Osobitná správa
26 2021

Správnosť výdavkov v politike súdržnosti EÚ: Komisia zverejňuje každoročne minimálnu odhadovanú chybovosť, ktorá nie je konečná

O tejto správe:Politika súdržnosti predstavuje jednu z najväčších častí rozpočtu EÚ. Je to tiež oblasť politiky, v ktorej považujeme riziko neoprávnených výdavkov za vysoké. Relevantná a spoľahlivá odhadovaná chybovosť vo výdavkoch v oblasti súdržnosti je preto pre Komisiu kľúčovým prvkom pri zverejňovaní a monitorovaní, či sú výdavky v tejto oblasti politiky v súlade s právnymi ustanoveniami. Naše zistenia nás vedú k záveru, že súvisiace kľúčové ukazovatele výkonnosti uverejňované vo výročných správach o činnosti príslušných generálnych riaditeľstiev a vo výročnej správe Komisie o riadení a výkonnosti predstavujú minimálnu chybovosť, ktorá nie je konečná. Dôvodom je obmedzené pokrytie operačných programov a operácií Komisiou prostredníctvom auditov zhody, inherentné obmedzenia jej administratívnych kontrol a otázky súvisiace s jej audítorskou prácou.

Osobitná správa EDA podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ.

Táto publikácia je dostupná v 23 jazykoch v tomto formáte:
PDF
PDF Osobitná správa: Správnosť výdavkov v politike súdržnosti EÚ

Zhrnutie

I „Súdržnosť“ predstavuje jednu z najväčších častí rozpočtu EÚ. Je to tiež oblasť politiky, v ktorej považujeme riziko neoprávnených výdavkov za vysoké. Relevantná a spoľahlivá odhadovaná chybovosť v oblasti súdržnosti je pre Komisiu kľúčovým prvkom pri zverejňovaní a monitorovaní, či sú výdavky v tejto oblasti politiky v súlade s právnymi ustanoveniami. Je tiež základom pre prijatie požadovaných nápravných opatrení.

II Informácie o správnosti v oblasti súdržnosti sú založené na práci orgánov auditu členských štátov a následnom overovaní a hodnotení Komisie, pokiaľ ide o ich prácu a výsledky. Výsledok tejto audítorskej práce sa uvádza vo výročných správach o činnosti príslušných generálnych riaditeľstiev a vo výročnej správe Komisie o riadení a výkonnosti ako kľúčový ukazovateľ výkonnosti, ktorým sa odhaduje chybovosť vo výdavkoch príslušných programov.

III V našich výročných správach sme už zdôraznili, že nedostatky, ktoré sme zistili v práci orgánov auditu, obmedzujú spoľahlivosť tejto práce. Hlavným cieľom tohto auditu bolo preto posúdiť, či audítorské procesy Komisie kompenzujú toto obmedzenie a umožňujú jej zverejňovať relevantný a spoľahlivý odhad chybovosti výdavkov v oblasti súdržnosti vo výročných správach o činnosti a vo výročnej správe o riadení a výkonnosti.

IV Na tento účel sme preskúmali procesy a postupy Komisie na schvaľovanie účtovných závierok a na posúdenie správnosti výdavkov súvisiacich s ročnou účtovnou závierkou, ktoré poskytujú základ pre validáciu a potvrdenie ročnej zvyškovej chybovosti vykázanej orgánmi auditu. Preskúmali sme aj spôsob, akým Komisia pripravuje a predkladá informácie o správnosti vo výročných správach o činnosti a vo výročnej správe o riadení a výkonnosti.

V Hoci generálne riaditeľstvá prezentujú kľúčové ukazovatele výkonnosti ako najlepší odhad chybovosti, celkovo sme dospeli k záveru, že nie sú konečné a predstavujú minimálnu chybovosť na úrovni generálneho riaditeľstva, a teda aj vo výročnej správe o riadení a výkonnosti.

VI V súlade s regulačným rámcom Komisia schvaľuje ročné účtovné závierky členských štátov bez toho, aby zohľadnila správnosť súvisiacich výdavkov. V dôsledku toho zadržanie platby vo výške 10 %, ktoré bolo zavedené s cieľom chrániť rozpočet EÚ, sa uvoľní, a to aj v situáciách, keď orgány auditu členských štátov potvrdili zvyškovú chybovosť nad prahom významnosti 2 % a keď Komisia ešte nedokončila kontroly správnosti.

VII Komisia pri svojich administratívnych kontrolách kontroluje konzistentnosť informácií o správnosti zahrnutých v balíkoch uisťujúcich dokumentov. Administratívne kontroly však nie sú určené na odhaľovanie dodatočných neoprávnených výdavkov, čo obmedzuje ich pridanú hodnotu.

VIII Tieto administratívne kontroly prispievajú k prístupu Komisie založenom na riziku pri výbere orgánov auditu na jej audity zhody. Komisia však nie vždy vybrala orgány auditu s najvyšším skóre rizika a dostatočne nezdokumentovala odôvodnenie výberu týchto orgánov auditu.

IX Audity zhody, pri ktorých Komisia skúma oprávnenosť operácií, predstavujú najdôležitejší prvok pri posudzovaní práce orgánu auditu a príslušných výsledkov. Hoci Komisia zistila niekoľko neodhalených chýb pri auditoch zhody, ktoré sme preskúmali, často zrevidovala svoje konečné výsledky auditu v následnej fáze s členskými štátmi. Zaznamenali sme aj vysokú frekvenciu neodhalených chýb zistených Komisiou v prípadoch, ktoré sme preskúmali. Spolu s jej často obmedzenou vzorkou operácií to naznačuje, že vo zvyšnej vzorke orgánu auditu, ktorú Komisia nepreskúmala, sú pravdepodobne prítomné ďalšie chyby. To znamená, že zvyšková chybovosť je minimálnou mierou na úrovni programu.

X Komisia uvádza výsledky svojej práce vo výročných správach o činnosti ako kľúčový ukazovateľ výkonnosti. Hoci tento ukazovateľ predstavuje najlepší odhad Komisie týkajúci sa chybovosti, zastávame názor, že kľúčové ukazovatele výkonnosti uverejňované generálnymi riaditeľstvami predstavujú minimum. Dôvodom je obmedzené pokrytie operačných programov a operácií prostredníctvom auditov zhody, inherentné obmedzenia administratívnych kontrol Komisie a ďalšie otázky súvisiace s jej audítorskou prácou. Taktiež zastávame názor, že uverejňované kľúčové ukazovatele výkonnosti nie sú konečné, a preto sú predbežné.

XI S cieľom prispieť k zlepšeniu vykazovania informácií o správnosti v oblasti súdržnosti za nové programové obdobie odporúčame Komisii:

  • navrhnúť legislatívnu revíziu s cieľom zabezpečiť, aby právny rámec primerane chránil zadržanie platby pred jej uvoľnením,
  • zlepšiť svoju audítorskú prácu, audítorskú dokumentáciu a proces preskúmania,
  • posilniť hlavné zložky informácií o správnosti poskytovaných vo výročných správach o činnosti.

Takisto odporúčame, aby ústredné útvary dostávali pokyny na vypracovanie výročnej správy o riadení a výkonnosti od jej autora, kolégia komisárov.


Úvod

Súdržnosť, hlavná výdavková oblasť EÚ s dvoma cyklami kontrol

01 Politika súdržnosti, ktorá sa zameriava na znižovanie rozdielov v rozvoji medzi jednotlivými členskými štátmi a regiónmi EÚ, tvorí významnú časť rozpočtu EÚ. Vykonáva sa prostredníctvom viacročných operačných programov (OP), ktoré členské štáty vo všeobecnosti predkladajú na začiatku každého programového obdobia. Na ilustrácii 1 sú za posledných päť rokov znázornené značné sumy výdavkov v oblasti súdržnosti v programovom období 2014 – 2020.

Ilustrácia 1 – Podiel výdavkov na súdržnosť v rozpočte EÚ

Zdroj: EDA.

02 V programovom období 2021 – 2027 okruh viacročného finančného rámca (VFR) 2, ktorý zahŕňa dva osobitné podokruhy „VFR 2a – Európska hospodárska, sociálna a územná súdržnosť“ a „VFR 2b – Odolnosť a hodnoty“, predstavuje 35 % rozpočtu EÚ a stal sa najväčšou oblasťou politiky. Rozpočet na VFR 2a, ktorý zodpovedá „súdržnosti“ v rámci VFR na roky 2014 – 2020, dosahuje výšku 372,6 mld. EUR na roky 2021 – 2027.

03 Výdavky v oblasti súdržnosti považujeme v našej výročnej audítorskej správe za vysoko rizikové, pretože pravidlá sú zložité a veľká časť výdavkov je založená na úhrade nákladov vykázaných samotnými prijímateľmi[1]. V rámci našej výročnej audítorskej práce na účely vyhlásenia o vierohodnosti opakovane zisťujeme významnú chybovosť v oblasti súdržnosti. Spolu so značným objemom súvisiacich výdavkov si to vyžaduje spoľahlivý systém kontroly a uistenia, ktorý môže zabezpečiť správnosť výdavkov v oblasti súdržnosti. Mal by tiež poskytnúť relevantný a spoľahlivý odhad skutočnej chybovosti v tejto oblasti.

04 Rámec kontroly a uistenia používaný na poskytovanie týchto informácií o správnosti v oblasti súdržnosti bol zrevidovaný na programové obdobie 2014 – 2020. Zaviedlo sa v ňom ročné schvaľovanie výdavkov v oblasti súdržnosti zo strany Komisie, ktoré predložili členské štáty, a ktoré dopĺňa opatrenia na ukončenie programov na konci programového obdobia. Zaviedol sa v ňom aj ročný ukazovateľ zvyškového rizika, ktorý je známy ako celková zvyšková chybovosť (CZCH). Celková zvyšková chybovosť predstavuje odhad neoprávnených výdavkov zostávajúcich v účtovných závierkach operačných programov po zohľadnení účinku všetkých kontrolných postupov, vymožených súm a opráv zo strany členských štátov.

05 Rámec kontroly a uistenia je založený na dvoch cykloch kontrol, vnútroštátnom cykle na úrovni členských štátov a následnom cykle na úrovni Komisie. Odráža to skutočnosť, že Komisia a orgány členských štátov spoločne riadia vykonávanie politiky súdržnosti a jej financovanie, čo je koncepcia známa ako zdieľané riadenie.

Vnútroštátny cyklus kontrol

06 Prvou zložkou rámca kontroly a uistenia je vnútroštátny cyklus kontrol znázornený na ilustrácii 2.

Ilustrácia 2 – Ročný cyklus kontrol členských štátov

Zdroj: EDA.

07 Prvá obranná línia vo vnútroštátnom cykle kontrol na ochranu rozpočtu EÚ zahŕňa certifikačné a riadiace orgány členských štátov. Zatiaľ čo sa certifikačné orgány starajú o žiadosti členských štátov o platby a zostavujú ich účtovné závierky, riadiace orgány sú zodpovedné za výber operácií financovaných v rámci programov a za overovania zo strany riadiaceho orgánu, ktorých cieľom je zabezpečiť, aby prijímatelia dostávali úhrady len za výdavky, ktoré sú správne. Počet chýb zistených Komisiou a našou audítorskou prácou dokazuje, že zavedené kontroly ešte dostatočne nezmierňujú vysoké inherentné riziko chýb v tejto oblasti. V našej výročnej správe sme uviedli, že sa to týka najmä riadiacich orgánov, ktorých overovanie je neúčinné pri predchádzaní nezrovnalostiam vo výdavkoch vykázaných prijímateľmi alebo pri ich odhaľovaní[2].

08 Orgány auditu členských štátov sú druhou líniou obrany. Vykonávajú ročné audity účtovných závierok programov a reprezentatívnych vzoriek operácií, za ktoré boli výdavky deklarované Komisii. Sú tiež zodpovedné za posúdenie správneho fungovania systémov riadenia a kontroly. Orgány auditu vo svojich výročných kontrolných správach oznamujú Komisii zistenú chybovosť vo vykázaných výdavkoch (celková chybovosť). Ak na základe ich práce celková chybovosť presahuje 2 %, orgány auditu odporúčajú opravy potrebné na zníženie celkovej zvyškovej chybovosti pod 2 %. Orgány auditu podávajú Komisii správy o vykonávaní týchto opráv.

