Pravilnost rashoda u području kohezijske politike EU-a: Komisija na godišnjoj razini objavljuje minimalnu procijenjenu stopu pogreške koja nije konačna

Sažetak

I Kohezijska politika jedan je od najvećih dijelova proračuna EU-a. Ujedno je riječ o području politike u kojem Sud smatra rizik od nepravilnih rashoda visokim. Relevantna i pouzdana procijenjena stopa pogreške u području kohezije ključan je element za Komisiju kad je riječ o informacijama koje objavljuje o usklađenosti rashoda u tom području politike s relevantnim pravnim odredbama i praćenju koje obavlja u tom pogledu. Ona ujedno čini osnovu za poduzimanje potrebnih korektivnih mjera.

II Informacije o pravilnosti u području kohezije temelje se na aktivnostima revizijskih tijela država članica te na Komisijinoj naknadnoj provjeri i procjeni njihovih aktivnosti i rezultata. Rezultati tih revizijskih aktivnosti prikazuju se u godišnjim izvješćima o radu relevantnih glavnih uprava i godišnjem izvješću Komisije o upravljanju i uspješnosti kao ključni pokazatelj uspješnosti u pogledu procijenjene stope pogreške u rashodima nastalima u okviru povezanih programa.

III Sud je u svojim godišnjim izvješćima već istaknuo da nedostatci koje je utvrdio u aktivnostima revizijskih tijela pokazuju da se na te aktivnosti može osloniti u ograničenoj mjeri. Stoga je glavni cilj ove revizije bio procijeniti nadoknađuje li se Komisijinim revizijskim procesima to ograničenje te omogućuju li joj ti procesi da u godišnjim izvješćima o radu i godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti objavi relevantnu i pouzdanu procjenu stope pogreške u rashodima u području kohezije.

IV Sud je u tu svrhu ispitao Komisijine procese i postupke za prihvaćanje računovodstvene dokumentacije i za njezinu procjenu pravilnosti rashoda povezanih s godišnjom računovodstvenom dokumentacijom, koja čini osnovu za provjeru valjanosti i potvrđivanje godišnjih stopa preostale pogreške koje su prijavila revizijska tijela. Sud je ispitao i način na koji Komisija priprema informacije o pravilnosti i prikazuje ih u godišnjim izvješćima o radu i godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti.

V Iako glavne uprave prikazuju ključne pokazatelje uspješnosti kao najbolju procjenu stope pogreške, Sud je cjelokupno gledajući zaključio da ti pokazatelji nisu konačni i da se njima prikazuje minimalna stopa pogreške na razini glavne uprave, što znači da i godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti sadržava minimalnu stopu.

VI U skladu s regulatornim okvirom Komisija prihvaća godišnju računovodstvenu dokumentaciju država članica ne uzimajući u obzir pravilnost povezanih rashoda. To dovodi do oslobađanja zadržanog iznosa od 10 % plaćanja, uvedenog s namjerom zaštite proračuna EU-a, čak i u situacijama u kojima su revizijska tijela država članica potvrdila da preostala pogreška prelazi prag značajnosti od 2 % i u kojima Komisijine provjere pravilnosti još nisu dovršene.

VII Komisija u okviru pregleda dokumentacije provjerava dosljednost informacija o pravilnosti uključenih u jamstvene pakete. Međutim, pregledi dokumentacije nisu osmišljeni s ciljem otkrivanja dodatnih neprihvatljivih rashoda, čime se ograničava njihova dodana vrijednost.

VIII Ti pregledi dokumentacije doprinose primjeni pristupa utemeljenog na rizičnosti kojim se Komisija služi pri odabiru revizijskih tijela nad kojima će provesti reviziju usklađenosti. Međutim, Komisija nije uvijek odabirala revizijska tijela koja su ocijenjena najrizičnijima i nije u dovoljnoj mjeri dokumentirala obrazloženje za odabir revizijskih tijela.

IX Revizije usklađenosti, u okviru kojih Komisija preispituje prihvatljivost operacija, najvažniji su element u njezinoj procjeni aktivnosti relevantnog revizijskog tijela i povezanih rezultata. Iako je Komisija u sklopu revizija usklađenosti koje je Sud pregledao utvrdila niz neotkrivenih pogrešaka, svoje konačne rezultate revizije često je izmijenila u fazi daljnjeg praćenja u suradnji s državama članicama. Sud je u slučajevima u kojima je pregledao ujedno utvrdio da je Komisija vrlo često pronalazila neotkrivene pogreške. Pridodajući tome da je njezin uzorak operacija često ograničenog opsega, to upućuje na to da u ostatku uzorka revizijskog tijela koji nije pregledala vjerojatno postoje dodatne vrste pogrešaka. To znači da je stopa preostale ukupne pogreške minimalna stopa na razini programa.

X Komisija iznosi rezultate svojih aktivnosti u godišnjim izvješćima o radu kao ključni pokazatelj uspješnosti. Iako taj pokazatelj prikazuje Komisijinu najbolju procjenu stope pogreške, Sud smatra da ključni pokazatelji uspješnosti koje objavljuju glavne uprave prikazuju minimalne stope. Razlog tomu leži u činjenici da se operativni programi i operacije revizijama usklađenosti obuhvaćaju tek u ograničenoj mjeri, kao i u inherentnim ograničenjima u pregledima dokumentacije koje Komisija obavlja i u drugim aspektima povezanima s njezinim revizijskim aktivnostima. Sud također smatra da objavljeni ključni pokazatelji uspješnosti nisu konačni te da je stoga riječ o privremenim pokazateljima.

XI S ciljem boljeg izvješćivanja o informacijama o pravilnosti u području kohezije u novom programskom razdoblju, Sud preporučuje Komisiji da:

• predloži preispitivanje zakonodavstva kako bi se zajamčilo da se pravnim okvirom na odgovarajući način zaštiti zadržani iznos plaćanja prije njegova oslobađanja;
• poboljša svoje revizijske aktivnosti, revizijsku dokumentaciju i proces pregleda;
• unaprijedi glavne elemente informacija o pravilnosti koje se iznose u godišnjim izvješćima o radu.

Sud ujedno preporučuje da središnje službe dobiju upute za izradu godišnjeg izvješća o upravljanju i uspješnosti od relevantnog nadležnog tijela – kolegija povjerenika.

Uvod

Kohezija – jedno od glavnih rashodovnih područja EU-a s dva ciklusa kontrole

01 Na kohezijsku politiku, koja je usmjerena na smanjenje nejednakosti u razvoju različitih država članica i regija EU-a, otpada znatan dio proračuna EU-a. Provodi se s pomoću višegodišnjih operativnih programa (OP) koje države članice u pravilu podnose na početku svakog programskog razdoblja. Na slici 1. vidljivo je da su u području kohezije tijekom posljednjih pet godina programskog razdoblja 2014. – 2020. potrošeni znatni iznosi sredstava.

02 U programskom razdoblju 2021. – 2027. naslov 2. višegodišnjeg financijskog okvira (VFO), kojim su obuhvaćena dva zasebna podnaslova – „podnaslov 2.a VFO-a – Europska gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” i „podnaslov 2.b VFO-a – Otpornost i vrijednosti” – čini 35 % proračuna EU-a i postao je najveće područje politike. Proračun za podnaslov 2.a VFO-a za razdoblje 2021. – 2027., koji odgovara naslovu „Kohezija” u okviru VFO-a za razdoblje 2014. – 2020., iznosi 372,6 milijardi eura.

03 Sud procjenjuje rashode u području kohezije u svojem godišnjem revizijskom izvješću visokorizičnima zbog složenih pravila i zbog toga što se veliki dio rashoda temelji na nadoknadi troškova koje su prijavili sami korisnici^[1]. Sud je u okviru svojih revizija u svrhu davanja godišnje izjave o jamstvu u više navrata utvrdio značajnu stopu pogreške u području kohezije. Zbog toga je, kao i zbog činjenice da je riječ o znatnom iznosu financijskih sredstava, potreban pouzdan sustav kontrole i jamstva kojim se može zajamčiti pravilnost rashoda u području kohezije. Također bi se trebala iznositi relevantna i pouzdana procjena stvarne stope pogreške u tom području.

04 Okvir za kontrolu i jamstvo koji se upotrebljava za dostavljanje povezanih informacija o pravilnosti za područje kohezije izmijenjen je za programsko razdoblje 2014. – 2020. Novi element bio je da Komisija na godišnjoj razini prihvaća rashode u području kohezije koje su prijavile države članice, čime se nadopunjuju mehanizmi za zaključenje na kraju programskog razdoblja. Ujedno je uveden godišnji pokazatelj preostalog rizika, poznat kao stopa ukupne preostale pogreške. Ukupna stopa preostale pogreške procjena je nepravilnih rashoda preostalih u godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji za operativne programe nakon što se uzme u obzir učinak svih postupaka kontrole, povrata i ispravaka koje su izvršila tijela država članica.

05 Okvir za kontrolu i jamstvo usmjeren je na dva ciklusa kontrole, naime nacionalni ciklus na razini država članica i naknadni ciklus na razini Komisije. To je odraz činjenice da Komisija upravlja provedbom kohezijske politike i financiranjem u području kohezije u suradnji s državama članicama, što je koncept poznat pod nazivom podijeljeno upravljanje.

Nacionalni ciklus kontrole

06 Prvi je element okvira za kontrolu i jamstvo nacionalni ciklus kontrole koji je prikazan na slici 2.

07 Prvu liniju obrane u nacionalnom ciklusu kontrole za zaštitu proračuna EU-a čine tijela država članica za ovjeravanje i njihova upravljačka tijela. Tijela za ovjeravanje vode računa o zahtjevima država članica za plaćanja i sastavljanju njihove računovodstvene dokumentacije, a upravljačka tijela odgovorna su za odabir operacija koje se financiraju u okviru programa i za provjere upravljanja, čiji je cilj zajamčiti da se korisnicima troškovi nadoknađuju samo za pravilne rashode. Broj pogrešaka koje se otkrivaju revizijskim aktivnostima Komisije i Suda pokazuje da se uspostavljenim kontrolama i dalje nedovoljno ublažava visok inherentni rizik od pogrešaka u tom području. Sud je u svojem godišnjem izvješću naveo da to posebno vrijedi za upravljačka tijela čije provjere nisu djelotvorne u sprječavanju ili otkrivanju nepravilnosti u rashodima koje su prijavili korisnici^[2].

