Razvojna pomoć EU-a Keniji

Sažetak

I

Ova revizija bila je usmjerena na djelotvornost razvojne pomoći koja je pružena Keniji iz Europskog razvojnog fonda, glavnog izvora financijskih sredstava EU-a za tu zemlju. Osim toga, u ovom izvješću primjer Kenije služi za procjenu metodologije za dodjelu razvojne pomoći EU-a, kao i za doprinos osmišljavanju novih mjera u okviru sljedećeg višegodišnjeg financijskog okvira.

II

U skladu Ugovorom o funkcioniranju Europske unije glavni je cilj razvojne pomoći smanjenje i dugoročno iskorjenjivanje siromaštva. Sud je ispitao jesu li Komisija i Europska služba za vanjsko djelovanje djelotvorno usmjeravale potporu iz Europskog razvojnog fonda na područja u kojima se njome najviše može doprinijeti smanjenju siromaštva u Keniji. Utvrdio je da Europska služba za vanjsko djelovanje i Komisija nisu uvijek dokazale da je njihov odabir bio optimalan za postizanje tog cilja.

III

Pravnim okvirom nije omogućeno da se dodjela i raspodjela pomoći među afričkim, karipskim i pacifičkim zemljama povežu s posebnim uvjetima u pogledu uspješnosti i upravljanja zemlje korisnice, njezine predanosti provedbi strukturnih reformi ili kontrole korupcije. Komisija i Europska služba za vanjsko djelovanje dodijelile su otprilike 90 % financijskih sredstava za Keniju na temelju formule, bez obavljanja vlastite posebne procjene prepreka razvoju te zemlje i njezinih razvojnih ciljeva. Isto tako, u iznosima sredstava dodijeljenih za tu zemlju nisu uzeta u obzir bespovratna sredstva ili zajmovi drugih donatora.

IV

Financijska sredstva dodijeljena za Keniju iz 11. europskog razvojnog fonda iznosila su 435 milijuna eura, što odgovara iznosu od otprilike 0,6 % njezinih poreznih prihoda. Tim je iznosom pokriven tek djelić razvojnih potreba Kenije te je on raspoređen na velik broj područja. U nacionalnom okvirnom programu EU-a i Kenije za razdoblje 2014. – 2020. nije objašnjeno kako i zašto bi odabrani sektori više od drugih sektora trebali pomoći Keniji da smanji siromaštvo.

V

Pojedina gospodarstava koja su zabilježila znatan razvojni napredak prošla su kroz preobrazbu, i to iz poljoprivrednog u industrijsko gospodarstvo. U Keniji se to nije dogodilo: poljoprivreda i dalje čini jednu trećinu BDP-a te zemlje, dok proizvodnja čini tek 10 %, jednako kao i prije 40 godina. Osim toga, prema projekcijama UN-a broj stanovnika Kenije povećat će se do 2050. godine s trenutačnih 48 milijuna na otprilike 85 milijuna. Stopa urbanizacije u toj zemlji također bilježi ubrzan rast. To znači da se potražnja za prilikama za zapošljavanje sve više povećava, posebice u gradovima i njihovoj okolici te među mladima.

VI

Najveći dio financijskih sredstava iz 11. europskog razvojnog fonda, tj. iznos od 190 milijuna eura (44 % ukupnog iznosa), koji je nakon preispitivanja u sredini programskog razdoblja povećan na 228,5 milijuna eura, dodijeljen je za ključni sektor „Sigurnost opskrbe hranom i otpornost na klimatske nepogode”. Znatan dio potpore EU-a u tom sektoru izdvojen je za zajednice u aridnim i semiaridnim regijama i male poljoprivrednike, pri čemu je svrha osigurati im opskrbu hranom i veći dohodak. Ta će potpora vjerojatno dovesti do poboljšanja životnog standarda u tim zajednicama, ali ona ne doprinosi napretku u komercijalizaciji poljoprivrede i širenju prerade poljoprivrednih proizvoda.

VII

Iako je potpora EU-a za energetsku i prometnu infrastrukturu sama po sebi pozitivna stvar, njezin ukupan iznos (175 milijuna eura) nije dovoljan za postizanje vrlo ambicioznih ciljeva utvrđenih u nacionalnom okvirnom programu. Uzimajući u obzir percepciju o raširenoj korupciji u Keniji, Sud je utvrdio da je izravna potpora koju je EU pružio za borbu protiv korupcije bila ograničena.

VIII

Sud je ispitao uzorak mjera u Keniji kojim je obuhvaćeno 53 % rashoda nastalih u okviru 10. europskog razvojnog fonda. Iako su tim projektima uglavnom postignuta očekivana ostvarenja i ishodi, njihov učinak na cjelokupni razvoj te zemlje još nije dokazan.

IX

Na temelju primjera Kenije Sud preporučuje Komisiji i Europskoj službi za vanjsko djelovanje da:

1. ispitaju metodu EU-a za dodjelu financijskih sredstava među afričkim, karipskim i pacifičkim zemljama i da u relevantnim slučajevima uključe Parlament, Vijeće i države članice;
2. uvedu posebne uvjete kojima će se uspostaviti jasna poveznica između iznosa dodijeljenih financijskih sredstava te prijašnje uspješnosti zemlje i predanosti vlade provedbi strukturnih reformi, uključujući vladavinu prava;
3. procijene je li je vjerojatno da će iznosi financijskih sredstava dodijeljeni za svaki ključni sektor u Keniji i unutar njega dosegnuti dovoljnu kritičnu masu za postizanje bitnih rezultata i objasne tu vjerojatnost;
4. daju prednost sektorima u Keniji koji imaju potencijala za privlačenje izravnih stranih ulaganja, otvaranje radnih mjesta i povećanje izvoza te mjerama kojima se podupire vladavina prava, uključujući borbu protiv korupcije.

Uvod

Kenija

01

Kenijsko gospodarstvo drugo je najveće gospodarstvo u istočnoafričkoj regiji nakon etiopskog, s udjelom u regionalnoj proizvodnji od 19 %¹, i četvrto najveće gospodarstvo u supsaharskoj Africi. Od 2014. Svjetska banka kategorizira Keniju kao zemlju s nižim srednjim dohotkom. Grafikoni u Prilogu I. prikazuju ljudski razvoj u Keniji.

02

Broj stanovnika Kenije povećao se u razdoblju 1960. – 2016. s osam milijuna na otprilike 47 milijuna. Prema projekcijama UN-a broj stanovnika Kenije dosegnut će do 2050. otprilike 85 milijuna². Taj porast broja stanovnika prikazan je na slici 1.

03

Otprilike 75 % Kenijki i Kenijaca živi u ruralnim područjima. Međutim, broj stanovnika u gradovima od 2000. godine više se nego udvostručio. Očekuje se da će u kenijskim gradovima do 2030. živjeti više od 22 milijuna stanovnika i da će taj broj do 2050. dosegnuti oko 40 milijuna (gotovo polovica očekivanog ukupnog broja stanovnika)³. Više od trećine gradskog stanovništva živi u najvećim gradovima – Nairobiju i Mombasi.

04

Više je od 20 % stanovnika Kenije pothranjeno. Taj postotak manji je nego prije 25 godina, kad je iznosio oko 35 %. Udio stanovnika koji su 2016. živjeli ispod praga siromaštva, odnosno koji su živjeli s manje od 1,90 američkih dolara dnevno, iznosio je 36 %⁴. Taj se postotak smanjio od 2005., kad je iznosio 43 %. U nacionalnim statistikama siromaštvo se definira kao život s manje od 30 eura mjesečno u ruralnim područjima i manje od 60 eura mjesečno u gradskim područjima. Prema toj definiciji 56 % siromašnih stanovnika Kenije živi u okruzima u aridnim i semiaridnim područjima⁵.

05

Realni BDP Kenije tijekom posljednjeg desetljeća bilježi prosječan rast od preko 5 %. Međutim, u razdoblju 2003. – 2018. ta je stopa bila ispod prosječne stope u regiji⁶. Prema najnovijoj posebnoj studiji Svjetske banke o gospodarstvu Kenije, da je to gospodarstvo u razdoblju 2004. – 2014. raslo brzinom kojom su rasla gospodarstva usporedivih zemalja u supsaharskoj Africi, prosječni dohodak u Keniji bio bi 2014. godine 15 % veći nego 2003. Da je rast kenijskog gospodarstva pratio rast gospodarstava usporedivih azijskih zemalja, kenijski dohodak po glavi stanovnika bio bi veći za 45 %⁷.

06

Domaća potrošnja, potaknuta porastom broja stanovnika, najviše je doprinijela rastu BDP-a⁸. Još jedan razlog za rast bila su javna ulaganja⁹. Trgovinska bilanca Kenije, uključujući s državama članicama EU-a, postojano je negativna. U tablici 1. iznose se glavni makroekonomski pokazatelji Kenije, dok Prilog II. sadržava tablice i grafikone sa značajkama gospodarstva te zemlje.

07

Prema navodima Komisije¹⁰ kenijsko gospodarstvo vodeće je u regiji, no ostvaren je tek djelomičan napredak u postizanju milenijskih razvojnih ciljeva. Nestabilnost socioekonomskog razvoja te zemlje vidljiva je u učincima opetovanih velikih suša. Poticanje konkurentnosti, usmjerena ulaganja u svrhu otvaranja novih radnih mjesta, otklanjanje nestabilnosti i nastavak procesa reformi ključni su gospodarski prioriteti.

Razvojna pomoć

08

U skladu s člankom 208. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) glavni je cilj politike razvojne suradnje EU-a smanjenje i dugoročno iskorjenjivanje siromaštva. Člankom 21. stavkom 2. točke (d) Ugovora o Europskoj uniji među ciljeve vanjskog djelovanja EU-a uključen je cilj „podupiranja održivog gospodarskog i socijalnog razvoja te razvoja zaštite okoliša u zemljama u razvoju, prvenstveno radi iskorjenjivanja siromaštva”.

09

OECD definira službenu razvojnu pomoć s obzirom na njezin glavni cilj, a to je „promicanje gospodarskoga razvoja i dobrobiti u zemljama u razvoju”¹¹. Svrha je razvojne pomoći smanjiti siromaštvo, što uključuje pomoć zemlji korisnici u povećanju njezine konkurentnosti i time otvaranje novih radnih mjesta.

10

Komisija je 2011. donijela novi strateški dokument, nazvan Plan za promjenu¹², čiji je cilj povećati učinak i djelotvornost razvojne politike EU-a. Jedan je od dvaju prioriteta utvrđenih u tom dokumentu uključiv i održiv gospodarski rast za ljudski razvoj (uz dobro upravljanje) te je istaknuto da je on ključan za dugoročno iskorjenjivanje siromaštva.

Razvojna pomoć EU-a Keniji

11

Sporazum iz Cotonoua, koji je sklopljen u lipnju 2000. na razdoblje od 20 godina¹³, pruža glavni pravni okvir za razvojnu pomoć EU-a afričkim, karipskim i pacifičkim (AKP) zemljama te prekomorskim zemljama i područjima EU-a. Europski razvojni fond (ERF) glavni je izvor financiranja predviđen Sporazumom iz Cotonoua za te zemlje, uključujući Keniju. ERF se sastoji od doprinosa država članica EU-a, ali nije dio proračuna EU-a. Financijsko razdoblje svakog ERF-a u pravilu traje od pet do sedam godina.

12

Financijska sredstva iz 11. ERF-a primilo je 75 zemalja AKP-a. Tih je zemalja ukupno 80, ali Kuba, Ekvatorska Gvineja i Sudan nisu ispunjavali uvjete za primanje pomoći jer nisu potpisali Sporazum iz Cotonoua niti ratificirali njegove izmjene. Bahami nisu željeli primati financijska sredstva iz ERF-a, dok se na Južnu Afriku primjenjuju drukčiji mehanizmi u okviru tog Sporazuma te ona stoga ne ispunjava uvjete za financijska sredstva iz ERF-a.

13

Uredbom Vijeća¹⁴ predviđen je opći okvir za izradu programa ERF-a i njegovu uporabu. Svrha je zajamčiti usklađenost s drugim područjima djelovanja EU-a, uključujući relevantna načela i okvire razvojne politike, kao što su Europski konsenzus o razvoju i Plan za promjenu. Također je sklopljen interni sporazum među državama članicama EU-a koje se sastaju u okviru Vijeća. Tim se sporazumom, među ostalim, uređuje iznos doprinosa koji svaka država treba platiti i koji se određuje na temelju „ključa raspodjele”.

14

Budući da je ERF međuvladin instrument, uloga Europskog parlamenta ograničenija je nego u drugim instrumentima razvojne suradnje koji se financiraju iz proračuna EU-a. Na primjer, Europski parlament nema ulogu u utvrđivanju proračuna ERF-a i pravila njegove uporabe, kao ni u dodjeli resursa, već su te zadaće u nadležnosti država članica.

15

Odbor ERF-a, koji je sastavljen od predstavnika država članica EU-a, uključen je u izradu programa ERF-a i praćenje njihove provedbe, i to na način da daje mišljenja o strateškim dokumentima za zemlje i regije u okviru Sporazuma iz Cotonoua.

16

Važan korak u izradi programa ERF-a čini zajedničko potpisivanje nacionalnih indikativnih programa, koje potpisuju Europska komisija i partnerska zemlja. Nacionalni indikativni program zajednička je strategija u kojoj se utvrđuju prioriteti za djelovanje EU-a tijekom razdoblja ERF-a koje je njome obuhvaćeno. Rashodi obuhvaćeni nacionalnim okvirnim programom Kenije za 10. ERF (2008. – 2013.) iznosili su 392 milijuna eura, a za 11. ERF (2014. – 2020.) 435 milijuna eura. U slučaju 11. ERF-a ta sredstva odgovaraju iznosu od otprilike 0,6 % poreznih prihoda Kenije.

17

U nacionalnim okvirnim programima za svaku se zemlju utvrđuju tri sektora na koje je potrebno usmjeriti pomoć EU-a. Na temelju tih programa Europska komisija upravlja konkretnim programima i projektima. Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD) surađuje s Komisijom tijekom ciklusa izrade programa, planiranja i pružanja razvojne pomoći. Zemlje AKP-a odgovorne su za utvrđivanje ciljeva i prioriteta na kojima se temelje njihovi nacionalni okvirni programi te za odabir projekata i sklapanje ugovora.

18

Povrh sredstava iz ERF-a koja su dodijeljena posebno za Keniju (njezina „bilateralna omotnica”) EU toj zemlji pruža financijska sredstva u okviru Regionalnog okvirnog programa za istočnu Afriku, južnu Afriku i Indijski ocean u okviru ERF-a (2014. – 2020.), Kriznog uzajamnog fonda EU-a za Afriku i humanitarne pomoći EU-a. Povezana financijska sredstva zajedno odgovaraju iznosu od otprilike 16 % bilateralne omotnice ERF-a za Keniju. Usto su u okviru tematskih proračunskih linija Instrumenta za razvojnu suradnju u razdoblju 2014. – 2020. izdvojena financijska sredstva u iznosu od 45 milijuna eura.

Opseg revizije i revizijski pristup

19

Revizija koju je Sud proveo usmjerena je na djelotvornost bilateralne razvojne pomoći koja je pružena Keniji s pomoću ERF-ova. Revizijom nisu obuhvaćeni drugi instrumenti, kao što su humanitarna pomoć i regionalni program ERF-a navedeni u odlomku 18. Trenutačno su u tijeku rasprave o instrumentu koji će naslijediti Sporazum iz Cotonoua, koji je istekao u veljači 2020. Međutim, od 1. ožujka 2020. na temelju prijelaznih mjera primjena Sporazuma iz Cotonoua produžena je do prosinca 2020. U ovoj reviziji primjer Kenije služi za procjenu metodologije za dodjelu financijskih sredstava, i među različitim zemljama AKP-a i među sektorima u svakoj zemlji. Procjena rezultata projekata koju je Sud proveo može doprinijeti boljem osmišljavanju novih mjera u okviru sljedećeg višegodišnjeg financijskog okvira.

20

Glavno revizijsko pitanje bilo je jesu li Komisija i ESVD djelotvorno usmjerili financijska sredstva iz ERF-a na područja u kojima se njima najviše može doprinijeti smanjenju siromaštva u Keniji. Kako bi dobio odgovor na to pitanje, Sud je ispitao sljedeće:

1. jesu li Komisija i ESVD donijeli odluku o ukupnom iznosu financijskih sredstava iz 11. ERF-a (2014. – 2020.) za Keniju na temelju pouzdane procjene;
2. je li Komisija odabrala ključne sektore u Keniji u kojima pomoć u okviru ERF-a može najviše doprinijeti smanjenju siromaštva;
3. je li pomoć EU-a koja je već pružena Keniji u okviru 10. ERF-a bila djelotvorna.