09 Výročná kontrolná správa je súčasťou ročného balíka uisťujúcich dokumentov, ktorý sa môže vzťahovať na operačný program alebo skupinu operačných programov. Tento balík je súborom dokumentov, ktoré každý členský štát predkladá Komisii každý rok v súvislosti s európskymi štrukturálnymi a investičnými fondmi (EŠIF), ktoré zahŕňajú ročnú účtovnú závierku, ročný súhrn, vyhlásenie riadiaceho subjektu a audítorské stanovisko orgánu auditu spolu s výročnou kontrolnou správou. Orgány auditu vydávajú audítorské stanovisko k úplnosti, správnosti a pravdivosti účtovnej závierky, zákonnosti a správnosti výdavkov v účtovnej závierke a k účinnému fungovaniu systému riadenia a kontroly. Balíky uisťujúcich dokumentov sa musia zaslať Komisii každý rok do 15. februára za predchádzajúci účtovný rok.

Cyklus kontrol Komisie

10 Komisia nesie konečnú zodpovednosť za ochranu finančných záujmov EÚ. Po ukončení vnútroštátneho cyklu kontrol Komisia každoročne začne svoj ročný cyklus kontrol účtovných závierok a vykoná posúdenie balíkov uisťujúcich dokumentov prijatých v danom roku. Na ilustrácii 3 sú znázornené hlavné kroky, ktoré vedú k vykázaniu celkovej zvyškovej chybovosti vo výročných správach o činnosti Komisie (VSČ).

Ilustrácia  3 – Ročný cyklus kontrol Komisie

Zdroj: EDA.

Schvaľovanie účtovnej závierky

11 Komisia vykonáva administratívne kontroly úplnosti a presnosti účtovnej závierky. Ak posúdenie zo strany Komisie vedie k schváleniu účtovnej závierky členského štátu, Komisia potom môže členskému štátu vyplatiť ročný zostatok výdavkov vrátane 10 % zadržaných pri uskutočňovaní priebežných platieb, ktoré bolo zavedené na ochranu rozpočtu EÚ[3].

Posúdenie zákonnosti a správnosti

12 Podľa jej stratégie auditu má Komisia za cieľ získať primerané uistenie, že celková zvyšková chybovosť za každý operačný program je nižšia ako 2 %. Na tento účel Komisia najprv prostredníctvom administratívnej kontroly posudzuje informácie o správnosti vo výročných kontrolných správach orgánov auditu. Používa aj informácie získané počas administratívnych kontrol a predchádzajúcej audítorskej práce spolu s posúdením správ orgánov auditu o systémovom audite na hodnotenie rizika pri výbere tých orgánov auditu a operačných programov, v súvislosti s ktorými vykoná audit zhody na mieste.

13 Audity zhody sa primárne zameriavajú na opätovné vykonanie auditov operácií na úrovni orgánov auditu. Prispievajú hlavnou mierou k vlastnému uisteniu Komisie. V rámci auditov zhody sa posudzuje spoľahlivosť práce orgánu auditu na účely audítorského stanoviska a celkovej zvyškovej chybovosti. Komisia v prípade potreby upraví celkovú zvyškovú chybovosť a požiada o dodatočné finančné opravy, ktoré sú opatreniami na ochranu rozpočtu EÚ pred neoprávnenými výdavkami, a to stiahnutím týchto výdavkov alebo ich vymáhaním.

14 Komisia vypočítava vážený priemer upravených celkových zvyškových chybovostí ako svoj kľúčový ukazovateľ výkonnosti (KPI 5). KPI 5 je hlavným ukazovateľom správnosti vykazovaným vo výročných správach o činnosti. Komisia napokon vo svojej výročnej správe o riadení a výkonnosti konsoliduje kľúčové ukazovatele výkonnosti Generálneho riaditeľstva pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie (GR EMPL) a Generálneho riaditeľstva pre regionálnu a mestskú politiku (GR REGIO) s cieľom poskytnúť odhad chybovosti vo výdavkoch na súdržnosť (známe ako „riziko pri platbe“).

Z našej predchádzajúcej práce vyplýva, že sa nemôžeme vždy spoliehať na chybovosť vykázanú orgánmi auditu

15 Počas štyroch rokov sme skúmali výdavky za roky 2014 – 2020 a zistili sme dodatočné chyby v operáciách, ktoré predtým kontrolovali orgány auditu. Nemohli sme preto súhlasiť so závermi orgánov auditu, že celková zvyšková chybovosť bola v prípade polovice kontrolovaných balíkov uisťujúcich dokumentov nižšia ako 2 %, čo predstavuje aj polovicu kontrolovaných výdavkov. Na základe tohto zistenia sme dospeli k záveru, že sa nemôžeme vždy spoliehať na chybovosť vykázanú orgánmi auditu. Na ilustrácii 4 sú znázornené naše výsledky v priebehu rokov[4].

Ilustrácia 4 – Balíky uisťujúcich dokumentov, pri ktorých sa výsledkami našich auditov zvýšila zvyšková chybovosť nad 2 %

Zdroj: EDA.

16 Chybovosť vykázaná vo výročných správach o činnosti GR REGIO a GR EMPL a súhrnná chybovosť vo výročnej správe o riadení a výkonnosti preto môže byť spoľahlivá len vtedy, ak cyklus kontrol Komisie môže kompenzovať tieto obmedzenia v práci orgánov auditu. A to je predmetom tejto správy. Výsledky nášho auditu by mohli byť dôležitým vstupom pre Komisiu pri navrhovaní jej audítorskej práce na programové obdobie 2021 – 2027.

Rozsah auditu a audítorský prístup

17 Náš audit sa týkal rámca kontroly a uistenia na roky 2014 – 2020, ktorého cieľom bolo umožniť Komisii vykazovať ročnú zvyškovú chybovosť za každý účtovný rok. Preskúmali sme, či Komisia:

  • vykonáva dostatočnú a primeranú audítorskú prácu na získanie spoľahlivého a relevantného ročného zvyškového rizika chýb za každý balík uisťujúcich dokumentov (CZCH),
  • zverejňuje spoľahlivé ročné zvyškové riziko chýb vo výročných správach o činnosti každého generálneho riaditeľstva (KPI 5),
  • vo výročnej správe o riadení a výkonnosti prezentuje spoľahlivú ročnú chybovosť (riziko pri platbe) za oblasť súdržnosti.

18 Posúdili sme príslušné procesy a postupy schvaľovania účtovnej závierky, posúdenie správnosti výdavkov súvisiacich s ročnou účtovnou závierkou v balíkoch uisťujúcich dokumentov a spôsob, akým Komisia pripravuje a predkladá informácie o správnosti vo výročných správach o činnosti a vo výročnej správe o riadení a výkonnosti.

19 Na tento účel sme analyzovali prácu, ktorú vykonáva Komisia na výpočet celkovej zvyškovej chybovosti za dve hlavné generálne riaditeľstvá pre politiku súdržnosti, GR REGIO a GR EMPL, a na súhrnnej úrovni vo výročnej správe o riadení a výkonnosti:

  • v prípade desiatich balíkov uisťujúcich dokumentov – päť z každého GR – sme analyzovali administratívne kontroly vykonané za účtovné roky 2015/2016, 2016/2017 a 2017/2018,
  • vybrali sme desať dokončených auditov zhody – opäť päť za každé GR – ktoré Komisia vykonala za účtovné roky 2016/2017 a 2017/2018,
  • pri každom vybranom audite zhody sme zobrali jednu operáciu, ktorú skontrolovala Komisia, a podrobne sme preskúmali audítorský spis,
  • preskúmali sme finančné opravy vyplývajúce z 26 auditov zhody vykonaných v roku 2018.

20 Z rozsahu nášho auditu sme vylúčili prácu, ktorú vykonala Komisia v účtovnom roku 2018/2019, keďže cyklus kontrol za daný rok nebol dokončený v čase nášho auditu. Naším hlavným zameraním bola preto práca Komisie v účtovných rokoch 2016/2017 a 2017/2018.

Pripomienky

Nové právne ustanovenia riešia niektoré obmedzenia pri schvaľovaní účtovnej závierky, ale v čase uvoľnenia zadržaných platieb pretrvávajú určité riziká

21 Naše preskúmanie vzorky desiatich balíkov uisťujúcich dokumentov potvrdilo, že Komisia v súlade s právnymi ustanoveniami vykonáva cielenú prácu na účtovných závierkach členských štátov. Schváli ich, ak orgán auditu vydal audítorské stanovisko bez výhrad k úplnosti, presnosti a pravdivosti účtov pokiaľ Komisia nemá osobitný dôkaz o tom, že toto audítorské stanovisko je nespoľahlivé. Chybovosť nie je faktorom pri schvaľovaní. Komisia preto uvoľní zadržanú platbu vo výške 10 %, ktorá bola pôvodne pozastavená, aj keď má dôkaz o tom, že výdavky v účtovnej závierke obsahujú významnú chybovosť – celková zvyšková chybovosť nad 2 %. Právne ustanovenia upravujúce postup schvaľovania preto nemôžu splniť celkový cieľ ochrany rozpočtu EÚ, kým sa neukončí posúdenie správnosti. Toto obmedzenie je znázornené v rámčeku 1.

Rámček 1

Schválenie účtovnej závierky s významnou chybovosťou

Vnútroštátny orgán auditu poskytol audítorské stanovisko s výhradou k balíku uisťujúcich dokumentov za roky 2017 – 2018 a potvrdil celkovú zvyškovú chybovosť vo výške 8,54 %. Komisia požiadala orgán auditu, aby zmenil audítorské stanovisko k účtovnej závierke na stanovisko bez výhrad, tvrdiac, že vysoká zvyšková chybovosť nemala žiadny vplyv na účtovnú závierku, ale len na zákonnosť a správnosť výdavkov a systémy riadenia a kontroly. V dôsledku toho orgán auditu zmenil svoje stanovisko s výhradou. Odstránil svoju výhradu k účtovnej závierke, ale ponechal výhradu k zákonnosti a správnosti výdavkov a fungovaniu systému riadenia a kontroly. V súlade s nariadením to znamenalo, že účtovná závierka bola schválená a zadržaná platba vo výške 10 % sa uvoľnila pred vykonaním požadovaných opráv s cieľom znížiť celkovú zvyškovú chybovosť pod 2 %.

22 Nový právny rámec na programové obdobie 2021 – 2027 čiastočne rieši tieto obmedzenia schvaľovania účtovných závierok. Zadržanie platby sa zníži na 5 % a Komisia nemôže schváliť účtovnú závierku, ak je celková zvyšková chybovosť vykázaná orgánmi auditu vyššia ako 2 %. Posúdenie Komisie týkajúce sa spoľahlivosti vykázanej celkovej zvyškovej chybovosti a súvisiacej správnosti príslušných výdavkov sa však stále bude vykonávať až po schválení účtovnej závierky. Na rovnaký problém sme poukázali v našom stanovisku č. 6/2018, v ktorom sme zdôraznili, že schválenie účtovnej závierky zo strany Komisie nezohľadňuje následné finančné opravy vykonané Komisiou ani potrebu zmeny chybovosti, keďže súvisiace výdavky podliehajú dodatočným kontrolám Komisie po schválení účtovnej závierky[5].

Inherentné obmedzenia administratívnych kontrol Komisie znižujú ich príspevok k potvrdeniu celkovej zvyškovej chybovosti

Administratívne kontroly Komisie nie sú navrhnuté tak, aby odhalili dodatočné neoprávnené výdavky

23 Pri administratívnych kontrolách na posúdenie správnosti Komisia analyzuje informácie poskytnuté v každom balíku uisťujúcich dokumentov pomocou štandardizovaných kontrolných zoznamov. Na rozdiel od postupu schvaľovania účtovnej závierky sú tieto administratívne kontroly zamerané na zákonnosť a správnosť príslušných operácií a na potvrdenie spoľahlivosti celkovej zvyškovej chybovosti vykázanej orgánmi auditu.

