt te beheren in het kader van tien projecten voor strategische paraatheid in tien districten.
2. Wat de uitkomsten betreft, hebben droogtes minder fatale gevolgen dankzij deze projecten. Volgens de NDMA lag de gerapporteerde sterfte onder het vee in sommige districten aanzienlijk lager dan de 70 % die werd geregistreerd tijdens de vorige droogte van 2009‑2011; de districten Marsabit en Samburu rapporteerden bijvoorbeeld dat tussen 20 % en 40 % van het vee was gestorven, terwijl het district Isiolo geen sterfgevallen had gerapporteerd.

76

Wat impact betreft, hebben deze projecten voor een hogere voedselzekerheid in ASAL-gebieden gezorgd en ertoe bijgedragen dat de positie van Kenia op de wereldhongerindex is verbeterd. In 2018 scoorde Kenia 23,2, ten opzichte van 28,0 in 2010. De landbouwproductie van kleine boeren in ASAL-gebieden dient echter meestal voor eigen gebruik. Dit kan de impact op de algemene ontwikkeling van Kenia hebben beperkt.

Het SMAP-project heeft bijgedragen tot de toegenomen uitvoer van tuinbouwproducten

77

Het programma voor normen en markttoegang (Standards and Market Access Programme — SMAP) had tot doel het concurrentievermogen en de markttoegang van Keniaanse tuinbouwproducten te vergroten door middel van een betere voedselveiligheid. Een voorbeeld van de output was de levering van apparatuur aan de Keniaanse dienst voor fytosanitaire inspecties (Kenya Plant Health Inspection Service — KEPHIS) voor het uitvoeren van laboratoriumanalyses. Een van de uitkomsten van het project was het schrappen van prinsessenbonen van de lijst van beperkte uitvoer naar de EU. Een ander voorbeeld is een fruitvliegvrije zone voor mangotelers, die momenteel tot stand wordt gebracht.

78

Wij hebben vastgesteld dat het SMAP had bijgedragen tot de uitvoervolumes en de economische ontwikkeling. Met een investering van 12,1 miljoen EUR (3 % van de totale financiering) werd steun geboden aan een instelling met een duidelijke en onmisbare rol in het proces voor de uitvoer van landbouwproducten. De uitvoer van tuinbouwproducten is de afgelopen jaren toegenomen. Hoewel deze vooruitgang niet alleen aan het SMAP kan worden toegeschreven, heeft het project er wel toe bijgedragen. Bovendien toont de toename van de exportvolumes aan dat de Keniaanse tuinbouwproducten uitvoerpotentieel hebben en dat KEPHIS dit potentieel helpt te benutten. Figuur 4 toont de toename van de uitvoer van tuinbouwproducten.

Conclusies en aanbevelingen

79

Deze controle was gericht op de doeltreffendheid van de bilaterale ontwikkelingshulp die aan Kenia is verstrekt via het EOF, de belangrijkste bron van EU-financiering van het land. Wij hebben onderzocht of de Commissie en de EDEO het EOF doeltreffend inzetten waar het de grootste bijdrage kan leveren tot het terugdringen van de armoede in Kenia. We concluderen dat de Commissie en de EDEO niet hebben aangetoond dat de aan Kenia toegekende hulp van de EU voldoende op de specifieke behoeften van het land was gebaseerd en daarheen werd geleid waar deze het meest kon bijdragen tot het terugdringen van de armoede. Wij hebben ook vastgesteld dat de door de EU gefinancierde acties in het kader van het 10e EOF die wij hebben onderzocht, de verwachte output en uitkomsten hadden opgeleverd, maar dat de impact ervan op de algemene ontwikkeling van Kenia nog niet is aangetoond.

80

De aan Kenia toegewezen middelen in het kader van het 11e EOF bedroegen 435 miljoen EUR, wat overeenkwam met ongeveer 0,6 % van de belastingontvangsten van Kenia. De Commissie en de EDEO hebben ongeveer 90 % van de financiering aan Kenia toegewezen aan de hand van een formule, zonder hun eigen specifieke beoordeling uit te voeren van de ontwikkelingsdoelstellingen van het land en de belemmeringen hiervoor. Bij de toewijzingen aan landen is er evenmin rekening gehouden met subsidies of leningen van andere donoren.

81

Bij de toewijzing van middelen uit het EOF werd rekening gehouden met wereldwijde governance-indicatoren, maar dit proces bood niet de mogelijkheid om steun te koppelen aan de vooruitgang die de begunstigde landen hebben geboekt inzake prestaties, de governance of de bereidheid om structurele hervormingen door te voeren of corruptie te beheersen. Hoewel Kenia in de afgelopen decennia weinig vooruitgang heeft geboekt bij het bevorderen van de rechtsstaat en het bestrijden van corruptie, hebben wij geen aanwijzingen gevonden dat de EU om die reden aanvullende voorwaarden aan de EOF-financiering van het land heeft gekoppeld.

82

Wij hebben vastgesteld dat de Commissie, overeenkomstig haar doelstelling, meer middelen heeft toegewezen aan de armste landen in het kader van het 11e EOF dan in het kader van het 10e EOF. Het door de minst ontwikkelde landen (least developed countries — LDC’s) en laaginkomenslanden (low income countries — LIC’s) ontvangen aandeel van de totale toewijzing bedroeg 85 %, tegenover 80 % in het kader van het 10e EOF.

83

Vanwege de toewijzingsformule werd er echter minder hulp per persoon verstrekt aan landen met een grotere bevolking. Dit kwam doordat de indicator voor de bevolking was afgetopt op 40 miljoen mensen en was gebaseerd op de vierkantswortel van de bevolking van een land in plaats van op de totale bevolking. Indien de Commissie dit plafond niet had toegepast, zouden grotere landen het merendeel van de financiering hebben ontvangen (zie de paragrafen 25-36).

Aanbeveling 1 — Heroverweeg de aanpak van de toewijzing van EU-ontwikkelingshulp

Op basis van het voorbeeld van Kenia bevelen wij de Commissie en de EDEO aan om:

1. de methodologie van de EU voor de toewijzing van financiering aan ACS-landen te onderzoeken en daarbij in voorkomend geval het Parlement, de Raad en de lidstaten te betrekken;
2. specifieke voorwaarden op te leggen waarmee een duidelijk verband wordt gelegd tussen enerzijds financiële toewijzingen, en anderzijds de eerdere prestaties van het land en de bereidheid van de regering om structurele hervormingen door te voeren, ook op het gebied van de rechtsstaat.

Tijdpad: eind 2022.

84

Hoewel de beschikbare financiering slechts een klein deel van de ontwikkelingsbehoeften van Kenia dekte, was het geld verspreid over tal van gebieden, waaronder landbouw, noodsituaties als gevolg van droogte, energie- en vervoersinfrastructuur, verkiezingen, beheer van de overheidsfinanciën en het rechtsstelsel. In het NIP van Kenia voor 2014‑2020 werd niet beoordeeld of en hoe de aan deze gebieden toegewezen middelen van het EOF voldoende kritische massa zouden bereiken om significante resultaten te boeken. Evenmin werd toegelicht hoe de ondersteuning van de geselecteerde sectoren in plaats van andere Kenia het meest zou helpen bij het terugdringen van de armoede (zie de paragrafen 41-44).

Aanbeveling 2 — Beoordeel de kritische massa bij de selectie van de concentratiesectoren in Kenia

De Commissie en de EDEO moeten nagaan of en toelichten hoe de aan en binnen elke concentratiesector toegewezen bedragen waarschijnlijk voldoende kritische massa zullen bereiken om significante resultaten op te leveren.

Tijdpad: eind 2022.

85

Wij konden bijvoorbeeld geen reden vinden waarom de Commissie en de EDEO ervoor hadden gekozen de be- en verwerkende industrie niet rechtstreeks te ondersteunen. Tal van economieën die zich in rap tempo hebben ontwikkeld, hebben een transformatie ondergaan — van landbouweconomie naar industriële economie. Dit is niet gebeurd in Kenia: de landbouw is nog steeds goed voor een derde van het bbp van het land, terwijl de be- en verwerkende industrie slechts 10 % bijdraagt, evenveel als 40 jaar geleden. Een ander voorbeeld heeft betrekking op de ICT-sector in Kenia, die in 2017 met 10,9 % is gegroeid; ook staat het land bekend om zijn capaciteit voor innovatieve diensten (zie de paragrafen 45-47).

86

De grootste toewijzing van financiering uit het 11e EOF, namelijk 190 miljoen EUR (44 % van het totaal), ging naar de concentratiesector “Voedselzekerheid en weerbaarheid tegen klimaatschokken”. De meeste steun in deze sector ging naar gemeenschappen in ASAL-gebieden en kleine boeren, met als doel hun voedselzekerheid en een hoger inkomen te bieden. Door deze steun zal de levensstandaard van die gemeenschappen waarschijnlijk verbeteren, maar er wordt niet bijgedragen aan vorderingen in de richting van commercialisering van de landbouw en de uitbreiding van de verwerking van landbouwproducten (zie de paragrafen 51-55).

87

In het NIP is 175 miljoen EUR toegewezen aan de infrastructuursector en zijn een aantal ambities opgesomd, waaronder inspanningen die veel middelen vergen, zoals de ontwikkeling van nieuwe bronnen van zonne- en windenergie en vervoersnetwerken (zoals wegen en havens). Zonder het belang van deze plannen ter discussie te stellen, achten wij het bedrag te laag om al deze plannen uit te voeren of de ontwikkeling van de sector wezenlijk te beïnvloeden (zie de paragrafen 56-62).

88

De sector “Verantwoording door overheidsinstanties” heeft 60 miljoen EUR gekregen, die op drie systemen was gericht: verkiezingen, beheer van de overheidsfinanciën en justitie. Hoewel de zwakke rechtsstaat en corruptie als ernstige belemmeringen voor de ontwikkeling van Kenia worden beschouwd, worden deze kwesties niet rechtstreeks aangepakt met EU-steun. Wij konden geen reden vinden waarom de financiering op alternatieven voor gevangenisstraf en rechtsbijstand voor armere mensen was gericht in plaats van op de rechtstreekse bestrijding van corruptie (zie de paragrafen 63-67).

89

We onderzochten ook een steekproef van acties in Kenia, die 53 % van de uitgaven in het kader van het 10e EOF bestreek, en zijn nagegaan of deze acties de verwachte output, uitkomsten en impact hebben opgeleverd. Hoewel deze projecten over het algemeen wel de verwachte output en uitkomsten hadden opgeleverd, hebben wij geen aanwijzingen aangetroffen dat deze een tastbare impact hadden op de algemene ontwikkeling van het land (zie de paragrafen 45-78).