08 Drugu liniju obrane čine revizijska tijela država članica. Ona provode godišnje revizije računovodstvene dokumentacije za programe, kao i reprezentativnih uzoraka operacija čiji su rashodi prijavljeni Komisiji. Također su odgovorna za procjenu pravilnog funkcioniranja sustava upravljanja i kontrole. Revizijska tijela u svojim godišnjim izvješćima o kontroli izvješćuju Komisiju o utvrđenoj stopi pogreške u prijavljenim rashodima (ukupna stopa pogreške). Ako je na temelju njihova rada utvrđeno da je ukupna stopa pogreške veća od 2 %, revizijska tijela preporučuju ispravke potrebne za smanjenje stope ukupne preostale pogreške na manje od 2 %. Revizijska tijela izvješćuju Komisiju o provedbi tih ispravaka.

09 Godišnje izvješće o kontroli dio je godišnjeg jamstvenog paketa koji može obuhvaćati određeni operativni program ili skupinu operativnih programa. Taj se paket sastoji od niza dokumenata koje svaka država članica na godišnjoj razini podnosi Komisiji u pogledu europskih strukturnih i investicijskih (ESI) fondova te uz godišnje izvješće o kontroli obuhvaća godišnju računovodstvenu dokumentaciju, godišnji sažetak, izjavu o upravljanju i revizorsko mišljenje revizijskog tijela. Revizijska tijela iznose revizorsko mišljenje o potpunosti, točnosti i istinitosti računovodstvene dokumentacije, zakonitosti i pravilnosti rashoda u računovodstvenoj dokumentaciji te djelotvornom funkcioniranju sustava upravljanja i kontrole. Jamstveni paketi za prethodnu obračunsku godinu moraju se dostaviti Komisiji svake godine do 15. veljače.

Komisijin ciklus kontrole

10 Komisija snosi krajnju odgovornost za zaštitu financijskih interesa EU-a. Nakon završetka nacionalnog ciklusa kontrole Komisija svake godine pokreće svoj godišnji ciklus kontrole godišnje računovodstvene dokumentacije i obavlja procjenu jamstvenih paketa zaprimljenih tijekom godine. Na slici 3. prikazani su ključni koraci koji u konačnici vode do izvješćivanja o stopama ukupne preostale pogreške u Komisijinim godišnjim izvješćima o radu.

Prihvaćanje računovodstvene dokumentacije

11 Komisija provodi administrativne provjere potpunosti i točnosti računovodstvene dokumentacije. Ako rezultati Komisijine procjene dovedu do prihvaćanja računovodstvene dokumentacije relevantne države članice, Komisija potom može isplatiti godišnju razliku rashoda koju duguje toj državi članici, uključujući iznos od 10 % zadržan pri izvršenju međuplaćanja, uveden radi zaštite proračuna EU-a^[3].

Procjena zakonitosti i pravilnosti

12 Komisija u skladu sa svojom revizijskom strategijom nastoji dobiti razumno jamstvo da je stopa ukupne preostale pogreške za svaki operativni program manja od 2 %. U tu svrhu Komisija s pomoću pregleda dokumentacije najprije procjenjuje informacije o pravilnosti u godišnjim izvješćima o kontroli koja su izradila revizijska tijela. Komisija informacije prikupljene u okviru tih pregleda dokumentacije i prethodnih revizijskih aktivnosti zajedno sa svojom procjenom izvješća revizijskih tijela o reviziji sustava ujedno upotrebljava za procjenu rizika kako bi odabrala revizijska tijela i operativne programe za koje će provesti reviziju usklađenosti na terenu.

13 Revizije usklađenosti ponajprije su usmjerene na ponovno provođenje revizija operacija na razini revizijskih tijela. One u najvećoj mjeri doprinose Komisijinu vlastitom jamstvu. Revizijama usklađenosti procjenjuje se pouzdanost aktivnosti određenog revizijskog tijela u pogledu revizorskog mišljenja i stope ukupne preostale pogreške. Komisija u relevantnim slučajevima prilagođava stopu ukupne preostale pogreške i zahtijeva dodatne financijske ispravke, odnosno mjere za zaštitu proračuna EU-a od nepravilnih rashoda uskraćivanjem nadoknade tih rashoda ili ostvarivanjem njihova povrata.

14 Komisija izračunava ponderirani prosjek prilagođenih stopa ukupne preostale pogreške kao svoj ključni pokazatelj uspješnosti (KPU br. 5). Ključni pokazatelj uspješnosti br. 5 glavni je pokazatelj pravilnosti koji se iznosi u godišnjim izvješćima o radu. Naposljetku, Komisija u svojem godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti objedinjuje ključne pokazatelje uspješnosti za Glavnu upravu (GU) za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje (EMPL) te GU za regionalnu i urbanu politiku (REGIO) kako bi iznijela svoju procijenjenu stopu pogreške u rashodima u području kohezije (poznatu kao „rizik u trenutku plaćanja”).

Dosadašnje aktivnosti Suda pokazuju da se Sud ne može uvijek osloniti na stope pogreške koje su prijavila revizijska tijela

15 Sud je tijekom četiriju godina ispitivanja rashoda za razdoblje 2014. – 2020. utvrdio dodatne pogreške u operacijama nad kojima su revizijska tijela prethodno provela revizije. Sud se stoga nije mogao složiti sa zaključcima revizijskih tijela prema kojima su stope ukupne preostale pogreške bile manje od 2 % za polovicu jamstvenih paketa obuhvaćenih revizijom, na koje ujedno otpadala polovica rashoda obuhvaćenih revizijom. Na temelju tog opažanja Sud je zaključio da se ne može uvijek osloniti na stope pogreške koje su prijavila revizijska tijela. Na slici 4. prikazani su rezultati Suda tijekom godina^[4].

16 Stoga stope pogreške prijavljene u godišnjim izvješćima o radu GU-a REGIO i GU-a EMPL te objedinjene u godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti mogu biti pouzdane samo ako se Komisijinim ciklusom kontrole mogu nadoknaditi ta ograničenja u radu revizijskih tijela. Upravo je to tema ovog izvješća. Rezultati revizije koju je Sud proveo mogli bi biti važan doprinos Komisiji kad je riječ o osmišljavanju revizijskih aktivnosti za programsko razdoblje 2021. – 2027.

Opseg revizije i revizijski pristup

17 Revizijom koju je proveo Sud obuhvaćen je okvir za kontrolu i jamstvo za razdoblje 2014. – 2020. čiji je cilj bio omogućiti Komisiji da iznosi godišnji preostali rizik od pogreške. Sud je na razini Komisije ispitao sljedeće:

• provodi li dostatne i primjerene revizijske aktivnosti kako bi se izračunao pouzdan i relevantan godišnji preostali rizik od pogreške za svaki jamstveni paket;
• objavljuje li pouzdan godišnji preostali rizik od pogreške u godišnjim izvješćima o radu svakog GU-a (KPU br. 5);
• iznosi li u godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti pouzdanu godišnju stopu pogreške (rizik u trenutku plaćanja) za područje kohezije.

18 Sud je procijenio relevantne procese i postupke za prihvaćanje računovodstvene dokumentacije, procjenu pravilnosti rashoda povezanih s godišnjom računovodstvenom dokumentacijom u okviru jamstvenih paketa te način na koji Komisija priprema i iznosi informacije o pravilnosti u godišnjim izvješćima o radu i godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti.

19 U tu je svrhu Sud analizirao aktivnosti koje Komisija provodi kako bi izračunala stopu ukupne preostale pogreške za dvije glavne uprave u području kohezije, GU REGIO i GU EMPL, te objedinjenu stopu u godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti:

• Sud je za deset jamstvenih paketa, po pet iz svakog GU-a, analizirao preglede dokumentacija provedene za obračunske godine 2015./2016., 2016./2017. i 2017./2018.;
• Sud je potom odabrao deset dovršenih revizija usklađenosti, ponovno po pet iz svakog GU-a, koje je Komisija provela za obračunske godine 2016./2017. i 2017./2018.;
• za svaku od odabranih revizija usklađenosti Sud je odabrao po jednu operaciju koju je pregledala Komisija i detaljno pregledao revizijski spis;
• Sud je pregledao financijske ispravke proizašle iz 26 revizija usklađenosti provedenih 2018. godine.

20 Sud je iz svojeg opsega revizije isključio aktivnosti Komisije tijekom obračunske godine 2018./2019. jer ciklus kontrole za to razdoblje nije bio dovršen u vrijeme u kojem je Sud obavljao reviziju. Stoga je glavni naglasak stavljen na aktivnosti Komisije tijekom obračunskih godina 2016./2017. i 2017./2018.

Opažanja

Novim pravnim odredbama uzimaju se u obzir određena ograničenja u prihvaćanju računovodstvene dokumentacije, ali u trenutku oslobađanja zadržanog iznosa plaćanja i dalje postoje određeni rizici

21 Pregledom uzorka od deset jamstvenih paketa koji je Sud obavio potvrđeno je da Komisija, u skladu s pravnim odredbama, provodi ciljane aktivnosti u vezi s računovodstvenom dokumentacijom država članica. Prihvaća ih u slučaju da je revizijsko tijelo dostavilo bezuvjetno revizorsko mišljenje o njihovoj potpunosti, točnosti i istinitosti, osim ako ima konkretne dokaze da je to revizorsko mišljenje nepouzdano. Stopa pogreške nije čimbenik za utvrđivanje prihvatljivosti. Slijedom toga, Komisija oslobađa zadržani iznos od 10 % plaćanja koji je prvotno uskratila čak i ako ima dokaze da rashodi u računovodstvenoj dokumentaciji sadržavaju značajnu stopu pogreške, tj. stopu ukupne preostale pogreške veću od 2 %. Stoga se pravnim odredbama kojima je uređen postupak prihvaćanja ne može ostvariti opći cilj zaštite proračuna EU-a sve dok se ne dovrši procjena pravilnosti. U okviru 1. opisuje se predmetno ograničenje.

22 Novim pravnim okvirom za programsko razdoblje 2021. – 2027. djelomično se uklanjanju ograničenja u pogledu prihvaćanja računovodstvene dokumentacije. Zadržani iznos plaćanja smanjit će se na 5 % te Komisija ne može prihvatiti računovodstvenu dokumentaciju ako je stopa ukupne preostale pogreške koju su prijavila revizijska tijela veća od 2 %. Međutim, Komisija će procjenu pouzdanosti prijavljene stope ukupne preostale pogreške i pravilnosti relevantnih rashoda i dalje obavljati tek nakon prihvaćanja računovodstvene dokumentacije. Sud je isti problem istaknuo i u mišljenju br. 6/2018, u kojem je napomenuo da Komisija pri prihvaćanju računovodstvene dokumentacije ne uzima u obzir nikakve naknadne financijske ispravke koje je uvela, kao ni potrebu za izmjenom stopa pogreške, jer nad relevantnim rashodima provodi dodatne provjere nakon prihvaćanja računovodstvene dokumentacije^[5].

