Az uniós kohéziós politika kiadásainak szabályszerűsége: A Bizottság által évente közzétett minimális becsült hibaszint nem végleges

Összefoglaló

I A kohéziós kiadások teszi ki az uniós költségvetés egyik legnagyobb részét. Ezen a szakpolitikai területen a szabálytalan kiadások kockázata magasnak tekinthető. A kohézió területére jellemző hibaszintről adott releváns és megbízható becslés alapvető fontosságú ahhoz, hogy a Bizottság nyilvánosságra hozhassa és nyomon követhesse, hogy az e szakpolitikai területre fordított kiadások megfelelnek-e a jogi rendelkezéseknek. A szükséges korrekciós intézkedéseket szintén ennek alapján hozzák meg.

II A kohézióval kapcsolatos szabályszerűségi információk a tagállami ellenőrző hatóságok munkáján, valamint munkájuk és eredményeik Bizottság általi utólagos ellenőrzésén és értékelésén alapulnak. Ezen ellenőrzési munka eredményét az érintett főigazgatóságok éves tevékenységi jelentései, valamint a Bizottság éves irányítási és teljesítményjelentése a mögöttes programkiadásokra vonatkozó becsült hibaszintet kifejező fő teljesítménymutatóként mutatják be.

III Éves jelentéseinkben korábban kiemeltük, hogy erre a munkára az ellenőrző hatóságok munkája során feltárt hiányosságok miatt csak korlátozott mértékben lehet támaszkodni. Ellenőrzésünk fő célja tehát annak értékelése volt, hogy a Bizottság ellenőrzési eljárásai ellensúlyozzák-e ezt a hiányosságot, és lehetővé teszik-e a Bizottság számára, hogy az éves tevékenységi jelentésekben, valamint az éves irányítási és teljesítményjelentésben releváns és megbízható becslést tegyen közzé a kohéziós kiadások hibaszintjéről.

IV Ebből a célból megvizsgáltuk az elszámolások elfogadásával és az éves elszámolások alapjául szolgáló kiadások szabályszerűségének értékelésével kapcsolatos bizottsági folyamatokat és eljárásokat. Ezen értékelés alapján kerül sor az ellenőrző hatóságok által bejelentett éves fennmaradó hibaarányok validálására és megerősítésére. Megvizsgáltuk továbbá, hogy a Bizottság hogyan készíti el és mutatja be a szabályszerűségi információkat az éves tevékenységi jelentésekben, valamint az éves irányítási és teljesítményjelentésben.

V A főigazgatóságok a fő teljesítménymutatókat a hibaszint legjobb becsléseként mutatják be, mi azonban azt az általános következtetést vonjuk le, hogy e becslések nem véglegesek, és főigazgatósági szinten – így az éves irányítási és teljesítményjelentésben is – a minimális hibaszintet fejezik ki.

VI A szabályozási kerettel összhangban a Bizottság a kapcsolódó kiadások szabályszerűségének figyelembevétele nélkül fogadja el a tagállamok éves elszámolásait. Emiatt a kifizetések 10%-os visszatartását – amelyet az uniós költségvetés védelme érdekében vezettek be – akkor is feloldják, ha a tagállami ellenőrző hatóságok megerősítették a 2%-os lényegességi küszöb feletti fennmaradó hibát, és a Bizottság szabályszerűségi ellenőrzéseit még nem zárták le.

VII Dokumentumalapú felülvizsgálatai során a Bizottság ellenőrzi a bizonyossági csomagokban szereplő szabályszerűségi információk következetességét. A dokumentumalapú ellenőrzések hozzáadott értékét azonban korlátozza, hogy ezek nem arra szolgálnak, hogy további, támogatásra nem jogosult kiadásokat tárjanak fel.

VIII Ezek a dokumentumalapú felülvizsgálatok is részei a Bizottság kockázatalapú megközelítésének, amely révén a szabályszerűségi ellenőrzéseihez kiválasztja az ellenőrző hatóságokat. A Bizottság azonban nem mindig a legmagasabb kockázati pontszámot elérő ellenőrző hatóságokat választotta ki, és nem dokumentálta megfelelően az adott hatóságok kiválasztásának indokolását.

IX A szabályszerűségi ellenőrzések, amelyek során a Bizottság felülvizsgálja a műveletek támogathatóságát, az ellenőrző hatóság munkájára és a kapcsolódó eredményekre irányuló bizottsági értékelés legfontosabb elemét képezik. Bár a Bizottság számos feltáratlan hibát talált az általunk felülvizsgált szabályszerűségi ellenőrzések során, a tagállamokkal folytatott nyomonkövetési szakaszban gyakran átértékelte végleges ellenőrzési eredményeit. Megállapítottuk továbbá, hogy az általunk vizsgált esetekben a Bizottság nagy gyakorisággal talált korábban feltáratlan hibákat. Mivel a minták gyakran kisszámú műveletből állnak, valószínűsíthető, hogy az ellenőrző hatóság többi, a Bizottság által nem felülvizsgált mintájában valószínűleg további hibatípusok is megjelennek. A programok szintjén tehát a fennmaradó teljes hibaarány a minimális arányt fejezi ki.

X Munkájának eredményeiről a Bizottság az éves tevékenységi jelentésekben számol be, amelyekben a becsült hibaszintet fő teljesítménymutatóként mutatja be. Bár ez a mutató a Bizottság hibaszintre vonatkozó legjobb becsléseként jelenik meg, véleményünk szerint a főigazgatóságok által közzétett fő teljesítménymutatók a minimális arányt fejezik ki. Ennek oka az, hogy a szabályszerűségi ellenőrzések az operatív programoknak és a műveleteknek csak kis részét fedik le, de hozzájárulnak a Bizottság dokumentumalapú vizsgálatainak eredendő korlátai és a Bizottság ellenőrzési munkájával kapcsolatos egyéb problémák is. Úgy véljük továbbá, hogy a közzétett fő teljesítménymutatók nem véglegesek, tehát ideiglenesnek tekintendők.

XI Ahhoz, hogy az új programozási időszakban javuljon a kohéziós politika területén a szabályszerűségi információkról való beszámolás, a következőket javasoljuk a Bizottságnak:

• tegyen javaslatot jogalkotási felülvizsgálatra annak érdekében, hogy a jogi keret megfelelő védelmet nyújtson a kifizetések visszatartásához annak feloldása előtt;
• tökéletesítse ellenőrzési munkáját, ellenőrzési dokumentációját és felülvizsgálati folyamatát;
• javítsa az éves tevékenységi jelentésekben szereplő szabályszerűségi információk fő elemeinek a minőségét.

Javasoljuk továbbá, hogy a központi részlegek kapjanak utasításokat az éves irányítási és teljesítményjelentés elkészítésére vonatkozóan annak felelősétől, a biztosok testületétől.

Bevezetés

Az Unió egyik fő kiadási területe, a kohézió, és annak két ellenőrzési ciklusa

01 A kohéziós politika, amelynek célja elsősorban a különböző tagállamok és az Unió régiói közötti fejlettségbeli különbségek csökkentése, az uniós költségvetés jelentős részét teszi ki. Végrehajtása többéves operatív programokon (OP) keresztül történik, amelyeket a tagállamok általában az egyes programozási időszakok elején nyújtanak be. Az 1. ábra az elmúlt öt évre vonatkozóan mutatja be a 2014–2020-as programozási időszak kohéziós kiadásokhoz kapcsolódó jelentős összegeit.

02 A 2021 és 2027 közötti programozási időszakban a többéves pénzügyi keret 2. fejezete – amely két külön alfejezetből áll, ezek a TPK 2a. alfejezete: Európai gazdasági, társadalmi és területi kohézió és a TPK 2b. alfejezete: Reziliencia és értékek – az uniós költségvetés 35%-át teszi ki, és jelenleg a legnagyobb szakpolitikai terület. A TPK 2a. alfejezetének költségvetése (ez az alfejezet felel meg a 2014 és 2020 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret „kohézió” területének) a 2021 és 2027 közötti időszakra 372,6 milliárd eurót tesz ki.

03 Éves ellenőrzési jelentésünkben a kohéziós kiadásokat magas kockázatúként értékeljük, mivel a szabályok összetettek, és a kiadások nagy része maguk a kedvezményezettek által bejelentett költségek megtérítésén alapul^[1]. Éves megbízhatósági nyilatkozatunk kapcsán végzett ellenőrzési munkánkban újra és újra lényeges hibaszintet állapítottunk meg a kohézió tekintetében. Figyelembe véve az érintett kiadások jelentős összegét is, ez egy olyan megbízható ellenőrzési és bizonyossági rendszert tesz szükségessé, amely biztosítani tudja a kohéziós kiadások szabályszerűségét, emellett releváns és megbízható becslést is ad az e területre vonatkozó valós hibaszintről.

04 Ezt a kohézióra vonatkozó szabályszerűségi információk megadására használt kontroll- és bizonyossági keretet a 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozóan felülvizsgálták. A felülvizsgált keret bevezette, hogy a tagállamok által benyújtott kohéziós kiadásokat a Bizottság éves rendszerességgel fogadja el, ami kiegészíti a programozási időszak végén alkalmazott lezárási mechanizmusokat. Emellett bevezette a fennmaradó kockázatot kifejező éves mutatót is, ami a fennmaradó teljes hibaarány (RTER) néven ismert. A fennmaradó teljes hibaarány az operatív programok éves elszámolásaiban fennmaradó szabálytalan kiadásokra vonatkozó becslést fejezi ki, figyelembe véve a tagállami hatóságok által végrehajtott valamennyi kontrolleljárás, visszafizettetés és korrekció hatását.

05 A kontroll- és bizonyossági keret két ellenőrzési ciklus – egy tagállami szintű nemzeti ciklus, illetve egy ezt követő, bizottsági szintű ciklus – mentén épül fel. Ennek alapja, hogy a Bizottság és a tagállami hatóságok közösen irányítják a kohéziós politika végrehajtását és finanszírozását: ezt nevezzük megosztott irányításnak.

A nemzeti ellenőrzési ciklus

06 A kontroll- és bizonyossági keret első eleme a 2. ábrán bemutatott nemzeti ellenőrzési ciklus.

07 Az uniós költségvetés védelmét szolgáló nemzeti ellenőrzési ciklus első védelmi vonalát a tagállamok igazoló és irányító hatóságai képezik. Az igazoló hatóságok a tagállamok kifizetési kérelmeivel és elszámolásaik elkészítésével foglalkoznak, az irányító hatóságok pedig a programok keretében finanszírozott műveletek kiválasztásáért és az irányítási ellenőrzésekért felelősek. Ezen ellenőrzések célja annak biztosítása, hogy a kedvezményezettek csak a szabályszerű kiadások után kapjanak visszatérítést. A Bizottság ellenőrzései és a mi ellenőrzéseink nyomán feltárt hibák száma azt mutatja, hogy az érvényben lévő kontrollok egyelőre még nem mérséklik kellően az erre a területre jellemző magas eredendő hibakockázatot. Éves jelentésünkben is beszámoltunk arról, hogy ez különösen azokra az irányító hatóságokra vonatkozik, amelyek ellenőrzései nem eredményesek a kedvezményezettek által bejelentett kiadásokkal kapcsolatos szabálytalanságok megelőzésében vagy feltárásában^[2].

08 A második védelmi vonalat a tagállamok ellenőrző hatóságai jelentik. Ezek évente ellenőrzik azoknak a programoknak az elszámolásait és azoknak a műveleteknek a reprezentatív mintáit, amelyek kapcsán a kiadásokat bejelentették a Bizottságnak. Feladatuk emellett az irányítási és kontrollrendszerek megfelelő működésének értékelése is. Éves kontrolljelentéseikben az ellenőrző hatóságok beszámolnak a Bizottságnak a bejelentett kiadásokban észlelt hibaszintről (teljes hibaarány, TER). Amennyiben ellenőrzéseik alapján a teljes hibaarány meghaladja a 2%-ot, az ellenőrző hatóságok olyan korrekciókat javasolnak, amelyek ahhoz szükségesek, hogy a fennmaradó teljes hibaarány (RTER) 2% alá csökkenhessen. Az ellenőrző hatóságok beszámolnak a Bizottságnak e korrekciók végrehajtásáról.