24 Na tento účel Komisia nielen posudzuje prijaté balíky uisťujúcich dokumentov, ale zohľadňuje aj iné audítorské informácie. Tieto ďalšie audítorské informácie sa zvyčajne netýkajú len práce orgánu auditu, ale zahŕňajú aj iné prvky systémov riadenia a kontroly na základe včasných preventívnych systémových auditov Komisie a iných tematických auditov.

25 Administratívna kontrola, ktorou sa kontroluje správnosť informácií, sa týka informácií uvedených vo výročnej kontrolnej správe, v audítorskom stanovisku a v ďalších dokumentoch v balíku uisťujúcich dokumentov. S cieľom doplniť administratívne kontroly môže Komisia vykonať aj služobné cesty na účely zistenia potrebných skutočností u orgánov auditu pred prijatím balíka uisťujúcich dokumentov alebo po ňom. Až do revízie v roku 2020 však metodika Komisie pre administratívne kontroly a zisťovacie misie neustanovovala posúdenie alebo overenie správnosti jednotlivých operácií alebo výdavkových položiek. Z nášho preskúmania desiatich balíkov uisťujúcich dokumentov vyplynulo, že Komisia posudzuje každý balík uisťujúcich dokumentov štruktúrovaným spôsobom, ale vplyv týchto posúdení na správnosť výdavkov bol obmedzený, ako sa uvádza v nasledujúcich bodoch.

26 Zaznamenali sme, že Komisia na základe svojich administratívnych kontrol upravila celkovú zvyškovú chybovosť, ktorú predtým vykázali orgány auditu. Analyzovali sme vzorku desiatich takýchto prípadov týkajúcich sa účtovného roka 2017/2018, v ktorých došlo k podstatnej zmene. Zistili sme, že vo všetkých prípadoch bola úprava založená na chybe vo výpočtoch vykonaných orgánom auditu alebo na zisteniach z iných auditov, ako sú napríklad včasné preventívne systémové audity Komisie, jej predchádzajúce audity zhody alebo naša vlastná práca. S cieľom nájsť ďalšie chyby navyše k tým, ktoré už odhalil orgán auditu pri svojich auditoch operácií, by Komisia musela vykonať dodatočnú prácu na úrovni operácií, čo poukazuje na inherentné obmedzenie administratívnych kontrol Komisie.

27 Komisia okrem toho posudzuje každú vnútroštátnu správu o systémovom audite a zohľadňuje tieto informácie pri závere po administratívnej kontrole zákonnosti a správnosti výdavkov osvedčených v balíku uisťujúcich dokumentov. Dokumentácia Komisie týkajúca sa práce vykonanej na preskúmanie vnútroštátnych správ o systémovom audite však nebola dostatočne podrobná. Kontrolné zoznamy Komisie obsahujú tri otázky, na ktoré audítori často odpovedali len áno/nie bez vysvetľujúcich poznámok. Keďže chýbali podrobnejšie informácie, nemohli sme porozumieť, aká práca sa vykonala, a potvrdiť, že bola postačujúca.

Pri auditoch zhody vykonaných Komisiou aj pri našich auditoch sa zistili významné chyby, ktoré nebolo možné odhaliť pri administratívnych kontrolách

28 Z našej analýzy vyplynulo, že v dôsledku auditov zhody, ktoré Komisia vykonala v rokoch 2018 až 2020 za účtovné roky 2016/2017 a 2017/2018, Komisia upravila značný počet celkových zvyškových chybovostí. V približne dvoch pätinách (42 %) prípadov Komisia zistila chyby, ktoré prispeli k zvýšeniu celkovej zvyškovej chybovosti nad 2 %, ako sa uvádza na ilustrácii 5. V takmer jednej pätine (17 %) týchto prípadov bola celková zvyšková chybovosť vyššia ako 5 %. Dodatočné chyby, ktoré viedli k upravenej celkovej zvyškovej chybovosti, sa pri predchádzajúcich administratívnych kontrolách nezistili.

Ilustrácia 5 – Počet operačných programov, v prípade ktorých Komisia zmenila celkovú zvyškovú chybovosť po audite zhody

Zdroj: EDA.

29 Okrem toho z našej vlastnej práce na účely vyhlásenia o vierohodnosti v roku 2017[6], 2018[7] a 2019[8] vyplynulo, že v 23 zo 47 balíkov uisťujúcich dokumentov (49 %) bola celková zvyšková chybovosť výrazne podhodnotená orgánom auditu. Vo všetkých 23 prípadoch mala byť vykázaná celková zvyšková chybovosť nad 2 % prahom významnosti.

30 Hoci Komisia vykonáva štruktúrované posúdenie informácií uvedených v balíkoch uisťujúcich dokumentov, najmä vo výročných kontrolných správach, z našej analýzy vyplynulo, že neoprávnené výdavky zostali nezistené a neopravené administratívnymi kontrolami. Administratívne kontroly Komisie nie sú navrhnuté tak, aby odhaľovali dodatočné neoprávnené výdavky, čo obmedzuje ich pridanú hodnotu, pokiaľ ide o potvrdenie správnosti príslušných transakcií a platnosť celkovej zvyškovej chybovosti vykázanej orgánmi auditu.

Komisia sa vždy neriadila prístupom založeným na riziku pri výbere najrizikovejších orgánov auditu na audity zhody

31 V audítorskej stratégii Komisie sa stanovuje, že sa riadi prístupom založeným na riziku. Na tento účel vykonáva ročné hodnotenie rizík s cieľom vybrať najrizikovejšie orgány auditu, ktoré budú predmetom auditov zhody. Obe generálne riaditeľstvá používajú rovnaké kritériá a prístup pri svojom ročnom hodnotení rizík, v ktorom sa zohľadňujú aj informácie získané z administratívnej kontroly balíkov uisťujúcich dokumentov. Výsledkom hodnotenia rizík je, že orgány auditu majú rating rizika a prideľuje sa im konkrétne skóre rizika.

32 Komisia okrem toho vykonáva hodnotenie špecifických rizikových faktorov za každý OP. Po posúdení úrovne rizika spojeného s operačnými programami, za ktoré sú zodpovedné orgány auditu s predchádzajúcim ratingom rizika, Komisia vyberie orgány auditu a OP na svoje audity zhody.

33 Pri našom preskúmaní hodnotení rizík, ktoré vykonali obe generálne riaditeľstvá v rokoch 2018 a 2019, sme zistili, že Komisia nie vždy dodržala svoj postup. Napríklad pripísala určitému riziku hodnotu 20, zatiaľ čo v postupe sa stanovovalo len päť bodov. V niektorých prípadoch nepridelila hodnotu 0 (za„áno“) a 10 (za „nie“), ale pridelila päť bodov, čo odrážalo, že jej postupy túto možnosť neupravovali. Tieto nezrovnalosti mali vplyv na celkové skóre rizika jednotlivých orgánov auditu, a teda na to, ako ich Komisia klasifikovala pri príprave plánu auditov. Tiež poukazujú na nedostatky v tomto procese.

34 S cieľom posúdiť spoľahlivosť hodnotenia rizík, ktoré vykonala Komisia, sme analyzovali, či výsledky uvedené v záverečných správach auditov zhody z rokov 2017, 2018 a 2019 zodpovedali jej počiatočnému hodnoteniu rizík, t. j. či orgány auditu boli správne posúdené ako orgány s vysokým alebo nízkym rizikom. Orgán auditu sme považovali za vysokorizikový, ak bolo jeho skóre rizika vyššie ako priemerné skóre rizika Komisie, a následne za nízkorizikový, ak bolo nižšie. Zistili sme, že v prípade 11 z 13 orgánov auditu s nízkym rizikom Komisia zrevidovala celkovú zvyškovú chybovosť. V dvoch prípadoch táto revízia posunula celkovú zvyškovú chybovosť z menej ako 2 % na viac ako 2 %. V zostávajúcich deviatich prípadoch táto revízia nezmenila záver, že vykázaná celková zvyšková chybovosť bola nižšia ako 2 %. Z toho vyplýva, že dva orgány auditu neboli v skutočnosti orgány s nízkym rizikom. V prípade orgánov auditu s vysokým rizikom Komisia častejšie zrevidovala chybovosť nad 2 % (v 20 z 39 prípadov).

35 Na základe našej vlastnej práce na účely vyhlásenia o vierohodnosti sme usúdili, že celková zvyšková chybovosť by v prípade troch z ôsmich orgánov auditu s nízkym rizikom, na ktoré sa vzťahovalo naše testovanie vecnej správnosti, bola vyššia ako 2 %. Pokiaľ ide o vplyv, z ilustrácie 6 vyplýva, že priemerná úprava celkovej zvyškovej chybovosti vykázanej za orgány auditu s nízkym rizikom je vyššia ako úprava potrebná za orgány auditu s vysokým rizikom. To znamená, že posúdenie Komisie, čo predstavuje orgán s nízkym rizikom závisí od informácií dostupných v danom momente a že má inherentné obmedzenia.

Ilustrácia 6 – Priemerný vplyv našej práce na zvyškovú chybovosť vykázanú orgánmi auditu s vysokým a nízkym rizikom

Zdroj: EDA.

36 Preskúmali sme aj plán auditov Komisie na rok 2019 s cieľom zistiť, či boli vybrané orgány auditu klasifikované ako najrizikovejšie. Zistili sme, že osem z 12 orgánov auditu, ktoré vybralo GR EMPL, malo hodnotenie rizika pod všeobecným priemerom 32 %. Komisia však nezdokumentovala odôvodnenie tejto odchýlky od výsledku svojho hodnotenia rizík. V dôsledku toho sme nemohli potvrdiť, či Komisia vždy uplatňovala svoj prístup založený na riziku a vybrala najrizikovejšie orgány auditu na audity zhody. V tabuľke 1 je uvedené skóre rizika a vybrané orgány auditu podľa jednotlivých GR.

Tabuľka 1 – Prehľad skóre rizika vybraných orgánov auditu

2019 – hodnotenie rizika REGIO EMPL
Počet hodnotených orgánov auditu 83 101
Priemerné skóre rizika hodnotených orgánov auditu 38 % 30 %
2019 – plán auditov    
Vykonané auditu zhody 14 12
Orgány auditu vybrané na audity zhody 11 12
Priemerné skóre rizika vybraných orgánov auditu 53 % 26 %
Vybrané orgány auditu so skóre rizika vyšším ako priemer 10 4

Zdroj: EDA.

Hoci Komisia pri auditoch zhody odhaľuje neoprávnené výdavky, často zreviduje ich konečné výsledky v následnej fáze s členskými štátmi

Pri auditoch zhody sa zistili neoprávnené výdavky, ale v našej vzorke zostali dve chyby neodhalené

37 Komisia sa svojimi auditmi zhody snaží získať primerané uistenie, že práca orgánov auditu je spoľahlivá. Na tento účel Komisia zvyčajne pri každom audite zhody preskúmava osem až desať operácií, ktoré predtým preskúmal orgán auditu.

38 Analyzovali sme vzorku desiatich auditov zhody Komisie zahŕňajúcich celkovo 73 operácií. V prípade 28 z týchto 73 operácií Komisia vo svojej záverečnej správe o audite zhody uviedla zistenia s finančným dosahom. To znamená, že sa zistili neoprávnené výdavky, ktoré môžu ovplyvniť celkovú zvyškovú chybovosť. V našej vzorke desiatich náhodne vybraných operácií sme zistili dodatočné chyby pri dvoch operáciách, ktoré Komisia nezistila.