Inherentnim ograničenjima u pregledima dokumentacije koje Komisija obavlja smanjuje se njihov doprinos potvrđivanju stope ukupne preostale pogreške

Pregledi dokumentacije koje obavlja Komisija nisu osmišljeni s ciljem otkrivanja dodatnih neprihvatljivih rashoda

23 Komisija pri obavljanju pregleda dokumentacije u svrhu procjene pravilnosti analizira informacije iz svakog jamstvenog paketa koristeći se standardiziranim kontrolnim popisima. Za razliku od postupka prihvaćanja računovodstvene dokumentacije, tim pregledima dokumentacije nastoje se obuhvatiti i zakonitost i pravilnost povezanih operacija te potvrditi pouzdanost stopa ukupne preostale pogreške koje su prijavila revizijska tijela.

24 U tu svrhu Komisija ne procjenjuje samo jamstvene pakete koji su joj dostavljeni, nego uzima u obzir i druge informacije prikupljene revizijama. Te informacije obično nisu isključivo povezane s aktivnostima relevantnog revizijskog tijela, nego obuhvaćaju i druge elemente sustava upravljanja i kontrole na temelju Komisijinih ranih preventivnih revizija sustava i drugih tematskih revizija.

25 Pregled dokumentacije kojim se provjeravaju informacije o pravilnosti obuhvaća informacije navedene u godišnjem izvješću o kontroli, revizorskom mišljenju i drugim dokumentima u jamstvenom paketu. Kao nadopunu pregledima dokumentacije Komisija prije ili nakon primitka jamstvenog paketa može provesti i posjete revizijskim tijelima u svrhu prikupljanja informacija. Međutim, do njezine izmjene 2020. Komisijinom metodologijom za pregled dokumentacije i posjete u svrhu prikupljanja informacija nije bila predviđena procjena ili provjera pravilnosti pojedinačnih operacija ili stavki rashoda. Pregledom deset jamstvenih paketa koji je Sud obavio pokazalo se da je Komisija svaki jamstveni paket procjenjivala na strukturiran način, ali i da je učinak tih procjena na pravilnost rashoda bio ograničen, kako je opisano u odlomcima u nastavku.

26 Sud je utvrdio da je Komisija na temelju pregleda dokumentacije izmijenila stope ukupne preostale pogreške koje su prethodno prijavila revizijska tijela. Sud je analizirao uzorak od deset takvih slučajeva povezanih s obračunskom godinom 2017./2018. u kojima je došlo do znatne izmjene. Sud je utvrdio da su se izmjene u svim slučajevima temeljile na pogreškama u izračunima relevantnog revizijskog tijela ili na nalazima iz drugih revizijskih postupaka, kao što su rane preventivne revizije sustava koje je provela Komisija, prethodne revizije usklađenosti ili njezine vlastite aktivnosti. Kako bi pronašla dodatne pogreške uz one koje su revizijska tijela već otkrila u okviru svojih revizija operacija, Komisija bi trebala provesti dodatne aktivnosti na razini operacija, što upućuje na inherentna ograničenja u Komisijinim pregledima dokumentacije.

27 Osim toga, Komisija procjenjuje svako izvješće o reviziji nacionalnog sustava i te informacije uzima u obzir pri donošenja zaključka nakon pregleda dokumentacije u pogledu zakonitosti i pravilnosti rashoda potvrđenih u jamstvenom paketu. Međutim, Komisijina dokumentacija o radu na pregledu izvješća o reviziji nacionalnog sustava nije bila dovoljno detaljna. Kontrolni popisi Komisije uključuju tri pitanja na koja su revizori često odgovorili samo s da ili ne bez objašnjenja. Zbog nedostatka detaljnijih informacija Sud nije mogao razumjeti što je točno učinjeno i potvrditi da je to bilo dovoljno.

Revizijama usklađenosti koje je provela Komisija i revizijama koje je proveo Sud utvrđene su značajne pogreške koje se nisu mogle otkriti pregledom dokumentacije

28 Analiza koju je proveo Sud pokazala je da je Komisija na temelju revizija usklađenosti koje je provela u razdoblju 2018. – 2020. za obračunske godine 2016./2017. i 2017./2018. prilagodila znatan broj stopa ukupne preostale pogreške. Komisija je u otprilike dvjema petinama (42 %) slučajeva utvrdila pogreške koje su doprinijele povećanju stope ukupne preostale pogreške na razinu iznad 2 %, kako je prikazano na slici 5. U gotovo jednoj petini (17 %) tih slučajeva stopa ukupne preostale pogreške bila je veća od 5 %. Predmetne dodatne pogreške koje su dovele do prilagođavanja stope ukupne preostale pogreške nisu utvrđene u okviru prethodnih pregleda dokumentacije.

29 Osim toga, Sud je u okviru svojih revizijskih aktivnosti u svrhu davanja izjave o jamstvu tijekom 2017.^[6], 2018.^[7] i 2019.^[8] godine utvrdio da su u 23 jamstvena paketa od njih 47 (49 %) revizijska tijela prikazala stopu ukupne preostale pogreške znatno manjom od stvarne. U sva 23 slučaja za stopu ukupne preostale pogreške trebalo je navesti da prelazi prag značajnosti od 2 %.

30 Iako Komisija provodi strukturiranu procjenu informacija iznesenih u jamstvenim paketima, posebno informacija iz godišnjih izvješća o kontroli, analiza koju je proveo Sud pokazala je da je i dalje bilo nepravilnih rashoda koji nisu otkriveni i ispravljeni pregledima dokumentacije. Pregledi dokumentacije koje provodi Komisija nisu osmišljeni s ciljem otkrivanja dodatnih neprihvatljivih rashoda, čime se ograničava njihova dodana vrijednost u smislu potvrđivanja pravilnosti povezanih transakcija i valjanosti stope ukupne preostale pogreške koju su prijavila revizijska tijela.

Komisija nije uvijek primjenjivala pristup utemeljen na rizičnosti pri odabiru najrizičnijih revizijskih tijela za revizije usklađenosti

31 Komisijinom revizijskom strategijom predviđena je primjena pristupa utemeljenog na rizičnosti. U tu svrhu Komisija provodi godišnju procjenu rizika kako bi odabrala najrizičnija revizijska tijela koja će obuhvatiti svojim revizijama usklađenosti. Oba relevantna GU-a primjenjuju iste kriterije i pristup za svoju godišnju procjenu rizičnosti, pri čemu se u obzir uzimaju i informacije dobivene pregledom dokumentacije u okviru jamstvenih paketa. Na temelju procjene rizičnosti ocjenjuje se rizičnost revizijskih tijela te se svakom od tih tijela dodjeljuje određena ocjena.

32 Osim toga, Komisija za svaki operativni program provodi procjenu posebnih čimbenika rizika. Nakon što je procijenila razinu rizičnosti povezanu s operativnim programima za koje su odgovorna revizijska tijela koja su prethodno ocijenjena prema riziku, Komisija odabire revizijska tijela i operativne programe za svoje revizije usklađenosti.

33 Sud je u okviru ispitivanja procjena rizičnosti koje su oba relevantna GU-a provela 2018. i 2019. godine utvrdio da Komisija nije uvijek primjenjivala predmetni postupak. Na primjer, za jedan rizik dodijelila je vrijednost od 20 bodova, dok je u postupku bilo predviđeno samo pet bodova. U nekim slučajevima nije dodijelila vrijednost od 0 bodova (za odgovor „da”) i 10 bodova (za odgovor „ne”), već je dodijelila pet bodova, što pokazuje da u njezinim postupcima nije predviđena ta mogućnost. Te nedosljednosti utjecale su na ukupnu ocjenu rizika za pojedinačna revizijska tijela, a time i na način na koji ih je Komisija rangirala pri izradi svojeg plana revizije. One ujedno upućuju na nedostatke u tom procesu.

34 Kako bi procijenio utemeljenost Komisijine procjene rizičnosti, Sud je analizirao je li rezultatima prikazanima u završnim izvješćima o revizijama usklađenosti za 2017., 2018. i 2019. potvrđena početna procjena rizika, tj. jesu li revizijska tijela pravilno procijenjena kao visokorizična ili niskorizična. Sud je određeno revizijsko tijelo smatrao visokorizičnim ako je njegova ocjena rizičnosti viša od Komisijine prosječne ocjene rizičnosti te slijedom toga niskorizičnim ako je niža od nje. Sud je utvrdio da je za 11 od 13 niskorizičnih revizijskih tijela Komisija izmijenila stopu ukupne preostale pogreške. U dvama slučajevima izmjena je dovela do povećanja te stope s manje od 2 % na više od 2 %. U preostalih devet slučajeva preispitivanje stope nije dovelo do izmjene zaključka da je prijavljena stopa preostale pogreške manja od 2 %. To pokazuje da dva revizijska tijela zapravo nisu bila niskorizična. U slučaju visokorizičnih tijela Komisija je češće mijenjala stopu pogreške na razinu iznad 2 % (u 20 od 39 slučajeva).

35 Sud je na temelju revizije koju provodi u svrhu davanja izjave o jamstvu zaključio da bi stopa ukupne preostale pogreške bila veća od 2 % za tri niskorizična revizijska tijela od njih osam koja su obuhvaćena dokaznim ispitivanjem. Kad je riječ o učinku, na slici 6. prikazano je da je prosječna prilagodba stopa ukupne preostale pogreške koje su prijavila niskorizična revizijska tijela veća od prilagodbe potrebne za visokorizična revizijska tijela. To znači da Komisijina procjena određenog tijela kao niskorizičnog ovisi o informacijama dostupnima u danom trenutku i da ima inherentna ograničenja.

36 Sud je također pregledao Komisijin plan revizija za 2019. kako bi utvrdio jesu li odabrana revizijska tijela koja su kategorizirana kao najrizičnija. Sud je utvrdio da je ocjena rizičnosti za osam od 12 revizijskih tijela koja je odabrao GU EMPL bila manja od općeg prosjeka od 32 %. Međutim, Komisija nije dokumentirala obrazloženje za to odstupanje u odnosu na ishod procjene rizičnosti koju je provela. Slijedom toga, Sud nije mogao potvrditi je li Komisija u svim slučajevima primjenjivala svoj pristup utemeljen na rizičnosti na način da je odabirala najrizičnija revizijska tijela za revizije usklađenosti. U tablici 1. prikazuju se ocjene rizičnosti i odabrana revizijska tijela po GU-ovima.