21

Sud svoja opažanja temelji na sljedećim izvorima revizijskih dokaza:

1. pregledu dokumentacije o politikama, postupcima i mjerama povezanima s razvojnom pomoći EU-a za Keniju;
2. razgovorima s osobljem iz Glavne uprave Komisije za međunarodnu suradnju i razvoj (GU DEVCO) i ESVD-a;
3. razgovorima obavljenima u Keniji s osobljem delegacije EU-a i ministarstvima kenijske vlade;
4. razgovorima obavljenima u Keniji sa skupinom predstavnika privatnog sektora koji su odabrani uz pomoć delegacije EU-a te s drugim donatorima i dionicima, uključujući članove akademske zajednice, ekonomiste, međunarodne organizacije i nevladine organizacije (popis sastanaka dostupan je u Prilogu III.);
5. terenskim posjetima lokacijama aktivnosti koje je financirao EU, kojima je (prema njihovoj vrijednosti) obuhvaćeno 53 % mjera financiranih iz 10. ERF-a u Keniji.

22

Sud je ispitao izradu programa za 11. ERF (2014. – 2020.). Kako bi za potrebe procjene utvrdio kontekst za tu zemlju, Sud je ispitao tamošnje trendove gospodarskog i ljudskog razvoja, pri čemu je utvrdio područja u kojima ta zemlja ima potencijala i glavne probleme koji otežavaju gospodarski razvoj i održivo smanjenje siromaštva. Sud je također provjerio iskustva drugih zemalja.

23

Sud je ispitao rezultate projekata financiranih iz 10. ERF-a (2008. – 2013.) jer u vrijeme obavljanja revizije još nisu bili dostupni rezultati za projekte financirane iz 11. ERF-a. Ključni sektori odabrani u okviru 10. ERF-a bili su slični onima u okviru 11. ERF-a. U tablici 2. prikazani su projekti obuhvaćeni revizijom.

24

Sud je za te projekte procijenio jesu li rezultati pomoći EU-a za Keniju dokazivi u smislu¹⁵:

• ostvarenja: ono što je proizvedeno ili postignuto s pomoću resursa (uloženih resursa, aktivnosti i procesa) dodijeljenih za određenu intervenciju (npr. izgrađene ceste);
• ishoda: promjene koje proizlaze iz određene intervencije (npr. poboljšani pristup određenom području zahvaljujući izgrađenoj cesti);
• učinaka: dugoročnije društveno-gospodarske posljedice koje su vidljive nakon završetka određene intervencije.

Opažanja

Komisija i ESVD dodijelili su financijska sredstva za Keniju u skladu s Planom za promjenu, ali taj proces nije uključivao posebnu procjenu prepreka razvoju te zemlje i njezinih razvojnih ciljeva

25

Svrha je međunarodne razvojne pomoći doprinijeti naporima koje određena zemlja ulaže u svoj razvoj. Kao što je istaknuto u Planu za promjenu, razvojnu pomoć EU-a trebalo bi dodjeljivati u skladu s potrebama, kapacitetima, predanošću i uspješnošću relevantne zemlje te potencijalnim učinkom pomoći EU-a¹⁶. Za to je potrebno provesti sveobuhvatnu analizu potreba te zemlje, kao i njezine predanosti razvoju i uvođenju promjena.

26

Sud je stoga procijenio jesu li Komisija i ESVD pri donošenju odluke o ukupnom iznosu financijskih sredstava iz 11. ERF-a (2014. – 2020.) proveli pouzdanu procjenu potreba Kenije te njezinih kapaciteta za iskorištavanje ili „apsorpciju” pomoći, predanosti provedbi reformi i prijašnje uspješnosti. Sud je procijenio i jesu li uzeli u obzir doprinose Keniji koje su izdvojile države članice EU-a i drugi donatori, uključujući izravnu potporu država članica EU-a.

Komisija je 90 % financijskih sredstava iz ERF-a za Keniju dodijelila na temelju standardiziranog pristupa koji se primjenjuje na sve zemlje AKP-a

27

U načelu sve zemlje AKP-a ispunjavaju uvjete za financiranje u okviru Sporazuma iz Cotonoua (vidjeti odlomak 11.). Stoga je prvi korak u postupku dodjele sredstava u okviru 11. ERF-a bilo raspodjeljivanje ukupnih financijskih sredstava iz ERF-a (15 milijardi eura) među 75 zemalja koje ispunjavaju uvjete. Odluka o iznosu sredstava koja će se dodijeliti pojedinoj zemlji donosila se na temelju triju koraka: a) tablice s formulom koja je sadržavala usporedive i ažurirane podatke o pojedinačnim zemljama, b) kvalitativnog usklađivanja i c) dodatnih usklađivanja nakon sastanka s Odborom ERF-a.

1. Formula se temeljila na pet pokazatelja: stanovništvu, bruto nacionalnom dohotku po glavi stanovnika, indeksu ljudske imovine, indeksu gospodarske ranjivosti i svjetskim pokazateljima upravljanja, pri čemu su posljednja tri pokazatelja kompozitni pokazatelji. Svi su pokazatelji standardizirani u raspon od 1 do 6 (osim stanovništva, čiji je raspon iznosio od 0 do 6,3). Ti su pokazatelji potom pomnoženi jedan s drugim.
2. Komisija je zatim primijenila kvalitativno usklađivanje kako bi se uzeli u obzir aspekti koje nije moguće jednostavno kvantificirati s pomoću formule, posebice potencijalni učinak. Na temelju toga početna ukupna vrijednost usklađena je za 7,5 %.
3. Nakon razmjene mišljenja država članica na sastanku Odbora ERF-a u rujnu 2019. početna ukupna vrijednost usklađena je za dodatnih 3 %. U tim su se usklađivanjima odražavala razna pitanja, kao što su promjene u odnosu na prethodni ERF te politički i sigurnosni kontekst.

28

U Sporazumu iz Cotonoua poziva se na to da se dodjela sredstava zemljama „zasniva se na standardnim, objektivnim i transparentnim potrebama i izvedbenim kriterijima”. Formula koju je Komisija upotrebljavala za dodjelu sredstava iz 11. ERF-a ispunila je taj zahtjev time što su primijenjeni zajednički pokazatelji koji su dostupni za sve zemlje AKP-a (vidjeti odlomak 27. točku (a)). Iako se tim pokazateljima opisuje razmjer potreba različitih zemalja, njima se ne pružaju nikakve informacije o tome što te potrebe zapravo obuhvaćaju ili o manjku sredstava koja je potrebno osigurati kako bi se one zadovoljile.

29

Tri od tih pokazatelja (bruto nacionalni dohodak, indeks ljudske imovine i indeks gospodarske ranjivosti) upotrebljavaju se kao kriteriji za kategorizaciju u najmanje razvijene zemlje. To znači da će većina najmanje razvijenih zemalja imati slične rezultate za te pokazatelje. U slučaju glavnih pokazatelja kojima se razmatra potencijalni učinak, tj. svjetskih pokazatelja upravljanja, također ne postoji velika razlika među različitim zemljama.

30

Komisija i ESVD utvrdili su iznos financijskih sredstava koja će se dodijeliti Keniji bez obavljanja vlastite posebne procjene prepreka razvoju te zemlje i njezinih razvojnih ciljeva. Isto tako, u iznosu sredstava dodijeljenih za tu zemlju nisu uzeti u obzir iznosi ili ciljevi bespovratnih sredstava ili zajmova drugih zemalja ili organizacija.

31

Sud je ujedno utvrdio da procesom dodjele nije omogućeno da se dodjela pomoći poveže s posebnim uvjetima u pogledu uspješnosti i upravljanja zemlje korisnice, njezine predanosti provedbi strukturnih reformi ili kontrole korupcije. Na primjer, iako je Kenija ostala među 21 % zemalja na dnu ljestvice indeksa percepcije korupcije koji objavljuje organizacija Transparency International, Sud nije pronašao dokaze da je EU zbog toga uveo dodatne uvjete za financiranje te zemlje sredstvima iz ERF-a. Kenija je nastavila primati sličnu razinu financiranja kao i u okviru prethodnog ERF-a. Problem korupcije u Keniji opisan je u Prilogu IV., koji sadržava izvadak iz izvješća organizacije Transparancy International o stajalištima i iskustvima afričkih građana u pogledu korupcije („Global Corruption Barometer Africa 2019: Citizens’ Views and Experiences of Corruption”).

32

Na temelju formule izračunan je početni iznos dodijeljenih sredstava za Keniju od 395 milijuna eura. Taj je iznos povećan na 435 milijuna eura zbog razmjera izazova smanjenja siromaštva, važnosti te zemlje za regionalnu integraciju i stabilnost te spremnosti vlade da prenese ovlasti na regije. Budući da na sastanku Odbora ERF-a nisu uvedene nikakve dodatne izmjene, konačna dodijeljena sredstva iznosila su 435 milijuna eura.

Zemlje s velikim brojem stanovnika kao što je Kenija primile su razmjeno manje iznose financijskih sredstava

33

Budući da je Komisija 90 % sredstava dodijelila isključivo na temelju formule, Sud je temeljitije ispitao povezane posljedice. Sud je utvrdio da je Komisija, što je bilo i u skladu s ciljem, u okviru 11. ERF-a najsiromašnijim zemljama dodijelila veće iznose financijskih sredstava nego u okviru 10. ERF-a. Najmanje razvijene zemlje i zemlje s niskim dohotkom primile su u okviru 11. ERF-a 85 % ukupnih dodijeljenih sredstava u usporedbi s 80 % u okviru 10 ERF-a.

34

Pri osmišljavanju formule za dodjelu jedan od kriterija za ocjenjivanje njezine prikladnosti bila je mjera u kojoj su se iznosi dodijeljenih sredstava podudarali s iznosima dodijeljenima u okviru prethodnog ERF-a (vidjeti Prilog V.). To podudaranje djelomično je postignuto smanjenjem učinka pokazatelja stanovništva na formulu, što je dovelo do znatno manjeg iznosa po glavi stanovnika u zemljama s brojnijim stanovništvom. Na primjer, Etiopija (85 milijuna stanovnika) i Demokratska Republika Kongo (68 milijuna stanovnika) primile su manje od 8 eura pomoći EU-a po glavi stanovnika, dok su zemlje s manjim brojem stanovnika, kao što su Gambija (1,8 milijuna stanovnika) i Gvineja Bisau (1,5 milijuna stanovnika), primile preko 100 eura po glavi stanovnika. Kenija, koja je u trenutku dodjele sredstava imala razmjerno velik broj stanovnika u visini od 42 milijuna, primila je 9 eura po glavi stanovnika. Na slici 2. prikazani su iznosi dodijeljenih sredstava izračunani na temelju formule prije kvalitativnog usklađivanja.

35

Razlog zbog kojeg su zemlje s većim brojem stanovnika primile znatno manje pomoći po glavi stanovnika ležao je u tome što je na vrijednost pokazatelja stanovništva primijenjena gornja granica od najviše 40 milijuna stanovnika¹⁸ i što se njegova vrijednost nije temeljila na ukupnom broju stanovnika određene zemlje, već na njegovu kvadratnom korijenu. U okviru 1. opisan je način na koji je formulom umanjen učinak pokazatelja stanovništva.

36

Iako je u formuli za dodjelu sredstava iz 11. ERF-a stanovništvo bilo samo jedan od pet jednako ponderiranih pokazatelja, ono je imalo znatan učinak na iznose sredstava dodijeljenih najmanje razvijenim zemljama. Da Komisija nije primijenila gornju granicu na taj pokazatelj, najveći dio financijskih sredstava primile bi veće zemlje.

U programima za 11. ERF ne postoji dovoljno dokaza o tome da je pomoć usmjerena na područja u kojima se njome najviše može doprinijeti smanjenju siromaštva

37

Pomoć bi se trebala usmjeriti na rješavanje problema koji u najvećoj mjeri otežavaju razvoj zemlje korisnice. Da bi pomoć bila djelotvorna, njezin iznos (zajedno s drugim doprinosima) mora dosegnuti kritičnu masu (tj. ljudske i financijske resurse koji su dovoljni za postizanje bitnih rezultata)¹⁹, no zemlja (ili određeni sektor ili projekt) ne bi trebala primiti više sredstava nego što može iskoristiti.

38

Ta su načela potvrđena i u Planu za promjenu i uputama za izradu programa za 11. ERF²⁰. U Planu za promjenu naglašava se da „EU mora nastojati usmjeriti svoje resurse na područja u kojima su oni najpotrebniji za smanjenje siromaštva i u kojima mogu imati najveći učinak”²¹. U uputama za izradu programa stoji da bi se pri odabiru sektora trebalo razmotriti hoće li potpora EU-a dosegnuti kritičnu masu u smislu znanja i ljudskih ili financijskih resursa kako bi se postigli znatni i mjerljivi rezultati²².

39

Sud je stoga procijenio jesu li Komisija i ESVD u okviru 11. ERF-a odabrali ključne sektore u Keniji u kojima je (a) pomoć u najvećoj mjeri mogla doprinijeti smanjenju siromaštva i u kojima je (b) ta pomoć bila dovoljno velika za ostvarivanje bitnih rezultata. Sud je procijenio i jesu li Komisija i ESVD provodili djelotvornu koordinaciju s državama članicama EU-a i drugim donatorima.

40

U Planu za promjenu navodi se da je održiv gospodarski rast za ljudski razvoj ključan za dugoročno smanjenje siromaštva te se on utvrđuje kao jedan od prioriteta. Gospodarski razvoj ovisi o nizu čimbenika na koje donatori mogu utjecati – upravljanju, regulatornom okviru, infrastrukturi te ljudskom, društvenom i financijskom kapitalu.

Razlozi za odabir sektora nisu dovoljno jasni

41

Odabir sektora zajedno su obavili Komisija i ESVD. Na temelju toga je odobren višegodišnji okvirni program za svaku partnersku zemlju, koji je svaka od tih zemalja potpisala. Za ključne sektore iz nacionalnog indikativnog programa EU-a i Kenije za razdoblje 2014. – 2020. izdvojeni su sljedeći iznosi financijskih sredstava:

1. sigurnost opskrbe hranom i otpornost na klimatske nepogode – 190 milijuna eura (44 %);
2. održiva infrastruktura – 175 milijuna eura (40 %);
3. odgovornost javnih institucija – 60 milijuna eura (14 %);
4. mjere potpore (nije ključni sektor) – 10 milijuna eura (2 %).

42

Svaki od tih triju ključnih sektora obuhvaćao je širok raspon područja. Na primjer, sektor „Sigurnost opskrbe hranom i otpornost na klimatske nepogode” uključivao je promjenu praksi malih poljoprivrednika, upravljanje zemljištem, krizne situacije uzrokovane sušama, gotovinska sredstva za žrtve suša te infrastrukturu zajednice otpornu na klimatske promjene. „Održiva infrastruktura” uključuje prometnu infrastrukturu i energiju. „Odgovornost javnih institucija” uključuje izbore, upravljanje javnim financijama, rad pravosuđa, pravnu pomoć i alternative zatvorskim kaznama. Raspoređivanje financijskih sredstava za Keniju na toliko područja sa sobom donosi rizik od toga da ta sredstva neće ni u jednom sektoru dosegnuti kritičnu masu potrebnu za postizanje bitnih rezultata.

43

Komisija je odabrala sektore na temelju nacionalnog razvojnog plana Kenije („Vision 2030”) i programa za njegovu provedbu, koji su poznati kao srednjoročni planovi²³. Tim je dokumentima obuhvaćen velik broj područja, od društvenih aspekata kao što su sport, stambeno zbrinjavanje i rodna ravnopravnost pa sve do raznih gospodarskih sektora kao što su turizam, financijske usluge i trgovina. Komisija je stoga umjesto trenutačnih ključnih sektora mogla odabrati brojne druge sektore i pritom ne izaći iz okvira plana „Vision 2030”.

44

U kenijskom nacionalnom okvirnom programu izneseni su razlozi zbog kojih su odabrani ključni sektori važni. Međutim, taj plan ne sadržava sveobuhvatnu evaluaciju potencijala drugih sektora za smanjenje siromaštva i kapaciteta EU-a za djelovanje u tim sektorima. Sud nije pronašao ni dokaze o tome da je takva procjena provedena izvan nacionalnog okvirnog programa. Stoga nije bilo jasno zašto su Komisija i ESVD smatrali da će Keniji u smanjenju siromaštva najviše pomoći potpora u odabranim sektorima, a ne u nekim drugim sektorima.

45

Komisija i ESVD nisu objasnili zašto nisu odlučili pružiti izravnu potporu proizvodnom sektoru. Mnoga gospodarstva koja su zabilježila znatan napredak u razvoju prošla su kroz preobrazbu, i to iz poljoprivrednog u industrijsko gospodarstvo²⁴. U Keniji se to nije dogodilo: poljoprivreda i dalje čini jednu trećinu BDP-a te zemlje, dok proizvodnja čini tek 10 %, jednako kao i prije 40 godina²⁵. Proizvodnja ima velik potencijal za otvaranje ranih mjesta (uključujući za osobe s manjom razinom obrazovanja), poboljšanje trgovinske bilance Kenije i poticanje drugih sektora, kao što su poljoprivreda i upravljanje prirodnim resursima²⁶.