09 Az éves kontrolljelentés az éves bizonyossági csomag részét képezi, amely vagy egy operatív programra, vagy egy operatív programokból álló csoportra vonatkozhat. Az éves bizonyossági csomag olyan dokumentumok összessége, amelyeket a tagállamok éves rendszerességgel nyújtanak be a Bizottságnak az európai strukturális és beruházási alapok (esb-alapok) kapcsán. Ezek az éves elszámolás, az éves összefoglaló, a vezetői nyilatkozat és az ellenőrző hatóság ellenőrzési véleménye, valamint az éves kontrolljelentés. Az ellenőrző hatóságok ellenőrzési véleményt adnak ki az elszámolások teljességéről, pontosságáról és valódiságáról, az elszámolásokban szereplő kiadások jogszerűségéről és szabályszerűségéről, valamint az irányítási és kontrollrendszer eredményes működéséről. A bizonyossági csomagokat minden év február 15-ig kell megküldeni a Bizottságnak az előző számviteli évre vonatkozóan.

A Bizottság ellenőrzési ciklusa

10 Az Unió pénzügyi érdekeinek védelméért továbbra is a Bizottság viseli a végső felelősséget. A nemzeti ellenőrzési ciklus befejeztével indul el minden évben a Bizottság éves elszámolásokra irányuló éves ellenőrzési ciklusa, amelynek keretében értékeli az év során beérkezett bizonyossági csomagokat. A 3. ábra a legfontosabb lépéseket mutatja be, amelyek végén a Bizottság az éves tevékenységi jelentésében közzéteszi a fennmaradó teljes hibaarányokat.

Az elszámolások elfogadása

11 A Bizottság adminisztratív ellenőrzéseket végez az elszámolások teljességére és pontosságára vonatkozóan. Ha értékelése alapján a Bizottság elfogadja a tagállami elszámolásokat, akkor kifizetheti a tagállamnak járó kiadások éves egyenlegét, és azon belül az időközi kifizetések során visszatartott 10%-ot is, amelyet az uniós költségvetés védelme érdekében vezettek be^[3].

A jogszerűség és a szabályszerűség értékelése

12 Ellenőrzési stratégiája értelmében a Bizottság észszerű bizonyosságot kíván szerezni arról, hogy az egyes operatív programok fennmaradó teljes hibaaránya 2% alatt van. E célból a Bizottság először az ellenőrző hatóságok éves kontrolljelentéseiben szereplő szabályszerűségi információkat értékeli dokumentumalapú vizsgálat keretében. A Bizottság a dokumentumalapú vizsgálatok és korábbi ellenőrzések során szerzett információkat, valamint az ellenőrző hatóságok rendszerellenőrzési jelentéseinek értékelését is felhasználja kockázatértékelése során azon ellenőrző hatóságok és operatív programok kiválasztására, amelyek esetében helyszíni szabályszerűségi ellenőrzést fog végezni.

13 A szabályszerűségi ellenőrzések elsősorban az ellenőrző hatóságok szintjén történő műveletellenőrzések újbóli elvégzésére összpontosítanak. Elsősorban ezeken az ellenőrzéseken alapul a Bizottság saját bizonyossága. A szabályszerűségi ellenőrzések az ellenőri vélemény és a fennmaradó teljes hibaarány tekintetében értékelik az ellenőrző hatóság munkájának megbízhatóságát. Szükség esetén a Bizottság kiigazítja a fennmaradó teljes hibaarányt, és további pénzügyi korrekciókat kér, amelyek azáltal szolgálják az uniós költségvetés szabálytalan kiadásokkal szembeni védelmét, hogy visszavonják vagy visszafizettetik ezeket a kiadásokat.

14 A Bizottság az 5. fő teljesítménymutatóként a kiigazított fennmaradó teljes hibaarányok súlyozott átlagát számítja ki. Az 5. fő teljesítménymutató az éves tevékenységi jelentésekben szereplő fő szabályszerűségi mutató. Végezetül a Bizottság az éves irányítási és teljesítményjelentésében (AMPR) összegzi a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága (DG EMPL), valamint a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság (DG REGIO) fő teljesítménymutatóit, és ezek alapján becslést ad a kohéziós kiadások hibaszintjére vonatkozóan (ez az úgynevezett „kifizetéskori kockázat”).

Korábbi munkánk azt mutatja, hogy nem mindig támaszkodhatunk az ellenőrző hatóságok által bejelentett hibaarányokra

15 Abban a négy évben, amikor vizsgáltuk a 2014–2020-as kiadásokat, további hibákat tártunk fel az ellenőrző hatóságok által korábban ellenőrzött műveletekben. Ezért tehát nem tudunk egyetérteni az ellenőrző hatóságok azon következtetéseivel, hogy az ellenőrzött bizonyossági csomagok felét (egyben az ellenőrzött kiadások felét) tekintve a fennmaradó teljes hibaarány 2% alatt volt. Ezen észrevétel alapján megállapítottuk, hogy nem mindig vehetjük alapul az ellenőrző hatóságok által bejelentett hibaarányokat. A 4. ábra az egyes években elért eredményeinket mutatja be^[4].

16 A DG REGIO és a DG EMPL éves tevékenységi jelentéseiben közzétett és az éves irányítási és teljesítményjelentésben összesített hibaarányok ezért csak akkor lehetnek megbízhatóak, ha a Bizottság ellenőrzési ciklusa ellensúlyozni tudja az ellenőrző hatóságok munkájának eme hiányosságait. Jelentésünk éppen ezzel a témával foglalkozik. Ellenőrzésünk eredményei fontos információkkal szolgálhatnak a Bizottság számára a 2021–2027-es programozási időszakra vonatkozó ellenőrzési munka megtervezéséhez.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

17 Ellenőrzésünk tárgya a 2014 és 2020 közötti időszakra vonatkozó kontroll- és bizonyossági keret, amelynek célja az volt, hogy lehetővé tegye a Bizottság számára, hogy az egyes számviteli évekre vonatkozóan beszámoljon az éves fennmaradó hibakockázatról. Ellenőrzésünk során azt vizsgáltuk, hogy a Bizottság:

• elegendő és megfelelő ellenőrzési munkát végez-e az egyes bizonyossági csomagok megbízható és releváns éves fennmaradó hibakockázatának (RTER) meghatározása érdekében;
• megbízható éves fennmaradó hibakockázatot tesz-e közzé az egyes főigazgatóságok éves tevékenységi jelentéseiben (5. fő teljesítménymutató);
• az éves irányítási és teljesítményjelentésben a kohézió vonatkozásában megbízható éves hibaszintet (kifizetéskori kockázat) mutat-e be.

18 Értékeltük az elszámolások elfogadására vonatkozó folyamatokat és eljárásokat, a bizonyossági csomagokban az éves elszámolások alapjául szolgáló kiadások szabályszerűségének értékelését, valamint azt, hogy a Bizottság hogyan készíti el és mutatja be a szabályszerűségre vonatkozó információkat az éves tevékenységi jelentésekben, valamint az éves irányítási és teljesítményjelentésben.

19 Ebből a célból elemeztük a Bizottság munkáját, amelynek során kiszámítja a fennmaradó teljes hibaarányt a két fő kohéziós főigazgatóságra, a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóságra (DG REGIO) és a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatóságára (DG EMPL) vonatkozóan, valamint összesített szinten az éves irányítási és teljesítményjelentésben:

• minden főigazgatóságtól öt-öt, összesen tíz bizonyossági csomag esetében elemeztük a 2015/2016., a 2016/2017. és a 2017/2018. évi számviteli évre vonatkozóan elvégzett dokumentumalapú vizsgálatokat;
• szintén öt-öt, összesen tíz lezárt szabályszerűségi ellenőrzést választottunk ki, amelyeket a Bizottság a 2016/2017. és a 2017/2018. évi számviteli évre vonatkozóan végzett el;
• minden egyes kiválasztott szabályszerűségi ellenőrzés esetében egy-egy, a Bizottság által ellenőrzött művelet esetében részletesen áttekintettük az ellenőrzési dokumentációt;
• kiválasztottunk 26, 2018-ban végzett szabályszerűségi ellenőrzést és felülvizsgáltuk az azokból eredő pénzügyi korrekciókat.

20 Ellenőrzésünk hatóköréből kizártuk a Bizottság által a 2018/2019. évi számviteli évre vonatkozóan végzett munkát, mivel vizsgálatunk idején az erre az évre vonatkozó ellenőrzési ciklus még nem zárult le. A fő hangsúly tehát a Bizottság által a 2016/2017. és a 2017/2018. évi számviteli évben végzett munkán volt.

Észrevételek

Az új jogi rendelkezések megoldást jelentenek az elszámolások elfogadásának bizonyos korlátaira, de egyes kockázatok a visszatartott kifizetések folyósításakor továbbra is fennállnak

21 Egy tíz bizonyossági csomagból álló mintán végzett vizsgálatunk megerősítette, hogy a Bizottság a jogszabályi rendelkezésekkel összhangban célzott munkát végez a tagállami elszámolásokon. Azokat akkor fogadja el, ha az ellenőrző hatóság hitelesítő ellenőri véleményt adott azok teljességéről, pontosságáról és helytállóságáról, kivéve, ha a Bizottságnak konkrét bizonyíték áll rendelkezésére, amely szerint az ellenőri vélemény nem megbízható. Az elfogadás meghatározásában a hibaszint nem játszik szerepet. A Bizottság ezért még akkor is feloldja a kifizetésből eredetileg visszatartott 10%-ot, ha bizonyítékkal rendelkezik arra vonatkozóan, hogy az elszámolásokban szereplő kiadások lényeges hibaszintet tartalmaznak – azaz ha a fennmaradó teljes hibaarány meghaladja a 2%-ot. Az elfogadási eljárást szabályozó jogi rendelkezések tehát mindaddig, amíg a szabályszerűségi értékelések nem zárultak le, nem tudják megvalósítani az uniós költségvetés védelmének általános célját. Ezt a hiányosságot az 1. háttérmagyarázat szemlélteti.

22 A 2021–2027-es programozási időszakra vonatkozó új jogi keret részben megoldást kínál az elszámolások elfogadásának korlátaira. A visszatartás mértéke 5%-ra csökken, és a Bizottság nem fogadhatja el az elszámolásokat, ha az ellenőrző hatóságok által bejelentett fennmaradó teljes hibaarány meghaladja a 2%-ot. A bejelentett fennmaradó teljes hibaarány megbízhatóságára és ennek kapcsán az érintett kiadások szabályszerűségére vonatkozó bizottsági értékelésre azonban még mindig az elszámolások elfogadását követően kerül sor. Ugyanezt a kérdést már 6/2018. sz. véleményünkben is felvetettük, amelyben hangsúlyoztuk, hogy az elszámolások Bizottság általi elfogadásakor nem veszik figyelembe sem a Bizottság későbbi pénzügyi korrekcióit, sem a hibaarány módosításának szükségességét, mivel a kapcsolódó kiadásokat az elszámolások elfogadását követően további bizottsági ellenőrzéseknek vetik alá^[5].