39 V jednom prípade sme zistili, že režijné náklady boli uhradené na základe paušálnej sadzby (zjednodušené vykazovanie nákladov). Hoci sa v nariadení stanovuje, že zjednodušené vykazovania nákladov sa musia schváliť a poskytnúť vopred, paušálna sadzba bola v tomto prípade schválená až počas realizácie operácie. Okrem toho orgán auditu ani audítori Komisie nezistili, že náklady neboli vykázané v súlade s metodikou vymedzenou v dohode o grante. V tejto súvislosti sme zaznamenali, že Komisia vo svojich pracovných dokumentoch odkazovala na nesprávne právne ustanovenie. Dospeli sme k záveru, že vykázané náklady neboli v súlade s právnym základom, a preto boli neoprávnené. Vplyv tejto chyby znamená, že celková zvyšková chybovosť vykázaná Komisiou v jej záverečnej správe o audite zhody bola podhodnotená.

40 V druhom prípade sa operácia týkala nadobudnutia dvoch plavidiel určených na organizovanie viacdňových výletných plavieb po rieke. Podľa orgánov členského štátu a Komisie boli činnosti klasifikované ako „iné zábavné a rekreačné činnosti“ a pomoc bola oslobodená od povinnosti oznamovať štátnu pomoc. Keďže prijímateľ uviedol v žiadosti, že plavidlá mali čiastočne prevádzkovať subjekty v rámci tej istej skupiny, do ktorej patril prijímateľ, pomoc pravdepodobne podporí činnosti v sektore výletných plavieb. Komisia výslovne kategorizovala toto odvetvie ako odvetvie dopravy, ktoré nie je oslobodené od povinnosti oznamovať štátnu pomoc. Keďže členské štáty ani audítori Komisie neanalyzovali štruktúru skupiny ani prevádzkové dohody, dospeli sme k záveru, že potrebné prvky oprávnenosti na schválenie operácie nemuseli byť splnené a výdavky nemali byť vykázané ako oprávnené.

41 Okrem vyššie uvedených záležitostí sme zistili pri jednom z desiatich auditov zhody, ktoré sme preskúmali, že GR REGIO a GR EMPL dospeli k odlišným záverom o konečnej celkovej zvyškovej chybovosti (pozri rámček 2). V tomto prípade orgán auditu vykázal spoločnú chybovosť vzťahujúcu sa na finančné prostriedky oboch generálnych riaditeľstiev. Podobný problém sme zistili aj v prípade jednej z administratívnych kontrol v našej vzorke. V tejto súvislosti berieme na vedomie zriadenie spoločného riaditeľstva pre audit súdržnosti (DAC) od 1. júla 2021, ktoré zahŕňa všetky audítorské činnosti súvisiace s výdavkami na súdržnosť. Poslaním DAC je poskytovať uistenie a audítorské funkcie obom generálnym riaditeľom a pokrývať všetky audítorské funkcie, za ktoré zodpovedajú. Zlúčenie dvoch predtým oddelených riaditeľstiev pre audit GR REGIO a GR EMPL by malo pomôcť zabezpečiť konzistentnosť audítorskej práce a hodnotení Komisie.

Rámček 2

Audit zhody – spoločná vzorka štyroch OP týkajúcich sa EFRR a ESF

Orgán auditu poskytol stanovisko k zákonnosti a správnosti na základe spoločnej vzorky operácií týkajúcich sa operačných programov EFRR a ESF za účtovný rok 2016/2017. Na základe spoločnej vzorky z dvoch fondov orgán auditu vypracoval jednu spoločnú chybovosť reprezentatívnu pre oba fondy.

Po audite spoločnej vzorky operácií orgán auditu vykázal spoločnú celkovú zvyškovú chybovosť vo výške 0,0 %. GR REGIO aj GR EMPL sa rozhodli vykonať audit zhody.

V nadväznosti na audit zhody ôsmich operácií z operačných programov EFRR, ktorý vykonalo GR REGIO, upravilo spoločnú celkovú zvyškovú chybovosť na 6,9 %. Zatiaľ čo GR REGIO použilo spoločnú chybovosť, GR EMPL vykázalo chybovosť len za operačné programy ESF vo výške 0,3 %. Keďže celková zvyšková chybovosť len za operačné programy EFRR by bola 21,3 %, vedie to k výraznému podhodnoteniu odhadu na úrovni Komisie.

V tomto prípade by veľkosť vzorky umožnila každému GR dospieť k záveru o jeho fondoch. Mali však koordinovať a uplatniť rovnaký prístup, a to buď zohľadnením celkovej zvyškovej chybovosti za svoje fondy, alebo mali obe zohľadniť spoločnú chybovosť, aby sa predišlo podhodnoteniu rizika na úrovni Komisie.

42 Preskúmali sme dokumentáciu Komisie týkajúcu sa práce, ktorú vykonala v súvislosti so 73 operáciami, ktoré boli predmetom jej auditov zhody. Primeraná dokumentácia je požiadavkou medzinárodných audítorských štandardov, najmä ak sa iní audítori chcú spoľahnúť na audítorskú prácu a zistenia.

43 Každé GR vypracovalo osobitné kontrolné zoznamy na preskúmanie vybraných operácií. Zistili sme, že viac než tretina (37 %) kontrolných zoznamov nebola dokončená, pretože nebola zodpovedaná jedna alebo viac audítorských otázok. Keď odpoveď bola poskytnutá, často sa obmedzovala na „áno“ alebo „nie“ bez dodatočných informácií, ktoré by umožnili nezávislému kontrolórovi posúdiť primeranosť príslušnej práce, ktorá viedla k tejto odpovedi. V dokumentácii týkajúcej sa výdavkov testovaných Komisiou sa takisto zistili nedostatky, keďže v prípade takmer jednej pätiny (18 %) preskúmaných audítorských spisov neboli k dispozícii informácie o počte a hodnote testovaných výdavkových položiek. Na ilustrácii 7 sú zhrnuté nedostatky, ktoré sme zistili v audítorskej dokumentácii Komisie.

Ilustrácia 7 – Nedostatky v audítorskej dokumentácii Komisie

Zdroj: EDA.

Komisia počas následnej fázy s členskými štátmi často reviduje svoje konečné výsledky auditov

44 Keď Komisia dokončí svoju prácu, vydá návrh audítorskej správy vrátane zistení z auditov zhody. V súlade s ustanoveniami nariadenia o spoločných ustanoveniach (NSU)[9] a medzinárodnými audítorskými štandardmi majú členské štáty možnosť vyjadriť sa k pôvodnému posúdeniu Komisie a namietať proti nemu. Komisia po analýze odpovedí členského štátu v súlade so svojimi vnútornými pravidlami vydá záverečnú audítorskú správu, ktorá by mala obsahovať jej konečné závery a v prípade potreby uvedie požadované opravy. Komisia má tri mesiace po svojom audite na mieste na predloženie návrhu správy a ďalšie tri mesiace na vydanie záverečnej správy po tom, ako dostala úplnú odpoveď od vnútroštátnych orgánov.

45 Po vydaní záverečnej audítorskej správy Komisia začne následnú fázu, v ktorej overuje, či orgány členských štátov akceptovali a uplatnili opravy vyplývajúce z jej zistení, alebo či by Komisia mala začať postup finančnej opravy[10]. Komisia vo všeobecnosti podnecuje orgány členských štátov, aby vykonali opravy, a v prípade potreby sa zapája do ďalších diskusií.

46 V prípade dvoch z desiatich správ z auditov zhody, ktoré sme preskúmali, členské štáty akceptovali výsledky auditu a vykonali opravy. V prípade zvyšných ôsmich správ z auditov zhody sme zaznamenali, že Komisia a členské štáty si naďalej vymieňali informácie a názory. V prípade troch z nich Komisia zrevidovala svoje hodnotenie uvedené v záverečnej správe: 46 v jednom prípade Komisia upustila od jedného zistenia: a pokiaľ ide o ďalšie dva prípady, Komisia prehodnotila finančný dosah chýb – pozri rámček 3. Zostávajúcich päť prípadov bolo v čase konania nášho auditu stále otvorených, v jednom prípade 24 mesiacov po vydaní záverečnej audítorskej správy, pričom Komisia ešte neprijala konečné rozhodnutie. Závery uvedené v záverečných audítorských správach, ktoré sme preskúmali, boli preto v praxi len predbežné a podliehali ďalším zmenám. V tejto súvislosti poznamenávame, že Komisia oficiálne nepotvrdzuje konečnú chybovosť.

Rámček 3

Konečná chybovosť nie je konečná

GR EMPL vykonalo audit zhody jedného operačného programu, v rámci ktorého preskúmalo osem operácií, ktoré predtým preskúmal orgán auditu. V záverečnej správe Komisie sa dospelo k záveru, že v šiestich operáciách sa vyskytli ďalšie chyby, z ktorých jedna bola 100 % chyba, pretože operácia nespĺňala kritériá oprávnenosti operačného programu. Prepočítalo celkovú zvyškovú chybovosť z 1,8 % na 5,5 %. GR EMPL tiež informovalo členský štát o opravách, ktoré potreboval vykonať na zníženie celkovej zvyškovej chybovosti pod 2 %.

Členský štát však nesúhlasil s posúdením Komisie. V následnom liste GR EMPL akceptovalo argument členského štátu, že chyba nebola „náhodná“, t. j. v zostávajúcom súbore sa neobjavila, ale bola „systémová“, t. j. vyskytla sa len za osobitných okolností, čo viedlo k celkovej zvyškovej chybovosti vo výške 2,0 %.

Podľa nášho názoru nebola reklasifikácia náhodnej chyby na systémovú chybu odôvodnená, pretože nebola v súlade s definíciou v usmernení Komisie[11]. Orgány členského štátu Komisii potvrdili, že táto chyba nemala žiadny vplyv na nekontrolovanú operáciu v súbore. V dôsledku toho celková zvyšková chybovosť nebola v záverečnej audítorskej správe konečná a zostala podhodnotená.

Komisia zatiaľ nevykonala čisté finančné opravy

47 Z nášho preskúmania 26 auditov zhody vykonaných v roku 2018 (najúplnejší rok dostupný na začiatku nášho auditu) vyplynulo, že vykonávanie opráv je zdĺhavý proces, ktorý môže trvať niekoľko rokov, čo odráža zákonné právo členských štátov spochybniť žiadosť Komisie o finančné opravy[12]. Z týchto auditov zhody si 19 vyžiadalo finančnú opravu v súlade so záverečnou audítorskou správou Komisie. V deviatich prípadoch orgány členských štátov vykonali opravy v plnej miere do 31. decembra 2020. To umožnilo orgánom členských štátov nahradiť tieto neoprávnené výdavky inými výdavkami v nasledujúcich účtovných obdobiach. Vo všetkých ostatných desiatich prípadoch stále prebiehali diskusie s členskými štátmi vrátane dodatočnej práce, ktorú majú vykonať orgány auditu. Dva z týchto desiatich auditov zhody predstavujú viac než 50 % opráv, ktoré sa majú vykonať.

48 Orgány členských štátov do konca roka 2020 opravili len jednu tretinu sumy, ktorú je potrebné opraviť. Táto nízka miera vykonávania odráža dĺžku postupu.

49 V právnom rámci na obdobie 2014 – 2020 sa stanovuje, že Komisia by mala uplatniť čisté finančné opravy v prípade závažných nedostatkov, ktoré členský štát nezistil[13] podľa podmienok stanovených v článku 145 ods. 7 NSU. Čisté finančné opravy znamenajú definitívne zníženie finančných prostriedkov pre príslušné členské štáty. Do novembra 2021 Komisia zatiaľ nevykonala čistú finančnú opravu.

50 Na stanovenie ukazovateľa správnosti na politickej úrovni každé GR (REGIO a EMPL) najprv vypočíta vážený priemer celkovej zvyškovej chybovosti za operačné programy, ktoré riadi, a uverejní ho ako KPI v príslušnej výročnej správe o činnosti. V týchto výpočtoch sa zohľadňujú výsledky administratívnych kontrol aj auditov zhody.