46

Svjetska banka okarakterizirala je Keniju kao poduzetničku zemlju istaknuvši da ona ima proizvodne temelje²⁷. Stoga je vjerojatno da bi sustavne mjere za otklanjanje strukturnih problema u tom sektoru mogle dovesti do progresivnog gospodarskog rasta. Valja napomenuti i da je proširenje proizvodnog sektora kasnije potvrđeno kao jedan od prioriteta najavljenih u najnovijem glavnom razvojnom planu kenijskog predsjednika, poznatom pod nazivom „Big 4 Agenda”. Osim toga, brz porast broja stanovnika i urbanizacija znače da se potražnja mladih ljudi za prilikama za zapošljavanje u gradovima i njihovoj okolici sve više povećava. Neuspjeh u zadovoljavanju te potražnje mogao bi dovesti do dodatnih društvenih poteškoća.

47

Još je jedan primjer kenijski sektor informacijske i komunikacijske tehnologije (IKT), koji je 2017. zabilježio rast od 10,9 %²⁸, pri čemu je Kenija poznata po svojem kapacitetu za pružanje inovativnih usluga. Od 2008. kenijska vlada u suradnji s privatnim sektorom razvija tehnološki grad poznat kao „Konza Technopolis”, koji će postati dom novom tehnološkom sveučilištu i poduzećima koja djeluju u području IKT-a, inženjeringa i biotehnologije. Planira se da će taj novi grad, za čiju su infrastrukturu i dalje potrebna znatna ulaganja, postati posebna gospodarska zona sa svim lokalnim sadržajima (stambeni prostori, bolnice itd.). Inovacije i digitalna ekonomija područja su s potencijalom za povećanje izvoza s velikom dodanom vrijednošću i otvaranje radnih mjesta, zbog čega razvijene zemlje ulažu javna sredstava u njihovo promicanje.

Unatoč njezinu opsežnom razmjeru koordinacija donatora imala je ograničen utjecaj na odabir ključnih sektora

48

Komisija u nacionalnom okvirnom programu opisuje određene aktivnosti čija je svrha koordinirati njezine mjere s drugim donatorima (tj. sektorske radne skupine donatora i zajednički dijalog o politici). Taj dokument sadržava i matricu u kojoj su navedeni sektori u koje su uključeni drugi donatori, uključujući one iz zemalja izvan EU-a. Ta je matrica sažeto prikazana na slici 3. te su istaknuti ključni sektori u okviru 11. ERF-a. Međutim, Sud nije pronašao dokaza o tome da je koordinacija s drugim donatorima utjecala na odluku Komisije o tome koje sektore odabrati.

49

Osim izrade matrice Komisija je s devet država članica i Europskom investicijskom bankom (EIB) surađivala na izradi zajedničkog programa što je dovelo sastavljanja zajedničke strategije suradnje EU-a za potporu provedbi srednjoročnog plana Kenije za razdoblje 2014. – 2017. iz svibnja 2015. U toj prvoj zajedničkoj strategiji suradnje EU-a iznesena je planirana podjela poslova u svrhu djelovanja u četirima ključnim sektorima za izradu zajedničkog programa EU-a za razdoblje 2014. – 2017. Međutim, budući da ta strategija prati provedbeno razdoblje petogodišnjih srednjoročnih planova, ona je objavljena u svibnju 2015., gotovo godinu dana nakon nacionalnog okvirnog programa, te stoga nije utjecala na odluku Komisije o odabiru ključnih sektora.

50

Osam od deset država članica koje djeluju u Keniji uključeno je u sektor infrastrukture, a njih sedam uključeno je u područje energije, prometa ili u oba područja. Prema procjenama iz zajedničke strategije za razdoblje 2018. – 2022.²⁹ ukupni doprinosi za sektor infrastrukture koje će EU / EIB / države članice dati kao donatori mogli bi iznositi čak 2 353,4 milijuna eura za petogodišnje razdoblje (470,68 milijuna eura godišnje). Taj iznos uključuje i podsektore vode / sanitarnih usluga i stambenog zbrinjavanja, u koje EU nije uključen. Većina financiranja koje će pružiti drugi donatori, ako ne i cjelokupno, bit će u obliku zajma.

Iako su mjere za rast i produktivnost pojačane, sektorska potpora bila je u prvom redu usmjerena na male poljoprivrednike te aridne i semiaridne regije

51

Ključni sektor „Sigurnost opskrbe hranom i otpornost na klimatske nepogode” usmjeren je na ruralno stanovništvo Kenije te se u okviru njega pruža potpora mjerama za:

1. unaprjeđenje sustava za ublažavanje negativnih posljedica budućih sušnih razdoblja;
2. preoblikovanje modela poljoprivredne djelatnosti malih poljoprivrednika iz samoopskrbnog poljoprivrednog gospodarstva u poljoprivredno poduzeće;
3. razvoj infrastrukture otporne na klimatske promjene i unaprjeđenje upravljanja zemljištem u svrhu jamčenja mira i sigurnosti.

52

Do kraja siječnja 2020. ugovori su bili sklopljeni za 85 % financijskih sredstava dodijeljenih za taj sektor. U Prilogu VII. iznosi se detaljniji pregled šest mjera u tom sektoru. Najveća je mjera AgriFI, program vrijedan 45 milijuna eura koji će uključivati komponentu bespovratnih sredstava za poduzeća u vrijednosti od 20 milijuna eura i komponentu mješovitog financiranja s EIB-om u vrijednosti od 10 milijuna eura. Tim će se programom pružiti potpora razvoju i uvođenju novih usluga kako bi se malim poljoprivrednicima pomoglo ostvariti dodatnu vrijednost i staviti njihove proizvode na tržište. Druga je najveća mjera Agri-biz, program vrijedan 43,5 milijuna eura, od čega će 20 milijuna eura biti pruženo u obliku mješovitog financiranja s Afričkom razvojnom bankom. Taj će projekt sufinancirati i Organizacija za hranu i poljoprivredu (FAO) i Danska agencija za međunarodni razvoj (DANIDA). Svrha je programa pružiti potporu razvoju poslovnih prilika i prilika za zapošljavanje za mlade i žene u ruralnim područjima.

53

U okviru strategije kenijske vlade za zaustavljanje kriznih situacija uzrokovanih sušama provode se tri projekta u vrijednosti od redom 20 milijuna eura, 30 milijuna eura i 30,5 milijuna eura. Prvi je usmjeren na potporu upravljanju rizikom od suša i koordinaciji u tom području, drugi na infrastrukture otporne na klimatske promjene za poboljšanu opskrbu vodom i sanitarne usluge u aridnim i semiaridnim regijama, a treći na potporu za stvaranje otpornih životnih uvjeta i upravljanje rizikom od suša. U tom se sektoru provodi i projekt vrijedan 16,5 milijuna eura za potporu procesu preobrazbe poljoprivrednog sektora i decentraliziranom upravljanju zemljištem. Svrha je projekta poboljšati sigurnost opskrbe hranom za male poljoprivrednike i zajednice stočara koji se bave pašnjačkim uzgojem poboljšanjem pristupa poljoprivrednim uslugama i zemljištu.

54

Samo je 17 % kenijskog zemljišta prikladno za biljnu proizvodnju te se ta zemljišta nalaze u područjima u kojima živi 80 % stanovnika. Potrebna su znatna ulaganja u sustave navodnjavanja kako bi se povećala površina obradivog zemljišta i produktivnost postojećih zemljišta. Istodobno otprilike 87 % kenijskih poljoprivrednika obrađuje manje od 2 hektara zemljišta, a otprilike njih 67 % manje od 1 hektara³⁰. Takva mala poljoprivredna gospodarstva nemaju kapaciteta za ulaganja u proizvodnu tehnologiju (kao što su strojevi ili staklenici) ili druge velike infrastrukture.

55

Prema izvješću Svjetske banke Kenija gubi znatan dio dohotka jer ne dodaje vrijednost svojim poljoprivrednim proizvodima³¹. Prerada poljoprivrednih proizvoda, koja ima veliki potencijal za povećanje prihoda od izvoza i otvaranje novih radnih mjesta, ovisi o stabilnoj proizvodnji. Čak i ako mali poljoprivrednici povećaju svoju produktivnost i počnu prodavati dio svojih prinosa, neće moći zajamčiti stabilne količine i kvalitetu koji su potrebni za preradu poljoprivrednih proizvoda. Iako su neki projekti u okviru 11. ERF-a usmjereni na integraciju malih poljoprivrednika u vrijednosne lance, zbog velikog broja takvih poljoprivrednika organizacija poljoprivredne proizvodnje za industriju prerade poljoprivrednih proizvoda sama je po sebi manje učinkovita.

Pomoć za infrastrukturu ima relevantnu ulogu, ali planovi nisu realistični s obzirom na dostupna financijska sredstva

56

Ključni sektor „Održiva infrastruktura” u nacionalnom okvirnom programu uključivao je dva podsektora, energiju i promet, te je za svaki od tih podsektora utvrđen poseban cilj:

1. razvoj učinkovitijih energetskih usluga koje su prihvatljive za okoliš i svima dostupne;
2. razvoj učinkovitijeg i sigurnijeg prometnog sustava radi povećanja produktivnosti i smanjenja negativnog učinka na okoliš.

57

U svrhu postizanja tih ciljeva nacionalnim okvirnim programom predviđeno je više od 20 inicijativa, uključujući sljedeće:

1. mjere koje obuhvaćaju ulaganje znatnih resursa, kao što su razvoj kapaciteta proizvodnje, prijenosa i distribucije energije te decentraliziranih samostalnih sustava;
2. nove izvore solarne energije i energije vjetra;
3. programe energetske učinkovitosti za kućanstva (kuhanje i rasvjeta);
4. prometne mreže (npr. ceste, luke, javni prijevoz, nemotorizirani prijevoz i intermodalnost).

58

Sud smatra da je pronalaženje rješenja za potrebe u pogledu infrastrukture relevantno za razvoj Kenije. Međutim, iznos dodijeljenih sredstava od 175 milijuna eura nije dovoljan za provedbu svih planova navedenih u nacionalnom okvirnom programu. Potrebe Kenije u pogledu infrastrukture na godišnjoj razini dosežu iznos od 3 milijarde američkih dolara za promet i 2 milijarde američkih dolara za energiju³². Sud stoga smatra da su ciljevi iz nacionalnog okvirnog programa nerealistični i da je iznos financijskih sredstava dodijeljenih za ključni sektor infrastrukture nedovoljan za ostvarivanje znatnog učinka.

59

U nacionalnom okvirnom programu nije objašnjeno kako bi ta pomoć EU-a u iznosu od 175 milijuna eura mogla doprinijeti provedbi tih vrlo ambicioznih planova. U njemu je tek u općim crtama navedeno da je način financiranja kojem će se dati prednost mješovito financiranje bespovratnim sredstvima EU-a i zajmovima europskih financijskih institucija (uključujući EIB) te da će se istražiti mogućnosti za sklapanje javno-privatnih-partnerstva. Predstavnici Komisije s kojima su revizori Suda obavili razgovore također su naveli mješovito financiranje i javno-privatna partnerstva kao načine postizanja kritične mase. Međutim, Komisija nije procijenila očekivani iznos dodatnih financijskih sredstava koja bi se trebala privući zahvaljujući mješovitom financiranju, a Sud nije pronašao nijednu analizu koja bi pokazala kako bi se iznosom od 175 milijuna eura koji je dodijeljen za taj sektor mogli postići bitni rezultati.

60

U prosincu 2019. iznos sredstava za taj sektor za koje su sklopljeni ugovori ili koja su rezervirana dosezao je 85 % (vidjeti Prilog VII.). Ta potpora obuhvaća pet mjera od kojih četiri sadržavaju element mješovitog financiranja. Najveća je mjera program za gradsku mobilnost vrijedan 45 milijuna eura, čija je svrha povećati održivost i učinkovitost gradske mobilnosti u Keniji. Jedan projekt vrijedan 30 milijuna eura obuhvaća pružanje potpore za ruralne ceste otporne na klimatske promjene u aridnim i semiaridnim regijama te će se provesti s pomoću mješovitog financiranja sa zajmovima francuske razvojne agencije Agence Française de Développement (AFD). U okviru projekta za luku u Mombasi predviđeno je gotovo 20 milijuna eura za mješovito financiranje s EIB-om, a svrha mu je povećati kapacitet i učinkovitost u toj luci.

61

Kad je riječ o području prometa, iznos od 32 milijuna eura izdvojen je za doprinos afričkoj platformi ulaganja u svrhu potpore kenijskom energetskom sektoru. Dosad su sklopljeni ugovori za mješovito financiranje sa zajmovima francuske razvojne agencije u vrijednosti od 7 milijuna eura te se planira izdvajanje dodatnih 25 milijuna eura za mješovito financiranje sa zajmovima jedne druge financijske institucije. Svrha je potpore (1) povećati održivu proizvodnju energije, pristup energiji i energetsku učinkovitost s pomoću potpore iz privatnog sektora i (2) povećati otpornost, stabilnost i učinkovitost kenijske elektroenergetske mreže. Dodatna 22 milijuna eura izdvojena su za potporu energetskom i prometnom sektoru Kenije u obliku bespovratnih sredstava i tehničke pomoći usmjerenih na unaprjeđenje upravljanja u tim sektorima.

62

U razgovorima koje su revizori Suda obavili s osobljem Komisije i ESVD-a potvrđeno je da je kenijska vlada posebice ustrajala na uključivanju infrastrukture kao ključnog sektora, ali da je odluka o tome da se obuhvati i energija prije svega bila rezultat politika EU-a. U Planu za promjenu energija zauzima jedno od središnjih mjesta kad je riječ o ključnim područjima za buduću pomoć EU-a.

Pomoć za sektor upravljanja nije bila izravno usmjerena na borbu protiv korupcije

63

Za sektor „Odgovornost javnih institucija” dodijeljena su financijska sredstva u iznosu od 60 milijuna eura koja su bila usmjerena na tri područja: izbore, upravljanje javnim financijama i pravosuđe. Među korisnike aktivnosti u tom ključnom sektoru bit će uključene i organizacije civilnog društva. Do kraja siječnja 2020. ugovori su sklopljeni za 100 % mjera u tom sektoru (vidjeti Prilog VII.).

64

Svrha potpore za izbore bila je zajamčiti poboljšanje izbora iz 2017. u odnosu na prethodne u pogledu njihove pripreme, izbornih postupaka i usklađenosti s ustavom. U tu je svrhu izdvojeno ukupno 5 milijuna eura.

65

Svrha je potpore za pravosudni sustav učiniti ga dostupnijim većem broju Kenijki i Kenijaca. U okviru projekta čija je svrha poboljšati pristup pravosuđu za siromašne i marginalizirane zajednice pružanjem pravne pomoći i alternativa za zatvorske kazne sklopljeni su ugovori za ukupno 29 milijuna eura.

66

Svrha je potpore za upravljanje javnim financijama povećati transparentnost na središnjoj razini i na razini okruga. Potpora EU-a, koja se pruža u obliku proračunske potpore, planirana je za nekoliko dijelova ciklusa upravljanja, kao što su izvršenje proračuna, računovodstvo, revizija i nadzor. Za tu su mjeru sklopljeni ugovori u vrijednosti od ukupno 26 milijuna eura te ona obuhvaća komponentu proračunske potpore od 23,5 milijuna eura i komponentu dodatne potpore od 2,5 milijuna eura.

67

Ni u nacionalnom okvirnom programu ni u bilo kojem drugom dokumentu nije bila dostupna sveobuhvatna analiza načina na koji je EU odabrao intervencije kojima bi se trebala ojačati vladavina prava i time unaprijediti upravljanje. Na primjer, Sud nije utvrdio razloge na temelju kojih su Komisija i ESVD odabrali alternative zatvorskim kaznama i pravnu pomoć za siromašnije osobe. Nijedna mjera potpore nije bila izravno usmjerena na korupciju, iako se pokazalo da ona ima štetan učinak na rast, međunarodnu trgovinu, otvorenost tržišta, priljeve stranih ulaganja, konkurentnost poduzeća i produktivnost³³. Kenija zauzima 144. mjesto na ljestvici indeksa percepcije korupcije koji objavljuje organizacija Transparency International (od 180 zemalja), što znači da se nalazi među 21 % zemalja na dnu te ljestvice. Gotovo svi subjekti iz nevladinih organizacija u Keniji s kojima je Sud obavio razgovore³⁴ potvrdili su da je korupcija jedna od najvećih prepreka razvoju te zemlje.

Projektima u okviru 10. ERF-a općenito su postignuta očekivana ostvarenja i ishodi, ali njihov učinak na cjelokupni razvoj Kenije još nije dokazan

68

Sud je ispitao uzorak mjera u Keniji kojim je obuhvaćeno 53 % rashoda u okviru 10. ERF-a (vidjeti tablicu 2. i Prilog VI.). Sud je procijenio jesu li tim mjerama postignuta očekivana ostvarenja, ishodi i učinak.