Aanbeveling 3 — Geef prioriteit aan duurzame economische ontwikkeling en de rechtsstaat in Kenia

De Commissie en de EDEO moeten prioriteit geven aan sectoren die het potentieel hebben om buitenlandse directe investeringen aan te trekken, banen te scheppen en de uitvoer te bevorderen, en aan acties ter ondersteuning van de rechtsstaat, met inbegrip van de bestrijding van corruptie.

Tijdpad: eind 2022.

Dit verslag werd door kamer III, onder leiding van mevrouw Bettina JAKOBSEN, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 16 juni 2020.

Bijlagen

Bijlage I — Indicatoren voor menselijke ontwikkeling in Kenia

Bijlage II — Figuren en tabellen over de Keniaanse economie

Bijlage III — Lijst van controlegesprekken

Tijdens ons controlebezoek aan Kenia (4-14 februari 2019) hielden we bijeenkomsten met de volgende organisaties:

• Duitse Kamer van Koophandel
• Franse Kamer van Koophandel
• Vereniging van Duitse ondernemingen in Kenia
• Amerikaanse Kamer van Koophandel
• Ministerie van Buitenlandse Zaken
• Nationale Thesaurie (NAO)
• Ministerie van Vervoer, Infrastructuur, Huisvesting en Stadsontwikkeling
• Ministerie van Landbouw
• Ministerie van Informatie, Communicatie en Technologie
• Autoriteit voor de ontwikkeling van Konza Technopolis (Konza Technopolis Development Authority)
• Europese Investeringsbank (EIB)
• Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)
• Afrikaanse Ontwikkelingsbank (AfDB)
• Agence Française de Développement (AFD)
• Vertegenwoordigers van Denemarken, Frankrijk, Duitsland, het VK, Nederland, Italië en Zweden
• USAID Kenia
• Wereldbank, regionaal bureau
• Voedsel- en Landbouworganisatie (FAO)
• Keniaanse vereniging van fabrikanten (Kenya Association of Manufacturers)
• Keniaanse dienst voor fytosanitaire inspecties (Kenya Plant Health Inspectorate Service —KEPHIS)
• Bezoeken aan projecten inzake wegen, droogte en landbouw
• Vertegenwoordigers van de Keniaanse autoriteit voor autosnelwegen (Kenya Highways Authority — KENHA)
• Vertegenwoordigers van de districten Marsabit, Isiolo en Laikipia
• Vertegenwoordigers van de Keniaanse dienst voor natuurlijke fauna (Kenya Wildlife Service — KWS)
• Vertegenwoordigers van de vrouwencoöperatie van Anolei, de middelbare meisjesschool van Log Logo, de middelbare meisjesschool van Isiolo, de basisschool van Kamboe en het programma voor de vaccinatie van vee

Bovendien namen onafhankelijke deskundigen van de volgende organisaties deel aan een workshop om de relevantie van de door de EU gekozen concentratiesectoren te bespreken:

• Critical Mass (groep die zich bezighoudt met bewustmaking over fietsen)
• Flone Initiative (ter ondersteuning van vrouwen in de vervoerssector)
• Keniaanse vereniging van buurtorganisaties (Kenya Alliance of Resident Association)
• Keniaans instituut voor onderzoek naar en analyse van overheidsbeleid (Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis — KIPPRA)
• Nationale commissie van Kenia voor mensenrechten (Kenya National Commission on Human Rights)
• Rode Kruis Kenia
• Instituut voor ontwikkelingsstudies, Universiteit van Nairobi
• Wereldbank
• Amnesty International Kenia

Bijlage IV — Perceptie van corruptie in Kenia

67 %	is van mening dat corruptie in de afgelopen twaalf maanden is toegenomen
45 %	van de gebruikers van publieke diensten betaalde de afgelopen twaalf maanden steekpenningen
71 %	is van mening dat de regering bij de aanpak van corruptie slecht werk heeft geleverd
54 %	is van mening dat gewone burgers een verschil kunnen maken bij de corruptiebestrijding

Bijlage V — Vergelijking van de toewijzingen aan landen in het kader van het 10e en 11e EOF

Bijlage VI — In het kader van het 10e EOF gefinancierde acties

Subsector	Beschrijving	Miljoen EUR contractueel vastgelegd	% van totale toewijzing
Infrastructuur
Wegenaanleg	Weg van rivier Merille naar Marsabit, plattelandswegen in de oostelijke regio van Kenia, wegen die ontbrekende schakels vormen en voorzieningen voor niet-gemotoriseerd vervoer (non-motorised transport — NMT) in Nairobi, verbetering van wegen naar en in de nationale parken Mount Kenya en Aberdare en bouw van een brug over de rivier Galana, nationaal park Tsavo East.	177,6	45,4 %
Landbouw en plattelandsontwikkeling
Ontwikkeling van de landbouwsector	Onderzoek naar landbouwproductiviteit (ASAL), ontwikkeling van de waardeketen voor sorghum, herintroductie en commercialisering van cassave met het oog op een beter levensonderhoud in het hele waardeketenmodel, productiviteit op het gebied van koffie, diversificatie van het levensonderhoud door de ontwikkeling van de waardeketen voor sorghum en mungobonen, programma voor de verbetering van de graanproductie voor Kenia en hogere productiviteit en rentabiliteit van kleine boeren door GLP en CA in productieve semi-aride gebieden te bevorderen en op te schalen.	46,2	11,8 %
Droogterisicobeheer	Verbetering van het levensonderhoud van nomadische veehouders in Samburu, sterkere weerbaarheid van gemeenschappen tegen droogte door middel van innovatieve marktgebaseerde systemen, betere respons op en weerbaarheid tegen droogte van gemeenschappen, milieufaciliteit voor gemeenschappen II, droogtebeheer in ASAL-gebieden, bevordering en versterking van ondernemingen en marktsystemen in ASAL-gebieden met verhoogd droogte-risico, duurzaam levensonderhoud door middel van de ontwikkeling van waardeketens voor gemeenschappen van nomadische veehouders in Turkana, geïndexeerde veestapelverzekering, wetenschap als input voor de opzet van acties op het niveau van gemeenschappen en beleidsbeslissingen, verbetering van de kwaliteit en kwantiteit van ecosysteemdiensten, het programma voor de bescherming van watertorens en de matiging van en aanpassing aan de klimaatverandering, en onafhankelijk informatiebezoek aan het woud van Embobut.	40,4	10,3 %
Resistentie en weerstand tegen droogte	Noodfonds voor droogte	9,7	2,5 %
Institutionele opbouw	Technische bijstand aan de NDMA en het droogtebeheer in de ASAL-regio	14,4	3,7 %
Plattelandsontwikkeling	Initiatieven voor gemeenschapsontwikkeling	19,2	4,9 %
Governance, handel en samenwerking
Steun voor decentralisatie	Diverse projecten ter ondersteuning van deconcentratie en lokale economische ontwikkeling	17,6	4,5 %
Ondersteuning van het maatschappelijk middenveld	Versterken van het maatschappelijk middenveld om doeltreffender deel te nemen aan democratisch bestuur en hervormingen, bruggen slaan door middel van het programma voor verantwoordelijk bestuur	4,0	1,0 %
Verkiezingen	Ondersteuning van electorale hervormingen en het proces voor het grondwettelijk referendum	2,4	0,6 %
Juridische en gerechtelijke ondersteuning	Technische bijstand aan het Ministerie van Justitie	0,9	0,2 %
Ontwikkeling van de handel en de particuliere sector	Ondersteuning van onderhandelingen over een alomvattende EPO, programma voor normen en markttoegang (SMAP) EU-Kenia — component particuliere sector van SMAP, component KEPHIS van SMAP, SMAP (KEBS), SMAP (DVS), technische bijstand aan SMAP, levering van laboratoriumapparatuur aan KEBS, DVS en KEPHIS, administratieovereenkomst met Wereldbank.	14,1	3,6 %
Technische samenwerking	Projecten voor technische bijstand aan verschillende ministeries	7,4	1,9 %
niet contractueel vastgelegd		37,4	9,6 %
Totaal		391,4	100,0 %

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

De weg tussen Merille en Marsabit (bijdrage van het EOF: 88 miljoen EUR, ofwel 22 % van het 10e EOF en 50 % van de sector “Vervoersinfrastructuur”) was het laatste deel van de autosnelweg van 1 495 km die Nairobi met Addis Abeba in Ethiopië verbindt. Met dit project werd een hogere duurzame en rechtvaardige economische groei beoogd. Deze doelstelling werd niet alleen weerspiegeld in de indicatoren voor handel en bbp-groei, maar ook in de Gini-coëfficiënt (een maatstaf voor ongelijkheid) en de armoede per hoofd van de bevolking, de arbeidsparticipatie, het comfort van passagiers en de verkeersveiligheid, wat op een sterkere sociale component duidt.

De toeristische wegen in nationale parken (bijdrage van het EOF: 13 miljoen EUR) hadden in de eerste plaats tot doel het aantal bezoekers van nationale parken te verhogen, bijvoorbeeld door de toegangswegen in de nationale parken Mount Kenya en Aberdare te verbeteren.

De projecten ter verbetering van de stedelijke wegen in Nairobi (bijdrage van het EOF: 31 miljoen EUR) waren op rechtvaardige economische groei gericht door de verkeersactiviteiten en het verkeersbeheer binnen de stad Nairobi en de buitenwijken te verbeteren. Naast de instellingen waarop de steun voor capaciteitsopbouw wordt gericht, zal naar verwachting een breed spectrum van sociale en economische actoren baat hebben bij een betere toegankelijkheid, lagere vervoerskosten, de ontwikkeling van de particuliere sector en werkgelegenheidskansen. Voor het project werden onder meer de volgende indicatoren gebruikt: de bbp-groei, de Gini-coëfficiënt, de cijfers betreffende de handel, de armoede per hoofd van de bevolking, het werkloosheidspercentage, de vermindering van de verontreiniging en de toename van het comfort en de veiligheid.

Het programma voor de verhoging van de graanproductie (bijdrage van het EOF: 27,1 miljoen EUR) had tot doel kleine boeren te ondersteunen bij de overschakeling van zelfvoorzieningslandbouw naar commerciële landbouw door de opbrengst van een aantal gewassen te verbeteren.

