Ayuda de la UE al desarrollo en Kenia

Resumen

I

La presente auditoría del Tribunal se centra en la eficacia de la ayuda al desarrollo concedida a Kenia a través del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), la principal fuente de financiación de la UE en este país. Asimismo, se aprovecha el ejemplo de Kenia en el informe para evaluar la metodología de asignación de la ayuda al desarrollo concedida por la UE y contribuir a la concepción de nuevas acciones en el próximo marco financiero plurianual.

II

Según el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el objetivo principal de la política de la Unión en el ámbito de la ayuda al desarrollo es la reducción y, a largo plazo, la erradicación de la pobreza. El Tribunal examinó si la Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) habían destinado eficazmente el apoyo del Fondo Europeo de Desarrollo a los ámbitos en los que más podría contribuir a la reducción de la pobreza en Kenia. El Tribunal observó que el SEAE y la Comisión no siempre han demostrado que adoptaron las decisiones óptimas para lograr este objetivo.

III

El marco jurídico no permite que la asignación y la distribución de la ayuda entre los países de África, el Caribe y el Pacífico (países ACP) esté ligada a condiciones específicas sobre los resultados, la gobernanza y el compromiso de los países beneficiarios con respecto a las reformas estructurales o al control de la corrupción. La Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior recurrieron a una fórmula para asignar aproximadamente el 90 % de la financiación de Kenia, sin realizar una evaluación interna específica de los objetivos ni de los obstáculos para el desarrollo del país. En las asignaciones por país, tampoco se tuvieron en cuenta las subvenciones o los préstamos de otros donantes.

IV

La asignación del 11.º Fondo Europeo de Desarrollo ascendía a 435 millones de euros, es decir, aproximadamente el 0,6 % de los ingresos fiscales del país. Este importe solo cubría una pequeña parte de las necesidades de desarrollo de Kenia y estaba repartido en muchos ámbitos. En el Programa Indicativo Nacional UE-Kenia para el período 2014‑2020, no figuraba una explicación sobre cómo y por qué los sectores seleccionados contribuirían más que otros a la reducción de la pobreza en Kenia.

V

Varias economías que han avanzado sensiblemente en su desarrollo han pasado por una transformación del sector agrícola al industrial. Este no ha sido el caso de Kenia: la agricultura todavía contribuye a un tercio de su Producto Interior Bruto (PIB), mientras que el sector manufacturero solo representa el 10 % del PIB, el mismo porcentaje que hace 40 años. Asimismo, según las previsiones de las Naciones Unidas, la población de Kenia pasará de los 48 millones de habitantes actualmente a alrededor de 85 millones de aquí a 2050. La tasa de urbanización del país también aumenta con rapidez, lo que significa que existe una demanda creciente de oportunidades laborales, especialmente en las ciudades y entre la población joven.

VI

La mayor asignación del 11.º Fondo Europeo de Desarrollo, que ascendía a 190 millones de euros (44 % del total), aumentó hasta 228,5 millones de euros después de la revisión intermedia y se destinó al sector prioritario de la seguridad alimentaria y de la resiliencia frente a las crisis climáticas. En este sector, una parte significativa de la ayuda de la UE se destinó a comunidades y agricultores minifundistas situados en regiones con tierras áridas y semiáridas, para dotarles de seguridad alimentaria y proporcionarles una mayor renta. Es probable que este apoyo mejore el nivel de vida de estas comunidades, pero no ayuda a avanzar en la comercialización de la agricultura y en la expansión del sector agroalimentario.

VII

Aunque la ayuda de la UE a la energía y a las infraestructuras de transporte es un aspecto positivo en sí, el importe total (175 millones de euros) no es suficiente para lograr objetivos tan ambiciosos como los establecidos en el Programa Indicativo Nacional. Teniendo en cuenta la percepción de una corrupción generalizada en Kenia, el Tribunal constató que la UE prestaba un escaso apoyo directo a la lucha contra la corrupción.

VIII

El Tribunal examinó una muestra de acciones en Kenia que cubría el 53 % de los gastos efectuados en el marco del 10.º Fondo Europeo de Desarrollo. Aunque, en general, se consiguieron las realizaciones y los resultados esperados con estos proyectos, no se ha demostrado todavía su impacto en el desarrollo global del país.

IX

El Tribunal, basándose en el ejemplo de Kenia, recomienda que la Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior:

1. examinen, con la colaboración del Parlamento, el Consejo y los Estados miembros, si procede, el método de la UE para asignar financiación entre los países de África, el Caribe y el Pacífico (países ACP);
2. introduzcan condiciones específicas para establecer un claro vínculo entre las asignaciones financieras y los resultados anteriores del país, así como el compromiso del Gobierno con las reformas estructurales, entre ellas, el Estado de Derecho;
3. determinen si es probable que los importes asignados a cada sector prioritario, y distribuidos en cada uno de ellos, alcancen una masa crítica suficiente para lograr resultados significativos y expliquen de qué manera;
4. den prioridad a aquellos sectores keniatas con potencial de atraer inversión directa extranjera, de crear empleo y de hacer crecer las exportaciones, y las medidas en apoyo del Estado de Derecho y la lucha contra la corrupción.

Introducción

Kenia

01

Kenia es, después de Etiopía, la mayor economía de África Oriental con el 19 % de la producción de la región¹ y es la cuarta mayor economía del África subsahariana. Desde 2014, el Banco Mundial ha clasificado a Kenia como un país de renta media-baja. En los gráficos del anexo I, se presenta el nivel de desarrollo humano en Kenia.

02

La población de Kenia ha pasado de 8 millones en 1960 a aproximadamente 47 millones en 2016, y según las previsiones de las Naciones Unidas, alcanzará en torno a los 85 millones en 2050². La ilustración 1 refleja este crecimiento de la población.

03

Aproximadamente, el 75 % de los keniatas viven en zonas rurales. Sin embargo, la población urbana se ha duplicado con creces desde 2000, y está previsto que supere los 22 millones en 2030 y que alcance aproximadamente los 40 millones (casi la mitad de la población prevista) en 2050³. Más de un tercio de la población urbana vive en las ciudades principales: Nairobi y Mombasa.

04

Más del 20 % de la población de Kenia sufre desnutrición, aunque esta proporción es inferior a la registrada hace 25 años, cuando se situaba en torno al 35 %. En 2016, el 36 % de la población vivía por debajo del umbral de pobreza, es decir, con menos de 1,90 dólares al día⁴. La cifra ha descendido desde el 43 % registrado en 2005. La pobreza consiste, según definen las estadísticas nacionales, en vivir con menos de 30 euros al mes en zonas rurales y de 60 euros al mes en zonas urbanas. Tomando como base esta definición, el 56 % de la población de Kenia en situación de pobreza vive en condados de tierras áridas y semiáridas⁵.

05

En la última década, el crecimiento medio del PIB real de Kenia ha sido superior al 5 %, aunque ha sido inferior a la media regional entre 2003 y 2018⁶. Según el último estudio específico del Banco Mundial sobre la economía keniata, si esta hubiera crecido al mismo ritmo que sus homólogas en el África subsahariana durante el período 2004‑2014, la renta media de Kenia habría sido un 15 % mayor en 2014 con respecto a 2003. Si esta economía hubiera igualado el crecimiento de sus homólogas asiáticas, la renta per cápita keniata habría sido un 45 % superior⁷.

06

El consumo interior, impulsado por el crecimiento de la población, ha sido el factor que más ha contribuido al crecimiento del PIB⁸. La inversión pública ha sido otro catalizador⁹. La balanza comercial de Kenia, en la que se tienen en cuenta los Estados miembros de la UE, se ha situado sistemáticamente en déficit. En el cuadro 1 se exponen los principales indicadores macroeconómicos, y en el anexo II figuran cuadros y gráficos que muestran las características de la economía del país.

07

Según la Comisión¹⁰, Kenia es la primera economía de la región, pero los avances en los Objetivos de Desarrollo del Milenio han sido parciales. Los efectos de las graves y recurrentes sequías son un ejemplo de la fragilidad del desarrollo socioeconómico del país. Impulsar la competitividad, orientar las inversiones a la creación de empleo, subsanar las vulnerabilidades y proseguir el proceso de reforma son prioridades económicas fundamentales.

Ayuda al desarrollo

08

El artículo 208 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establece que el objetivo principal de la política de la Unión en el ámbito de cooperación para el desarrollo es la reducción y, finalmente, la erradicación de la pobreza. En el artículo 21, apartado 2, letra d) del Tratado de la Unión Europea figura como objetivo de la acción exterior de la UE, entre otros, «apoyar el desarrollo sostenible en los planos económico, social y medioambiental de los países en desarrollo, con el objetivo fundamental de erradicar la pobreza».

09

La OCDE define la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) como su principal objetivo, que es promover el desarrollo económico y el bienestar de los países en desarrollo¹¹. La ayuda al desarrollo tiene como objetivo reducir la pobreza, lo que implica, entre otras acciones, ayudar al país beneficiario a aumentar la competitividad de su economía y crear así puestos de trabajo.

10

En 2011, la Comisión aprobó un nuevo documento estratégico, el Programa para el Cambio¹², con el fin de aumentar el impacto y la eficacia de la política de desarrollo de la UE. En el mismo se declara el crecimiento económico integrador y sostenible para el desarrollo humano como una de sus dos prioridades (junto con la buena gobernanza), que califica de esencial para reducir la pobreza a largo plazo.

Ayuda de la UE al desarrollo en Kenia

11

El acuerdo de Cotonú, firmado en junio de 2000 para un período de 20 años¹³, establece el principal marco jurídico para el desarrollo en favor de países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) y otros países y territorios de ultramar de la UE. En virtud del acuerdo de Cotonú, el Fondo Europeo de Desarrollo (FED) es la principal fuente de financiación destinada a estos países, entre ellos, Kenia. Aunque el FED se compone de contribuciones de los Estados miembros de la UE, no forma parte del presupuesto de la Unión. En general, cada período financiero del FED dura entre cinco y siete años.

12

En el marco del 11.º FED, 75 países ACP recibieron financiación. Hay un total de 80 países ACP, pero Cuba, Guinea Ecuatorial y Sudán no pueden optar a las ayudas porque no firmaron el acuerdo de Cotonú ni ratificaron sus modificaciones. Bahamas rechazó los fondos FED, y Sudáfrica no se beneficia de ellos ya que goza de un régimen diferente en el acuerdo.

13

Un Reglamento del Consejo¹⁴ establece el marco general para la programación y la ejecución del FED. Su objetivo es garantizar la coherencia con otros ámbitos de actuación de la UE, entre los que cabe citar los principios y marcos pertinentes de la política de desarrollo, como el consenso europeo sobre desarrollo y el Programa para el Cambio. También existe un acuerdo interno en el Consejo entre los Estados miembros de la UE que rige, entre otros aspectos, la contribución que cada Estado miembro debe pagar y que se calcula mediante el uso de una «clave de reparto».

14

Dado el carácter intergubernamental del FED, el Parlamento Europeo tiene un papel más limitado del que desempeña en otros instrumentos de cooperación al desarrollo financiados con cargo al presupuesto de la UE. Por ejemplo, no desempeña ninguna función en la elaboración del presupuesto del FED ni de sus normas, ni en la asignación de recursos, ya que siguen siendo competencias de los Estados miembros de la UE.

15

El Comité del FED, compuesto por representantes de los Estados miembros de la UE, participa en la programación del FED y supervisa su ejecución: emite su dictamen sobre los documentos de estrategia nacional y regional en virtud del acuerdo de Cotonú.

16

Como paso importante en la programación del FED, la Comisión Europea y el país socio firman conjuntamente los programas indicativos nacionales, que son estrategias conjuntas en las que se establecen las prioridades de la acción de la UE sobre el período que cubre el FED. El gasto del programa indicativo nacional de Kenia para el 10.º FED (2008‑2013) y el 11.º FED (2014‑2020) ascendía a 392 millones y 435 millones de euros, respectivamente. En el 11.º FED, esta cantidad equivalía a aproximadamente el 0,6 % de los ingresos fiscales de Kenia.

17

En los programas indicativos nacionales se detectan tres sectores por país en los que la UE debería centrarse. En función de los programas indicativos nacionales, la Comisión Europea gestiona programas y proyectos específicos. El SEAE trabaja con la Comisión en todo el ciclo de programación, planificación y ejecución de la ayuda al desarrollo. Los países ACP se ocupan de fijar los objetivos y prioridades en los que se basan los programas indicativos nacionales, seleccionando proyectos y celebrando contratos.

18

Además de la asignación en favor de Kenia de la financiación del FED específica por país (su «dotación bilateral»), la UE proporciona financiación al país en el marco del programa indicativo regional del FED para África Oriental, África Austral y el Océano Índico (2014‑2020), el Fondo Fiduciario de Emergencia de la UE para África y la ayuda humanitaria de la Unión. El importe total que supone representa aproximadamente el 16 % de la dotación bilateral del FED para Kenia. También existía una dotación con cargo a las líneas presupuestarias que ascendía a 45 millones de euros en el período 2014‑2020.

Alcance y enfoque de la auditoría

19

La auditoría del Tribunal se centró en la eficacia de la ayuda bilateral al desarrollo concedida a Kenia mediante el FED. No cubre otros instrumentos como la ayuda humanitaria o el programa regional del FED, que figura en la lista del apartado 18. Actualmente se debate sobre el acuerdo que suceda al de Cotonú, que venció en febrero de 2020. Sin embargo, a partir del 1 de marzo de 2020, unas medidas transitorias prorrogan la aplicación del acuerdo de Cotonú hasta diciembre de 2020. La presente auditoría se vale del ejemplo de Kenia a fin de evaluar la metodología para asignar la financiación, entre los sectores de cada país y entre los países ACP. La evaluación del Tribunal de los resultados del proyecto puede ayudar a mejorar la concepción de las nuevas medidas en el próximo marco financiero plurianual.

20

La principal pregunta de auditoría del Tribunal era si la Comisión y el SEAE habían destinado eficazmente la financiación del FED a los ámbitos en los que más podría contribuir a la reducción de la pobreza en Kenia. A tal fin, el Tribunal examinó si:

1. la Comisión y el SEAE habían decidido el importe total de la financiación con cargo al 11.º FED (2014‑2020) en favor de Kenia a partir de un análisis solvente;
2. la Comisión había seleccionado, en el marco del 11.º FED, los sectores prioritarios de Kenia en los que la ayuda pudiera ser de máxima utilidad para reducir la pobreza;
3. la ayuda de la UE concedida a Kenia hasta la fecha en el marco del 10.º FED había sido eficaz.

21

El Tribunal basó sus observaciones en las siguientes fuentes de evidencia de auditoría:

1. revisión de la documentación referente a políticas, procedimientos y medidas sobre la ayuda al desarrollo de la UE en favor de Kenia;
2. entrevistas con el personal de la Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo de la Comisión (DG Cooperación Internacional y Desarrollo) y el SEAE;
3. entrevistas en Kenia con el personal de la Delegación de la UE y de los ministerios keniatas;
4. entrevistas en Kenia con representantes del sector privado, otros donantes e interlocutores, tales como académicos, economistas, organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales, seleccionados con la asistencia de la Delegación de la UE (véase una lista de reuniones en el anexo III);
5. visitas sobre el terreno a actividades financiadas por la UE, que cubren el 53 % (por su valor) de las medidas financiadas en Kenia en el marco del 10.º FED.