Potporom EU-a za ceste poboljšan je pristup osnovnim uslugama, ali njezin doprinos gospodarskom razvoju nije dokazan

69

Najveći projekt u sektoru infrastrukture bila je cesta Merille – Marsabit, za koju je izdvojeno 24,8 % dogovorene pomoći (88 milijuna eura) i koja je dovršena u svibnju 2017. Cilj tog projekta bio je povećati održiv i pravedan gospodarski rast. Taj se cilj nije odražavao samo u pokazateljima rasta trgovine i BDP-a, već i u pokazateljima kojima se mjeri Ginijev koeficijent (mjerilo nejednakosti) i broju siromašnih, stopi zaposlenosti, udobnosti putnika i sigurnosti na cestama.

1. Kad je riječ o ostvarenjima, u okviru tog projekta asfaltirano je 122 km šljunčanih cesta. Riječ je o 3 % od ukupno 3 600 km međunarodnih glavnih cesta u Keniji. U okviru tog projekta također je unaprjeđeno 6 km gradskih cesta u Marsabitu.
2. Kad je riječ o ishodima koji se mogu pripisati poboljšanju površina cesta, tim je projektom skraćeno vrijeme putovanja. Razni dionici opisali su da su za putovanje od Moyalea do Nairobija prije bila potrebna tri dana uz zastajanja u Marsabitu i Isiolou, uz opasnost da će vozilo zapeti u blatu, dok je taj put sada moguće prijeći u jednom danu. Došlo je do smanjenja operativnih troškova; na primjer, cijene najma kamiona i autobusnog prijevoza smanjile su se za trećinu. Prosječni dnevni promet povećao se u razdoblju od 2014. do siječnja 2020. sa 123 vozila dnevno na njih 543, što je znatno poboljšanje, ali taj je broj i dalje malen³⁵.

70

Iako se ne mjeri je li došlo do poboljšanja pristupa zdravstvenim i obrazovnim uslugama te poljoprivrednim proizvodima, predstavnici okružnih vlasti i neke međunarodne organizacije potvrdile su da ono postoji. Osim toga, taj je projekt dio regionalnog koridora koji ima ključnu ulogu u povećanju sigurnosti opskrbe hranom u regiji³⁶. Projektom su stoga postignuti predviđeni društveni ishodi u obliku poboljšanog pristupa osnovnim uslugama. Međutim, još nema nikakvih dokaza o tome da je predmetnom cestom potaknut gospodarski rast.

71

Cesta Merille – Marsabit prolazi kroz rijetko naseljeno područje u kojem većina ljudi živi od pašnjačkog stočarstva. Riječ je o tradicionalnom načinu života koji obuhvaća česte selidbe ljudi u potrazi za prikladnim područjima za njihove životinje uz konzumaciju razmjerno male količine proizvedene robe. Zbog nepovoljnih klimatskih uvjeta u tim područjima raste vrlo malo vegetacije te između Marsabita i Merillea i u njihovoj okolici ima vrlo malo industrije.

72

Cesta Merille – Marsabit dio je autoceste koja povezuje kenijski glavni grad Nairobi s etiopskim glavnim gradom Addis Abebom te ima potencijala za povećanje trgovine između tih dviju zemalja. Međutim, činjenica da se ta cesta i dalje upotrebljava u vrlo maloj mjeri (vidjeti odlomak 69. točku (b)) upućuje na to da stanje te ceste nije bila glavna prepreka povećanju trgovine. Čak i da je svako od 543 vozila koja dnevno prođu tom cestom teretno vozilo koje prevozi robu, i dalje bi se radilo tek o djeliću robe koju Kenija prevozi. Dvije glavne prepreke trgovini između Kenije i Etiopije leže u tome što Etiopija ne sudjeluje u obvezujućim regionalnim trgovinskim sporazumima i što je sigurnosno stanje s etiopske strane granice nestabilno, zbog čega je prolazak tom regijom nesiguran³⁷.

Jedna trećina pomoći iz 10. ERF-a za Keniju upotrijebljena je za potporu malim poljoprivrednicima u aridnim i semiaridnim regijama, koji imaju vrlo malen utjecaj na cjelokupno gospodarstvo Kenije

73

EU je izdvojio 110,7 milijuna eura (32 % ukupnih financijskih sredstava za Keniju) za aridne i semiaridne regije u kojima pašnjačko stočarstvo i agrostočarstvo imaju prevladavajuću ulogu. U okruzima smještenima u aridnim i semiaridnim područjima živi 51 % cjelokupnog stanovništva Kenije i 56 % siromašnog stanovništva, pri čemu se siromaštvo definira kao život s manje od 30 eura mjesečno u ruralnim područjima i manje od 60 eura mjesečno u gradskim područjima³⁸.

74

Cilj projekta dobre poljoprivredne prakse bio je bolje upoznati male poljoprivrednike u aridnim i semiaridnim područjima s konzervacijskom poljoprivredom i dobrom poljoprivrednom praksom, uspostaviti poveznice s tržištima i povećati sigurnost opskrbe hranom.

1. Kad je riječ o ostvarenjima, 40 000 poljoprivrednika (0,42 % svih kenijskih poljoprivrednika) sada primjenjuje nove metode.
2. Kad je riječ o ishodima, prinosi poljoprivrednika koji su primjenjivali te metode povećali su se za 121 % po hektaru žitarica i za 98 % po hektaru mahunarki, dok su se troškovi proizvodnje smanjili za 22 % za žitarice i za 19 % za mahunarke. Nakon što se dobra poljoprivredna praksa ustali, nastavak postizanja rezultata ne ovisi o novim izvorima financiranja, zbog čega taj projekt uključuje snažan element održivosti.

75

Nacionalno tijelo za upravljanje sušama provodilo je projekte čiji je cilj bio povećati otpornost zajednica u aridnim i semiaridnim područjima na suše.

1. Kad je riječ o ostvarenjima, u okviru tih projekata pružena je potpora uvođenju preventivnih alata i povećanju lokalnih kapaciteta za učinkovito upravljanje sušama, i to provedbom 10 projekata strateške pripremljenosti u 10 okruga.
2. Kad je riječ o ishodima, zahvaljujući tim projektima smanjene su smrtonosne posljedice suše. Prema navodima nacionalnog tijela za upravljanje sušama stopa ugibanja stoke prijavljena u nekim okruzima bila je znatno manja od stope od 70 % koja je zabilježena tijekom prethodne suše u razdoblju 2009. – 2011. Na primjer, okruzi Marsabit i Samburu prijavili su stopu ugibanja stoke između 20 % i 40 % dok okrug Isiolo nije prijavio nijedan slučaj ugibanja.

76

Kad je riječ o učinku, tim je projektima povećana sigurnost opskrbe hranom u aridnim i semiaridnim područjima te su oni doprinijeli napretku Kenije na ljestvici svjetskog indeksa gladi. Rezultat Kenije na toj ljestvici smanjio se u razdoblju 2010. – 2018. s 28,0 na 23,3. Međutim, poljoprivredna proizvodnja malih poljoprivrednika u aridnim i semiaridnim područjima najvećim se dijelom upotrebljava za vlastitu potrošnju. To bi moglo dovesti do ograničenog učinka na cjelokupni razvoj Kenije.

Projekt programa za donošenje standarda i bolji pristup tržištu doprinio je povećanju izvoza hortikulturnih proizvoda

77

Svrha programa za donošenje standarda i bolji pristup tržištu bila je povećati konkurentnost kenijskih hortikulturnih proizvoda i pristup tržištu za te proizvode povećanjem sigurnosti opskrbe hranom. Jedan primjer ostvarenja u okviru tog projekta bilo je osiguravanje opreme za kenijsku službu za inspekciju zdravlja bilja (Kenya Plant Health Inspectorate Service, KEPHIS) kako bi mogla obavljati laboratorijske analize. Ishodi tog projekta uključivali su uklanjanje mahuna s popisa proizvoda na koje se primjenjuje ograničenje uvoza u EU. Još je jedan primjer zona bez voćnih muha za uzgajivače manga, čija je uspostava trenutačno u tijeku.

78

Sud je utvrdio da je program za donošenje standarda i bolji pristup tržištu doprinio povećanju izvoza i gospodarskom razvoju. Ulaganjem u visini od 12,1 milijuna eura (3 % ukupnih financijskih sredstava) pružena je potpora jednoj instituciji koja ima jasnu i nezamjenjivu ulogu u procesu izvoza poljoprivrednih proizvoda. Izvoz hortikulturnih proizvoda posljednjih se godina povećao. Iako se taj napredak ne može pripisati isključivo navedenom projektu, on je doprinio tom napretku. Osim toga, povećanje izvoza pokazuje da hortikulturni proizvodi Kenije imaju potencijala za izvoz i da kenijska služba za inspekciju zdravlja bilja pomaže u ostvarenju tog potencijala. Na slici 4. prikazano je povećanje izvoza hortikulturnih proizvoda.

Zaključci i preporuke

79

Ova revizija bila je usmjerena na djelotvornost bilateralne razvojne pomoći koja je pružena Keniji iz ERF-a, glavnog izvora financijskih sredstava EU-a za tu zemlju. Sud je ispitao usmjeravaju li Komisija i ESVD ERF djelotvorno na područja u kojima se njime najviše može doprinijeti smanjenju siromaštva u Keniji. Sud zaključuje da Komisija i ESVD nisu dokazali da je pomoć EU-a dodijeljena Keniji bila u dovoljnoj mjeri usmjerena na posebne potrebe te zemlje i da je usmjerena na područja u kojima se njome najviše može doprinijeti smanjenju siromaštva. Sud je također utvrdio da su mjerama financiranima sredstvima EU-a u okviru 10. ERF-a postignuta očekivana ostvarenja i ishodi, ali i da učinak na cjelokupni razvoj Kenije još nije dokazan.

80

Financijska sredstva dodijeljena iz 11. ERF-a za Keniju iznosila su 435 milijuna eura, što odgovara iznosu od otprilike 0,6 %poreznih prihoda Kenije. Komisija i ESVD dodijelili su otprilike 90 % financijskih sredstava za Keniju na temelju formule, bez obavljanja vlastite posebne procjene prepreka razvoju te zemlje i njezinih razvojnih ciljeva. Isto tako, u iznosima sredstava dodijeljenih za tu zemlju nisu uzeta u obzir bespovratna sredstva ili zajmovi drugih donatora.

81

Pri dodjeli financijskih sredstava iz ERF-a uzeti su u obzir svjetski pokazatelji upravljanja, ali tim procesom nije omogućeno da se pomoć poveže s napretkom u pogledu uspješnosti i upravljanja zemlje korisnice, njezine predanosti provedbi strukturnih reformi ili kontrole korupcije. Iako je Kenija tijekom posljednjih desetljeća ostvarila malen napredak u promicanju vladavine prava i borbe protiv korupcije, Sud nije pronašao dokaze da je EU zbog toga uveo dodatne uvjete za financiranje te zemlje sredstvima iz ERF-a.

82

Sud je utvrdio da je Komisija, što je bilo i u skladu s ciljem, u okviru 11. ERF-a najsiromašnijim zemljama dodijelila veće iznose financijskih sredstava nego u okviru 10. ERF-a. Najmanje razvijene zemlje i zemlje s niskim dohotkom primile su 85 % ukupnih dodijeljenih sredstava u usporedbi s 80 % u okviru 10. ERF-a.

83

Međutim, formula za izračun iznosa dodijeljenih sredstava dovela je do manjeg iznosa pomoći po glavi stanovnika u zemljama s brojnijim stanovništvom. Razlog je ležao u tome što je na vrijednost pokazatelja stanovništva primijenjena gornja granica od najviše 40 milijuna stanovnika i u tome što se ta vrijednost nije temeljila na ukupnom broju stanovnika relevantne zemlje, već na kvadratnom korijenu broja stanovnika. Da Komisija nije primijenila tu gornju granicu, najveći dio financijskih sredstava primile bi veće zemlje (vidjeti odlomke 25. – 36.).

1. preporuka – Potrebno je preispitati pristup dodjeli razvojne pomoći EU-a

Polazeći od primjera Kenije Komisija i ESVD trebali bi:

1. ispitati metodu EU-a za dodjelu financijskih sredstava među zemljama AKP-a i u relevantnim slučajevima uključiti Parlament, Vijeće i države članice;
2. uvesti posebne uvjete kojima će se uspostaviti jasna poveznica između iznosa dodijeljenih financijskih sredstava te prijašnje uspješnosti zemlje i predanosti vlade provedbi strukturnih reformi, uključujući vladavinu prava.

Preporučeni rok: kraj 2022.

84

Iako je raspoloživim financijskim sredstvima pokriven tek djelić razvojnih potreba Kenije, ta su sredstva raspoređena na velik broj područja, uključujući poljoprivredu, krizne situacije uzrokovane sušama, energetsku i prometnu infrastrukturu, izbore, upravljanje javnim financijama i pravosudni sustav. Nacionalni okvirni program Kenije za razdoblje 2014. – 2020. nije sadržavao procjenu toga hoće li i na koji način financijska sredstva iz ERF-a dodijeljena za ta područja dosegnuti dovoljnu kritičnu masu za postizanje bitnih rezultata. Isto tako, u njemu nije objašnjeno kako će sektori kojima se pruža potpora Keniji pomoći u smanjenju siromaštva više od drugih sektora (vidjeti odlomke 41. – 44.).

2. preporuka – Pri odabiru ključnih sektora u Keniji potrebno je procijeniti kritičnu masu

Komisija i ESVD trebali bi procijeniti je li je vjerojatno da će iznosi financijskih sredstava dodijeljeni za svaki sektor i unutar njega dosegnuti dovoljnu kritičnu masu za postizanje bitnih rezultata i objasniti tu vjerojatnost.

Preporučeni rok: kraj 2022.

85

Na primjer, Sud nije utvrdio razloge na temelju kojih su Komisija i ESVD odlučili da se neće pružiti izravna potpora proizvodnom sektoru. Mnoga gospodarstva koja su zabilježila znatan napredak u razvoju prošla su kroz preobrazbu iz poljoprivrednog u industrijsko gospodarstvo. U Keniji se to nije dogodilo: poljoprivreda i dalje čini jednu trećinu BDP-a te zemlje, dok proizvodnja čini tek 10 %, jednako kao i prije 40 godina. Još je jedan primjer kenijski sektor IKT-a, koji je 2017. zabilježio rast od 10,9 %, pri čemu je Kenija poznata po svojem kapacitetu za pružanje inovativnih usluga (vidjeti odlomke 45. – 47.).

86

Najveći dio financijskih sredstava iz 11. ERF-a, tj. iznos od 190 milijuna eura (44 % ukupnog iznosa), dodijeljen je za ključni sektor „Sigurnost opskrbe hranom i otpornost na klimatske nepogode”. Najveći dio potpore u tom sektoru usmjeren je na zajednice u aridnim i semiaridnim područjima i male poljoprivrednike, pri čemu je svrha osigurati im opskrbu hranom i veći dohodak. Ta će potpora vjerojatno dovesti do poboljšanja životnog standarda u tim zajednicama, ali ona ne doprinosi napretku u komercijalizaciji poljoprivrede i širenju prerade poljoprivrednih proizvoda (vidjeti odlomke 51. – 55.).

87

U nacionalnom okvirnom programu dodijeljeno je 175 milijuna eura za sektor infrastrukture te se u njemu navodi niz ambicija, uključujući mjere koje obuhvaćaju ulaganja znatnih resursa, kao što su razvoj novih izvora solarne energije i energije vjetra te prometne mreže (primjerice ceste i luke). Sud ne dovodi u pitanje važnost tih planova, ali smatra da je taj iznos sredstava premalen za provedbu svih tih planova ili postizanje znatnog utjecaja na razvoj tog sektora (vidjeti odlomke 56. – 62.).

88

Sektor „Odgovornost javnih institucija” primio je financijska sredstva u iznosu od 60 milijuna eura koja su bila usmjerena na tri sustava: izbore, upravljanje javnim financijama i pravosuđe. Iako se slaba vladavina prava i korupcija smatraju ozbiljnim preprekama razvoju Kenije, pomoć EU-a nije izravno usmjerena na ta područja. Sud nije pronašao objašnjenje za usmjeravanje financijskih sredstava na pružanje alternativa za zatvorske kazne i pravne pomoći siromašnijima umjesto izravne borbe protiv korupcije (vidjeti odlomke 63. – 67.).

89

Sud je ispitao i uzorak mjera u Keniji kojim je obuhvaćeno 53 % rashoda u okviru 10. ERF-a i procijenio jesu li tim mjerama postignuta očekivana ostvarenja, ishodi i učinak. Iako su tim projektima općenito postignuta očekivana ostvarenja i ishodi, Sud nije pronašao dokaze da su oni imali vidljiv učinak na cjelokupni razvoj te zemlje (vidjeti odlomke 45. – 78.).

3. preporuka – Potrebno je dati prednost održivom gospodarskom razvoju i vladavini prava u Keniji

Komisija i ESVD trebali bi dati prednost sektorima koji imaju potencijala za privlačenje izravnih stranih ulaganja, otvaranje radnih mjesta i povećanje izvoza te mjerama kojima se podupire vladavina prava, uključujući borbu protiv korupcije.

Preporučeni rok: kraj 2022.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Bettina Jakobsen, na sastanku održanom u Luxembourgu 16. lipnja 2020.

