Integrationen av den inre marknaden för el En komplex rättslig struktur, förseningar, bristfällig styrning och ofullständig marknadskontroll gör att det ambitiösa målet inte uppnås fullt ut

Sammanfattning

I Arbetet mot en fullständigt integrerad inre marknad för energi har alltid varit en viktig fråga, men den har blivit ännu mer brådskande på grund av energikrisen och de ökade levnadskostnader som EU-medborgarna för närvarande står inför. En välfungerande inre marknad för el bidrar till att

• få de bästa elpriserna,
• trygga energiförsörjningen,
• uppnå den gröna omställningen.

II Arbetet med att skapa en helt integrerad inre marknad för energi inleddes 1996 när de nationella energimonopolen gradvis öppnades upp för ökad konkurrens i enlighet med det första (1996) och det andra energipaketet (2003). Det tredje energipaketet kom 2009. Ett av huvudmålen var att påskynda integrationen av elmarknaderna genom att harmonisera handelsmetoderna på organiserade grossistmarknader och på så sätt främja gränsöverskridande konkurrens. Vidare kompletterades paketet med en uppsättning av genomförandeförordningar från kommissionen (nätföreskrifter och riktlinjer), som behövdes för att specificera harmoniserade marknadsregler, nätdrift och regler för nätanslutning. Ett viktigt tillägg till det tredje lagstiftningspaketet för el var förordningen om integritet och öppenhet på grossistmarknaderna för energi (Remit), som inrättade en ram för övervakning av grossistmarknaderna för energi, i syfte att upptäcka och avskräcka från otillbörlig marknadspåverkan.

III Vi genomförde denna revision för att bedöma om åtgärder på EU-nivå bidrog till en ändamålsenlig, effektiv och konsekvent tillämpning av elmarknadsförordningen och därmed till att den inre marknaden för el fungerade korrekt. Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) spelar en central roll för att säkerställa att EU:s elmarknad fungerar smidigt genom att samordna de nationella tillsynsmyndigheterna på EU-nivå. Den rättsliga ramen förser inte byrån med verkställighetsverktyg, och om byrån inte får tillräckligt stöd av kommissionen i sitt konvergensarbete kanske den inte uppnår sina avsedda mål.

IV I denna revision bedömde vi om kommissionens regleringsstrategi (att använda riktlinjer) och Acers övervakning från 2015 och framåt bidrog till att förbättra integrationen och funktionen hos EU:s inre marknad för el. Revisionens fokus låg på kommissionens användning av nätföreskrifter och riktlinjer för att säkerställa integrationen av elmarknaden samt på kommissionens och Acers övervakning av genomförandet av nätföreskrifter och riktlinjer för elmarknaderna. Revisionens fokus låg också på Acers kontroll av marknadsmissbruk och öppenhet på marknaden.

V På det hela taget fann vi att förverkligandet av den inre marknaden för el hämmades av kommissionens val av regleringsverktyg. Dessa verktyg ledde till den komplexa rättsliga strukturen av regler för gränsöverskridande handel och till förseningar i genomförandet. Brister i EU:s styrningsram hämmade också förverkligandet av den inre marknaden för el. Kommissionens och Acers övervakningsstrategi ledde inte heller till en tillräcklig förbättring av hur EU:s elmarknad fungerade. Dessutom var marknadskontrollen för att upptäcka och avskräcka från marknadsmissbruk och otillbörlig påverkan ofullständig.

VI Trots vissa betydande framsteg under de senaste tio åren har integrationen av elmarknaderna gått långsamt. År 2009 fastställdes den ursprungliga tidsfristen till 2014, men vi konstaterade att i slutet av 2021, det vill säga sju år senare, hade ingen av riktlinjerna genomförts fullt ut, deras genomförandegrad varierade mellan olika marknader och länder och olika förseningar hade uppstått. Riktlinjerna förväntades också öka den tillgängliga överföringskapaciteten över gränserna och därmed främja en ändamålsenlig marknadskoppling. Trots Acers ökande samordningsinsatser mellan de systemansvariga hade inga betydande framsteg gjorts.

VII Målet att fullborda den inre marknaden för el hämmades av otillräcklig konsekvensbedömning, valet av regleringsverktyg och brister i EU:s styrningsram. Även om det var nödvändigt att tillämpa reglerna klargjordes de inte i tillräcklig utsträckning i kommissionens nätföreskrifter och riktlinjer. De ledde till en komplex och försenad harmonisering av reglerna för gränsöverskridande handel. Acer spelade därför en avgörande och unik roll när det gällde att få till bindande avtal mellan nationella tillsynsmyndigheter samt nätoperatörer och marknadsaktörer om tekniska detaljer (villkor och metoder som behövs för att genomföra riktlinjer). Acer fattade i allmänhet beslut i god tid när det gällde att lösa tvister om innehållet i dessa tekniska detaljer.

VIII Kommissionen förlitar sig till stor del på Acer när det gäller att övervaka att nätföreskrifter och riktlinjer genomförs på ett konsekvent sätt. Acers övervakning av huruvida nätföreskrifterna och riktlinjerna genomfördes på ett konsekvent sätt i medlemsstaterna och dess rapportering var dock otillräcklig. Detta berodde särskilt på brist på information och uppgifter, bristande uppföljning, avsaknad av en övervakningsstrategi, begränsade resurser och dålig samordning med kommissionen när det gäller övervakning. Kommissionens regleringsstrategi ledde till en betydande och onödig ökning av den administrativa bördan, resursbehoven och kostnaderna för Acer, de nationella tillsynsmyndigheterna samt system- och marknadsaktörerna.

IX Marknadskontrollen, som hade till syfte att upptäcka och avskräcka från marknadsmissbruk och otillbörlig påverkan, var också ofullständig. Acers kontrollverksamhet blev fullt operativ i slutet av 2017, men uppgiftsinsamlingen var inte heltäckande och bedömningen av insamlade uppgifter omfattade ett begränsat antal typer av missbruk. Acer anslog dessutom otillräckliga resurser för att analysera de insamlade uppgifterna, vilket också hämmade dess bedömning. Acer kunde inte heller stödja undersökningar av det ökande antalet potentiella fall av gränsöverskridande marknadsmissbruk. Slutligen hade Acer begränsade verktyg för att säkerställa att reglerna om marknadskontroll tillämpades korrekt på nationell nivå. På grund av ovanstående har Acers kontroll inte lett till många sanktioner i slutändan.

X Acer saknade också en lämplig förvaltningsstruktur och nödvändiga befogenheter för att på ett ändamålsenligt sätt samordna de nationella myndigheternas åtgärder för att slutföra ambitiösa integrationsprojekt. Acers viktigaste verktyg för öppenhet och ansvarsskyldighet – dess webbplats – drivs inte heller på ett ändamålsenligt sätt.

XI Vi rekommenderar kommissionen att göra följande:

• Effektivisera regelverket.
• Stärka övervakningsramen för nätriktlinjerna.
• Förbättra Acers förvaltning.
• Bedöma behovet av en ram för en konsekvent tillämpning av sanktioner.

XII Vi rekommenderar Acer att göra följande:

• Se över de resurser som anslagits för övervakning av riktlinjerna.
• Förbättra kontrollen av integriteten på grossistmarknaden för el.
• Förbättra öppenheten och ansvarsskyldigheten i sitt arbete.

XIII De kommande EU-åtgärderna för att reformera elmarknaderna utgör en möjlighet för kommissionen, Europaparlamentet och rådet att ta itu med de brister som identifierats i denna revision.

Inledning

Beskrivning av granskningsområdet

Politisk bakgrund

01 I februari 2015 offentliggjorde Europeiska kommissionen ett åtgärdspaket för energiunionen som inbegrep En ramstrategi för en motståndskraftig energiunion med en framåtblickande klimatpolitik och Färdplan för energiunionen. Målet med en motståndskraftig energiunion där klimatpolitik står i centrum är att ge EU:s konsumenter, nämligen hushållen och företagen, energi som är säker, hållbar och konkurrenskraftig, till ett överkomligt pris.

02 Inom ramen för den andra dimensionen syftar säkerställandet av en fullt integrerad inre marknad för el till att möjliggöra ett fritt energiflöde genom EU, genom att tillhandahålla lämplig infrastruktur utan tekniska eller rättsliga hinder. Gränsöverskridande elhandel bör göra det möjligt att leverera den billigast producerade elen till företag och medborgare, oavsett var i EU denna el produceras. I dag har EU energiregler som fastställs på EU-nivå, men i själva verket har EU i praktiken 27 nationella regelverk. Enligt EU:s energistrategi från 2015¹ är en integrerad energimarknad nödvändig för att stärka konkurrensen och öka effektiviteten på marknaden.

03 Olika utmaningar väntar. För att uppnå EU:s klimatmål måste mer av EU:s energibehov tillgodoses genom förnybara energikällor. Den spridda elproduktionen av förnybara energikällor (genom olika energigemenskaper och små producenter), deras intermittenta karaktär och den nuvarande avsaknaden av ekonomiskt bärkraftiga lagringslösningar skapar nya utmaningar när det gäller att hantera elnät och balansera tillgång och efterfrågan.

04 Förverkligandet av den inre marknaden för el bör medföra flera fördelar.

• Det bör leverera de bästa totalpriserna för el till europeiska konsumenter, eftersom de billigaste resurserna i hela EU kan användas för att tillgodose elbehoven.
• Det bör öka tryggheten i EU:s energiförsörjning, eftersom medlemsstaterna kommer att kunna dela resurser om oförutsedda störningar uppstår.
• Det bör på ett kostnadseffektivt sätt bidra till att uppnå målen för EU:s gröna omställning genom att förbättra flexibiliteten i energiförsörjningen och säkerställa att marknadsaktörerna kan anpassa sina positioner i enlighet med uppdaterade energiproduktionsprognoser.

05 Trots EU-omfattande insatser för att integrera de nationella marknaderna är slutkundspriserna för el fortfarande mycket olika i olika länder. Slutkundspriserna påverkas fortfarande mer av medlemsstaterna, genom nationella skatter och reglerade nätavgifter², än av hård konkurrens. Se figur 2.

06 Under andra halvåret 2021 och första halvåret 2022 nådde elpriserna på grossistmarknaderna dessutom aldrig tidigare skådade toppar i hela Europa (vid tidpunkten för denna revisions slutförande). Dessa toppar drevs på av höga priser på fossila bränslen, vilket förvärrades både av kriget i Ukraina och av olika sekundära faktorer, såsom utsläppsrätter för koldioxid (se figur 3). Medlemsstater som var dåligt anslutna till EU:s elnät eller som var starkt beroende av gas för elproduktion var särskilt utsatta.

Grossistmarknaderna för el

07 På grossistmarknaderna säljer elproducenterna el till stora industrikonsumenter och elleverantörer. Leverantörerna säljer sedan elen till slutkonsumenterna på slutkundsmarknaderna. Beroende på handelns fysiska leveransdag är grossistmarknaderna för el organiserade runt fyra segment (tidsramar): förhands-, dagen före-, intradags- och balansmarknaderna. Dessa beskrivs närmare i bilaga I.

08 I vissa medlemsstater handlas el främst på organiserade elbörser. På dessa börser handlas merparten av elen med standardprodukter inom dagen före-tidsramen. På EU-nivå handlas dock merparten av elen utanför organiserade elbörser, vilket kallas OTC-handel, ”over the counter”.

EU:s rättsliga ramar

09 Ansvaret för EU:s energipolitik delas mellan EU och dess medlemsstater³. Det finns flera olika EU-politiska instrument som är utformade för att integrera EU:s elmarknader. Dessa omfattar delar av konkurrenspolitiken, instrument för att reglera specifika aktörer och marknader samt åtgärder för att tillhandahålla EU-finansiering till nätverksinvesteringar. Den övergripande lagstiftning som finns består av eldirektivet och elförordningen, som tillsammans tillhandahåller en uppsättning gemensamma principer och regler för integrationen av nationella elmarknader, såsom harmonisering av aspekter av grossistmarknader som har gränsöverskridande konsekvenser.

10 Dessutom gav EU-lagstiftaren kommissionen rätt att genomföra bestämmelserna i lagstiftningen genom att anta kommissionens genomförandeförordningar (nätföreskrifter och/eller riktlinjer). I riktlinjerna krävdes vidare bindande avtal, så kallade villkor och metoder, som antingen skulle antas mellan de nationella tillsynsmyndigheterna eller godkännas av byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer).

11 Innan integrationen av den inre marknaden för energi inleddes 1996 dominerades de nationella energimarknaderna främst av monopol. I det första skedet av integrationen öppnades dessa monopol gradvis upp för ökad konkurrens. Detta var fokus för det första (1996) och det andra (2003) energipaketet, som innebar en omfattande förändring av ramen för EU:s energimarknader. Dessa paket syftade bland annat till att införa friheten för konsumenterna att köpa el från valfri leverantör senast den 1 juli 2007.

12 År 2009 trädde ett tredje energipaket i kraft. Det innehöll ytterligare åtgärder för att främja integrationen av EU:s inre marknad för energi och inrättade Acer och det europeiska nätverket av systemansvariga för överföringssystemen för el (Entso-E). Acer fick också i uppdrag att samordna de nationella tillsynsmyndigheternas åtgärder och att vid behov täppa till luckorna i bestämmelserna på EU-nivå⁴.

13 2011 års förordning om integritet och öppenhet på grossistmarknaderna för energi (Remit)⁵ kompletterar det tredje energipaketet. Den tar upp frågor som rör marknadsintegritet, insiderinformation och marknadsmissbruk och inför en rättslig grund för övervakning av grossistmarknaderna för energi för att upptäcka och avskräcka från otillbörlig marknadspåverkan. Genom Remit tilldelas Acer en viktig roll för denna uppgift.

14 Det fjärde energipaketet (2019), med titeln ”Ren energi för alla i EU”, bygger vidare på den befintliga ramen för energipolitiken. Genom paketet införs nya regler för att främja konkurrens på slutkundsmarknaderna för el, för att bättre integrera förnybara energikällor på marknaden samt samordna elresurstillräcklighet på EU-nivå och hantera efterfrågan genom aggregering och energilagring. Några av de brister som identifierats i det tredje energipaketet, såsom luckor i Acers befogenheter, behandlas också i paketet.

EU:s energipolitik: vem gör vad?

15 Inom Europeiska kommissionen har generaldirektoratet för energi (GD Energi) ansvar för att utveckla och genomföra EU:s energipolitik i enlighet med artikel 194 i EUF-fördraget. I ansvaret ingår att se till att energimarknaden fungerar, att trygga energiförsörjningen i EU och att främja sammanlänkningen av energinät. Kommissionens roll är att

1. vid behov föreslå policydokument/strategier och lagstiftningsåtgärder,
2. säkerställa att EU-lagstiftningen efterlevs genom att kontrollera att energipaketen införlivas korrekt i nationell lagstiftning och tillämpas ändamålsenligt av medlemsstaterna,
3. anta nätföreskrifter och riktlinjer.