Het project voor landbouwproductiviteit (bijdrage van het EOF: 4 miljoen EUR) was bedoeld om de welvaart van huishoudens in regio’s met aride en semi-aride gebieden (ASAL) te verhogen door de productiviteit, de afzet van de opbrengst en de inkomensniveaus te verbeteren. Het had tot doel het aantal nomadische veehouders dat onder de armoedegrens leeft, te verminderen en het aantal kinderen met voedingsgerelateerde gebreken terug te dringen.

De op goede landbouwpraktijken gerichte acties (bijdrage van het EOF: 9,5 miljoen EUR) waren erop gericht kleine landbouwbedrijven te ondersteunen, voornamelijk op het gebied van zelfvoorzieningslandbouw, bij het verhogen van hun productiviteit.

Het noodfonds voor droogte (bijdrage van het EOF: 9,7 miljoen EUR) had tot doel de reactie op perioden van droogte te versnellen om de bestaande activabasis van Kenia te beschermen door vooraf een financieringsreserve aan te leggen die zou kunnen worden ingezet zonder te wachten op de toegezegde steun. Naar verwachting zullen ASAL-gemeenschappen hierdoor weerbaarder zijn tegen droogte en zullen er minder mensen op voedselhulp aangewezen zijn.

De projecten in het kader van de ondersteuning van het levensonderhoud (bijdrage van het EOF: 1,7 miljoen EUR) hadden tot doel de diversificatie van de veeteelt te bevorderen, robuuste markten voor dieren en dierlijke producten te vergemakkelijken en de kennisbasis te consolideren om de weerbaarheid tegen klimaatverandering en de marktgerichtheid te versterken.

Het programma voor normen en markttoegang (SMAP) (bijdrage van het EOF: 12,1 miljoen EUR) in de sector “Verantwoording door overheidsinstanties” had tot doel het rechtskader en de institutionele infrastructuur voor het testen en certificeren van plantaardige en dierlijke producten te versterken. Hoewel een van de doelstellingen van het project de ondersteuning van de uitvoer was, behoorden ook kleine boeren tot de belanghebbenden die baat hadden bij laboratoriumtests van producten.

Bijlage VII — In het kader van het 11e EOF gefinancierde acties

Duurzame infrastructuur
Nr. EOF	Subsector	Beschrijving	Miljoen EUR contractueel vastgelegd	% van totale toewijzing
11e EOF	Energie en vervoer	Steun aan energie- en vervoerssectoren in Kenia	12,8	2,9 %
	Infrastructuur	Bijdrage aan de investeringsfaciliteit voor Afrika ter ondersteuning van de energie- en vervoerssectoren in Kenia — haven van Mombassa	19,6	4,5 %
	Vervoer	Programma voor stedelijke mobiliteit	—	0,0 %
	Energie	Bijdrage aan het investeringsplatform voor Afrika (AIP) ter ondersteuning van de energiesector in Kenia	7,0	1,6 %
	Plattelandswegen	Klimaatbestendige plattelandswegen, aan de hand van blending in het kader van de investeringsfaciliteit voor Afrika — AfiF (met AFD)	30,0	6,9 %
	Totaal sector		69,3	15,9 %
Voedselzekerheid en weerbaarheid tegen klimaatschokken
Nr. EOF	Subsector	Beschrijving	Miljoen EUR contractueel vastgelegd	% van totale toewijzing
11e EOF	Ontwikkeling van de landbouwsector	Steun aan de transformatie van de landbouwsector en gedecentraliseerd landbeheer	15,8	3,6 %
	Droogterisicobeheer	Een einde maken aan noodsituaties als gevolg van droogte: steun voor het beheer en de coördinatie van droogterisico’s	29,7	6,8 %
	Resistentie en weerstand tegen droogte	Een einde maken aan noodsituaties als gevolg van droogte: klimaatbestendige infrastructuur voor betere watervoorziening en sanitaire voorzieningen in ASAL-gebieden	19,3	4,4 %
	Resistentie en weerstand tegen droogte	Een einde maken aan noodsituaties als gevolg van droogte: - Steun aan veerkrachtige bestaansmiddelen en droogterisicobeheer	30,1	6,9 %
	Ontwikkeling van de landbouwsector	Agri-biz: Fatsoenlijke banen voor jongeren en vrouwen in agrarische waardeketens in Kenia	23,2	5,3 %
	Ontwikkeling van de landbouwsector	Agri-Fi: Steun aan productieve landbouw	45,0	10,3 %
	Totaal sector		163,0	37,5 %
Verantwoording door overheidsinstanties
11e EOF	Verkiezingsondersteuning	Programma voor verkiezingsondersteuning op lange termijn (Long Term Elections Assistance Programme — LEAP)	5,0	1,1 %
	Rechtsstaat	Programma voor juridische empowerment en hulpverlening (Programme for Legal Empowerment and Aid Delivery — PLEAD)	29,1	6,7 %
	Beheer van de overheidsfinanciën	Publieke verantwoording en dienstverlening (Public Accountability and Service Delivery — PASEDE)	26,0	6,0 %
	Totaal sector		60,1	13,8 %
Steunmaatregel
11e EOF	Steunmaatregel	Steunmaatregel	2,9	0,7 %
	Samenwerking en dialoog	Faciliteit voor samenwerking en dialoog	5,0	1,1 %
	Totaal sector		7,9	1,8 %
	TOTAAL		300,4	69,0 %

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

Woordenlijst

Agenda voor verandering: de blauwdruk van de EU voor ontwikkelingsbeleid, waarin een aantal belangrijke beginselen en prioriteiten wordt geïntroduceerd om het effect en de doeltreffendheid van de hulp te verbeteren.

Armoede: de staat waarin iemand niet over voldoende middelen beschikt om in zijn basisbehoeften te voorzien en hem de mogelijkheid wordt ontzegd om deel te nemen aan de samenleving.

Blending: het combineren van leningen en subsidies met als doel aanvullend kapitaal te mobiliseren.

Duurzaamheid: het vermogen van een ontwikkelingsproject om de resultaten ervan in stand te houden zolang dat nodig is (d.w.z. dat het project kan worden voortgezet omdat de opzet ervan goed genoeg is en het project voldoende zelfvoorzienend is en/of voldoende wordt gefinancierd).

EU-delegatie: een structuur van de Europese Commissie die de belangen van de EU en haar burgers in gastlanden in de hele wereld behartigt.

Europees Ontwikkelingsfonds: het belangrijkste instrument waarmee de EU ontwikkelingshulp biedt aan de landen van Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan en de landen en gebieden overzee.

Europese Investeringsbank: de bank van de EU, die eigendom is van de EU-lidstaten en hun belangen behartigt. Ze werkt nauw samen met de andere EU-instellingen om het EU-beleid uit te voeren.

Impactindicator: een meetbare variabele waarmee informatie wordt verschaft over de gevolgen op lange termijn van een afgerond project of programma, die sociaal-economisch, ecologisch of financieel van aard kunnen zijn.

Inputindicator: een meetbare variabele waarmee informatie wordt verschaft over de personele, financiële, materiële, administratieve en regulerende middelen die gebruikt worden voor de uitvoering van een project of programma.

Millenniumsdoelstellingen voor ontwikkeling: wereldwijde doelstellingen om alle vormen van armoede tegen 2015 terug te dringen; vastgesteld door wereldleiders en belangrijke ontwikkelingsinstellingen op de VN-millenniumtop in september 2000.

Outputindicator (ook wel procesindicator genoemd): een meetbare variabele die informatie verschaft voor de beoordeling van iets wat wordt voortgebracht of bereikt door een project of programma.

Programmering van de ontwikkelingshulp: een besluitvormingsproces waarbij de Europese Dienst voor extern optreden en de Commissie steunstrategieën, prioriteiten en toewijzingen vaststellen.

Resultaat: het onmiddellijke effect van een project of programma na afronding ervan, zoals de verbeterde inzetbaarheid van deelnemers aan een cursus of de verbeterde toegankelijkheid na de aanleg van een nieuwe weg.

Uitkomstindicatoren: een meetbare variabele die informatie verschaft voor de beoordeling van de gevolgen van outputs voor de begunstigden.

Lijst van afkortingen

ACS: staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan

AFD: Agence française de Développement

AfDB: Afrikaanse Ontwikkelingsbank (African Development Bank)

ASAL: aride en semi-aride gebieden (Arid and semi-arid lands)

Bbp: bruto binnenlands product

CA: conserveringslandbouw (Conservation agriculture)

DCI: instrument voor ontwikkelingssamenwerking (Development Cooperation Instrument)

DEVCO: directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling

DG: directoraat-generaal van de Europese Commissie

ECHO: directoraat-generaal Europese Civiele Bescherming en Humanitaire Hulp

EDEO: Europese Dienst voor extern optreden

EIB: Europese Investeringsbank

EOF: Europees Ontwikkelingsfonds

EVI: index van economische kwetsbaarheid (Economic vulnerability index)

FAO: Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties

GLP: goede landbouwpraktijken

HAI: index van menselijk kapitaal (Human asset index)

IAO: Internationale Arbeidsorganisatie

ICT: informatie- en communicatietechnologie

IMF: Internationaal Monetair Fonds

IPP-GAP: hogere productiviteit en rentabiliteit en goede landbouwpraktijken in semi-aride gebieden (Increased productivity and profitability and good agricultural practices in semi-arid areas)

KEBS: Normalisatiebureau van Kenia (Kenya Bureau of Standards)

KEPHIS: Keniaanse dienst voor fytosanitaire inspecties (Kenya Plant Health Inspectorate Service)

LDC: minst ontwikkeld land (least developed country)

LIC: laaginkomensland (Low income country)

LMIC: laag- en middeninkomenslanden (low and middle-income countries)

NDMA: nationale autoriteit voor droogtebeheer (National Drought Management Authority)

Ngo: niet-gouvernementele organisatie

NIP: nationaal indicatief programma

ODA: officiële ontwikkelingshulp (Official development assistance)

OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

PPP: publiek-privaat partnerschap

SMAP: programma voor normen en markttoegang (Standards and Market Access Programme)

VN: Verenigde Naties

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

WGI: wereldwijde governance-indicatoren

Antwoorden van de Commissie en de EDEO

Samenvatting

Kenia is een functionerende democratie, de grootste en meest gediversifieerde economie in Oost-Afrika en een regionaal knooppunt voor transport, financiële dienstverlening en handel. Het wordt sinds 2014 beschouwd als een lagermiddeninkomensland, het enige in Oost-Afrika, samen met Soedan. Kenia levert troepen voor de missie van de Afrikaanse Unie in Somalië (AMISOM) en herbergt ongeveer een half miljoen vluchtelingen uit Somalië en Zuid-Soedan. Kenia is een strategisch land in de bredere Hoorn van Afrika waarmee de EU belangen, liberale en democratische waarden en multilaterale agenda’s deelt. Het kan in potentie een stabiliserende rol in de regio spelen.