22

El Tribunal examinó la programación del 11.º FED (2014‑2020). Para establecer en sus evaluaciones un contexto específico por países, el Tribunal examinó las tendencias de Kenia en desarrollo humano y económico, identificando los ámbitos de en los que el país tiene potencial y los principales problemas que obstaculizan su desarrollo económico y la reducción sostenible de la pobreza. Asimismo, el Tribunal examinó la experiencia de otros países.

23

El Tribunal examinó los resultados de los proyectos financiados en el marco del 10.º FED (2008‑2013), ya que en el momento de realizarse la auditoría, aún no se disponía de proyectos financiados en el contexto del 11.º FED. Los sectores prioritarios seleccionados en el marco del 10.º FED eran similares a los relativos al 11.º FED. El cuadro 2 muestra los proyectos objeto de la auditoría.

24

En estos proyectos, el Tribunal evaluó si podían demostrarse los resultados de la ayuda de la UE a Kenia en cuanto a¹⁵:

• realizaciones: lo que se produce o consigue con los recursos (insumos, actividades y procesos) asignados a una intervención (por ejemplo, las carreteras construidas);
• resultados: cambios producidos por una intervención (por ejemplo, mejora en el acceso a una zona por la construcción de una carretera);
• impactos: consecuencias socioeconómicas a largo plazo que pueden observarse una vez que se haya completado una intervención.

Observaciones

La Comisión y el SEAE asignaron financiación a Kenia conforme al Programa para el Cambio, pero el proceso carecía de una evaluación específica de los objetivos y los obstáculos para el desarrollo del país.

25

La función que desempeña la ayuda internacional al desarrollo es asistir a los países beneficiarios en sus propios esfuerzos por desarrollarse. Como reconoce el Programa para el Cambio, la ayuda de la UE al desarrollo debería asignarse según las necesidades, las capacidades y los compromisos del país, así como sus resultados y el impacto potencial de la ayuda de la UE¹⁶. Para ello se requiere un análisis exhaustivo de las necesidades del país y un compromiso con el desarrollo y el cambio.

26

Por tanto, el Tribunal evaluó si la Comisión y el SEAE, al decidir el importe total de la financiación del 11.º FED (2014‑2020), habían llevado a cabo una evaluación sólida de las necesidades de Kenia, de su capacidad para utilizar o «absorber» la ayuda, del compromiso por la reforma y de los resultados anteriores. El Tribunal también evaluó si habían tenido en cuenta las contribuciones de los Estados miembros de la UE y de otros donantes a Kenia, incluida la ayuda directa concedida por los Estados miembros de la UE.

La Comisión asignó el 90 % de los fondos del FED a Kenia mediante un enfoque normalizado aplicado a todos los países ACP.

27

En principio, todos los países ACP pueden optar a la financiación en virtud del acuerdo de Cotonú (véase el apartado 11). En el marco del 11.º FED, el primer paso en el proceso de asignación fue, por tanto, distribuir la financiación total del FED (15 000 millones de euros) entre los 75 países admisibles. La decisión de las asignaciones por país constaba de tres fases principales: a) aplicación de una fórmula con una hoja de cálculo con datos por país actualizados y comparables, b) un ajuste cualitativo y c) otros ajustes posteriores a una reunión del Comité del FED:

1. La fórmula se basaba en cinco indicadores: población, renta nacional bruta per cápita, el índice de capital humano, el índice de vulnerabilidad económica, y los indicadores mundiales de buen gobierno, de los cuales, los últimos tres eran compuestos. Todos los indicadores se normalizaron en una escala de 1 a 6 (salvo la población, cuya escala era de 0 a 6,3). A continuación, los cinco indicadores se multiplicaron entre sí.
2. Posteriormente, la Comisión aplicó un ajuste cualitativo para tener en cuenta los aspectos que no podían cuantificarse fácilmente con la fórmula, especialmente el impacto potencial. Estos ajustes ascendían al 7,5 % de la cantidad total inicial.
3. En la sesión del comité del FED de septiembre de 2013, tras un intercambio de puntos de vista entre los Estados miembros, se efectuaron más ajustes del 3 % del importe total inicial. Los ajustes reflejaban varias preocupaciones, como los cambios con respecto al FED previo y el contexto relativo a la política y la seguridad.

28

En el acuerdo de Cotonú se instaba a que las asignaciones por país estuvieran basadas «en criterios de necesidad y resultado estandarizados, objetivos y transparentes». La fórmula empleada por la Comisión para las asignaciones del 11.º FED respetaba este requisito utilizando los indicadores comunes disponibles a todos los países ACP (véase el apartado 27, letra a) ). A pesar de que estos indicadores ilustran la escala de las necesidades de los diferentes países, no informan de cuáles son realmente estas necesidades, o el déficit de financiación que se debe cubrir para poder atenderlas.

29

Tres de estos indicadores (la renta nacional bruta, el índice de capital humano y el índice de vulnerabilidad económica) son empleados como criterios para poder clasificar a los países como menos adelantados. Esto supone que las puntuaciones son similares en la mayoría de países menos adelantados. Los principales indicadores que se emplean para estudiar el impacto potencial son los indicadores mundiales de buen gobierno y tampoco muestra una gran variación entre países.

30

La Comisión y el SEAE emplearon una fórmula para asignar la financiación de Kenia sin realizar una evaluación interna específica de los objetivos y obstáculos para el desarrollo del país. Por otro lado, en las asignaciones por país no se tuvieron en cuenta los importes o los objetivos de las subvenciones o los préstamos de otros países u organizaciones.

31

El Tribunal también constató que el proceso no permitía que la asignación de ayudas estuviera sujeta a condiciones específicas sobre los resultados del país beneficiario, ni su gobernanza ni su compromiso con las reformas estructurales o con el control de la corrupción. Por ejemplo, aunque Kenia se ha mantenido en el 21 % de los países peor clasificados en el índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional, el Tribunal no ha hallado pruebas de que ello hubiera inducido a la UE a supeditar la financiación del FED para este país a otras condiciones adicionales. Kenia ha seguido recibiendo una financiación de un nivel similar a la del FED anterior. En el anexo IV, que es un extracto de las opiniones y las experiencias de los ciudadanos en cuanto a la corrupción, recogidas en el barómetro mundial de la corrupción de 2019 para África de Transparencia Internacional, se expone el problema de la corrupción en Kenia.

32

La aplicación de la fórmula dio como resultado una asignación inicial de 395 millones de euros a Kenia. Este importe fue aumentado hasta 435 millones de euros por la envergadura del reto de reducir la pobreza, la importancia del país en el contexto de la integración y la estabilidad de la región, y la voluntad del Gobierno de transferir competencias a las regiones. Como no se realizaron más modificaciones en la sesión del Comité del FED, la dotación definitiva ascendió a 435 millones de euros.

Países muy poblados como Kenia percibieron una financiación proporcionalmente menor

33

Como la Comisión asignó el 90 % de los fondos meramente a través de la fórmula, el Tribunal examinó sus implicaciones de manera más exhaustiva y constató que, conforme a su objetivo, la Comisión había asignado más fondos a los países más pobres en el marco del 11.º FED que en el 10.º FED. La cuota de la asignación total recibida por los países menos adelantados y los países de renta baja en el marco del 11.º FED fue del 85 %, frente al 80 % asignado en el contexto del 10.º FED.

34

Cuando se desarrolló la fórmula de la asignación, uno de los criterios para evaluar su idoneidad era el grado de aproximación con el que replicaba las asignaciones anteriores del FED (véase el anexo V). Esta réplica se consiguió en parte reduciendo en la fórmula el impacto del indicador de la población, lo que tuvo como resultado una ayuda per cápita sustancialmente menor a los países más poblados. Por ejemplo, Etiopía (85 millones de habitantes) y la República Democrática del Congo (68 millones de habitantes) recibieron menos de 8 euros per cápita de ayuda de la UE, mientras que otros países menos poblados, como Gambia (1,8 millones de habitantes) y Guinea-Bisáu (1,5 millones de habitantes), recibieron más de 100 euros per cápita. Kenia, con una población relativamente grande de 42 millones en el momento de efectuarse la asignación, percibió 9 euros por habitante. La ilustración 2 muestra las asignaciones resultantes de la fórmula antes de realizarse el ajuste cualitativo.

35

Los países con poblaciones más grandes recibieron una ayuda per cápita mucho menor debido a que el límite máximo de la población se fijó en 40 millones de habitantes¹⁸ y no se basaba en la población total del país, sino en la raíz cuadrada de la población. En el recuadro 1 se describe la forma en que la fórmula reduce el impacto de la población.

36

Aunque la población era solo uno de los cinco indicadores con igual ponderación en la fórmula de asignación del 11.º FED, esta tuvo un impacto significativo en la asignación de recursos entre los países menos adelantados. Si la Comisión no hubiera fijado un límite máximo de población, los países más grandes habrían absorbido la mayor parte de la financiación.

La programación del 11.º FED no demuestra suficientemente que la ayuda se canaliza a los ámbitos en los que pueda ser de máxima utilidad para reducir la pobreza

37

La ayuda debería centrarse en resolver los problemas que más frenan el desarrollo de los países beneficiarios. Para asegurar la eficacia, la ayuda (combinada con otras contribuciones) debe alcanzar una masa crítica (es decir, suficientes recursos humanos y financieros para generar resultados significativos)¹⁹, pero un país (o sector, o proyecto) no debería recibir más dinero del que puede absorber.

38

Estos principios también se reconocen en el Programa para el Cambio y las instrucciones para la programación del 11.º FED²⁰. El Programa para el Cambio insiste en que «la UE debe procurar orientar sus recursos hacia donde más se necesiten para combatir la pobreza y en donde puedan tener mayor impacto»²¹. Las instrucciones para la programación establecen que en la selección de sectores debería tenerse en cuenta si el apoyo de la UE alcanza una masa crítica en cuanto a conocimientos, recursos humanos o recursos financieros, con el fin de generar resultados significativos y cuantificables²².

39

Por tanto, el Tribunal evaluó si la Comisión y el SEAE habían seleccionado los sectores prioritarios en Kenia en el contexto del undécimo FED, en los que la ayuda: a) sirviera al máximo para reducir la pobreza, y b) fuera suficiente para generar resultados significativos. El Tribunal también evaluó si la Comisión y el SEAE se habían coordinado de manera eficaz con los Estados miembros de la UE y otros donantes.

40

El Programa para el Cambio sostiene que un crecimiento económico inclusivo y sostenible en favor del desarrollo humano es esencial para reducir la pobreza a largo plazo y se establece como una de sus prioridades. El desarrollo económico depende de varios factores (gobernanza, marco reglamentario, infraestructuras y capital humano, social y financiero) que pueden ser atendidos por los donantes.

No están suficientemente claros los motivos en los que se basa la selección de sectores

41

La selección de sectores era un ejercicio conjunto realizado por la Comisión y el SEAE, que concluyó en la aprobación de un programa indicativo plurianual para cada país socio, firmado por el país correspondiente. Los sectores prioritarios comprendidos en el programa indicativo nacional UE-Kenia para 2014‑2020 percibieron la siguiente financiación:

1. seguridad alimentaria y resiliencia frente a las perturbaciones climáticas – 190 millones de euros (44 %);
2. infraestructuras sostenibles – 175 millones de euros (40 %);
3. rendición de cuentas de las instituciones públicas – 60 millones de euros (14 %);
4. medidas de apoyo (no constituye un sector prioritario ) – 10 millones de euros (2 %).

42

Cada uno de estos tres sectores prioritarios estaba compuesto por una amplia variedad de ámbitos. Por ejemplo, el sector de seguridad alimentaria y resiliencia frente a las perturbaciones climáticas comprendía la transformación de las prácticas de los agricultores minifundistas, la gobernanza de la tierra, las situaciones de urgencia relacionadas con las sequías, los fondos en efectivo para las víctimas de las sequías y las infraestructuras comunitarias resistentes al cambio climático. El sector de infraestructuras sostenibles comprendía las infraestructuras de transporte y la energía. El sector de rendición de cuentas de las instituciones públicas comprende los procesos electorales, la gestión de las finanzas públicas, la administración de la justicia, la asistencia jurídica y las alternativas al encarcelamiento. Repartir en tantos ámbitos la financiación destinada a Kenia aumenta el riesgo de que no se alcance la masa crítica en un solo sector para la consecución de resultados significativos.

43

La Comisión fundamentó su elección de sectores en el plan de desarrollo nacional de Kenia («Vision 2030») y sus programas de ejecución conocidos como los planes a medio plazo²³. Estos documentos abarcan un gran número de ámbitos, desde aspectos sociales como los deportes, la vivienda y la igualdad de género hasta diversos sectores económicos como el turismo, los servicios financieros y el comercio. Por tanto, la Comisión podía haber elegido muchos sectores distintos de los sectores prioritarios y seguir ajustándose al programa Vision 2030.

44

En el programa indicativo nacional de Kenia figuraba una exposición de motivos sobre la importancia de los sectores prioritarios elegidos. Sin embargo, faltaba una evaluación exhaustiva de la reducción potencial de la pobreza en otros sectores y de la capacidad de la UE para atenderla. El Tribunal tampoco halló pruebas de la existencia de tal evaluación al margen de dicho programa. Por tanto, no estaba claro por qué la Comisión y el SEAE estimaron que la ayuda a los sectores seleccionados y no a otros maximizaría la contribución a la reducción de la pobreza en Kenia.

45

La Comisión y el SEAE no explicaron su elección de no apoyar directamente al sector manufacturero. Muchas economías que han avanzado sensiblemente en su desarrollo han pasado por una transformación del sector agrícola al industrial²⁴. Este no ha sido el caso de Kenia: la agricultura todavía contribuye a un tercio de su PIB, mientras que el sector manufacturero solo representa el 10 %, el mismo porcentaje que hace 40 años²⁵. Este sector cuenta con gran potencial para crear empleo (incluso para las personas con menor nivel educativo), mejorar la balanza comercial de Kenia y estimular otros sectores, como la agricultura y la gestión de los recursos naturales²⁶.

46

El Banco Mundial ha definido a Kenia como una nación emprendedora, observando que el país cuenta con una base manufacturera²⁷. Por tanto, es probable que las medidas sistemáticas para eliminar los problemas estructurales del sector dieran lugar a un crecimiento económico progresivo. También debería señalarse que la expansión del sector manufacturero fue posteriormente confirmado como una de las prioridades declaradas por el presidente de Kenia en su último plan director de desarrollo conocido como la «Big 4 Agenda». Asimismo, el rápido crecimiento de la población y de la urbanización supone un aumento de la demanda de empleos entre los jóvenes de los núcleos urbanos y su periferia. Si no se satisface esta demanda, podrían generarse más dificultades sociales.