A Bizottság dokumentumalapú ellenőrzései eredendő korlátaik miatt nem járulnak hozzá megfelelő mértékben a fennmaradó teljes hibaarány megerősítéséhez

A Bizottság dokumentumalapú ellenőrzései nem arra szolgálnak, hogy további nem támogatható kiadásokat tárjanak fel

23 A szabályszerűség értékelésére szolgáló dokumentumalapú ellenőrzések során a Bizottság egységesített ellenőrzőlisták segítségével elemzi az egyes bizonyossági csomagokban szereplő információkat. Az elszámolások elfogadására irányuló eljárással ellentétben e dokumentumalapú ellenőrzések célja a mögöttes műveletek jogszerűségének és szabályszerűségének vizsgálata, valamint az ellenőrző hatóságok által bejelentett fennmaradó teljes hibaarányok megbízhatóságának megerősítése.

24 E célból a Bizottság nemcsak a kapott bizonyossági csomagokat értékeli, hanem más ellenőrzési információkat is figyelembe vesz. Ezek az ellenőrzési információk általában nem csupán az ellenőrző hatóság munkájára vonatkoznak, hanem az irányítási és kontrollrendszerek egyéb elemeire is kiterjednek, a Bizottság korai megelőző rendszerellenőrzései és más tematikus ellenőrzések alapján.

25 A szabályszerűségi információk ellenőrzését célzó dokumentumalapú ellenőrzés az éves kontrolljelentésben, az ellenőri véleményben és a bizonyossági csomag egyéb dokumentumaiban megadott információkra irányul. A dokumentumalapú ellenőrzések kiegészítéseként a Bizottság – a bizonyossági csomag kézhezvétele előtt vagy után – tényfeltáró látogatásokat is tehet az ellenőrző hatóságoknál. A 2020. évi felülvizsgálatig azonban a Bizottság dokumentumalapú ellenőrzésekre és tényfeltáró látogatásokra vonatkozó módszertana nem foglalta magában egyedi műveletek vagy kiadási tételek szabályszerűségének értékelését vagy ellenőrzését. A tíz bizonyossági csomag vizsgálata azt mutatta, hogy a Bizottság strukturált módon értékelte az egyes bizonyossági csomagokat, de ezek az értékelések csak korlátozott hatást gyakoroltak a kiadások szabályszerűségére, amint azt a következő bekezdésekben is kifejtjük.

26 Megállapítottuk, hogy a Bizottság a dokumentumalapú vizsgálatai alapján módosította az ellenőrző hatóságok által korábban bejelentett fennmaradó teljes hibaarányokat. Egy tíz ilyen esetből álló mintát elemeztünk, amelyek a 2017/2018. évi számviteli évhez kapcsolódtak, és amelyeknél jelentős módosításra került sor. Valamennyi esetben azt állapítottuk meg, hogy a módosítás az ellenőrző hatóság által végzett számításokat érintő hibán, vagy más ellenőrzéseknek – például a Bizottság korai megelőző rendszerellenőrzéseinek vagy korábbi szabályszerűségi ellenőrzéseinek –, illetve saját ellenőrzéseinknek a megállapításain alapult. A Bizottságnak további ellenőrzéseket kellene végeznie a műveletek szintjén ahhoz, hogy az ellenőrző hatóság által a műveletellenőrzések során már feltárt hibákon túl további hibákat találjon, ami jól érzékelteti a Bizottság dokumentumalapú ellenőrzéseinek eredendő korlátait.

27 Ezen túlmenően a Bizottság minden egyes nemzeti rendszerellenőrzési jelentést is értékel, és a megbízhatósági csomagban igazolt kiadások jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozó dokumentumalapú ellenőrzés során levont következtetéshez figyelembe veszi az azokban közölt információkat. A nemzeti rendszerellenőrzési jelentések vizsgálatakor elvégzett munka Bizottság általi dokumentálása ugyanakkor nem volt kellően részletes. A Bizottság ellenőrzőlistái három kérdést tartalmaznak, amelyekre az ellenőrök gyakran csak igennel vagy nemmel válaszoltak, magyarázó megjegyzések nélkül. A részletesebb információk hiánya akadályozott minket az elvégzett munka megértésében és annak megerősítésében, hogy az elegendő mértékű volt-e.

Mind a Bizottság szabályszerűségi ellenőrzései, mind a számvevőszéki ellenőrzések olyan lényeges hibákat tártak fel, amelyeket a dokumentumalapú vizsgálatok révén nem lehetett kiszűrni

28 Elemzésünkből kiderült, hogy a Bizottság a 2018 és 2020 között a 2016/2017. és a 2017/2018. évi számviteli évre vonatkozóan végzett szabályszerűségi ellenőrzések eredményeként jelentős számú fennmaradó teljes hibaarányt kiigazított. Amint az 5. ábra bemutatja, az esetek körülbelül kétötöde (42%) esetében a Bizottság olyan hibákat talált, amelyek hozzájárultak ahhoz, hogy a fennmaradó teljes hibaarány 2% fölé emelkedjen. Ezen esetek közel egyötöde (17%) esetében a fennmaradó teljes hibaarány 5% felett volt. A kiigazított fennmaradó teljes hibaarányt eredményező további hibákat a megelőző dokumentumalapú ellenőrzések nem tárták fel.

29 Emellett a megbízhatósági nyilatkozatra vonatkozó saját ellenőrzésünk 2017-ben^[6], 2018-ban^[7] és 2019-ben^[8] azt mutatta, hogy a 47 bizonyossági csomagból 23 esetében (49%) az ellenőrző hatóság által bejelentett fennmaradó teljes hibaarány jelentősen elmaradt a valós értéktől. A fennmaradó teljes hibaarányt mind a 23 esetben a 2%-os lényegességi küszöb felett kellett volna szerepeltetni.

30 Bár a Bizottság strukturált értékelést végez a bizonyossági csomagokban szereplő információkról, különösen az éves kontrolljelentésekről, elemzésünk azt mutatta, hogy a dokumentumalapú vizsgálatok során továbbra sem szűrik ki és nem korrigálják a szabálytalan kiadásokat. A Bizottság dokumentumalapú ellenőrzései nem arra szolgálnak, hogy feltárják a további nem támogatható kiadásokat, ami csökkenti hozzáadott értéküket a mögöttes tranzakciók szabályszerűségének és az ellenőrző hatóságok által bejelentett fennmaradó teljes hibaarány érvényességének megerősítése tekintetében.

A Bizottság nem mindig alkalmazta a saját maga által előírt kockázatalapú megközelítést a szabályszerűségi ellenőrzések legkockázatosabb ellenőrző hatóságainak kiválasztásakor

31 A Bizottság ellenőrzési stratégiája előírja a kockázatalapú megközelítés alkalmazását. E célból évente egyszer kockázatértékelést végez, amelynek során kiválasztja azokat a legkockázatosabb ellenőrző hatóságokat, amelyekre vonatkozóan szabályszerűségi ellenőrzést kell végeznie. Mindkét főigazgatóság ugyanazokat a kritériumokat és megközelítést alkalmazza éves kockázatértékeléséhez, amely figyelembe veszi a bizonyossági csomagok dokumentumalapú vizsgálatából származó információkat is. A kockázatértékelés eredményeként az ellenőrző hatóságok kockázati besorolást és egyedi kockázati pontszámot kapnak.

32 Ezenkívül a Bizottság minden operatív program esetében is elvégzi az egyes kockázati tényezők értékelését. Miután értékelte a korábban kockázatosnak minősített ellenőrző hatóságok felelősségi körébe tartozó operatív programokkal kapcsolatos kockázat szintjét, a Bizottság kiválasztja azokat az ellenőrző hatóságokat és operatív programokat, amelyekre nézve szabályszerűségi ellenőrzést fog végezni.

33 A két főigazgatóság által 2018-ban és 2019-ben végzett kockázatértékelések vizsgálata során megállapítottuk, hogy a Bizottság nem mindig követte saját eljárását. Előfordult például, hogy 20 pontot rendelt egy adott kockázathoz, holott az eljárás szerint csak 5 pontot kellett volna. Egyes esetekben nem 0, illetve 10 pontot adott (az „igen”, illetve a „nem” esetében), hanem 5 pontot, holott eljárásai nem tették lehetővé ezt. A következetlenségek kihatottak az egyes ellenőrző hatóságok átfogó kockázati pontszámára, és így arra is, hogy a Bizottság hogyan rangsorolta azokat ellenőrzési terve kidolgozásakor. Emellett jelzik a folyamat hiányosságait is.

34 Hogy értékeljük a bizottsági kockázatértékelés megalapozottságát, elemeztük, hogy a 2017., 2018. és 2019. évi végleges szabályszerűségi ellenőrzési jelentésekben ismertetett eredmények megerősítik-e a kezdeti bizottsági kockázatértékelés eredményeit, vagyis azt vizsgáltuk, hogy az ellenőrző hatóságokat helyesen értékelték-e magas vagy alacsony kockázatúként. Az ellenőrző hatóságot akkor tekintettük magas kockázatúnak, ha kockázati pontszáma meghaladja a Bizottság átlagos kockázati pontszámát, alacsony kockázatúnak pedig, ha ez a pontszám alacsonyabb volt az átlagosnál. Megállapítottuk, hogy az 13 alacsony kockázatú ellenőrző hatóság közül 11 esetében a Bizottság felülvizsgálta a fennmaradó teljes hibaarányt. Két esetben a felülvizsgálat nyomán a fennmaradó teljes hibaarány 2% alattiról 2% fölé nőtt. A másik kilenc esetben a felülvizsgálat nem módosította azt a következtetést, hogy a bejelentett fennmaradó teljes hibaarány 2% alatti. Ez azt mutatja, hogy az ellenőrző hatóságok közül kettő nem volt ténylegesen alacsony kockázatú. A magas kockázatú hatóságok esetében a hibaarányt gyakrabban módosította 2% felettire (39-ből 20 esetben).

35 A megbízhatósági nyilatkozat kapcsán végzett saját ellenőrzéseink alapján úgy véljük, hogy a tételes tesztelésünk hatókörébe tartozó nyolc alacsony kockázatú ellenőrző hatóság közül három esetében a fennmaradó teljes hibaarány meghaladná a 2%-ot. Ami a hatást illeti, a 6. ábra szerint az alacsony kockázatú ellenőrző hatóságok által bejelentett fennmaradó teljes hibaarányokat átlagosan nagyobb mértékben igazították ki, mint a magas kockázatú ellenőrző hatóságok által bejelentett értékeket. Ez azt jelenti, hogy a Bizottság arra vonatkozó értékelése, hogy mely hatóság minősül alacsony kockázatúnak, egy adott pillanatban elérhető adatokon alapul és azt eredendő korlátok gyengítik.

36 Megvizsgáltuk továbbá a Bizottság 2019. évi ellenőrzési tervét annak megállapításához, hogy a legkockázatosabbnak minősített ellenőrző hatóságokat választották-e ki. Megállapítottuk, hogy a DG EMPL által kiválasztott 12 ellenőrző hatóság közül nyolc esetében a kockázati pontszám a 32%-os általános átlag alatt volt. A Bizottság azonban nem dokumentálta, hogy mivel indokolja a kockázatértékelés eredményétől való eltérést. Ezért nem tudtuk megerősíteni, hogy a Bizottság a szabályszerűségi ellenőrzésekhez a legkockázatosabb ellenőrző hatóságok kiválasztásakor mindig alkalmazta-e saját kockázatalapú megközelítését. Az 1. táblázat főigazgatóságonként mutatja meg a kockázati pontszámokat és a kiválasztott ellenőrző hatóságokat.

Bár a Bizottság feltár szabálytalan kiadásokat a szabályszerűségi ellenőrzések során, a tagállamokkal folytatott nyomonkövetési szakaszban gyakran átértékeli végleges ellenőrzési eredményeit

A szabályszerűségi ellenőrzések feltártak szabálytalan kiadásokat, de mintánkban két hiba felderítetlenül maradt

37 Szabályszerűségi ellenőrzései során a Bizottság észszerű bizonyosságot kíván szerezni arról, hogy az ellenőrző hatóságok munkája megbízható. A Bizottság ehhez az egyes szabályszerűségi ellenőrzések során rendszerint nyolc-tíz, az ellenőrző hatóság által korábban már megvizsgált műveletet vizsgál újra.