De democratie in Kenia blijft fragiel en het land kampt met hardnekkige ongelijkheden, etnische verdeeldheid en governanceproblemen, zoals corruptie en geweld bij verkiezingen. Deze kwesties moeten worden aangepakt, omdat ze zowel het functioneren van de rechtsstaat als de economische ontwikkeling van het land kunnen belemmeren. Na zijn herverkiezing in 2017 lanceerde president Uhuru Kenyatta een ambitieus ontwikkelingsplan — de “Big Four” -agenda voorziet in een intensivering van de strijd tegen corruptie, wat heeft geleid tot de arrestatie van een aantal prominente politici — en initieerde hij samen met de oppositieleider een verzoeningsplan.

In deze context, en na wat moeilijke momenten tijdens de algemene verkiezingen van 2017, is de EU nu bereid om zijn betrekkingen met Kenia op een hoger plan te brengen. De EU heeft door middel van dialoog en samenwerking al bijgedragen aan de economische en sociale vooruitgang van het land. De EU kijkt nu naar manieren om met Kenia een partnerschap aan te gaan, in het kader waarvan de investeringen voor het ondersteunen van de “Big Four”-agenda worden uitgebreid, de dialoog en samenwerking op terreinen van gemeenschappelijk belang, zoals duurzame, banenscheppende groei, terrorismebestrijding en maatregelen inzake klimaatverandering, worden geïntensiveerd, en wordt samengewerkt bij het bevorderen van vrede en veiligheid in de bredere regio en het uitvoeren van multilaterale agenda’s.

Mede door de ontwikkelingssamenwerking van de EU heeft Kenia aanzienlijke economische, sociale en institutionele vooruitgang geboekt.

• Het percentage van de Kenianen dat onder de internationale armoedegrens ligt (1,90 USD per dag in 2011(kkp)) is gedaald van 43,6 % in 2005/2006 tot 35,6 % in 2015/2016. De armoede-incidentie is een van de laagste in Oost-Afrika en lager dan het regionale gemiddelde in Sub-Saharaans Afrika.
• In de meest recente (2020) ranglijst van de Wereldbank waarop landen zijn gerangschikt naar het gemak van zakendoen, is de aantrekkelijkheid van Kenia voor investeerders opnieuw met 6 plaatsen verbeterd en neemt het land nu van 190 landen de 56e plaats in. Dit is de derde verbetering op een rij: in 2017 kwam het land op plaats 92, in 2018 op plaats 80 en in 2019 op plaats 61. In 2019 leidde de EU-ambassadeur een zakenbijeenkomst met president Kenyatta waarop vertegenwoordigers uit de particuliere sector de gelegenheid hadden om hun zorgen kenbaar te maken en om hervormingen te vragen.
• De EU heeft onophoudelijk gewerkt aan het bevorderen van gendergelijkheid, met name in de politiek. In 2010 heeft Kenia een nieuwe grondwet aangenomen die heeft geleid tot ingrijpende veranderingen in de organisatie van politieke instellingen. Tot de belangrijkste bepalingen in de nieuwe grondwet behoren de bepalingen voor een meer evenwichtige gendervertegenwoordiging. De EU gaat door met het ondersteunen van initiatieven die gendergelijkheid bevorderen. Zo werd in 2019 de zeer succesvolle realityshow “Ms President” medegefinancierd door de EU.

Inleiding

Paragrafen 08 tot en met 10 — Ontwikkelingshulp

Het ontwikkelingsbeleid van de Unie moet worden gevoerd in het kader van de beginselen en doelstellingen van het externe optreden van de Unie. Artikel 21 van het Verdrag betreffende de Europese Unie noemt als een van de doelstellingen van het externe optreden van de Unie, “ondersteuning van de duurzame ontwikkeling van de ontwikkelingslanden op economisch, sociaal en milieugebied, met uitbanning van de armoede als voornaamste doel”. Artikel 208 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) bepaalt dat het terugdringen en uiteindelijk uitbannen van armoede het hoofddoel van het EU-beleid inzake ontwikkelingssamenwerking is.

Verordening (EU) 2015/322 van de Raad van 2 maart 2015 inzake de uitvoering van het 11e Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) bepaalt dat samenwerking in het kader van het EOF moet bijdragen tot:

1. het stimuleren van duurzame en inclusieve economische, sociale en ecologische ontwikkeling;
2. het consolideren en ondersteunen van de democratie, de rechtsstaat, goed bestuur, de mensenrechten en de relevante beginselen van het internationale recht, en
3. het garanderen van een op rechten gebaseerde aanpak die alle mensenrechten bestrijkt.

Vandaar dat bij de ontwikkelingssamenwerking van de EU rekening wordt gehouden met het evenwicht dat bestaat tussen de complexe doelstellingen die aan het ontwikkelingsbeleid ten grondslag liggen.

De Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) achten het belangrijk dat de ontwikkelingshulp van de EU aan Kenia wordt beoordeeld in het licht van het rechtskader van de ontwikkelingssamenwerking van de EU.

Opmerkingen

Paragrafen 25 tot en met 36 — Toewijzing uit het EOF in het algemeen

Paragrafen 27 tot en met 32 — “De Commissie heeft 90 % van de middelen van het EOF aan Kenia toegewezen aan de hand van een standaardbenadering die op alle ACS-landen wordt toegepast”

Het vaststellen van de methode voor het toewijzen van middelen aan EOF-landen is onderdeel van het totale programmeringsproces en vormt geen afzonderlijke handeling.

De Commissie en de EDEO hebben middelen aan Kenia toegewezen op basis van een beoordeling van de behoeften, capaciteiten en prestaties van het land zoals die naar voren zijn gekomen uit een kwantitatieve en kwalitatieve analyse die is uitgevoerd volgens de criteria die zijn neergelegd in de “Agenda voor verandering” en de Overeenkomst van Cotonou. De Commissie en de EDEO brengen in herinnering dat de toewijzingsmethode niet bedoeld was voor het vaststellen van de ontwikkelingsprioriteiten van de afzonderlijke landen en het ramen (en vergelijken) van financieringskloven.

Geen enkele methode voor het toewijzen van financiële middelen kan zonder vergelijkbare beoordelingen. De specifieke behoeften en eerdere prestaties van Kenia kwamen tot uitdrukking in de indicatoren die voor het toewijzingsmodel waren geselecteerd. De kwalitatieve aanpassing bood een aanvullende gelegenheid om de specifieke beoordeling van het land vast te leggen en de aanvankelijke toewijzing met maximaal 25 % aan te passen. In het geval van Kenia resulteerde dit in een aanpassing van 10 %. De lidstaten beoordeelden de eindbeoordeling en achtten deze passend, aangezien geen voorstellen voor aanvullende aanpassingen werden gedaan.

Overeenkomstig de Overeenkomst van Cotonou en de “Agenda voor verandering” hebben de Commissie en de EDEO landen beoordeeld en onderling vergeleken op basis van vergelijkbare behoefte-, capaciteit- en prestatie-indicatoren (bij behoefte-indicatoren is onder meer rekening gehouden met trends in economische en sociale/menselijke ontwikkeling en het groeipatroon en met indicatoren van kwetsbaarheid en onstabiliteit). Dat is als volgt gebeurd:

• Bevolking; Positief gecorreleerd: hoe groter de bevolking, hoe hoger de toewijzing.
• Het bruto nationaal inkomen per hoofd van de bevolking (bni per hoofd) is een indicator van behoefte en capaciteit en een proxy-indicator van armoede. Negatief gecorreleerd: hoe groter het bni per hoofd van de bevolking, hoe lager de toewijzing.
• De index van menselijk kapitaal is een behoefte-indicator die de stand van de menselijke ontwikkeling in een land weergeeft. (De stand van de menselijke ontwikkeling houdt nauw verband met de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling.) Negatief gecorreleerd: hoe groter de index van menselijk kapitaal per hoofd van de bevolking, hoe lager de toewijzing.
• De index van economische kwetsbaarheid is een indicator van kwetsbaarheid en onstabiliteit die structurele groeibelemmeringen in de vorm van blootstelling aan en incidentie van externe schokken meet. Positief gecorreleerd: hoe groter de kwetsbaarheid, hoe hoger de toewijzing.
• De “World Governance Indicators” zijn een indicator van verbintenissen, prestaties en impact waarin zes dimensies van governance zijn geaggregeerd, waaronder “rechtsstaat” en “corruptiebeheersing”. In het geval van Kenia hadden tekortkomingen bij die twee dimensies een negatief effect op de hoogte van de toewijzing.

Aangezien bovengenoemde indicatoren voor het merendeel samengestelde indicatoren zijn, is Kenia beoordeeld op veel behoefte- en prestatiedimensies en voor die dimensies met de andere ACS-landen vergeleken:

• door de economie geproduceerde waarde per hoofd van de bevolking;
• ondervoede bevolking;
• sterftecijfer voor kinderen van vijf jaar of jonger;
• bruto-participatiegraad van leerlingen in het voortgezet onderwijs;
• alfabetiseringsgraad onder volwassenen;
• geografische ligging van het land;
• concentratie van goederenuitvoer en onstabiliteit van de uitvoer van goederen en diensten;
• aandeel van landbouw, bosbouw en visserij in de economie en de onstabiliteit van de landbouwproductie;
• percentage van bevolking dat in laaggelegen kustgebieden woont: slachtoffers van natuurrampen;
• stem en verantwoording;
• politieke stabiliteit en afwezigheid van geweld; effectiviteit van de overheid;
• kwaliteit van regelgeving;
• rechtsstaat;
• corruptiebeheersing³⁹.