47

Otro ejemplo se refiere al sector keniata de las tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC), que creció un 10,9 % en 2017²⁸; el país es conocido por su capacidad de prestar servicios innovadores. Desde 2008, el Gobierno de Kenia desarrolla con el sector privado una ciudad tecnológica conocida como Konza Technopolis, que acogerá una nueva universidad politécnica y varias empresas de TIC, ingeniería y biotecnología. Se prevé que esta nueva ciudad, que todavía necesita una amplia inversión en infraestructuras, se convierta en una zona económica especial con todos los servicios municipales (vivienda, hospitales, etc.). Los países desarrollados gastan fondos públicos para promover la innovación y la economía digital, ya que estos ámbitos ofrecen la posibilidad de aumentar las exportaciones de alto valor añadido y de crear puestos de trabajo.

A pesar de ser extensiva, la coordinación con los donantes influyó escasamente en la selección de los sectores prioritarios

48

En el programa indicativo nacional, la Comisión describe algunas actividades destinadas a coordinar su acción con otros donantes (es decir, grupos de trabajo sectoriales de los donantes y diálogo con los mismos sobre políticas conjuntas). El documento contiene también una matriz que muestra los sectores en los que participan otros donantes, como otros países no pertenecientes a la UE. Esta matriz se resume en la ilustración 3, en la que se destacan los sectores prioritarios del 11.º FED. Sin embargo, el Tribunal no halló pruebas de que la coordinación con otros donantes hubiera influido en la selección de sectores efectuada por la Comisión.

49

Además de esta matriz, la Comisión llevó a cabo una programación conjunta con los nueve Estados miembros y el Banco Europeo de Inversiones (BEI), para elaborar la estrategia de cooperación conjunta de la UE para 2015 en apoyo del plan a medio plazo de Kenia para 2014‑2017. Esta primera estrategia de cooperación conjunta de la UE mostraba el reparto previsto de tareas para abordar los cuatro sectores prioritarios en la programación conjunta de la UE para el período 2014‑2017. Sin embargo, como la aplicación de la estrategia sigue el período de ejecución de los planes a medio plazo quinquenales, esta estrategia conjunta no se publicó hasta mayo de 2015, casi un año después del programa indicativo nacional, y por tanto, no influyó en la selección de sectores prioritarios realizada por la Comisión.

50

Ocho de los diez Estados miembros con presencia en Kenia participan en el sector de las infraestructuras, y siete de ellos lo hacen en la energía, en el transporte o en ambos sectores. Según las estimaciones de la estrategia conjunta de 2018‑2022²⁹, las donaciones totales de la UE, del BEI o de los Estados miembros al sector de las infraestructuras pueden ascender hasta los 2 353,4 millones de euros para el período quinquenal (470,68 millones de euros al año). Esta cantidad también comprende los subsectores del agua/saneamiento y de la vivienda, en los que no participa la UE. La mayor parte de la financiación (cuando no toda) de otros donantes será en forma de préstamos.

Las acciones para el crecimiento y la productividad aumentaron, pero el apoyo al sector se centró principalmente en los agricultores minifundistas y en las regiones con tierras áridas y semiáridas

51

El sector prioritario de seguridad alimentaria y resiliencia frente a las perturbaciones climáticas se centra en la población rural keniata y en apoyar medidas conducentes a:

1. reforzar los sistemas establecidos para mitigar los efectos negativos de los futuros períodos de sequía;
2. transformar el modelo agrícola de subsistencia de los agricultores minifundistas en una actividad empresarial;
3. desarrollar infraestructuras resistentes al clima y mejorar la gobernanza de la tierra para garantizar la paz y la seguridad.

52

Al final de enero de 2020, el 85 % de la financiación asignada al sector había sido objeto de contratos. En el anexo VII se presenta un resumen más detallado de las seis acciones del sector. La acción de mayor envergadura es AgriFI, un programa de 45 millones de euros que comprenderá un componente de subvención de 20 millones de euros para las empresas y un componente combinado de 10 millones de euros con el BEI. Apoyará el desarrollo y la utilización de nuevos servicios para ayudar a los agricultores minifundistas a obtener valor añadido y a comercializar sus productos. La segunda acción más importante es Agri-biz, un programa de 43,5 millones de euros, de los cuales, una dotación de 20 millones de euros se combinará con financiación del Banco Africano de Desarrollo. El proyecto será cofinanciado también por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y la Agencia Danesa de Desarrollo Internacional (DANIDA). El objetivo del programa será apoyar el desarrollo de las empresas y las oportunidades de empleo para jóvenes y mujeres en las zonas rurales.

53

Tres proyectos por valor de 20 millones, 30 millones y 30,5 millones de euros, respectivamente, forman parte de la estrategia del Gobierno keniata para eliminar las situaciones de urgencia relacionadas con la sequía. Un proyecto se centra en el apoyo a la coordinación y a la gestión de riesgos ante las sequías, otro se destina a las infraestructuras resistentes al cambio climático para mejorar el suministro de agua y el saneamiento en regiones con tierras áridas y semiáridas, y el tercero se refiere a la ayuda a medios de subsistencia resilientes y a la gestión de riesgos ante las sequías. Este sector también abarca un proyecto por valor de 16,5 millones de euros de ayuda al proceso de transformación del sector agrícola y a la descentralización de la gobernanza de la tierra, cuyo objetivo es fortalecer la seguridad alimentaria de las comunidades de agricultores minifundistas y de pastores con un mejor acceso a la tierra y a los servicios agrícolas.

54

Solo el 17 % del territorio keniata es idóneo para la producción de cultivos, y estas tierras se ubican en zonas donde habita el 80 % de la población. Se necesita una inversión masiva en sistemas de riego con el fin de aumentar la superficie de tierra cultivable y la productividad de los campos existentes. Paralelamente, alrededor del 87 % de los agricultores keniatas cultiva una extensión inferior a 2 hectáreas, y aproximadamente el 67 % explota menos de una hectárea³⁰. Estas pequeñas explotaciones carecen de capacidad de crédito para acometer inversiones en tecnología de producción (como maquinaria o invernaderos) u otras infraestructuras de gran tamaño.

55

El Banco Mundial ha informado de que Kenia pierde un volumen sustancial de renta por no aportar valor añadido a sus productos básicos agrícolas³¹. El sector agroalimentario, que cuenta con un gran potencial para aumentar los beneficios de las exportaciones y crear puestos de trabajo, se apoya en una producción estable. Aunque los agricultores minifundistas aumentan su productividad y comienzan a vender una parte de su cosecha, no podrán ofrecer la estabilidad que necesita la actividad agroalimentaria en términos de volumen y de calidad. Debido al elevado número de agricultores minifundistas, la organización de la producción agrícola es per se más ineficiente en el sector agroalimentario, a pesar de que algunos proyectos del 11.º FED se centran en integrarlos en las cadenas de valor.

La ayuda a las infraestructuras es pertinente, pero dada la financiación disponible, los planes no son realistas

56

El sector prioritario de infraestructuras sostenibles en el programa indicativo nacional comprendía dos subsectores, energía y transporte, y se declaraba objetivos específicos para cada subsector:

1. desarrollar servicios más eficientes y respetuosos con el medio ambiente a los que toda persona pueda acceder;
2. desarrollar un sistema de transporte más seguro y eficiente a fin de aumentar la productividad y reducir los efectos negativos sobre el medio ambiente.

57

Para alcanzar estos objetivos, el programa indicativo nacional estableció más de 20 iniciativas, entre otras:

1. medidas que requieren recursos considerables como el desarrollo de capacidades de generación, de transmisión y de distribución, así como de sistemas descentralizados sin conexión a la red eléctrica;
2. nuevas fuentes de energía solar y eólica;
3. programas de eficiencia energética para los hogares (cocina e iluminación);
4. redes de transporte (por ejemplo, carreteras, puertos, transporte público, tráfico no motorizado o intermodalidad).

58

El Tribunal considera que es importante para el desarrollo de Kenia atender a las necesidades de infraestructuras. Sin embargo, la asignación de 175 millones de euros no es suficiente para la ejecución de todos los planes del programa indicativo nacional. Las necesidades de infraestructuras de Kenia ascienden a 3 000 millones de dólares estadounidenses al año en transporte y 2 000 millones en energía³². Por consiguiente, el Tribunal estima que los objetivos del programa indicativo nacional son poco realistas y la asignación al sector prioritario de las infraestructuras es insuficiente para lograr un impacto significativo.

59

En el programa indicativo nacional no se explicaba la forma en que esta ayuda de la UE de 175 millones de euros podía ayudar a ejecutar estos planes tan ambiciosos. Solo mencionaba que, en líneas generales, el mejor modo de financiación sería combinar subvenciones de la UE con préstamos de entidades financieras europeas (como el BEI), y que se buscarían oportunidades de asociación público-privada. Los representantes de la Comisión entrevistados por el Tribunal también mencionaron la combinación y la asociación público-privada como vías para alcanzar la masa crítica. Sin embargo, la Comisión no estimó el efecto multiplicador previsto de la combinación ni el Tribunal halló, por otro lado, ningún análisis que reflejara la forma en que este sector lograría resultados sustanciales con la asignación de 175 millones de euros.

60

En diciembre de 2019, el 85 % de los fondos de este sector habían sido objeto de contratos o comprometidos (véase el anexo VII). Esta ayuda consiste en cinco medidas de las que cuatro contienen un factor que implica la combinación de financiación. El más amplio, el programa de movilidad urbana por valor de 45 millones de euros, tiene como objetivo mejorar la sostenibilidad y la eficiencia de la movilidad urbana en Kenia. Un proyecto de 30 millones de euros servirá de apoyo a las carreteras rurales resistentes al cambio climático en las regiones con tierras áridas y semiáridas y se ejecutará en combinación con préstamos de la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD). Se prevé que el proyecto del puerto de Mombasa, con un valor cercano a los 20 millones de euros y cuyo objetivo es aumentar la capacidad y la eficiencia en el puerto, se combine con la financiación del BEI.

61

En el ámbito de la energía, 32 millones de euros se han destinado a la Plataforma de Inversión de África, que apoya el sector keniata de la energía. Hasta la fecha, 7 millones de euros han sido objeto de contratos para combinarse con los préstamos de la AFD y se prevé una dotación adicional de 25 millones de euros para combinarse con préstamos de otra entidad financiera. Los objetivos de este apoyo son 1) aumentar la producción de energía sostenible, el acceso a la energía y la eficiencia energética mediante el apoyo del sector privado, y 2) aumentar la resiliencia, estabilidad y eficiencia de la red eléctrica de Kenia. Otra dotación de 22 millones de euros se destina al apoyo de los sectores del transporte y la energía en Kenia, a través de una subvención y de asistencia técnica centrada en mejorar la gobernanza en los sectores del transporte y de la energía.

62

En sus entrevistas con la Comisión y el SEAE, el Tribunal confirmó que, si bien el Gobierno de Kenia había insistido, en particular, en incluir las infraestructuras como un sector prioritario, la decisión de ampliar este para integrar la energía fue consecuencia en realidad de la política de la UE. En el Programa para el Cambio, la energía se considera como uno de los principales sectores prioritarios para la ayuda futura de la UE.

La ayuda al sector de la gobernanza no se centró directamente en la lucha contra la corrupción

63

El sector de la rendición de cuentas de las instituciones públicas recibió una asignación de 60 millones de euros, dirigidas a tres ámbitos: procesos electorales, gestión de las finanzas públicas y justicia. Entre los beneficiarios de las actividades en este sector prioritario también se contarán las organizaciones de la sociedad civil. Al final de enero de 2020, el 100 % de las acciones de este sector habían sido objeto de contratos (véase el anexo VII).

64

El objetivo de la ayuda a las elecciones era garantizar que los comicios de 2017 fueran mejores a los anteriores en cuanto a la preparación, las operaciones de votación y el respeto a la constitución. Se concedió un total de 5 millones de euros a este fin.

65

El apoyo al sistema judicial tiene por objeto permitir el acceso al mismo a más keniatas. Un total de 29 millones de euros han sido objeto de contratos en el contexto del proyecto, cuyo objeto es mejorar el acceso a la justicia para las comunidades pobres y marginadas a través de la asistencia jurídica, y ofrecer alternativas al encarcelamiento.

66

El objetivo de la ayuda a la gestión de las finanzas públicas es aumentar su transparencia, tanto en los condados como a nivel central. La ayuda de la UE, en forma de apoyo presupuestario, está prevista para diversas partes del ciclo de gestión, como la ejecución presupuestaria, la contabilidad, la auditoría y la supervisión. Se han efectuado contratos por un importe total de 26 millones de euros en el marco de esta medida, que contiene un componente de ayuda presupuestaria por valor de 23,5 millones de euros y otro componente de ayuda complementaria de 2,5 millones de euros.

67

El programa indicativo nacional no contenía un análisis exhaustivo ni documento alguno sobre la forma en que la UE había seleccionado las intervenciones para fortalecer el Estado de Derecho y mejorar así la gobernanza. Por ejemplo, el Tribunal no halló justificación al motivo por el que la Comisión y el SEAE hubieran seleccionado las alternativas al encarcelamiento y la asistencia jurídica a las personas con menos recursos. Ninguna de estas acciones de ayuda se centraba directamente en la corrupción, aunque se ha demostrado su efecto perjudicial para el crecimiento, el comercio internacional, la apertura de mercados, las entradas de inversiones extranjeras, la competitividad de las empresas y la productividad³³. En el índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional de 2018, Kenia figura en la posición n.º 144 (de 180 países), lo que la sitúa en el 21 % de los países peor clasificados. Casi todos los representantes³⁴ de las organizaciones no gubernamentales entrevistados por el Tribunal en Kenia identificaron la corrupción como uno de los mayores obstáculos para el desarrollo del país.

En general, se consiguieron las realizaciones y los resultados esperados en los proyectos del 10.º FED, pero no se demostró hasta la fecha su impacto en el desarrollo general de Kenia

68

El Tribunal examinó una muestra de acciones en Kenia que cubría el 53 % de los gastos en el marco del 10.º FED (véase el cuadro 2 y el anexo VI). El Tribunal evaluó si estas acciones habían conducido a lograr las realizaciones, los resultados y el impacto esperados.

Gracias a la ayuda de la UE a las carreteras, se mejoró el acceso a los servicios básicos, pero no se demostró su contribución al desarrollo económico

69

El mayor proyecto en el sector de las infraestructuras fue la carretera Merille-Marsabit, que recibió un 24,8 % de la ayuda acordada (88 millones de euros) y se completó en mayo de 2017. El objetivo de este proyecto era conseguir un crecimiento económico más sostenible y equitativo. Este objetivo no solo se reflejaba en los indicadores comerciales y de crecimiento del PIB, sino también en los indicadores que miden el coeficiente de Gini (es decir, la desigualdad) y el número de personas en situación de pobreza, tasa de desempleo, la comodidad de los pasajeros y la seguridad vial.