Prilozi

Prilog I. – Pokazatelji ljudskog razvoja u Keniji

Prilog II. – Brojčani podatci i tablice o gospodarstvu Kenije

Prilog III. – Popis razgovora obavljenih u okviru revizije

Tijekom revizijskog posjeta Keniji od 4. do 14. veljače 2019. revizori su se sastali sa sljedećim organizacijama:

• Njemačka gospodarska komora
• Francuska gospodarska komora
• German Business in Kenya Association
• Američka gospodarska komora
• Ministarstvo vanjskih poslova
• Ministarstvo financija
• Ministarstvo prometa, infrastrukture, stanovanja i urbanog razvoja
• Ministarstvo poljoprivrede
• Ministarstvo informacija, komunikacija i tehnologije
• Konza Technopolis Development Authority
• Europska investicijska banka (EIB)
• Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)
• Afrička razvojna banka
• Agence Française de Développement (AFD)
• predstavnici Danske, Francuske, Njemačke, Ujedinjene Kraljevine, Nizozemske, Italije i Švedske
• USAID Kenya
• regionalna podružnica Svjetske banke
• Organizacija za prehranu i poljoprivredu (FAO)
• Kenya Association of Manufacturers
• Kenya Plant Health Inspectorate Service
• posjeti cestovnim projektima, posjeti projektima u vezi sa sušama i poljoprivrednim projektima
• predstavnici kenijskog tijela nadležnog za autoceste: KENHA
• predstavnici okruga Marsabit, Isiolo i Laikipia
• predstavnici agencije Kenya Wildlife Service (KWS)
• predstavnici zadruge Anolei Women’s Cooperative, škola Loglogo Girls Secondary School, Isiolo Girls High School i Kamboe Primary School te programa za cijepljenje stoke.

Nadalje, održana je radionica u okviru koje se raspravljalo o relevantnosti ključnih sektora koje je EU odabrao i u kojoj su sudjelovali neovisni stručnjaci iz sljedećih organizacija:

• Critical Mass (skupina za podizanje razine osviještenosti o biciklistima)
• Flone Initiative (inicijativa za potporu ženama u prometnom sektoru)
• Kenya Alliance of Resident Association
• Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis (KIPPRA)
• Kenya National Commission on Human Rights
• kenijsko društvo Crvenog križa
• Institut za razvojne studije Sveučilišta u Nairobiju (Institute for Development Studies)
• Svjetska banka
• kenijska podružnica organizacije Amnesty International

Prilog IV. – Percepcija korupcije u Keniji

67 %	ispitanika smatra da se korupcija u prethodnih 12 mjeseci povećala
45 %	korisnika javnih usluga dalo je mito u posljednjih 12 mjeseci
71 %	ispitanika smatra da njihova vlada ne obavlja dobar posao kad je riječ o borbi protiv korupcije
54 %	ispitanika smatra da obični građani mogu imati ulogu u borbi protiv korupcije

Prilog V. Usporedba sredstava dodijeljenih za Keniju u okviru 10. i 11. ERF-a

Prilog VI. – Mjere financirane iz 10. ERF-a

Podsektor	Opis	Vrijednost sklopljenih ugovora u milijunima eura	% ukupnih dodijeljenih sredstava
Infrastruktura
Izgradnja cesta	Cesta od rijeke Merille do Marsabita, ruralne ceste u istočnoj regiji Kenije, nedostajuće cestovne veze i infrastruktura za nemotorizirani promet u Nairobiju, nadogradnja cesta do nacionalnih parkova Mount Kenya i Aberdare i unutar njih te izgradnja ceste preko rijeke Galane u nacionalnom parku Tsavo East.	177,6	45,4 %
Poljoprivreda i ruralni razvoj
Razvoj poljoprivrednog sektora	Istraživanje u području poljoprivredne produktivnosti (aridna i semiaridna područja), razvoj vrijednosnog lanca uzgoja sirka, ponovno uvođenje i komercijalizacija kasave za bolje životne uvjete primjenom modela cjelokupnog vrijednosnog lanca, produktivnost uzgoja kave, diversifikacija životnih uvjeta razvojem vrijednosnih lanaca uzgoja sirka i graha mungo, program za unaprjeđenje proizvodnje žitarica u Keniji te povećana produktivnost i profitabilnost malih poljoprivrednika promicanjem i širenjem dobre poljoprivredne prakse i konzervacijske poljoprivrede.	46,2	11,8 %
Upravljanje rizikom od suša	Poboljšanje životnih uvjeta stočara Samburua koji se bave pašnjačkim uzgojem, povećana otpornost zajednica na suše zahvaljujući inovativnim sustavima utemeljenima na tržištu, poboljšan odgovor i veća otpornost zajednica na suše, Instrument za ulaganja u okoliš zajednica II, upravljanje sušama u aridnim i semiaridnim područjima, promicanje i jačanje poduzeća i tržišnih sustava u aridnim i semiaridnim regijama u kojima često dolazi do suša, održivi životni uvjeti zahvaljujući razvoju vrijednosnog lanca za zajednice stočara u Turkani, osiguranje stoke na temelju indeksa, znanost kao izvor informacija za osmišljavanje mjera i donošenje političkih odluka na razini zajednica, povećanje kvalitete i količine usluga ekosustava, program zaštite vodotornjeva, ublažavanja klimatskih promjena i prilagodbe klimatskim promjenama, te neovisno prikupljanje informacija u šumi Embobut.	40,4	10,3 %
Otpornost na suše	Fond za nepredviđene izdatke u slučaju suše	9,7	2,5 %
Jačanje institucija	Tehnička pomoć za nacionalno tijelo za upravljanje sušama i upravljanje sušama u aridnim i semiaridnim regijama	14,4	3,7 %
Ruralni razvoj	Inicijative za razvoj zajednica	19,2	4,9 %
Upravljanje, trgovina i suradnja
Potpora prijenosu ovlasti	Razni projekti za potporu prijenosu ovlasti i lokalnom gospodarskom razvoju	17,6	4,5 %
Potpora civilnom društvu	Jačanje civilnog društva u svrhu djelotvornijeg sudjelovanja u demokratskom upravljanju i reformama, premošćivanje razlika provedbom programa odgovornog upravljanja.	4,0	1,0 %
Izbori	Potpora izbornoj reformi i procesu ustavnog referenduma	2,4	0,6 %
Pravna i pravosudna potpora	Tehnička pomoć ministarstvu pravosuđa	0,9	0,2 %
Razvoj trgovine i privatnog sektora	Potpora pregovorima o sveobuhvatnom sporazumu o gospodarskom partnerstvu, program EU-a i Kenije za donošenje standarda i bolji pristup tržištu (SMAP) – komponenta SMAP-a za privatni sektor, komponenta SMAP-a za kenijsku službu za inspekciju zdravlja bilja, SMAP (kenijski državni zavod za norme), SMAP (uprava za veterinarske usluge), tehnička pomoć za SMAP, opskrba laboratorijskom opremom za državni zavod za norme, upravu za veterinarske usluge i službu za inspekciju zdravlja bilja, administrativni sporazum sa Svjetskom bankom.	14,1	3,6 %
Tehnička suradnja	Projekti tehničke pomoći za razna ministarstva	7,4	1,9 %
Ugovor nije sklopljen		37,4	9,6 %
Ukupno		391,4	100,0 %

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

Cesta Merille – Marsabit (doprinos iz ERF-a: 88 milijuna eura, tj. 22 % 10. ERF-a i 50 % sektora „prometna infrastruktura”) posljednja je dionica autoceste duge 1 495 km kojom se povezuju Nairobi i Addis Abeba u Etiopiji. Cilj tog projekta bio je povećati održiv i pravedan gospodarski rast. Taj se cilj nije odražavao samo u pokazateljima rasta trgovine i BDP-a, već i u Ginijevom koeficijentu (mjerilo nejednakosti) i broju siromašnih, stopi zaposlenosti, udobnosti putnika i sigurnosti na cestama, što upućuje na snažniju društvenu komponentu.

Turističke staze u nacionalnim parkovima (doprinos iz ERF-a: 13 milijuna eura) bile su ponajprije usmjerene na povećanje broja posjetitelja nacionalnih parkova, primjerice nadogradnjom pristupnih cesta u nacionalnim parkovima Mount Kenya i Aberdares.

Projekti za unaprjeđenje gradskih cesta u Nairobiju (doprinos iz ERF-a: 31 milijun eura) bile su usmjerene na pravedan gospodarski rast poboljšanjem funkcioniranja prometa i upravljanja prometom u Nairobiju i njegovoj periferiji. Očekuje se da će uz ciljane institucije za izgradnju kapaciteta koristi ostvariti širok spektar društvenih i gospodarskih aktera, i to u obliku povećane pristupačnosti, smanjenih troškova prijevoza, razvoja privatnog sektora i prilika za zapošljavanje. Za taj projekt upotrebljavali su se, na primjer, sljedeći pokazatelji: stopa rasta BDP-a, Ginijev koeficijent, podatci o trgovini, broj siromašnih stanovnika, stopa nezaposlenosti, smanjenje onečišćenja te povećanje udobnosti i sigurnosti.

Cilj programa za unaprjeđenje proizvodnje žitarica (doprinos iz ERF-a: 27,1 milijun eura) bio je pružiti potporu malim poljoprivrednicima u postupnom prijelazu sa samoopskrbne poljoprivrede na komercijalnu poljoprivredu povećanjem prinosa niza usjeva.

Svrha projekta u području poljoprivredne produktivnosti (doprinos iz ERF-a: 4 milijuna eura) bila je povećati dobrobit kućanstava u aridnim i semiaridnim regijama poboljšanjem produktivnosti, stavljanja proizvoda na tržište i razina dohotka. Svrha je bila smanjiti broj stočara koji se bave pašnjačkim uzgojem i žive ispod praga siromaštva te smanjiti udio djece s teškoćama uzrokovanima neodgovarajućom prehranom.

Svrha mjera usmjerenih na dobru poljoprivrednu praksu (doprinos iz ERF-a: 9,5 milijuna eura) bila je pružiti potporu malim poljoprivrednicima, posebice onima koji se bave samoopskrbnom poljoprivredom, kako bi povećali produktivnost.

Svrha fonda za nepredviđene izdatke u slučaju suše (doprinos iz ERF-a: 9,7 milijuna eura) bila je ubrzati odgovor na sušna razdoblja radi zaštite postojeće kenijske baze imovine, i to prethodnom uspostavom pričuve za financiranje koja se može upotrijebiti bez čekanja na odaziv na zahtjeve za pomoć. Time bi se trebala povećati otpornost zajednica u aridnim i semiaridnim regijama na suše i smanjiti broj ljudi kojima je potrebna pomoć u hrani.

Cilj projekata potpore za životne uvjete (doprinos iz ERF-a: 1,7 milijuna eura) bio je promicati diversifikaciju stočarstva, potaknuti uspostavu otpornih tržišta stoke i stočnih proizvoda te konsolidirati bazu znanja radi snažnijeg ublažavanja klimatskih promjena i veće usmjerenosti na tržište.

Svrha programa za donošenje standarda i bolji pristup tržištu (SMAP, doprinos iz ERF-a: 12,1 milijun eura) u sektoru „Odgovornost javnih institucija” bila je ojačati pravni okvir i institucijsku infrastrukturu za ispitivanje i certificiranje proizvoda utemeljenih na biljkama i životinjama. Jedan od ciljeva tog projekta bila je potpora izvozu, ali među dionicima koji su ostvarili koristi od laboratorijskog ispitivanja proizvoda bili su i mali poljoprivrednici.

Prilog VII. – Mjere financirane iz 11. ERF-a

Održiva infrastruktura
ERF br.	Podsektor	Opis	Sklopljeni ugovori (u milijunima eura)	% ukupnih dodijeljenih sredstava
11. ERF	Energija i promet	Potpora energetskom i prometnom sektoru Kenije	12,8	2,9 %
	Infrastruktura	Doprinos Fondu za poticanje ulaganja u Africi za potporu energetskom i prometnom sektoru Kenije – luka Mombasa	19,6	4,5 %
	Promet	Program gradske mobilnosti	-	0,0 %
	Energija	Doprinos Platformi za ulaganja u Africi za potporu energetskom sektoru Kenije	7,0	1,6 %
	Ruralne ceste	Ruralne ceste otporne na klimatske promjene, mješovito financiranje preko Fonda za poticanje ulaganja u Africi (s francuskom razvojnom agencijom, AFD)	30,0	6,9 %
	Ukupno za sektor		69,3	15,9 %
Sigurnost opskrbe hranom i otpornost na klimatske nepogode
ERF br.	Podsektor	Opis	Sklopljeni ugovori (u milijunima eura)	% ukupnih dodijeljenih sredstava
11. ERF	Razvoj poljoprivrednog sektora	Potpora procesu preobrazbe poljoprivrede i decentraliziranom upravljanju zemljištem	15,8	3,6 %
	Upravljanje rizikom od suša	Zaustavljanje kriznih situacija uzrokovanih sušama: potpora upravljanju rizikom od suša i koordinaciji u tom području	29,7	6,8 %
	Otpornost na suše	Zaustavljanje kriznih situacija uzrokovanih sušama: infrastrukture otporne na klimatske promjene za poboljšanu opskrbu vodom i sanitarne usluge u aridnim i semiaridnim područjima	19,3	4,4 %
	Otpornost na suše	Zaustavljanje kriznih situacija uzrokovanih sušama: potpora za stvaranje otpornih životnih uvjeta i upravljanje rizikom od suša	30,1	6,9 %
	Razvoj poljoprivrednog sektora	Intervencija Agri-biz: dostojna radna mjesta za mlade i žene u poljoprivrednim vrijednosnim lancima u Keniji	23,2	5,3 %
	Razvoj poljoprivrednog sektora	Intervencija Agri-Fi: Potpora produktivnoj poljoprivredi	45,0	10,3 %
	Ukupno za sektor		163,0	37,5 %
Odgovornost javnih institucija
11. ERF	Pomoć pri održavanju izbora	Dugoročni program pomoći pri održavanju izbora	5,0	1,1 %
	Vladavina prava	Program pravnog osnaživanja i pružanja pomoći	29,1	6,7 %
	Upravljanje javnim financijama	Javna odgovornost i pružanje usluga	26,0	6,0 %
	Ukupno za sektor		60,1	13,8 %
Mjera potpore
11. ERF	Mjera potpore	Mjera potpore	2,9	0,7 %
	Suradnja i dijalog	Instrument za suradnju i dijalog	5,0	1,1 %
	Ukupno za sektor		7,9	1,8 %
	SVEKUPUNO		300,4	69,0 %

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

Pojmovnik

Delegacija EU-a: struktura koju je uspostavila Europska komisija i koja zastupa interese EU-a i njegovih građana u zemljama domaćinima diljem svijeta.

Europska investicijska banka: banka EU-a koja je u vlasništvu država članica EU-a i zastupa njihove interese. Blisko surađuje s drugim institucijama EU-a s ciljem provedbe politike EU-a.

Europski razvojni fond: glavni instrument s pomoću kojeg EU pruža razvojnu pomoć afričkim, karipskim i pacifičkim zemljama te prekomorskim zemljama i područjima.

Izrada razvojnih programa: proces donošenja odluka tijekom kojeg Europska služba za vanjsko djelovanje i Komisija utvrđuju strategije i prioritete za pružanje pomoći te iznose sredstava koja će se dodijeliti.

Milenijski razvojni ciljevi: globalne ciljne vrijednosti za smanjenje siromaštva i oblika u kojima se ono pojavljuje do 2015. Utvrdili su ih svjetski čelnici i glavne razvojne institucije na Milenijskom sastanku na vrhu Ujedinjenih naroda u rujnu 2000.

Mješovito financiranje: kombiniranje zajmova i bespovratnih sredstava u svrhu privlačenja dodatnog kapitala.

Održivost: kapacitet određenog razvojnog projekta da se njegovi rezultati održe onoliko dugo koliko je potrebno (tj. projekt je dovoljno dobro etabliran, samodostatan i/ili financira se kako bi nastavio).

Plan za promjenu: plan EU-a za razvojnu politiku, kojim je uveden niz ključnih načela i prioriteta za povećanje učinka i djelotvornosti pomoći.

Pokazatelj ishoda: mjerljiva varijabla koja pruža informacije za evaluaciju posljedica ostvarenja za korisnike.

Pokazatelj ostvarenja (naziva se i pokazateljem procesa): mjerljiva varijabla koja pruža informacije za evaluaciju onoga što je proizvedeno ili postignuto određenim projektom ili programom.

Pokazatelj učinka: mjerljiva varijabla koja pruža informacije o dugoročnim posljedicama dovršenog projekta ili programa koje mogu biti društveno-gospodarske, financijske ili mogu utjecati na okoliš.

Pokazatelj uloženih resursa: mjerljiva varijabla koja pruža informacije o ljudskim, financijskim, fizičkim, administrativnim ili regulatornim resursima uloženima u provedbu određenog projekta ili programa.

Rezultat: neposredne posljedice određenog projekta ili programa po njegovu dovršetku, kao što su veća zapošljivost polaznika tečaja ili poboljšan pristup nekom području zbog novoizgrađene ceste.