51 Hoci GR prezentujú KPI ako najlepší odhad celkovej zvyškovej chybovosti, zistili sme niekoľko metodických problémov, ktoré znamenajú, že KPI zverejnený generálnymi riaditeľstvami predstavuje len minimálnu odhadovanú chybovosť. Takisto poznamenávame, že uverejnené kľúčové ukazovatele výkonnosti nie sú konečné, pretože príslušné celkové zvyškové chybovosti na úrovni operačného programu možno ešte revidovať z dôvodu prebiehajúcej alebo budúcej audítorskej práce. Tieto metodické problémy uvádzame v nasledujúcich bodoch.

Obmedzenia v metodike Komisie vo všeobecnosti umožňujú len stanoviť minimálnu chybovosť na úrovni operačného programu

52 Audity zhody Komisie sú založené na vzorke operačných programov, ktoré už kontroloval orgán auditu. Komisia v súlade so svojou metodikou vo všeobecnosti preskúmava osem až desať operácií pre každý zo svojich auditov zhody. Komisia zvyčajne vyberá tieto operácie na základe úsudku, pričom zohľadňuje viacero rizikových faktorov, ako je možná prítomnosť štátnej pomoci, využívanie verejného obstarávania a typ prijímateľa. Pri výbere operácií zohľadňuje aj veľkosť operácie a rôzne prioritné osi.

53 Posúdili sme výber vzorky Komisie a zistili sme, že dokumentácia nebola dostatočná na to, aby sme prepojili konkrétne riziká s vybranými operáciami. Ďalej konštatujeme, že počet vybraných operácií nemusí vždy umožňovať pokrytie všetkých typov operácií vo vzorke orgánov auditu a súvisiacich rizík, odrážajúc rôznorodosť priorít operačných programov a operácií, ktoré dostávajú finančné prostriedky z financovania oblasti súdržnosti. Platí to najmä v prípade, keď sa výročná kontrolná správa vzťahuje na viaceré operačné programy.

54 V prípade desiatich auditov zhody, ktoré sme preskúmali, sme analyzovali frekvenciu chýb (podiel operácií s chybami, ktoré orgány auditu neodhalili), a zvýšenie celkovej zvyškovej chybovosti v percentuálnych bodoch – pozri tabuľku 2.

Tabuľka 2 – Prehľad dodatočných chýb zistených v desiatich preskúmaných auditoch zhody

Číslo auditu Veľkosť vzorky1 OA Veľkosť vzorky1 KOM Pokrytie (počet operácií2 Počet operácií s chybami2 Frekvencia dodatočných chýb Zvýšenie celkovej zvyškovej chybovosti v percentuálnych bodoch
  Celkovo
Spolu za 10 preskúmaných auditov zhody 487 73 15 % 28 38 % 1,94 %
  GR REGIO
audit 1 99 8 8 % 3 38 % 0,36 %
audit 2 34 8 24 % 1 13 % 6,82 %
audit 3 6 4 67 % 1 25 % 0,86 %
audit 4 146 8 5 %  6 75 % 2,25 %
audit 5 30 8 27 % 3 38 % 4,20 %
  GR EMPL
audit 6 40 8 20 % 4 50 % 0,29 %
audit 7 30 8 27 % 1 13 % 0,05 %
audit 8 30 5 17 % 1 20 % 0,00 %
audit 9 30 8 27 % 4 50 % 2,22 %
audit 10 42 8 19 % 4 50 % 2,38 %

1 OA znamená orgán auditu, KOM znamená Komisia.

2 Čísla sa týkajú vzorky Komisie.

Zdroj: EDA.

55 Počet operácií, ktoré Komisia vybrala do vzorky, bol vo všeobecnosti v súlade s jej metodikou, čo jej čiastočne umožňuje pokryť operácie, ktoré kontroloval orgán auditu. V prípade desiatich auditov zhody, ktoré sme preskúmali, GR pokryli 15 % operácií kontrolovaných orgánmi auditu, čo predstavuje 24 % výdavkov zahrnutých do vzorky orgánov auditu. Odhalili ďalšie chyby, ktoré predtým neboli zistené auditmi orgánov auditu, v 38 % operácií, ktoré kontrolovali, pričom často odhalili viacero rôznych druhov chýb. Pri chybách, ktoré Komisia odhalila, posúdila, či sa rovnaký typ chyby vyskytol v iných operáciách kontrolovaných orgánmi auditu. V piatich z desiatich auditov zhody, ktoré sme preskúmali, sa niektoré chyby opakovali a Komisia určila vplyv týchto chýb. V deviatich z desiatich auditov zhody považovala ostatné chyby za neopakujúce sa. V týchto prípadoch Komisia nerozširuje svoju vzorku s cieľom znížiť riziko ďalších rôznych druhov chýb, ktoré sa predtým neodhalili.

56 Podľa nášho názoru vysoká frekvencia neodhalených chýb, ktoré Komisia zistila vo svojej často obmedzenej vzorke operácií, naznačuje, že vo zvyšnej vzorke orgánu auditu, ktorú Komisia nepreskúmala, sú pravdepodobne prítomné ďalšie typy chýb. To znamená, že celková zvyšková chybovosť je v takýchto prípadoch minimálnou chybovosťou na úrovni operačného programu.

57 V rámčeku 4 je znázornené, ako prístup Komisie umožňuje len stanoviť minimálnu chybovosť.

Rámček 4

Audity zhody – ďalšie chyby zostali neodhalené a neopravené

GR REGIO vykonalo audit zhody niekoľkých operačných programov za účtovný rok 2016 – 2017. V priebehu auditu opätovne vykonalo audit ôsmich z 99 operácií, ktoré kontroloval orgán auditu. Pri troch z ôsmich operácií zistilo dodatočné chyby, ktoré orgán auditu neodhalil. Tieto dodatočné chyby mali vplyv na celkovú zvyškovú chybovosť, ktorú upravilo z 1,18 % na 1,54 %. Hoci vo vzorke Komisie boli prítomné tri ďalšie chyby, usúdila, že mala primerané uistenie, že v 91 operáciách, ktoré nepreskúmala, nezostali žiadne nezistené chyby. GR REGIO sa pri týchto operáciách spoliehalo na audítorskú prácu orgánu auditu.

Počas nášho auditu na účely vyhlásenia o vierohodnosti za rok 2018 sme skontrolovali deväť z 91 operácií, ktoré Komisia nekontrolovala, a zistili sme vyčísliteľné chyby v šiestich z nich. Týchto šesť operácií s vyčísliteľnými chybami obsahovalo rôzne typy chýb. Hoci si Komisia bola vedomá (typu) chýb štátnej pomoci, ktoré sme zistili, neodhalila ostatné typy chýb vo svojej vzorke. Na základe našej práce sme odhadli, že celková zvyšková chybovosť bola aspoň 7,10 % v porovnaní s 1,54 %, ktorá bola výsledkom auditu zhody Komisie. Vzhľadom na vysokú frekvenciu chýb s finančným dosahom je pravdepodobné, že sú ďalšie chyby stále prítomné v operáciách, ktoré nekontrolovala Komisia ani my.

Metodika Komisie jej umožňuje len odhadnúť minimálnu chybovosť na úrovni GR

58 Zistili sme, že administratívnymi kontrolami nemožno odhaliť dodatočné neoprávnené výdavky, čo obmedzuje ich pridanú hodnotu, pokiaľ ide o potvrdenie platnosti vykázanej chybovosti. Nie sú náhradou auditov zhody (pozri bod 30). Napriek tomu sa generálne riaditeľstvá spoliehajú na administratívne kontroly ako súčasť svojej metodiky na stanovenie chybovosti na úrovni fondu aj na úrovni GR (KPI 5). Neodhadujú však vplyv chýb zistených pri auditoch zhody na nekontrolované operačné programy (administratívne kontroly) na odhad súhrnnej chybovosti (KPI 5).

59 Podľa nášho názoru nie je odôvodnené predpokladať, že v nekontrolovaných operačných programoch sa nevyskytujú ďalšie chyby. Hoci Komisia zisťuje značný počet nevykázaných chýb vo vzorke operácií/operačných programov, ktoré kontrolovali orgány auditu, metodické nedostatky v jej prístupe znamenajú, že chybovosť, ktorú vykazuje na úrovni GR ako KPI, môže byť len minimálnou chybovosťou. Je preto pravdepodobné, že skutočná chybovosť je vyššia.

60 Okrem tohto KPI zverejňujú od roku 2018 obe generálne riaditeľstvá aj odhadovanú maximálnu chybovosť, ktorá má zohľadniť potenciálny vplyv prebiehajúcej audítorskej práce na informácie o správnosti uvedené vo výročných správach o činnosti. Na určenie tejto maximálnej miery použili obe generálne riaditeľstvá paušálne sadzby pre operačné programy, v prípade ktorých ešte neboli k dispozícii výsledky vykonanej audítorskej práce.

61 Od roku 2019 sa v oboch výročných správach o činnosti takisto vysvetľuje, že v maximálnych mierach sa zohľadňujú všetky potenciálne chyby, ktoré sa nachádzajú mimo vzorky operácií v operačných programoch, ktoré kontrolovala Komisia alebo Dvor audítorov. V našej výročnej správe za rok 2019 sme považovali túto chybovosť za vhodnejšiu, pretože zohľadňuje potenciálny vplyv prebiehajúcej audítorskej práce[14]. Hoci GR REGIO uplatnilo prístup opísaný vo výročnej správe o činnosti, GR EMPL plne nezohľadnilo možné chyby nad rámec zistených chýb. Prístup Komisie, ktorý uplatňuje GR REGIO, je navrhnutý tak, aby reagoval na naše zistenie[15], že audítorská práca pokračuje aj po vykázaní chybovosti vo výročných správach o činnosti. Nerieši však iné metodické otázky, ako je nemožnosť zistiť neoprávnené výdavky administratívnymi kontrolami, obmedzené pokrytie operačných programov auditmi zhody, ktoré vykonáva Komisia, a riziko, že chyby zostanú neodhalené pri jej preskúmaní operácií.

Ročná chybovosť na úrovni fondu alebo GR nie je konečná

62 V našej výročnej správe za rok 2018 sme zdôraznili, že väčšina ustanovení, ktoré sa týkajú ukončenia programov z obdobia 2014 – 2020, odkladá konečné posúdenie oprávnenosti nákladov vykázaných na niektoré operácie až do neskoršej fázy, t. j. zvyčajne pri ukončení programu[16]. Týka sa to celého radu operácií v mnohých operačných programoch, najmä operácií zahŕňajúcich investície realizované finančnými nástrojmi, zúčtovania preddavkov štátnej pomoci, konečného posúdenia projektov generujúcich príjmy a zaobchádzania s nefungujúcimi projektmi. Hoci Komisia vylúčila zálohy na finančné nástroje z KPI, ktoré uvádza vo svojich výročných správach o činnosti, oneskorené posúdenie ostatných otázok oprávnenosti môže ovplyvniť chybovosť vykázanú za príslušné roky. To ďalej podporuje náš záver, že miery uvedené vo výročných správach o činnosti nemusia nevyhnutne odrážať konečné posúdenie generálnych riaditeľstiev. Ak sa neskôr v tomto type operácií vyskytne chyba, bude potrebné prehodnotiť a zvýšiť chybovosť príslušných operačných programov.

Výhrady sú ovplyvnené nedostatkom úplných informácií

63 Vo výročných správach o činnosti generálnych riaditeľstiev generálni riaditelia poskytujú vyhlásenie, že zavedené postupy kontroly poskytujú potrebné záruky o zákonnosti a správnosti príslušných transakcií. Generálni riaditelia môžu pridať výhradu týkajúcu sa vymedzených oblastí príjmov a výdavkov, ak zastávajú názor, že sa všeobecné vyhlásenie nevzťahuje. V oblasti súdržnosti generálni riaditelia vyjadrujú výhrady skôr na úrovni operačného programu ako na úrovni fondu.