1. En cuanto a las realizaciones, con este proyecto se asfaltaron 122 km de carreteras de grava, lo que representa un 3 % de los 3 600 km de los principales ejes internacionales del país, y se mejoraron 6 km de vías urbanas en la ciudad de Marsabit.
2. En cuanto a los resultados atribuibles a la mejora del pavimento de las carreteras, se ha reducido el tiempo de trayecto. Varias partes interesadas describieron cómo el viaje de 800 km entre Moyale y Nairobi se hacía en tres días, con paradas en Marsabit e Isiolo y con el riesgo de que los vehículos se quedaran atrapados en el barro; ahora, el viaje se puede hacer en un día. Los gastos operativos se han reducido; por ejemplo, el alquiler de camiones y los billetes de autobús se han reducido un tercio. El tráfico medio diario ha aumentado de 123 vehículos en 2014 a 543 vehículos en enero de 2020, un resultado que, a pesar de representar una mejora sustancial, sigue siendo limitado³⁵.

70

Aunque no se cuantificó, los representantes gubernamentales del condado y algunas organizaciones internacionales corroboraron el mejor acceso a los servicios de salud y de educación, así como a la producción agrícola. Asimismo, el corredor regional que acompaña este proyecto ha sido fundamental para avanzar en la seguridad alimentaria de la región³⁶. Por tanto, el proyecto logró sus resultados sociales en forma de mejor acceso a los servicios básicos. Sin embargo, aún no existe evidencia de que la carretera haya impulsado el crecimiento económico.

71

La carretera Merille – Marsabit atraviesa una zona poco poblada donde la mayor parte de la población se gana la vida con el pastoreo. Se trata de un estilo tradicional de vida en la que las personas se desplazan a menudo a zonas adecuadas para su ganado y consumen relativamente pocos bienes manufacturados. Debido al clima poco propicio, crece escasa vegetación y existe una industria muy pequeña entre Marsabit y Merille o en la periferia de estas dos ciudades.

72

El tramo Merille – Marsabit forma parte de la autopista que une Nairobi, capital de Kenia, con la capital etíope Addis Abeba y tiene el potencial de aumentar el comercio entre ambos países. Sin embargo, el hecho de que la utilización de las carreteras sea relativamente baja (véase el apartado 69, letra b)) indica que el estado de las carreteras no era el principal freno al crecimiento del comercio. Pese a que los 543 vehículos diarios eran camiones que transportaban mercancías, estos solo representarían una parte del volumen total de transporte en Kenia. Dos obstáculos fundamentales al comercio entre Kenia y Etiopía han sido la ausencia de este último país en los acuerdos comerciales de la región con carácter vinculante y la inestable situación de la seguridad en el lado etíope de la frontera, lo que supone que el paso por la región sea inseguro³⁷.

Un tercio de la ayuda del 10.º FED a Kenia se destinó al apoyo a agricultores minifundistas en las regiones con tierras áridas y semiáridas, lo que tuvo un impacto pequeño sobre la economía general del país

73

La UE proporcionó financiación de 110,7 millones de euros (32 % de la financiación total de Kenia) a regiones con tierras áridas y semiáridas, donde las actividades pastoral y agropastoral desempeñan un papel preponderante. Los condados con tierras áridas y semiáridas acogen el 51 % de la población total y el 56 % de los pobres de Kenia, en el que «pobre» se define como toda persona que vive con menos de 30 euros al mes en zonas rurales y 60 euros al mes en zonas urbanas³⁸.

74

El proyecto Good Agricultural Practice tenía como objetivo mejorar los conocimientos sobre agricultura de conservación y buenas prácticas agrícolas entre los agricultores minifundistas en zonas áridas y semiáridas, desarrollar vínculos con los mercados y reforzar la seguridad alimentaria.

1. En cuanto a las realizaciones, 40 000 agricultores (0,42 % de todos los agricultores keniatas) emplean actualmente los nuevos métodos.
2. Con respecto a los resultados, las cosechas medias por hectárea de cereales y leguminosas de dichos agricultores que practican estos métodos han aumentado un 121 % y un 98 %, respectivamente, mientras que los costes de producción han caído un 22 % en los cereales y un 19 % en las leguminosas. Una vez asentadas, las buenas prácticas agrícolas no dependen de las nuevas fuentes de financiación para seguir dando resultados, lo que dota al proyecto de un firme carácter de sostenibilidad.

75

La agencia nacional de gestión de las sequías de Kenia (NDMA) ejecutó proyectos para mejorar la resiliencia de las comunidades asentadas en tierras áridas y semiáridas.

1. En cuanto a las realizaciones, estos proyectos sirvieron de apoyo al establecimiento de instrumentos de prevención y al aumento de las capacidades en el ámbito local para gestionar con eficiencia los episodios de sequía a través de 10 proyectos estratégicos de preparación en 10 condados.
2. Con respecto a los resultados, estos proyectos redujeron las consecuencias fatales de las sequías. Según la NDMA, el número de cabezas de ganado muertas que se notificaron en algunos condados era sustancialmente menor al 70 % registrado durante la sequía anterior de 2009‑2011; por ejemplo, los condados de Marsabit y Samburu notificaron entre un 20 % y un 40 % de cabezas de ganado muertas, mientras que en el condado de Isiolo se comunicaron cero muertes.

76

En cuanto al impacto, estos proyectos reforzaron la seguridad alimentaria en las tierras áridas y semiáridas y, gracias a ellos, Kenia pudo avanzar en el índice mundial del hambre. En 2018, la puntuación era de 23,2 para Kenia, inferior a 28,00 en 2010. Sin embargo, la mayor parte de la producción agrícola de los agricultores minifundistas de las tierras áridas y semiáridas se utiliza para el autoconsumo, lo que puede haber limitado el impacto del desarrollo general de Kenia.

El proyecto SMAP contribuyó al aumento de la exportación de productos hortofrutícolas

77

El proyecto de normas y acceso al mercado (SMAP) tenía como objetivo aumentar la competitividad y el acceso a los mercados de los productos hortofrutícolas keniatas mejorando la seguridad alimentaria. Como ejemplo de sus realizaciones, se suministró material al servicio keniata de inspección de la salud (KEPHIS) para que realizaran análisis en laboratorio. Entre sus resultados, se cuenta la retirada de la judía plana de la lista de exportaciones restringidas hacia la UE. Otro ejemplo es una zona libre de moscas de la fruta para productores de mango, actualmente en proceso de implantación.

78

El Tribunal constató que el proyecto SMAP había contribuido a los volúmenes de exportación y al desarrollo económico. Una inversión de 12,1 millones de euros (3 % de la financiación total) apoyó una institución con un papel claro e indispensable en el proceso de exportación de productos agrícolas. La exportación de productos hortofrutícolas ha aumentado en los últimos años. Aunque estos avances no pueden atribuirse exclusivamente al SMAP, este proyecto contribuyó a alcanzarlos. Por otro lado, el aumento de los volúmenes de exportación muestra que los productos hortofrutícolas keniatas tienen un potencial para la exportación, y que el KEPHIS ayuda a materializar este potencial. En la ilustración 4 se muestra el aumento de la exportación de productos hortofrutícolas.

Conclusiones y recomendaciones

79

La auditoría del Tribunal se centró en la eficacia de la ayuda bilateral al desarrollo concedida a Kenia a través del FED, la principal fuente de financiación de la UE en este país. El Tribunal examinó si la Comisión y el SEAE destinan eficazmente el FED a aquellos ámbitos en los que tenga más posibilidades de contribuir a la reducción de la pobreza en Kenia. El Tribunal concluyó que la Comisión y el SEAE no han demostrado que la ayuda de la UE concedida a Kenia estuviera suficientemente basada en sus necesidades específicas y se canalizara a aquellos ámbitos en los que pudiera aprovecharse al máximo para reducir la pobreza. Asimismo, el Tribunal constató que las medidas financiadas por la UE que examinó en el marco del 10.º FED habían dado los resultados y realizaciones esperados, pero todavía no se ha demostrado su impacto en el desarrollo general de Kenia.

80

Los fondos asignados a Kenia en el marco del 11.º FED ascendían a 435 millones de euros, que equivalían a aproximadamente el 0,6 % de los ingresos fiscales de este país. La Comisión y el SEAE emplearon una fórmula para asignar aproximadamente el 90 % de la financiación a Kenia, sin realizar una evaluación interna específica de los objetivos ni de los obstáculos para el desarrollo del país. Tampoco se tuvieron en cuenta las subvenciones o los préstamos de otros donantes en las asignaciones por país.

81

En la asignación de los fondos del FED se tuvieron en cuenta los indicadores mundiales de buen gobierno, pero el proceso no permitía que la ayuda se ligara a los avances en los resultados del país beneficiario, ni de su gobernanza ni de su compromiso con las reformas estructurales o con el control de la corrupción. Aunque los avances de Kenia fueron escasos en el fomento del Estado de Derecho y la lucha contra la corrupción durante las últimas décadas, el Tribunal no halló pruebas de que, por este hecho, la UE hubiera añadido condiciones nuevas a la financiación del FED en el país.

82

También constató que, conforme a su objetivo, la Comisión asignó más fondos a los países más pobres en el marco del 11.º FED frente al 10.º FED. La cuota de la asignación total recibida por los países menos adelantados y los países de renta baja fue del 85 %, frente al 80 % que percibieron en el marco del 10.º FED.

83

Sin embargo, la fórmula de asignación otorgaba una menor ayuda per cápita a los países más poblados, debido a que se fijó el límite máximo del indicador de la población en 40 millones de habitantes y no se basó en la población total de un país, sino en su raíz cuadrada. Si la Comisión no hubiera aplicado este límite máximo, los países más grandes habrían absorbido la mayor parte de la financiación (véanse los apartados 25 a 36).

Recomendación 1 – Replantearse el enfoque para asignar la ayuda al desarrollo de la UE

Basándose en el ejemplo de Kenia, la Comisión y el SEAE deberían:

1. examinar, con la participación del Parlamento, el Consejo y los Estados miembros, el método de la UE para asignar financiación entre los países de África, el Caribe y el Pacífico (países ACP);
2. introducir condiciones específicas para establecer una conexión clara entre las asignaciones financieras y los resultados anteriores del país, así como el compromiso del Gobierno con las reformas estructurales, entre ellas, el Estado de Derecho.

Plazo: Final de 2022.

84

Aunque la financiación disponible cubría solo una pequeña parte de las necesidades de desarrollo en Kenia, el dinero se repartió en varios ámbitos como la agricultura, las situaciones de urgencia por las sequías, la energía e infraestructuras de transporte, los procesos electorales, la gestión de las finanzas públicas y el sistema judicial. En el programa indicativo nacional de Kenia para 2014‑2020 no figuraba una evaluación para constatar si los fondos del FED asignados a estos ámbitos alcanzarían una masa crítica suficiente y la forma de hacerlo para lograr resultados significativos. Tampoco se explicaba la forma en que el apoyo a los ámbitos seleccionados ayudaría a Kenia, más que otros ámbitos, a reducir la pobreza (véanse los apartados 41 a 44).

Recomendación 2 – Evaluar la masa crítica en la selección de los sectores prioritarios en Kenia

Con el fin de obtener resultados significativos, la Comisión y el SEAE deberían evaluar la probabilidad que tienen los importes asignados a los sectores prioritarios, y en cada uno de ellos, de alcanzar una masa crítica y explicar de qué manera.

Plazo: Final de 2022.

85

Por ejemplo, el Tribunal no halló los motivos por los que la Comisión y el SEAE habían decidido no prestar su apoyo directo al sector manufacturero. Muchas economías que han avanzado sensiblemente en su desarrollo han pasado por una transformación del sector agrícola al industrial. Este no ha sido el caso de Kenia: la agricultura todavía contribuye a un tercio de su Producto Interior Bruto (PIB), mientras que el sector manufacturero solo representa el 10 %, el mismo porcentaje que hace 40 años. Otro ejemplo se refiere al sector keniata de las TIC, que creció un 10,9 % en 2017, y el país es conocido por su capacidad de prestar servicios innovadores (véanse los apartados 45 a 47).

86

La mayor asignación del 11.º FED, que ascendía a 190 millones de euros (44 % del total), se destinó al sector prioritario de la seguridad alimentaria y de la resiliencia frente a las perturbaciones climáticas. La mayor parte de la ayuda del sector se concedió a comunidades y productores minifundistas situados en tierras áridas y semiáridas, para dotarles de seguridad alimentaria y proporcionarles una mayor renta. Es probable que este apoyo mejore el nivel de vida de estas comunidades, pero no ayuda a avanzar en la comercialización de la agricultura y en la expansión del sector agroalimentario (véanse los apartados 51 a 55).

87

El programa indicativo nacional asignaba 175 millones de euros al sector de las infraestructuras y enumeraba una serie de objetivos, entre ellos, distintos esfuerzos que requerían muchos recursos, como el desarrollo de nuevas fuentes de energía eólica y solar, y redes de transporte (como puertos y carreteras). Sin poner en duda la importancia de estos planes, el Tribunal entiende que este importe es demasiado pequeño para ejecutar todos estos planes o incidir sustancialmente en el desarrollo del sector (véanse los apartados 56 a 62).

88

El sector de la rendición de cuentas de las instituciones públicas recibió una asignación de 60 millones de euros, dirigida a tres sistemas: procesos electorales, gestión de las finanzas públicas y justicia. Pese a que el débil Estado de Derecho y la corrupción son considerados como graves obstáculos al desarrollo de Kenia, la ayuda de la UE no los aborda directamente. El Tribunal no halló explicación a los motivos por los que la financiación se destinó a las alternativas al encarcelamiento y a la asistencia jurídica en favor de personas con menos recursos en lugar de combatir directamente la corrupción (véanse los apartados 63 a 67).

89

El Tribunal también examinó una muestra de las acciones emprendidas en Kenia, que comprendían el 53 % del gasto en el contexto del 10.º FED y valoró si estas habían logrado las realizaciones, los resultados y el impacto esperados. Aunque en general, se consiguieron las realizaciones y los resultados esperados en estos proyectos, el Tribunal no halló pruebas de que hubieran tenido un impacto visible en el desarrollo general del país (véanse los apartados 45 a 78).

Recomendación 3 – Dar prioridad al desarrollo económico y al Estado de Derecho en Kenia

La Comisión y el SEAE deberían dar prioridad a aquellos sectores con potencial de atraer inversión extranjera directa, crear empleo e incrementar las exportaciones, y medidas en apoyo del Estado de Derecho y la lucha contra la corrupción.

Plazo: Final de 2022.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión de 16 de junio de 2020.