Iako Komisija u okviru svojih revizija usklađenosti otkriva nepravilne rashode, često mijenja konačne rezultate tih revizija u fazi daljnjeg praćenja s državama članicama

Revizijama usklađenosti utvrđeni su nepravilni rashodi, ali uzorak Suda sadržavao je dvije pogreške koje su ostale neotkrivene

37 Komisija svojim revizijama usklađenosti nastoji dobiti razumno jamstvo da je rad revizijskih tijela pouzdan. U tu svrhu Komisija u okviru svake revizije usklađenosti obično pregledava između osam i deset operacija koje je prethodno ispitalo revizijsko tijelo.

38 Sud je analizirao uzorak od deset Komisijinih revizija usklađenosti kojima su obuhvaćene ukupno 73 operacije. Od te 73 operacije Komisija je u svojem završnom izvješću o reviziji usklađenosti iznijela nalaze s financijskim učinkom za njih 28. To znači da su otkriveni neprihvatljivi rashodi koji mogu utjecati na stopu ukupne preostale pogreške. U uzorku od deset nasumično odabranih operacija Sud je utvrdio dodatne pogreške za dvije operacije koje Komisija nije otkrila.

39 Sud je u jednom slučaju utvrdio da su neizravni troškovi nadoknađeni na temelju paušalne stope (pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova). Iako je Uredbom predviđeno da se pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova moraju odobriti unaprijed, paušalna stopa u ovom je slučaju odobrena tek tijekom provedbe operacije. Nadalje, ni revizijsko tijelo ni revizori Komisije nisu otkrili da troškovi nisu prijavljeni u skladu s metodologijom utvrđenom u sporazumu o dodjeli bespovratnih sredstava. U tom je pogledu Sud utvrdio da je Komisija u svojim radnim dokumentima uputila na pogrešnu pravnu odredbu. Sud zaključuje da prijavljeni troškovi nisu bili u skladu s pravnom osnovom te stoga nisu bili prihvatljivi. Učinak te pogreške znači da je stopa ukupne preostale pogreške koju je Komisija prijavila u svojem završnom izvješću o reviziji usklađenosti prikazana manjom od stvarne.

40 Drugi slučaj odnosi se na operaciju nabave dvaju plovila namijenjenih organizaciji višednevnih kružnih putovanja rijekama. Prema navodima tijela država članica i Komisije relevantne djelatnosti su kategorizirane kao „druge zabavne i rekreacijske djelatnosti”, a potpora je izuzeta od obveze prijave državne potpore. Budući da je korisnik u zahtjevu naveo da će plovilima djelomično upravljati subjekti iz iste skupine kojoj je on sam pripadao, vjerojatno je da će se predmetnim sredstvima pružiti potpora aktivnostima u sektoru kružnih putovanja. Komisija je taj sektor izričito kategorizirala kao dio prometnog sektora, koji nije izuzet od zahtjeva za obvezu prijave državne potpore. Budući da ni države članice ni revizori Komisije nisu analizirali strukturu relevantne skupine i operativne sporazume, Sud zaključuje da elementi prihvatljivosti potrebni za odobrenje te operacije nisu nužno bili ispunjeni i da povezani rashodi nisu trebali biti prijavljeni kao prihvatljivi.

41 Povrh prethodno navedenih problema Sud je za jednu reviziju usklađenosti od njih deset koje je pregledao utvrdio da su GU REGIO i GU EMPL donijeli različite zaključke u pogledu konačnih stopa ukupne preostale pogreške (vidjeti okvir 2.). U tom je slučaju revizijsko tijelo prijavilo zajedničku stopu pogreške kojom su obuhvaćeni fondovi obiju glavnih uprava. Sud je također utvrdio sličan problem za jedan od pregleda dokumentacije iz svojeg uzorka. U tom kontekstu Sud napominje da je u srpnju 2021. uspostavljena zajednička uprava za reviziju u području kohezije pod čijim se okriljem provode sve revizijske aktivnosti u vezi s rashodima u području kohezije. Zadaća je te uprave pružati usluge jamstva i revizije za oba relevantna glavna direktora i obuhvatiti sve revizijske aktivnosti za koje su oni odgovorni. Spajanje dviju prethodno odvojenih revizijskih uprava GU-a REGIO i GU-a EMPL trebalo bi pomoći u jamčenju dosljednosti u Komisijinim revizijskim aktivnostima i procjenama.

42 Sud je pregledao Komisijinu dokumentaciju o aktivnostima koje je obavila za 73 operacije obuhvaćene njezinim revizijama usklađenosti. Odgovarajuća dokumentacija zahtjev je predviđen međunarodnim revizijskim standardima, osobito u slučajevima u kojima se drugi revizori namjeravaju osloniti na predmetne revizijske aktivnosti i nalaze.

43 Svaki GU osmislio je posebne kontrolne popise za pregled odabranih operacija. Sud je utvrdio da više od jedne trećine (37 %) kontrolnih popisa nije bilo popunjeno jer je nedostajao odgovor na jedno revizijsko pitanje ili na više njih. U slučajevima u kojima je odgovor naveden, on je često bio ograničen na „da” ili „ne”, bez dodatnih informacija koje bi omogućile neovisnom ocjenjivaču da procijeni primjerenost povezanih aktivnosti koje su dovele do tog odgovora. Nedostatci su utvrđeni i u dokumentaciji povezanoj s rashodima koje je Komisija ispitala jer za gotovo jednu petinu (18 %) ispitanih revizijskih spisa nisu bile dostupne informacije o broju i vrijednosti ispitanih stavki rashoda. Na slici 7. sažeto su prikazani nedostatci koje je Sud utvrdio u Komisijinoj revizijskoj dokumentaciji.

Komisija često mijenja svoje konačne rezultate revizije tijekom faze daljnjeg praćenja s državama članicama

44 Komisija nakon dovršetka svojih aktivnosti objavljuje nacrt revizijskog izvješća, uključujući nalaze svojih revizija usklađenosti. U skladu s odredbama Uredbe o zajedničkim odredbama^[9] i međunarodnim revizijskim standardima države članice imaju priliku komentirati i pokušati osporiti početnu Komisijinu procjenu. Komisija nakon analize odgovora relevantne države članice u skladu sa svojim internim pravilima objavljuje završno izvješće o reviziji u kojem bi trebala iznijeti svoje završne zaključke i, u relevantnim slučajevima, navesti potrebne ispravke. Komisija ima rok od tri mjeseca za dostavljanje nacrta izvješća nakon obavljanja revizije na terenu i dodatna tri mjeseca za objavu završnog izvješća nakon što je primila cjeloviti odgovor nacionalnih tijela.

45 Nakon objave završnog izvješća o reviziji Komisija pokreće fazu daljnjeg praćenja kako bi provjerila jesu li tijela država članica prihvatila i primijenila ispravke koji su proizašli iz njezinih nalaza ili utvrdila treba li pokrenuti postupak uvođenja financijskih ispravaka^[10]. Komisija općenito potiče tijela država članica da provedu ispravke i po potrebi sudjeluje u dodatnim raspravama s njima.

46 Države članice prihvatile su rezultate revizije i provele ispravke za dva izvješća o revizijama usklađenosti od njih 10 koja je Sud pregledao. U slučaju preostalih osam izvješća o revizijama usklađenosti Sud je utvrdio da su Komisija i države članice nastavile razmjenjivati informacije i mišljenja. Komisija je u slučaju triju izvješća izmijenila svoju procjenu iz završnog izvješća: u jednom je slučaju odbacila jedan nalaz, a u drugim dvama slučajevima Komisija je ponovno procijenila financijski učinak pogrešaka – vidjeti okvir 3. u nastavku. Preostalih pet slučajeva još nije bilo riješeno u vrijeme obavljanja ove revizije, pri čemu u jednom slučaju Komisija još nije bila donijela konačnu odluku nakon što su prošla 24 mjeseca od objave završnog revizijskog izvješća. Stoga zaključci izneseni u završnim revizijskim izvješćima koja je Sud ispitao u praksi nisu bili konačni te je postojala mogućnost njihove dodatne izmjene. U tom kontekstu Sud napominje da Komisija ne potvrđuje službeno konačnu stopu pogreške.

Komisija još nije uvela neto financijske ispravke

47 Pregled koji je Sud obavio u pogledu 26 revizija usklađenosti provedenih 2018. (godina za koju je u trenutku kad je Sud započeo s revizijom bio proveden najveći dio relevantnih aktivnosti) pokazao je da je provedba ispravaka dugotrajan proces za koji može biti potrebno nekoliko godina, u čemu se odražava zakonsko pravo država članica da osporavaju Komisijine zahtjeve za uvođenje financijskih ispravaka^[12]. Od tih revizija usklađenosti u njih 19 u skladu sa završnim revizijskim izvješćem Komisije bilo je potrebno uvesti financijski ispravak. U devet slučajeva tijela relevantnih država članica u cijelosti su provela ispravke do 31. prosinca 2020. Time je tijelima predmetnih država članica omogućeno da te nepravilne rashode zamijene drugim rashodima u nadolazećim obračunskim razdobljima. U svih ostalih deset slučajeva rasprave s državama članicama, uključujući dodatne aktivnosti koje trebaju provesti revizijska tijela, još su bili u tijeku. Na dvije od tih deset revizija usklađenosti otpadalo je više od 50 % ispravaka koje je trebalo uvesti.

48 Do kraja 2020. tijela država članica ispravila su samo jednu trećinu iznosa koji je bilo potrebno ispraviti. Ta je niska stopa provedbe odraz dugotrajnosti tog postupka.

49 Pravnim okvirom za razdoblje 2014. – 2020. propisano je da bi Komisija trebala primijeniti neto financijske ispravke u slučaju ozbiljnih nedostataka koje određena država članica nije utvrdila^[13] u skladu s uvjetima iz članka 145. stavka 7. Uredbe o zajedničkim odredbama. Neto financijski ispravci znače da dolazi do konačnog smanjenja financijskih sredstava raspoloživih relevantnoj državi članici. Prema stanju u studenome 2021. Komisija još nije uvela nijedan neto financijski ispravak.

50 Kako bi se utvrdio pokazatelj pravilnosti na razini politika, svaki GU (REGIO i EMPL) prvo izračunava ponderiranu prosječnu stopu ukupne preostale pogreške za operativne programe kojima upravlja te je u relevantnom godišnjem izvješću o radu prikazuje kao ključni pokazatelj uspješnosti. U tim izračunima uzimaju se u obzir rezultati pregleda dokumentacije i revizija usklađenosti.