16 Acer är en EU-byrå som främjar fullbordandet av de inre marknaderna för el och gas och samordnar de nationella tillsynsmyndigheternas arbete i frågor av gränsöverskridande betydelse⁶. Acers uppgifter omfattar att 1) ge råd till kommissionen, Entso-E och de nationella tillsynsmyndigheterna om utformningen av energimarknaden och försörjningstryggheten, 2) upptäcka och förebygga missbruk vid handel med grossistenergiprodukter och 3) övervaka hur exempelvis nätföreskrifter/riktlinjer genomförs på el- och gasmarknaderna. Acer har också verkställande befogenheter att fatta beslut på särskilda områden. Dessa beslut är direkt bindande för de nationella tillsynsmyndigheter eller marknadsaktörer som de riktar sig till. Acers beslutsfattande organ, tillsynsnämnden, består av företrädare för varje medlemsstats nationella tillsynsmyndigheter.

17 De nationella tillsynsmyndigheterna inrättas av den nationella lagstiftaren och måste vara helt oberoende av de nationella regeringarna. Bland annat ansvarar de nationella tillsynsmyndigheterna för att säkerställa nationell efterlevnad av EU:s nätföreskrifter och riktlinjer. De nationella tillsynsmyndigheterna har verkställighetsbefogenheter inom sin jurisdiktion samt kan genomföra utredningar och införa sanktioner. De har också en allmän skyldighet att främja den inre marknaden för el inom EU.

18 Systemansvariga för överföringssystem, som är nationella reglerade enheter, sköter säkerheten och stabiliteten (balansmarknaderna) för högspänningssystem och sammanlänkningar på nationell nivå eller områdesnivå, och härleder intäkter från nättariffer och intäkter från överbelastning av nätet. De samarbetar med varandra inom ramen för Entso-E⁷, som måste agera för att upprätta en välfungerande och integrerad inre marknad för el. Entso-E ska utveckla och övervaka genomförandet av nätföreskrifter och riktlinjer, plattformar och verktyg för att säkerställa samordningen mellan EU:s systemansvariga både under normala förhållanden och vid nödsituationer.

19 Nominerade elmarknadsoperatörer är nationella enheter som utsetts av de nationella tillsynsmyndigheterna för att säkerställa att elbörserna i EU är sammanlänkade och fungerar korrekt under dagen före- och intradagstidsramarna.

20 Systemansvariga för distributionssystem är nationella enheter som ansvarar för att förvalta och distribuera el till slutkonsumenterna. De systemansvariga för distributionssystemen spelar en allt större roll för att optimera den lokala elproduktionen och elförbrukningen.

21 Marknadsaktörer har olika ekonomiska roller och marknadsbefogenheter och konkurrerar på grossist- eller slutkundsmarknaderna för el. Dessa omfattar elproducenter, stora slutkonsumenter, elleverantörer, leverantörer av stödtjänster till systemansvariga för överföringssystem/systemansvariga för distributionssystem och mäklare. Små slutkonsumenter, det vill säga hushåll och andra konsumenter med en energiförbrukning på mindre än 600 MWh/år, köper el från elleverantörer (allmännyttiga företag) på slutkundsmarknaderna.

Den senaste utvecklingen

22 I oktober 2021 föreslog kommissionen⁸ en rad åtgärder för att bemöta den senaste tidens exceptionellt höga gas- och elpriser i EU. För att skydda utsatta konsumenter mot energifattigdom föreslog kommissionen åtgärder, inbegripet pristak och överföringsmekanismer. För att mildra de höga energikostnadernas inverkan på industrin föreslog kommissionen åtgärder såsom ändringar av reglerna för statligt stöd. Eftersom situationen försämrades ytterligare på grund av kriget i Ukraina föreslog kommissionen i mars 2022 en handlingsplan⁹ som innehöll flera åtgärder för att minska EU:s gasberoende av Ryssland på medellång sikt. Handlingsplanen förklarades ytterligare i kommissionens REPowerEU-plan som lades fram i maj 2022¹⁰. Revisionsrätten offentliggjorde nyligen ett yttrande¹¹ om föreslagna ändringar för att inkludera REPowerEU i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

23 I vår särskilda rapport 16/2015 drog vi slutsatsen att EU:s mål att fullborda den inre marknaden för energi senast 2014 inte hade uppnåtts. Det var fortfarande lång väg kvar innan det tredje energipaketet kunde anses vara helt och hållet genomfört¹². Detta var ett av huvudskälen till att vi i denna revision bedömde huruvida kommissionens regleringsstrategi och Acers tillsyn från 2015 hade bidragit till att förbättra funktionen hos EU:s inre marknad för el. Dessutom granskade revisionsrätten aldrig Remit eller nätföreskrifter och riktlinjer.

24 En annan anledning till denna revision är att Acer spelar en central roll för att säkerställa att EU:s elmarknad fungerar smidigt eftersom den samordnar de nationella tillsynsmyndigheterna på EU-nivå. Den rättsliga ramen förser inte byrån med verkställighetsverktyg, och om byrån inte får tillräckligt stöd av kommissionen i sitt konvergensarbete kanske den inte uppnår sina avsedda mål.

25 Syftet med vår rapport är att informera berörda parter och ge rekommendationer för att stödja den politiska utvecklingen och en ytterligare integration av elmarknaden.

26 Den viktigaste revisionsfrågan var om kommissionens regleringsstrategi och Acers tillsyn bidrog till integrationen av den inre marknaden för el. De viktigaste revisionsobjekten var Acer och kommissionen.

27 Revisionen inriktades på

• de framsteg som gjorts för att integrera den inre marknaden för el,
• kommissionens användning av nätföreskrifter och riktlinjer för att säkerställa integrationen av elmarknaden,
• kommissionens och Acers övervakning av genomförandet av nätriktlinjerna för elmarknaderna,
• Acers kontroll av marknadsmissbruk och öppenhet (Remit),
• Acers styrningsstruktur och befogenheter.

28 Vi tittade på EU:s åtgärder för att integrera elmarknaderna, som huvudsakligen gällde grossistmarknaderna för el (eftersom varken kommissionen eller Acer har några större befogenheter på slutkundsmarknaderna och gränsöverskridande flöden huvudsakligen handlas på grossistmarknaderna). Vi tittade särskilt på Acers arbete med att övervaka genomförandet av de tre huvudsakliga riktlinjerna för elmarknaden: riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning¹³, riktlinjerna för förhandstilldelning av kapacitet¹⁴ och riktlinjerna för balanshållning avseende el¹⁵ samt genomförandet av Remit-förordningen.

29 Revisionskriterierna hämtades från tillämplig lagstiftning, Acers planeringsdokument, internationell bästa praxis, inbegripet bästa praxis inom internationella organisationer, såsom Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) och Internationella byrån för förnybar energi (Irena), samt från tillgängliga utvärderingar och studier. Mer information om de kriterier som används förklaras i början av varje avsnitt.

30 Revisionsbevisen samlades in på grundval av

• översyner och analyser av alla relevanta kommissionsdokument och Acers operativa rapportering, interna riktlinjer, dokumentation om ledningens ansvarsskyldighet och andra relevanta dokument,
• granskningar av rapporter från internationella organisationer (Internationella energiorganet, Internationella byrån för förnybar energi och OECD), akademisk forskning och studier som finns tillgängliga för att identifiera exempel på god praxis,
• frågeformulär, intervjuer och möten med personal och en extern expert med relevant sakkunskap inom elsektorn, utvalda genom ett upphandlingsförfarande.

31 Vår revision gällde perioden från mitten av 2015 till slutet av 2021. Därför omfattade revisionen inte alla de åtgärder som vidtagits efter denna period för att mildra effekterna av energikrisen.

32 Vår revision inriktades på det tredje energipaketet. Vi täckte inte in mål för förnybar energi, energieffektivitet, slutkundsmarknader och energidistributionssystem för slutkonsumenter, eller den verksamhet som Acer ålagts enligt TEN-E-förordningen.

Iakttagelser

Integrationen av elmarknaderna går långsamt jämfört med de ursprungliga ambitiösa planerna

33 Integrationen av elmarknaderna syftar till att ge alla konsumenter i EU valmöjligheter, skapa nya affärsmöjligheter och undanröja hinder för gränsöverskridande handel för att uppnå effektivitetsvinster, konkurrenskraftiga priser och högre standarder för tjänster för att bidra till försörjningstrygghet och hållbarhet. Den inre marknaden för el skulle ha förverkligats senast 2014¹⁶. De rättsliga instrument som EU använde för att avlägsna hinder för gränsöverskridande handel var elförordningen och eldirektivet samt underordnad lagstiftning (se punkterna 09–14).

34 För detta avsnitt använde vi följande lagstiftningsmål som revisionskriterier (se ovan):

• Främja marknadsintegration genom EU-omfattande marknadskoppling (dvs. sammanlänkning av elbörser i medlemsstaterna).
• Säkerställa att sammanlänkningar alltid har tillgänglig kapacitet för handel.

Båda dessa bör underlätta priskonvergens på EU:s grossistmarknader för el.

35 EU:s lagstiftare gav kommissionen i uppdrag att anta nätföreskrifter för att harmonisera de tekniska reglerna för att hantera kopplingen mellan organiserade kortsiktiga marknader (dagen före-, intradags- och balansmarknader). Marknadskoppling anses påskynda integrationen av kortsiktiga elmarknader. Det gör det möjligt att beräkna marknadspriser och handelsvolymer av el på grundval av EU-omfattande elförsörjning och gränsöverskridande överföringskapacitet. Dessutom var det nödvändigt att införa ett system för tilldelning av framtida gränsöverskridande överföringskapacitet för att stärka förhandsmarknaderna för el. De systemansvariga för överföringssystemen och de nominerade elmarknadsoperatörerna var ansvariga för genomförandet av detta system genom olika tekniska projekt under de nationella tillsynsmyndigheternas tillsyn och Acers samordning.

36 Medlemsstaterna måste säkerställa att de systemansvariga för överföringssystemen tillgängliggör överföringskapaciteten och investerar i sammanlänkningar i enlighet med målen för EU:s integration av elmarknaderna.

Den påskyndade marknadsintegrationen genom fullständig marknadskoppling har ännu inte fullbordats

37 Viktiga men långsamma framsteg har gjorts under de senaste två årtiondena genom de olika initiativen för att koppla samman europeiska elbörser (se bilaga II). Europeiska rådets mål att fullborda integrationen av energimarknaderna senast 2014 hade inte uppnåtts i slutet av 2021. År 2015 upprepade kommissionen att fullbordandet av den inre marknaden för energi var ett viktigt mål och inkluderade det i GD Energis strategiska plan för 2016–2020. Marknadskoppling angavs dock inte som ett mål förrän i GD Energis strategiska plan för 2020–2024, det vill säga med fem års försening. Kommissionen hade redan antagit de tre relevanta nätriktlinjerna mellan 2015 och 2017 (se bilaga III), men i slutet av 2021 hade enligt Acers uppgifter ingen av riktlinjerna genomförts fullt ut i EU.

38 Utvecklingen var ojämn på marknaderna, vilket framgår av skillnader i hur effektivt sammanlänkningar användes i de tre marknadssegment som skulle kopplas samman (se figur 4). Kopplingen mellan kortsiktiga marknader har dessutom hittills gett samhällsvinster på minst 1 miljard¹⁷ euro per år, vilket kan jämföras med de totala vinster som integrationen av elmarknaderna har genererat under årtionden och som Acer uppskattade till cirka 34 miljarder euro per år (för 2021). Denna uppskattning baserades dock på ett scenario utan någon gränsöverskridande handel¹⁸. Det finns fortfarande stort utrymme för fortsatt integration av elmarknaderna mellan regioner inom Europa.

39 Genomförandet har också varit ojämnt mellan länderna. På dagen före-marknaderna uppnåddes merparten av de ekonomiska fördelarna (omkring 1 miljard euro per år) tack vare den frivilliga koppling som gjorts före 2015 av 19 elbörser i väst som täcker nordvästra Europa (omkring tre fjärdedelar av EU:s elvolym som handlas på elbörser). Till följd av riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning gjordes framsteg i de övriga sju länderna i form av en rad bilaterala kopplingar under perioden 2015–2022. År 2022 hade alla elbörser på dagen före-marknaderna kopplats samman. Riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning bidrog till fler kopplingar på intradagsmarknaderna. Trots Acers insatser hade kopplingarna emellertid inte slutförts i slutet av 2021, fastän kommissionen hade planerat att de skulle slutföras senast 2018. GD Energi fastställde en ny tidsfrist för 2024 i sin strategiska plan för 2020–2024, utan att ge någon förklaring till förseningarna.

40 Balansmarknaderna är inte lika integrerade som de andra kortsiktiga marknaderna. Omkring tio villkor och metoder som krävdes enligt nätriktlinjerna för att sammanlänka balansmarknader hade inte antagits i slutet av 2021. Dessutom var i slutet av 2021 endast två av de fyra riktade gränsöverskridande handelsplattformar som krävs enligt nätföreskrifterna i drift. Dessa marknader är viktiga både för att öka försörjningstryggheten och därmed förhindra strömavbrott i hela EU och för att integrera variabla förnybara energikällor på marknaderna (se bilaga I).

41 Förhandsmarknaderna är viktiga eftersom de ger både producenter och konsumenter möjlighet att säkra risken för extrema prisfluktuationer och eventuellt ge producenterna en stabilare investeringsutsikt. Kommissionen antog nätriktlinjer som inte var avsedda att sammanlänka dessa marknader, utan snarare endast skulle främja en effektiv användning av den gränsöverskridande sammanlänkningskapaciteten för framtida handel, via en EU-omfattande plattform för auktionering av överföringsrättigheter. Framstegen var partiella och ojämnt fördelade i EU: de systemansvariga för överföringssystemen utfärdade inte överföringsrättigheter vid alla gränser inom EU¹⁹. År 2022 rapporterade Acer också att den låga likviditeten på förhandsmarknaderna begränsade möjligheterna att stävja den rådande prisvolatiliteten²⁰ och konstaterade att det fanns brister i utformningen av dessa marknader²¹.

42 Trots framstegen i kopplingsinitiativen för dagen före-marknaden har full gränsöverskridande priskonvergens inte uppnåtts (se figur 5). Dessutom har skillnaderna i elpriser mellan länderna ökat kraftigt sedan andra halvåret 2021 på grund av den globala energipriskrisen och kriget i Ukraina. Ett av de viktigaste skälen till detta är den begränsade gränsöverskridande överföringskapaciteten. Den stagnerande gränsöverskridande handeln med el under perioden efter 2015 återspeglar också bristen på priskonvergens och det faktum att de flesta kopplingar av dagen före-marknader hade uppnåtts innan riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning antogs 2015 (se punkt 39 och bilaga II).