Siromaštvo: situacija u kojoj određeni pojedinac ne raspolaže resursima za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba i u kojoj mu je uskraćena prilika da sudjeluje u društvu.

Popis pokrata

AFD: Agence Française de Développement (francuska razvojna agencija)

AKP: afričke, karipske i pacifičke države

BDP: bruto domaći proizvod

DCI: Development Cooperation Instrument (Instrument za razvojnu suradnju)

EIB: Europska investicijska banka

ERF: Europski razvojni fond

ESVD: Europska služba za vanjsko djelovanje

FAO: Organizacija Ujedinjenih naroda za hranu i poljoprivredu

GU DEVCO: Glavna uprava za razvoj i suradnju

GU ECHO: Glavna uprava za europsku civilnu zaštitu i europske operacije humanitarne pomoći

GU: glavna uprava Europske komisije

IKT: informacijska i komunikacijska tehnologija

JPP: javno-privatno partnerstvo

MMF: Međunarodni monetarni fond

OECD: Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj

SMAP: program za donošenje standarda i bolji pristup tržištu

UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

UN: Ujedinjeni narodi

Odgovori Komisije i Europske službe za vanjsko djelovanje

Sažetak

Kenija je funkcionalna demokracija, najveće i najviše diversificirano gospodarstvo u istočnoj Africi te regionalno prometno, financijsko i trgovinsko čvorište. Kenija je 2014. postala zemlja s nižim srednjim dohotkom, jedina takva u istočnoj Africi uz Sudan. Kenija sa svojim vojnicima sudjeluje u mirovnoj misiji Afričke unije u Somaliji (AMISOM) te pruža utočište za više od 0,5 milijuna izbjeglica iz Somalije i Južnog Sudana. Kenija je strateška zemlja u široj regiji Roga Afrike koju s EU-om povezuju određeni interesi, liberalne i demokratske vrijednosti te multilateralni programi. Ima potencijal da bude čimbenik stabilizacije u regiji.

Demokracija u Keniji i dalje je nestabilna te je zemlja suočena s trajnim nejednakostima, etničkim podjelama i problemima s upravljanjem, kao što su korupcija i izborno nasilje. Ti problemi moraju se riješiti jer oni mogu onemogućiti širenje vladavine prava i otežati gospodarski razvoj u toj zemlji. Nakon što je ponovno izabran 2017., predsjednik Uhuru Kenyatta pokrenuo je ambiciozni razvojni Plan s četirima velikim ciljevima (engl. Big Four Agenda), pojačao je borbu protiv korupcije, što je dovelo do uhićenja niza istaknutih političara, te je pokrenuo plan za pomirbu s vođom oporbe.

U tom kontekstu, a nakon što je tijekom općih izbora 2017. u Keniji došlo do određenih teških trenutaka, EU želi poboljšati svoje odnose s tom zemljom. Kroz dijalog i suradnju EU je već pridonio gospodarskom i socijalnom napretku u Keniji. EU sada želi uspostaviti partnerski odnos s Kenijom, jačanjem ulaganja radi potpore Planu s četirima velikim ciljevima, produbljivanjem dijaloga i suradnjom u pitanjima od zajedničkog interesa, kao što su održiv razvoj kojim se otvaraju nova radna mjesta, suzbijanje terorizma ili borba protiv klimatskih promjena, te uspostavljanjem savezništva u pitanjima mira i sigurnosti u široj regiji te u pogledu multilateralnih programa.

Uz potporu u okviru suradnje s EU-om Kenija je ostvarila znatan gospodarski, socijalni i institucijski razvoj.

• Udio Kenijaca koji žive ispod međunarodne granice siromaštva (1,90 USD dnevno prema paritetu kupovne moći iz 2011.) smanjio se s 43,6 % u 2005./2006. na 35,6 % u 2015./2016. Stopa siromaštva među najnižima je u istočnoj Africi i niža je od regionalnog prosjeka za supsaharsku Afriku.
• Prema najnovijoj ljestvici lakoće poslovanja Svjetske banke iz 2020., privlačnost Kenije među ulagačima poboljšala se za dodatnih šest mjesta pa se Kenija sada nalazi na 56. mjestu među 190 gospodarstava. To je treći put da se Kenija pomaknula prema gore na toj ljestvici (2017. bila je na 92. mjestu, 2018. na 80., a 2019. na 61.). Veleposlanik EU-a vodio je 2019. poslovni sastanak zajedno s predsjednikom Kenyattom, na kojemu su predstavnici privatnog sektora dobili mogućnost da iznesu svoje probleme i pozovu na provođenje reformi.
• Europska Unija neumorno je radila na pitanju rodne ravnopravnosti, osobito u politici. Kenija je 2010. donijela novi ustav kojim je radikalno izmijenjen ustroj njezinih političkih institucija. Među ključnim odredbama tog ustava bile su i klauzule o većoj ravnoteži u zastupljenosti oba spola. Europska unija nastavlja podupirati inicijative kojima se nastoji poticati rodna ravnopravnost. Primjerice, Europska unija 2019. djelomično je financirala vrlo uspješnu reality emisiju „Predsjednica”.

Uvod

Odlomci od 8. do 10. – Razvojna pomoć

Razvojna politika EU-a treba se provoditi u okviru načela i ciljeva vanjskog djelovanja Unije. U članku 21. Ugovora kao jedan od ciljeva vanjskog djelovanja EU-a navodi se (d) poticanje održivog gospodarskog, socijalnog i ekološkog razvoja zemalja u razvoju, uz primarni cilj iskorjenjivanja siromaštva. U članku 208. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) navodi se da je primarni cilj razvojne suradnje EU-a smanjivanje siromaštva, a dugoročno i njegovo iskorjenjivanje.

U Uredbi Vijeća (EU) 2015/322 od 2. ožujka 2015. o provedbi 11. europskog razvojnog fonda (ERF), utvrđuje se da bi ERF trebao pridonositi:

1. poticanju održivog i uključivog gospodarskog, socijalnog i okolišnog razvoja;
2. konsolidaciji i podupiranju demokracije, vladavine prava, dobrog upravljanja, ljudskih prava i relevantnih načela međunarodnog prava; i
3. provedbi pristupa koji se temelji na pravima te koji obuhvaća sva ljudska prava.

Stoga se u okviru razvojne suradnje EU-a vodi računa o ravnoteži među složenim ciljevima koji se nastoje ostvariti razvojnom politikom.

Komisija i ESVD smatraju važnim da se razvojnu pomoć EU-a za Keniju ocjenjuje u okviru pravnog okvira za razvojnu suradnju EU-a.

Opažanja

Odlomci od 25. do 36. – Općenito o dodjeljivanju sredstava iz ERF-a

Odlomci od 27. do 32. – Komisija je 90 % financijskih sredstava iz ERF-a za Keniju dodijelila na temelju standardiziranog pristupa koji se primjenjuje na sve zemlje AKP-a.

Metodologija koja se koristi za dodjeljivanje sredstava za zemlje obuhvaćene ERF-om dio je općeg postupka izrade programa, a ne zaseban postupak.

Komisija i ESVD dodijelili su sredstva za Keniju na temelju procjene njezinih potreba, kapaciteta i uspješnosti koji su izraženi u okviru kvantitativne i kvalitativne analize u skladu s kriterijima iz Plana za promjenu i Sporazuma iz Cotonoua. Komisija i ESVD podsjećaju na to da utvrđivanje razvojnih ciljeva svake pojedine zemlje i procjenjivanje (i usporedba) manjka sredstava nije obuhvaćeno ciljem metodologije za dodjelu sredstava.

Za svaku metodu dodjele financijskih sredstava potrebne su usporedive procjene. Konkretne potrebe i prijašnja uspješnost Kenije odražavale su se u pokazateljima koji su odabrani za model za dodjelu sredstava. Kvalitativnim usklađivanjem dodatno se omogućilo uzimanje u obzir posebne procjene zemlje i usklađivanje početne dodjele za iznos do 25 %, što je u slučaju Kenije dovelo do usklađivanja od 10 %. Države članice preispitale su konačnu procjenu i smatrale su da je ona primjerena jer nisu predložile nikakva daljnja usklađivanja.

Komisija i ESVD procjenjivali su i uspoređivali zemlje primjenom usporedivih pokazatelja za potrebe (uzimajući u obzir, među ostalim, kretanja gospodarskog i socijalnog/ljudskog razvoja i kretanje rasta te pokazatelje ranjivosti i nestabilnosti), kapacitete i uspješnost, kako se to zahtijeva u Sporazumu iz Cotonoua i Planu za promjenu kako slijedi:

• stanovništvo (S); pozitivno korelirano: s porastom stanovništva raste i dodjela sredstava,
• bruto nacionalni dohodak po stanovniku (BND/st.): pokazatelj potreba i kapaciteta te približna vrijednost za siromaštvo; negativno koreliran: s porastom BND-a po stanovniku smanjuje se dodjela sredstava,
• indeks ljudskih resursa: pokazatelj potreba koji odražava stanje ljudskog razvoja u određenoj zemlji i usko je povezan s milenijskim razvojnim ciljevima; negativno koreliran: s porastom indeksa ljudskih resursa po stanovniku smanjuje se dodjela sredstava,
• indeks gospodarske ranjivosti: pokazatelj ranjivosti i nestabilnosti kojim se mjere strukturna ograničenja rasta koja se pokazuju izloženošću egzogenim šokovima i njihovom učestalošću; pozitivno koreliran: s porastom ranjivosti raste i dodjela sredstava,
• svjetski pokazatelji upravljanja: pokazatelj obveza, uspješnosti i učinka u kojem se objedinjuju šest dimenzija upravljanja: stoga su upravljanje, vladavina prava i kontrola korupcije prisutni u formuli te su slabosti povezane s vladavinom prava i kontrolom korupcije imale negativan učinak na dodjelu sredstava za Keniju.

S obzirom na to da je većina prethodno navedenih pokazatelja složena, Kenija je procijenjena u mnogim dimenzijama potreba i uspješnosti te je na temelju njih uspoređena s drugim zemljama AKP-a:

• vrijednost proizvedena u gospodarstvu po stanovniku,
• pothranjeno stanovništvo,
• stopa smrtnosti djece u dobi do pet godina,
• bruto stopa upisa u srednje škole,
• stopa pismenosti odraslih,
• zabačenost zemlje,
• koncentriranost izvoza robe i nestabilnost izvoza robe i usluga,
• udjeli poljoprivrede, šumarstva i ribarstva u gospodarstvu i nestabilnost poljoprivredne proizvodnje,
• udio stanovništva u priobalnim područjima niske nadmorske visine: žrtve prirodnih katastrofa,
• postupanje i odgovornost,
• politička stabilnost i nepostojanje nasilja, djelotvornost vlade,
• kvaliteta regulatornog okvira,
• vladavina prava,
• kontrola korupcije³⁹.

Zbog relativno loše uspješnosti u vladavini prava i kontroli korupcije smanjen je iznos dodijeljenih sredstava za Keniju, ali on nije smanjen na nulu jer je uspješnost u području upravljanja u međudjelovanju s drugim kriterijima potreba i kapaciteta. Cilj dodjele sredstava nije bio isključiti zemlje iz buduće bilateralne suradnje na temelju jednog pokazatelja ili podskupine pokazatelja. To ne bi bilo u skladu sa Sporazumom iz Cotonoua. Predanost zemalja strukturnim promjenama nedefiniran je kriterij koji nije predviđen u smjernicama politike.

Istodobno s postupkom dodjele sredstava, delegacije EU-a analizirale su potrebe i razvojne ciljeve partnerskih zemalja u skladu s njihovim nacionalnim razvojnim planovima. U slučaju Kenije, razvojna strategija zemlje, plan „Vizija za 2030.”, ugrađena je u nacionalni okvirni program pa je time i provedena sveobuhvatna procjena potreba te zemlje.

Odlomci od 32. do 36. – Zemlje s velikim brojem stanovnika kao Kenija primile su razmjeno manje iznose financijskih sredstava

Cilj dodjele sredstava bio je dodijeliti više sredstava zemljama s najvećim potrebama, kako je utvrđeno u Planu za promjenu. Taj je cilj ostvaren povećanjem iznosa dodijeljenih sredstava za najmanje razvijene zemlje i zemlje s niskim dohotkom te smanjenjem tog iznosa za zemlje s višim srednjim dohotkom i zemlje s visokim dohotkom, kako to potvrđuje i Revizorski sud. Cilj je bio da se ne precrta dodjela sredstava iz 10. ERF-a, što dokazuje činjenica da se dodjele sredstava iz 11. ERF-a razlikuju od onih iz 10. ERF-a (vidjeti Prilog V.).

Kenija je dobila manji iznos sredstava jer je jedna od pet najmnogoljudnijih zemalja AKP-a. Primjena gornje granice s obzirom na broj stanovnika uobičajena je praksa u modelima za dodjelu pomoći, kao što je dodjela koja se temelji na uspješnosti, koju koriste multilateralne razvojne banke. To je od ključne važnosti „kako bi se izbjeglo da najmnogoljudnije zemlje dobivaju velike udjele u ukupnom iznosu pomoći”⁴⁰.

Nadalje, Komisija ne koristi izjednačavanje „pomoći po stanovniku” kao kriterij za dodjelu pomoći te ne smatra da je dobivanje sličnih razina pomoći po osobi u svim zemljama idealna referentna vrijednost za dodjelu pomoći. Osim toga, takvim bi se pristupom zanemarivala i dinamika ekonomija razmjera u službenoj razvojnoj pomoći.

Odlomci od 37. do 67. – Izrada programa za 11. ERF u Keniji

Odlomci od 37. do 40. – „Plan za promjenu”

U Komisijinim smjernicama za izradu programa navodi se da je za dostizanje kritične mase pri odabiru sektora potrebno uzeti u obzir znanje, ljudske resurse (uključujući kapacitet za dijalog o politici) i financijska sredstva. U Planu za promjenu daje se okvir za izradu programa preuzimanjem obveza u pogledu povećanja sredstava za i. dobro upravljanje, ljudska prava i demokraciju; i ii. uključiv i održiv gospodarski rast u cilju ljudskog razvoja. U okviru tog drugog prioriteta, Plan za promjenu usmjeren je na socijalnu zaštitu, zdravstvo i obrazovanje, jače poslovno okruženje i dublju regionalnu integraciju te održivu poljoprivredu i energetiku.

Uključiv i održiv gospodarski rast od ključne je važnosti za dugoročno smanjenje siromaštva, a obrasci rasta podjednako su važni kao i stope rasta. U tu svrhu, EU nastoji poticati uključiviji rast, koji obilježava mogućnost ljudi da sudjeluju u stvaranju bogatstva i otvaranju novih radnih mjesta te da imaju koristi od toga. Od ključne je važnosti promicanje dostojanstvenog rada, koji obuhvaća otvaranje novih radnih mjesta, jamčenje prava na radu, socijalnu zaštitu i socijalni dijalog.

Odlomci od 41. do 47. – Razlozi za odabir sektora nisu dovoljno jasni

Komisija i ESVD odabrali su ključne sektore za potporu za 2014. na temelju nacionalnog razvojnog plana Kenije („Vizija za 2030.”) i programa za njegovu provedbu koji su poznati kao srednjoročni planovi. Za odabir podsektora poljoprivrede i prometa važna je bila evaluacija suradnje Europske unije i Kenije u razdoblju od 2006. do 2012., koja je već u znatnoj mjeri bila provedena u trenutku izrade nacionalnog okvirnog programa za 11. ERF. Tom evaluacijom dobiveni su dodatni razlozi na temelju kojih je zaključeno da bi potpora tim područjima imala znatan potencijal i učinak u pogledu smanjenja siromaštva pa bi je stoga trebalo nastaviti. Europska unija prilagodila je 2018. nacionalni okvirni program za 11. ERF Planu s četirima velikim ciljevima preusmjeravanjem prvog ključnog sektora povezanog s poljoprivredom na cilj „otvaranje novih radnih mjesta i otpornost”.

Kad je riječ o poljoprivrednom sektoru, najveća komparativna prednost Kenije moglo bi biti proširenje poljoprivrednih lanaca vrijednosti na preradu. Komisija želi istaknuti da su na to bila usmjerena dva projekta financirana iz sredstava 11. ERF-a, pod nazivom „Potpora produktivnim i prilagođenim malim poljoprivrednim gospodarstvima integriranima u tržište, uključujući doprinos Investicijskom instrumentu za Afriku” (AgriFi) i „Agri-biz: Dostojanstvena radna mjesta za mlade i žene u poljoprivrednom lancu vrijednosti u Keniji” (AgriBiz).