Anexos

Anexo I – Indicadores del desarrollo humano en Kenia

Anexo II – Cifras y cuadros sobre la economía keniata

Anexo III – Lista de entrevistas de auditoría

Visitamos las siguientes organizaciones durante la misión de auditoría a Kenia entre el 4 y el 14 de febrero de 2019:

• Cámara de Comercio alemana
• Cámaras de Comercio francesas
• Asociación de empresas alemanas en Kenia
• Cámara de Comercio estadounidense
• Ministerio de Asuntos Exteriores
• Tesoro público (NAO)
• Ministerio de Transporte, Infraestructura, Vivienda y Desarrollo Urbano
• Ministerio de Agricultura
• Ministerio de Información, Comunicación y Tecnología
• Autoridad promotora de Konza Technolopolis
• Banco Europeo de Inversiones (BEI)
• Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)
• Banco Africano de Desarrollo
• Agencia francesa de desarrollo (AFD)
• Representantes de Dinamarca, Francia, Alemania, Reino Unido, Países Bajos, Italia y Suecia
• USAID Kenia
• Oficina regional del Banco Mundial
• Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO)
• Asociación Keniata de Fabricantes
• Servicio de Inspección Fitosanitaria Keniata (KEPHIS)
• Visita a proyectos de carreteras, visitas a proyectos agrícolas y contra la sequía
• Representantes de la Autoridad Keniata de Carreteras KENHA
• Representantes de los condados de Marsabit, Isiolo y Laikipia
• Representantes del Servicio de Especies Silvestres (KWS)
• Representantes de la Cooperativa de Mujeres Anolei, Instituto femenino de enseñanza secundaria de Logloco, Instituto femenino de enseñanza secundaria de Isiolo, Escuela de primaria de Kamboe, Programa de vacunación del Ganado

Asimismo, los expertos independientes de las siguientes organizaciones participaron en un taller para debatir la pertinencia de la selección de sectores prioritarios realizada por la UE:

• Critical Mass (grupo de sensibilización sobre el ciclismo)
• Iniciativa Flone (ayuda a la mujer en el sector del transporte)
• Alianza Keniata de Asociaciones de Residentes
• Instituto de Kenia de Investigación y Análisis de Políticas Públicas (KIPPRA)
• Comisión Nacional de Kenia de Recursos Humanos
• Cruz Roja de Kenia
• Instituto de Estudios sobre el Desarrollo, Universidad de Nairobi
• Banco Mundial
• Amnistía Internacional Kenia

Anexo IV – Percepción de la corrupción en Kenia

67 %	piensa que la corrupción aumentó en los últimos doce meses
45 %	de los usuarios de servicios públicos pagaron un soborno en los últimos doce meses
71 %	piensa que su Gobierno no está haciendo bien su trabajo en la lucha contra la corrupción
54 %	piensa que los ciudadanos de a pie pueden marcar la diferencia en la lucha contra la corrupción

Anexo V – Comparación de asignaciones por país en el marco del 10.º y el 11.º FED

Anexo VI – Acciones financiadas en el marco del 11.º FED

Subsector	Descripción	Millones de euros objeto de contratos	Porcentaje de la asignación total
Infraestructuras
Construcción de carreteras	Carretera Río Merille - Marsabit, carreteras rurales en la región oriental de Kenia, carreteras de enlace pendientes e instalaciones de transporte no motorizado en Nairobi, mejora de las carreteras entre los parques nacionales del Monte Kenia y Aberdare, y construcción de un puente sobre el río Galana en el parque nacional de Tsavo East.	177,6	45,4 %
Agricultura y desarrollo rural
Desarrollo del sector agrícola	Investigación sobre productividad agrícola (tierras áridas y semiáridas), desarrollo de la cadena de valor del sorgo, reintroducción y comercialización de la yuca para la mejora de la subsistencia en todo el modelo de cadena de valor, productividad del café, diversificación de la subsistencia a través del desarrollo de la cadena de valor de la yuca y la judía de mungo, programa de mejora del cultivo de cereal de Kenia, y el aumento de la productividad y rentabilidad de agricultores minifundistas mediante la promoción y la mejora de buenas prácticas agrícolas y la agricultura de conservación en zonas productivas semiáridas.	46,2	11,8 %
Gestión de riesgos frente a las sequías	Mejora de la subsistencia de los pueblos pastorales samburu, mejora de la resiliencia de la comunidad a las sequías a través de sistemas innovadores basados en el mercado, mejora de la respuesta y de la resiliencia de la comunidad ante las sequías, fondo comunitario para el medio ambiente II, gestión de sequías en tierras áridas y semiáridas, promoción y refuerzo de empresas y sistemas de mercado en tierras áridas y semiáridas propensas a las sequías, subsistencia sostenible a través del desarrollo de la cadena de valor para las comunidades pastorales en Turkana, seguro de ganado basado en un índice, ciencias para informar sobre el diseño de las acciones y las decisiones políticas en la comunidad, mejora de la cantidad y la calidad de los servicios del ecosistema, programa para la protección de las torres de agua y la mitigación y la adaptación del cambio climático y misión independiente de información al bosque de Embobut.	40,4	10,3 %
Resistencia y resiliencia ante las sequías	Fondo de Contingencia ante las Sequías	9,7	2,5 %
Desarrollo institucional	Asistencia técnica a la autoridad nacional de gestión de sequías, y la gestión de sequías en las tierras áridas y semiáridas	14,4	3,7 %
Desarrollo rural	Iniciativas de desarrollo comunitario	19,2	4,9 %
Gobernanza, comercio y cooperación
Apoyo a la descentralización	Varios proyectos en apoyo a la descentralización y el desarrollo de la economía local	17,6	4,5 %
Ayuda a la sociedad civil	Refuerzo de la sociedad civil para participar de manera más eficaz en la gobernanza y las reformas democráticas, subsanar las divisiones a través del programa de gobernanza responsable.	4,0	1,0 %
Procesos electorales	Apoyo al proceso de reforma electoral y referéndum constitucional	2,4	0,6 %
Asistencia jurídica y judicial	Asistencia técnica al Ministerio de Justicia	0,9	0,2 %
Comercio y desarrollo del sector privado	Apoyo a las negociaciones para la protección exhaustiva del medio ambiente, programa de normas y acceso al mercado UE-Kenia (SMAP), componente KEPHIS del programa SMAP, SMAP (KEBS), SMAP (DVS), asistencia técnica a SMAP, suministro de equipo de laboratorio para KEBS, DVS y KEPHIS, y acuerdo de administración con el Banco Mundial.	14,1	3,6 %
Cooperación Técnica	Proyectos de asistencia técnica a varios ministerios del Gobierno	7,4	1,9 %
No contratado		37,4	9,6 %
Total		391,4	100,0 %

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

La carretera de Merille-Marsabit (contribución de la FED: 88 millones de euros, que representan el 22 % del 10.º FED y el 50 % del sector de infraestructuras de transporte) era la última sección de la carretera de 1 495 km que une Nairobi con Adís Abeba en Etiopía. El objetivo de este proyecto era conseguir un crecimiento económico más sostenible y equitativo. Este objetivo no solo se reflejó en el comercio y en los indicadores de crecimiento del PIB, sino también en el coeficiente de Gini (indicador que mide la desigualdad) y el número de personas en situación de pobreza, tasa de desempleo, la comodidad de los pasajeros y la seguridad vial, lo que sugiere un componente social más firme.

Las carreteras turísticas en los parques nacionales (contribución del FED: 13 millones) se centraban fundamentalmente en el aumento del número de visitantes a parques nacionales, por ejemplo, con la mejora de las carreteras de acceso a los parques nacionales del Monte Kenia y de Aberdares.

Los proyectos destinados a la mejora de vías urbanas en Nairobi (contribución de 31 millones de euros con cargo al FED) se centró en el crecimiento económico equitativo a través de la mejora de las operaciones y de la gestión del tráfico en la ciudad de Nairobi y su periferia. Al margen de las instituciones a las que se dirigía el desarrollo de capacidades, se espera que una gran diversidad de agentes sociales y económicos se beneficien de la mayor accesibilidad, de la reducción en el coste del transporte, el desarrollo del sector privado y las oportunidades de empleo. Como ejemplos de indicadores empleados en el proyecto, caben citar los siguientes: Tasa de crecimiento del PIB, coeficiente de Gini, cifras comerciales, número de personas en situación de pobreza, tasa de desempleo, reducción de la contaminación y aumento de la comodidad y de la seguridad.

El objetivo del programa de mejora del cultivo de cereal (contribución del FED: 27,1 millones de euros) era apoyar a agricultores minifundistas en la transición de la agricultura de subsistencia a la comercial mejorando las cosechas de varios cultivos.

El objetivo del proyecto de productividad agrícola (contribución del FED: 4 millones de euros) era mejorar el bienestar de los hogares en tierras áridas y semiáridas con el aumento de la productividad y de los niveles de renta, así como la mejora de la comercialización de productos. Su objetivo era reducir el número de pastores que viven por debajo del umbral de la pobreza y reducir la proporción de niños que presentan deficiencias relacionadas con la nutrición.

El objetivo de las acciones que se centran en las buenas prácticas agrícolas (contribución del FED: 9,5 millones de euros) era apoyar a los agricultores minifundistas, principalmente de la agricultura de subsistencia, para aumentar su productividad.

La finalidad del Fondo de Contingencia ante las Sequías (contribución de 9,7 millones de euros con cargo al FED) era acelerar la respuesta a los episodios de sequías para proteger la base existente de activos de Kenia creando por anticipado una reserva de financiación que pueda ser desplegada sin esperar a que se cumplieran las promesas de ayuda. Se prevé que mejore la resiliencia ante las sequías de las comunidades en tierras áridas y semiáridas, así como reducir el número de personas que necesiten ayuda alimentaria.

El objetivo de los proyectos en el marco del apoyo a la subsistencia (contribución de 1,7 millones de euros con cargo al FED) era promover la diversificación de la ganadería, facilitar mercados firmes para el ganado y sus productos, además de consolidar la base de conocimientos a fin de mejorar la lucha contra el cambio climático y la orientación hacia el mercado.

El Programa de normas y acceso al mercado (SMAP) (contribución de 12,1 millones de euros con cargo al FED) en el sector de rendición de cuentas de instituciones públicas, tenía como objetivo reforzar el marco jurídico y las infraestructuras institucionales para realizar pruebas y certificaciones de productos derivados de plantas y animales. Aunque uno de los objetivos del proyecto era apoyar las exportaciones, los agricultores minifundistas también fueron partes interesadas que se beneficiaron del ensayo de productos.

Anexo VII – Medidas financiadas en el marco del 11.º FED

Infraestructuras sostenibles
N.º de FED	Subsector	Descripción	Millones de euros objeto de contratos	Porcentaje de la asignación total
11.º FED	Energía y transporte	Ayuda a los sectores de la energía y del transporte en Kenia	12,8	2,9 %
	Infraestructuras	Contribución al Mecanismo africano de inversión en apoyo de los sectores keniatas de la energía y del transporte - Puerto de Mombasa	19,6	4,5 %
	Transporte	Programa de movilidad urbana	-	0,0 %
	Energía	Contribución a la Plataforma de inversión UE-África en apoyo del sector energético en Kenia	7,0	1,6 %
	Carreteras rurales	Carreteras rurales resistentes al cambio climático, a través de la combinación del Mecanismo africano de inversión (AFIF) con la AFD	30,0	6,9 %
	Total sector		69,3	15,9 %
Seguridad alimentaria y resiliencia frente a las perturbaciones climáticas
N.º de FED	Subsector	Descripción	Millones de euros acordados	Porcentaje de la asignación total
11.º FED	Desarrollo del sector agrícola	Ayuda al proceso de transformación de la agricultura y a la gobernanza descentralizada de la tierra	15,8	3,6 %
	Gestión de riesgos frente a las sequías	Poner fin a las situaciones de urgencia por sequía: apoyo a la gestión y coordinación de los riesgos por sequía	29,7	6,8 %
	Resistencia y resiliencia ante las sequías	Poner fin a las situaciones de urgencia por sequía: infraestructuras resistentes al cambio climático para mejorar el suministro de agua y el saneamiento en zonas áridas y semiáridas	19,3	4,4 %
	Resistencia y resiliencia ante las sequías	Poner fin a las situaciones de urgencia por sequía: ayuda a la subsistencia resiliente y a la gestión de riesgos por sequía	30,1	6,9 %
	Desarrollo del sector agrícola	Agri-biz: Empleos dignos para jóvenes y mujeres en las cadenas de valor agrícolas de Kenia	23,2	5,3 %
	Desarrollo del sector agrícola	Agri-Fi: Ayuda a la agricultura productiva	45,0	10,3 %
	Total sector		163,0	37,5 %
Rendición de cuentas de las instituciones públicas
11.º FED	Asistencia electoral	Programa de asistencia electoral a largo plazo (LEAP)	5,0	1,1 %
	Estado de Derecho	Programa de capacitación jurídica y entrega de ayuda (PLEAD)	29,1	6,7 %
	Gestión de las finanzas públicas	Rendición de cuentas públicas y prestación de servicios (PASEDE)	26,0	6,0 %
	Total sector		60,1	13,8 %
Medida de apoyo
11.º FED	Medida de apoyo	Medida de apoyo	2,9	0,7 %
	Cooperación y diálogo	Mecanismo de cooperación y diálogo	5,0	1,1 %
	Total sector		7,9	1,8 %
	TOTAL		300,4	69,0 %

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

Glosario

Banco Europeo de Inversiones: Banco de la UE propiedad de los Estados miembros de la UE que representa los intereses de estos. Trabaja estrechamente con el resto de instituciones de la UE en la aplicación de la política de la UE.

Delegación de la UE: Estructura de la Comisión Europea que representa los intereses de la UE y sus ciudadanos en los países de acogida de todo el mundo.

Financiación mixta: Combinación de subvenciones y préstamos con el fin de movilizar capital adicional.

Fondo Europeo de Desarrollo: Principal instrumento de la UE para facilitar ayuda al desarrollo a los Estados de África, el Caribe y el Pacífico y a los países y territorios de ultramar.

Indicador de aportaciones: Variable cuantificable que presenta información sobre los medios humanos, financieros, físicos, administrativos y reglamentarios empleados para ejecutar un proyecto o programa.

Indicador de impacto: Variable cuantificable que presenta información sobre las consecuencias a largo plazo de un programa o proyecto completado, que pueden ser socioeconómicas, medioambientales o financieras.

Indicador de realización (también llamado indicador de proceso): Variable cuantificable cuya información se utiliza para evaluar un producto o consecución de un proyecto o programa.

Indicadores de resultados: Variable cuantificable cuya información se utiliza para evaluar las consecuencias de las realizaciones en favor de los beneficiarios.

Objetivos de desarrollo del Milenio: Objetivos mundiales de reducción de la pobreza y sus manifestaciones establecidos por líderes mundiales y destacadas instituciones de desarrollo en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, en septiembre de 2000.

Pobreza: Estado en el que un individuo carece de los recursos para satisfacer las necesidades básicas de subsistencia y al que se niega la oportunidad de participar en la sociedad.

Programa para el Cambio: Plan rector de la UE para la política de desarrollo, que introduce una serie de principios y prioridades clave para mejorar el impacto y la eficacia de la asistencia.

Programación de Desarrollo Rural: Proceso decisorio en que el Servicio Europeo de Acción Exterior y la Comisión establecen estrategias, prioridades y asignaciones de la ayuda.