51 Iako GU-ovi prikazuju ključni pokazatelj uspješnosti kao najbolju procjenu stope ukupne preostale pogreške, Sud je utvrdio niz metodoloških problema koji upućuju na to da ključni pokazatelji uspješnosti koje GU-ovi objavljuju prikazuju tek minimalnu stopu pogreške. Sud je ujedno utvrdio da objavljeni ključni pokazatelji uspješnosti nisu konačni jer se povezane stope ukupne preostale pogreške na razini operativnih programa i dalje mogu izmijeniti na temelju tekućih ili budućih revizijskih aktivnosti. Sud iznosi te metodološke probleme u odlomcima u nastavku.

Zbog ograničenja u metodologiji Komisije općenito je moguće utvrditi tek minimalnu stopu pogreške na razini operativnih programa

52 Komisijine revizije usklađenosti temelje se na uzorku operativnih programa nad kojima je revizijsko tijelo već obavilo reviziju. Komisija u skladu sa svojom metodologijom općenito pregledava između osam i deset operacija za svaku od svojih revizija usklađenosti. Komisija obično odabire te operacije na temelju vlastite prosudbe, uzimajući u obzir niz čimbenika rizika, kao što su moguća prisutnost državne potpore, upotreba javne nabave i vrsta korisnika. Pri odabiru operacija ujedno uzima u opseg operacije i različite prioritetne osi.

53 Sud je procijenio Komisijin odabir uzorka i utvrdio da dokumentacija nije bila dostatna da mu omogući povezivanje posebnih rizika s odabranim operacijama. Nadalje, Sud napominje da broj odabranih operacija neće nužno uvijek omogućiti da se obuhvate sve vrste operacija iz uzorka revizijskih tijela i povezani rizici, u čemu se odražava raznolikost prioriteta operativnih programa i operacija koje se financiraju u okviru kohezijske politike. To posebno vrijedi u slučajevima u kojima određeno godišnje izvješće o kontroli obuhvaća nekoliko operativnih programa.

54 Sud je analizirao učestalost pogrešaka (udio operacija s pogreškama koje revizijska tijela nisu otkrila) za deset revizija usklađenosti koje je obuhvatio pregledom, kao i povećanje stope ukupne preostale pogreške u postotnim bodovima – vidjeti tablicu 2.

55 Broj operacija koje je Komisija odabrala za uzorak općenito je bio u skladu s njezinom metodologijom, što joj je omogućilo da djelomično obuhvati operacije nad kojima je revizijsko tijelo provelo reviziju. Kad je riječ o deset revizija usklađenosti koje je Sud pregledao, GU-ovi su obuhvatili 15 % operacija obuhvaćenih revizijom koju su provela revizijska tijela, odnosno 24 % rashoda obuhvaćenih uzorkom revizijskih tijela. U 38 % operacija nad kojima su proveli reviziju otkrili su dodatne pogreške koje prethodno nisu otkrivene revizijama koje su provela revizijska tijela, pri čemu su često otkrili više različitih vrsta pogrešaka. Kad je riječ o pogreškama koje je otkrila, Komisija je procijenila jesu li se iste vrste pogrešaka pojavile u drugim operacijama nad kojima su revizijska tijela provela reviziju. U pet od deset revizija usklađenosti koje je Sud pregledao određene su se pogreške ponavljale te je Komisija utvrdila učinak tih pogrešaka. U devet od deset revizija usklađenosti Komisija je smatrala da se ostale pogreške ne ponavljaju. U tim slučajevima Komisija ne proširuje svoj uzorak da smanji rizik od postojanja dodatnih različitih vrsta pogrešaka koje prethodno nisu otkrivene.

56 Prema mišljenju Suda visoka učestalost neotkrivenih pogrešaka koje je Komisija utvrdila u svojem često ograničenom uzorku operacija upućuje na to da u ostatku uzorka revizijskog tijela koji Komisija nije pregledala vjerojatno postoje dodatne vrste pogrešaka. To znači da je u takvim slučajevima stopa ukupne preostale pogreške minimalna stopa na razini operativnih programa.

57 U okviru 4. prikazano je kako se pristupom Komisije omogućuje utvrđivanje tek minimalne stope pogreške.

Metodologijom Komisije omogućuje se tek procjena minimalne stope pogreške na razini GU-ova

58 Sud je utvrdio da pregledi dokumentacije nisu osmišljeni s ciljem otkrivanja dodatnih neprihvatljivih rashoda, čime se ograničava njihova dodana vrijednost u smislu potvrđivanja valjanosti prijavljenih stopa pogreške. Oni nisu zamjena za revizije usklađenosti (vidjeti odlomak 30.). Unatoč tome, GU-ovi se oslanjaju na preglede dokumentacije kao dio svoje metodologije za utvrđivanje stope pogreške na razini fonda i GU-a (ključni pokazatelj uspješnosti br. 5). Međutim, ne procjenjuju učinak pogrešaka utvrđenih u okviru revizija usklađenosti na operativne programe koji nisu obuhvaćeni revizijom (preglede dokumentacije) pri utvrđivanju objedinjene stope pogreške (ključni pokazatelj uspješnosti br. 5).

59 Sud smatra da nije opravdano pretpostaviti da u operativnim programima koji nisu obuhvaćeni revizijom nema dodatnih pogrešaka. Iako Komisija otkrije znatan broj neprijavljenih pogrešaka u uzorku operacija / operativnih programa nad kojima su revizijska tijela provela reviziju, metodološki nedostatci u njezinu pristupu znače da stope pogreške koje prijavljuje na razini GU-ova kao ključne pokazatelje uspješnosti mogu biti samo minimalne stope pogreške. Stoga je vjerojatno da je stvarna stopa pogreške veća.

60 Osim tog ključnog pokazatelja uspješnosti od 2018. oba GU-a objavljuju i procijenjenu maksimalnu stopu pogreške, koja je osmišljena kako bi se uzeo u obzir mogući učinak tekućih revizijskih aktivnosti na informacije o pravilnosti iznesene u godišnjim izvješćima o radu. Kako bi odredila tu maksimalnu stopu, oba su GU-a upotrijebila paušalne stope za operativne programe za koje još nije bio poznat ishod obavljene revizije.

61 Od 2019. u oba godišnja izvješća o radu ujedno se objašnjava da se maksimalnim stopama uzimaju u obzir sve potencijalne pogreške izvan uzorka operacija obuhvaćenih operativnim programima nad kojima su Komisija ili Sud proveli reviziju. Sud je u svojem godišnjem izvješću za 2019. naveo da smatra da je ta stopa prikladnija jer se njome uzima u obzir mogući učinak tekućih revizijskih aktivnosti^[14]. Iako je GU REGIO primijenio pristup kako je opisano u godišnjem izvješću o radu, GU EMPL nije u potpunosti uzeo u obzir mogućnost da postoje druge pogreške osim onih koje su otkrivene. Pristup Komisije, kako ga primjenjuje GU REGIO, osmišljen je kao odgovor na nalaz Suda^[15] da se revizijske aktivnosti nastavljaju nakon navođenja stopa u godišnjim izvješćima o radu. Međutim, njime se ne uzimaju u obzir druga metodološka pitanja, kao što su nemogućnost da se pregledima dokumentacije utvrde neprihvatljivi rashodi, ograničeno obuhvaćanje operativnih programa u okviru revizija usklađenosti koje provodi Komisija i rizik da pogreške ostanu neotkrivene tijekom njezina pregleda operacija.

Godišnje stope pogrešaka na razini fondova ili GU-ova nisu konačne

62 Sud je u svojem godišnjem izvješću za 2018. istaknuo da se većinom odredbi koje se odnose na zaključenje programa iz razdoblja 2014. – 2020. završna procjena prihvatljivosti prijavljenih troškova za određene operacije odgađa na kasniju fazu, i to u pravilu na zaključenje programa^[16]. To se primjenjuje na niz različitih operacija u okviru mnogih operativnih programa, osobito na operacije koje uključuju ulaganja sredstava iz financijskih instrumenata, poravnavanje predujmova državne potpore, završnu procjenu operacija kojima se ostvaruju prihodi i obradu nefunkcionalnih operacija. Iako je Komisija u svojim godišnjim izvješćima o radu isključila predujmove za financijske instrumente iz ključnih pokazatelja uspješnosti, vremenski odmak do obavljanja procjene drugih aspekata prihvatljivosti može utjecati na stope pogreške prijavljene za predmetne godine. Time se dodatno potvrđuje zaključak Suda da stope prikazane u godišnjim izvješćima o radu ne odražavaju nužno konačnu procjenu GU-ova. Ako se kasnije pojavi pogreška u toj vrsti operacija, stope pogreške za predmetne operativne programe morat će se ponovno procijeniti i povećati.

Nedostatak cjelovitih informacija utječe na izražavanje zadrški

63 Glavni direktori u godišnjim izvješćima o radu GU-ova iznose izjavu o jamstvu da se uspostavljenim postupcima kontrole pružaju potrebna jamstva u pogledu zakonitosti i pravilnosti povezanih transakcija. Glavni direktori mogu dodati zadršku u vezi s definiranim područjima prihoda i rashoda ako smatraju da se opća izjava na njih ne primjenjuje. Kad je riječ o području kohezije, glavni direktori izražavaju zadrške na razini operativnih programa, a ne na razini fondova.

64 U uputama Komisije navodi se da se za programsko razdoblje 2014. – 2020. operativni programi uključuju u zadršku ako je ispunjen najmanje jedan od sljedećih kriterija^[17]:

• ukupna stopa pogreške veća je od 10 %;
• postoje nedostatci u ključnim elementima sustava koji bi mogli dovesti do nepravilnosti veće od 10 % i za koje još nisu provedene odgovarajuće korektivne mjere za otklanjanje nedostataka;
• stopa ukupne preostale pogreške veća je od 2 %;
• postoje značajni problemi u pogledu potpunosti, točnosti i istinitosti računovodstvene dokumentacije.

Pri odlučivanju o tome hoće li izraziti zadršku Komisija uzima u obzir i kvalitativne nedostatke koji znatno utječu na njezin ugled.

65 Komisija primjenjuje te kriterije na rashode prijavljene u najnovijim dostupnim jamstvenim paketima. Iako Komisija za te pakete obavlja aktivnosti u vezi s prihvaćanjem računovodstvene dokumentacije u godini objave godišnjih izvješća o radu, ona dovršava svoju procjenu pravilnosti i potvrđuje stope ukupne preostale pogreške po operativnim programima tek u godišnjim izvješćima o radu za naredne godine.