Relatief slechte prestaties op het gebied van rechtsstaat en corruptiebeheersing hebben geleid tot een verlaging van de toewijzing aan Kenia maar deze niet tot nul gereduceerd, omdat governanceprestaties ook worden beïnvloed door andere behoefte- en capaciteitscriteria. Het doel van de toewijzing was niet om landen op basis van een enkele indicator of subset van indicatoren van toekomstige bilaterale samenwerking uit te sluiten. Dat zou niet in overeenstemming zijn geweest met de Overeenkomst van Cotonou. De bereidheid van landen om structurele veranderingen door te voeren is een niet nader gedefinieerd criterium dat niet was opgenomen in de beleidsrichtsnoeren.

Parallel aan het toewijzingsproces analyseerden de EU-delegaties de behoeften en ontwikkelingsdoelstellingen van partnerlanden zoals die waren vastgelegd in de nationale ontwikkelingsplannen. In het geval van Kenia is de nationale ontwikkelingsstrategie “Vision 2030” in het nationaal indicatief programma (NIP) geïntegreerd. Bijgevolg werd een uitgebreide behoeftenanalyse uitgevoerd.

Paragrafen 32 tot en met 36 — “Landen met een grote bevolking, zoals Kenia, hebben naar verhouding minder financiering ontvangen”

Het doel van het toewijzingsproces was om meer middelen toe te wijzen aan de meest behoeftige landen, zoals vastgesteld in de “Agenda voor verandering”. Deze doelstelling werd bereikt door het verhogen van de toewijzingen aan minst ontwikkelde landen en lage-inkomenslanden en het verlagen van de toewijzingen aan hogermiddeninkomenslanden en hooginkomenslanden, zoals door de Rekenkamer is erkend. Het doel was niet om de toewijzing uit het 10e EOF te herhalen, zoals blijkt uit het feit dat de toewijzingen uit het 11e EOF verschillen van die uit het 10e EOF (zie bijlage V).

Kenia ontving naar verhouding minder financiële middelen omdat het tot de vijf ACS-landen met de grootste bevolking behoort. Het aftoppen van de bevolking is een gangbare praktijk bij methoden voor de toewijzing van hulp, zoals de methode van prestatiegerelateerde toewijzing die door multilaterale ontwikkelingsbanken wordt gebruikt. Dit is essentieel om te voorkomen dat de landen met de grootste bevolking het leeuwendeel van de beschikbare hulp ontvangen⁴⁰.

Verder maakt de Commissie geen gebruik van het egaliserende “hulp per hoofd van de bevolking” als criterium voor de toewijzing van hulp en acht zij een situatie waarin alle landen per persoon een gelijk bedrag ontvangen, geen ideale benchmark voor hulptoewijzing. Deze aanpak gaat ook voorbij aan de mogelijkheid van het genereren van schaalvoordelen bij officiële ontwikkelingshulp.

Paragrafen 37 tot en met 67 — Programmering van het 11e EOF in Kenia

Paragrafen 37 tot en met 40: “Agenda voor verandering”

In de programmeringsrichtsnoeren van de Commissie is aangegeven dat voor het bereiken van een kritische massa bij de selectie van een sector moet worden gekeken naar kennis, personele middelen (inclusief capaciteit voor beleidsdialoog) en financiële middelen. De “Agenda voor verandering” vormt het kader waarbinnen de programmering tot stand komt. De EU verbindt zich daarin tot het vergroten van de middelen voor i) goed bestuur, mensenrechten en democratie, en ii) inclusieve en duurzame groei ten dienste van menselijke ontwikkeling. Bij de tweede prioriteit ligt de nadruk op sociale bescherming, gezondheidszorg en onderwijs, een sterker ondernemingsklimaat en meer regionale integratie, en duurzame landbouw en energie.

Inclusieve en duurzame economische groei is essentieel voor armoedebestrijding op lange termijn, en groeipatronen zijn even belangrijk als groeipercentages. Het streven van de EU is er dan ook op gericht om meer stimulansen geven aan inclusieve groei, die wordt afgemeten aan de mate waarin mensen de kans krijgen om deel te nemen aan en voordeel te halen uit welvaart en werkgelegenheidsgroei. Het is van essentieel belang dat fatsoenlijk werk wordt bevorderd, wat onder meer inhoudt dat banen worden gecreëerd, arbeidsrechten worden gewaarborgd en dat er sociale bescherming en een sociale dialoog is.

Paragrafen 41 tot en met 47 — “De redenering achter de selectie van sectoren is niet duidelijk genoeg”

De Commissie en de EDEO selecteerden de concentratiesectoren voor de steun in 2014. Daarbij baseerden zij zich op het nationale ontwikkelingsplan van Kenia (“Vision 2030”) en de bijbehorende uitvoeringsprogramma’s, die bekend zijn onder de naam “Medium Term Plan” (middellangetermijnplan). De selectie van de subsectoren landbouw en vervoer is mede gebaseerd op de evaluatie van de EU-samenwerking met Kenia gedurende 2006-2012 (“Evaluation of the European Union’s Co-operation with Kenya”), die op het moment dat het nationaal indicatief programma van het 11e EOF werd opgesteld, al in een vergevorderd stadium was. Daarin werden aanvullende redenen genoemd waarom ondersteuning van landbouw en vervoer in potentie aanzienlijk konden bijdragen aan armoedevermindering en bijgevolg moesten worden voortgezet. In 2018 werd het nationaal indicatief programma van het 11e EOF aangepast aan de “Big Four”-agenda, door binnen de landbouwsector het zwaartepunt te verleggen naar “werkgelegenheid en weerbaarheid”.

Wat de landbouwsector betreft, kan Kenia mogelijk het grootste comparatieve voordeel behalen door in de landbouwwaardeketen de verwerkingsschakel te versterken. De Commissie merkt op dat dit het zwaartepunt is geweest van twee projecten die uit het 11e EOF werden gefinancierd, namelijk: “Steun voor productieve, aangepaste en in de markt geïntegreerde kleinlandbouw”, inclusief een bijdrage aan de Africa Investment Facility (AgriFi), en “Agri-biz: Fatsoenlijke banen voor jongeren en vrouwen in landbouwwaardeketens in Kenia”.

De Commissie en de EDEO zijn het met de Rekenkamer eens dat verstedelijking en bevolkingsgroei belangrijke drijvende krachten achter banengroei in en rond steden zijn. Opgemerkt moet echter worden dat een aanzienlijk bedrag aan steun geprogrammeerd was voor verbetering van de stedelijke infrastructuur (10e EOF: “Ontbrekende schakels — Stedelijke wegen in Nairobi”; 11e EOF: Programma betreffende stedelijke mobiliteit in Nairobi) en dus gericht op het verwijderen van een van de grootste obstakels voor het ontsluiten van het volledig werkgelegenheidspotentieel van Nairobi. De Commissie zou ook willen onderstrepen dat behalve in de verwerkende industrie ook in de dienstensector banen kunnen worden gecreëerd. Een van belangrijkste dienstensectoren in Nairobi is de financiële dienstverlening. EU-steun voor het vergroten van de toegang tot financiële middelen in de landbouw- en energiesector (een belangrijk onderdeel van het nationaal indicatief programma van het 11e EOF) heeft direct een gunstig effect op de werkgelegenheid.

De Commissie en de EDEO ondersteunen hervormingen gericht op verbetering van het ondernemingsklimaat door het onderhouden van contacten met de lokale particuliere sector en de regering van Kenia, waarbij transparante en eerlijke aanbestedingsprocedures en investeringsbesluiten worden bevorderd die kansen creëren voor de lokale verwerkende industrie, zoals gebeurt via het programma voor normen en markttoegang van het 10e EOF.

De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat de ICT-sector van Kenia dynamisch is en een aanzienlijk werkgelegenheidspotentieel heeft. Vandaar dat de uitvoerend vicevoorzitter van de Commissie, Margrethe Vestager, begin 2020 een bezoek bracht aan Kenia, dat werd gevolgd door een ontmoeting van de gezamenlijke EU-delegatie bij de VN met de Keniaanse minister voor ICT. In het algemeen wordt in de huidige pre-programmeringsfase voor het instrument dat het 11e EOF gaat opvolgen, terdege aandacht geschonken aan deze sector.

Paragrafen 48 tot en met 50 — “De coördinatie met donoren was van beperkte invloed op de keuze van de concentratiesectoren”

De Commissie en de EDEO benadrukken dat in sectorale werkgroepen zeer nauw met andere donoren wordt samengewerkt. Zij waren zich dus goed bewust van de prioriteiten van de andere donoren, zoals ook blijkt uit de donormatrix in het nationaal indicatief programma. De samenwerking met andere donoren is van invloed geweest op de keuze van concentratiesectoren. Hoewel gecombineerde interventies in het kader van het nationaal en regionaal indicatief programma in combinatie met thematische interventies een uitgebreide respons opleverden en leidden tot de toewijzing van aanzienlijke bedragen, zouden die interventies alleen niet in alle behoeften hebben kunnen voorzien, omdat de behoeften te groot waren voor een enkele ontwikkelingspartner. Het gecombineerde effect van de inspanningen van verschillende ontwikkelingspartners vergrootte het effect van de inspanningen van de afzonderlijke partners.

Hoewel het juist is dat de gezamenlijke samenwerkingsstrategie (“Joint Cooperation Strategy”) die in 2015 werd gepubliceerd, geen invloed heeft kunnen uitoefenen, althans niet als document, op de programmering van het nationaal indicatief programma van het 11e EOF, omdat de programmering toen al een jaar was voltooid, doet dit niets af aan het feit dat de EU-lidstaten al in 2014 nauw met elkaar samenwerkten en de dynamiek die leidde tot de gezamenlijke strategie, toen al bestond. Bij het opstellen van het nationaal indicatief programma van het 11e EOF is bijgevolg niet alleen rekening gehouden met de specifieke gebieden waarop de EU-lidstaten (inclusief de instellingen voor ontwikkelingsfinanciering) en de Europese Investeringsbank actief waren, maar ook met de verschillende planningshorizons. Wat het ondersteunen van de landbouw betreft, bijvoorbeeld, voorziet Besluit C(2015) 7454 final van de Commissie, dat is genomen in het kader van de uitvoering van het 11e EOF, in voortzetting van gezamenlijke beleidsondersteuning in die sector. Die gezamenlijke beleidsondersteuning door de EU, Duitsland en Zweden is begonnen tijdens de looptijd van het 10e EOF. Genoemd besluit is van invloed geweest op de keuze van sectoren voor het 11e EOF.