Resultado: Efecto inmediato de un proyecto o programa una vez terminado, como, por ejemplo, la mejora de la empleabilidad de los participantes en un curso o la mejora de la accesibilidad de una nueva carretera tras su construcción.

Sostenibilidad: Capacidad de un proyecto de desarrollo de mantener sus resultados el tiempo necesario (es decir, si estarán suficientemente bien establecidos, serán autosuficientes o financiados para ello).

Lista de abreviaturas

AFD: Agencia francesa de desarrollo.

AOD: Asistencia oficial al desarrollo.

BAD: Banco Africano de Desarrollo.

BEI: Banco Europeo de Inversiones.

DG Cooperación Internacional y Desarrollo: Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo.

DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas: Dirección General de Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas.

DG: Dirección General de la Comisión Europea.

FAO: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.

FED: Fondo Europeo de Desarrollo.

FMI: Fondo Monetario Internacional.

ICD: Instrumento de Cooperación al Desarrollo.

KEBS: Oficina keniata de normalización.

KEPHIS: Servicio de Inspección Fitosanitaria Keniata.

NDMA: Autoridad nacional keniata de gestión de las sequías.

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

OIT: Organización Internacional del Trabajo.

ONG: Organización no gubernamental.

PIB: Producto interior bruto.

SEAE: Servicio Europeo de Acción Exterior.

SMAP: Standards and Market Access Programme (Programa de normas y acceso al mercado).

TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

TIC: Tecnologías de la información y la comunicación.

Respuestas de la Comisión y del SEAE

Resumen

Kenia es una democracia operativa, la economía más grande y más diversificada de África Oriental y un centro regional de transporte, finanzas y comercio. En 2014 se convirtió en un país de renta media-baja, el único de África Oriental junto con Sudán. Kenia aporta tropas a la misión de mantenimiento de la paz de la Unión Africana en Somalia (AMISOM) y acoge a unos 500 000 refugiados procedentes de Somalia y Sudán del Sur. Kenia es un país estratégico del Cuerno de África con el que la UE comparte intereses, valores liberales y democráticos y una agenda multilateral. Puede desempeñar un papel estabilizador en la región.

La democracia en Kenia sigue siendo frágil y el país se enfrenta a persistentes desigualdades, divisiones étnicas y cuestiones de gobernanza, como la corrupción y la violencia electoral, que deben abordarse, ya que pueden dificultar la prevalencia del Estado de Derecho y el desarrollo económico del país. Tras su reelección en 2017, el presidente Uhuru Kenyatta puso en marcha un ambicioso plan de desarrollo (sus «Cuatro Grandes»), intensificado la lucha contra la corrupción, lo que dio lugar a la detención de una serie de importantes políticos e inició un plan de reconciliación con el líder de la oposición.

En este contexto, y tras haber experimentado algunos momentos difíciles durante las elecciones generales de 2017 en Kenia, la UE está dispuesta a mejorar sus relaciones con este país. A través de su diálogo y cooperación, la UE ya ha contribuido al progreso económico y social de Kenia. La UE está tratando de establecer con Kenia una asociación, ampliando las inversiones en apoyo del programa «Cuatro Grandes»; profundizar el diálogo y la cooperación en asuntos de interés común, como el desarrollo sostenible y creador de empleo, la lucha contra el terrorismo o la lucha contra el cambio climático; y buscar alianzas en los ámbitos de la paz y la seguridad en la región y en las agendas multilaterales.

Con el apoyo de la cooperación de la UE, Kenia ha experimentado un considerable avance económico, social e institucional.

• La proporción de keniatas que viven por debajo del umbral internacional de pobreza (1,90 USD por día en 2011 PPP) ha disminuido del 43,6 % en 2005/2006 al 35,6 % en 2015/2016. La incidencia de la pobreza es una de las más bajas de África Oriental e inferior a la media regional del África Subsahariana.
• En el último informe del Banco Mundial, de 2020, con respecto a la facilidad para desarrollar actividades empresariales, el atractivo de Kenia para los inversores ha mejorado más de 6 plazas para ocupar el puesto 56 de 190 economías. La tercera mejora condujo a Kenia a pasar de la posición 92 en 2017, a la 80 en 2018 y a la 61 en 2019. En 2019, el embajador de la UE presidió una reunión empresarial con el presidente Kenyatta, que brindó a los representantes del sector privado la oportunidad de expresar sus preocupaciones y pedir reformas.
• La Unión Europea ha trabajado incansablemente en favor de la igualdad entre sexos, en particular en la escena política. En 2010, Kenia adoptó una nueva Constitución que modificó radicalmente la organización de sus instituciones políticas. Entre sus disposiciones destacan las cláusulas para una mayor representación de género. La UE sigue apoyando iniciativas destinadas a fomentar la igualdad de género. En 2019, la Unión Europea, por ejemplo, financió parcialmente el programa de telerrealidad «Señora Presidenta».

Introducción

Apartados 8 a 10 - Ayuda al desarrollo

La política de desarrollo de la UE debe aplicarse en el marco de los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión. El artículo 21 del Tratado incluye entre los objetivos de la acción exterior de la UE el de fomentar el desarrollo económico, social y medioambiental sostenible de los países en desarrollo, con el objetivo primordial de erradicar la pobreza. El artículo 208 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establece que el objetivo principal de la política de cooperación para el desarrollo de la UE es la reducción y, a largo plazo, la erradicación de la pobreza.

El Reglamento (UE) 2015/322 del Consejo, de 2 de marzo de 2015, sobre la aplicación del 11.º Fondo Europeo de Desarrollo (FED), por el que se establece que la cooperación con el FED debe contribuir a:

1. estimular un desarrollo económico, social y medioambiental sostenible e integrador;
2. consolidar y apoyar la democracia, el Estado de Derecho, la buena gobernanza, los derechos humanos y los principios pertinentes del Derecho Internacional;
3. aplicar un planteamiento basado en derechos que abarque todos los derechos humanos.

Por lo tanto, la cooperación al desarrollo de la UE tiene en cuenta el equilibrio entre los objetivos complejos que deben buscarse en la política de desarrollo.

La Comisión y el SEAE consideran importante que la ayuda al desarrollo de la UE para Kenia se evalúe en el marco jurídico de la cooperación al desarrollo de la UE.

Observaciones

Apartados 25 a 36 - Asignación del EDF en general

Apartados 27 a 32 - La Comisión asignó el 90 % de los fondos del FED a Kenia mediante un enfoque normalizado aplicado a todos los países ACP

La metodología utilizada para asignar fondos a los países del FED forma parte del proceso general de programación y no de una medida independiente.

La Comisión y el SEAE han asignado fondos a Kenia basándose en la evaluación de las necesidades, capacidades y resultados del país, articulados mediante un análisis cuantitativo y cualitativo, de acuerdo con los criterios establecidos en el Programa para el Cambio y en el Acuerdo de Cotonú. La Comisión y el SEAE recuerdan que el establecimiento de las prioridades de desarrollo de cada país y la estimación (y comparación) de las carencias de financiación no se ajusta al objetivo de la metodología de asignación.

Todo método de asignación financiera requiere evaluaciones comparables. Las necesidades específicas y los resultados anteriores de Kenia se reflejaron en los indicadores elegidos para el modelo de asignación. El ajuste cualitativo ofreció una oportunidad adicional de reflejar la evaluación específica del país y de ajustar la asignación inicial hasta el 25 %, y dio lugar a un ajuste del 10 % en el caso de Kenia. Los Estados miembros examinaron la evaluación final y la consideraron apropiada, ya que no se propuso ningún nuevo ajuste.

La Comisión y el SEAE han evaluado y comparado países utilizando indicadores de necesidad comparables (teniendo en cuenta, entre otras cosas, la evolución económica, social, de desarrollo humano y la senda de crecimiento, así como indicadores de vulnerabilidad y fragilidad), tal como se exige en el Acuerdo de Cotonú y en el Programa para el Cambio, de la siguiente forma:

• Población (P): correlación positiva, pues cuanto mayor sea la población mayor será la asignación.
• Renta nacional bruta per cápita (RNB): indicador de necesidad y capacidad y una variable sustitutiva de la pobreza; se correlaciona negativamente, pues cuanto mayor sea la población, mayor será la asignación.
• Índice de activos humanos (IAH): indicador de necesidad que refleja la situación del desarrollo humano en un país en estrecha relación con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM); se correlaciona negativamente, pues cuanto mayor sea la población, mayor será la asignación.
• Índice de vulnerabilidad económica (IVE): indicador de vulnerabilidad y fragilidad que mide las limitaciones estructurales al crecimiento que representa la exposición y la incidencia de choques exógenos; se correlaciona positivamente, pues cuanto mayor sea la población, mayor será la asignación.
• Indicadores mundiales de gobernanza (IMG): indicador de compromisos, resultados e impacto que agrega 6 dimensiones de gobernanza; por lo tanto, la gobernanza, el Estado de Derecho y el control de la corrupción figuran en la fórmula y las deficiencias en el Estado de Derecho y en el control de la corrupción tuvieron un impacto negativo en la asignación de Kenia.

Dado que la mayoría de los indicadores anteriores son compuestos, Kenia fue evaluada en muchas dimensiones de las necesidades y resultados y, comparada a este respecto con los demás países ACP:

• Valor producido por la economía per cápita.
• Población desnutrida.
• Tasa de mortalidad de niños menores de 5 años.
• Tasa de matriculación en la enseñanza secundaria.
• Tasa de alfabetización de adultos.
• Lejanía del país.
• Concentración de las exportaciones de mercancías e inestabilidad de las exportaciones de bienes y servicios.
• Aportación de la agricultura, la silvicultura y la pesca a la economía, así como inestabilidad de la producción agrícola.
• Porcentaje de población que habita zonas costeras poco elevadas: víctimas de catástrofes naturales.
• Representación y rendición de cuentas.
• Estabilidad política y ausencia de violencia; efectividad del Gobierno.
• Calidad del marco regulatorio.
• Estado de Derecho.
• Control de la corrupción³⁹.

Los resultados relativamente deficientes en materia de Estado de Derecho y control de la corrupción han disminuido la asignación a Kenia, pero no la redujeron a cero, ya que los resultados en materia de gobernanza interactúan con otros criterios de necesidad y capacidad. El objetivo de la asignación no era excluir a los países de la futura cooperación bilateral basada en un único indicador o un subconjunto de indicadores. Esto no estaría en consonancia con el Acuerdo de Cotonú. El compromiso de los países con el cambio estructural es un criterio no definido y no estaba previsto en la orientación política.

Paralelamente al proceso de asignación, las Delegaciones de la UE analizaron los objetivos de desarrollo y las necesidades de los países asociados de acuerdo con sus planes nacionales de desarrollo. En el caso de Kenia, la estrategia de desarrollo del país: «Visión 2030» se integra en el Programa Indicativo Nacional (PIN), por lo que se llevó a cabo una evaluación exhaustiva de las necesidades para el país.

Apartados 32 a 36 - Países muy poblados como Kenia percibieron una financiación proporcionalmente menor

El objetivo de la asignación era destinar más fondos a los países más necesitados, según lo establecido en el Programa para el Cambio. Este objetivo se logró con un aumento de las asignaciones a los países menos adelantados (PMA) y los países de renta baja (PRB) y una reducción de las asignaciones a los países de renta media-alta y renta alta, como reconoce el TCE. El objetivo no era reproducir la asignación del 10.º FED, como demuestra el hecho de que las asignaciones del 11.º FED eran diferentes de las del 10.º FED (véase el anexo V).

Kenia recibió proporcionalmente menos financiación por ser uno de los 5 países ACP más poblados. La limitación de la población es una práctica común en los modelos de asignación de ayuda, como la asignación basada en el rendimiento que utilizan los bancos multilaterales de desarrollo. Esto es esencial «para evitar que los países más poblados reciban grandes porcentajes del importe total de la ayuda»⁴⁰.

Además, la Comisión no utiliza la «ayuda per cápita» como criterio para la asignación de ayuda y no considera que la obtención de niveles de ayuda por persona similares en todos los países sea una referencia ideal para la asignación de ayuda. Este enfoque también pasaría por alto las economías de escala de la ayuda oficial al desarrollo (AOD).

Apartados 37 a 67 - Programación del 11.º FED en Kenia

Apartados 37-40: «Programa para el Cambio»

Las directrices de programación de la Comisión indican que para alcanzar una masa crítica al seleccionar un sector es necesario considerar los conocimientos, los recursos humanos (incluida la capacidad de diálogo político) y los recursos financieros. El Programa para el Cambio desarrollará la programación comprometiéndose a aumentar los recursos para: i) la buena gobernanza, los derechos humanos y la democracia; ii) un crecimiento económico integrador y sostenible para el desarrollo humano. En el marco de esta segunda prioridad, el Programa para el Cambio se centra en la protección social, la salud y la educación, un entorno empresarial más fuerte, una integración regional más profunda y una agricultura y energía sostenibles.

Un crecimiento económico integrador y sostenible es esencial para reducir la pobreza a largo plazo y las pautas de crecimiento son tan importantes como las tasas de crecimiento. Con este fin, la UE debería fomentar un crecimiento más integrador, caracterizado por la capacidad de las personas para participar en la creación de riqueza y empleo y beneficiarse de ello. A tal efecto, es vital la promoción del trabajo digno, concepto que cubre la creación de empleo, la garantía de los derechos en el puesto de trabajo, la protección social y el diálogo social.

Apartados 41 a 47 – No están suficientemente claros los motivos en los que se basa la selección de sectores

La Comisión y el SEAE seleccionaron los sectores prioritarios para apoyar en 2014, sobre la base del plan de desarrollo nacional de Kenia («Visión 2030») y de sus programas de aplicación, denominados «Plan a medio plazo». Para la selección de los subsectores de agricultura y transporte, la evaluación de la cooperación de la UE con Kenia 2006-2012, que ya había avanzado mucho en el momento de la formulación del Programa Indicativo Nacional (PIN) del 11.º FED, aportó una motivación adicional sobre la razón por la que el apoyo a dichas zonas tenía un importante potencial de reducción de la pobreza, por lo que debería mantenerse. La UE adaptó el PIN del 11.º FED en 2018 al programa «Cuatro Grandes», mediante la reorientación del primer sector prioritario relacionado con la agricultura a la creación de empleo y la resiliencia.

Por lo que se refiere al sector de la agricultura, la mayor ventaja comparativa de Kenia podría consistir en mejorar la transformación de las cadenas de valor agrícolas. La Comisión desea señalar que este ha sido el centro de los dos proyectos financiados en el marco del 11.º FED, denominado apoyo a una agricultura de pequeños agricultores productiva, adaptada e integrada en el mercado, incluida una contribución al Mecanismo de Inversión para África y a la denominada «Agroindustria: Empleos decentes para la juventud y las mujeres en las cadenas de valor de la agricultura en Kenia» (AgriBiz).