Sammanlänkningarnas tillgängliga kapacitet ökade inte trots genomförandet av nätriktlinjerna och Acers insatser

43 De systemansvariga för överföringssystemen har en rättslig skyldighet att göra sammanlänkningarnas maximala kapacitet tillgänglig för marknaden²², eftersom detta är en förutsättning för ytterligare integration av EU:s elmarknader och priskonvergens. Även om marknaderna kopplas samman kan det hända att priskonvergens inte uppnås om gränsöverskridande handel begränsas på grund av överbelastning på elnätsnivå. Den tillgängliga kapaciteten kan förbättras och överbelastningen mildras genom

• bättre samordning mellan angränsande systemansvariga för överföringssystem när det gäller beräkningen av sammanlänkningskapacitet, vilket leder till mindre överbelastning av nätet,
• investeringar i sammanlänkningar, vilket leder till större installerad sammanlänkningskapacitet.

44 Trots att nätriktlinjerna genomfördes gjordes inga betydande framsteg när det gäller nivån på tillgänglig kapacitet: Acer visade att flera regioner under 2020 uppnådde bristfällig efterlevnad av EU-lagstiftarens mål att senast 2025 göra minst 70 % av den installerade sammanlänkningskapaciteten i varje medlemsstat tillgänglig för gränsöverskridande handel (se tabell 1). En liknande situation rådde 2016²³.

Anm.: Genom den omarbetade elförordningen infördes en skyldighet för alla systemansvariga för överföringssystem att göra minst 70 % av sin överföringskapacitet mellan elområden tillgänglig för marknaden, med efterlevnad senast i slutet av 2025. Regioner som förtecknas: stomnätet (Österrike, Belgien, Frankrike, Nederländerna och Tyskland/Luxemburg, dvs. kontinentala Västeuropa, och Kroatien, Tjeckien, Ungern, Polen, Rumänien, Slovakien och Slovenien, dvs. kontinentala Östeuropa), Norra Italien (Österrike, Norra Italien, Frankrike och Slovenien), Sydösteuropa (Bulgarien, Grekland och Rumänien) och Sydvästeuropa (Frankrike, Portugal och Spanien).

Källa: Acers marknadsövervakningsrapport 2020, s. 49.

45 Denna situation beror delvis på ökningen av variabla förnybara energikällor, vilket inte var ett strategiskt mål för integrationen av elmarknaden, och vilket kan öka överbelastningen i inhemska nät och sammanlänkningar, öka kostnaderna för hantering av överbelastning och minska den överföringskapacitet som finns tillgänglig för gränsöverskridande handel. Entso-E:s uppgifter om öppenhetsplattformen visar att de systemansvariga för överföringssystemen mellan 2015 och 2017 ökade sina kostnader för avhjälpande åtgärder för att undanröja överbelastning av nätet med omkring 25 %, från 999 miljoner euro till 1,27 miljarder euro. I Tyskland stod till exempel kompensation från de systemansvariga för överföringssystemen till producenter av förnybar energi för nästan hälften av de totala kostnaderna, på grund av att deras produktion inskränktes (dvs. producenterna tvingades producera mindre)²⁴.

46 År 2002 fastställde Europeiska rådet ett elsammanlänkningsmål på 10 % som en andel av produktionskapaciteten för varje medlemsstat, vilket skulle uppnås senast 2005. Tidsfristen förlängdes till 2020 och ett nytt mål på 15 % fastställdes till 2030²⁵. Trots åtgärder på EU-nivå visar kommissionens årliga verksamhetsrapporter inga betydande framsteg från medlemsstaternas sida: år 2011 hade elva medlemsstater en nominell sammanlänkningskapacitet som låg under målnivån, och situationen hade inte förbättrats 2019.

Inriktningen för harmoniserade regler för gränsöverskridande handel har fastställts, men det finns brister i den politiska ramen

47 En inre marknad för el och fullständig marknadsintegration är endast möjlig om det finns en harmoniserad ram för gränsöverskridande handel²⁶. EU:s medlagstiftare fastställde denna ram genom olika rättsliga instrument (se punkterna 09–14). Kommissionens nätföreskrifter och riktlinjer är EU-förordningar som syftar till att specificera regler för den gemensamma marknaden, nätdrift och anslutningsregler. EU-förordningar ska till alla delar vara bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat²⁷. I detta avsnitt kommer vi att bedöma de regleringsverktyg som valts för att möjliggöra ytterligare integration av elmarknaden.

48 Vi använde kraven från relevanta EU-rättsliga grunder (fördragen, elförordningen och eldirektivet samt åtta nätföreskrifter och riktlinjer) och kommissionens så kallade verktygslåda för bättre lagstiftning som revisionskriterier. Vi använde också OECD:s bästa praxis för konsekvensutredningar för att bedöma kommissionens arbete med förhandsbedömningen av politiska alternativ för integrationen av elmarknaderna genom nätföreskrifter och riktlinjer. Offentliga myndigheter bör integrera konsekvensbedömningar i de tidiga skedena av den politiska processen för att utarbeta nya lagstiftningsförslag, vilket kan bidra till att man främjar en konsekvent politik genom att göra de kompromisser som ingår i lagstiftningsförslagen öppna²⁸.

49 Under perioden 2015–2017 antog kommissionen fyra nätföreskrifter och fyra riktlinjer. Tre av dessa riktlinjer hade störst tillämpningsområde eftersom de gällde EU-omfattande el- och överföringsmarknader inom alla tidsramar (se bilaga III).

Beroendet av villkor och metoder ledde till en komplex och försenad harmonisering av reglerna för gränsöverskridande handel

50 Enligt elförordningen skulle kommissionen anta nätföreskrifter för att harmonisera reglerna för gränsöverskridande elhandel. För att anta nätföreskrifterna deltog Entso-E, kommissionen och Acer i komplexa utarbetandeprocesser och samråd med berörda parter under perioden 2009–2017 (se figur 6), men trots detta diskuterades inte alla tekniska detaljer. Kommissionen beslutade därför att i stället för nätföreskrifter för alla marknadsregler anta riktlinjer som krävde ytterligare tekniska specifikationer via villkor och metoder och att delegera det efterföljande antagandet av beslut om olika villkor och metoder till nationella tillsynsmyndigheter eller Acer.

51 Till följd av detta blev regelverket för marknadsreglerna mer komplext och kommissionens riktlinjer kunde inte tillämpas fullt ut och omedelbart. Det fanns inte heller någon tidsfrist för när riktlinjerna skulle träda i kraft fullt ut. Riktlinjerna innebar således att en stor del av regelutformningen sköts upp till ett senare skede, vilket å ena sidan möjliggjorde större flexibilitet, men å andra sidan bromsade eller försvårade genomförandet av riktlinjerna och den övergripande integrationen av marknaderna. Även om riktlinjerna förtydligades av villkor och metoder utarbetades de inte enligt samma standarder, eftersom det inte gjordes några konsekvensbedömningar av dem på förhand.

52 Godkännandeprocesserna för villkor och metoder var komplexa, långdragna och tidskrävande och skapade en alltför stor administrativ börda. Vi fann att Acer och de nationella tillsynsmyndigheterna godkände 161 villkor och metoder för de fyra riktlinjerna under perioden 2016–2021. De flesta av dessa godkändes av de nationella tillsynsmyndigheterna. För vissa villkor och metoder behövde ändringar antas enligt samma förfarande som för det ursprungliga godkännandet (totalt 35 ändringar). Vissa av ändringarna krävde också att de nationella tillsynsmyndigheterna skulle anta operativa standarder på nationell nivå. Dessutom kan den kommande översynen av riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning utlösa en ny våg av ändringar av villkor och metoder²⁹.

53 Antagandet av villkor och metoder inleddes 2016, och i slutet av 2021 fann vi att det fortfarande fanns elva villkor och metoder som väntade på att godkännas. Trots Acers regelbundna övervakning av förseningarna och deras systematiska rapportering till kommissionen uppfyllde de systemansvariga för överföringssystemen och de nationella tillsynsmyndigheterna inte de tidsfrister som föreskrevs i riktlinjerna för antagande av många villkor och metoder.

54 Det långdragna antagandet av villkor och metoder berodde bland annat på följande:

• Oenighet mellan nationella tillsynsmyndigheter i olika medlemsstater som verkar för sina nationella intressen eller oenighet mellan nationella tillsynsmyndigheter och systemansvariga för överföringssystem, vilket förvärrades av den ineffektiva beslutsprocess som anges i riktlinjerna. Kommissionen reagerade på viss ineffektivitet, men lagstiftningsändringarna av nätriktlinjerna gjordes antingen sent (2019 eller 2021) eller hade ännu inte inletts.
• Förseningarnas dominoeffekt. På grund av det ömsesidiga beroendet mellan villkor och metoder ledde vissa förseningar med villkor och metoder till ett försenat antagande av efterföljande villkor och metoder. Till exempel gjorde det försenade antagandet av villkor och metoder för kapacitetsberäkningsregioner att antagandet av förslaget till villkor och metoder för samordnad kapacitetsberäkning senarelades.

55 Om de nationella tillsynsmyndigheterna inte har kunnat nå en överenskommelse, på gemensam begäran eller när det gäller EU-omfattande villkor och metoder (från 2019), måste Acer anta ett beslut om det inlämnade förslaget om villkor och metoder inom sex månader³⁰. Acer antog i allmänhet besluten i tid. Trots att Acer var tvunget att fatta beslut om ett ökande antal villkor och metoder offentliggjordes endast två av de 50 beslut som antogs under hela perioden 2016–2021 med två månaders försening.

56 Ett relativt stort antal av Acers beslut om villkor och metoder ifrågasattes genom överklaganden till överklagandenämnden. Många av de rättsliga invändningarna rörde bristen på klarhet i fråga om de förfaranden, kriterier och befogenheter som anges i riktlinjerna.

Brister i kommissionens konsekvensbedömning av genomförandeförordningarna undergrävde den politiska ramen

57 Kommissionen samrådde med berörda parter och utarbetade konsekvensbedömningar innan nätriktlinjerna antogs, i enlighet med interna regler³¹. Kommissionen offentliggjorde dock konsekvensbedömningarna mot slutet av samrådsförfarandet, vilket undergräver deras användbarhet. Dessutom kontrollerade kommissionens konsekvensbedömningsnämnd inte kvaliteten på konsekvensbedömningen av riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning samt riktlinjerna för förhandstilldelning av kapacitet. Vidare tog dokumenten inte upp vissa viktiga aspekter av genomförande och styrning. Det gjordes till exempel ingen bedömning av genomförandebördan och kostnaderna för berörda aktörer, och ingen diskussion fördes om vilka konsekvenser valet av tillsynsverktyg (t.ex. villkor och metoder) hade för genomförandet av riktlinjerna och den efterföljande övervakningen av dem.

58 Vi fann också att konsekvensbedömningarna innehöll en förteckning över vissa övervakningsindikatorer för riktlinjernas resultat, men att dessa inte var tydligt definierade och inte hade fastställda mål (för att mäta lagstiftningens effekter i efterhand på marknaderna och på den sociala välfärden). Detta försvagade eventuellt övervakningen av reglerna och ledde till otillräcklig vägledning från Acer om denna typ av övervakning. Acer utvecklade gradvis sådana indikatorer (se punkt 80). Kommissionen nämnde vissa indikatorer som inte övervakades av Acer (t.ex. utvecklingen av priserna på intradagstjänster och balanstjänster). Kommissionen nämnde inte vissa nyckelindikatorer för resultatövervakning, till exempel indikatorer på prestanda hos algoritmer som används av nominerade elmarknadsoperatörer för att koppla samman elbörser, som inkluderades i ett senare skede i villkor och metoder.

59 En annan viktig aspekt som inte analyserades fullt ut i konsekvensbedömningen av riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning samt riktlinjerna för förhandstilldelning av kapacitet var valet av prissättningsmetoder för den energi som handlas på sammankopplade elbörser och i elområden. De föreskrivna metoderna varken analyserades eller diskuterades (t.ex. avvisande av blockbeställningar³²), eftersom Acer i ett senare skede beslutade om viktiga tekniska detaljer genom villkor och metoder. Villkor och metoder stöds dock inte av konsekvensbedömningar.

60 Den pågående energikrisen visar på bristande beredskap i fråga om reglerna för prissättningsmetoder i krissituationer, där metoden kan leda till alltför stora vinster (se ruta 1). En av de krisåtgärder som kommissionen föreslog för att korrigera sådana snedvridningar är att beskatta oförutsedda vinster, men kommissionen undersökte inte deras inverkan på konkurrensen på EU:s inre marknader för energi³³.

61 En del som saknas och som inte analyserats i kommissionens konsekvensbedömningar och som skulle göra det möjligt för elmarknaderna att fungera bättre är flexibiliteten i efterfrågan på el som svar på grossistmarknadspriserna. Detta skulle kunna uppnås med hjälp av olika verktyg såsom förbrukningsaggregation, energilagring, ersättning för inskränkning av förbrukning samt samordning mellan systemansvariga för distributionssystem och systemansvariga för överföringssystem. I en nyligen genomförd studie från kommissionen³⁴ betonades de utmaningar som finns med att integrera grossistmarknaden när det gäller flexibiliteten i små konsumenters efterfrågan. Exempel på dessa utmaningar är en otydlig ram för aggregering av uppgifter och uppgiftsöverföringar mellan nät- och marknadsaktörer. Försiktiga uppskattningar antyder att samhällsvinsterna med efterfrågeflexibilitet uppgår till mellan 3 och 5 miljarder euro per år³⁵.

Övervakningen och rapporteringen om marknadsintegration på EU-nivå bidrar inte till att problem upptäcks i tid

62 Med tanke på den tillåtna flexibiliteten och komplexiteten i genomförandet av nätriktlinjerna (som förklaras i föregående avsnitt) är Acers och kommissionens fortlöpande och systematiska övervakning en viktig kontrollmetod för att säkerställa ett konsekvent och enhetligt genomförande i medlemsstaterna och för att i god tid upptäcka genomförandeproblem. Både kommissionen och Acer har rättsliga befogenheter när det gäller att övervaka genomförandet av nätföreskrifter och riktlinjer och deras ekonomiska effekter. Vi använde den rättsliga grunden och OECD-standarderna för att bedöma kommissionens och Acers övervaknings- och rapporteringsram (se ruta 2).

63 Enligt den nuvarande rättsliga utformningen har Acer i uppdrag att övervaka genomförandet och de ekonomiska effekterna av EU:s nätföreskrifter och riktlinjer och rapportera upptäckta genomförandeproblem till kommissionen. I detta avsnitt kommer vi att analysera Acers övervaknings- och rapporteringsram med avseende på genomförandet av den rättsliga ramen av nationella tillsynsmyndigheter, systemansvariga för överföringssystem och nominerade elmarknadsoperatörer samt genomförandets effekter på marknadsintegrationen⁴¹.

64 Som ett av våra revisionskriterier använde vi dessutom de rättsliga kraven enligt vilka Acer måste se till att allmänheten och alla berörda parter, där så är lämpligt, får objektiv, tillförlitlig och lättillgänglig information, särskilt vad gäller resultaten av Acers arbete⁴².