Paragrafen 51 tot en met 55 — “De hulp aan de landbouw heeft de voedselzekerheid bevorderd, maar er lag niet voldoende nadruk op de groei en productiviteit van de sector”

De Commissie en de EDEO wijzen erop dat uit verschillende studies blijkt dat in Afrika het armoedebestrijdingspotentieel van investeringen in de landbouwsector hoger is dan in alle andere sectoren. Zo is volgens een raming van de Wereldbank de bijdrage van de groei van de landbouwsector aan armoedebestrijding gemiddeld 1,5 tot 2 keer groter dan de bijdrage van de groei van andere sectoren dan de landbouw⁴¹). Naar aanleiding van de tussentijdse evaluatie van het 11e EOF in 2017 werd binnen de sector het zwaartepunt verlegd van “voedselzekerheid en weerbaarheid voor klimaatschokken” naar “werkgelegenheid en weerbaarheid” en de toewijzing voor de sector verhoogd tot 228,5 miljoen EUR. De EU-steun voor Kenia werd bijgevolg juist aangepast om de werkloosheid onder jongeren aan te pakken en de agro-industrie en agrovoedingsmiddelensector te ondersteunen. Zo zijn bijvoorbeeld via het programma “AgriFi Kenya” subsidies verstrekt aan 14 kleine landbouwbedrijven (stand van zaken in mei 2020) voor de medefinanciering van bedrijfsplannen. De doelgroep van dit programma bestaat uit 124 545 kleine boeren en het doel is om ten minste 10 000 extra directe arbeidsplaatsen te scheppen.

De Commissie wijst er ook op dat een groot deel van de NIP-middelen is gebruikt voor het ondersteunen van de groei en productiviteit van de landbouwsector. Van de 145,5 miljoen EUR die aan de eerste concentratiesector werd toegewezen, is meer dan de helft (60 %) hiervoor gebruikt (minimaal 88,5 miljoen EUR via de “blending”-programma’s AgriFi (45 miljoen EUR) en AgriBiz (43,5 miljoen EUR). Daarnaast bevindt zich nog voor een bedrag van 36,6 miljoen EUR uit het 10e EOF in de uitvoeringsfase, in het kader van een programma voor graanveredeling en een programma voor het vergroten van productiviteit en winstgevendheid en goede landbouwpraktijken in aride en semi-aride gebieden, die eveneens bijdragen aan groei en productiviteit in de landbouwsector.

Paragrafen 56 tot en met 62 — “De steun voor infrastructuur is relevant, maar gezien de beschikbare financiering zijn de plannen niet realistisch”

De concentratiesector “duurzame infrastructuur” werd geselecteerd op basis van ervaringen opgedaan tijdens de uitvoering van het 10e EOF. Uit de toen nog lopende evaluatie van de EU-steun voor Kenia (2006-2012) was gebleken dat steun voor de infrastructuursector een groot effect op de economische groei had en ook de krachtige standpunten van de regering van het partnerland duidden hierop.

De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat 175 miljoen EUR niet in verhouding staat tot de behoeften in de infrastructuursector. Het nationaal indicatief programma van het 11e EOF werd opgesteld in de wetenschap dat a) deze sector ook via thematische en regionale programma’s EU-middelen zou ontvangen⁴² en “blending” een aanzienlijke hefboomwerking op het effect van de EU-subsidies zou hebben, b) acties van EU-lidstaten de voetafdruk van de EU zouden vergroten, en c) andere ontwikkelingspartners ook financiële middelen zouden verstrekken. Als de behoeften in een sleutelsector te groot zijn voor een enkele ontwikkelingspartner, is de enige oplossing om middelen te bundelen door het aangaan van een partnerschap, wat een van de hoofdthema’s van de “Agenda voor verandering” is.

Het bedrag aan EU-steun dat in het nationaal indicatief programma is voorzien voor energie- en vervoerinfrastructuur (175 miljoen EUR) moet worden opgeteld bij de financiële middelen die via de thematische en regionale programma’s van de EU worden verstrekt, waarin het effect van deze middelen nog gemultipliceerd wordt door “blending” met leningen van instellingen voor ontwikkelingsfinanciering. De blending-modaliteit, waarbij leningen van instellingen voor ontwikkelingsfinanciering worden gebruikt om het effect van EU-subsidies te vergroten, was ook de geprefereerde uitvoeringsmodaliteit in het nationaal indicatief programma van het 11e EOF.

Daarnaast onderstreept de Commissie dat bij het overwegen van nieuwe financieringsmodaliteiten als blending en begrotingsgaranties, moet worden gekeken naar de financiële middelen die door hefboomwerking worden verkregen en niet alleen naar het subsidie-element (of het voorzieningsfonds in het geval van garanties). In het verslag van de Rekenkamer wordt bij de behandeling van blending-activiteiten alleen naar het subsidie-element gekeken en voorbijgegaan aan het hefboomeffect van die middelen, die wel een factor tien kan bedragen. Het is belangrijk om te onderstrepen dat dit in overeenstemming is met de actieagenda van Addis Abeba en de doelstelling van het aantrekken van middelen uit de particuliere sector om het huidige financieringstekort voor het bereiken van de millenniumdoelstellingen aan te vullen.

Tot slot wijzen de Commissie en de EDEO er nogmaals op dat de EU niet in een isolement werkt en dat haar middelen complementair zijn aan die van andere donoren. Om synergieën te verbeteren, heeft de EU in Kenia deelgenomen aan een proces om met EU-lidstaten die in het land vertegenwoordigd zijn en de Europese Investeringsbank tot een gezamenlijke programmering te komen.

Paragrafen 63 tot en met 67 — “De steun aan de governancesector was niet rechtstreeks op de bestrijding van corruptie gericht”

De Commissie en de EDEO zijn het met de Rekenkamer eens dat corruptie een van de grootste obstakels voor de ontwikkeling van Kenia is. Corruptie is echter een diepgeworteld maatschappelijk probleem dat niet rechtstreeks kan worden aangepakt. Het ondersteunen van kiesstelsels waarmee op maatschappelijke vraagstukken gebaseerde politiek wordt bevorderd, het bevorderen van de toegang tot de rechter en het vergroten van de transparantie van overheidsfinanciën zijn belangrijk om de Keniaanse samenleving te helpen de overgang te maken van een maatschappelijk contract gebaseerd op corruptie en patronage naar een moderne, functionerende democratie.

De keuze van “toegang tot de rechter voor minvermogenden” en “alternatieven voor gevangenisstraf” als zwaartepunten was duidelijk in overeenstemming met het EU-beleid inzake justitie en mensenrechten. Die keuze is mede gebaseerd op het ontbreken van daadwerkelijke toegang tot de rechter voor minvermogenden en de inhumane condities en overbevolking in detentiecentra en gevangenissen, die een gevolg zijn van het feit dat op grote schaal en vaak om oneigenlijke redenen tot voorlopige hechtenis wordt overgegaan.

De EU-steun voor justitie in Kenia was ook gericht op het verbeteren van de kwaliteit en efficiëntie van het strafrechtsysteem, inclusief capaciteitsopbouw en organisatorische ontwikkeling van het bureau van het hoofd van het openbaar ministerie. Versterking van het strafrechtsysteem/de strafrechtketen en, in het bijzonder, het bureau van het hoofd van het openbaar ministerie, zou het partnerland in staat moeten stellen om zijn capaciteit te vergroten voor het opsporen en vervolgen van misdrijven, waaronder corruptie.

Een ander zwaartepunt van de EU-steun voor Kenia was het beheer van de overheidsfinanciën. Gebleken is dat positieve veranderingen in de perceptie van corruptie verband houden met verbeteringen in het beheer van de overheidsfinanciën, na controle voor andere factoren. Een betere controle op het beheer van de overheidsfinanciën lijkt belangrijker dan het vergroten van transparantie. Versterking van het beheer van de overheidsfinanciën — begrotingsuitvoering, verantwoording, audit en toezicht — heeft bijgevolg invloed op corruptie en is een redelijk doel van hervormingen als het streven is om corruptie te verminderen.

De EU heeft ook langs diplomatieke weg aan corruptiebestrijding bijgedragen. EU-ambassadeurs hebben dit onderwerp tijdens bijeenkomsten met hun Keniaanse tegenhangers regelmatig ter sprake gebracht, op alle regeringsniveaus, en in het bijzonder tijdens de artikel 8-dialoog. Verder moeten de inspanningen van president Kenyatta op dit gebied worden erkend, die na zijn herverkiezing in 2018 een anti-corruptiecampagne lanceerde.

Tot slot benadrukken de Commissie en de EDEO dat het corruptieniveau niet de enige indicator is van de bereidheid van een land om structurele hervormingen door te voeren. In de meest recente (2020) ranglijst van de Wereldbank betreffende “Ease of Doing Business”, waarop landen zijn gerangschikt naar het gemak van zakendoen, is de aantrekkelijkheid van Kenia voor investeerders vergeleken met vorig jaar opnieuw met 6 plaatsen verbeterd en neemt het land nu van 190 landen de 56e plaats in. In 2017 kwam Kenia nog op de 92e plaats.

Paragrafen 68 tot en met 78 — Effect/resultaten van het 10e EOF in Kenia

Paragrafen 69 tot en met 72 — “De steun van de EU voor wegen heeft de toegang tot basisdiensten verbeterd, maar de bijdrage ervan aan economische ontwikkeling is niet aangetoond”

De Commissie meent dat de EU-steun voor wegen de toegang tot basisvoorzieningen heeft verbeterd en dat dit effect kan worden aangetoond. De wegverbinding Merille-Marsabit, die is aangelegd met EU-middelen, is een goed voorbeeld. Het gemiddelde dagelijks verkeer in de periode van december 2018 tot januari 2020 over die weg bedroeg 543 voertuigen van alle categorieën en in beide richtingen. Dat is een stijging van ongeveer 22 % vergeleken met de periode vanaf 2017 en met bijna 400 % vergeleken met de periode vanaf 2014. Deze cijfers laten een zeer aanzienlijk effect zien op wat daarvoor een sterk verwaarloosd en afgelegen gebied van Kenia was.

De meeste projectpartners van de EU erkennen het grote economische en transformatieve effect van de weg. De fabriek voor kamelenmelk die door de Rekenkamer werd bezocht, biedt verder aanvullend bewijs. Deze fabriek is uitgebreid en de eigenaar heeft zijn afzet zien stijgen. De melk kan nu worden aangevoerd vanuit een veel groter gebied en verschaft inkomen aan de leveranciers, juist vanwege de door de EU gefinancierde weg. Dit is een goed voorbeeld van het economisch effect van de weg op de bevolking van de regio.