38 Egy tíz bizottsági szabályszerűségi ellenőrzésből álló mintát elemeztünk, amely összesen 73 műveletet tartalmazott. E 73 művelet közül 28 esetében a Bizottság a végleges szabályszerűségi ellenőrzési jelentésében pénzügyi hatással járó megállapításokat tett – más szóval olyan nem támogatható kiadásokat tárt fel, amelyek a fennmaradó teljes hibaarányra is hatással lehetnek. A tíz véletlenszerűen kiválasztott műveletből álló mintánkban két művelet esetében találtunk olyan további hibákat, amelyeket a Bizottság nem tárt fel.

39 Egy esetben megállapítottuk, hogy az általános költségeket átalány alapján térítették meg (egyszerűsített költségelszámolás). Noha a jogszabályok értelmében az egyszerűsített költségelszámolási módszereket jóvá kell hagyni és előzetesen kell engedélyezni, az átalányfinanszírozást ebben az esetben csak a művelet végrehajtása közben hagyták jóvá. Emellett sem az ellenőrző hatóság, sem a Bizottság ellenőrei nem észlelték, hogy a költségeket nem a támogatási megállapodásban meghatározott módszertan szerint jelentették be. E tekintetben megállapítottuk, hogy munkadokumentumaiban a Bizottság nem a megfelelő jogszabályi rendelkezésre hivatkozott. Következtetésünk szerint a bejelentett költségek nem feleltek meg a jogalapnak, ezért nem voltak támogathatók. E hiba hatása miatt elmondható, hogy a Bizottság által a végleges szabályszerűségi ellenőrzési jelentésében bejelentett fennmaradó teljes hibaarány a valósnál kisebb.

40 A második esetben a művelet két, többnapos folyami hajóutak szervezéséhez szükséges hajó beszerzését érintette. A tagállami hatóságok és a Bizottság szerint a tevékenységeket „egyéb szórakoztatási és szabadidős tevékenységeknek” minősítették, így a támogatás mentesült az állami támogatásokra vonatkozó bejelentési kötelezettség alól. Mivel a kedvezményezett a pályázatában jelezte, hogy a hajókat részben más, ugyanahhoz a csoporthoz tartozó szervezetek is üzemeltetnék, mint amelyhez a kedvezményezett is tartozott, az összeg valószínűleg az üdülési célú hajóutak ágazatában végzett tevékenységeket fogja támogatni. A Bizottság ezt az ágazatot egyértelműen a közlekedési ágazatba sorolta, amely nem mentesül az állami támogatásokra vonatkozó bejelentési kötelezettség alól. Mivel sem a tagállamok, sem a Bizottság ellenőrei nem elemezték sem a csoportszerkezetet, sem a működési megállapodásokat, arra a következtetésre jutottunk, hogy lehetséges, hogy a művelet elfogadásához szükséges támogathatósági feltételeket nem tartották be és így a kiadás nem volt támogatható.

41 A fent említett problémákon túl az általunk vizsgált tíz szabályszerűségi ellenőrzés közül az egyik esetében megállapítottuk, hogy a DG REGIO és a DG EMPL eltérő következtetést vont le a végleges fennmaradó teljes hibaarányokról (lásd: 2. háttérmagyarázat). Ebben az esetben az ellenőrző hatóság közös hibaarányt szerepeltetett elszámolásában, amely a két főigazgatóság irányítása alatt álló alapokra vonatkozott. Hasonló problémát állapítottunk meg a mintánkban szereplő egyik dokumentumalapú vizsgálat esetében is. Ennek kapcsán megjegyezzük, hogy 2021 júliusában létrejött a Közös Kohéziós Ellenőrzési Igazgatóság (DAC), amely a kohéziós kiadások valamennyi ellenőrzési tevékenységét lefedi. A DAC feladata bizonyosságszerzési és ellenőrzési funkciók biztosítása mindkét főigazgató számára, valamint a felelősségi körükbe tartozó valamennyi ellenőrzési funkció lefedése. A DG REGIO és a DG EMPL korábbi két különálló ellenőrzési igazgatóságának összevonása minden bizonnyal elősegíti majd a Bizottság ellenőrzési munkájának és értékeléseinek a következetességét.

42 Áttekintettük a szabályszerűségi ellenőrzések tárgyát képező 73 művelettel kapcsolatban elvégzett munkáról készült bizottsági dokumentációt. A nemzetközi könyvvizsgálati standardok előírják megfelelő dokumentáció készítését, különösen akkor, ha más ellenőrök is kívánnak az ellenőrzési munkára és a megállapításokra támaszkodni.

43 Minden főigazgatóság saját ellenőrzőlistákat dolgozott ki a kiválasztott műveletek vizsgálatához. Megállapítottuk, hogy az ellenőrzőlisták több mint egyharmadát (37%) nem töltötték ki maradéktalanul, tehát egy vagy több ellenőrzési kérdést nem válaszoltak meg. Amikor választ adtak, az gyakran „igenre” vagy „nemre” korlátozódott, és nem tüntettek fel olyan további információt, amely lehetővé tette volna egy független bíráló számára, hogy értékelje az e válaszhoz vezető mögöttes munka helyességét. A Bizottság által vizsgált kiadásokkal kapcsolatos dokumentáció szintén hiányos volt, mivel a vizsgált ellenőrzési akták közel egyötöde (18%) esetében hiányzott az információ a tesztelt kiadási tételek számáról és értékéről. A 7. ábra összefoglalja, hogy milyen hiányosságokat találtunk a Bizottság ellenőrzési dokumentációjában.

A Bizottság a tagállamokkal folytatott nyomonkövetési szakaszban gyakran átértékeli végső ellenőrzési eredményeit

44 Munkája befejeztével a Bizottság ellenőrzésijelentés-tervezetet bocsát ki, amely tartalmazza a szabályszerűségi ellenőrzések megállapításait is. A közös rendelkezésekről szóló rendelet (CPR)^[9] rendelkezéseinek és a nemzetközi könyvvizsgálati standardoknak megfelelően a tagállamoknak lehetőségük van arra, hogy észrevételeket fűzzenek a Bizottság eredeti értékeléséhez, és vitassák annak megállapításait. Miután elemezte a tagállam válaszait, a Bizottság, belső szabályaival összhangban, végleges ellenőrzési jelentést ad ki, amelynek tartalmaznia kell a végleges következtetéseket, és adott esetben jeleznie kell a szükséges korrekciókat. A Bizottságnak a helyszíni ellenőrzés után három hónap áll rendelkezésére, hogy elkészítse jelentéstervezetét, majd további három hónap arra, hogy a nemzeti hatóságoktól kapott teljes körű választ követően kiadja a végleges jelentést.

45 A végleges ellenőrzési jelentés kiadását követően a Bizottság elindítja a nyomonkövetési szakaszt, amelynek során ellenőrzi, hogy a tagállami hatóságok elfogadták és alkalmazták-e a megállapításaiból eredő korrekciókat, vagy a Bizottságnak pénzügyi korrekciós eljárást kell-e indítania^[10]. A Bizottság általánosságban arra ösztönzi a tagállami hatóságokat, hogy hajtsák végre a korrekciókat, és csak szükség esetén kezd további megbeszéléseket.

46 Az általunk vizsgált tíz szabályszerűségi ellenőrzési jelentésből kettő esetében a tagállamok elfogadták az ellenőrzés eredményeit, és végrehajtották a korrekciókat. A fennmaradó nyolc szabályszerűségi ellenőrzési jelentés kapcsán azt állapítottuk meg, hogy a Bizottság és a tagállamok további információ- és véleménycserét folytattak. Három esetben a Bizottság felülvizsgálta a végleges jelentésben szereplő értékelését: egy esetben törölt egy megállapítást, a másik két esetben pedig újraértékelte a hibák pénzügyi hatását – lásd: 3. háttérmagyarázat.Afennmaradó öt ügy ellenőrzésünk idején még folyamatban volt (egy esetben már 24 hónap telt el a végleges ellenőrzési jelentés kiadása után), és a Bizottság még nem hozott végleges határozatot. Az általunk ellenőrzött végleges ellenőrzési jelentésekben bemutatott következtetések tehát a gyakorlatban nem voltak véglegesek, és további módosítások tárgyát képezhették. Ezzel összefüggésben megjegyezzük, hogy a Bizottság hivatalosan nem erősíti meg a végleges hibaarányt.

A Bizottság mindeddig nem hajtott végre nettó pénzügyi korrekciókat

47 A 2018-ban (az ellenőrzésünk kezdetén rendelkezésre álló legteljesebb év) elvégzett 26 szabályszerűségi ellenőrzés vizsgálata azt mutatta, hogy a korrekciók végrehajtása hosszadalmas, akár több évig is tartó folyamat, amelynek során a tagállamoknak jogszabály szerinti joguk van kifogást emelni a Bizottság pénzügyi korrekcióra irányuló kérése ellen^[12]. E szabályszerűségi ellenőrzések közül 19 esetében volt szükség a bizottsági végleges ellenőrzési jelentések szerint pénzügyi korrekcióra. Kilenc esetben a tagállami hatóságok 2020. december 31-ig maradéktalanul végrehajtották a korrekciókat. Ez lehetővé tette a tagállami hatóságok számára, hogy a következő számviteli időszakokban ezt a szabálytalan kiadást más kiadásokkal helyettesítsék. A tíz másik esetben még nem zárultak le a megbeszélések a tagállamokkal, és az ellenőrző hatóságok által elvégzendő további munka is folyamatban volt. A végrehajtandó korrekciók több mint 50%-át e tíz szabályszerűségi ellenőrzés közül mindössze kettő teszi ki.

48 2020 végéig a tagállami hatóságok a korrigálandó összegnek csupán egyharmadát korrigálták. Ez az alacsony végrehajtási arány az eljárás hosszadalmas jellegéből adódik.

49 A 2014–2020-as időszakra vonatkozó jogi keret előírja, hogy a Bizottságnak nettó pénzügyi korrekciókat kell alkalmaznia a tagállam által fel nem tárt súlyos hiányosságok esetén^[13], a közös rendelkezésekről szóló rendelet 145. cikkének (7) bekezdésében szereplő feltételek szerint. A nettó pénzügyi korrekció azt jelenti, hogy az érintett tagállamoknak nyújtott pénzösszegeket véglegesen csökkentik. 2021 novemberéig a Bizottság még nem hajtott végre nettó pénzügyi korrekciót.

50 A szabályszerűségi mutató szakpolitikai szintű megállapítása érdekében minden főigazgatóság (DG REGIO és DG EMPL) először kiszámítja az irányítása alá tartozó operatív programokra vonatkozó fennmaradó teljes hibaarány súlyozott átlagát, és azt fő teljesítménymutatóként közzéteszi a vonatkozó éves tevékenységi jelentésében. Ezek a számítások mind a dokumentumalapú felülvizsgálatok, mind a szabályszerűségi ellenőrzések eredményeit figyelembe veszik.

51 Noha a főigazgatóságok ezt a fő teljesítménymutatót a fennmaradó teljes hibaarányra vonatkozó legjobb becslésként mutatják be, feltártunk néhány olyan módszertani problémát, amelyek miatt a főigazgatóságok által közzétett fő teljesítménymutatók csak a minimális becsült hibaszintet fejezik ki. Megjegyezzük továbbá, hogy a közzétett fő teljesítménymutatók nem véglegesek, mivel az operatív programok szintjén az alapul szolgáló fennmaradó teljes hibaarányok a folyamatban lévő vagy jövőbeli ellenőrzési munka során még felülvizsgálhatók. Ezeket a módszertani problémákat a következő bekezdésekben mutatjuk be.