65 Ett av Acers viktigaste verktyg för att bedöma effekterna av marknadsintegrationen och ge råd till kommissionen och EU:s lagstiftare är de årliga rapporterna om övervakningen av grossist- och slutkundsmarknaderna för el och naturgas, som bör identifiera eventuella hinder för fullbordandet av den inre marknaden och leda till avhjälpande åtgärder⁴³. Det fungerar därför också som ett instrument för att övervaka effekterna av nätföreskrifter/riktlinjer för integrationen av elmarknaden (se även punkt 63). På grundval av detta får Acer avge yttranden om möjliga åtgärder för att undanröja dessa hinder.

66 Övervakningsverksamheten kan leda till att Acer lämnar rekommendationer till de nationella tillsynsmyndigheterna om hur reglerna ska genomföras eller till kommissionen om ändring av nätföreskrifter och riktlinjer eller vidtar verkställighetsåtgärder mot medlemsstaterna i händelse av otillräckligt genomförande av reglerna. Acer har inga verkställighetsbefogenheter men har en allmän samordnande roll för de nationella tillsynsmyndigheterna när det gäller tillämpningen och verkställandet av EU-lagstiftningen.

67 Vi kontrollerade också hur kommissionen och Acer samordnade sin övervakning av lagstiftningen. Kommissionen har en rättslig skyldighet att övervaka och verkställa medlemsstaternas enhetliga och korrekta genomförande av elförordningen och nätföreskrifter/riktlinjer. Kommissionen bör se till att fördragen och de åtgärder som institutionerna antar i enlighet med dem tillämpas⁴⁴. Ett fullständigt införande och strikt genomförande av befintlig energilagstiftning och därtill hörande regler är den viktigaste förutsättningen för införandet av energiunionen⁴⁵. Kommissionens roll omfattar också att stödja Acer och följa upp Acers rekommendationer.

Betydande brister i Acers övervaknings- och rapporteringsram

68 I EU-lagstiftningen anges inte hur Acer ska övervaka det övergripande genomförandet av nätföreskrifter/riktlinjer och deras effekter (t.ex. frekvens och förväntade resultat) eller hur den ska rapportera till kommissionen. Kommissionen har inte fastställt någon sådan rapporteringsram (t.ex. rapporternas frekvens och innehåll). Acer antog inte heller någon särskild strategi för övervakning.

69 Från och med 2016 har det i Acers årliga arbetsprogram konsekvent nämnts att övervakning är en viktig uppgift. Arbetsprogrammen är dock inte tillräckligt tydliga för att klargöra hur övervakningen och rapporteringen ska planeras, trots Acers skyldighet att presentera alla förväntade resultat⁴⁶. Detta riskerar att undergräva Acers ansvarsskyldighet och skulle också kunna hämma berörda parters förståelse för Acers behov av uppgifter och deltagande i övervakningen av genomförandet.

70 Vi fann att Acer använde olika källor för att få den information som behövdes för att utföra övervakningsverksamhet, såsom

• regelbundna utbyten med experter från de nationella tillsynsmyndigheterna i Acers arbetsgrupp för el och relaterade specialgrupper,
• samråd inom de europeiska kommittéerna med berörda parter⁴⁷, Florens-forumet⁴⁸ och gruppen för genomförande och övervakning av nätföreskrifter⁴⁹,
• Entso-E:s övervakningsrapporter⁵⁰ och annan information som offentliggörs på dess webbplats,
• närvaro vid berörda parters avstämningsmöten för att genomföra de olika projekten i nätföreskrifterna/riktlinjerna (med regional täckning eller EU-täckning),
• frågeformulär/enkäter som sänts till de nationella tillsynsmyndigheterna,
• ett internetbaserat verktyg som gjorde det möjligt för de nationella tillsynsmyndigheterna att rapportera om och offentliggöra antagandet av villkor och metoder (sedan 2019)⁵¹. Detta verktyg tillhandahölls inte nominerade elmarknadsoperatörer eller systemansvariga för överföringssystem för antagande av förslag till villkor och metoder.

71 Vissa av dessa kommunikationskällor var inte helt ändamålsenliga och hämmade Acers möjlighet att få uttömmande information i god tid, vilket påverkade Acers förmåga att upptäcka problem. De nationella experternas deltagande eller närvaro i arbetsgruppen för el är till exempel frivilligt och bygger på ett avtal med de nationella tillsynsmyndigheterna. Mindre nationella tillsynsmyndigheter tenderar att vara mindre aktiva (se bilaga VI). Acers personal deltog sporadiskt vid berörda parters avstämningsmöten på grund av otillräckliga resurser⁵².

72 Den information som finns tillgänglig på Acers webbplats ger inte en regelbunden och användarvänlig förteckning över de projekt samt villkor och metoder som ska antas eller genomföras, och i informationen jämförs inte heller genomförandemålen och tidsfristerna med de aktuella resultaten.

73 Acers offentliga rapporter om genomförandet av nätföreskrifter/riktlinjer styrs inte av någon uttrycklig riskbedömning, och de är inte heller systematiska, varken när det gäller utarbetandet av dem eller antalet rapporter. När det gäller de tre marknadsriktlinjerna, som påverkar det största antalet berörda parter, offentliggjordes endast en rapport om övervakning av genomförandet 2019, som inte omfattade riktlinjen för balanshållning avseende el. Denna rapport innehåller dock varken en heltäckande översikt över alla villkor och metoder eller en beskrivning av projektets genomförandefas för varje medlemsstat. Rapporten är också mindre tydlig när det gäller de rekommendationer som läggs fram. Det är särskilt oklart vilka av rekommendationerna som riktades till kommissionen. Acer och kommissionen följde delvis upp denna rapport 2021.

74 Om de nationella tillsynsmyndigheternas beslut om undantag var vederbörligen motiverade medgav riktlinjerna undantag från de allmänna kraven. Acer varken övervakade eller utfärdade några rekommendationer till de nationella tillsynsmyndigheterna om hur undantag ska tillämpas enhetligt, vilket kan leda till att undantag blir ett sätt att kringgå de rättsliga kraven.

75 Med tanke på att Acer inte har verkställighetsbefogenheter skulle systematisk rapportering från Acer i god tid ha kunnat öka allmänhetens och kommissionens medvetenhet om brister i genomförandet av nätföreskrifter/riktlinjer, främjat inbördes påtryckningar från de nationella tillsynsmyndigheterna och väglett dem på ett samordnat sätt när det gäller deras egen övervakning och verkställighet.

Acers övervakning och rapportering hämmades av begränsade resurser

76 Acers elavdelning är den viktigaste avdelningen för övervakning av integrationen av energimarknaden (se bilaga IV). De största personalökningarna för elavdelningen godkändes av kommissionen 2019 och 2020 för att hantera de nya uppgifter som fastställs i ”Ren energi för alla”. Under perioden 2016–2020 lämnade Acer inte in några väsentliga begäranden om ytterligare personal till avdelningen.

77 En mycket stor andel av den personal som skulle arbeta med genomförandeövervakning omfördelades regelbundet för att godkänna villkor och metoder, ändringar samt överklaganden av villkor och metoder. Detta berodde delvis på det oväntat höga antalet sådana förfaranden.

78 Annan verksamhet vid elavdelningen upplevde också begränsningar på grund av resursbristen, till exempel

• begränsningar av omfattningen för rapporter om marknadsövervakning (se punkt 80),
• förseningar och begränsningar av omfattningen när det gäller Acers rapportering om riktmärkning av EU:s nättariffer.

79 Vi noterar att Acer inte ändrade sina årliga arbetsprogram för att återspegla de oväntade förändringarna av arbetsbördan och fördelningen av resurser (enligt kraven i Acers budgetförordning).

Acers rapporter om marknadsövervakning är användbara, men undergrävs av svårigheter med uppgiftsinsamling och bristande uppföljning

80 Vi fann att Acer med tiden har gjort rapporterna om marknadsövervakning mer relevanta genom att inkludera fler indikatorer för marknadsintegration, förklara metoder och tillhandahålla en bättre analys av hindren för fullbordandet av den inre marknaden. Vi fann också att vissa områden fortfarande behöver analyseras (t.ex. investeringar i sammanlänkningar, gränsöverskridande handelsvolymer och priskonvergens för samtliga tidsramar). Dessutom övervakades inte sju marknadshinder som identifierats av byrån (t.ex. stödsystem för förnybar energi). Acer meddelade att man inte skulle utarbeta en fullständig rapport 2022, vilket gör att byrån riskerar att inte uppfylla de rättsliga kraven.

81 Den hade svårt att ta fram relevanta indikatorer på grund av svårigheter med att samla in de uppgifter som behövdes (t.ex. för marknadsövervakningsrapporten 2020⁵³). Dessutom finns det ingen sammanhängande EU-strategi för energiuppgifter som skulle kunna utlösa en systematisk och omfattande insamling av uppgifter om energimarknaderna av antingen kommissionen eller Acer. Förenta staterna har en federal myndighet som ansvarar för att samla in och sprida uppgifter om de amerikanska energimarknaderna⁵⁴. Eurostat, GD Energi och Acer offentliggör olika uppgiftsflöden med olika tidsserier, tillgänglighet och kontrollförfaranden, vilket förhindrar att uppgifterna används på ett systematiskt sätt.

82 En viktig plattform för insamling och offentliggörande av uppgifter om EU:s grossistmarknader för el är öppenhetsplattformen, som har förvaltats av Entso-E sedan 2015⁵⁵. Acer är en viktig användare av denna plattform. En studie från kommissionen 2017 visar att öppenhetsplattformen har potential att bli en kraftfull källa till omfattande energiuppgifter i EU, men att det finns flera brister i dess nuvarande genomförande som rör uppgifternas kvalitet och tillgänglighet⁵⁶. Kommissionen följde inte upp denna studie. Först 2018 undertecknade Acer ett samarbetsavtal med Entso-E om tillhandahållande av uppgifter för övervakning av nätriktlinjerna. Under 2021 hade Acer fortfarande svårt att få tillgång till uppgifter⁵⁷.

83 Otillräcklig information om nätriktlinjernas effekter på grossistmarknadernas integration och funktion kan påverka tillförlitligheten i Acers rapportering till de nationella tillsynsmyndigheterna, kommissionen och allmänheten samt upptäckten av problem med genomförandet av riktlinjerna samt villkor och metoder i god tid.

84 En av de viktigaste styrkorna i rapporterna om marknadsövervakning är utarbetandet av rekommendationer. Sedan 2016 har rapporterna om marknadsövervakning regelbundet inkluderat rekommendationer eller prioriteringar för större åtgärder för att integrera grossistmarknaderna för el. Enligt elförordningen kan rekommendationerna i rapporterna följas upp av yttranden. Under perioden 2015–2021 lämnade Acer dock inte in något officiellt yttrande vare sig till kommissionen eller till Europaparlamentet⁵⁸.

85 Huruvida rekommendationer i rapporterna om marknadsövervakning inkluderas varierar mellan olika upplagor och volymer – det har inte funnits någon systematisk strategi. I rekommendationerna upprepas ofta bara politiska mål. Ibland är de överflödiga eftersom de upprepar de rättsliga skyldigheter som redan ingår i EU-lagstiftningen. Deras inverkan försvagas ytterligare till följd av bristande tydlighet när det gäller vem rekommendationerna riktar sig till, avsaknaden av tydliga idéer om hur de identifierade marknadshindren ska lösas genom EU:s politik och bristen på tidsfrister. Deras inverkan försvagas också av bristen på uppföljning i efterföljande rapporter om marknadsövervakning. Vi noterade sådana brister i 2019 och 2020 års rapporter om marknadsövervakning.

Acers övervakning av de systemansvariga för överföringssystem ledde inte till några betydande framsteg vad gäller sammanlänkningen av elinfrastruktur

86 Övervakning är Acers viktigaste verktyg för att främja ytterligare integration av elnäten, även om övervakningen i sig inte leder till att medlemsstaterna konsekvent genomför nätföreskrifter och riktlinjer. Vi undersökte tre övervakningsaspekter som är av avgörande betydelse för att främja nätkapaciteten (såsom förklaras i punkterna 43–46), nämligen

• regelbunden översyn av elområdenas konfiguration,
• övervakning av investeringar i sammanlänkningar,
• regelbunden rapportering om tillgången till gränsöverskridande överföringskapacitet.

87 Både investeringar som ökar den gränsöverskridande överföringskapaciteten och en lämplig konfiguration av elområden leder till en hållbar maximering av kapacitetstillgången för handel inom alla tidsramar. Detta är avgörande för den gränsöverskridande handeln och integrationen av förnybara energikällor på den inre marknaden. Skillnader i tillgänglig kapacitet mellan elområden i EU gör att marknadsaktörerna riskerar att inte delta på lika villkor när det gäller tillgång till handelsmöjligheter. I synnerhet kan de systemansvariga för överföringssystem strukturellt minska den tillgängliga kapaciteten mellan elområden för att lösa den överbelastning av nätet som uppstår på grund av olämpliga elområden.

88 Acer övervakade konfigurationen av EU:s elområden och lade fram bevis för att den nuvarande konfigurationen inte var lämplig. På grund av otillräckliga beslutsbefogenheter (det slutliga beslutet måste fattas av medlemsstaterna på grundval av Entso-E:s analys), brister i metoden, otydliga bestämmelser i riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning och otillräckliga bevis (på grund av bristen på uppgifter) ledde denna övervakning inte till någon omkonfigurering av elområdena eller någon begäran från Acer om att genomföra en översyn⁵⁹ (se bilaga V).

89 Genom yttranden som lämnats vartannat år har Acer övervakat investeringarna i gränsöverskridande överföringskapacitet i de tioåriga nätutvecklingsplaner som utarbetats av Entso-E. För år 2019 fann vi dock att genomförandet av omkring hälften av investeringsprojekten av gränsöverskridande betydelse var försenat, trots Acers övervakning⁶⁰.

90 Från och med den första rapporten om marknadsövervakning 2012 har Acer också regelbundet övervakat vilken tillgång de systemansvariga för överföringssystemen har till överföringskapacitet mellan elområden. De systemansvariga för överföringssystem har en rättslig skyldighet att göra den maximala kapaciteten för sammanlänkningarna och de överföringsnät som påverkar gränsöverskridande flöden tillgängliga för marknaden. Genom Acers övervakning upptäcktes de felaktiga beräkningar av överföringskapaciteten mellan elområden som gjorts av systemansvariga för överföringssystem, men den kunde inte förhindra att kapaciteten minskades på ett otillbörligt sätt (se punkt 44).

91 Som svar på de brister som Acer identifierade inom ramen, och genom den nya elförordningen (2019), antog EU:s lagstiftare ett bindande mål för den minsta sammanlänkningskapacitet som ska vara tillgänglig för handel (dvs. 70 % av den installerade kapaciteten i varje medlemsstat senast 2025⁶¹).