66 Sud je ispitao potvrđene stope za obračunske godine 2016./2017. i 2017./2018. iz godišnjih izvješća o radu za naredne godine (odnosno redom za 2018. i 2019.). Sud je za svaki operativni program za oba GU-a analizirao informacije prikupljene aktivnostima u vezi s provjerom usklađenosti i drugim revizijskim aktivnostima koje su provedene nakon što su izražene zadrške. Rezultati su prikazani na slici 8. i pokazuju da u predmetnom sustavu postoje inherentna ograničenja.

67 Cjelokupno gledajući, analiza koju je proveo Sud pokazuje da su glavni direktori u godišnjim izvješćima o radu izjavili da su imali razumno jamstvo o pravilnosti rashoda na temelju preliminarnih stopa za operativne programe. Međutim, naknadnim revizijskim aktivnostima otkriveno je da su prilagođene vrijednosti za ukupnu stopu pogreške prekoračile 10 % i/ili da stopa ukupne preostale pogreške u znatnom broju slučajeva prekoračuje 2 %. To pokazuje da postoje inherentna ograničenja u Komisijinu pristupu izražavanju zadrški za rashode nastale u određenoj kalendarskoj godini. Sud u okviru 5. iznosi primjer kojim se opisuju ta inherentna ograničenja.

Nedostatci u godišnjim izvješćima o radu prenose se i na informacije o pravilnosti u području kohezije u godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti

Kolegij povjerenika uz potporu središnjih službi donosi godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti te je odgovoran za njegov sadržaj

68 Sud se u sljedećim odlomcima usredotočuje na prikaz brojčanih vrijednosti o pravilnosti u odjeljku 2. godišnjeg izvješća o upravljanju i uspješnosti, uključujući područje kohezije. Godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti glavni je doprinos Komisije godišnjem postupku davanja razrješnice i sastoji se od dvaju dijelova:

• odjeljak 1. – „Uspješnost i rezultati” – u kojem se pruža pregled na visokoj razini u pogledu postignutih rezultata^[18] i
• odjeljak 2. – „Unutarnja kontrola i financijsko upravljanje” – u kojem se prikazuje Komisijino upravljanje proračunom EU-a, uključujući sažetak informacija iz godišnjih izvješća o radu, procjenu stope pogreške u rashodima EU-a te Komisijin procijenjeni rizik u trenutku plaćanja za relevantne godišnje rashode EU-a, na cjelokupnoj razini i za različita područja politike, uključujući koheziju^[19].

69 Informacije o unutarnjoj kontroli i financijskom upravljanju iznesene u godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti temelje se na godišnjim izvješćima o radu raznih glavnih uprava Komisije. Odgovornost za informacije objavljene u godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti temelji se na podjeli odgovornosti koja je utvrđena u okviru Komisijinih upravljačkih mehanizama. Glavni direktori odgovorni su za pouzdanost informacija navedenih u godišnjim izvješćima o radu njihovih glavnih uprava, dok godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti donosi kolegij povjerenika te je stoga taj kolegij u konačnici odgovoran i nadležan za izradu izvješća i informacije koje se u njemu iznose.

70 Postupak izrade godišnjeg izvješća o upravljanju i uspješnosti, u kojem se odražava ta podjela odgovornosti i prikazuje doprinos glavnih direktora (u godišnjim izvješćima o radu), središnjih službi i Službe za unutarnju reviziju, prikazan je na slici 9.

Nedostatci u informacijama o pravilnosti iz godišnjih izvješća o radu GU-a REGIO i GU-a EMPL prenose se i na godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti

71 Središnje službe Komisije, GU za proračun i Glavno tajništvo, odgovorne su za pripremu godišnjeg izvješća o upravljanju i uspješnosti na temelju godišnjih izvješća o radu različitih GU-ova. U tu svrhu pregledavaju sadržaj godišnjih izvješća o radu, pružaju povratne informacije i organiziraju sastanke s glavnim upravama u svrhu stručnih pregleda, ali ovlasti za unošenje bilo kakvih promjena zadržavaju glavni direktori, koji u skladu sa svojom funkcijom snose odgovornost za svakodnevno upravljanje glavnim upravama.

72 Središnje službe obavješćuju korporativni upravni odbor o svim važnim pitanjima koja se utvrde tijekom stručnog pregleda. Za godine koje je Sud obuhvatio revizijom nisu istaknule nikakva preostala pitanja u pogledu ključnih pokazatelja uspješnosti prikazanih u godišnjim izvješćima o radu GU-a REGIO i GU-a EMPL. U praksi to znači da su središnje službe prihvatile stope prijavljene u tim godišnjim izvješćima o radu, zajedno s povezanim pristupom.

73 Na rizik u trenutku plaćanja u području kohezije naveden u godišnjim izvješćima o upravljanju i uspješnosti koje je Sud pregledao stoga se primjenjuju ista ograničenja kao i na povezane vrijednosti prikazane u godišnjim izvješćima o radu glavnih uprava. Zbog prethodno navedenih razloga riječ je tek o minimalnoj stopi (vidjeti odlomke 58. – 62.) koja nije konačna i koja je vjerojatno prikazana manjom od stvarne.

74 Sud je u tom kontekstu utvrdio da središnje službe pružaju smjernice/upute za izradu godišnjih izvješća o radu, uključujući standardizirane zahtjeve u pogledu kvalitete i usporedivosti na razini cijele Komisije, ali tijelo nadležno za godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti ne pruža tim službama detaljne upute o sadržaju i opsegu tog izvješća i povezanom pregledu godišnjih izvješća o radu drugih GU-ova. Pružanje takvih uputa moglo bi pomoći kolegiju povjerenika da zajamči pružanje relevantnih i pouzdanih informacija u godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti^[20].

Zaključci i preporuke

75 Sud je u okviru ove revizije ispitao Komisijine aktivnosti u vezi s godišnjim prihvaćanjem računovodstvene dokumentacije država članica, koje čine osnovu za provjeru valjanosti i potvrđivanje godišnjih stopa preostale pogreške koje su prijavila revizijska tijela. Sud je analizirao Komisijino izvješćivanje u godišnjim izvješćima o radu i godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti, kao i pouzdanost informacija o pravilnosti koje Komisija iznosi. Cilj je preporuka Suda dodatno poboljšati funkcioniranje postojećeg sustava upravljanja i kontrole bez uvođenja dodatnih razina u taj sustav.

76 Općenito gledajući, Sud je utvrdio da Komisija obavlja znatan broj aktivnosti povezanih s prihvaćanjem godišnje računovodstvene dokumentacije država članica i provjerom pouzdanosti informacija o pravilnosti koje tijela država članica dostavljaju u svojim izvješćima. Međutim, Sud je na temelju svojih opažanja zaključio da Komisija iznosi tek minimalnu procjenu stope pogreške na razini operativnih programa (OP) i glavnih uprava (GU) koja nije konačna, što znači da i godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti sadržava minimalnu stopu.

77 Sud je utvrdio da je Komisija za razdoblje 2014. – 2020. u skladu s regulatornim okvirom prihvaćala godišnju računovodstvenu dokumentaciju ne uzimajući u obzir pravilnost povezanih rashoda (odlomak 21.). Iako je zakonodavac uveo zadržavanje iznosa od 10 % plaćanja, čija je svrha zaštititi proračun EU-a, Komisija je morala osloboditi taj iznos čak i u situacijama u kojima su revizijska tijela država članica potvrdila da preostala pogreška prelazi prag značajnosti od 2 % i u kojima Komisijine provjere pravilnosti još nisu dovršene. Odredbe kojima se uređuju ti mehanizmi izmijenjene su za programsko razdoblje 2021. – 2027. (odlomak 22.). Iako Komisija više ne može prihvaćati računovodstvenu dokumentaciju s potvrđenom stopom ukupne preostale pogreške koja prelazi prag značajnosti od 2 %, i dalje će oslobađati smanjeni zadržani iznos od 5 % prije nego što dovrši provjere pravilnosti.

1. preporuka – Komisija bi trebala predložiti preispitivanje zakonodavstva kako bi se zajamčilo da se pravnim okvirom na odgovarajući način zaštiti zadržani iznos plaćanja prije njegova oslobađanja

Kako bi se zaštitio proračun EU-a, Sud preporučuje Komisiji da predloži preispitivanje pravnog okvira za razdoblje 2021. – 2027. radi pronalaska rješenja za problem preostalog rizika pri oslobađanju zadržanog iznosa od 5 % plaćanja. Komisija bi trebala moći osloboditi taj iznos tek nakon dovršetka aktivnosti u vezi s pravilnošću za relevantni operativni program za određeno obračunsko razdoblje ili najkasnije pri zaključenju programa.

Preporučeni rok provedbe: sljedeće preispitivanje, najkasnije do preispitivanja pravnog okvira u sredini programskog razdoblja 2021. – 2027.

78 Pregledi dokumentacije koje Komisija obavlja za sve godišnje jamstvene pakete koje su dostavile države članice nisu osmišljeni s ciljem otkrivanja dodatnih neprihvatljivih rashoda (odlomci 23. – 25.). Prilagodbe stopa pogreške nakon pregleda dokumentacije obično se temelje na pitanjima otkrivenima tijekom prethodnih godina (odlomak 26.). Analiza koju je proveo Sud pokazala je da je i dalje bilo nepravilnih rashoda koji nisu otkriveni i ispravljeni pregledima dokumentacije (odlomci 28. – 30.). Stoga ti pregledi imaju tek ograničenu vrijednost kad je riječ o potvrđivanju pravilnosti povezanih transakcija i valjanosti stopa ukupne preostale pogreške koje su prijavila revizijska tijela.

79 Iako Komisija u svojoj revizijskoj strategiji predviđa odabir revizijskih tijela za revizije usklađenosti primjenom pristupa utemeljenog na rizičnosti, Sud je utvrdio se revizijska tijela nisu uvijek odabirala za takve revizije u skladu s ocjenama rizičnosti koje su im dane (odlomci 33. – 35.). Nadalje, Sud je utvrdio da konačni odabir revizijskih tijela, posebno u slučaju Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje, nije bio u potpunosti u skladu s rezultatima Komisijine procjene rizičnosti te Komisija nije dokumentirala obrazloženje za to odstupanje (odlomak 36.).

80 Procjenom revizijskih aktivnosti Komisije koju je Sud obavio otkriveno je nekoliko nedostataka. Sud je utvrdio nedostatke u revizijskoj dokumentaciji, zbog čega mu je bilo teško procijeniti primjerenost Komisijinih aktivnosti (odlomci 42. i 43.). Sud je u dvama od deset operacija koje je pregledao utvrdio dodatne pogreške koje su utjecale na pravilnost relevantnih rashoda, a koje Komisija nije otkrila. To utječe i na povezane prijavljene stope pogreške (odlomci 38. – 40.).