A benne rejlő korlátok miatt a Bizottság módszertana általában csak a minimális hibaarány megállapítását teszi lehetővé az operatív programok szintjén

52 Szabályszerűségi ellenőrzéseit a Bizottság az ellenőrző hatóság által már ellenőrzött operatív programokból álló minta alapján végzi. Módszertana szerint minden egyes szabályszerűségi ellenőrzéskor általában nyolc-tíz műveletet vizsgál meg. Ezeket a műveleteket rendszerint mérlegelés alapján választja ki, figyelembe véve számos kockázati tényezőt, például az esetleges állami támogatást, közbeszerzés alkalmazását és a kedvezményezett típusát. A műveletek kiválasztásakor figyelembe veszi a művelet méretét és a különböző prioritási tengelyeket is.

53 Megvizsgáltuk, hogy a Bizottság hogyan választja ki a mintáját, és megállapítottuk, hogy a dokumentáció nem volt elegendő ahhoz, hogy a kiválasztott műveletekhez konkrét kockázatokat kössünk. Megjegyezzük továbbá, hogy a kiválasztott műveletek száma esetleg nem mindig teszi lehetővé, hogy az ellenőrző hatóság mintája az összes művelettípust és kapcsolódó kockázatot lefedje, illetve tükrözze az operatív programok prioritásainak és a kohéziós finanszírozásban részesülő műveleteknek a sokféleségét. Ez különösen igaz akkor, ha az éves kontrolljelentés több operatív programra is vonatkozik.

54 Az általunk áttekintett tíz szabályszerűségi ellenőrzés esetében elemeztük a hibák gyakoriságát (az ellenőrző hatóságok által fel nem tárt hibákat tartalmazó műveletek arányát) és a fennmaradó teljes hibaarány százalékpontos növekedését (lásd: 2. táblázat).

55 A Bizottság által mintavételre kiválasztott műveletek száma általában összhangban volt a módszertannal, így az részben lefedi az ellenőrző hatóság által ellenőrzött műveleteket. Az általunk vizsgált tíz szabályszerűségi ellenőrzés esetében a főigazgatóságok az ellenőrző hatóságok által ellenőrzött műveletek 15%-át vizsgálták, ami az ellenőrző hatóságok mintájában szereplő kiadások 24%-át tette ki. Az általuk ellenőrzött műveletek 38%-ában további olyan hibákat tártak fel, amelyeket az ellenőrző hatóságok korábban nem észleltek, és ezekre gyakran több különböző hibatípus volt jellemző. A Bizottság az általa feltárt hibáknál megvizsgálta, hogy az ellenőrző hatóságok által ellenőrzött más műveleteknél is előfordultak-e ugyanazok a hibatípusok. Az általunk vizsgált tíz szabályszerűségi ellenőrzés közül ötben többször is előfordultak egyes hibák, és a Bizottság meghatározta ezek hatását. A tíz szabályszerűségi ellenőrzésből kilencben úgy ítélte meg, hogy más hibák nem ismétlődőek. Ezekben az esetekben a Bizottság nem bővíti ki a mintát annak érdekében, hogy csökkentse a korábban feltáratlan további különböző típusú hibák kockázatát.

56 Véleményünk szerint a Bizottság által a műveletek – gyakran szűk – mintájában feltárt, korábban nem észlelt hibák nagy gyakorisága arra enged következtetni, hogy az ellenőrző hatóság mintájának azon részében, amelyet a Bizottság nem vizsgált, valószínűleg további hibatípusok fordulnak elő. Az ilyen esetekben a fennmaradó teljes hibaarány ezért az operatív program szintjén a minimális arányt jelenti.

57 A 4. háttérmagyarázat azt szemlélteti, hogy a Bizottság megközelítése miért csak a minimális hibaarány megállapítását teszi lehetővé.

A Bizottság módszertana csak a minimális hibaarány becslését teszi lehetővé a főigazgatóságok szintjén

58 Megállapítottuk, hogy a dokumentumalapú ellenőrzések nem arra szolgálnak, hogy feltárják a további nem támogatható kiadásokat, ami csökkenti ezek hozzáadott értékét a bejelentett hibaarányok érvényességének megerősítése tekintetében. Az ilyen ellenőrzések nem válthatják ki a szabályszerűségi ellenőrzéseket (lásd: 30. bekezdés). A főigazgatóságok ezzel szemben mind az alapok, mind a főigazgatóságok szintjén – módszertanuk részeként – a dokumentumalapú felülvizsgálatokra támaszkodnak a hibaarány (5. fő teljesítménymutató) megállapításához. Az összesített hibaarány (5. fő teljesítménymutató) becsléséhez azonban nem becsülik meg a szabályszerűségi ellenőrzések során feltárt hibáknak a nem ellenőrzött operatív programokra gyakorolt hatását.

59 Véleményünk szerint a Bizottság nem feltételezheti joggal, hogy a nem ellenőrzött operatív programok mentesek a további hibáktól. Bár a Bizottság nagyszámú be nem jelentett hibát tár fel az ellenőrző hatóságok által ellenőrzött műveletek, illetve operatív programok mintájában, a bizottsági megközelítés módszertani hiányosságai miatt a főigazgatóságok szintjén fő teljesítménymutatóként bejelentett hibaarányok csak a minimális hibaarányt fejezhetik ki. Valószínű tehát, hogy a tényleges hibaszint magasabb.

60 E fő teljesítménymutató mellett 2018 óta mindkét főigazgatóság közzétesz egy becsült maximális hibaarányt is, amelynek célja, hogy figyelembe lehessen venni a folyamatban lévő ellenőrzési munka által az éves tevékenységi jelentésekben bemutatott szabályszerűségi információkra gyakorolt potenciális hatást. E maximális arány meghatározásához mindkét főigazgatóság átalányértékeket alkalmazott azon operatív programok esetében, ahol az elvégzett ellenőrzési munka eredménye még nem volt ismert.

61 2019 óta mindkét éves tevékenységi jelentés kifejtette, hogy a maximális arányok figyelembe vesznek minden olyan esetleges hibát, amelyek kívül esnek a Bizottság vagy a Számvevőszék által ellenőrzött operatív programok műveleteiből vett mintán. 2019. évi éves jelentésünkben ezt az arányt megfelelőbbnek tartottuk, mivel figyelembe veszi a folyamatban lévő ellenőrzési munka lehetséges hatását^[14]. Míg a DG REGIO az éves tevékenységi jelentésben leírt megközelítést alkalmazta, a DG EMPL nem vette teljes mértékben figyelembe a feltárt hibákon felüli lehetséges hibákat. A DG REGIO által alkalmazott bizottsági megközelítés reagál arra a megállapításunkra^[15], hogy az ellenőrzési munka azt követően is folytatódik, hogy az éves tevékenységi jelentésekben közzétették a hibaarányokat. Más módszertani kérdésekkel azonban nem foglalkozik, például azzal, hogy a dokumentumalapú felülvizsgálatok nem teszik lehetővé a támogatásra nem jogosult kiadások feltárását, az operatív programokat csak kismértékben fedik le a Bizottság szabályszerűségi ellenőrzései, és fennáll annak a kockázata, hogy a műveletek vizsgálata során a hibákat nem észlelik.

Az alapok, illetve a főigazgatóságok éves hibaarányai nem véglegesek

62 2018. évi éves jelentésünkben kiemeltük, hogy a 2014–2020-as programok lezárására vonatkozó rendelkezések többsége egy későbbi szakaszig, általában a lezárásig halasztja az egyes műveletekre bejelentett költségek támogathatóságának végleges értékelését^[16]. Ez számos operatív programon belül egy sor műveletre igaz, különösen a pénzügyi eszközök által végrehajtott beruházásokat is magukban foglaló műveletekre, az állami támogatások előlegeinek elszámolására, a jövedelemtermelő műveletek végleges értékelésére és a nem működő műveletek kezelésére. Míg a Bizottság az éves tevékenységi jelentésében szereplő fő teljesítménymutatók közül kizárta a pénzügyi eszközökre vonatkozó előlegeket, az egyéb támogathatósági kérdések késedelmes értékelése befolyásolhatja a szóban forgó évekre vonatkozóan bejelentett hibaarányokat. Ez még inkább alátámasztja azt a következtetésünket, hogy az éves tevékenységi jelentésekben szereplő arányok nem feltétlenül tükrözik a főigazgatóságok végleges értékelését. Ha ezekben a művelettípusokban később hibát tárnak fel, az érintett operatív programok hibaarányát újra kell értékelni és növelni kell.

A fenntartásokat befolyásolja, hogy az információk nem teljesek

63 A főigazgatóságok éves tevékenységi jelentéseiben a főigazgatók megbízhatósági nyilatkozatot fogalmaznak meg azt illetően, hogy az elszámolások alapjául szolgáló tranzakciók jogszerűségét és szabályszerűségét az alkalmazott kontrolleljárások a szükséges módon szavatolják. Amennyiben úgy vélik, hogy az általános nyilatkozat nem alkalmazható, a főigazgatók fenntartással élhetnek a bevételek és kiadások meghatározott területeivel kapcsolatban. A kohézió területén a főigazgatók nem az alapok szintjén, hanem az operatív programok szintjén fogalmazzák meg a fenntartásokat.

64 A Bizottság utasításai szerint az operatív programokat akkor kell belefoglalni a 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozó fenntartásokba, ha az alábbi kritériumok közül legalább egy teljesül^[17]:

• a teljes hibaarány meghaladja a 10%-ot;
• a rendszerek fő elemeit olyan hiányosságok jellemzik, amelyek 10% feletti szabálytalanságokat eredményezhetnek, illetve azokhoz vezethetnek, és amelyek esetében még nem hajtottak végre megfelelő korrekciós intézkedéseket a hiányosságok orvoslására;
• a fennmaradó teljes hibaarány meghaladja a 2%-ot;
• lényeges problémák állnak fenn az elszámolások teljességével, pontosságával és valódiságával kapcsolatban.

Annak eldöntésekor, hogy tegyen-e fenntartást, a Bizottság figyelembe veszi a jó hírnevére jelentős hatást gyakorló minőségi hiányosságokat is.

65 A Bizottság a legfrissebb rendelkezésre álló bizonyossági csomagokban bejelentett kiadásokra alkalmazza ezeket a kritériumokat. Bár ezek az éves tevékenységi jelentések közzétételének évében végzett, az elszámolások elfogadására irányuló bizottsági munka tárgyát képezik, a Bizottság a következő évek éves tevékenységi jelentéseiben zárja le a szabályszerűségi értékelést és erősíti meg operatív programonként a fennmaradó teljes hibaarányokat.

66 Megvizsgáltuk a 2016/2017. és a 2017/2018. évi számviteli évre vonatkozóan a következő évek éves tevékenységi jelentéseiben (2018, illetve 2019) megerősített arányokat. Mindkét főigazgatóság mindegyik operatív programja esetében megvizsgáltuk a későbbi – a fenntartások megtétele után végzett – szabályszerűségi és egyéb ellenőrzési munkából származó információkat. Az eredmények a 8. ábrán láthatók, és jól szemléltetik a rendszer eredendő korlátait.

67 Elemzésünk összességében azt mutatja, hogy a főigazgatók úgy nyilatkoztak: az operatív programokra vonatkozó előzetes arányok alapján megalapozott bizonyosságot szereztek az éves tevékenységi jelentésekben szereplő kiadások szabályszerűségéről. Az ezt követő ellenőrzési munka azonban azt mutatta, hogy jelentős számú esetre volt igaz, hogy a teljes hibaarányra vonatkozó kiigazított értékek meghaladták az 10%-ot, illetve a fennmaradó teljes hibaarány meghaladta a 2%-ot. Ez jól szemlélteti a Bizottság azon megközelítésének eredendő korlátait, amely alapján fenntartásokat fogalmaz meg a naptári év kiadásaival kapcsolatban. Az 5. háttérmagyarázatban példát mutatunk be ezen eredendő korlátok szemléltetésére.