Komisija i ESVD slažu se s time da su urbanizacija i rast stanovništva glavni čimbenici zbog kojih je potrebno otvaranje novih radnih mjesta u gradovima i oko gradova. Međutim, trebalo bi napomenuti da je znatan iznos potpore bio planiran za poboljšanje gradske infrastrukture (10. ERF: Veze koje nedostaju – Gradske ceste u Nairobiju; 11. ERF: Program za gradsku mobilnost u Nairobiju) pa je stoga bio usmjeren na uklanjanje jedne od glavnih prepreka oslobađanju punog potencijala Nairobija za otvaranje novih radnih mjesta. Komisija bi željela naglasiti i to da se otvaranje novih radnih mjesta ne može ostvariti samo u proizvodnji, već i u uslugama. Jedan od ključnih sektora usluga u Nairobiju sektor je financijskih usluga, a na njega izravan koristan učinak ima potpora EU-a koja je usmjerena na pristup financiranju u poljoprivredi i energetici (važan element nacionalnog okvirnog programa iz 11. ERF-a).

Komisija i ESVD podupiru reforme poslovnog okruženja suradnjom s lokalnim privatnim sektorom i kenijskom Vladom, u okviru koje se promiču transparentni i pošteni postupci javne nabave te odluke o ulaganjima kojima se pružaju mogućnosti lokalnom proizvodnom sektoru, kao što je program za donošenje standarda i bolji pristup tržištu (SMAP) u okviru 10. ERF-a.

Komisija se slaže s Revizorskim sudom da je kenijski sektor IKT-a dinamičan i ima znatan potencijal za otvaranje novih radnih mjesta. Zbog toga je izvršna potpredsjednica Komisije Margrethe Vestager posjetila Keniju početkom 2020., nakon čega je uslijedio zajednički posjet delegacije EU-a i UN-a kenijskom ministru za IKT. EU tom sektoru u cjelini posvećuje pozornost u okviru tekuće faze koja prethodi izradi programa za instrument koji će naslijediti 11. ERF.

Odlomci od 48. do 50. – Koordinacija donatora imala je ograničen utjecaj na odabir ključnih sektora

Komisija i ESVD žele naglasiti da vrlo blisko surađuju s drugim donatorima u okviru sektorskih radnih skupina. Stoga su bili dobro upoznati s prioritetima drugih donatora, što dokazuje i matrica donatora u okviru nacionalnog okvirnog programa. Suradnja s drugim donatorima utjecala je na Komisijin i ESVD-ov odabir ključnih sektora. Iako Komisijin nacionalni okvirni program, regionalni okvirni program i tematske intervencije zajedno čine sveobuhvatan odgovor te su dostigli znatne iznose, oni bi se sami za sebe suočili s rizikom od nemogućnosti da zadovolje potrebe, koje su bile prevelike za bilo kojeg pojedinačnog razvojnog partnera. Međutim, zajednički učinak aktivnosti raznih razvojnih partnera pojačao je učinak svakog pojedinog razvojnog partnera.

Iako je točno da zajednička strategija suradnje objavljena 2015. nije, kao dokument, mogla utjecati na izradu nacionalnog okvirnog programa iz 11. ERF-a, koji je izrađen godinu dana ranije, to ne bi smjelo prikriti činjenicu da je bliska suradnja među državama članicama EU-a i dinamika koja je proizašla iz zajedničke strategije suradnje postojala već 2014. Stoga u izradi nacionalnog okvirnog programa iz 11. ERF-a nisu uzeta u obzir samo konkretna područja u kojima su države članice EU-a (uključujući njihove razvojne financijske institucije) i Europska investicijska banka bile aktivne, već i različita razdoblja planiranja. Primjerice, kad je riječ o potpori poljoprivredi, Odlukom Komisije C (2015)7454 final, koja je donesena u okviru provedbe 11. ERF-a, propisuje se nastavak zajedničke potpore politike u poljoprivrednom sektoru. Ta zajednička potpora politike u poljoprivrednom sektoru započela je tijekom 10. ERF-a između EU-a, Njemačke i Švedske. Ta odluka utjecala je na odabir sektora za 11. ERF.

Odlomci od 51. do 55. – Pomoć za poljoprivredu uključivala je potporu za sigurnost opskrbe hranom, ali nije bila dovoljno usmjerena na rast i produktivnost tog sektora

Komisija i ESVD žele naglasiti da se u nekoliko studija dokazalo da je potencijal za smanjenje siromaštva koji ulaganja u poljoprivredni sektor imaju u Africi veći nego u svim ostalim sektorima. Primjerice, Svjetska banka procijenila je da je „učinak sudjelovanja poljoprivrednog rasta (na smanjenje siromaštva) u prosjeku 1,5 do 2 puta veći od učinka nepoljoprivrednih sektora”⁴¹). Nakon preispitivanja 11. ERF-a u sredini programskog razdoblja 2017., taj je sektor preusmjeren sa sektora „Sigurnost opskrbe hranom i otpornost na klimatske nepogode” na sektor „Otvaranje novih radnih mjesta i otpornost”, a dodijeljena sredstva za taj sektor povećana su na 228,5 milijuna EUR. Stoga je potpora EU-a za Keniju prilagođena upravo zato da bi se odgovorilo na pitanja otvaranja novih radnih mjesta za mlade u Keniji te dala potpora poljoprivrednoj industriji i preradi poljoprivrednih proizvoda. Primjerice, prema stanju iz svibnja 2020., u okviru programa AgriFi Kenija osigurana su bespovratna sredstva za 14 poduzeća, kojima se sufinanciraju poslovni planovi usmjereni na 124 545 malih poljoprivrednika, u cilju izravnog otvaranja najmanje 10 000 novih radnih mjesta.

Komisija želi naglasiti i to da je velik dio sredstava iz nacionalnog okvirnog programa bio usmjeren na rast i produktivnost u poljoprivredi. Od 145,5 milijuna EUR, više od polovine sredstava dodijeljenih prvom ključnom sektoru (60 %) bilo je namijenjeno podupiranju rasta i produktivnosti u tom sektoru (najmanje 88,5 milijuna EUR kroz program mješovitog financiranja AgriFi (45 milijuna EUR) i program mješovitog financiranja AgriBiz (43,5 milijuna EUR). Osim toga, iznos od 36,6 milijuna EUR još uvijek je pod provedbom u okviru 10. ERF-a – u okviru kenijskog programa za unapređenje proizvodnje žitarica (KCEP) te programa za povećanje poljoprivredne produktivnosti i profitabilnosti te dobru poljoprivrednu prasku u aridnim i semiaridnim regijama (IPP-GAP), koji isto tako pridonose rastu i produktivnosti u poljoprivrednom sektoru.

Odlomci od 56. do 62. – Pomoć za infrastrukturu ima relevantnu ulogu, ali planovi nisu realistični s obzirom na dostupna financijska sredstva

Ključni sektor „Održiva infrastruktura” odabran je na temelju iskustva stečenog u okviru 10. ERF-a, tada aktualne evaluacije potpore EU-a za Keniju u razdoblju od 2006. do 2012. i čvrstih stajališta vlade partnerske zemlje koji su pokazali da je njegov učinak na gospodarski rast bio visok.

Komisija se slaže s Revizorskim sudom da je iznos od 175 milijuna EUR premalen u usporedbi s potrebama u sektoru infrastrukture. Međutim, nacionalni okvirni plan iz 11. ERF-a izrađen je imajući na umu: (a) da će se u ta područja ulagati i druga sredstva EU-a u okviru tematskih i regionalnih programa⁴² te da će se zahvaljujući mješovitom financiranju znatno povećati učinak bespovratnih sredstava EU-a; (b) da će se djelovanjem država članica EU-a povećati „otisak” EU-a; (c) da će se pojaviti i drugi razvojni partneri sa svojim financiranjem. Ako su potrebe određenog ključnog sektora prevelike da bi ih razvojni partner mogao sam zadovoljiti, jedini način da se ostvari napredak udruživanje je sredstava, primjenom jedne od glavnih tema Plana za promjenu – partnerstva.

Iznosu potpore EU-a za energetsku i prometnu infrastrukturu iz nacionalnog okvirnog programa (175 milijuna EUR) moraju se pribrojiti sredstva iz tematskih i regionalnih programa EU-a, čiji se učinak multiplicirao mješovitim financiranjem zajmovima razvojnih financijskih institucija. Mješovito financiranje, u okviru kojeg se učinak bespovratnih sredstava EU-a povećava dodatnim sredstvima iz zajmova razvojnih financijskih institucija, isto je predviđen kao poželjan oblik provedbe u nacionalnom okvirnom programu iz 11. ERF-a.

Osim toga, Komisija naglašava da pri razmatranju novih načina financiranja, kao što su mješovito financiranje i proračunska jamstva, treba uzeti u obzir i dodatna financijska sredstva koja se time privlače, a ne samo korištenu sastavnicu bespovratnih sredstava (ili rezervacija u slučaju jamstava). Izvješće Revizorskog suda usmjereno je na sastavnicu bespovratnih sredstava samo kad se bavi operacijama mješovitog financiranja, čime se gubi iz vida učinak poluge tih sredstava zbog kojih ukupna sredstva mogu biti i deset puta veća. To je važno naglasiti jer je to u skladu s Akcijskim planom iz Adis Abebe i ciljem iskorištavanja sredstava privatnog sektora kako bi se popunio trenutačno postojeći manjak financiranja radi ostvarivanja ciljeva održivog razvoja.

Na kraju, ali ne manje važno, Komisija i ESVD žele ponovno naglasiti da Europska unija ne djeluje sama te se njezina sredstva međusobno dopunjuju sa sredstvima drugih donatora. Kako bi se povećale sinergije, Europska unija uključila se u postupak zajedničke izrade programa za Keniju s državama članicama EU-a koje su zastupljene u toj zemlji i Europskom investicijskom bankom.

Odlomci od 63. do 67. – Pomoć za sektor upravljanja nije bila izravno usmjerena na borbu protiv korupcije

Komisija i ESVD slažu se da je korupcija jedna od najvećih prepreka razvoju Kenije. Međutim, to je duboko ukorijenjen problem koji se ne može riješiti izravno. Podupiranje izbornih sustava kako bi se njima uvelo političko djelovanje koje se temelji na rješavanju problema, promicanje pristupa pravosuđu i povećanje transparentnosti javnih financija važni su aspekti na kojima treba raditi kako bi se kenijskom društvu pomoglo u tranziciji iz društvenog ugovora utemeljenog na korupciji i klijentelizmu u suvremenu funkcionalnu demokraciju.

Kad je riječ o usmjeravanju na pitanja pristupa siromašnih pravosuđu i alternativa zatvorskim kaznama, to je jasno odabrano u skladu s politikom EU-a o pravosuđu i ljudskim pravima. Pri tom odabiru uzeto je u obzir nepostojanje djelotvornog pristupa pravosuđu za siromašne u toj zemlji te neljudski uvjeti i prenapučenost kenijskih pritvora i zatvora, zbog vrlo raširenog izricanja mjere istražnog zatvora, koja se često zloupotrebljava.

Intervencijom EU-a u području pravosuđa u Keniji nastojalo se i povećati kvalitetu i učinkovitost kaznenog pravosuđa, uključujući izgradnju kapaciteta i organizacijski razvoj Ureda ravnatelja javnog tužiteljstva. U načelu, jačanjem sustava/lanca kaznenog pravosuđa, a osobito Ureda ravnatelja javnog tužiteljstva, trebalo bi se omogućiti toj partnerskoj zemlji da poboljša svoje kapacitete za provođenje kaznenih istraga i vođenje kaznenog progona, među ostalim i u korupcijskim predmetima.

Nadalje, potpora EU-a Keniji bila je usmjerena na upravljanje javnim financijama. Dokazano je da su poboljšanja u upravljanju javnim financijama povezana s poboljšanjima u pogledu percepcije korupcije, nakon što se uzmu u obzir i drugi čimbenici. Čini se da je poboljšanje nadzora nad upravljanjem javnim financijama važnije od povećanja transparentnosti. Stoga, jačanje upravljanja javnim financijama (izvršenje proračuna, računovodstvo, revizija i nadzor) utječe na korupciju, što ga čini razumnim ciljem reformi ako se nastoji zaustaviti korupcija.

Europska unija pridonijela je borbi protiv korupcije i diplomatskima aktivnostima. Veleposlanici EU-a redovito su otvarali to pitanje na sastancima s dužnosnicima na svim razinama kenijske Vlade, a osobito prigodom dijaloga iz članka 8. Naposljetku, trebalo bi podržati i borbu protiv korupcije koju je pokrenuo predsjednik Kenyatta nakon što je ponovno izabran 2018.

Na kraju, ali ne manje važno, Komisija i ESVD željeli bi istaknuti da borba protiv korupcije nije jedini pokazatelj predanosti određene zemlje strukturnim reformama. Prema najnovijoj ljestvici lakoće poslovanja Svjetske banke iz 2020., privlačnost Kenije među ulagačima poboljšala se za dodatnih šest mjesta u usporedbi s prethodnom godinom pa se Kenija sada nalazi na 56. mjestu među 190 gospodarstava dok se 2017. nalazila na 92. mjestu.

Odlomci od 68. do 78. – Učinci/postignuća 10. ERF-a u Keniji

Odlomci od 69. do 72. – Potporom EU-a za ceste poboljšan je pristup osnovnim uslugama, ali njezin doprinos gospodarskom razvoju nije dokazan

Komisija smatra da se potporom EU-a za ceste poboljšao pristup osnovnim uslugama i da se taj učinak može pratiti. Dobar je primjer cesta Merille – Marsabit, koja je izgrađena sredstvima EU-a. U razdoblju od prosinca 2018. do siječnja 2020. u prosjeku su tom cestom svaki dan prometovala 543 vozila svih kategorija i u oba smjera. To je povećanje od približno 22 % u odnosu na 2017. i gotovo 400 % u odnosu na 2014. Ti podaci pokazuju vrlo značajan učinak na kraj koji je prije bio vrlo zapostavljen i zabačen dio Kenije.

Većina projektnih partnera EU-a potvrđuje snažan transformativan učinak te ceste na gospodarstvo. Dodatni dokaz koji to potvrđuje tvornica je devina mlijeka koju je posjetio Revizorski sud. Tvornica je proširena te je povećala prodaju. Mlijeko se sada može prevoziti do tvornice s mnogo šireg područja, a to će osigurati prihod dobavljačima, upravo zbog te ceste koju je financirao EU. To je dobar pokazatelj gospodarskog učinka te ceste na stanovništvo regije.

Komisija potvrđuje da je nepostojanje ceste samo jedna od prepreka trgovini između Etiopije i Kenije. Te druge prepreke nastoje se ukloniti drugim aktivnostima koje financira EU, kao što je potpunija operacionalizacija graničnog prijelaza u Moyaleu na kojem se granična kontrola provodi samo na jednom mjestu (projekt se financira iz regionalnog okvirnog programa iz 11. ERF-a) ili inicijativama Komisije, kao što je aktualna Inicijativa za Rog Afrike (zajedno sa Svjetskom bankom i Afričkom razvojnom bankom), kojom se nastoje prevladati štetni učinci regionalne segregacije.

Odlomci od 73. do 76. – Jedna trećina pomoći iz 10. ERF-a za Keniju upotrijebljena je za potporu malim poljoprivrednicima u aridnim i semiaridnim regijama, koji imaju vrlo malen utjecaj na cjelokupno gospodarstvo Kenije

Komisija želi istaknuti da je pomoć iz 10. ERF-a za Keniju imala šire ciljeve od utjecaja na cjelokupno gospodarstvo Kenije. Komisija smatra da bi učinak projekata trebalo ocjenjivati na temelju njihova cilja u trenutku osmišljavanja i odobravanja, koji je uključivao poboljšanje sigurnosti opskrbe hranom, povećanje pripravnosti i otpornosti na sušu te pridonošenje smanjenju siromaštva na ruralnim područjima povećanjem produktivnosti i pristupa tržištima.

Komisija se slaže s Revizorskim sudom da bi proširenje poljoprivrednih lanaca vrijednosti na preradu moglo pridonijeti povećanju zarade od izvoza i otvaranju novih radnih mjesta. Komisija želi ponovno istaknuti da su prethodno navedeni projekti AgriFi i AgriBiz bili usmjereni na integriranje malih poljoprivrednika u lance vrijednosti za preradu poljoprivrednih proizvoda.

Zaključci

Komisija i ESVD smatraju da se pomoć koju je EU dodijelio Keniji temeljila na konkretnim potrebama Kenije i da je bila usmjerena prvenstveno na globalni cilj EU-a o smanjenju siromaštva kako je ugrađen u Ugovor o EU-u. S obzirom na to da su resursi ograničeni te u kontekstu u kojem je razvoj podložan naglim promjenama, određene odabire potrebno je učiniti u fazi izrade programa te ih prilagođavati tijekom njegove provedbe kako bi se vodilo računa o vanjskim i unutarnjim šokovima. Ti su odabiri bili racionalni, temeljili su se na dobroj analizi i postojećim prednostima suradnje u okviru EU-a, ali su istodobno uključivali i nova područja i pristupe te su se temeljili na partnerskom pristupu Keniji, čija je Vlada zatražila i čvrsto podupirala te odabrane sektore.