64 V pokynoch Komisie sa stanovuje, že OP sú zahrnuté do výhrady na programové obdobie 2014 – 2020, ak je splnené aspoň jedno z nasledujúcich kritérií[17]:

  • celková chybovosť nad 10 %,
  • nedostatky v kľúčových prvkoch systémov, ktoré by mohli mať za následok nezrovnalosti nad 10 % alebo k nim viesť a v prípade ktorých sa zatiaľ nevykonali primerané nápravné opatrenia na odstránenie nedostatkov,
  • celková zvyšková chybovosť nad 2 %,
  • významné problémy s úplnosťou, správnosťou a pravdivosťou účtovných závierok.

Pri rozhodovaní o tom, či vyjadriť výhradu alebo nie, Komisia zohľadňuje aj kvalitatívne nedostatky, ktoré majú významný vplyv na jej dobré meno.

65 Komisia uplatňuje tieto kritériá na výdavky vykázané v najnovších dostupných balíkoch uisťujúcich dokumentov. Hoci sú tieto balíky predmetom práce Komisie na schválenie účtovnej závierky v roku, v ktorom sa uverejňujú výročné správy o činnosti, Komisia dokončí svoje posúdenie správnosti a potvrdí celkovú zvyškovú chybovosť za OP až vo VSČ v nasledujúcich rokoch.

66 Preskúmali sme potvrdené chybovosti za účtovné roky 2016/2017 a 2017/2018 vo VSČ v nasledujúcich rokoch (2018 a 2019). V prípade každého operačného programu oboch generálnych riaditeľstiev sme analyzovali informácie z následných auditov zhody a iných auditov po vznesení výhrad. Výsledky sú uvedené na ilustrácii 8 a znázorňujú inherentné obmedzenia systému.

Ilustrácia 8 – Prehľad OP, na ktoré sa vzťahuje výhrada, s vysokou chybovosťou a/alebo chybovosťou nad prahom významnosti

Zdroj: EDA.

67 Z našej analýzy celkovo vyplýva, že generálni riaditelia vyhlásili, že mali primerané uistenie o správnosti výdavkov vo výročných správach o činnosti na základe predbežnej chybovosti za operačný program. Následnou audítorskou prácou sa však odhalilo, že upravené hodnoty celkovej chybovosti prevýšili 10 % a/alebo celková zvyšková chybovosť prevýšila 2 % v značnom počte prípadov. To znázorňuje inherentné obmedzenia prístupu Komisie vyjadriť výhrady k výdavkom v kalendárnom roku. V rámčeku 5 uvádzame príklad znázorňujúci toto inherentné obmedzenie.

Rámček 5

GR EMPL – Výhrady sa vyjadrujú bez úplných informácií

Po preskúmaní balíka uisťujúcich dokumentov za účtovný rok 2017/2018, ktorý sa vzťahoval na výdavky od 1. júla 2017 do 30. júna 2018, GR EMPL usúdilo, že celková zvyšková chybovosť za regionálny OP predstavovala 2,00 %. Keďže táto miera neprekročila príslušnú prahovú hodnotu, GR EMPL nevyjadrilo výhradu a vo svojej výročnej správe o činnosti za rok 2018 poskytlo uistenie o výdavkoch na tento OP za rok 2018.

Audit zhody vykonaný po uverejnení výročnej správy o činnosti za rok 2018 viedol k upravenej celkovej zvyškovej chybovosti vo výške 4,38 %, čo by odôvodňovalo potrebu výhrady, ak by sa cyklus kontrol ukončil.

Informácie o správnosti v oblasti súdržnosti uvedené vo výročnej správe o riadení a výkonnosti sú prebrané s nedostatkami z výročných správ o činnosti

S podporou ústredných útvarov kolégium komisárov prijíma výročnú správu o riadení a výkonnosti a zodpovedá za jej obsah

68 V nasledujúcich bodoch sa zameriavame na prezentáciu údajov o správnosti v oddiele 2 výročnej správy o riadení a výkonnosti vrátane súdržnosti. Výročná správa o riadení a výkonnosti je hlavným príspevkom Komisie k ročnému postupu udeľovania absolutória a pozostáva z dvoch častí:

  • Oddiel 1 – Výkonnosť a výsledky – poskytuje prehľad na vysokej úrovni o dosiahnutých výsledkoch[18] a
  • Oddiel 2 – Vnútorná kontrola a finančné riadenie – predstavuje riadenie rozpočtu EÚ Komisiou vrátane zhrnutia informácií z výročných správ o činnosti a odhadu chybovosti vo výdavkoch EÚ a riziko pri platbe odhadované Komisiou pre celkové ročné príslušné výdavky EÚ a pre rôzne oblasti politiky vrátane súdržnosti[19].

69 Informácie o vnútornej kontrole a finančnom riadení uvedené vo výročnej správe o riadení a výkonnosti sú založené na výročných správach o činnosti jednotlivých generálnych riaditeľstiev Komisie. Zodpovednosť za informácie zverejnené vo výročnej správe o riadení a výkonnosti vyplýva z rozdelenia povinností stanovených v mechanizmoch riadenia Komisie. Za spoľahlivosť informácií uvedených vo výročných správach o činnosti síce zodpovedajú príslušní generálni riaditelia, no výročnú správu o riadení a výkonnosti prijíma kolégium komisárov, ktoré teda v konečnom dôsledku nesie zodpovednosť za vypracovanie tejto správy a za informácie, ktoré sú v nej predstavené.

70 Proces vedúci k výročnej správe o riadení a výkonnosti, ktorý odráža toto rozdelenie zodpovedností a načrtáva vstupy od generálnych riaditeľov (vo výročných správach o činnosti), ústredných útvarov a Útvaru pre vnútorný audit, je znázornený na ilustrácii 9.

Ilustrácia 9 – Proces vypracovania návrhu oddielu 2 výročnej správy o riadení a výkonnosti

Zdroj: EDA.

Vo výročnej správe o riadení a výkonnosti sa preberajú obmedzenia informácií o správnosti uvedené vo výročných správach o činnosti GR REGIO a GR EMPL

71 Ústredné útvary Komisie, GR pre rozpočet a generálny sekretariát, sú zodpovedné za vypracovanie výročnej správy o riadení a výkonnosti na základe výročných správ o činnosti jednotlivých generálnych riaditeľstiev. Na tento účel skúmajú obsah výročných správ o činnosti, poskytujú spätnú väzbu a organizujú partnerské preskúmania s generálnymi riaditeľstvami, ale mandát na vykonanie akýchkoľvek zmien zostáva na generálnych riaditeľoch v súlade s ich postavením, že si ponechávajú každodennú zodpovednosť za riadenie svojich generálnych riaditeľstiev.

72 Ústredné útvary informujú centrálnu správnu radu o všetkých významných problémoch, ktoré zistia počas partnerského preskúmania. V rokoch, ktoré sme preskúmali, neuviedli žiadne zostávajúce problémy s kľúčovými ukazovateľmi výkonnosti prezentovanými vo výročných správach o činnosti GR REGIO a GR EMPL. V skutočnosti to znamená, že ústredné útvary akceptovali miery vykázané v týchto výročných správach o činnosti spolu s príslušným prístupom.

73 Riziko pri platbe v oblasti súdržnosti uvedené vo výročných správach o riadení a výkonnosti, ktoré sme preskúmali, preto podlieha rovnakým obmedzeniam ako príslušné číselné údaje uvedené vo výročných správach o činnosti generálnych riaditeľstiev. Z uvedených dôvodov je to len minimálna miera (pozri body 5862), ktorá nie je konečná a je pravdepodobne podhodnotená.

74 V tejto súvislosti sme zaznamenali, že ústredné útvary vydávajú pokyny / usmernenia k výročným správam o činnosti vrátane štandardných požiadaviek na kvalitu a porovnateľnosť v rámci Komisie, ale autor výročnej správy o riadení a výkonnosti im neposkytuje podrobné pokyny k obsahu a rozsahu výročnej správy o riadení a výkonnosti a súvisiacemu preskúmaniu výročných správ o činnosti iných generálnych riaditeľstiev. Vydávanie takýchto pokynov by kolégiu komisárov mohlo pomôcť zabezpečiť poskytovanie relevantných a spoľahlivých informácií vo výročnej správe o riadení a výkonnosti[20].

Závery a odporúčania

75 V rámci tohto auditu sme preskúmali prácu Komisie na ročných balíkoch uisťujúcich dokumentov členských štátov, ktorá poskytuje základ pre validáciu a potvrdenie ročnej zvyškovej chybovosti vykázanej orgánmi auditu. Popri vykazovaní údajov vo výročných správach o činnosti (VSČ) Komisie a vo výročnej správe o riadení a výkonnosti sme analyzovali spoľahlivosť informácií o správnosti poskytovaných Komisiou. Naším cieľom je prostredníctvom našich odporúčaní ďalej zlepšovať fungovanie súčasného systému riadenia a kontroly bez pridávania ďalších úrovní.

76 Celkovo sme zistili, že Komisia vykonáva značnú prácu v súvislosti so schvaľovaním ročných účtovných závierok členských štátov a overovaním spoľahlivosti informácií o správnosti uvedených v správach vnútroštátnych orgánov. Na základe našich pripomienok sme však dospeli k záveru, že Komisia poskytuje len minimálnu odhadovanú chybovosť, ktorá nie je konečná, na úrovni operačného programu (OP) a generálneho riaditeľstva (GR) a následne vo svojej výročnej správe o riadení a výkonnosti.

77 Zaznamenali sme, že za obdobie 2014 – 2020 Komisia v súlade s regulačným rámcom schválila ročné účtovné závierky bez toho, aby zohľadnila správnosť súvisiacich výdavkov (bod 21). Hoci zákonodarca zaviedol zadržanie platby vo výške 10 % s cieľom chrániť rozpočet EÚ, Komisia ju musela uvoľniť aj vtedy, keď orgány auditu členských štátov potvrdili zvyškovú chybovosť nad prahom významnosti 2 % a keď Komisia ešte musela dokončiť kontroly správnosti. Ustanovenia, ktorými sa riadia tieto opatrenia, sa zmenili na programové obdobie 2021 – 2027 (bod 22). Hoci Komisia už nemôže schváliť účtovné závierky s potvrdenou celkovou zvyškovou chybovosťou nad prahom významnosti 2 %, bude naďalej uvoľňovať zníženú zrážku vo výške 5 % pred ukončením kontrol správnosti.

Odporúčanie 1 – Komisia by mala navrhnúť legislatívnu revíziu s cieľom zabezpečiť, aby bola zadržaná platba primerane chránená pred jej uvoľnením

S cieľom chrániť rozpočet EÚ odporúčame, aby Komisia navrhla revíziu právneho rámca na roky 2021 – 2027 s cieľom riešiť zostávajúce riziko pri uvoľnení zadržanej platby vo výške 5 %. Komisia by mala mať možnosť uvoľniť ju až po dokončení práce týkajúcej sa správnosti operačného programu za konkrétne účtovné obdobie alebo najneskôr pri ukončení programu.

Termín: ďalšia revízia, najneskôr pri preskúmaní právneho rámca na programové obdobie 2021 – 2027 v polovici trvania.

78 Administratívne kontroly Komisie týkajúce sa všetkých ročných balíkov uisťujúcich dokumentov predložených členskými štátmi nie sú navrhnuté tak, aby odhalili dodatočné neoprávnené výdavky (body 2325). Úpravy chybovosti na základe administratívnych kontrol sa zvyčajne zakladajú na problémoch zistených v predchádzajúcich rokoch (bod 26). Z našej analýzy vyplynulo, že neoprávnené výdavky zostali neodhalené a neopravené administratívnymi kontrolami (body 2830). Preto majú len obmedzenú hodnotu pri potvrdzovaní správnosti príslušných transakcií a platnosti celkovej zvyškovej chybovosti vykázanej orgánmi auditu.

79 Hoci Komisia vo svojej audítorskej stratégii stanovuje prístup založený na riziku pri výbere orgánov auditu na audity zhody, zistili sme, že rating rizika orgánov auditu nie vždy odrážal výber orgánov auditu na audit zhody (body 3335). Okrem toho sme zistili, že konečný výber orgánov auditu, najmä pokiaľ ide o Generálne riaditeľstvo pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie, nebol úplne v súlade s výsledkami jeho hodnotenia rizika, a Komisia nezdokumentovala odôvodnenie tejto odchýlky (bod 36).