La Comisión y el SEAE están de acuerdo en que la urbanización y el crecimiento de la población son los principales motores que requiere la creación de puestos de trabajo en las ciudades y alrededor de ellas. Cabe señalar, no obstante, que se ha programado una cantidad significativa de ayuda para la mejora de las infraestructuras urbanas (10.º FED: Tramos pendientes en las carreteras urbanas de Nairobi; 11.º FED: Programa de Movilidad Urbana de Nairobi) y, por tanto, eliminar uno de los principales obstáculos para explotar todo el potencial de creación de puestos de trabajo en Nairobi. La Comisión también desea subrayar que la creación de empleo no puede materializarse solo en la industria, sino también en los servicios. Uno de los principales sectores de Nairobi son los servicios financieros. La ayuda de la UE destinada al acceso a financiación en el ámbito de la agricultura y la energía (un elemento importante del PIN del 11.º FED) tiene un impacto directo en este sentido.

La Comisión y el SEAE apoyan las reformas del entorno empresarial a través de su compromiso con el sector privado local y el Gobierno de Kenia, promoviendo procesos transparentes y justos de contratación pública y decisiones de inversión que ofrezcan oportunidades al sector de la fabricación local, como el programa del 10.º FED sobre las normas y acceso a los mercados (SMAP).

La Comisión coincide con el TCE en que el sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones de Kenia es dinámico y tiene un potencial significativo de creación de empleo. Por esta razón, la vicepresidenta ejecutiva de la Comisión, Margrethe Vestager, visitó Kenia a principios de 2020; esta visita fue seguida por una reunión conjunta entre la Delegación de la UE y la ONU con el ministro de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de Kenia. En general, se está prestando la debida atención a este sector en la actual fase previa a la programación de la UE para un instrumento sucesor del 11.º FED.

Apartados 48-50 - La coordinación con los donantes influyó escasamente en la elección de los sectores prioritarios

La Comisión y el SEAE desean subrayar que coopera estrechamente con otros donantes en grupos de trabajo sectoriales. Por tanto, eran perfectamente conscientes, como lo demuestra la matriz de donantes del PIN, de las prioridades de otros donantes. La cooperación con otros donantes ha influido en la elección de los sectores prioritarios por parte de la Comisión y el SEAE. Mientras que el Programa Indicativo Nacional (PIN) combinado de la Comisión, el Programa Indicativo Regional (PIR) y las intervenciones temáticas constituían una respuesta global y alcanzaron cantidades importantes, por sí solas habrían afrontado un riesgo de caída de las necesidades, demasiado grande para cada socio de desarrollo. Sin embargo, el efecto combinado de los esfuerzos de varios socios de desarrollo ha aumentado el impacto de cada uno de ellos.

Si bien es cierto que la Estrategia de Cooperación Conjunta publicada en 2015, como documento, no podía influir en la programación del Programa Indicativo Nacional del 11.º FED realizada un año antes, esto no debería ocultar el hecho de que ya en 2014 existía una estrecha cooperación entre los Estados miembros de la UE y la dinámica que dio lugar a la Estrategia de Cooperación Conjunta. Así, la formulación del Programa Indicativo Nacional del 11.º FED tuvo en cuenta no solo los ámbitos específicos en los que eran activos los Estados miembros de la UE (incluidos los institutos de financiación del desarrollo de los Estados miembros), así como el Banco Europeo de Inversiones, sino también los diversos horizontes de planificación. Por ejemplo, en lo que se refiere al apoyo a la agricultura, la Decisión de la Comisión C(2015) 7454 final, adoptada en el marco de la aplicación del 11.º FED, establece la continuación del apoyo político conjunto en el sector agrícola. Este apoyo político conjunto en el sector agrícola comenzó durante el 10.º FED entre la UE, Alemania y Suecia. Esta Decisión influyó en la elección de los sectores del 11.º FED.

Apartados 51 a 55 – La ayuda a la agricultura apoyó la seguridad alimentaria, pero no estaba suficientemente orientada al crecimiento y a la productividad del sector

La Comisión y el SEAE desean destacar que varios estudios demuestran que el potencial de reducción de la pobreza de las inversiones en el sector agrícola en África es más elevado que en todos los demás sectores. Por ejemplo, el Banco Mundial ha calculado que el efecto de la participación del crecimiento agrícola (en la reducción de la pobreza) es, por término medio, entre 1,5 y 2 veces mayor que el de los sectores no agrícolas⁴¹). Tras la revisión intermedia de 2017 del 11.º FED, el sector se reorientó desde «Seguridad alimentaria y resiliencia frente al cambio climático» por «Creación de empleo y resiliencia», y la asignación al sector se incrementó hasta los 228,5 millones EUR. Por lo tanto, el apoyo de la UE a Kenia se ajustó precisamente para abordar las cuestiones relativas a la creación de empleo para los jóvenes en Kenia, el apoyo a la agroindustria y el procesamiento agrícola. Por ejemplo, desde mayo de 2020, el programa AgriFi Kenia concede subvenciones a 14 empresas, cofinanciando planes empresariales dirigidos a 124 545 agricultores minifundistas, con el objetivo de crear al menos 10 000 puestos de trabajo directos adicionales.

La Comisión también desea subrayar que una gran parte de los fondos del PIN se han centrado en el crecimiento y la productividad de la agricultura. De los 145,5 millones EUR, más de la mitad de los fondos asignados al primer sector prioritario (60 %) apoyaron el crecimiento y la productividad del sector [un mínimo de 88,5 millones EUR a través de la combinación del programa AgriFi (45 millones EUR) y el programa mixto AgriBiz (43,5 millones EUR)]. Además, 36,6 millones EUR están aún en fase de ejecución del 10.º FED, el Programa de Mejora de Cereales de Kenia (KCEP), así como la Mejora de la productividad y la rentabilidad y las buenas prácticas agrícolas en las zonas ASAL (IPP-GAP), que también contribuyen al crecimiento y la productividad en el sector agrícola.

Apartados 56 a 62 – La ayuda a las infraestructuras es pertinente, pero dada la financiación disponible, los planes no son realistas

La infraestructura sostenible para el sector prioritario se seleccionó sobre la base de la experiencia adquirida durante el 10.º FED, la evaluación entonces en curso de la ayuda de la UE a Kenia 2006-2012 y las firmes posiciones del Gobierno keniata mostraron que su impacto en el crecimiento económico fue elevado.

La Comisión está de acuerdo con el TCE en que 175 millones EUR son demasiado escasos en comparación con las necesidades del sector de las infraestructuras. Sin embargo, el PIN del 11.º FED se elaboró con el conocimiento de que: a) otros fondos de la UE se integraron en estos ámbitos a través de programas temáticos y regionales⁴², y de que la financiación combinada tendría un efecto multiplicador significativo sobre el impacto de las subvenciones de la UE; b) las acciones de los Estados miembros de la UE mejorarían la huella de la UE; c) otros socios de desarrollo también aportarán fondos. Si las necesidades de un sector clave son demasiado grandes para un socio de desarrollo por sí solo, la única forma de avanzar es poner en común recursos, aplicando uno de los temas principales del Programa para el Cambio, la asociación.

El importe de la ayuda de la UE a la energía y a las infraestructuras de transporte en el PIN (175 millones EUR) debe agregarse con fondos procedentes de los programas temáticos y regionales de la UE; multiplicado por el efecto mediante combinación con préstamos de los institutos de financiación del desarrollo. La modalidad de financiación combinada, que aprovecha las subvenciones de la UE con préstamos de tales instituciones, también fue prevista para ser la modalidad de ejecución preferida en el PIN del 11.º FED.

Además, la Comisión subraya que, al considerar nuevas modalidades de financiación, como la financiación combinada y las garantías presupuestarias, deben tenerse en cuenta los recursos financieros movilizados y no solo el componente de subvención utilizado (o los fondos provisionados en el caso de las garantías). El informe del TCE se centra en el componente de subvención solo cuando se abordan las operaciones de financiación mixta, por lo que se echa en falta el efecto multiplicador de estos fondos, que puede alcanzar un factor de diez. Es importante subrayar este extremo pues está en la línea de la Agenda de acción de Addis Abeba y el objetivo de obtener fondos del sector privado para colmar la brecha de financiación existente para alcanzar los ODS.

Por último, la Comisión y el SEAE desean reiterar que la UE no trabaja de forma aislada y que sus fondos son complementarios de los asignados por otros donantes. Para mejorar las sinergias, la UE participó en una programación conjunta en Kenia con los Estados miembros de la UE representados en el país y el Banco Europeo de Inversiones.

Apartados 63 a 67 - La ayuda al sector de la gobernanza no se centró directamente en la lucha contra la corrupción.

La Comisión y el SEAE coinciden en que la corrupción es uno de los principales obstáculos para el desarrollo de Kenia, aunque es un reto social profundamente arraigado que no se puede abordar. El apoyo a los sistemas electorales para introducir las cuestiones políticas, promover el acceso a la justicia y aumentar la transparencia de las finanzas públicas son aspectos importantes para ayudar a la sociedad keniata a transitar desde un contrato social impulsado por la corrupción y el clientelismo hacia una democracia moderna y funcional.

En cuanto a la elección de centrarse en el acceso a la justicia para los pobres y las alternativas a la prisión, la elección se hizo claramente en consonancia con la política de la UE en materia de justicia y derechos humanos. La decisión tuvo en cuenta la falta de acceso significativo a la justicia para los pobres en el país, las condiciones inhumanas y el hacinamiento en las cárceles keniatas, debido a un uso generalizado y a menudo abusivo de la detención preventiva.

La intervención de la UE en materia de justicia en Kenia también tenía por objeto mejorar la calidad y la eficiencia del sistema de justicia penal, incluido el desarrollo de capacidades y el desarrollo organizativo de la Fiscalía General. En principio, el refuerzo del sistema o de la cadena de justicia penal, y en particular de la Fiscalía, debe permitir que el país socio mejore sus capacidades de investigación y enjuiciamiento de causas penales, incluidos los casos de corrupción.

Además, el apoyo de la UE a Kenia se centró en la gestión de las finanzas públicas. Se ha demostrado que las mejoras en la gestión de las finanzas públicas están asociadas a mejoras en la percepción de la corrupción, tras controlar otros factores. El refuerzo de los controles de dicha gestión parece más importante que mejorar la transparencia. Por lo tanto, el refuerzo de la gestión de las finanzas públicas (ejecución presupuestaria, contabilidad, auditoría y supervisión) tiene una influencia en la corrupción y es un elemento razonable de las reformas cuando el objetivo es frenar la corrupción.

La UE también contribuyó a la lucha contra la corrupción a través de actividades diplomáticas. Los embajadores de la UE lo han planteado periódicamente al reunirse con sus homólogos a todos los niveles del Gobierno de Kenia, y en particular con ocasión del diálogo con arreglo al artículo 8. Por último, debe reconocerse la lucha del presidente Kenyatta contra la corrupción iniciada tras su reelección en 2018.

Por último, la Comisión y el SEAE desean subrayar que la corrupción no es el único indicador del compromiso de un país con las reformas estructurales. En la última clasificación del Banco Mundial con respecto a la facilidad para hacer negocios, de 2020, el atractivo de Kenia para los inversores ha mejorado más de 6 plazas hasta ocupar el puesto 56 entre 190 economías, mientras que en 2017 ocupaba el puesto 92.

Apartados 68 a 78 – Realizaciones y resultados del 10.º FED en Kenia

Apartados 69 a 72 – Gracias a la ayuda de la UE a las carreteras, se mejoró el acceso a los servicios básicos, pero no se ha demostrado su contribución al desarrollo económico

La Comisión considera que el apoyo de la UE a las carreteras ha mejorado el acceso a los servicios básicos, y que este impacto puede probarse. La carretera Merille-Mersabit, construida con fondos de la UE, es un buen ejemplo. El tráfico medio diario para el período comprendido entre diciembre de 2018 y enero de 2020 fue de 543 vehículos de todas categorías en ambas direcciones. Se trata de un aumento de aproximadamente el 22 % desde 2017 y de casi el 400 % desde 2014. Estos datos muestran un impacto muy significativo en lo que anteriormente era en gran medida una zona muy abandonada y remota de Kenia.

La mayoría de los socios del proyecto de la UE reconocen el fuerte impacto transformador de la carretera. La planta de producción de leche de camello, que fue visitada por el Tribunal de Cuentas Europeo, aportó nuevos datos corroborativos. La planta aumentó sus ventas; y la leche puede ser transportada a ella desde una zona mucho más extensa y aportará ingresos a los proveedores, precisamente a causa de la carretera financiada por la UE. Este es un buen ejemplo del impacto económico de la carretera en la población de la región.

La Comisión reconoce que la falta de una carretera es solo una de las barreras al comercio entre Etiopía y Kenia. Otras actividades financiadas por la UE, como la plena puesta en funcionamiento del puesto fronterizo de Moyale (financiado a través de un programa del PIR del 11.º FED) o iniciativas de la Comisión como la del Cuerno de África en curso (con el Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo), cuyo objetivo es superar los efectos adversos de la segregación regional, abordan estos otros obstáculos.

Apartados 73 a 76 - Un tercio de la ayuda del 10.º FED a Kenia se destinó al apoyo a agricultores minifundistas en las regiones con tierras áridas y semiáridas, lo que tuvo un impacto pequeño sobre la economía general del país

La Comisión desea señalar que la ayuda a Kenia con cargo al 10.º FED en el sector de la agricultura buscaba objetivos más amplios que tener un impacto en la economía general de Kenia. La Comisión considera que el impacto de los proyectos debe evaluarse teniendo en cuenta su objetivo en el momento del diseño y la aprobación, lo que incluye la mejora de la seguridad alimentaria, de la preparación frente a la sequía y de la resiliencia, y la contribución a la reducción de la pobreza en las zonas rurales, mejorando la productividad y el acceso a los mercados.

La Comisión está de acuerdo con el TCE en que la mejora de las cadenas de valor agrícolas en la transformación podría contribuir al aumento de los ingresos de exportación y a la creación de empleo. La Comisión desea reiterar que la integración de los pequeños agricultores en las cadenas de valor de transformación agrícola ha sido el centro de atención de los proyectos AgriFi y AgriBiz antes mencionados.

Conclusiones

La Comisión y el SEAE consideran que la ayuda de la UE concedida a Kenia se basó en las necesidades específicas de Kenia y se centró principalmente en el objetivo de la UE de reducir la pobreza, consagrado en el Tratado de la UE. Dado que los recursos son finitos y en el contexto de un desarrollo sujeto a la volatilidad, deben tomarse decisiones en la fase de programación y adaptarse para atender a las perturbaciones externas e internas. Estas opciones fueron racionales, se basaron en un análisis sólido y en los puntos fuertes de la cooperación de la UE, al tiempo que incorporaron nuevos ámbitos y enfoques y se basaron en un enfoque de asociación con Kenia, cuyo Gobierno solicitó y apoyó firmemente los sectores elegidos.