Revizorski sud u odlomcima 69., 75. i 78. svojeg izvješća priznaje postojanje određenih učinaka u smislu izgradnje otpornosti Kenije. Kao posljedica toga, Komisija i ESVD smatraju da bi Revizorski sud trebao priznati i učinak programa u smislu socijalne dobrobiti i nacionalne otpornosti. Primjerice, programi „Okončanje kriznih stanja uzrokovanih sušama” usmjerenih na jačanje otpornosti Kenije bili su toliko uspješni da je kenijska Vlada odlučila preuzeti Nacionalno tijelo za upravljanje sušama (NDMA) i financirati ga iz državnog proračuna. NDMA je sada agencija kenijske Vlade ovlaštena na utvrđivanje mehanizama kojima se osigurava da zbog suša ne dođe do kriznih stanja i da se učinci klimatskih promjena u dostatnoj mjeri ublaže.

Preporuke

Preporuka 1. – Potrebno je ponovno razmotriti pristup dodjeljivanju razvojne pomoći EU-a

Ovisno o ishodu tekućeg redovnog zakonodavnog postupka za Instrument za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju (NDICI), pravnoj osnovi koju je Komisija predložila za sljedeći višegodišnji financijski okvir (VFO) za razdoblje od 2021. do 2027., Komisija i ESVD prihvaćaju preporuku 1.a i ne prihvaćaju preporuku 1.b.

U vezi s preporukom 1.a, Komisija i ESVD žele naglasiti da je detaljno utvrđivanje dodjele sredstava u nadležnosti Komisije, koja izvršava proračun i upravlja programima (članak 17. Ugovora o EU-u), na temelju kriterija koje donesu suzakonodavci za tu dodjelu – vidjeti kriterije za dodjelu u članku 11. stavku 2. „Prijedloga uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju”, (NDICI)⁴³.

U tom kontekstu, Komisija će, kao što je to činila i u prošlosti, propisno obavijestiti predmetne institucije EU-a o metodi za raspodjelu sredstava među trećim zemljama, uključujući zemlje AKP-a. Treba naglasiti da će se, s obzirom na to da je Komisija predložila integriranje suradnje sa zemljama AKP-a u proračun EU-a, uloga Europskog parlamenta povećati u usporedbi s njegovom ulogom u okviru Europskog razvojnog fonda, posebno u pogledu njegovih zakonodavnih, proračunskih i kontrolnih ovlasti. Točni načini uključivanja država članica u okviru Odbora za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju te Vijeća i Europskog parlamenta u upravljanje Instrumentom još uvijek se trebaju raspraviti u okviru zakonodavnih pregovora o Instrumentu.

Kad je riječ o preporuci 1.b, Komisija i ESVD ne prihvaćaju je zbog dvaju glavnih razloga. Prvo, Komisija i ESVD smatraju značenje pojma „uvođenje posebnih uvjeta” nejasnim u kontekstu dodjela sredstava, s obzirom na to da su uspješnost i predanost zemalja bili među korištenim kriterijima, zajedno s potrebama i učinkom, u okviru dodjele sredstava iz 11. ERF-a. Kriteriji uspješnosti uključivali su vladavinu prava i kontrolu korupcije kao dimenzije upravljanja.

Drugo, Komisija i ESVD smatraju da uvođenje pojma „uvjetovanost” (kako proizlazi iz teksta preporuke) nadilazi kriterije „predanosti” ili „uspješnosti” partnerskih zemalja u dodjeli sredstava u okviru buduće bilateralne suradnje (na temelju jednog pokazatelja ili podskupine pokazatelja). To ne bi bilo u skladu sa Sporazumom iz Cotonoua ili, kad je riječ o budućnosti, s tekstom koji je Komisija predložila u članku 11. stavku 2. Prijedloga uredbe o uspostavi Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju, u kojem se predviđa da se geografski programi temelje na:

(a) potrebama partnera utvrđenima na temelju specifičnih kriterija, uzimajući u obzir stanovništvo, siromaštvo, nejednakost, ljudski razvoj, gospodarsku ranjivost i ugroženost okoliša, kao i otpornost države i društva;
(b) sposobnostima partnera da stvore financijske resurse i pristupe im te na njihovim apsorpcijskim kapacitetima;
(c) obvezama partnera i njihovim rezultatima, koji se utvrđuju na temelju kriterija kao što su politička reforma i gospodarski i socijalni razvoj;
(d) potencijalnom učinku financijskih sredstava Unije u zemljama partnerima i regijama.

Zakonodavni pregovori o donošenju Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju još uvijek nisu zaključeni pa Komisija i ESVD, do ishoda tih pregovora, nisu u položaju da prihvate tu preporuku.

Preporuka 2. – Pri odabiru ključnih sektora u Keniji potrebno je procijeniti kritičnu masu

Komisija i ESVD prihvaćaju preporuku 2. podrazumijevajući pritom da se pojam kritična masa odnosi na znanje, ljudske resurse (uključujući kapacitet za dijalog o politici) i financijska sredstva.

U okviru Novog europskog konsenzusa o razvoju iz 2017., EU i države članice obvezale su se na jačanje suradnje povećanjem primjene zajedničkog programiranja i zajedničke provedbe. U predloženom Instrumentu za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju (NDICI) u okviru sljedećeg višegodišnjeg financijskog okvira poželjan je pristup zajedničkog programiranja. Pojam kritične mase morat će se promatrati u kontekstu zajedničkih nastojanja EU-a i država članica prema ostvarivanju zajedničkog cilja, a ne cilja jedne organizacije koja djeluje sama. U budućnosti će se predloženim Instrumentom za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju povećati kapacitet proračunskih jamstava, čime će se povećati i kapacitet Komisije za iskorištavanje dodatnih sredstava iz privatnog sektora i za postizanje kritične mase.

Preporuka 3. – Potrebno je dati prednost održivom gospodarskom razvoju i vladavini prava u Keniji

Komisija i ESVD djelomično prihvaćaju preporuku 3. ESVD i Komisija dat će prednost održivom gospodarskom razvoju u Keniji, ali u trenutku revizije ne mogu se obvezati na davanje prednosti vladavini prava i sektorima s potencijalom za privlačenje izravnih stranih ulaganja i povećanje izvoza. Ti sektori ne moraju biti oni u kojima će se ostvariti najveći učinak na smanjenje siromaštva te to mogu biti područja koja bi drugi razvojni partneri mogli bolje podupirati.

Komisija i ESVD nastavit će raditi s Kenijom u okviru Ugovora iz Lisabona i podupirati iskorjenjivanje siromaštva i održivi razvoj, kako je to utvrđeno i u Programu do 2030. i ciljevima održivog razvoja iz tog Programa (Program do 2030.) za sva buduća međunarodna partnerstva EU-a.

Nadalje, treba napomenuti da se člankom 12. Prijedloga uredbe o uspostavi Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju utvrđuje da se višegodišnjim okvirnim programima utvrđuju prioritetna područja odabrana za primanje sredstava Unije te da se ti višegodišnji okvirni programi temelje na:

„(a) nacionalnim ili regionalnim strategijama u obliku razvojnog plana ili sličnog dokumenta [...]”; ili
„(b) okvirnom dokumentu kojim se utvrđuje politika Unije prema dotičnom partneru ili partnerima, uključujući zajednički dokument Unije i država članica”.

Osim davanja prednosti sektorima u skladu s nacionalnim razvojnim planom partnerske zemlje te prioritetima i interesima država članica EU-a, kako je utvrđeno Prijedlogom uredbe o uspostavi Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju, prioriteti Komisije u području razvojne suradnje za sljedećih pet godina uključuju zeleni plan, digitalne i podatkovne tehnologije, partnerstva za migracije, održivi rast te radna mjesta i upravljanje te mir i sigurnost. U tom su kontekstu promicanje održivog rasta i otvaranje dostojanstvenih radnih mjesta među prioritetima za sadašnju i buduću suradnju EU-a.

Komisija i ESVD žele naglasiti da čak i u zemlji s nižim srednjim dohotkom, kao što je Kenija, određenim sredstvima ipak treba dati prednost kako bi se pojačala otpornost zemlje i podupiralo najsiromašnije (uključujući izbjeglice i zajednice koje su im pružile utočište). Osim toga, i. ne računa se samo mobilizacija izravnih stranih ulaganja, već i mobilizacija domaćih sredstava (kao što su mirovine i fondovi) i doznaka za produktivne namjene; ii. ne bi trebalo zanemariti ni borbu protiv marginalizacije, nejednakosti i siromaštva u područjima u nepovoljnom položaju.

Bilješke

¹ Afrička razvojna banka, „2018 African Economic Outlook: Kenya Country Note”, str. 1.

² Svjetska banka (2010.) „Demographic transition and growth in Kenya”, Wolfgang Fengler.

³ Svjetska banka (2016.) „Kenya Urbanization Review”, str. 25.

⁴ Baza podataka Svjetske banke: https://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.DDAY?locations=KE.

⁵ Državni zavod za statistiku Republike Kenije: „Kenya Integrated Household Budget Survey 2015/2016”, str. 44., 46. i 49.

⁶ Grupa Svjetske banke: „2018 Kenya Ecomomic Update”, str. 43 (godine 2011. – 2018.). Grupa Svjetske banke (2016.): „Kenya Country Economic Memorandum: From Economic Growth to Jobs and Shared Prosperity”, str. ix. i 2. (godine 2003. – 2014.).

⁷ Grupa Svjetske banke (2016.): „Kenya Country Economic Memorandum: From Economic Growth to Jobs and Shared Prosperity”, str. ix. i 2.

⁸ Afrička razvojna banka, „2018 African Economic Outlook: Kenya Country Note”, str. 2.

⁹ Grupa Svjetske banke, „2018 Kenya Economic Update”, str. 5.

¹⁰ „EU-Kenya cooperation, National Indicative Programme 2014. – 2020.”.

¹¹ https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/official-development-assistance.htm

¹² COM(2011) 637 final: Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija „Povećanje učinka razvojne politike EU-a: Plan za promjenu”.

¹³ Sporazum iz Cotonoua istekao je u veljači 2020.

¹⁴ Za 11. ERF: Uredba Vijeća (EU) 2015/322 od 2. ožujka 2015. o provedbi 11. europskog razvojnog fonda.

¹⁵ Tematsko izvješće Suda br. 21/2015 „Pregled rizika u vezi s pristupom usmjerenim na rezultate za mjere EU-a u području razvoja i suradnje”.

¹⁶ Plan za promjenu, str. 9.

¹⁷ Na primjer, Tuvalu, čiji je broj stanovnika s 10 000 najniži među najmanje razvijenim zemljama, primio je 380 eura po glavi stanovnika.

¹⁸ Ta je gornja granica primijenjena na četiri zemlje iz skupine najmanje razvijenih zemalja / zemalja s niskim dohotkom (Kenija, Tanzanija, Demokratska Republika Kongo i Etiopija) i jednu zemlju iz skupine zemalja s niskim i srednje visokim dohotkom (Nigerija).

¹⁹ Upute za izradu programa za 11. ERF: „Instructions for the programming of the 11th European Development Fund (EDF) and the Development Cooperation Instrument (DCI) – 2014. – 2020.”, str. 2. Priloga II.

²⁰ Upute za izradu programa za 11. ERF: „Instructions for the programming of the 11th European Development Fund (EDF) and the Development Cooperation Instrument (DCI) – 2014. – 2020.”.

²¹ Plan za promjenu, str. 9.

²² Upute za izradu programa, str. 2. Priloga II.

²³ Plan „Vision 2030” donesen je 10. lipnja 2008. te je njime obuhvaćeno razdoblje 2008. – 2030. Srednjoročni planovi izrađuju se za petogodišnja razdoblja. Drugim srednjoročnim planom obuhvaćeno je razdoblje 2013. – 2017., koje otprilike odgovara razdoblju uporabe 11. ERF-a.

²⁴ Simone Raudino, „Development Aid and Sustainable Economic Growth in Africa”, poglavlje 3., str. 79.–129. Vidjeti također Uchenna R. Efobi i Simplice Asongu (ur.), „Financing Sustainable Development in Africa”, str. 421.–450. Vidjeti također Carol Newman (ur.) „Manufacturing transformation”, str. 1.–23.

²⁵ Dianah Ngui, Jacob Chege i Peter Kimuyu, „Kenya’s Industrial Development”, članak u publikaciji „Manufacturing Transformation”, ur. Carol Newman, str. 80.

²⁶ Carol Newman i dr. (ur.), „Manufacturing transformation”, str. 5. Vidjeti također Uchenna R. Efobi i Simplice Asongu (ur.), „Financing Sustainable Development in Africa”, str. 428. i 429.

²⁷ Grupa Svjetske banke (2016.): „Kenya Country Economic Memorandum: From Economic Growth to Jobs and Shared Prosperity”, str. xvii. i vii.

²⁸ Afrička razvojna banka, „2018 African Economic Outlook: Kenya Country Note”, str. 9.

²⁹ Europska zajednička strategija suradnje s Kenijom za razdoblje 2018. – 2022.

³⁰ Svjetska banka: „Kenya Economic Update. Unbundling the Slack in Private Sector Investment. Transforming Agriculture Sector Productivity and Linkages to Poverty Reduction”, str. 30.–31.

³¹ Ibid., str. 31.

³² Afrička razvojna banka, „2018 African Economic Outlook: Kenya Coutry Note”, str. 8 i 9.

³³ „Integrity risks for international businesses in Kenya”. Izvješće centra U4 Anti-Corruption i organizacije Transparency International, str. 2.–5.

³⁴ Uključujući predstavnike Delegacije EU-a u Keniji i predstavnike europskih organizacija, kao što su Europska investicijska banka i Njemačka gospodarska komora.

³⁵ Za usporedbu, dionicom križanje Sabasaba – spojna cesta Makupa Causeway – Changamwe (~ 3.2 km) u prosjeku svaki dan prođe 37 000 vozila, od čega otprilike 12 000 vozila čine teški kamioni. Dionicama ceste koje su izvan komercijalne zone, tj. Miritini – Mazeras – Mariakani (~ 26 km) dnevno u prosjeku prolazi 9 500 vozila, uključujući 4 300 teških kamiona. Izvor: „Mombasa to Mariakani (A109) Road. Preliminary and Detailed Engineering Design. Environmental and Social Impact Assessment (Esia) Report”, str. 153. i 154.

³⁶ Studija Agencije SAD-a za međunarodni razvoj o trgovinskom koridoru između Kenije i Etiopije: „A pathway to agricultural development, regional economic integration and food security”, 2018., str. 1.

³⁷ Ibid., str. 43. i 22.

³⁸ Državni zavod za statistiku Republike Kenije: „Kenya Integrated Household Budget Survey 2015/2016”, str. 44., 46. i 49.

³⁹ Za mjerenje stanovništva i BND-a po stanovniku (u međunarodnim dolarima po sadašnjoj vrijednosti) korišteni su podaci Svjetske banke iz 2012. (Vidjeti: https://databank.worldbank.org/reports.aspx?source=world-development-indicators). Ostali pokazatelji dio se prethodno navedenih složenih pokazatelja: indeksa ljudskih resursa, indeksa gospodarske ranjivosti i svjetskih pokazatelja upravljanja. Za postupak dodjele sredstava korišteni su podaci Svjetske banke o svjetskim pokazateljima upravljanja iz 2011. i podaci Odjela UN-a za gospodarske i socijalne poslove (DESA) iz 2012. za indeks gospodarske ranjivosti i indeks ljudskih resursa. Za detaljne sadašnje definicije tih pokazatelja, vidjeti: http://info.worldbank.org/governance/wgi/, https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developed-country-category/evi-indicators-ldc.html i https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developed-country-category/hai-indicators.html

⁴⁰ Vidjeti P. Guillaumont i dr., „How to take into account vulnerability in Aid allocation Criteria and lack of human capital as well: improving the Performance Based Allocation”, 2017.

⁴¹ Vidjeti: Luc Christiaensen i Lionel Demery, Down to Earth: Agriculture and Poverty Reduction in Africa, Svjetska banka, 2007.

⁴² Primjerice, „Prva faza cestovnog projekta Malindi – Lunga Lunga/Horohoro – Bagamoyo” s doprinosom EU-a u iznosu od 30 milijuna EUR iz regionalnog okvirnog programa 11. Europskog razvojnog fonda i projekt vjetroelektrane na jezeru Turkana s doprinosom EU-a u iznosu od 25 milijuna EUR (povlašteni vlasnički udio) iz Infrastrukturnog uzajamnog fonda EU-a i Afrike.

⁴³ Komisija i ESVD napominju da se upućivanjima u odgovorima na predloženi Instrument za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju (NDICI) ne dovodi u pitanje ishod zakonodavnog postupka niti se njima prejudicira ishod tekućeg zakonodavnog postupka.

Kronologija

Događaj	Datum
Donošenje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije	16.10.2018.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu revizije)	13.3.2020.
Usvajanje završnog izvješća nakon raspravnog postupka	16.6.2020.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta revizije) na svim jezicima	23.7.2020.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2020.

PDF	ISBN 978-92-847-4806-8	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/63723	QJ-AB-20-013-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-4803-7	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/874109	QJ-AB-20-013-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2020.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 2019 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje privatne pojedince čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava prethodno opisano opće dopuštenje te je potrebno navesti sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite privatnosti i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1952. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.