81 Sud je utvrdio da Komisija objavljuje svoja izvješća o revizijama usklađenosti u rokovima propisanima zakonodavstvom (odlomak 44.). Međutim, u većini slučajeva obuhvaćenih pregledom koji je Sud obavio Komisija je nastavila razmjenjivati informacije i stajališta s državama članicama u fazi daljnjeg praćenja nakon slanja završnog izvješća, u kojoj provjerava jesu li tijela država članica prihvatila i primijenila potrebne ispravke. To znači da rezultati i stope pogreške prikazani u završnim izvješćima nisu uvijek bili konačni (odlomci 45. i 46.). Sud je u tom kontekstu utvrdio da Komisija tijelima država članica ne potvrđuje službeno konačnu stopu pogreške.

82 Pregled uzorka ispravaka koji je Sud obavio pokazao je da se ispravci provode nakon dugotrajnog postupka, za koji može biti potrebno nekoliko godina, u čemu se odražava zakonsko pravo država članica da osporavaju odluke Komisije (odlomci 47. i 48.). Prema stanju u studenome 2021. Komisija još nije uvela nijedan neto financijski ispravak (odlomak 49.).

83 Određeni kriteriji prihvatljivosti mogu se provjeriti samo pri zaključenju programa. To utječe na Komisijinu godišnju procjenu i znači da godišnje stope pogreške za predmetne operativne programe nisu nužno konačne te da će ih možda biti potrebno ponovno procijeniti i povećati. Potencijalni nepravilni rashodi u tim operativnim programima ostaju neotkriveni i neispravljeni do zaključenja u sustavu upravljanja i kontrole za rashode u području kohezije, koji je uspostavljen u svrhu godišnjeg prihvaćanja računovodstvene dokumentacije. Preporuka koju je Sud iznio u vezi s tim pitanjem u svojem godišnjem izvješću za 2018.^[21] i dalje je valjana (odlomak 62.).

2. preporuka – Komisija bi trebala poboljšati svoje revizijske aktivnosti, revizijsku dokumentaciju i proces pregleda

Sud preporučuje Komisiji da poduzme potrebne korake kako bi se zajamčilo:

1. da se u njezinu planu revizija usklađenosti odražava njezina procjena rizičnosti. U slučajevima u kojima se uzmu u obzir drugi čimbenici i to dovede do izmjene Komisija bi trebala jasno dokumentirati i objasniti razloge za tu izmjenu;
2. da su njezine revizijske aktivnosti dostatno dokumentirane;
3. da se unaprijedi njezin proces provjere kako bi otkrivala i ispravljala potencijalne nedostatke u vlastitim aktivnostima;
4. da države članice dobivaju zasebnu službenu potvrdu konačne stope ukupne preostale pogreške za relevantni operativni program i za svaku obračunsku godinu.

Preporučeni rok provedbe: obračunska godina 2020./2021.

84 Komisija u okviru svojih revizija usklađenosti na temelju stručne prosudbe obično odabire i pregledava između osam i deset operacija odabranih iz uzorka operacija koje je revizijsko tijelo odabralo za reviziju (odlomak 52.). Taj pregled važan je element u Komisijinoj procjeni aktivnosti revizijskih tijela i povezanih rezultata. Iako je Komisija u sklopu revizija usklađenosti koje je Sud pregledao utvrdila niz neotkrivenih pogrešaka, činjenica da svojim aktivnostima u ograničenoj mjeri obuhvaća ispitivanje koje su provela revizijska tijela kao i vlastiti rezultati Suda upućuju na to da dodatne pogreške ostaju neotkrivene i neispravljene (odlomci 53. – 55.). Stoga metodologija Komisije općenito omogućuje tek utvrđivanje minimalne stope pogreške na razini operativnih programa (odlomci 56. i 57.).

85 Kako bi se utvrdio pokazatelj pravilnosti na razini politika, svaka glavna uprava (za regionalnu i urbanu politiku te za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje) prvo izračunava ponderiranu prosječnu stopu ukupne preostale pogreške za operativne programe kojima upravlja te je u relevantnom godišnjem izvješću o radu prikazuje kao ključni pokazatelj uspješnosti. U tim izračunima uzimaju se u obzir rezultati pregleda dokumentacije i revizija usklađenosti. Obje glavne uprave objavljuju i procijenjenu maksimalnu stopu pogreške, koja je osmišljena kako bi se uzeo u obzir mogući učinak tekućih revizija na informacije o pravilnosti iznesene u godišnjim izvješćima o radu. Iako GU-ovi prikazuju ključne pokazatelje uspješnosti kao najbolju procjenu stope pogreške, Sud je na temelju svojih aktivnosti zaključio da ključni pokazatelji uspješnosti koje GU-ovi objavljuju prikazuju minimalnu stopu. Razlog tomu leži u činjenici da Komisija svojim revizijama usklađenosti obuhvaća operativne programe i operacije tek u ograničenoj mjeri, kao i u inherentnim ograničenjima u pregledima dokumentacije koje obavlja i u aspektima povezanima s njezinim revizijskim aktivnostima (odlomci 58. – 59.). Sud smatra da objavljeni ključni pokazatelji uspješnosti nisu konačni jer se povezane stope ukupne preostale pogreške na razini operativnih programa i dalje mogu izmijeniti na temelju tekućih ili budućih revizijskih aktivnosti (odlomci 46. i 62.).

86 Zadrške GU-ova u pogledu pojedinačnih programa još su jedan ključan element povezan s pravilnošću rashoda u području kohezije. GU za regionalnu i urbanu politiku te GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje izražavaju zadrške na temelju rashoda za koje Komisija još nije provela provjere pravilnosti (odlomak 65.). Zbog inherentnih vremenskih ograničenja procesa kontrole većina operativnih programa za koje je na temelju Komisijine revizije utvrđena značajna stopa pogreške nije bila obuhvaćena zadrškom u prethodnom godišnjem izvješću o radu (odlomci 66. i 67.).

3. preporuka – Komisija bi trebala unaprijediti glavne elemente informacija o pravilnosti koje se iznose u godišnjim izvješćima o radu

Procijenjena stopa pogreške i zadrške čine ključne informacije o pravilnosti koje bi Komisija trebala unaprijediti. Sud preporučuje Komisiji da:

1. riješi metodološke probleme koje je Sud utvrdio u okviru ove revizije, što bi dovelo do minimalnog ključnog pokazatelja uspješnosti (stope pogreške). Takvim bi se pristupom trebalo omogućiti da se, kad je riječ o rashodima koji nisu obuhvaćeni revizijom, pri procjenjivanju objedinjene stope pogreške ključnim pokazateljem uspješnosti uzme u obzir visoka učestalost pogrešaka s financijskim učinkom utvrđenih u okviru revizija usklađenosti;
2. olakšati čitateljima razumijevanje tehničkih i složenih pitanja te u godišnjim izvješćima o radu jasnije i istaknutije objasniti da se zadrške temelje na stopama pogreške koje nisu potvrđene, zajedno s povezanim rizikom.

Preporučeni rok provedbe: obračunska godina 2020./2021.

87 Godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti ključni je dokument za kontrolu odgovornosti u kojem su sažete informacije o Komisijinoj unutarnjoj kontroli i financijskom upravljanju. Iako kolegij povjerenika snosi krajnju odgovornost za informacije iznesene u tom dokumentu, središnje službe pružaju potporu kolegiju povjerenika pri njegovoj izradi. Sud je utvrdio da, unatoč tome što središnje službe imaju vodeću ulogu u izradi godišnjeg izvješća o upravljanju i uspješnosti, ne postoje detaljne upute o opsegu njegova sadržaja i strukturi te o povezanim stručnim pregledima tog izvješća (odlomak 74.).

88 Informacije o pravilnosti koje se iznose za područje kohezije sastoje se tek od brojčanih podataka iznesenih u godišnjim izvješćima o radu GU-a za regionalnu i urbanu politiku te GU-a za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje, što znači da se sva pitanja koja je Sud utvrdio u vezi s tim podatcima primjenjuju i na godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti. Stoga prijavljena stopa pogreške može biti tek minimalna stopa kojom se razina pogreške u području kohezije vjerojatno pokazuje manjom od stvarne (odlomak 73.).

4. preporuka – Središnje službe trebale bi dobiti upute za izradu godišnjeg izvješća o upravljanju i uspješnosti od relevantnog nadležnog tijela – kolegija povjerenika

Godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti ključni je Komisijin dokument za kontrolu odgovornosti kojim se doprinosi postupku davanja razrješnice. Kako bi se zajamčilo da relevantno nadležno tijelo, odnosno kolegij povjerenika, pruža relevantne i pouzdane informacije u godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti te kako bi se bolje odrazile odgovornosti različitih aktera uključenih u njegovu izradu i donošenje, Sud preporučuje da autor godišnjeg izvješća o upravljanju i uspješnosti pruži upute središnjim službama kojima bi se utvrdili sadržaj i struktura tog izvješća i definirao opseg pregleda koji središnje službe obavljaju nad povezanim godišnjim izvješćima o radu.

Preporučeni rok provedbe: razrješnica za 2021.

Ovo je izvješće usvojilo V. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Tony Murphy, u Luxembourgu 3. studenoga 2021.

Pokrate i skraćeni nazivi

EFRR: Europski fond za regionalni razvoj

EMPL: Zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje

ESF: Europski socijalni fond

ESI fondovi: Europski strukturni i investicijski fondovi

GU: Glavna uprava Komisije

OP: Operativni program

REGIO: Regionalna i urbana politika

VFO: Višegodišnji financijski okvir

Pojmovnik

Europski strukturni i investicijski fondovi (ESI fondovi): pet glavnih fondova EU-a iz kojih se pruža potpora gospodarskom razvoju cijeloga EU-a: Europski fond za regionalni razvoj, Europski socijalni fond, Kohezijski fond, Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo.

Godišnje izvješće o kontroli: dokument koji je sastavilo revizijsko tijelo države članice i koji je dostavljen Komisiji kao dio godišnjeg jamstvenog paketa te zemlje.

Godišnje izvješće o radu: izvješće koje sastavljaju sve glavne uprave Komisije te sve institucije i tijela EU-a, u kojem se navodi koji su rezultati ostvareni u odnosu na postavljene ciljeve te kako su upotrijebljeni financijski i ljudski resursi.

Godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti (poznato i kao godišnje izvješće o upravljanju proračunom EU-a i o njegovoj uspješnosti): izvješće u kojem Komisija svake godine iznosi informacije o svojem upravljanju proračunom EU-a i postignutim rezultatima i koje sadržava sažeti prikaz informacija iz godišnjih izvješća o radu njezinih glavnih uprava i izvršnih agencija.