92 Eftersom det inte var tydligt att kravet på 70 % tillämpades har Acer vidtagit ett antal begränsade åtgärder för att samordna en harmoniserad beräkning av marginalen mellan de systemansvariga för överföringssystem och de nationella tillsynsmyndigheterna⁶². Trots att Acer inte var rättsligt skyldig att övervaka det⁶³ och Entso-E inte höll med om beräkningarna gjordes följande:

• Acer utfärdade en rekommendation till de nationella tillsynsmyndigheterna och de systemansvariga för överföringssystemen för att klargöra målet⁶⁴.
• Eftersom rekommendationen inte var bindande höll vissa systemansvariga för överföringssystem och ett begränsat antal nationella tillsynsmyndigheter inte med om rekommendationen och beslutade att anta en annan strategi. Acer offentliggjorde även två övervakningsrapporter om målet på 70 % under 2021. Acer noterade inga synliga förbättringar av den tillgängliga kapaciteten mellan elområden.

Brister i kommissionens övervakning riskerar att leda till bristande efterlevnad av EU:s regler för gränsöverskridande handel

93 Acers rapportering var en viktig del av kommissionens övervakning av genomförandet. Acer har ingen rättslig skyldighet att upptäcka och rapportera fall av bristande efterlevnad av EU:s gränsöverskridande regler. I december 2021 antog Acer en ram för övervakning av efterlevnad för att samordna de nationella tillsynsmyndigheternas verkställighetsåtgärder med avseende på enheter på EU-nivå (såsom Entso-E) och de skyldigheter med gränsöverskridande effekter som de systemansvariga för överföringssystem har. Kommissionen upplevde därför en lucka i övervakningen, eftersom det inte räckte att förlita sig på Acer för att övervaka medlemsstaternas efterlevnad av nätföreskrifter/riktlinjer och elförordningen. Det fanns inget samarbetsavtal eller någon färdplan för att klargöra övervakningsroller och undvika överlappningar mellan Acer och kommissionen. I kommissionens konsekvensbedömningar av nätriktlinjerna nämndes endast Acer och Entso-E, och kommissionens roll i övervakningsramen specificerades inte.

94 Som observatör deltog kommissionen regelbundet i möten med Acers styrande organ och arbetsgrupper samt vid relevanta berörda parters möten, men i slutet av 2021 hade den inte utarbetat några egna rapporter om efterlevnads- eller överensstämmelsekontroller.

95 I de årliga verksamhetsrapporterna för perioden 2016–2020 övervakade GD Energi få indikatorer för marknadsintegration (priskonvergens och sammanlänkningsmål), och inget mål fastställdes för priskonvergens. Acer övervakade en annan priskonvergensindikator. Dessutom kommer sådana indikatorer inte längre att övervakas inom ramen för GD Energis nya strategiska plan för 2020–2024.

96 Kommissionen och Acer övervakade inte hur medlemsstaterna införlivade lämpliga och jämförbara sanktioner i nationell lagstiftning, eller hur de nationella tillsynsmyndigheterna verkställde nätföreskrifter/riktlinjer och annan EU-lagstiftning. I den tidigare elförordningen (2009) angavs ingen skyldighet för medlemsstaterna att sanktionera bristande efterlevnad av nätföreskrifter/riktlinjer. I eldirektivet 2009/72/EG föreskrivs sanktioner för bristande efterlevnad av bestämmelserna ”enligt detta direktiv eller enligt relevanta och rättsligt bindande beslut som fattats av tillsynsmyndigheterna eller byrån”, eller att tillsynsmyndigheten föreslår ”en behörig domstol att besluta om sådana sanktioner”⁶⁵. I den omarbetade e-förordningen (2019) fastställs exakta regler avseende medlemsstaternas skyldighet att fastställa regler om sanktioner för överträdelser av de nätföreskrifter som antagits i enlighet med artikel 59 och de riktlinjer som antagits i enlighet med artikel 61.

97 Att det saknas en tydlig åtskillnad mellan kommissionens och Acers övervakningsroller riskerar att skapa ineffektivitet när det gäller att övervaka efterlevnaden av EU:s energiregler. Detta kan undergräva konvergensen mellan de nationella tillsynsmyndigheternas praxis för övervakning och tillämpning av EU:s regler för elmarknaden och därmed hämma framsteg när det gäller att integrera regionala marknader.

Tio år senare är genomförandet av marknadskontroll fortfarande ofullständigt

98 För att konkurrensen på de europeiska grossistmarknaderna för energi ska vara öppen och rättvis är det av största vikt att priserna återspeglar efterfrågan och utbud och inte snedvrids av insiderhandel eller andra former av otillbörlig marknadspåverkan. En sådan snedvridning skulle rubba marknadsaktörernas förtroende för marknadsintegriteten och få en del av dem att helt överge marknaden, vilket skulle undergräva marknadskonkurrensen. Detta skulle leda till högre priser och i slutändan till högre elräkningar för hushåll och företag. Marknaderna bör därför utformas med regler som avskräcker från och upptäcker missbruk⁶⁶.

99 Genom Remit-förordningen skapades en ram för övervakning av grossistmarknaderna för energi, för att upptäcka och avskräcka från otillbörlig marknadspåverkan. Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1348/2014 om rapportering av Remit-uppgifter innehåller ytterligare specificerade rapporteringskrav för transaktioner och grundläggande uppgifter. Vi använde förordningens krav som revisionskriterier för detta avsnitt för att bedöma hur kontrollen av grossistmarknaderna för el genomfördes.

100 Marknadsaktörer måste rapportera alla transaktioner på grossistmarknaderna för energi på EU-nivå till Acer. Acer granskar sedan denna information för att identifiera eventuellt marknadsmissbruk och varnar samt samordnar med de nationella tillsynsmyndigheterna vid behov. De nationella tillsynsmyndigheterna ansvarar för att verkställa efterlevnad och införa sanktioner. För att säkerställa att de bedriver sin verksamhet inom ramen för Remit på ett samordnat och konsekvent sätt offentliggör Acer vägledning om tillämpningen av Remit, som dock inte är bindande.

101 Medlemsstaterna är ansvariga för att se till att de nationella tillsynsmyndigheterna ges de befogenheter som gör det möjligt att påföra effektiva, avskräckande och proportionella sanktioner mot marknadsaktörer som bryter mot Remit-förordningen⁶⁷. Kommissionen bör se till att sanktioner lagstiftas konsekvent i medlemsstaterna för att förhindra regelarbitrage från marknadsaktörernas sida.

Marknadskontrollen inleddes först sex år efter godkännandet av Remit och hämmades av att ett it-system kollapsade

102 Vi fann att 2017 var det första hela år då transaktioner rapporterades. Under andra halvåret 2017 började Acer regelbundet använda sin övervakningsprogramvara för att automatiskt granska de rapporterade uppgifterna. Figur 7 visar tidslinjen för Remit.

103 Efter bara två och ett halvt års marknadskontroll kollapsade den komponent i Remits informationssystem (Aris) som matar in rapporterade transaktioner i Aris databas till följd av att den hade överbelastats av det ökande antalet rapporterade transaktioner och konstant underinvestering. Upprepade driftstopp ledde till att nödvändiga uppgifter för marknadskontroll inte fanns tillgängliga från juli 2020 till mars 2021. Under denna period förekom praktiskt taget ingen ändamålsenlig marknadskontroll, och potentiella fall av marknadsmissbruk kan ha förblivit oupptäckta. Marknadskontrollen återupptogs gradvis i mitten av 2021, men eftersläpningen för perioden juli–december 2020 bedömdes med hjälp av statistiska metoder, det vill säga genom en enklare bedömning som användes för lågprioriterade varningar. Resultatet av den statistiska analysen är dock inte tillräckligt för att begära att de nationella tillsynsmyndigheterna inleder en undersökning.

Uppgiftsinsamlingen är inte heltäckande, tar inte upp de huvudsakliga riskområdena och tillför inte mycket värde till marknadens öppenhet

104 Enligt Remit ska marknadsaktörerna rapportera alla transaktioner på grossistmarknaderna för energi till Acer och för öppenhetens skull offentliggöra insiderinformation och grundläggande uppgifter. Enligt Remit måste Acer under vissa omständigheter också dela med sig av de uppgifter som samlas in. Vi bedömde om insamlingen av uppgifter och information om transaktioner på marknaden var heltäckande och om öppenhetskraven uppfylldes. Vi kontrollerade också om Acer delade de uppgifter som samlades in efter behov och delade icke-kommersiellt känsliga insamlade uppgifter för forskningsändamål, vilket skulle bidra till att främja öppenhet.

105 Enligt siffror från GD Energi⁶⁸ och viktiga uppgiftsleverantörer stod OTC-handeln för 68 % respektive 74 % av de elvolymer som handlades 2019 och 2020 (den bilaterala OTC-handeln stod för 44 % respektive 46 % år 2019 och 2020). Merparten av grossistelen handlas därför på de minst transparenta marknaderna och är således mer utsatt för manipulation. Vi fann att Acer inte systematiskt stämmer av Remit-uppgifter som rör de årliga elvolymer som handlas på elbörser eller OTC-marknaderna med uppgifter som offentliggjorts av GD Energi, vilket innebär att Acer inte kan upptäcka om Remits it-system registrerar all OTC-handel eller vidta åtgärder mot eventuella avvikelser.

106 Uppgifter som rapporteras till Acer och som rör handel utanför elbörser påverkas av flera kvalitetsproblem⁶⁹. Marknadsaktörerna är skyldiga att rapportera uppgifter, men de är inte skyldiga att följa Acers icke-bindande vägledning om rapporteringen. Acer kan därför inte garantera att de inlämnade uppgifterna är fullständiga eller av tillräcklig kvalitet. Detta hindrar ACER från att behandla de insamlade uppgifterna fullt ut. Det faktum att den största delen av grossistmarknaden för el inte övervakas fullt ut undergräver Remits ändamålsenlighet.

107 Transaktioner som avser avtal om balanstjänster behöver endast rapporteras på Acers begäran⁷⁰. Acer har hittills aldrig begärt någon sådan information⁷¹. Marknadsmanipulation förekommer dock också på balansmarknaden. I tre fall har Förenade kungarikets nationella tillsynsmyndighet tillämpat sammanlagt 50 miljoner pund i sanktioner, vilket motsvarar 99,3 % av alla slutliga sanktioner som hittills tillämpats för regelbrott på grossistmarknaden för el (se bilaga VII). Denna brist på uppgiftsinsamling leder till brister i bedömningen, vilket minskar omfattningen av Acers marknadskontroll.

108 Acer kan inte övervaka nya handelssätt som har utvecklats under de senaste åren. Den rättsliga ramen för Remit har inte uppdaterats sedan den antogs. Till följd av detta är de rättsliga krav som är förknippade med de uppgifter som ska rapporteras inte längre lämpliga, vilket hindrar en fullständig kontroll.

109 Enligt Remit ska⁷² marknadsaktörerna offentliggöra insiderinformation⁷³ och grundläggande uppgifter⁷⁴ för öppenhetens skull. I genomförandeförordningen⁷⁵ anges att insiderinformation antingen kan lämnas på marknadsaktörens webbplats, som bör tillhandahålla webbflöden för att göra det möjligt för Acer att samla in denna information på ett effektivt sätt, eller via plattformar för insiderinformation som drivs av tredje part.

110 Acer måste fortlöpande bedöma hur olika kategorier av marknadsplatser och olika handelssätt fungerar och hur öppenheten ser ut, och rapportera om detta i sin årliga rapport om sin verksamhet enligt Remit⁷⁶. Offentliggörandet av rapporten avbröts dock 2017 (rapporteringsarbete som genomfördes 2016) så snart kontrollverksamheten enligt Remit påbörjades.

111 I stället för sin årsrapport offentliggjorde Acer information om hur olika kategorier av marknadsplatser och olika handelssätt fungerar och hur öppenheten ser ut i sina kvartalsvisa rapporter enligt Remit. Den information som lämnas är dock mindre detaljerad. Acer ger till exempel inte någon information om handelsvolymer eller om huruvida tillverkare och systemansvariga för överföringssystem följer krav om offentliggörande. De kvartalsvisa rapporterna enligt Remit innehåller inte heller några rekommendationer, i motsats till den praxis som tillämpades i de årliga rapporterna om verksamheten enligt Remit som offentliggjordes tidigare år. Dessutom offentliggjorde Acer 2018 en öppen skrivelse⁷⁷ med resultatet av sin analys av marknadsaktörernas publicering av information. Acer drog slutsatsen att det föreföll finnas ett behov av större öppenhet när det gäller utlämnandet av insiderinformation.

112 I sin vägledning om tillämpningen av Remit 2019 och för att öka öppenheten rekommenderade Acer proaktivt användningen av plattformar för insiderinformation som den effektivaste lösningen⁷⁸. Sedan 2020 har Acer fört ett register över plattformar för insiderinformation som uppfyller minimikvalitetskraven för ett ändamålsenligt offentliggörande av insiderinformation⁷⁹. Förteckningen över registrerade plattformar för insiderinformation finns på Acers webbplats. Acers vägledning för Remit är dock inte rättsligt bindande⁸⁰. Marknadsaktörerna kan därför fortfarande ta det mindre ändamålsenliga steget att offentliggöra insiderinformation på sin egen webbplats.

113 Acer måste dela den information som samlas in med de nationella tillsynsmyndigheterna och andra berörda myndigheter, såsom nationella finansmyndigheter, nationella konkurrensmyndigheter och Esma⁸¹, förutsatt att dessa myndigheter uppfyller vissa säkerhetskrav för uppgiftsöverföring⁸². Acer delar för närvarande insamlade uppgifter med de tio nationella tillsynsmyndigheter⁸³ som uppfyller dess krav på säker anslutning. Arbetet med att upprätta en säker anslutning till ytterligare fem pågår⁸⁴. Informationsutbytet med andra institutioner är begränsat och sker endast på ad hoc-basis. Framför allt delas inte uppgifter systematiskt med GD Konkurrens⁸⁵, fastän överträdelser av Remit också kan strida mot konkurrenslagstiftningen, till exempel när det gäller undanhållande av kapacitet. Endast två finansiella tillsynsmyndigheter har visat intresse för Remit-uppgifter. Det bristande intresset av att använda uppgifterna hindrar de berörda myndigheterna från att dra nytta av den information som finns tillgänglig.

114 Acer måste göra sin kommersiellt icke-känsliga handelsdatabas tillgänglig för forskningsändamål och kan besluta att offentliggöra den för att förbättra öppenheten på marknaden⁸⁶. På grund av resursbrist har Acer⁸⁷ dock ännu inte offentliggjort några uppgifter och har endast delat med sig av uppgifter i mycket begränsad omfattning. Att offentliggöra och dela uppgifter skulle annars öka öppenheten på grossistmarknaden för el, eftersom det skulle göra det möjligt för berörda tredje parter att genomföra marknadsanalyser som skulle kunna komplettera Acers eget kontrollarbete.