El TCE también reconoce el impacto en términos de consolidación de la resiliencia de Kenia en los apartados 69, 75 y 78 de su informe. En consecuencia, la Comisión y el SEAE consideran que el TCE debe reconocer el impacto de los programas en términos de bienestar social y resiliencia nacional. Por ejemplo, la serie de programas «Poner fin a la sequía», destinados a reforzar la resiliencia de Kenia, han tenido tanto éxito que el Gobierno de Kenia decidió asumir y financiar la Agencia Nacional de Gestión de la Sequía con cargo al presupuesto del Estado. Dicha Agencia es ahora un organismo gubernamental encargado de establecer mecanismos que garanticen que la sequía no dé lugar a emergencias y que los efectos del cambio climático sean suficientemente mitigados.

Recomendaciones

Recomendación 1 - Replantearse el enfoque de la política de ayuda al desarrollo de la UE

En función de los resultados del procedimiento legislativo ordinario en curso para el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional (IVDCI), la base jurídica propuesta por la Comisión para el próximo marco financiero plurianual (MFP) 2021-2027, la Comisión y el SEAE aceptan la recomendación 1.a) y no aceptan la recomendación 1.b).

En relación con la recomendación 1.a), la Comisión y el SEAE destacan que la determinación detallada de la asignación de fondos es competencia de la Comisión para ejecutar el presupuesto y gestionar los programas (artículo 17 del Tratado UE), sobre la base de criterios adoptados por los colegisladores para esta asignación (véanse los criterios de asignación en el artículo 11, apartado 2, de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional, IVDCI)⁴³.

En este contexto, la Comisión, como ya hizo en el pasado, informará debidamente a las instituciones europeas afectadas sobre el método de asignación de fondos entre terceros países, incluidos los países ACP. Cabe destacar que, dado que la Comisión ha propuesto integrar la cooperación con los países ACP en el presupuesto de la UE, el papel del Parlamento Europeo se verá reforzado en comparación con su papel en el marco del Fondo Europeo de Desarrollo, en particular en lo que se refiere a las competencias legislativas, presupuestarias y de control. Las modalidades exactas de la participación de los Estados miembros en el Comité IVDCI, el Consejo y el Parlamento Europeo en la gobernanza del IVDCI todavía deben debatirse en las negociaciones legislativas del IVDCI.

Por lo que respecta a la recomendación 1.b), la Comisión y el SEAE no la aceptan por dos razones principales. En primer lugar, la Comisión y el SEAE consideran que el significado de «introducir condiciones específicas» no está claro en el contexto de las asignaciones, dado que el rendimiento y los compromisos de los países figuran entre los criterios utilizados, junto con las necesidades e impacto, en la asignación del 11.º FED. Los criterios de rendimiento incluían el Estado de Derecho y el control de la corrupción como dimensiones de la gobernanza.

En segundo lugar, la Comisión y el SEAE consideran que la introducción del concepto de «condicionalidad» (como se desprende de la redacción de la recomendación) excede de los «compromisos» o «resultados» de los países socios en la asignación de la futura cooperación bilateral (basada en un solo subconjunto de indicadores). Esto no estaría en consonancia con el Acuerdo de Cotonú o, por lo que se refiere al futuro, con el texto propuesto por la Comisión en virtud del artículo 11, apartado 2, del IVDCI, que establece que los programas geográficos se basarán en:

«a) las necesidades de los socios, establecidas sobre la base de criterios específicos, teniendo en cuenta la población, la pobreza, la desigualdad, el desarrollo humano, económico y medioambiental, y la vulnerabilidad y la resiliencia de la sociedad;
b) las capacidades de los socios para generar y acceder a recursos financieros y capacidades de absorción;
c) los compromisos y resultados de los socios, establecidos sobre la base de criterios tales como la reforma política y el desarrollo económico y social;
d) el efecto potencial de la financiación de la Unión en las regiones y los países socios».

Las negociaciones legislativas para la adopción del IVDCI aún no han concluido y la Comisión y el SEAE, a la espera del resultado, no están en condiciones de aceptar esta recomendación.

Recomendación 2 - Evaluar la masa crítica en la selección de los sectores prioritarios

La Comisión y el SEAE aceptan la recomendación 2, entendiendo que la masa crítica se considera en términos de conocimientos, recursos humanos (incluida la capacidad de diálogo político) y financieros.

En el nuevo Consenso Europeo sobre Desarrollo de 2017, la UE y los Estados miembros se comprometieron a reforzar la cooperación mediante un mayor uso de la programación conjunta y de la aplicación conjunta. En el IVDCI propuesto en el marco de la próxima programación conjunta del marco financiero plurianual, la programación conjunta es el enfoque preferido. El concepto de masa crítica deberá considerarse en el contexto de los esfuerzos conjuntos de la UE y de los Estados miembros hacia un objetivo compartido y no para una única organización aislada. Con vistas al futuro, el IVDCI propuesto aumentará la capacidad de las garantías presupuestarias, aumentando así la capacidad de la Comisión para movilizar fondos del sector privado y alcanzar la masa crítica.

Recomendación 3 – Dar prioridad al desarrollo económico y al Estado de Derecho

La Comisión y el SEAE aceptan parcialmente la recomendación. El SEAE y la Comisión darán prioridad al desarrollo económico sostenible en Kenia, pero no pudieron comprometerse, en el momento de la auditoría, a dar prioridad al Estado de Derecho y a los sectores con potencial para atraer inversiones extranjeras directas y aumentar las exportaciones. Estos sectores pueden no ser aquellos en los que se logrará el mayor impacto en la reducción de la pobreza y podrían ser ámbitos en los que otros socios en materia de desarrollo podrían estar mejor situados para apoyar.

La Comisión y el SEAE seguirán trabajando con Kenia en el marco del Tratado de Lisboa y apoyarán la erradicación de la pobreza y el desarrollo sostenible, tal como se establece también en la Agenda 2030 y sus objetivos de desarrollo sostenible (Agenda 2030) para todas las futuras asociaciones internacionales de la UE.

Además, cabe señalar que el artículo 12 del IVDCI propuesto establece que los programas indicativos plurianuales establecerán los ámbitos prioritarios seleccionados para la financiación de la Unión y que dichos ámbitos se basarán en:

«a) una estrategia nacional o regional en forma de plan de desarrollo o un documento similar» o
b) «un documento marco que exponga la política de la Unión hacia el socio o socios en cuestión, incluido un documento conjunto entre la Unión y los Estados miembros».

Además de la priorización de sectores según el Plan de Desarrollo Nacional del país socio y las prioridades e intereses de los Estados miembros de la UE según lo establecido por el IVDCI, las prioridades de la Comisión en la cooperación al desarrollo para el próximo período de 5 años incluyen el Pacto Verde, las tecnologías digitales y de datos, las asociaciones de migración, el crecimiento y el empleo sostenibles y la gobernanza, la paz y la seguridad. En este contexto, la promoción del crecimiento sostenible y la creación de puestos de trabajo dignos figuran entre las prioridades de la cooperación actual y futura de la UE.

La Comisión y el SEAE desean subrayar que, incluso en un país de renta baja como Kenia, se debería conceder prioridad a algunos fondos para reforzar la resiliencia del país y apoyar a los más pobres (incluidos los refugiados y las comunidades de acogida). Además, i) no es solo la movilización de la inversión extranjera directa lo que cuenta, sino también la movilización de los recursos nacionales (como pensiones y fondos) y de las remesas de los usuarios con fines productivos; ii) no debe descuidarse la lucha contra la marginación, la desigualdad y la pobreza en las zonas desfavorecidas.

Notas finales

¹ «2018 African Economic Outlook: Country Note Kenya», Banco Africano de Desarrollo, p. 1.

² Fengler, W.: «Demographic transition and growth in Kenya», Banco Mundial, 2010.

³ «Kenya Urbanization Review», Banco Mundial, 2016, p. 25.

⁴ Base de datos del Banco Mundial: https://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.DDAY?locations=KE.

⁵ «Kenya Integrated Household Budget Survey 2015/2016», Instituto Nacional de Estadística de Kenia, pp. 44, 46 y 49.

⁶ «2018 Kenya Ecomomic Update», Grupo del Banco Mundial, p. 43 (años 2011‑2018). «Kenya Country Economic Memorandum: From Economic Growth to Jobs and Shared Prosperity», Grupo del Banco Mundial, 2016, p. ix y 2 (años 2003‑2014).

⁷ «Kenya Country Economic Memorandum: From Economic Growth to Jobs and Shared Prosperity», Grupo del Banco Mundial, 2016, pp. ix y 2.

⁸ «2018 African Economic Outlook: Country Note Kenya», Banco Africano de Desarrollo, p. 2.

⁹ «2018 Kenya Economic Update», Grupo del Banco Mundial, p. 5.

¹⁰ «EU-Kenya cooperation, National Indicative Programme 2014‑2020».

¹¹ https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/official-development-assistance.htm

¹² COM(2011) 637 final: Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - «Incremento del impacto de la política de desarrollo de la UE: Programa para el Cambio».

¹³ El acuerdo de Cotonú venció en febrero de 2020.

¹⁴ En lo relativo al 11.º FED, Reglamento (UE) 2015/322 del Consejo, de 2 de marzo de 2015, sobre la aplicación del 11.º Fondo Europeo de Desarrollo.

¹⁵ Informe Especial n.º 21/2015 del Tribunal de Cuentas Europeo: «Análisis de los riesgos de un enfoque orientado a los resultados en las acciones de desarrollo y cooperación de la UE».

¹⁶ Programa para el Cambio, p. 9.

¹⁷ Tuvalu, por ejemplo, es el país menos adelantado con menor población (10 000) y recibió 380 euros por habitante.

¹⁸ Límite máximo aplicado a cuatro países menos adelantados / países de renta baja (Kenia, Tanzania, República Democrática del Congo y Etiopía) y un país de renta media-baja (Nigeria).

¹⁹ Instrucciones para la programación del undécimo Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y del Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD) 2014‑2020, anexo II, p. 2.

²⁰ Instrucciones para la programación del undécimo Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y del Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD) 2014‑2020.

²¹ Programa para el Cambio, p. 9.

²² Instrucciones para la programación, anexo II, p. 2.

²³ El programa Vision 2030 fue aprobado el 10.6.2008 y cubre el período 2008‑2030. Los planes a medio plazo se efectúan en períodos quinquenales. El segundo plan a medio plazo cubre el período 2013‑2017, aproximadamente el mismo período que el 11.º FED.

²⁴ Raudino, S.: Development Aid and Sustainable Economic Growth in Africa, capítulo 3, pp. 79‑129. Véase Financing Sustainable Development in Africa, ed. Uchenna, R. Efobi y Simplice Asongu, pp. 421‑450. Véase asimismo: Manufacturing transformation, ed. Carol Newman, pp. 1‑23.

²⁵ Ngui, D., Chege, J. y Kimuyu, P.: «Kenya’s Industrial Development», Manufacturing Transformation, ed. Carol Newman, p. 80.

²⁶ Manufacturing transformation, ed. Carol Newman et al., p. 5. Véase asimismo: Financing Sustainable Development in Africa, ed. Uchenna, R. Efobi y Simplice Asongu, pp. 428‑429.

²⁷ «Kenya Country Economic Memorandum: From Economic Growth to Jobs and Shared Prosperity», Grupo del Banco Mundial, 2016, pp. xvii y vii.

²⁸ «2018 African Economic Outlook: Kenia Country Note», Banco Africano de Desarrollo, p. 9.

²⁹ Estrategia de cooperación conjunta UE-Kenia para el período 2018‑2022.

³⁰ «Kenya Economic Update. Unbundling the Slack in Private Sector Investment. Transforming Agriculture Sector Productivity and Linkages to Poverty Reduction» Banco Mundial, pp. 30‑31.

³¹ Ibíd., p. 31.

³² «2018 African Economic Outlook: Kenya Coutry Note», Banco Africano de Desarrollo, pp. 8 y 9.

³³ «Integrity risks for international businesses in Kenya», U4 Anti-Corruption y Transparencia Internacional, pp. 2‑5.

³⁴ Entre los que se cuentan representantes de la Delegación de la UE en Kenia y de organizaciones europeas como el Banco Europeo de Inversiones y la Cámara de Comercio de Alemania.

³⁵ A modo de comparación, un tráfico mixto medio diario de 37 000 vehículos de todo tipo atraviesa el enlace Sabasaba – Makupa Causeway – Changamwe (aproximadamente 3,2 km), de los cuales, alrededor de 12 000 vehículos son camiones pesados. Los tramos de la carretera al margen de la zona comercial, es decir, Miritini – Mazeras – Mariakani (aproximadamente 26 km), presentan una media diaria de 9 500 vehículos, de los cuales, 4 300 son camiones pesados. Fuente: «Mombasa to Mariakani (A109) Road. Preliminary and Detailed Engineering Design. Environmental and Social Impact Assessment (Esia) Report», pp. 153‑154.

³⁶ «USAID study of Kenya–Ethiopia trade corridor: A pathway to agricultural development, regional economic integration and food security», 2018, p. 1.

³⁷ Ibíd., pp. 43 y 22.

³⁸ «Kenya Integrated Household Budget Survey 2015/2016», Instituto Nacional de Estadística de Kenia, pp. 44, 46 y 49.

³⁹ Para medir la población y la RNB per cápita (en dólares internacionales actuales), se utilizaron las cifras del Banco Mundial de 2012 (véase https://databank.worldbank.org/reports.aspx?source=world-development-indicators). Los demás indicadores forman parte de los indicadores compuestos mencionados anteriormente: IAH, IVE e IMG. Para la asignación se utilizaron las cifras de 2011 relativas a los indicadores de gobernanza mundial del Banco Mundial y las cifras correspondientes a 2012 del IVE e IAH recopiladas por el DAES de la ONU. Para las definiciones detalladas de estos indicadores, véase http://info.worldbank.org/governance/wgi/, https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developed-country-category/evi-indicators-ldc.html, y https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developed-country-category/hai-indicators.html.

⁴⁰ Véase P. Guillaumont y otros, How to take into account vulnerability in Aid allocation Criteria and lack of human capital as well: improving the Performance Based Allocation, 2017.

⁴¹ Véase: Down to Earth: Agriculture and Poverty Reduction in Africa, Luc Christiaensen y Lionel Deméry, Banco Mundial, 2007

⁴² Por ejemplo, el Proyecto de carretera Malindi-Lunga Lunga/Horohoro: Fase I, con una contribución de la UE de 30 millones EUR del Programa Indicativo Regional del 11.º FED y del Proyecto de energía eólica del lago Turkana, con una contribución de la UE de 25 millones EUR (acciones preferentes ordinarias) del Fondo fiduciario UE-África para Infraestructuras.

⁴³ La Comisión y el SEAE observan que las referencias hechas en las respuestas al IVDCI propuesto se entienden sin perjuicio del resultado del procedimiento legislativo o no prejuzgan el resultado del procedimiento legislativo en curso.

Cronología

Evento	Fecha
Aprobación del plan de fiscalización / Inicio de la auditoría	16.10.2018
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otras entidades auditadas)	13.3.2020
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio	16.6.2020
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (o de otras entidades auditadas) en todas las lenguas	23.7.2020

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