Jamstveni paket: „jamstveni paket” koji tijela država članica podnose svake godine do 15. veljače (ili u iznimnim slučajevima uz pristanak Komisije do 1. ožujka) i koji uključuje računovodstvenu dokumentaciju koju sastavlja tijelo za ovjeravanje, izjavu o upravljanju i godišnji sažetak završnih revizijskih izvješća i provedenih kontrola koji sastavlja upravljačko tijelo te godišnje revizorsko mišljenje i izvješće o kontroli koje sastavlja revizijsko tijelo.

Kohezijska politika: politika EU-a čiji je cilj smanjiti gospodarske i socijalne nejednakosti među regijama i državama članicama promicanjem otvaranja novih radnih mjesta, konkurentnosti poduzeća, gospodarskog rasta, održivog razvoja te prekogranične i međuregionalne suradnje.

Međunarodno prihvaćeni revizijski standardi: niz profesionalnih standarda kojima se utvrđuju odgovornosti revizora i koje objavljuju različita tijela za utvrđivanje standarda.

Mjerljiva pogreška: kategorija pogreške koju Sud upotrebljava pri izvješćivanju o rezultatima ispitivanja transakcija u slučajevima u kojima je moguće izmjeriti iznos transakcije koja sadržava pogrešku.

Nepravilnost: povreda pravila EU-a (ili relevantnih nacionalnih pravila) ili ugovornih obveza.

Operativni program: u operativnom programu utvrđuju se prioriteti i posebni ciljevi određene države članice te se opisuje način na koji će se financijska sredstva (sufinanciranje javnim sredstvima EU-a i države članice te privatnim sredstvima) upotrebljavati tijekom određenog (obično sedmogodišnjeg) razdoblja za financiranje operacija. Operativni program može se financirati sredstvima iz EFRR-a, Kohezijskog fonda i/ili ESF-a.

Podijeljeno upravljanje: način izvršenja proračuna EU-a u okviru kojeg, za razliku od izravnog upravljanja, Komisija delegira provedbu relevantnih zadaća određenoj državi članici, ali i dalje snosi krajnju odgovornost.

Pogreška: posljedica netočnog izračuna ili nepravilnosti uzrokovane neispunjavanjem zakonskih i ugovornih obveza.

Pravilnost: mjera u kojoj je određena transakcija ili aktivnost usklađena s važećim pravilima i propisima te ugovornim obvezama.

Pregled dokumentacije: pregled informacija sadržanih u jamstvenim paketima na temelju dokumentacije.

Procijenjena stopa pogreške: statistička procjena stope pogreške u određenom statističkom skupu iznesena na temelju ispitivanja reprezentativnog uzorka operacija.

Raspravni postupak: postupak u kojem Komisija raspravlja o rezultatima svojih kontrola s tijelom ili službom nad kojim je obavila provjeru kako bi se zajamčilo da su rezultati utemeljeni.

Razrješnica: godišnja odluka Europskog parlamenta kojom se Komisiji daje konačno odobrenje za način na koji je proračun izvršen.

Reprezentativna stopa pogreške: statistička procjena pogreške u određenom statističkom skupu iznesena na temelju ispitivanja reprezentativnog uzorka transakcija odabranih iz tog skupa.

Revizija usklađenosti: revizija kojom se potvrđuje da je određena aktivnost u skladu s važećim pravilima i propisima te uvjetima propisanima ugovorima ili sporazumima.

Revizijsko tijelo: neovisno nacionalno tijelo odgovorno za reviziju sustava i operacija u okviru određenog programa potrošnje EU-a.

Rizik u trenutku plaćanja: procijenjeni ukupni rizik „u trenutku plaćanja” Komisijina je najbolja konzervativna procjena rashoda, u smislu vrijednosti, koji su odobreni tijekom određene godine i koji u trenutku izvršenja plaćanja nisu bili u skladu s važećim regulatornim i ugovornim odredbama.

Sistemska pogreška: pogreška utvrđena u uzorku obuhvaćenom revizijom koja ima učinak na dio statističkog skupa koji nije obuhvaćen revizijom i koja se pojavljuje u konkretno definiranim i sličnim okolnostima. Takve pogreške obično imaju zajedničku značajku, npr. vrsta operacije, lokacija ili razdoblje. Općenito se povezuju s nedjelotvornim postupcima kontrole unutar (dijela) sustava upravljanja i kontrole.

Slučajna pogreška: pogreške koje se ne smatraju sistemskim ili poznatim pogreškama ili pogreškama anomalije kategoriziraju se kao slučajne pogreške. Riječ je o konceptu u sklopu kojeg se polazi od pretpostavke da su slučajne pogreške otkrivene u uzorku obuhvaćenom revizijom vjerojatno prisutne i dijelu statističkog skupa koji nije obuhvaćen revizijom.

Stopa ukupne preostale pogreške: udio određenog statističkog skupa koji se smatra nepravilnim i nakon uzimanja u obzir učinka svih kontrolnih postupaka, povrata sredstava i ispravaka.

Tijelo za ovjeravanje: tijelo koje je država članica zadužila za ovjeravanje točnosti i usklađenosti izjava o rashodima i zahtjeva za plaćanje.

Ukupna stopa pogreške: ukupna stopa pogreške odgovara zbroju sljedećih pogrešaka: projicirane slučajne pogreške (uključujući pogreške utvrđene u iscrpnim slojevima), ograničene sistemske pogreške i neispravljene greške anomalije.

Upravljačko tijelo: nacionalno, regionalno ili lokalno tijelo (javno ili privatno) koje je država članica zadužila za upravljanje određenim programom koji se financira sredstvima EU-a.

Uredba o zajedničkim odredbama: uredba kojom se utvrđuju pravila koja se primjenjuju na svih pet europskih strukturnih i investicijskih fondova.

Zadrška: nedostatak na koji direktori glavnih uprava upozoravaju u svojim izjavama o jamstvu koje daju u okviru godišnjih izvješća o radu.

Zaključenje programa: financijska namira određenog programa ili fonda EU-a plaćanjem preostalog salda predmetnoj državi članici ili drugoj zemlji korisnici, ili traženjem povrata sredstava od nje.

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=60 065

Kronologija

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=60 065

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je V. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Tony Murphy i koje je specijalizirano za rashodovna područja financiranja i administracije EU-a. Reviziju je predvodio član Suda Tony Murphy, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Wolfgang Stolz i ataše u njegovu uredu Brian Murphy, rukovoditelj Juan Ignacio Gonzalez Bastero, voditeljica radnog zadatka Susanna Rafalzik te revizori Johan Adriaan Lok, Jiří Beneš, Marcel Bode, Peter Borsos, Maria Pia Brizzi, Kevin Deceuninck, Przemyslaw Dowgialo, Sandra Dreimane, Andrea Ferraris, Laure Gatter, Jorge Guevara Lopez, Martina Jurjević, Agnieszka Kondzielska, Nikolaos Kylonis, Borja Martin Simon, Dana Christina Mohamed, Rene Reiterer, Orsolya Szarka, Peggy Vercauteren i Diljanka Železarova. Jezičnu podršku pružao je James Verity.

 

Drugi red, slijeva nadesno: Brian Murphy, Wolfgang Stolz, Johan Adriaan Lok, Juan Ignacio González Bastero, Nikolaos Kylonis

Prvi red, slijeva nadesno: Niamh Mahon, Susanna Rafalzik, Tony Murphy, Anna Despotopoulou, Peter Borsos

Bilješke

^[1] Godišnje izvješće za 2020. godinu, odlomak 1.21.

^[2] Godišnje izvješće za 2020. godinu, odlomak 5.17.

^[3] Članak 130. Uredbe (EU) br. 1303/2013, kojim se nadoknada međuplaćanja ograničava na 90 % iznosa.

^[4] Godišnje izvješće za 2020. godinu, odlomak 5.42.

^[5] Mišljenje br. 6/2018 o prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju zajedničkih odredbi, odlomak 122.

^[6] Godišnje izvješće za 2017. godinu, odlomci 6.67. – 6.72.

^[7] Godišnje izvješće za 2018. godinu, odlomci 6.73. – 6.75.

^[8] Godišnje izvješće za 2019. godinu, odlomak 5.39.

^[9] Članak 75. stavak 2. točka (a) Uredbe (EU) br. 1303/2013.

^[10] Članak 85. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

^[11] Pojam „sistemske pogreške” označava pogreške utvrđene u uzorku obuhvaćenom revizijom koje imaju učinak na dio statističkog skupa koji nije obuhvaćen revizijom i koje se pojavljuju u konkretno definiranim i sličnim okolnostima (smjernice EGESIF_15. – 000.2. – 04.).

^[12] Članak 145. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

^[13] Članak 145. stavak 7. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

^[14] Godišnje izvješće za 2019. godinu, odlomak 5.56.

^[15] Godišnje izvješće za 2018. godinu, odlomak 6.63.

^[16] Godišnje izvješće za 2018. godinu, odlomci 6.68. – 6.71. i preporuka 6.

^[17] Kako je utvrđeno u Prilogu IV. godišnjim izvješćima o radu za 2019.

^[18] Taj je dio godišnjeg izvješća o upravljanju i uspješnosti izvješće koje je Komisija dužna podnijeti u skladu s člankom 318. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

^[19] Članak 247. stavak 1. točka (b) Financijske uredbe: godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti u kojem se navodi jasan i jezgrovit sažetak postignuća u području unutarnje kontrole i financijskog upravljanja iz godišnjih izvješća o radu svakog dužnosnika za ovjeravanje na osnovi delegiranja, uključujući informacije o ključnim mehanizmima upravljanja u Komisiji, kao i:

(i) procjen razine pogreške u rashodima Unije utemeljen na dosljednoj metodologiji i procjen budućih ispravaka;

(ii) informacije o preventivnim i korektivnim mjerama za proračun, kojima se prikazuje financijski učinak mjera poduzetih za zaštitu proračuna od nezakonitih rashoda;

(iii) informacije o provedbi Komisijine strategije za borbu protiv prijevara.

^[20] Godišnje izvješće za 2020. godinu, odlomak 1.36.

^[21] Godišnje izvješće za 2018., preporuka 6.4. – Mehanizmi za zaključenje za razdoblje 2014. – 2020.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (https://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-7085-4	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/664920	QJ-AB-21-026-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-7096-0	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/6394	QJ-AB-21-026-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2021.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6.-2019 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava:

• slike 2.,3. i 7.: ikone izrađene u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: https://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (https://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.