115 Vi noterade också att Acer i allmänhet inte kunde extrahera den information som är användbar för utarbetandet av dess rapport om övervakningen av elmarknaden från sin handelsdatabas på grund av problem rörande uppgifternas kvalitet, till exempel vad gäller elvolymer som handlas på organiserade marknadsplatser och på OTC-marknaden samt enligt tidsramar. Acer använder inte den information som den redan förfogar över, utan får i stället informationen igen från externa uppgiftsleverantörer mot en avgift. Det innebär att Acer själv, GD Energi eller tredje parter för närvarande har liten nytta av de insamlade uppgifterna annat än när det gäller att upptäcka otillbörlig marknadspåverkan. Enligt Acer förväntas Remit-avgifterna (se punkt 139) ge Acer de resurser som behövs för att främja användningen av Remit-uppgifter och därmed öka deras värde⁸⁸.

Acers marknadskontroll är inte heltäckande

116 Vi bedömde om övervakningen av rapporterade transaktioner för att identifiera fall av otillbörlig marknadspåverkan var omfattande, vilket är en förutsättning för en ändamålsenlig kontroll. Acer använder en tvåstegsprocess för att övervaka handeln med grossistenergiprodukter (steg ett är automatisk granskning och steg två består av en manuell inledande bedömning och analys – se figur 8) för att upptäcka och förhindra otillbörlig marknadspåverkan och insiderhandel⁸⁹ med hjälp av specialiserad programvara för övervakning (SMARTS) och specialiserade team.

117 Enligt undersökningar av de nationella tillsynsmyndigheternas övervakningsverksamhet, som har genomförts årligen sedan 2016, är Acers roll viktig eftersom de nationella tillsynsmyndigheterna endast kan täcka en liten andel av elmarknaden och därför förlitar sig på att Acer övervakar resten.

118 Acer utarbetade varningar på grundval av identifierade riskfyllda metoder som kan tyda på oegentligheter. År 2017 offentliggjorde Acer en första förteckning över 20 sådana metoder som ansågs vara nödvändiga för en ändamålsenlig övervakning⁹⁰. Förteckningen uppdaterades första gången 2021 efter samråd med experter. Den aktuella förteckningen innehåller uppgifter om 29 sådana misstänkta metoder för fortlöpande marknader. Den innehåller också uppgifter om 15 sådana metoder för auktionsmarknader.

119 På grundval av Acers riskbedömning antas de metoder som upptäcks vara de som har störst inverkan och de som förekommer oftast. Vi fann att varningar som införts för att upptäcka manipulation omfattar mindre än hälften av de misstänkta hög- och medelriskmetoderna på Acers lista. Detta innebär att mer återstår att göra innan Acers övervakning kan anses vara tillräckligt ändamålsenlig.

120 Endast 5,5 % av Acers totala personal (108 medarbetare år 2021, se tabell 4) arbetar med denna uppgift, som är avgörande för att Acer ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Ett stabilt men underbemannat team (sex analytiker sedan 2017, och fem år 2019, inbegripet två teamansvariga) ansvarade för att hantera det ökande antalet transaktioner. Detta ökar avsevärt det genomsnittliga antalet högriskvarningar som behandlas manuellt av analytiker (se tabell 2), med risk för att kontrollens kvalitet och fullständighet försämras.

121 Med tanke på personalbristen var Acer tvunget att prioritera, vilket innebar att endast en liten del av de varningar som utlöstes bedömdes manuellt⁹¹. Förbättringen av befintliga varningar och utvecklingen av ytterligare varningar (se punkt 118) bromsades avsevärt, vilket undergrävde marknadskontrollens omfattning⁹² och i slutändan Remits ändamålsenlighet. Antalet potentiella Remit-överträdelser som identifierats till följd av Acers kontrollverksamhet är för närvarande lågt (endast 20 av 431 identifierade fall upptäcktes av Acer under perioden 2017–2021, se även bilaga VIII), vilket begränsar Acers bidrag⁹³.

Acer har inte befogenhet att säkerställa en konsekvent tillämpning av reglerna på nationell nivå för att förhindra marknadsmissbruk

122 Vi bedömde om Acer förfogar över lämpliga verktyg för att säkerställa att Remit tillämpas korrekt på nationell nivå, om Acer kan säkerställa samordning av och ge stöd till de nationella tillsynsmyndigheterna i deras utredningar samt vilka effekter Acers kontrollverksamhet har när det gäller de sanktioner som tillämpas för marknadsmissbruk.

123 Enligt den nuvarande rättsliga ramen har Acer inte befogenhet att genomföra utredningar eller verkställa regler mot marknadsmissbruk. Dessa skyldigheter åligger de nationella tillsynsmyndigheterna, inom deras nationella rättsliga ramar⁹⁴. Acer meddelar de nationella tillsynsmyndigheterna om misstänkta beteenden som den identifierar. På grundval av sin egen bedömning beslutar de nationella tillsynsmyndigheterna sedan om en utredning ska inledas eller inte. De nationella tillsynsmyndigheterna ger Acer återkoppling om ärenden som de beslutat att avvisa.

124 Om så krävs kan Acer också formellt begära att de nationella tillsynsmyndigheterna inleder utredningar⁹⁵. Acer har dock inga medel för att verkställa sådana begäranden, vilket gör att verktyget inte är fullt ändamålsenligt. Under den granskade perioden hade Acer aldrig använt denna befogenhet.

125 Acers roll är att se till att de nationella tillsynsmyndigheterna utför sina uppgifter inom ramen för Remit på ett enhetligt och konsekvent sätt⁹⁶. Acer har i detta syfte i uppdrag att utarbeta vägledning, som dock inte är bindande⁹⁷. Vi fann att Acer offentliggör och regelbundet uppdaterar sin vägledning om tillämpningen av Remit, som för närvarande finns i den sjätte upplagan. Acer offentliggör också vägledning med djupgående information om särskilda typer av missbruk⁹⁸. Tekniska vägledningsdokument presenteras för och diskuteras med företrädare för de nationella tillsynsmyndigheterna vid regelbundna möten i ständiga kommittén för marknadsövervakning.

126 Sanktioner fastställs av nationella lagstiftare. Remit tillhandahåller endast vissa allmänna principer samt kräver att medlemsstaterna underrättar kommissionen om sanktionsbestämmelser och eventuella ändringar⁹⁹. Vi fann att GD Energi inte har vidtagit åtgärder för att se till att sanktionerna är konsekventa i alla medlemsstater. Till följd av detta kan böterna variera mellan tusentals och tiotals miljoner euro (se bilaga VII).

127 Med tanke på de slappa verkställighetsvillkor som illustreras ovan och de betydande skillnader i sanktioner som tillämpas i medlemsstaterna anser vi att det finns en risk för att marknadsaktörerna kan utnyttja kryphål eller, ännu värre, att medlemsstaterna kan konkurrera för att erbjuda marknadsaktörerna den mest tillåtande miljön när det gäller sanktioner och verkställighet. Detta skulle vara skadligt för marknadens integritet.

128 Gränsöverskridande transaktioner ökade från 51,5 % av de totala transaktioner som rapporterades av marknadsaktörer 2017 till 69 % år 2021. Misstänkta fall av gränsöverskridande marknadsmissbruk ökar också, från 20 fall under 2017 (24 % av det totala antalet nya fall) till 51 under 2021 (47 % av det totala antalet nya fall). Eftersläpningen av gränsöverskridande fall har också ökat (se tabell 3).

129 Många nationella tillsynsmyndigheter har inte rätt utrustning för att analysera komplexa marknader eller ta hänsyn till multinationella dimensioner¹⁰⁰. På grund av olika nationella prioriteringar nedprioriteras ibland gränsöverskridande fall som påverkar utvecklingen av EU:s inre marknad.

130 Acer kan inte ge stöd, även om byrån har en översikt över gränsöverskridande handel, vilket i teorin är en värdefull fördel. Enligt Acer¹⁰¹ beror detta på bristen på resurser. Samordningsstödet är i själva verket begränsat till att anordna ärendemöten (högst två gånger per år) och diskussioner vid möten med den ständiga kommittén för marknadsövervakning (sex gånger per år). Acer kan inrätta och samordna utredningsgrupper för att hantera överträdelser som har en gränsöverskridande inverkan. Acer deltar dock inte längre i gränsöverskridande utredningsgrupper på grund av resursbrist¹⁰².

131 Acers verksamhet har haft liten inverkan för att upptäcka marknadsmissbruk på grossistmarknaden för el och för att verkställa sanktioner. Hittills har alla böter utom två¹⁰³ som ålagts för otillbörlig marknadspåverkan avsett antingen missbruk i marknadssektorer som inte övervakas av Acer (se punkt 107) eller överträdelser som begicks före sista kvartalet 2017, då Acer inledde sin marknadskontroll (se punkt 102 och bilaga VII).

Acer signalerade regelbundet budgetbrister för att genomföra marknadskontroll, men anslog inte resurser väl

132 Enligt den rättsliga ramen bör Acer ges tillräckliga resurser för att utföra sina uppgifter¹⁰⁴. Vi bedömde om kommissionen hade försett Acer med lämpliga resurser och om Acer i sin tur hade anslagit dem på ett korrekt sätt för att genomföra sitt uppdrag.

133 I sina programplaneringsdokument för perioden 2016–2021 hade Acer regelbundet uttryckt oro över att man inte hade tillräckligt med personal eller resurser, vilket potentiellt sett skulle kunna äventyra dess förmåga att utföra sitt uppdrag. Även om brist på personal och ekonomiska resurser identifierades som en risk för de flesta verksamheter bedömdes de endast som en kritisk risk för Remit-verksamhet av kommissionen och Acer. Enligt Acer var bristen på personal och ekonomiska resurser anledningen till att många av Remit-verksamheterna hade prioriterats ned och att Aris kollapsade 2020 (se punkt 103).

134 En oberoende studie¹⁰⁵ som beställts av Europaparlamentet visade att det fanns en ihållande diskrepans mellan Acers budgetäskanden och det belopp som kommissionen beviljat. Studien tyder på att diskrepansen beror på att resursbehoven har underskattats när Acer tilldelats nya ansvarsområden (till exempel Remit) samt Acers och budgetmyndigheternas olika tolkningar av Acers uppdrag.

135 I sina yttranden om Acers utkast till programplaneringsdokument för 2017–2021 rekommenderade kommissionen att Acer skulle hantera budgetbegränsningarna genom att fokusera på sina rättsligt ålagda uppgifter, minska antalet anställda som arbetar med stödverksamhet och öka antalet anställda som arbetar med verksamhet på fältet.

136 Vi fann dock att antalet anställda på avdelningen för interna tjänster ökade med 47 % under perioden 2016–2021, trots att Acer hade lagt ut många horisontella verksamheter på entreprenad¹⁰⁶, och de flesta av Acers tillfälligt anställda arbetade inom denna avdelning. Under samma period ökade Acers hela personalstyrka med 17 %. Antalet anställda på de två Remit-avdelningarna, som är de avdelningar som har störst behov av resurser, ökade endast med 14 % under denna period (se tabell 4).

137 I december 2021 överskred dessutom antalet heltidsekvivalenter som tilldelats Acers team för strategiförverkligande och kommunikation vid direktörens kontor (sex heltidsekvivalenter och två tillfälligt anställda) det antal som tilldelats teamet för marknadskontroll (sex heltidsekvivalenter och två praktikanter). Acer medger att teamet med ansvar för marknadskontroll är underbemannat (se punkt 120). Acers tilldelning av tjänster strider mot artikel 41.5 i förordning (EU) 2019/942, enligt vilken fördelningen av resurser till kommunikationsverksamhet inte får äventyra Acers kärnverksamhet.

138 Vid flera tillfällen varnade Acer för att Remits it-system hade tilldelats för få resurser. Vi fann att underfinansiering under årens lopp har lett till problem på flera områden (till exempel föråldrad och otillräcklig infrastruktur och programvara, otillräckligt användarstöd och inga långsiktiga datalagringstjänster).

139 Under 2021, lyckades Acer med framgång genomföra ett kommissionsbeslut¹⁰⁷ om insamling av avgifter för finansiering av Remit-verksamhet (så kallade Remit-avgifter). Detta gav Acer ett ytterligare intäktsflöde på 8,8 miljoner euro. Dessa ytterligare intäkter, som delvis motvägdes av en nedskärning på 2,5 miljoner euro i EU-budgetens bidrag till Acers budget, gjorde det möjligt för Acer att öka 2021 års budgetbelopp för driftsutgifterna för Remits it-system till 6,2 miljoner euro, det vill säga ett belopp som var 88 % högre än 2020 års slutliga budget. Överföringarna i samband med driftsutgifterna för Remits it-system 2021 var dock fyra gånger högre än 2020 (4,0 miljoner euro 2021 jämfört med 1,1 miljoner euro 2020). Sammanfattningsvis, även om åtagandegraden för budgetanslagen till Remit-projektet uppgick till 97,58 %, användes inte merparten av det kassaflöde som Remit-avgifterna genererat under det första året under budgetåret 2021.

140 Under 2020 betonade Acer bristen på finansiering som ett skäl till att skjuta upp investeringarna i Remits it-system¹⁰⁸. Acer försenade dessutom genomförandet av sin budget för 2021, vilket motiverades av osäkerheten kring huruvida insamlingen av Remit-avgifter var ändamålsenlig. Detta försenade i sin tur starten av flera operativa projekt till efter den 30 april 2021, som var den dag då den första delbetalningen av 2021 års Remit-avgifter skulle ske¹⁰⁹. Men i slutet av april hade endast två tredjedelar av Remit-avgifterna samlats in, och man hade i flera år känt till vilka områden inom Remits it-system som behövde förbättras. Men det skulle ha krävt bättre planering och snabbare åtgärder.

Acers konvergensverktyg och förvaltningsstruktur bidrar inte till dess ändamålsenlighet och ansvarsskyldighet

141 Enligt Acer-förordningen är Acers huvuduppgift att samordna de nationella tillsynsmyndigheternas arbete för att uppnå ett enhetligt genomförande av reglerna för gränsöverskridande handel för elmarknaderna. I detta avsnitt bedömde vi Acers befogenheter utifrån EU:s rättsliga ram och EU-riktmärken såsom liknande EU-byråers och kommissionens befogenheter. Acer bör ha nödvändiga befogenheter att utföra sitt tillsynsuppdrag på ett effektivt, transparent, välgrundat och framför allt oberoende sätt¹¹⁰. Vi bedömde också Acers förvaltningsstruktur på grundval av OECD:s rekommendationer för att säkerställa att tillsynsmyndigheters beslut fattas på en objektiv, opartisk och konsekvent grund, utan några intressekonflikter, partiskhet eller otillbörligt inflytande¹¹¹. OECD rekommenderar också offentliga organisationer och tjänstemän att säkerställa öppenhet i processen för att lösa eller hantera en intressekonflikt¹¹².

142 EU:s institutioner, organ och byråer måste också utföra sitt arbete så öppet som möjligt för att säkerställa det civila samhällets deltagande och därmed främja god förvaltning¹¹³. Acer är rättsligt skyldigt att på ett öppet sätt informera allmänheten och alla berörda parter om sitt arbete¹¹⁴. Vi bedömde också Acers öppenhet på nätet utifrån EU-riktmärken såsom liknande EU-byråers och kommissionens verktyg.