Az éves irányítási és teljesítményjelentésben szereplő kohéziós szabályszerűségi információkban szintén megjelennek az éves tevékenységi jelentések hiányosságai

A biztosok testülete a központi részlegek támogatásával elfogadja az éves irányítási és teljesítményjelentést, és felelős annak tartalmáért

68 A következő bekezdésekben az éves irányítási és teljesítményjelentés (AMPR) 2. szakaszában szereplő, a kohézióra is vonatkozó szabályszerűségi adatok bemutatására összpontosítunk. A Bizottság elsősorban az éves irányítási és teljesítményjelentés révén járul hozzá az éves zárszámadási eljáráshoz. A jelentés két részből áll:

• 1. szakasz: Teljesítmény és eredmények – az elért eredmények magas szintű áttekintése^[18];
• 2. szakasz: Belső kontroll és pénzgazdálkodás – az uniós költségvetés Bizottság általi irányításának bemutatása, továbbá az éves tevékenységi jelentésekből származó információk összefoglalása és az uniós kiadások becsült hibaszintjének, valamint a kapcsolódó éves uniós kiadásokat érintő kifizetéskori kockázat bizottsági becslésének átfogó és szakpolitikai területekre (beleértve a kohéziót is) lebontott ismertetése^[19].

69 Az éves irányítási és teljesítményjelentésben szereplő, a belső kontrollra és a pénzgazdálkodásra vonatkozó információk a Bizottság különböző főigazgatóságainak éves tevékenységi jelentésein alapulnak. Az éves irányítási és teljesítményjelentésben közzétett információkért viselt felelősség a Bizottság irányítási szabályaiban meghatározott felelősségmegosztást követi. Az egyes éves tevékenységi jelentésekben foglalt információk megbízhatóságáért az illetékes főigazgatók felelősek, az éves irányítási és teljesítményjelentést a biztosok testülete fogadja el, ezért ezen jelentés elkészítéséért és az abban foglalt információkért végső soron a biztosi testület felelős.

70 Az éves irányítási és teljesítményjelentéshez vezető folyamatot, a felelősségmegosztást, valamint a főigazgatók éves tevékenységi jelentések révén benyújtott információit, illetve a központi részlegek és a Belső Ellenőrzési Szolgálat hozzájárulását a 9. ábra mutatja be.

Az éves irányítási és teljesítményjelentésben szintén megjelennek a DG REGIO és a DG EMPL éves tevékenységi jelentésében szereplő szabályszerűségi információkkal kapcsolatos hiányosságok

71 A Bizottság központi részlegei, a Költségvetési Főigazgatóság és a Főtitkárság feladata, hogy a különböző főigazgatóságok éves tevékenységi jelentései alapján elkészítsék az éves irányítási és teljesítményjelentést. Ebből a célból áttekintik az éves tevékenységi jelentések tartalmát, visszajelzést adnak, és szakértői értékelési üléseket szerveznek a főigazgatóságokkal, de az esetleges változtatásokat továbbra is csak a főigazgatók végezhetik el, összhangban azzal, hogy főigazgatóságuk napi irányítása továbbra is az ő feladatuk.

72 A központi részlegek minden, a szakértői értékelés során talált fontos problémáról tájékoztatják a szervezetirányító tanácsot. Az általunk vizsgált években nem jelezték, hogy a DG REGIO és a DG EMPL éves tevékenységi jelentéseiben bemutatott fő teljesítménymutatókkal kapcsolatban maradtak volna lezáratlan problémák. Ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy a központi részlegek elfogadták mind az ezen éves tevékenységi jelentésekben szereplő arányokat, mind a mögöttes megközelítést.

73 Az általunk vizsgált éves irányítási és teljesítményjelentésekben közzétett, a kohézióra vonatkozó kifizetéskori kockázatot tehát ugyanazok a hiányosságok jellemzik, mint a főigazgatóságok éves tevékenységi jelentéseiben szereplő alapadatokat. A fent vázolt okok miatt csak egy minimális arányról van szó (lásd: 58–62. bekezdés), amely nem végleges és valószínűleg a valósnál alacsonyabb.

74 Ezzel összefüggésben megjegyeztük, hogy a központi részlegek utasításokat/iránymutatást adnak ki az éves tevékenységi jelentésekhez, és ezen belül a minőségre és a Bizottságon belüli összehasonlíthatóságra vonatkozó standard követelményeket fogalmaznak meg, az éves irányítási és teljesítményjelentés felelősei azonban nem adnak részletes utasításokat sem e jelentés tartalmára és hatókörére nézve, sem a többi főigazgatóság éves tevékenységi jelentésének ehhez kapcsolódó áttekintését illetően. Ilyen utasítások megfogalmazása segítené a biztosok testületét abban, hogy releváns és megbízható információkkal tudjon szolgálni az éves irányítási és teljesítményjelentésben^[20].

Következtetések és ajánlások

75 Ellenőrzésünk során megvizsgáltuk a Bizottság által a tagállamok éves bizonyossági csomagjával kapcsolatban végzett munkát, amely alapul szolgál az ellenőrző hatóságok által bejelentett éves fennmaradó hibaarányok validálásához és megerősítéséhez. A Bizottság éves tevékenységi jelentéseiben (AAR) és az éves irányítási és teljesítményjelentésben (AMPR) szereplő adatokkal együtt elemeztük a Bizottság által szolgáltatott szabályszerűségi információk megbízhatóságát. Ajánlásaink révén arra törekszünk, hogy tovább javítsuk a jelenlegi irányítási és kontrollrendszer működését annak további rétegekkel való bővítése nélkül.

76 Általánosságban megállapítottuk, hogy a Bizottság jelentős munkát végez a tagállamok éves elszámolásainak elfogadásával és a tagállami hatóságok jelentéseiben megadott szabályszerűségi információk megbízhatóságának ellenőrzésével kapcsolatban. Észrevételeink alapján ugyanakkor összességében azt a következtetést vonjuk le, hogy a Bizottság az operatív programok és a főigazgatóságok szintjén – és ebből következően az éves irányítási és teljesítményjelentésében – csak egy minimális és nem végleges becsült hibaszintet tesz közzé.

77 Megállapítottuk, hogy a 2014–2020-as időszakra vonatkozóan a Bizottság – megfelelve a szabályozási keretnek – a kapcsolódó kiadások szabályszerűségének figyelembevétele nélkül fogadta el az éves elszámolásokat (21. bekezdés). Noha a jogalkotó – az uniós költségvetés védelme céljából – bevezette a kifizetések 10%-os visszatartását, a Bizottságnak ezt akkor is fel kellett oldania, ha a tagállami ellenőrző hatóságok megerősítették a 2%-os lényegességi küszöb feletti fennmaradó hibát, és a Bizottság szabályszerűségi ellenőrzéseit még nem zárták le. Az irányadó rendelkezések a 2021–2027-es programozási időszakra vonatkozóan megváltoztak (22. bekezdés). Bár a Bizottság ezentúl már nem fogadhatja el azokat az elszámolásokat, amelyek fennmaradó hibaaránya megerősítés után is meghaladja a 2%-os lényegességi küszöböt, az 5%-ra csökkentett visszatartást továbbra is fel fogja oldani még a szabályszerűségi ellenőrzések befejezése előtt.

1. ajánlás. A Bizottság tegyen javaslatot jogalkotási felülvizsgálatra annak érdekében, hogy a kifizetések visszatartása megfelelő védelemben részesüljön annak feloldása előtt

Az uniós költségvetés védelme érdekében javasoljuk, hogy a Bizottság tegyen javaslatot a 2021–2027-es időszakra vonatkozó jogi keret felülvizsgálatára a fennmaradó kockázatnak az 5%-os visszatartás feloldásakor történő kezelése érdekében. A Bizottságnak csak akkor lenne szabad feloldania a visszatartást, ha az adott elszámolási időszakra vonatkozóan befejezte az operatív program szabályszerűségi ellenőrzését, vagy legkésőbb a program lezárásakor.

Határidő: A következő felülvizsgálat, legkésőbb a 2021–2027-es programozási időszakra vonatkozó jogi keret félidős felülvizsgálata

78 A tagállamok által benyújtott valamennyi éves bizonyossági csomag dokumentumalapú bizottsági felülvizsgálata nem a további nem támogatható kiadások feltárására szolgál (23–25. bekezdés). A hibaarányok dokumentumalapú ellenőrzéseket követő kiigazítása általában a korábbi években feltárt problémákon alapul (26. bekezdés). Elemzésünk rámutatott, hogy egyes szabálytalan kiadások felderítetlenek maradtak, és a dokumentumalapú ellenőrzések nem korrigálták azokat (28–30. bekezdés). Az ilyen ellenőrzések ezért csak korlátozott mértékben rendelkeznek hozzáadott értékkel a mögöttes tranzakciók szabályszerűségének és az ellenőrző hatóságok által bejelentett fennmaradó teljes hibaarány helyességének megerősítése tekintetében.

79 Bár ellenőrzési stratégiájában a Bizottság kockázatalapú megközelítést alkalmaz az ellenőrző hatóságok szabályszerűségi ellenőrzésre történő kiválasztásához, megállapítottuk, hogy az ellenőrző hatóságok szabályszerűségi ellenőrzésre kiválasztott mintája nem minden esetben tükrözte a kockázatminősítés eredményét (33–35. bekezdés). Megállapítottuk továbbá, hogy az ellenőrző hatóságok végleges kiválasztása – különösen a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága esetében – nem volt teljes mértékben összhangban a kockázatértékelés eredményeivel, és a Bizottság nem dokumentálta az eltérés indokolását (36. bekezdés).

80 A Bizottság ellenőrzési munkájáról készített értékelésünk több hiányosságot is feltárt. Hiányosságokat találtunk az ellenőrzési dokumentációban, és emiatt nehezebb volt számunkra az általa elvégzett munka megfelelőségének értékelése (42. és 43. bekezdés). Az általunk vizsgált tíz műveletből kettőnél találtunk olyan további hibákat, amelyek befolyásolták az érintett kiadások szabályszerűségét, és amelyeket a Bizottság nem tárt fel. Ez az ezek kapcsán bejelentett hibaarányokra is kihat (38–40. bekezdés).

81 Megállapítottuk, hogy a Bizottság a jogszabályban előírt határidőn belül bocsátja ki szabályszerűségi ellenőrzési jelentéseit (44. bekezdés). A legtöbb általunk vizsgált esetben azonban a Bizottság a végleges jelentés megküldését követő nyomonkövetési szakaszban – amelynek keretében ellenőrizte, hogy a tagállami hatóságok elfogadták-e és alkalmazták-e az előírt korrekciókat – folytatta az információcserét és a véleménycserét a tagállamokkal. A végleges jelentésekben bemutatott eredmények és hibaarányok tehát nem mindig voltak véglegesek (45. és 46. bekezdés). Ezzel összefüggésben megjegyezzük, hogy a Bizottság hivatalosan nem küld megerősítést a végleges hibaarányról a tagállami hatóságoknak.

82 A korrekciókból álló mintán végzett vizsgálatunk azt mutatta, hogy a korrekciók végrehajtása hosszadalmas, akár több évig is eltartó folyamat keretében történik, amelynek során a tagállamoknak joguk van kifogást emelni a Bizottság döntései ellen (47. és 48. bekezdés). 2021 novemberéig a Bizottság még nem hajtott végre nettó pénzügyi korrekciót (49. bekezdés).