80 Naším posúdením audítorskej práce Komisie sa odhalilo niekoľko nedostatkov. Zistili sme nedostatky v audítorskej dokumentácii, v dôsledku čoho bolo pre nás ťažké posúdiť primeranosť vykonanej práce (body 42 a 43). V dvoch z desiatich operácií, ktoré sme preskúmali, sme zistili dodatočné chyby ovplyvňujúce správnosť príslušných výdavkov, ktoré Komisia nezistila. To má vplyv aj na súvisiace vykázané chybovosti (body 3840).

81 Zistili sme, že Komisia vydáva svoje správy o audite zhody v lehotách stanovených v právnych predpisoch (bod 44). Vo väčšine prípadov, ktoré sme preskúmali, však Komisia naďalej pokračovala vo výmene informácií a názorov s členskými štátmi v následnej fáze po zaslaní záverečnej správy, v ktorej overuje, či orgány členských štátov akceptovali a uplatnili požadované opravy. To znamená, že výsledky a chybovosti uvedené v záverečných správach neboli vždy konečné (body 45 a 46). V tejto súvislosti poznamenávame, že Komisia oficiálne nepotvrdzuje orgánom členských štátov konečnú chybovosť.

82 Z nášho preskúmania vzorky opráv vyplynulo, že sa vykonávajú v zdĺhavom procese, ktorý môže trvať niekoľko rokov, čo odráža zákonné právo členských štátov napadnúť Komisiu (body 47 a 48). Do novembra 2021 Komisia zatiaľ nevykonala čistú finančnú opravu (bod 49).

83 Niektoré kritériá oprávnenosti možno skontrolovať len v čase ukončenia programu. To má vplyv na ročné hodnotenie Komisie a znamená to, že ročná chybovosť príslušných operačných programov nemusí byť konečná a možno sa bude musieť prehodnotiť a zvýšiť. Potenciálne neoprávnené výdavky v týchto operačných programoch zostávajú nezistené a neopravené až do ukončenia programu v systéme riadenia a kontroly výdavkov v oblasti súdržnosti, ktorý mal zabezpečiť ročné schvaľovanie účtovných závierok. Odporúčanie, ktoré sme k tejto záležitosti uviedli v našej výročnej správe za rok 2018[21], zostáva v platnosti (bod 62).

Odporúčanie 2 – Komisia by mala zlepšiť svoju audítorskú prácu, audítorskú dokumentáciu a proces preskúmania

Odporúčame, aby Komisia prijala potrebné opatrenia s cieľom zabezpečiť, aby:

  1. sa v jej pláne auditov zhody zohľadňovalo hodnotenie rizika. Ak sa zohľadnia iné faktory a vedú k zmenám, Komisia by mala jasne zdokumentovať a vysvetliť dôvody takejto zmeny;
  2. jej audítorská práca bola dostatočne zdokumentovaná;
  3. sa jej proces preskúmania posilnil s cieľom odhaliť a napraviť potenciálne nedostatky v jej vlastnej práci;
  4. členské štáty dostávali samostatné oficiálne potvrdenie konečnej celkovej zvyškovej chybovosti za operačný program a za každý účtovný rok.

Termín: účtovný rok 2020/2021.

84 Komisia vo svojich auditoch zhody na základe odborného úsudku zvyčajne vyberá a preskúmava osem až desať operácií vybraných z vlastnej vzorky operácií orgánu auditu vybraných na audit (bod 52). Toto preskúmanie je dôležitým prvkom pri jej posudzovaní práce orgánu auditu a príslušných výsledkov. Hoci Komisia zistila niekoľko neodhalených chýb pri auditoch zhody, ktoré sme preskúmali, jej obmedzené pokrytie testovania operácií orgánmi auditu, ako aj naše vlastné výsledky ukazujú, že je pravdepodobné, že viac chýb zostáva neodhalených a neopravených (body 5355). V dôsledku toho metodika Komisie vo všeobecnosti umožňuje len stanoviť minimálnu chybovosť na úrovni operačného programu (bod 56 a 57).

85 S cieľom stanoviť ukazovateľ správnosti na politickej úrovni každé generálne riaditeľstvo (GR pre regionálnu a mestskú politiku a GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie) najprv vypočíta vážený priemer celkovej zvyškovej chybovosti za operačné programy, ktoré riadi, a uverejní ho ako kľúčový ukazovateľ výkonnosti (KPI) v príslušných výročných správach o činnosti. V týchto výpočtoch sa zohľadňujú výsledky administratívnych kontrol aj auditov zhody. Obe generálne riaditeľstvá zverejňujú aj odhadovanú maximálnu chybovosť, ktorá má zohľadňovať potenciálny vplyv prebiehajúcej audítorskej práce na informácie o správnosti uvedené vo výročných správach o činnosti. Hoci generálne riaditeľstvá uvádzajú KPI ako ich najlepší odhad chybovosti, na základe našej práce zastávame názor, že KPI zverejnený generálnymi riaditeľstvami predstavuje minimálnu chybovosť. Je to z dôvodu obmedzeného pokrytia operačných programov aj operácií Komisiou prostredníctvom auditov zhody, inherentných obmedzení jej administratívnych kontrol a otázok súvisiacich s jej audítorskou prácou (body 58 a 59). Zastávame názor, že uverejnené kľúčové ukazovatele výkonnosti nie sú konečné, pretože príslušné celkové zvyškové chybovosti na úrovni operačného programu možno ešte revidovať z dôvodu prebiehajúcej alebo budúcej audítorskej práce (body 4662).

86 Výhrady generálnych riaditeľstiev k jednotlivým programom sú ďalším kľúčovým prvkom týkajúcim sa správnosti výdavkov v oblasti súdržnosti. GR pre regionálnu a mestskú politiku a GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie vyjadrili výhrady na základe výdavkov, ktoré ešte neboli podrobené kontrolám správnosti zo strany Komisie (bod 65). Inherentné časové obmedzenia kontrolného procesu znamenali, že väčšina operačných programov, pri ktorých audítorská práca Komisie viedla k významnej chybovosti, nebola predmetom výhrady v predchádzajúcej výročnej správe o činnosti (body 66 a 67).

Odporúčanie 3 – Komisia by mala posilniť hlavné zložky informácií o správnosti poskytovaných vo výročných správach o činnosti

Odhadovaná chybovosť a výhrady predstavujú kľúčové informácie o správnosti, ktoré by Komisia mala posilniť. Komisii odporúčame:

  1. riešiť metodické problémy, ktoré sme zistili počas tohto auditu, ktoré vedú k minimálnemu KPI (chybovosť). Takýto prístup by mal umožniť, aby pri odhade súhrnnej chybovosti KPI pri nekontrolovaných výdavkoch zohľadňoval vysokú frekvenciu chýb s finančným vplyvom zistených pri auditoch zhody;
  2. uľahčiť čitateľom pochopenie technickej a komplexnej záležitosti a vo výročných správach o činnosti jasnejšie a dôkladnejšie vysvetliť, že výhrady sú založené na chybovostiach, ktoré nie sú potvrdené, spolu so súvisiacim rizikom.

Termín: účtovný rok 2020/2021.

87 Výročná správa o riadení a výkonnosti je kľúčovým dokumentom zodpovednosti, v ktorom sú zhrnuté informácie o vnútornej kontrole a finančnom riadení Komisie. Hoci za informácie uvedené v tomto dokumente je v konečnom dôsledku zodpovedné kolégium komisárov, ústredné útvary podporujú kolégium komisárov pri jej vypracúvaní. Hoci ústredné útvary zohrávajú vedúcu úlohu pri vypracúvaní výročnej správy o riadení a výkonnosti, zistili sme, že neexistujú podrobné pokyny k rozsahu obsahu a štruktúre výročnej správy o riadení a výkonnosti a súvisiaceho partnerského preskúmania výročnej správy o činnosti (bod 74).

88 Informácie o správnosti vykázané za oblasť súdržnosti sú jednoduchým súhrnom číselných údajov uvedených vo výročných správach o činnosti GR pre regionálnu a mestskú politiku a GR pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie, čo znamená, že všetky problémy, ktoré sme zistili v súvislosti s týmito číselnými údajmi, sa vzťahujú aj na výročnú správu o riadení a výkonnosti. V dôsledku toho môže byť vykázaná chybovosť len minimálnou mierou, ktorá pravdepodobne podhodnotí skutočnú chybovosť v oblasti súdržnosti (bod 73).

Odporúčanie 4 – Ústredné útvary by mali dostávať pokyny k vypracovaniu výročnej správy o riadení a výkonnosti od jej autora, kolégia komisárov

Výročná správa o riadení a výkonnosti je kľúčovým dokumentom zodpovednosti Komisie, ktorý prispieva k postupu udelenia absolutória. S cieľom zabezpečiť, aby jej autor, kolégium komisárov, poskytoval relevantné a spoľahlivé informácie vo výročnej správe o riadení a výkonnosti, a s cieľom lepšie zohľadniť povinnosti jednotlivých aktérov zapojených do jej vypracovania a prijatia odporúčame, aby autor výročnej správy o riadení a výkonnosti poskytoval ústredným útvarom pokyny k obsahu a štruktúre výročnej správy o riadení a výkonnosti a vymedzil rozsah preskúmania príslušných výročných správ o činnosti ústrednými útvarmi.

Termín: na účely absolutória za rok 2021.

Túto správu prijala komora V, ktorej predsedá Tony Murphy, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu dňa 3. novembra 2021.

 

Za Dvor audítorov

Klaus-Heiner Lehne
predseda

Akronymy a skratky

AMPR: výročná správa o riadení a výkonnosti rozpočtu EÚ

BUDG: rozpočet

CCH: celková chybovosť

CZCH: celková zvyšková chybovosť

DAC: Spoločné riaditeľstvo pre audit súdržnosti

EFRR: Európsky fond regionálneho rozvoja

EMPL: zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie

ESF: Európsky sociálny fond

EŠIF: európske štrukturálne a investičné fondy

GR: generálne riaditeľstvo Komisie

GS: generálny sekretariát Komisie

IAS: Útvar pre vnútorný audit Komisie

KPI: kľúčový ukazovateľ výkonnosti

NSU: nariadenie o spoločných ustanoveniach

OA: orgán auditu

OP: operačný program

REGIO: regionálna a mestská politika

VFR: viacročný finančný rámec

VSČ: výročná správa o činnosti

Glosár

Absolutórium: každoročné rozhodnutie Európskeho parlamentu, ktorým sa Komisii udeľuje konečné schválenie spôsobu plnenia rozpočtu.

Administratívna kontrola: preskúmanie informácií uvedených v balíkoch uisťujúcich dokumentov.

Audit zhody: audit, ktorým sa potvrdzuje, že určitá činnosť je v súlade s platnými pravidlami a predpismi a podmienkami zmlúv či dohôd.

Balík uisťujúcich dokumentov: „balík uisťujúcich dokumentov“, ktorý majú orgány členských štátov predložiť každoročne do 15.2 (alebo 1.3 vo výnimočných prípadoch odsúhlasených Komisiou), zahŕňa: účtovnú závierku vypracovanú certifikačným orgánom, vyhlásenie riadiaceho subjektu a ročný súhrn záverečných audítorských správ a kontrol vykonaných riadiacim orgánom, výročné audítorské stanovisko a kontrolnú správu vydanú orgánom auditu.

Celková chybovosť: celková chybovosť zodpovedá súčtu nasledujúcich chýb: projektované náhodné chyby (vrátane chýb zistených vo vyčerpávajúcej vrstve), vymedzené systémové chyby a neopravené neobvyklé chyby.

Celková zvyšková chybovosť (CZCH): časť celkového súboru, ktorá sa po zohľadnení účinku všetkých kontrolných postupov, vymožených súm a opráv nepovažuje za správnu.

Certifikačný orgán: subjekt určený členským štátom, aby osvedčil správnosť výkazov výdavkov a žiadostí o platbu a ich súlad s predpismi.