Acers konvergensverktyg möjliggör inte fullständig samordning mellan de nationella tillsynsmyndigheterna

143 Acers befogenhet att få tillgång till konfidentiella uppgifter var ett av de återkommande problem som Acer stötte på under sin övervakningsverksamhet (se t.ex. punkterna 81 och 82). Den omarbetade Acer-förordningen gav Acer befogenhet att utfärda bindande beslut om att begära information från nationella tillsynsmyndigheter, systemansvariga för överföringssystem, Entso-E och nominerade elmarknadsoperatörer (artikel 3). Acer har dock ingen befogenhet att införa sanktioner om sådana beslut inte följs. Kommissionen har sådana befogenheter när medlemsstaterna lämnar otillräcklig information till kommissionen¹¹⁵.

144 Acer kan anta yttranden och rekommendationer riktade till nyckelaktörer, såsom Entso-E och nationella tillsynsmyndigheter, vilket den också har gjort. Acer-förordningen föreskriver i allmänhet ingen skyldighet för Acer att följa upp dessa yttranden och rekommendationer. Mottagarna (t.ex. nationella tillsynsmyndigheter, kommissionen och Entso-E) behöver inte rapportera till Acer om huruvida de följer yttrandena/rekommendationerna eller förklara varför de inte gör det. En sådan metod (dvs. principen ”följ eller förklara”) anges i Esma-förordningen för Esmas rekommendationer¹¹⁶.

145 I Acer-förordningen ställs inte heller några krav på Acer att övervaka efterlevnaden av sina bindande beslut (t.ex. beslut om antagande av villkor och metoder). Acer har ingen befogenhet att verkställa dessa. Vidare har kommissionen aldrig använt sina verkställighetsbefogenheter för villkor och metoder.

146 Acer-förordningen ger inte heller Acer särskilda konvergensverktyg för tillsyn som andra EU-byråer (t.ex. EBA och Esma) har tillgång till, till exempel inbördes granskningar av nationella tillsynsmyndigheter eller utredningar av överträdelser av EU-lagstiftningen på eget initiativ. Sådana befogenheter skulle kunna främja genomförandet av Acers rådgivnings- och tillsynsresultat och ändamålsenligheten i de nationella tillsynsmyndigheternas samordning av tillsynspraxis eller säkerställa en bättre anpassning av Entso-E:s arbete till EU:s intressen.

147 De systemansvariga för överföringssystem får betydande intäkter från överbelastning från den gränsöverskridande handeln på dagen före-marknaderna (se punkt 18). De nationella tillsynsmyndigheterna måste kontrollera om de systemansvariga för överföringssystemen investerar sådana intäkter i sammanlänkningskapacitet i enlighet med elförordningen. Acer har inget särskilt uppdrag för att bedöma hur de systemansvariga för överföringssystemen använder intäkter från överbelastning eller samordna de nationella tillsynsmyndigheternas tillsynspraxis på detta område.

Acers förvaltningsstruktur hämmar dess ändamålsenlighet och oberoende

148 Acers direktör måste utverka tillstyrkan från tillsynsnämnden för viktiga dokument på tillsynsområdet (t.ex. Acers beslut om antagande av villkor och metoder, bästa praxis, rekommendationer och yttranden). Tillsynsnämnden består av en företrädare för den nationella tillsynsmyndigheten i varje medlemsstat. Nämnden godkänner också utnämningen av Acers direktör, som överlämnar utkast till sådana dokument till nämnden för godkännande. Även om nämnden är skyldig att agera enbart i hela EU:s intresse har Acer-förordningen inga rättsliga skyddsåtgärder för att undvika att representanter deltar i nämndbeslut som strider mot specifika nationella tillsynsmyndigheters beslut eller nationella intressen (om de försvaras av nationella tillsynsmyndigheter i enlighet med deras rättsliga status). Detta beror på att bedömningen av de sociala nettoförmånerna från Acers insatser kan skilja sig åt på nationell nivå och EU-nivå. Som en jämförelse ingår vissa skyddsåtgärder i översynen av Esmas förordning från 2019¹¹⁷.

149 Under revisionen noterade vi också brister i genomförandet av Acers interna regler¹¹⁸ om förvaltning och offentliggörande av intresseförklaringar för tillsynsnämndens och styrelsens ledamöter. Ökad öppenhet i beslutsprocessen i Acers nämnder och arbetsgrupper skulle kunna bidra till offentlig granskning av motstridiga intressen (t.ex. offentliggörande av protokoll och omröstningsresultat, se bilaga IX).

150 Eftersom tillsynsnämnden avger sina yttranden med två tredjedelars majoritet uttryckte kommissionen en farhåga om att en liten minoritet skulle kunna lägga in ett veto mot förslag som Acers direktör lagt fram, vilket leder till misslyckade eller försenade lagstiftningsinitiativ, och att det fanns återkommande problem avseende de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende gentemot regeringarna samt deras resurstillräcklighet (ett krav i eldirektivet)¹¹⁹. Inga mildrande reformer inkluderades dock i den omarbetade Acer-förordningen. Under 2021 uttrycktes i en diskussion i tillsynsnämnden oro för de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende och ansvarsfördelningen mellan de nationella tillsynsmyndigheterna och de nationella regeringarna¹²⁰. Dessutom är extern expertis hos Acer i hög grad beroende av att experter från de nationella tillsynsmyndigheterna deltar i arbetsgrupperna och specialgrupperna. Experterna vid de nationella tillsynsmyndigheterna kan också vara föremål för ovannämnda intressekonflikter. Men de är inte skyldiga att underteckna någon förklaring om intressekonflikter.

151 Även om betydande resurser avsätts för att genomföra strategier och meddelanden, drivs inte Acers viktigaste kommunikationsverktyg – dess webbplats – på ett ändamålsenligt sätt. Till exempel är väsentliga handlingar inte lättillgängliga eller offentliggörs inte alls. Webbplatsen saknar den öppenhet som krävs för ett bra styrningsverktyg. I vissa fall uppfyller den inte ens de lagstadgade kraven (se bilaga IX).

Slutsatser och rekommendationer

152 Det ambitiösa och komplexa projektet att förverkliga den inre marknaden för el hämmades av kommissionens val av regleringsverktyg, vilket ledde till en komplex rättslig struktur av regler för gränsöverskridande handel och till förseningar. Det hämmades också av brister i EU:s styrningsram. Kommissionens tillsynsstrategi samt den övervakningsstrategi som kommissionen och Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) antagit bidrog inte i tillräcklig utsträckning till att förbättra hur EU:s elmarknad fungerade. Dessutom var marknadskontrollen för att upptäcka och avskräcka från marknadsmissbruk och otillbörlig påverkan ofullständig.

153 Integrationen av elmarknaderna genom den koppling av alla nationella elmarknader som krävs enligt EU:s nätriktlinjer gick långsamt under perioden 2015–2021. Framstegen varierade mellan de olika marknadstidsramarna (segmenten) och integrationen hade inte slutförts i slutet av 2021, det vill säga sju år efter den ursprungliga tidsfristen, trots att viktiga kopplingsprojekt hade inletts frivilligt innan riktlinjerna antogs. Ingen av riktlinjerna har i själva verket genomförts fullt ut. Det finns fortfarande outnyttjade ekonomiska fördelar till följd av ökad priskonvergens, som utlöses av ökad gränsöverskridande handel. Ändamålsenligheten i integrationen av elmarknaderna hämmades också av bristen på framsteg vad gäller den tillgängliga kapaciteten för sammanlänkningar mellan elområden (se punkterna 37–46).

154 De nätföreskrifter och riktlinjer som kommissionen antog under perioden 2015–2017 var ett viktigt steg för att förverkliga EU-lagstiftarens mål att främja gränsöverskridande konkurrens om elproduktion och undanröja rättsliga hinder för gränsöverskridande handel. Kommissionens tillsynsstrategi, nämligen att välja villkor och metoder som ska antas av de nationella tillsynsmyndigheterna och Acer, ledde dock till ett alltför komplext och försenat genomförande av merparten av dessa regler.

155 Trots att Acer godkände villkor och metoder inom ramen för sitt ansvarsområde i god tid uppstod förseningar i genomförandet av föreskrifterna/riktlinjerna, särskilt på grund av det stora antalet villkor och metoder, försenade överenskommelser om villkor och metoder mellan nationella tillsynsmyndigheter och systemansvariga för överföringssystem samt ineffektiva godkännandeprocesser i nätriktlinjerna (se punkterna 50–56). I sin konsekvensbedömning analyserade kommissionen inte i tillräcklig utsträckning effekterna av den marknadsutformning och marknadsstyrning som införts, särskilt vad gäller viktiga aspekter som rör delegeringen av tillsynsarbete till nationella tillsynsmyndigheter och Acer, och konsekvensen i marknadsutformningen, till exempel effekterna av prissättningsmetoder i krissituationer med störningar på insatsmarknaderna och när förnybar energi ökar (se punkterna 57–61).

Rekommendation 1 – Effektivisera genomförandet av regelverket

Kommissionen bör göra följande:

1. Vid utarbetandet av nya nätföreskrifter och riktlinjer systematiskt bedöma kostnaderna och fördelarna med att fastställa deras fortsatta genomförande genom antagande av villkor eller metoder, särskilt mot bakgrund av den administrativa börda som de skulle kunna medföra för Acer, de nationella tillsynsmyndigheterna och andra berörda parter.
2. Ompröva de EU-regler som styr grossisternas elprisbildning med tanke på den nuvarande energikrisen och ökningen av förnybar energi.
3. Fastställa regler som syftar till att öka efterfrågeflexibiliteten.

Måldatum för genomförande: 2023 för 1a och 1b samt 2025 för 1c.

156 Kommissionens val att förlita sig på nätföreskrifter och riktlinjer samt villkor och metoder för genomförandet av marknadsreglerna, som stärks genom inbördes påtryckningar från berörda parter, ger medlemsstaterna större genomförandeutrymme än vid direkt reglering. Detta krävde i sin tur en stark övervakningsroll för de ansvariga EU-organen (kommissionen och Acer), för att säkerställa att genomförandet sker på ett konsekvent sätt i medlemsstaterna.

157 Acer och kommissionen har delat ansvar för att samordna de nationella tillsynsmyndigheternas enhetliga tillämpning av nätföreskrifter/riktlinjer. Acer övervakade antagandet av villkor och metoder, flaggade förseningar och godkände i allmänhet villkor och metoder inom sitt ansvarsområde i god tid (se punkt 54). Acer underlät dock att granska och regelbundet rapportera till kommissionen och de nationella tillsynsmyndigheterna om genomförandet av kraven i nätriktlinjerna och villkor och metoder eftersom det inte fanns en tydlig övervakningsstrategi och på grund av resursbegränsningar (se punkterna 68–78). Acers övervakning av marknadsreglernas effekter hämmades också av otillräckliga uppgifter och resulterade inte i några robusta rekommendationer till de nationella tillsynsmyndigheterna. Acer har inte tillhandahållit möjliga åtgärder för att främja marknadsintegrationen genom att utfärda yttranden till kommissionen och parlamentet (se punkterna 80–85).

158 Kommissionen och Acer saknade en gemensam ram för övervakning av föreskrifterna/riktlinjerna (se punkterna 93–97). Acers övervakning bidrog inte till samordnade verkställighetsåtgärder från de nationella tillsynsmyndigheternas sida. Delvis på grund av otydliga bestämmelser i nätriktlinjerna eller uppgifter av dålig kvalitet eller uppgifter som saknades (t.ex. på öppenhetsplattformen) bidrog Acers övervakning inte till några framsteg när det gäller centrala genomförandeaspekter, det vill säga översynen av elområden och maximeringen av sammanlänkningskapaciteten (punkterna 86–92). Till följd av detta uppfyllde Acer inte sin potential att främja en punktlig och enhetlig tillämpning av riktlinjerna bland de nationella tillsynsmyndigheterna och i slutändan en integration av EU:s elmarknad.

Rekommendation 2 – Förbättra övervakningsramen för nätriktlinjerna

1. Kommissionen och Acer bör klargöra sin strategi för övervakning av genomförandet och effekterna av nätföreskrifter/riktlinjer och tillämpa den konsekvent över tid och i alla medlemsstater.
2. Med stöd av Acer bör kommissionen se över bristerna i öppenhetsplattformen och EU:s ram för energiuppgifter och anta korrigerande lagstiftningsåtgärder om så krävs.

Måldatum för genomförande: 2023 för 2a och 2025 för 2b.

159 Acers övervakning av integriteten på grossistmarknaderna för el (Remit) är inte uttömmande (se punkterna 117–121). Uppgiftsinsamlingen var inte heltäckande och tog inte upp de viktigaste riskområdena (se punkterna 105–108), och Remits it-system hämmades av underinvesteringar (se punkt 103). Tillämpningen av reglerna mot marknadsmissbruk var dessutom inkonsekvent på grund av olika nationella strategier och på grund av att Acers befogenheter och resurser är begränsade. De nationella tillsynsmyndigheterna har en avgörande roll när det gäller de viktigaste aspekterna av verkställighetsförfarandet (se punkterna 123–127), och Acer har inte möjlighet att tillföra något mervärde när det gäller att samordna gränsöverskridande utredningar, som blir allt vanligare (se punkterna 128–130). Acers kontrollverksamhet har inte lett till många sanktioner (se punkt 131).

160 Hittills har den största tonvikten lagts på insamling av uppgifter av god kvalitet. Detta är en viktig aspekt av Remit, men det är underordnat förordningens huvudsakliga syfte, nämligen att säkerställa att marknadskontroll utförs (se punkt 100) och att de resulterande uppgifterna används för att öka öppenheten på marknaden (se punkterna 113–115).

161 Tio år efter ikraftträdandet har Remit-förordningen, trots de framsteg som gjorts, ännu inte fullt ut bidragit till att förhindra marknadsmissbruk och främja öppenhet på grossistmarknaden för el av de skäl som beskrivs ovan. Till följd av detta riskerar EU:s elmarknad att snedvridas av otillbörlig marknadspåverkan, till nackdel för slutkonsumenterna (se punkterna 102–140).

Rekommendation 3 – Förbättra Acers kontroll av grossistmarknadernas integritet

För att förbättra marknadskontrollen och förhindra potentiella snedvridningar av marknaden bör Acer fullt ut genomföra Remit-förordningen, till exempel genom att slutföra datatäckningen för marknadskontroll inom ramen för Remit, förbättra täckningen av missbruk som den övervakar och främja gränsöverskridande utredningssamarbete genom att inrätta utredningsgrupper.

Måldatum för genomförande: 2025.

162 Under perioden 2016–2021 varnade Acer upprepade gånger för att det saknades resurser och att denna resursbrist skulle få en negativ inverkan på fullgörandet av Acers uppdrag. Acer drabbades faktiskt av strukturella budgetbrister (se punkterna 133 och 134), men vi fann också bevis som tydde på att dessa problem förvärrades av Acers dåliga fördelning av personal och ekonomiska resurser (se punkterna 135–140).