De Commissie erkent dat de afwezigheid van een weg slechts een van de belemmeringen voor de handel tussen Ethiopië en Kenia vormt. Andere door de EU gefinancierde activiteiten, zoals de meer volledige operationalisering van de “one-stop-grensovergang” in Moyale (gefinancierd via een programma van het regionaal indicatief programma van het 11e EOF) of initiatieven van de Commissie zoals het huidige initiatief voor de Hoorn van Afrika (samen met de Wereldbank en de Afrikaanse Ontwikkelingsbank), dat gericht is op het ondervangen van de nadelige effecten van regionale segregatie, richten zich op die andere belemmeringen.

Paragrafen 73 tot en met 76 — “Eén derde van de steun aan Kenia uit het 10e EOF ging naar kleine boeren in aride en semi-aride gebieden, die een geringe impact op de algemene economie van Kenia hebben”

De Commissie wijst erop dat de steun voor Kenia uit het 10e EOF die naar de landbouwsector ging, een bredere doelstelling had dan het hebben van een positief effect op de economie van Kenia. De Commissie meent dat het effect van een project moet worden beoordeeld op basis van de doelstelling van dat project op het moment dat het werd ontworpen en goedgekeurd. Die doelstelling was in dit geval onder meer om de voedselzekerheid te vergroten, mensen beter voor te bereiden op en weerbaarder te maken tegen perioden van droogte, en in plattelandsgebieden de armoede te verminderen, door de productiviteit en de toegang tot markten te verbeteren.

De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat het versterken van de verwerkingsschakel in de landbouwwaardeketen kan bijdragen aan het vergroten van de opbrengsten uit de export en het scheppen van banen. De Commissie wijst er opnieuw op dat het integreren van kleine boeren in de agro-voedingsmiddelenketen het zwaartepunt van voornoemde AgriFi- en AgriBiz-projecten is geweest.

Conclusies

De Commissie en de EDEO zijn van mening dat de aan Kenia toegekende EU-hulp op de specifieke behoeften van het land was gebaseerd en in hoofdzaak was gericht op vermindering van de armoede, een mondiale doelstelling van de EU die is verankerd in het EU-Verdrag. Aangezien de middelen beperkt zijn en in de context van ontwikkeling onderhevig aan verandering, moeten in de programmeringsfase keuzen worden gemaakt, die vervolgens in de uitvoeringsfase worden aangepast als interne of externe schokken daar aanleiding toe geven. Dit waren rationele keuzen, die niet alleen op een degelijke analyse en op de sterke punten van de bestaande EU-samenwerking waren gebaseerd en ook nieuwe terreinen en methoden omvatten, maar ook berustten op een partnerschap met Kenia, dat de gekozen sectoren had voorgesteld en de keuze volmondig steunde.

In de paragrafen 69, 75 en 78 van haar verslag erkent de Rekenkamer dat sprake is van een zeker effect in termen van grotere weerbaarheid. De Commissie en de EDEO zijn dan ook van mening dat de Rekenkamer zou moeten erkennen dat programma’s op het gebied van sociale voorzieningen en nationale weerbaarheid effect hebben gehad. De reeks programma’s met de titel “Ending Droughts Emergency”, gericht op het vergroten van de weerbaarheid tegen droogte, was bijvoorbeeld zo succesvol dat de regering van Kenia besloot om deze programma’s over te nemen en de nationale autoriteit voor droogtebeheer uit de staatsbegroting te financieren. Laatstgenoemde autoriteit is nu een agentschap van de regering dat mechanismen moet vaststellen die voorkomen dat een periode van droogte tot een noodsituatie leidt en die de gevolgen van de klimaatverandering afdoende beperken.

Aanbevelingen

Aanbeveling 1 — Overweeg een andere methode van toewijzing van EU-ontwikkelingshulp

Onder voorbehoud van de uitkomst van de lopende, gewone wetgevingsprocedure betreffende het voorstel van de Commissie voor het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI) — de voorgestelde rechtsgrondslag voor het volgende meerjarig financieel kader voor de periode 2021-2027 — nemen de Commissie en de EDEO wel aanbeveling 1.a, maar niet aanbeveling 1.b over.

Wat aanbeveling 1.a betreft, benadrukken de Commissie en de EDEO dat het in detail bepalen van de toewijzing van middelen valt onder de bevoegdheid van de Commissie om de begroting uit te voeren en programma’s te beheren (artikel 17 van het EU-Verdrag) en dat dit gebeurt volgens de door de medewetgevers vastgestelde criteria (zie de toewijzingscriteria in artikel 11, lid 2, van het Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking⁴³).

In dit kader zal de Commissie de betrokken EU-instellingen net als in het verleden naar behoren informeren over de methode volgens welke de middelen tussen derde landen, waaronder ACS-landen, worden verdeeld. De Commissie onderstreept dat nu zij heeft voorgesteld om de samenwerking met de ACS-landen in de EU-begroting op te nemen, het Europees Parlement een grotere rol zal krijgen dan bij de uitvoering van het EOF het geval is, met name wat wetgevings-, begrotings- en controlebevoegdheden betreft. De wijze waarop de betrokkenheid van de lidstaten — via het comité Nabuurschap, ontwikkeling en internationale samenwerking — de Raad en het Europees Parlement bij het beheer van het instrument precies zal worden vormgegeven, moet tijdens de wetgevingsonderhandelingen over het NDICI-voorstel nog worden besproken.

Aanbeveling 1.b wordt met name om de hieronder genoemde redenen niet overgenomen. Ten eerste is onduidelijk wat in de context van toewijzingen met het stellen van specifieke voorwaarden wordt bedoeld, aangezien bij de toewijzing uit het 11e EOF de prestaties en verbintenissen van landen tot de gebruikte criteria behoorden, samen met “behoeften” en “effect”. Tot de prestatiecriteria behoorden onder meer “de rechtsstaat” en “corruptiebestrijding” als dimensies van governance.

Ten tweede zijn de Commissie en de EDEO van mening dat het door de Rekenkamer geïntroduceerde concept “conditionaliteit” (in de betekenis zoals die in de aanbeveling wordt geïmpliceerd) verder gaat dan het verbintenis- of prestatiecriterium als criterium voor de toewijzing van ontwikkelingshulp in het kader van toekomstige bilaterale samenwerking (op basis van een enkele subset van indicatoren). Dit zou niet in lijn zijn met de Overeenkomst van Cotonou en ook niet, wat de toekomst betreft, met artikel 11, lid 2, van het voorstel van de Commissie voor het NDICI, dat bepaalt dat geografische programma’s worden gebaseerd op:

“a) de behoeften van de partners, vastgesteld op basis van specifieke criteria, waarbij rekening wordt gehouden met de bevolking, armoede, ongelijkheid, menselijke ontwikkeling, economische en ecologische kwetsbaarheid en weerbaarheid van de staat en de maatschappij;
b) de capaciteit van de partners om financiële middelen te mobiliseren en te gebruiken en hun absorptievermogen;
c) de verbintenissen van de partners en hun prestaties, vastgesteld op basis van criteria zoals politieke hervorming en economische en sociale ontwikkeling;
d) het potentiële effect van de financiering van de Unie in partnerlanden en partnerregio’s”.

De wetgevingsonderhandelingen over het NDICI-voorstel zijn nog niet afgerond. Hangende de uitkomst hiervan zijn de Commissie en de EDEO niet in een positie om deze aanbeveling over te nemen.

Aanbeveling 2 — Beoordeel de kritische massa bij de selectie van de concentratiesectoren in Kenia

De Commissie en de EDEO nemen aanbeveling 2 over, met dien verstande dat het gaat om kritische massa in termen van kennis, personele middelen (inclusief capaciteit voor beleidsdialoog) en financiële middelen.

In de nieuwe Europese consensus inzake ontwikkeling van 2017 hebben de EU en de lidstaten toegezegd om de onderlinge samenwerking te vergroten door middel van gezamenlijke programmering en gezamenlijke uitvoering. In het voorstel voor het NDICI dat voor het volgende meerjarig financieel kader wordt gedaan, is gezamenlijke programmering de aanpak waaraan de voorkeur wordt gegeven. He concept “kritische massa” moet worden beschouwd in de context van de gezamenlijke inspanning van de EU en de lidstaten voor het bereiken van een gemeenschappelijke doelstelling en niet in de context van een enkele organisatie die in afzondering werkt. Het voorgestelde NDICI zal de capaciteit voor het verstrekken van begrotingsgaranties vergroten en zo het vermogen van de Commissie vergroten om middelen uit de particuliere sector aan te trekken en de kritische massa te bereiken.

Aanbeveling 3 — Geef prioriteit aan duurzame economische ontwikkeling en de rechtsstaat in Kenia

De Commissie en de EDEO nemen aanbeveling 3 gedeeltelijk over. Zij zullen prioriteit geven aan duurzame economische ontwikkeling in Kenia, maar kunnen op het tijdstip dat de audit wordt uitgevoerd, niet toezeggen dat ook prioriteit zal worden gegeven aan de rechtsstaat en de sectoren die het potentieel hebben om buitenlandse directe investeringen aan te trekken en de uitvoer te laten groeien. Dit zijn niet per se de sectoren waar de EU-hulp het grootste effect op armoedevermindering heeft. Het zijn bovendien sectoren die wellicht beter door andere ontwikkelingspartners kunnen worden ondersteund.

De Commissie en de EDEO zullen in het kader van het Verdrag van Lissabon blijven samenwerken met Kenia en in het kader van alle toekomstige internationale partnerschappen van de EU armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling blijven ondersteunen, zoals ook is vastgelegd in Agenda 2030 en de bijbehorende doelstellingen voor duurzame ontwikkeling.

Verder moet worden opgemerkt dat artikel 12 van het voorstel voor het NDICI bepaalt, dat in meerjarige indicatieve programma’s de prioritaire terreinen worden beschreven die voor financiering van de Unie in aanmerking komen en dat die meerjarige indicatieve programma’s worden opgesteld op basis van:

“a) een nationale of regionale ontwikkelingsstrategie in de vorm van een ontwikkelingsplan of een soortgelijk document (…) of
b) een kaderdocument, waarin het beleid van de Unie ten aanzien van de betrokken partner of partners is neergelegd, met inbegrip van een gezamenlijk document tussen de Unie en de lidstaten.”