Európske štrukturálne a investičné fondy (EŠIF): päť hlavných fondov EÚ, ktoré spoločne podporujú hospodársky rozvoj v EÚ: Európsky fond regionálneho rozvoja, Európsky sociálny fond, Kohézny fond, Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka a Európsky námorný a rybársky fond.

Chyba: výsledok nesprávneho výpočtu alebo nezrovnalosti vyplývajúcej z nedodržania právnych a zmluvných požiadaviek.

Medzinárodne prijaté audítorské štandardy: súbor profesijných noriem, v ktorých sa stanovujú povinnosti audítorov, vydávaný rôznymi normotvornými orgánmi.

Náhodná chyba: chyby, ktoré sa nepovažujú za systémové, známe alebo neobvyklé, sa klasifikujú ako náhodné chyby. Táto koncepcia predpokladá pravdepodobnosť, že náhodné chyby zistené v kontrolovanej vzorke sú prítomné aj v nekontrolovanom súbore.

Námietkové konanie: postup, v rámci ktorého Komisia prerokuje výsledky svojich kontrol s kontrolovaným orgánom alebo útvarom, aby sa ubezpečila, že sú riadne podložené.

Nariadenie o spoločných ustanoveniach (NSU): nariadenie, ktorým sa stanovujú pravidlá, ktorými sa riadi všetkých päť európskych štrukturálnych a investičných fondov.

Nezrovnalosť: porušenie pravidiel EÚ (alebo príslušných vnútroštátnych) pravidiel alebo zmluvných záväzkov.

Odhadovaná chybovosť: štatistický odhad chybovosti v celkovom súbore na základe testovania reprezentatívnej vzorky transakcií.

Operačný program (OP): v operačnom programe sa stanovujú priority a konkrétne ciele členského štátu a opisuje sa spôsob využitia finančných prostriedkov (spolufinancovanie z EÚ a vnútroštátnych verejných a súkromných zdrojov) na financovanie operácií v priebehu príslušného obdobia (vo všeobecnosti sedem rokov). Finančné prostriedky na operačný program môžu pochádzať z EFRR, KF a/alebo ESF.

Orgán auditu: nezávislý vnútroštátny subjekt zodpovedný za audit systémov a operácií výdavkového programu EÚ.

Politika súdržnosti: politika EÚ, ktorej cieľom je zmenšiť hospodárske a sociálne rozdiely medzi regiónmi a členskými štátmi podporou tvorby pracovných miest, konkurencieschopnosti podnikov, hospodárskeho rastu, udržateľného rozvoja a cezhraničnej a medziregionálnej spolupráce.

Reprezentatívna chybovosť: štatistický odhad chybovosti v celkovom súbore na základe testovania reprezentatívnej vzorky transakcií vybranej z tohto súboru.

Riadiaci orgán: vnútroštátny, regionálny alebo miestny (verejný alebo súkromný) orgán, ktorý členský štát poveril riadením programu financovaného z prostriedkov EÚ.

Riziko pri platbe: Odhadované celkové riziko „pri platbe“ je najlepším konzervatívnym odhadom Komisie týkajúcim sa výdavkov schválených počas roka v rozpore s platnými regulačnými a zmluvnými ustanoveniami v čase platby, a to z hľadiska hodnoty.

Správnosť: miera, do akej je transakcia alebo činnosť v súlade s príslušnými pravidlami a predpismi a zmluvnými záväzkami.

Systémová chyba: systémové chyby sú chyby zistené v kontrolovanej vzorke; majú vplyv na nekontrolovaný súbor a vyskytujú sa za presne vymedzených a podobných okolností. Tieto chyby majú spravidla spoločný znak, napr. typ operácie, miesto alebo obdobie. Spravidla sú spojené s neúčinnými postupmi kontroly v rámci (časti) systémov riadenia a kontroly.

Ukončenie: finančné vyrovnanie programu alebo fondu EÚ prostredníctvom platby zostatku splatného členskému štátu alebo inej prijímateľskej krajine alebo vymožením súm od členského štátu alebo inej prijímateľskej krajiny.

Vyčísliteľná chyba: klasifikácia, ktorú EDA používa pri vykazovaní výsledkov testovania transakcií, keď možno zmerať sumu transakcie ovplyvnenej chybou.

Výhrada: nedostatky, ktoré generálny riaditeľ uvádza vo vyhlásení o vierohodnosti, ktoré predkladá vo výročnej správe o činnosti.

Výročná kontrolná správa (VKS): dokument vypracovaný orgánom auditu členského štátu a predložený Komisii ako súčasť výročného balíka uisťujúcich dokumentov tejto krajiny.

Výročná správa o činnosti (VSČ): správa, ktorú vypracúva každé generálne riaditeľstvo Komisie, inštitúcia a orgán EÚ a v ktorej sa uvádza, ako plnili svoje ciele a ako využívali svoje finančné a ľudské zdroje.

Výročná správa o riadení a výkonnosti (AMPR): správa, ktorú každý rok vypracúva Komisia a v ktorej informuje o riadení rozpočtu EÚ a o dosiahnutých výsledkoch a ktorá zhŕňa informácie vo výročných správach o činnosti svojich generálnych riaditeľstiev a výkonných agentúr.

Zdieľané riadenie: spôsob plnenia rozpočtu EÚ, pri ktorom na rozdiel od priameho riadenia Komisia deleguje vykonávanie úloh na členské štáty, pričom nesie konečnú zodpovednosť.

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny vplyv, pričom sa zohľadňujú riziká z hľadiska výkonnosti či zhody, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila audítorská komora V – Financovanie a správa Únie, ktorej predsedá člen EDA Tony Murphy. Audit viedol člen EDA Tony Murphy, podporu mu poskytol vedúci kabinetu Wolfgang Stolz a atašé kabinetu Brian Murphy, hlavný manažér Juan Ignacio Gonzalez Bastero, vedúca úlohy Susanna Rafalzik, zástupkyňa vedúcej úlohy Anna Despotopoulou, audítori a audítorky Johan Adriaan Lok, Jiří Beneš, Marcel Bode, Peter Borsos, Maria Pia Brizzi, Kevin Deceuninck, Przemyslaw Dowgialo, Sandra Dreimane, Andrea Ferraris, Laure Gatter, Jorge Guevara Lopez, Martina Jurjevic, Agnieszka Kondzielska, Nikolaos Kylonis, Borja Martin Simon, Dana Christina Mohamed, Rene Reiterer, Orsolya Szarka, Peggy Vercauteren a Dilyanka Zhelezarova. Jazykovú podporu poskytol James Verity.

 

Druhý rad zľava doprava: Brian Murphy, Wolfgang Stolz, Johan Adriaan Lok, Juan Ignacio González Bastero, Nikolaos Kylonis

Prvý rad zľava doprava: Niamh Mahon, Susanna Rafalzik, Tony Murphy, Anna Despotopoulou, Peter Borsos

Koncové poznámky

[1] Výročná správa za rok 2020, bod 1.21.

[2] Výročná správa za rok 2020, bod 5.17.

[3] V článku 130 nariadenia (EÚ) 1303/2013 sa úhrada priebežných platieb obmedzuje na 90 %.

[4] Výročná správa za rok 2020, bod 5.40.

[5] Stanovisko č. 6/2018 k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia, bod 122.

[6] Výročná správa za rok 2017, body 6.67 – 6.72.

[7] Výročná správa za rok 2018, body 6.73 – 6.75.

[8] Výročná správa za rok 2019, bod 5.39.

[9] Článok 75 ods. 2 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013.

[10] Článok 85 nariadenia (EÚ) 1303/2013.

[11] Systémové chyby sú chyby zistené v kontrolovanej vzorke; majú vplyv na nekontrolovaný súbor a vyskytujú sa za presne vymedzených a podobných okolností (usmernenia EGESIF_15-0002-04, s. ).

[12] Článok 145 nariadenia (EÚ) 1303/2013.

[13] Článok 145 ods. 7 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013.

[14] Výročná správa za rok 2019, bod 5.56.

[15] Výročná správa za rok 2018, bod 6.63.

[16] Výročná správa za rok 2018, body 6.68 – 6.71 a odporúčanie 6.3.

[17] Stanovené v prílohe IV k VSČ za rok 2019.

[18] Táto časť výročnej správy o riadení a výkonnosti je správou Komisie požadovanou na základe článku 318 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

[19] Článok 247 ods. 1 písm. b) nariadenia o rozpočtových pravidlách: výročnú správu o riadení a výkonnosti, ktorá obsahuje jasné a stručné zhrnutie výsledkov vnútornej kontroly a finančného riadenia uvedených vo výročných správach o činnosti, ktoré predkladá každý povoľujúci úradník vymenovaný delegovaním a ktoré zahŕňa informácie o kľúčových mechanizmoch riadenia v Komisii, ako aj:

(i) odhad úrovne chybovosti vo výdavkoch Únie vychádzajúci z konzistentnej metodiky a odhad budúcich opráv;

(ii) informácie o preventívnych a nápravných opatreniach týkajúcich sa rozpočtu, v ktorých sa uvádza finančný vplyv opatrení prijatých na ochranu rozpočtu pred výdavkami v rozpore s právom;

(iii) informácie o vykonávaní stratégie Komisie na boj proti podvodom.

[20] Výročná správa za rok 2020, bod 1.36.

[21] Výročná správa za rok 2018, odporúčanie 6.3 – Opatrenia na ukončenie programov z obdobia 2014 – 2020.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (https://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2020.

PDF ISBN 978-92-847-7130-1 ISSN 1977-5776 doi:10.2865/630767 QJ-AB-21-026-SK-N
HTML ISBN 978-92-847-7112-7 ISSN 1977-5776 doi:10.2865/269864 QJ-AB-21-026-SK-Q

AUTORSKÉ PRÁVA

© Európska únia, 2021.

Politika týkajúca sa opakovaného použitia materiálov Európskeho dvora audítorov (EDA) je stanovená v rozhodnutí Európskeho dvora audítorov č. 6/2019 o politike otvoreného prístupu a opakovanom použití dokumentov.

Pokiaľ sa nestanovuje inak (napr. v osobitnom upozornení o autorských právach), obsah materiálov EDA vo vlastníctve EÚ podlieha licencii Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použitie je povolené pod podmienkou, že sa náležite uvedie zdroj a označia prípadné zmeny. Používateľ nesmie skresliť pôvodný význam či myšlienku dokumentov. EDA nenesie zodpovednosť za žiadne dôsledky opakovaného použitia.

V prípade, že konkrétny materiál zobrazuje alebo opisuje identifikovateľné súkromné osoby, napr. na fotografiách zamestnancov EDA, alebo ak obsahuje prácu tretej strany, používateľ je povinný získať dodatočné povolenie. Ak je súhlas udelený, ruší sa ním uvedené všeobecné povolenie a jasne sa vymedzí každé prípadné obmedzenie týkajúce sa použitia.

V prípade použitia či šírenia obsahu materiálov, ktoré EÚ nevlastní, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

Politika EDA týkajúca sa opakovaného použitia materiálov sa nevzťahuje na softvér ani dokumenty, ktoré podliehajú právam priemyselného vlastníctva, ako sú patenty, ochranné známky, zapísané dizajny, logá a názvy, a používateľovi sa na ne licencia neposkytuje.

V súbore webových sídiel inštitúcií Európskej únie v rámci domény europa.eu sa uvádzajú odkazy na sídla tretích strán. Keďže sú mimo kontroly EDA, odporúčame Vám, aby ste preskúmali ich politiky ochrany osobných údajov a autorských práv.

Použitie loga Európskeho dvora audítorov

Logo Európskeho dvora audítorov sa nesmie použiť bez predchádzajúceho súhlasu Európskeho dvora audítorov.

Obráťte sa na EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

  • prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
  • prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696, alebo
  • e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Vyhľadávanie informácií o EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/index_sk.

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva na webovej stránke https://op.europa.eu/sk/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri https://europa.eu/european-union/contact_sk).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (https://data.europa.eu/euodp/sk.) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.