83 Egyes támogathatósági kritériumok csak a program lezárásakor ellenőrizhetők, ami befolyásolja a Bizottság éves értékelését; emiatt az érintett operatív programok éves hibaarányai esetleg nem véglegesek, és előfordulhat, hogy azokat újra kell értékelni és növelni kell. Ezekben az operatív programokban az esetleges szabálytalan kiadások a kohéziós kiadások irányítási és kontrollrendszerében történő lezárásig felderítetlenek maradnak és azokat nem korrigálják, pedig a cél az elszámolások éves elfogadásának biztosítása volt. A 2018. évi éves jelentésünkben^[21] ezzel kapcsolatban tett ajánlásunk továbbra is érvényes (62. bekezdés).

2. ajánlás. A Bizottság tökéletesítse ellenőrzési munkáját, ellenőrzési dokumentációját és felülvizsgálati folyamatát

Javasoljuk a Bizottságnak, hogy a következők biztosítása érdekében tegye meg a szükséges lépéseket:

1. a szabályszerűségi ellenőrzési terve tükrözze kockázatértékelésének eredményét. Amennyiben más tényezőket is figyelembe vesznek és azok változtatásokat eredményeznek, a Bizottság egyértelműen dokumentálja és indokolja ezeket a változtatásokat,
2. ellenőrzési munkája legyen megfelelően dokumentált,
3. erősítse meg felülvizsgálati eljárását és ennek révén tárja fel és orvosolja munkájának esetleges hiányosságait,
4. a tagállamok kapjanak külön hivatalos megerősítést az operatív programra és minden egyes számviteli évre vonatkozó végleges fennmaradó teljes hibaarányról.

Határidő: a 2020/2021. évi számviteli év

84 A szabályszerűségi ellenőrzések során a Bizottság az ellenőrző hatóság ellenőrzésre kiválasztott saját mintájából, szakmai megítélés alapján, általában nyolc-tíz műveletet választ ki és vizsgál felül (52. bekezdés). Ez a felülvizsgálat fontos eleme az ellenőrző hatóság munkájára és az abból kapott eredményekre irányuló értékelésnek. Bár a Bizottság számos feltáratlan hibát talált az általunk megvizsgált szabályszerűségi ellenőrzések során, az ellenőrző hatóságok tesztelésének korlátozott lefedettsége miatt és saját eredményeink alapján valószínűleg még több hiba maradt felderítés és korrigálás nélkül (53–55. bekezdés). Mindezek miatt a Bizottság módszertana általában csak a minimális hibaarány megállapítását teszi lehetővé az operatív programok szintjén (56. és 57. bekezdés).

85 A szabályszerűségi mutató szakpolitikai szintű megállapítása érdekében minden főigazgatóság (a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság és a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága) először kiszámítja az irányítása alá tartozó operatív programokra vonatkozó fennmaradó teljes hibaarány súlyozott átlagát, és azt fő teljesítménymutatóként közzéteszi a vonatkozó éves tevékenységi jelentésében. Ezek a számítások mind a dokumentumalapú felülvizsgálatok, mind a szabályszerűségi ellenőrzések eredményeit figyelembe veszik. Mindkét főigazgatóság közzétesz egy becsült maximális hibaarányt is, amelynek célja, hogy figyelembe lehessen venni a folyamatban lévő ellenőrzési munka által az éves tevékenységi jelentésekben bemutatott szabályszerűségi információkra gyakorolt potenciális hatást. Noha a főigazgatóságok a fő teljesítménymutatókat a hibaarányra vonatkozó legjobb becslésként mutatják be, elvégzett ellenőrzéseink alapján úgy véljük, hogy a főigazgatóságok által közzétett fő teljesítménymutató a minimális becsült hibaszintet fejezi ki. Ennek oka, hogy szabályszerűségi ellenőrzései során a Bizottság csak korlátozott mértékben fedi le mind az operatív programokat, mind a műveleteket, a dokumentumalapú felülvizsgálatok által biztosított hozzáadott értéket eredendő korlátok csökkentik, és a Bizottság ellenőrzési munkája is vet fel problémákat (58. és 59. bekezdés). Véleményünk szerint a közzétett fő teljesítménymutatók nem véglegesek, mivel az operatív programok szintjén az alapul szolgáló fennmaradó teljes hibaarányok még átértékelhetők a folyamatban lévő vagy jövőbeli ellenőrzési munka függvényében (46. és 62. bekezdés).

86 A főigazgatóságok egyes programokkal kapcsolatos fenntartásai szintén kulcsfontosságúak a kohéziós kiadások szabályszerűsége szempontjából. A Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság, valamint a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága fenntartásokat fogalmaz meg azon kiadásokra nézve, amelyekre vonatkozóan a Bizottság még nem végzett szabályszerűségi ellenőrzéseket (65. bekezdés). Az ellenőrzési folyamat eredendő időbeli korlátai miatt azon operatív programok, ahol a Bizottság ellenőrzési munkája lényeges hibaszintre mutatott rá, többségükben nem képezték fenntartás tárgyát a megelőző éves tevékenységi jelentésben (66. és 67. bekezdés).

3. ajánlás. A Bizottság javítsa az éves tevékenységi jelentésekben szereplő szabályszerűségi információk fő elemeinek minőségét

A becsült hibaszint és a fenntartások alapvető szabályszerűségi információkat jelentenek, amelyek minőségét a Bizottságnak javítania kell. Javasoljuk, hogy a Bizottság:

1. találjon megoldást az ellenőrzésünk során feltárt módszertani problémákra, amelyek miatt csak minimális fő teljesítménymutatókat (hibaarány) lehet megadni. E megközelítésnek lehetővé kellene tennie, hogy az összesített hibaarány becslésénél a fő teljesítménymutató a nem ellenőrzött kiadásoknál figyelembe vegye a szabályszerűségi ellenőrzések során feltárt, pénzügyi hatással járó hibák nagy gyakoriságát;
2. könnyítse meg az olvasók számára e technikai és összetett kérdés megértését: az éves tevékenységi jelentésekben világosabban és egyértelműbben fejtse ki, hogy a fenntartások meg nem megerősített hibaarányokon és kapcsolódó kockázatokon alapulnak.

Határidő: a 2020/2021. évi számviteli év

87 Az éves irányítási és teljesítményjelentés egy olyan fő elszámoltathatósági dokumentum, amely összefoglalja a Bizottság belső kontrolljára és pénzgazdálkodására vonatkozó információkat. Míg az e dokumentumban ismertetett információkért végső soron a biztosi testület felel, e testület munkáját a központi részlegek is támogatják. Bár a központi részlegek vezető szerepet játszanak az éves irányítási és teljesítményjelentés elkészítésében, megállapítottuk, hogy az éves irányítási és teljesítményjelentés, valamint a kapcsolódó, az éves tevékenységi jelentésekre irányuló szakértői értékelések tartalmára és szerkezetére vonatkozóan nincsenek részletes utasítások (74. bekezdés).

88 A kohézióra vonatkozóan jelentett szabályszerűségi információk a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság, valamint a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága éves tevékenységi jelentéseiben szereplő adatok egyszerű összesítése, az e számadatokkal kapcsolatban feltárt valamennyi probléma tehát az éves irányítási és teljesítményjelentésre is vonatkozik. Emiatt a bejelentett hibaarány csak olyan minimális arány lehet, amely valószínűleg kisebb a kohézió valós hibaszintjénél (73. bekezdés).

4. ajánlás. A központi részlegek kapjanak utasításokat az éves irányítási és teljesítményjelentésért felelős biztosi testülettől a jelentés elkészítésére vonatkozóan

Az éves irányítási és teljesítményjelentés a Bizottság egyik fő elszámoltathatósági dokumentuma, amely révén hozzájárul a zárszámadási eljáráshoz. Annak biztosítása érdekében, hogy az éves irányítási és teljesítményjelentésért felelős biztosi testület releváns és megbízható információkat nyújtson e dokumentumban, valamint hogy jobban tükröződjenek benne az elkészítésében és elfogadásában részt vevő különböző szereplők feladatai, javasoljuk, hogy az éves irányítási és teljesítményjelentés felelőse adjon utasításokat a központi részlegeknek, és ezekben körvonalazza a jelentés tartalmát és szerkezetét, illetve határozza meg az alapul szolgáló éves tevékenységi jelentések központi részlegek általi felülvizsgálatának hatókörét.

Határidő: A 2021. évi zárszámadás.

A jelentést 2021. november 3-i luxembourgi ülésén fogadta el a Tony Murphy számvevőszéki tag elnökölte V. Kamara.

Betűszavak és rövidítések

AA: Ellenőrző hatóság

AAR: Éves tevékenységi jelentés

AMPR: Az uniós költségvetésről szóló éves irányítási és teljesítményjelentés

BUDG: Költségvetési Főigazgatóság

CPR: A közös rendelkezésekről szóló rendelet

DAC: Közös Kohéziós Ellenőrzési Igazgatóság

DG: A Bizottság egyik főigazgatósága

EMPL: A Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága

ERFA: Európai Regionális Fejlesztési Alap

Esb-alapok: Európai strukturális és beruházási alapok

ESZA: Európai Szociális Alap

IAS: A Bizottság Belső Ellenőrzési Szolgálata

KPI: Fő teljesítménymutató

OP: Operatív program

REGIO: Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság

RTER: fennmaradó teljes hibaarány

SG: A Bizottság Főtitkársága

TER: teljes hibaarány

TPK: Többéves pénzügyi keret

Glosszárium

Becsült hibaszint: Műveletek reprezentatív mintájának tesztelésén alapuló, valamely sokaságot érintő hiba szintjére irányuló statisztikai becslés.

Bizonyossági csomag: A tagállami hatóságok által minden évben február 15-ig (vagy a Bizottság által jóváhagyott kivételes esetekben március 1-ig) benyújtandó ún. bizonyossági csomag a következőket tartalmazza: az igazoló hatóság által készített elszámolások, a vezetői nyilatkozat, valamint az irányító hatóság által készített végleges ellenőrzési jelentések és elvégzett kontrollok éves összefoglalója, az ellenőrző hatóság által kiadott éves ellenőrzési vélemény és kontrolljelentés.

Dokumentumalapú ellenőrzés: A bizonyossági csomagokban megadott információk dokumentumalapú vizsgálata.

Egyeztető eljárás: Olyan eljárás, amelynek során a Bizottság az ellenőrzött szervvel vagy szervezeti egységgel folytatott vita révén meggyőződik kontrollellenőrzései eredményeinek megalapozottságáról.

Ellenőrző hatóság: Uniós kiadási programok rendszereinek és műveleteinek ellenőrzését végző független nemzeti szervezet.

Európai strukturális és beruházási alapok (esb-alapok): Az öt fő uniós alap, amelyek mindegyike a gazdasági fejlődés támogatását célozza Unió-szerte: az Európai Regionális Fejlesztési Alap, az Európai Szociális Alap, a Kohéziós Alap, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap és az Európai Tengerügyi és Halászati Alap.

Éves irányítási és teljesítményjelentés (AMPR): A Bizottság által évente elkészített jelentés az uniós költségvetés bizottsági kezeléséről és az elért eredményekről, amely összefoglalja a főigazgatóságok és a végrehajtó ügynökségek éves tevékenységi jelentéseiben foglalt információkat.

Éves kontrolljelentés (ACR): A tagállam ellenőrző hatósága által készített és az ország éves bizonyossági csomagjának részeként a Bizottsághoz benyújtott dokumentum.

Éves tevékenységi jelentés (AAR): Az egyes bizottsági főigazgatóságok, illetve uniós intézmények és szervek által készített jelentés, amely bemutatja, hogy az a célkitűzéseihez képest mit ért el, és hogyan használta fel pénzügyi és emberi erőforrásait.

Fennmaradó teljes hibaarány (RTER): A kiadások sokaságának az a része, amely az összes kontrolleljárás, visszafizettetés és korrekció hatásának figyelembevétele után sem minősül szabályszerűnek.