Behalve de prioritaire sectoren die als zodanig worden aangewezen op basis van het nationaal ontwikkelingsplan van het partnerland en de prioriteiten en belangen van de EU-lidstaten zoals vastgesteld bij het NDICI, heeft de Commissie voor de volgende periode van vijf jaar onder meer de volgende prioriteiten op het gebied van ontwikkelingssamenwerking: de “Green Deal”, digitale en datatechnologieën, migratiepartnerschappen, duurzame groei en werkgelegenheid, governance, en vrede en veiligheid. In deze context behoren het bevorderen van duurzame groei en het scheppen van fatsoenlijke banen tot de prioriteiten van huidige en toekomstige samenwerking van de EU.

De Commissie en de EDEO benadrukken dat zelfs in een lagermiddeninkomensland als Kenia een deel van de middelen nog steeds met voorrang moet worden aangewend voor het vergroten van de weerbaarheid van het land en het ondersteunen van de minstvermogenden (inclusief vluchtelingen en gastgemeenschappen). Bovendien i) gaat het niet alleen om het aantrekken van buitenlandse directe investeringen, maar ook om het mobiliseren van binnenlandse middelen, zoals pensioenfondsen, en geldtransfers voor productieve doeleinden, en ii) mag de strijd tegen marginalisering, ongelijkheid en armoede in achtergestelde gebieden niet worden verwaarloosd.

Voetnoten

¹ Afrikaanse Ontwikkelingsbank, “2018 African Economic Outlook: Kenya Country Note”, blz. 1.

² Wereldbank (2010), “Demographic transition and growth in Kenya”, Wolfgang Fengler.

³ Wereldbank (2016), “Kenya Urbanization Review”, blz. 25.

⁴ Databank van de Wereldbank: https://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.DDAY?locations=KE

⁵ Nationaal bureau voor de statistiek van Kenia: “Kenya Integrated Household Budget Survey 2015/2016”, blz. 44, 46 en 49.

⁶ Wereldbankgroep: “2018 Kenya Economic Update”, blz. 43 (jaren 2011‑2018). Wereldbankgroep (2016): “Kenya Country Economic Memorandum: From Economic Growth to Jobs and Shared Prosperity”, blz. ix en 2 (jaren 2003‑2014).

⁷ Wereldbankgroep (2016): “Kenya Country Economic Memorandum: From Economic Growth to Jobs and Shared Prosperity”, blz. ix en 2.

⁸ Afrikaanse Ontwikkelingsbank, “2018 African Economic Outlook: Country Note Kenya”, blz. 2.

⁹ Wereldbankgroep: “2018 Kenya Economic Update”, blz. 5.

¹⁰ Samenwerking tussen de EU en Kenia, nationaal indicatief programma 2014‑2020.

¹¹ https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/official-development-assistance.htm

¹² COM(2011) 637 definitief: Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's, “Het effect van het EU-ontwikkelingsbeleid vergroten: een agenda voor verandering”.

¹³ De Overeenkomst van Cotonou verstreek in februari 2020.

¹⁴ Voor het 11e EOF: Verordening (EU) 2015/322 van de Raad van 2 maart 2015 inzake de uitvoering van het 11e Europees Ontwikkelingsfonds.

¹⁵ Speciaal Verslag nr. 21/2015 van de ERK: “Onderzoek van de risico's van een resultaatgerichte aanpak van EU-ontwikkelings- en samenwerkingsactiviteiten”.

¹⁶ Agenda voor verandering, blz. 9.

¹⁷ Tuvalu, het LDC met de kleinste bevolking van slechts 10 000, ontving bijvoorbeeld 380 EUR per persoon.

¹⁸ Het plafond gold voor vier LDC’s/LIC’s (Kenia, Tanzania, de Democratische Republiek Congo en Ethiopië) en één LMIC (Nigeria).

¹⁹ Instructies voor de programmering van het 11e Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) en van het financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking — 2014‑2020, blz. 2 van bijlage II.

²⁰ Instructies voor de programmering van het 11e Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) en van het financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking — 2014‑2020.

²¹ Agenda voor verandering, blz. 9.

²² Instructies voor de programmering, blz. 2 van bijlage II.

²³ Vision 2030 werd aangenomen op 10 juni 2008 en heeft betrekking op de periode 2008‑2030. De middellangetermijnplannen worden opgesteld voor perioden van vijf jaar. Het tweede middellangetermijnplan heeft betrekking op de periode 2013‑2017, ongeveer dezelfde periode als het 11e EOF.

²⁴ Simone Raudino. Development Aid and Sustainable Economic Growth in Africa. Hoofdstuk 3, blz. 79-129. Zie ook Uchenna R. Efobi en Simplice Asongu (Ed.) Financing Sustainable Development in Africa, blz. 421-450. Zie ook: Carol Newman. (Ed.) Manufacturing transformation, blz. 1-23.

²⁵ Dianah Ngui, Jacob Chege en Peter Kimuyu. Kenya’s Industrial Development. Artikel in Manufacturing Transformation. Ed. Carol Newman, blz. 80.

²⁶ Carol Newman, et al. (Ed.) Manufacturing transformation, blz. 5. Zie ook: Uchenna R. Efobi en Simplice Asongu (Ed.) Financing Sustainable Development in Africa, blz. 428-429.

²⁷ Wereldbankgroep (2016): Kenya Country Economic Memorandum: From Economic Growth to Jobs and Shared Prosperity, blz. xvii en vii.

²⁸ AfDB 2018 African Economic Outlook: Kenya Country Note, blz. 9.

²⁹ European Joint Cooperation Strategy with Kenya 2018‑2022.

³⁰ Wereldbank: Kenya Economic Update. Unbundling the Slack in Private Sector Investment. Transforming Agriculture Sector Productivity and Linkages to Poverty Reduction, blz. 30 en 31.

³¹ Ibid., blz. 31.

³² AfDB 2018 African Economic Outlook: Kenya Coutry Note, blz. 8 en 9.

³³ Integrity risks for international businesses in Kenya. Verslag van U4 Anti-Corruption en Transparency International, blz. 2-5.

³⁴ Waaronder vertegenwoordigers van de EU-delegatie in Kenia en van Europese organisaties, zoals de Europese Investeringsbank en de Duitse Kamer van Koophandel.

³⁵ Ter vergelijking: langs Sabasaba Junction — Makupa Causeway — Changamwe (~3.2 km) rijden er elke dag gemiddeld 37 000 verschillende soorten voertuigen. Ongeveer 12 000 hiervan zijn zware vrachtwagens. Op de delen van de weg buiten de commerciële zone, d.w.z. Miritini — Mazeras — Mariakani (~26 km), rijden dagelijks gemiddeld 9 500 voertuigen, waaronder 4 300 zware vrachtwagens. Bron: Mombasa to Mariakani (A109) Road. Preliminary and Detailed Engineering Design. Environmental and Social Impact Assessment (Esia) Report, blz. 153 en 154.

³⁶ USAID study of Kenya–Ethiopia trade corridor: A pathway to agricultural development, regional economic integration and food security, 2018, blz. 1.

³⁷ Ibid., blz. 43 en 22.

³⁸ Nationaal bureau voor de statistiek van Kenia: Kenya Integrated Household Budget Survey 2015/2016, blz. 44, 46 en 49.

³⁹ Voor de bevolkingsgrootte en het bni per hoofd van de bevolking (in huidige internationale dollars) werden de cijfers van de Wereldbank voor 2012 gebruikt. (Zie https://databank.worldbank.org/reports.aspx?source=world-development-indicators). De andere indicatoren maken onderdeel uit van bovengenoemde samengestelde indicatoren: index van menselijk kapitaal, index van economische kwetsbaarheid en “Worldwide Governance Indicators”. Voor het toewijzingsproces werden de cijfers over 2011 voor de “Worldwide Governance Indicators” van de Wereldbank en de cijfers over 2012 voor de indexen van respectievelijk economische kwetsbaarheid en menselijk kapitaal van het Departement Economische en Sociale Zaken van de Verenigde Naties gebruikt. Voor een uitgebreide omschrijving van deze indicatoren, zie http://info.worldbank.org/governance/wgi/, https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developed-country-category/evi-indicators-ldc.html, en https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developed-country-category/hai-indicators.html

⁴⁰Zie P. Guillaumont et al. “How to take into account vulnerability in Aid allocation Criteria and lack of human capital as well: improving the Performance Based Allocation”, 2017.

⁴¹Zie: Luc Christiaensen en Lionel Demery, “Down to Earth: Agriculture and Poverty Reduction in Africa”, World Bank, 2007.

⁴² Bijvoorbeeld fase I van het project voor de wegverbinding tussen Malindi en Bagamoyo via de grensplaatsen Lunga Lunga en Horohoro, met een EU-bijdrage van 30 miljoen EUR uit hoofde van het regionaal indicatief programma van het 11e EOF, en een project voor de bouw van een windmolenpark bij het Turkanameer, met een EU-bijdrage van 25 miljoen EUR (prioriteitsaandeel) uit het infrastructuurfonds EU-Afrika.

⁴³De Commissie en de EDEO merken op dat hetgeen in de antwoorden wordt gezegd met betrekking tot het voorgestelde instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking, de uitkomst van de lopende wetgevingsprocedure onverlet laat en dat de Commissie en de EDEO daarmee ook niet vooruitlopen op die uitkomst.

Tijdlijn

Gebeurtenis	Datum
Vaststelling van het controleplan (APM) / aanvang van de controle	16.10.2018
Ontwerpverslag officieel verzonden naar de Commissie (of andere gecontroleerde)	13.3.2020
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure	16.6.2020
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde)	23.7.2020

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-4814-3	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/67899	QJ-AB-20-013-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-4794-8	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/360106	QJ-AB-20-013-NL-Q

AUTEURSRECHT

© Europese Unie, 2020.

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is geregeld bij Besluit nr. 6-2019 van de Europese Rekenkamer over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor inhoud afkomstig van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Dit betekent dat hergebruik is toegestaan mits de bron correct wordt vermeld en wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap van de documenten niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

U moet aanvullende rechten verwerven indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van personeelsleden van de ERK, of werken van derden bevat. Indien toestemming wordt verkregen, wordt hiermee de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan moet u de auteursrechthebbende mogelijk rechtstreeks om toestemming vragen.

Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid van de ERK inzake hergebruik; hiervoor wordt u ook geen licentie verleend.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacy- en auteursrechtbeleid.

Gebruik van het logo van de Europese Rekenkamer

Het logo van de Europese Rekenkamer mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de Europese Rekenkamer.

Hoe neemt u contact op met de EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1952 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.