Fenntartás: Az éves tevékenységi jelentésben adott megbízhatósági nyilatkozatban a főigazgató által megjelölt hiányosság.

Hiba: Helytelen számítás eredménye, vagy jogi és szerződéses kötelezettségek be nem tartása miatt felmerülő szabálytalanság.

Igazoló hatóság: A kiadási kimutatások és a kifizetési kérelmek pontosságának és megfelelőségének igazolására a tagállam által kijelölt szerv.

Irányító hatóság: Egy tagállam által valamely uniós finanszírozású program irányítására kijelölt nemzeti, regionális vagy helyi hatóság (illetve magánszervezet).

Kifizetéskori kockázat: A „kifizetéskori” becsült teljes kockázat a Bizottság legjobb óvatos becslése az adott évben engedélyezett azon kiadások értékéről, amelyek a kifizetés időpontjában nem felelnek meg az alkalmazandó szabályozási és szerződéses rendelkezéseknek.

Kohéziós politika: Uniós szakpolitika, amelynek célja a régiók és a tagállamok közötti gazdasági és társadalmi egyenlőtlenségek csökkentése a munkahelyteremtés, az üzleti versenyképesség, a gazdasági növekedés, a fenntartható fejlődés és a határokon átnyúló és régióközi együttműködés előmozdítása révén.

Közös rendelkezésekről szóló rendelet (CPR): Az öt európai strukturális és beruházási alap mindegyikére alkalmazandó szabályokat meghatározó rendelet.

Lezárás: Valamely uniós programra vagy alapra vonatkozó pénzügyi elszámolás, amelynek során vagy kifizetik a fennmaradó egyenleget a tagállamnak, illetve kedvezményezett országnak, vagy forrásokat fizettetnek vissza azzal.

Megosztott irányítás: Az uniós költségvetés végrehajtásának olyan módozata, amikor – a közvetlen irányítással ellentétben – a Bizottság bizonyos végrehajtási feladatokat a tagállamokra bíz, de azokért továbbra is viseli a végső felelősséget.

Nemzetközileg elfogadott ellenőrzési standardok: Különböző standardalkotó testületek által kiadott, a könyvvizsgálók feladatait meghatározó szakmai standardok.

Operatív program (OP): Egy tagállam prioritásait és konkrét célkitűzéseit, valamint azt meghatározó program, hogy a forrásokat (uniós és tagállami köz- és magán-társfinanszírozás) miként használják fel az adott (általában hétéves) időszakban műveletek finanszírozására. Az operatív programok az ERFA-ból, a Kohéziós Alapból, illetve az ESZA-ból részesülhetnek finanszírozásban.

Rendszerszintű hiba: A rendszerszintű hibák az ellenőrzött mintában talált azon hibák, amelyek hatással vannak a nem ellenőrzött sokaságra és jól meghatározott, hasonló körülmények között fordulnak elő. E hibáknak általában van egy közös jellemzője, például a művelet típusa, a hely vagy az időszak. Ezek a hibák általában az irányítási és kontrollrendszerekben alkalmazott (annak részét képező) kontrolleljárások eredménytelenségével függnek össze.

Reprezentatív hibaarány: A valamely sokaságra jellemző hiba statisztikai becslése, amely az adott sokaságból származó tranzakciók reprezentatív mintájának tesztelésén alapul.

Szabályszerűség: Az, hogy egy tranzakció vagy tevékenység mennyiben felel meg az alkalmazandó szabályoknak és előírásoknak, illetve szerződéses kötelezettségnek.

Szabályszerűségi ellenőrzés: Azt megerősítő ellenőrzés, hogy valamely tevékenység során betartják-e az alkalmazandó szabályokat és előírásokat, illetve szerződéses vagy megállapodás szerinti feltételeket.

Szabálytalanság: Uniós (vagy vonatkozó tagállami) szabályok vagy szerződéses kötelezettségek megsértése.

Számszerűsíthető hiba: A tranzakciótesztek eredményeiről történő beszámoláskor a Számvevőszék által alkalmazott kategória: azokat a hibákat tartalmazza, amelyek esetében mérhető az általuk érintett tranzakció összege.

Teljes hibaarány (TER): A teljes hibaarány a következő hibák összegének felel meg: kivetített véletlenszerű hibák (ideértve a rétegek összességében megállapított hibákat is), körülhatárolható rendszerszintű hibák és korrigálatlan eseti hibák.

Véletlen hibák: Véletlen hibának a nem rendszerhibának, ismert vagy szabálytalanságból eredő hibának tekintett hibák minősülnek. Ez a fogalom feltételezi annak valószínűségét, hogy az ellenőrzött mintában talált véletlenszerű hibák a nem ellenőrzött sokaságban is jelen vannak.

Zárszámadás/Mentesítés: Az Európai Parlament éves határozata, amely véglegesen jóváhagyja a költségvetés Bizottság általi végrehajtását.

A Bizottság válaszai

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=60065

Időrendi áttekintés

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=60065

Ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve megfelelőségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést az uniós finanszírozásra és igazgatásra szakosodott, Tony Murphy számvevőszéki tag elnökölte V. Kamara végezte. Az ellenőrzést Tony Murphy számvevőszéki tag vezette Wolfgang Stolz kabinetfőnök és Brian Murphy kabinetattasé, Juan Ignacio Gonzalez Bastero ügyvezető, Susanna Rafalzik feladatfelelős, Anna Despotopoulou feladatfelelős-helyettes, valamint Johan Adriaan Lok, Jiří Beneš, Marcel Bode, Borsos Péter, Maria Pia Brizzi, Kevin Deceuninck, Przemyslaw Dowgialo, Sandra Dreimane, Andrea Ferraris, Laure Gatter, Jorge Guevara Lopez, Martina Jurjevic, Agnieszka Kondzielska, Nikolaos Kylonis, Borja Martin Simon, Dana Christina Mohamed, Rene Reiterer, Szarka Orsolya, Peggy Vercauteren és Dilyanka Zhelezarova számvevők támogatásával. Nyelvi támogatás: James Verity.

 

Hátsó sor (balról jobbra): Brian Murphy, Wolfgang Stolz, Johan Adriaan Lok, Juan Ignacio González Bastero, Nikolaos Kylonis

Első sor (balról jobbra): Niamh Mahon, Susanna Rafalzik, Tony Murphy, Anna Despotopoulou, Borsos Péter

Végjegyzetek

^[1] A 2020. évi éves jelentés 1.21. bekezdése.

^[2] A 2020. évi éves jelentés 5.17. bekezdése.

^[3] Az 1303/2013/EU rendelet 130. cikke, amely a megtérített időközi kifizetések felső határát 90%-ban határozza meg.

^[4] A 2020. évi éves jelentés 5.40. bekezdése.

^[5] 6/2018. sz. vélemény a közös rendelkezések megállapításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról, 122. bekezdés.

^[6] A 2017. évi éves jelentés 6.67–6.72. bekezdése.

^[7] A 2018. évi éves jelentés 6.73–6.75. bekezdése.

^[8] A 2019. évi éves jelentés 5.39. bekezdése.

^[9] Az 1303/2013/EU rendelet 75. cikke (2a) bekezdésének a) pontja.

^[10] Az 1303/2013/EU rendelet 85. cikke.

^[11] A rendszerszintű hibák az ellenőrzött mintában talált azon hibák, amelyek hatással vannak a nem ellenőrzött sokaságra és jól meghatározott, hasonló körülmények között fordulnak elő (EGESIF_15–0002–04, 39. o.).

^[12] Az 1303/2013/EU rendelet 145. cikke.

^[13] Az 1303/2013/EU rendelet 145. cikkének (7) bekezdése.

^[14] A 2019. évi éves jelentés 5.56. bekezdése.

^[15] A 2018. évi éves jelentés 6.63. bekezdése.

^[16] A 2018. évi éves jelentés 6.68–6.71. bekezdése és 6.3. ajánlása.

^[17] A 2019. évi éves tevékenységi jelentések IV. mellékletében foglaltak szerint.

^[18] Az AMPR ezen része az a jelentés, amelyet a Bizottság az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 318. cikke értelmében köteles elkészíteni.

^[19] A költségvetési rendelet 247. cikke (1) bekezdésének b) pontja: „Az éves irányítási és teljesítményjelentés, amely tartalmazza az egyes megbízott, engedélyezésre jogosult tisztviselők éves tevékenységi jelentéseiben említett belső kontroll és pénzügyi irányítási eredmények világos és tömör összefoglalását, és amely magában foglalja a Bizottság legfontosabb irányítási szabályaira vonatkozó tájékoztatást, valamint:

(i) i. az uniós kiadások következetes módszerekkel megállapított becsült hibaszintjét és a jövőbeli korrekcióra vonatkozó becslést;

(ii) a költségvetést érintő megelőző és korrekciós intézkedésekre vonatkozó információt, amelyekben be kell mutatni a költségvetés jogsértő kiadásokkal szembeni védelmére hozott intézkedések pénzügyi hatásait;

(iii) a Bizottság csalás elleni stratégiájának végrehajtására vonatkozó információt.”

^[20] A 2020. évi éves jelentés 1.36. bekezdése.

^[21] 2018. évi éves jelentés, 6.3. ajánlás – A lezárással kapcsolatos intézkedések 2014–2020-ban.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (https://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-7104-2	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/285530	QJ-AB-21-026-HU-N
HTML	ISBN 978-92-847-7111-0	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/681798	QJ-AB-21-026-HU-Q

SZERZŐI JOGI NYILATKOZAT

© Európai Unió, 2021

Az Európai Számvevőszék dokumentumainak felhasználását a nyíltadat-politikáról és a dokumentumok további felhasználásáról szóló 6–2019. sz. számvevőszéki határozat szabályozza.

Ellenkező rendelkezés (pl. az egyedi szerzői jogi nyilatkozatokban foglaltak) hiányában az Európai Unió tulajdonában lévő számvevőszéki tartalmak a Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licensz alá tartoznak. Ennek értelmében a további felhasználás a forrás és a változtatások megfelelő feltüntetésével megengedett. A dokumentumok további felhasználásakor azok eredeti értelme és üzenete nem torzulhat. A Számvevőszék nem vonható felelősségre a továbbfelhasználás esetleges következményeiért.

Ha az adott tartalomban azonosítható magánszemélyek is érintettek (például ha egy kép a Számvevőszék munkatársait ábrázolja vagy harmadik fél is szerepel a források között), adott esetben további szerzői jogokat is figyelembe kell venni. Amennyiben engedély kiadására kerül sor, az érvényteleníti a fenti általános érvényű engedélyt, és annak egyértelműen tartalmaznia kell a felhasználással kapcsolatos esetleges korlátozásokat.

Az olyan tartalmak felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek nem az Európai Unió tulajdonát képezik, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

Az iparjogvédelem alatt álló szoftverek és dokumentumok – pl. szabadalmak, márkajelzések, bejegyzett formatervezési minták, logók és nevek – nem tartoznak a Számvevőszék továbbfelhasználási politikájának hatókörébe, így azok licenszét a felhasználó nem kapja meg.

Az Európai Uniónak az europa.eu címtartomány alatt található intézményi weboldalai külső oldalakra mutató hivatkozásokat is tartalmaznak. Ezek nem tartoznak a Számvevőszék hatáskörébe, ezért ajánlott elolvasni az ott közzétett adatvédelmi és szerzői jogi rendelkezéseket.

Az Európai Számvevőszék logójának használata

Az Európai Számvevőszék logója kizárólag a Számvevőszék előzetes hozzájárulásával használható fel.

Kapcsolatba szeretne lépni az EU-val?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: (+32 2) 29-99-696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Információkat keres az EU-ról?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
A következő címen uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: https://op.europa.eu/hu/publications. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: https://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (https://data.europa.eu/euodp/hu) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.