163 Under 2021 lyckades Acer med framgång genomföra insamlingen av Remit-avgifter, vilket gav Acer ett nytt intäktsflöde på 8,8 miljoner euro. Merparten av det kassaflöde som genererades av Remit-avgifterna förblev dock oanvänt 2021. I framtiden kommer det att vara avgörande för Acer att på bästa möjliga sätt utnyttja de betydande extra ekonomiska resurser som står till dess förfogande för att snabbt ta itu med de strukturella problemen.

Rekommendation 4 – Påskynda användningen av Remit-avgifter för att åtgärda brister i Acers marknadskontroll

Acer bör påskynda användningen av extra ekonomiska resurser som samlas in genom Remit-avgifter för att ta itu med brister i sin Remit-verksamhet (t.ex. föråldrade it-system och underbemanning). Acer bör övervaka de olika avdelningarnas personalbehov bättre på grundval av sina fastställda prioriteringar.

Måldatum för genomförande: Före utgången av 2023.

164 Trots kommissionens initiativ att uppdatera Acer-förordningen upplever Acer fortfarande begränsningar när det gäller ändamålsenligheten i de befogenheter och den styrning som krävs för att främja att de nationella tillsynsmyndigheterna, de systemansvariga för överföringssystemen och de nominerade elmarknadsoperatörerna genomför EU:s elmarknadsregler på ett enhetligt sätt (se punkterna 143–150).

Rekommendation 5 – Förbättra Acers förvaltning

Kommissionen bör utvärdera och föreslå förbättringar av Acers förvaltning genom att stärka dess oberoende från nationella tillsynsmyndigheter och nationella intressen, verkställighetsbefogenheter och konvergensverktyg.

Måldatum för genomförande: 2025.

165 Acers viktigaste kommunikationsverktyg – dess webbplats – drivs inte på ett ändamålsenligt sätt. Viktiga handlingar för berörda parter och allmänheten är inte lättillgängliga eller offentliggörs inte alls. Webbplatsen saknar den öppenhet som krävs av ett kommunikationsverktyg. I vissa fall uppfyller den inte ens de lagstadgade kraven (se punkt 151).

Rekommendation 6 – Förbättra Acers öppenhet och ansvarsskyldighet

Acer bör förbättra öppenheten och ansvarsskyldigheten i sitt arbete genom att underlätta allmänhetens tillgång till de handlingar och uppgifter som finns på dess webbplats, säkerställa att dess beslut och uppgifter offentliggörs fullständigt och i god tid i enlighet med rättsliga krav och införa en tydligt definierad öppenhetspolicy som bygger på bästa praxis.

Måldatum för genomförande: Senast 2024.

166 Sanktioner är ett viktigt verktyg för att säkerställa efterlevnad av EU:s rättsliga krav. För att garantera lika villkor i EU är det viktigt att se till att sanktionerna är enhetliga i alla medlemsstater.

167 Varken kommissionen eller Acer övervakade hur medlemsstaterna införlivade lämpliga och jämförbara sanktioner i nationell lagstiftning, eller hur de nationella tillsynsmyndigheterna verkställde nätföreskrifter/riktlinjer och annan EU-lagstiftning. I Remit föreskrivs endast vissa allmänna principer, medan sanktioner fastställs av nationella lagstiftare. Vi fann att kommissionen inte agerade för att se till att sanktionerna tillämpades konsekvent i medlemsstaterna vare sig det gällde nätverksföreskrifter och riktlinjer eller Remit (se punkterna 96 och 126).

Rekommendation 7 – Bedöm behovet av en ram för konsekvent tillämpning av sanktioner

För att främja efterlevnaden av EU:s regler och förhindra regelarbitrage bör kommissionen

1. bedöma om sanktioner för överträdelser av EU:s regler har införts i medlemsstaternas lagstiftning och tillämpas konsekvent,
2. vid behov utarbeta en ram med gemensamma minimikrav för sanktioner.

Måldatum för genomförande: 2023.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning IV, med ledamoten Mihails Kozlovs som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 13 december 2022.

Bilagor

Bilaga I – Grossistmarknaderna för el

Elektricitet är en märklig vara. Olika egenskaper gör det nödvändigt att ha fyra typer av grossistmarknader för el.

• När elen väl har producerats kan den inte lagras på ett ekonomiskt sätt. Dessutom kan vissa kraftverk bara förändra sin produktion långsamt, eftersom det tar flera timmar att starta upp dem, vilket kan leda till betydande prisökningar som sedan förs vidare till konsumenterna. Detta gör det nödvändigt att ha dagen före-marknader där produktionen kan planeras och handlas en dag i förväg.
• Eftersom andelen förnybar energi ökar kan produktionskapaciteten förändras snabbt. Till exempel är den faktiska vindkrafts- och solenergiproduktionen omöjlig att förutsäga och kan bara vara känd nära realtid. Eftersom producerad el inte kan lagras leder driftsavbrott i infrastrukturen dessutom till en omedelbar minskning av utbudet. Detta gör det nödvändigt att ha marknader där den planerade efterfrågan kan justeras med kort varsel, nämligen intradagsmarknaderna.
• För att förhindra risken för strömavbrott måste efterfrågan och utbudet i nätet alltid matchas. Detta gör att det måste finnas marknader där systemansvariga för överföringssystem, nära den fysiska leveranstiden, kan anskaffa den energi som behövs för att hålla nätet i balans, nämligen balansmarknaderna.
• Den volatilitet i spotpriserna som uppstår på grund av bristen på lagring gör det viktigt för återförsäljare och producenter att säkra sina risker på förhandsmarknaderna (detta kan ske år, månader eller veckor före leveransdatumet).

Eftersom näten måste drivas enligt gränserna för säker kapacitet är det de systemansvariga för överföringssystemen som tilldelar sammanlänkningskapaciteten till handel för leverans mellan elområden. Elområden är nätområden som inte bör påverkas av strukturell överbelastning. Beroende på typen av grossistmarknader används olika tilldelningsmetoder. På dagen före-marknaderna säljer systemansvariga för överföringssystem indirekt överföringskapacitet med hjälp av en algoritm som matchar tillgång och efterfrågan på el och kapacitet mellan elområden. På förhandsmarknaden handlas överföringsrättigheter separat från el. Systemansvariga för överföringssystem kan också vidta avhjälpande åtgärder för att lösa oplanerade överbelastningar av nätet (t.ex. omdirigering och motköp).

Bilaga II – Den huvudsakliga utvecklingen inom elbörskoppling

Frivillig marknadskoppling:

• 1996–2000: De norska och svenska elspotsmarknaderna kopplas samman (Nord Pool – dagen före-, intradags-, balanstidsramar). Finland och Danmark ansluter sig till Nord Pool.
• 2006: Belgien, Frankrike och Nederländerna kopplar samman sina marknader (trilateral marknadskoppling).
• 2010: Tyskland och Luxemburg ansluter sig till den trilaterala marknadskopplingen (kontinentala Västeuropa bildas).
• 2012: Koppling av Tjeckien, Ungern och Slovakien.
• 2013: Österrike ansluter sig till kontinentala Västeuropa.
• 2014: Koppling av kontinentala Västeuropa, Förenade kungariket, Nord Pool, Estland, Lettland och Litauen, koppling av Spanien och Portugal till kontinentala Västeuropa, koppling av Ungern med Rumänien (marknadskopplingen 4M MC bildas).
• 2015: Italien kopplas samman med Frankrike, Österrike och Slovenien (ett område med multi-regional koppling, ett s.k. MRC-område, med 19 kopplade medlemsstater bildas).
• 2015: Kontinentala Västeuropa genomför flödesbaserad marknadskoppling.

Obligatoriska åtgärder (efter antagandet av marknadsriktlinjer/villkor och metoder):

• 2018: Koppling av intradagsmarknader i 15 medlemsstater (kontinentala Västeuropa plus andra kontinentala medlemsstater).
• 2019: Ytterligare sju medlemsstater ansluter sig till intradagskopplingen.
• 2020: Dagen före-koppling mellan Italien och Grekland.
• 2021: Dagen före-koppling mellan Grekland och Bulgarien, interimsprojekt för dagen före-koppling mellan 4M MC och MRC, dagen före-koppling mellan Rumänien och Bulgarien, intradagskoppling mellan Italien och de andra 22 sammankopplade medlemsstaterna.

Bilaga III – Översikt över de viktigaste kraven i nätriktlinjerna

Bilaga IV – Acers organisationsschema

Bilaga V – Översikt över Acers övervakning av elområden

Elområden är geografiska områden där marknadsaktörer kan handla med el utan att behöva förvärva överföringskapacitet för att möjliggöra sina transaktioner. I riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning anges att tilldelningen av kapacitet till marknadsaktörer bör bygga på fri prissättning av överbelastning vid gränserna mellan elområden. En lämplig elområdeskonfiguration kan öka den överföringskapacitet som finns tillgänglig för handel och i slutändan gränsöverskridande handel och konkurrens. Elområden kan ändras genom att de delas upp eller slås samman eller genom att områdenas gränser justeras.

Enligt riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning ska Acer

• vart tredje år utvärdera hur elområdeskonfigurationen påverkar marknadseffektiviteten (marknadsrapport), på grundval av en teknisk rapport från Entso-E,
• inleda en översyn av befintliga elområdeskonfigurationer av respektive systemansvarig för överföringssystem om ineffektivitet på marknaden identifieras.

I riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning anges inte hur elområden ska konfigureras, men Acer, nationella tillsynsmyndigheter, systemansvariga för överföringssystem och medlemsstater i en kapacitetsberäkningsregion kan be respektive systemansvarig för överföringssystem att inleda en översyn av befintliga elområdeskonfigurationer. På grundval av en sådan översyn kommer de systemansvariga för överföringssystemen att lägga fram ett gemensamt förslag som respektive medlemsstat kommer att besluta om.

Acer tillhandahöll två marknadsrapporter (2018 och 2021) i enlighet med riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning. Dessutom ledde Acer ett gemensamt pilotprojekt tillsammans med Entso-E om bedömning och översyn av elområden (som inleddes 2012, innan riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning antogs, och som slutfördes 2018).

Trots att Acer tillhandahöll bevis på ineffektivitet under tre år (2015–2017), i enlighet med riktlinjerna, var den övergripande bedömningen 2018 ofullständig när det gäller behovet av att ändra något specifikt elområde. Efter sin bedömning inledde Acer ingen översyn 2018 och tillhandahöll allmänna rekommendationer för ytterligare utredningar.

Vi fann två typer av orsaker till bristen på tydliga slutsatser:

• Acer hävdade att det berodde på otillräckliga uppgifter och otillräcklig information, inbegripet otillräcklig bevisning från Entso-E.
• Acers bedömning byggde på 2018 års granskningsrapport från Entso-E som endast omfattade vissa EU-regioner (begärd av Acer inom ramen för pilotprojektet) i stället för den tekniska rapporten från Entso-E (som tillhandahölls i oktober 2018), på grund av Entso-E:s försening med denna rapport (den rättsliga tidsfristen överskreds med tre månader). /li>

Dessutom bidrog luckor i den rättsliga ramen inte till tydligheten i Acers argument och slutsatser. I riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning definieras inte elområdeskonceptet och det fastställs inga särskilda kriterier för Acers bedömningar av elområden. Det är oklart om marknadsrapporten till fullo bedömde konfigurationens inverkan på marknadseffektiviteten: Acer tillämpade inga kriterier såsom marknadslikviditet och marknadskraft (även om de nämns i riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning, se artikel 33).

Acer genomförde en andra bedömning av elområdena 2021 (som omfattade perioden 2018–2020). Den var både ineffektiv och ofullständig. I själva verket överlappade den den pågående översynen av elområden som utlöstes i och med att genomförandet av elförordningen inleddes 2020 (artikel 14). Dessutom upprepade Acer slutsatsen att elområdeskonfigurationerna hittills inte hade återspeglat de underliggande strukturella överbelastningarna, utan snarare oftast följt de nationella gränserna. Rapporten visade att flera regioner presterade dåligt i fråga om marknadseffektivitet. I den andra rapporten rekommenderades dock återigen inte några ändringar av konfigurationerna, utan endast mer detaljerade studier.

Acer har ingen rättslig skyldighet att tillhandahålla en efterhandsutvärdering av elområdesöversyner. Acers marknadsrapport som utfärdades 2018 samt rapporten om övervakning av genomförandet av riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning och riktlinjerna för förhandstilldelning av kapacitet (2019) innehöll dock förslag till kommissionens ändringar av granskningsprocessen för elområden, på grundval av de lärdomar som dragits av pilotprojektet. Acers förslag var verkningsfulla, och den nya elförordningen (artikel 14) kräver att en översynsprocess med mer specifika egenskaper inleds (t.ex. tydligare steg och tidsfrister, Acers godkännande av metoden osv.). Det är dock fortfarande oklart i vilken utsträckning de förfaranden och kriterier för översynsprocessen som fastställs i riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning fortfarande är tillämpliga, både för denna omarbetade översyn och för andra inom den närmaste framtiden. Riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning har inte ändrats på grundval av dessa nya krav i elförordningen.

Denna nya översynsprocess (som utlöstes av artikel 14 i den omarbetade elförordningen) har försenats avsevärt (med mer än ett år) på grund av Acers ytterligare begäranden om information för att kunna besluta om alternativa konfigurationer som ska beaktas i den kommande elområdesöversynen av de systemansvariga för överföringssystemen.

Bilaga VI – De nationella tillsynsmyndigheternas deltagande i Acers arbetsgrupp för elektricitet (2019–2021)

Bilaga VII – De nationella tillsynsmyndigheternas verkställighetsbeslut om Remit – grossistmarknaden för el (status per den 4 juni 2022)

Bilaga VIII – Totalt antal nya fall av potentiella Remit-överträdelser per år och per nationell tillsynsmyndighet

Bilaga IX – Acers webbplats: ett icke ändamålsenligt nyckelverktyg för öppenhet

Acers webbplats uppfyller inte förväntningarna jämfört med kommissionens eller andra EU-byråers webbplatser. Nedan följer några exempel:

• Webbplatsen är inte användarvänlig. Jämfört med kommissionens eller Esmas webbplatser är sökverktyget för hela webbplatsen otydligt och ger ofta inga resultat när man söker efter ett visst dokument. Eftersom det inte finns några filtreringsalternativ kan externa användare inte söka efter flera dokument samtidigt baserat på specifika kriterier. Filtreringsverktyget som ska göra det möjligt för externa användare att söka efter specifika meddelanden från nationella tillsynsmyndigheter som rör villkor och metoder fungerar inte¹²².
• Alla villkor och metoder är inte offentligt tillgängliga på Acers webbplats, och det finns inga indikationer om vilka versioner som är i kraft och vilka som har ersatts.
• På webbplatsen finns inga uppgifter om hur man begär tillgång från Acer till handlingar som inte är direkt tillgängliga.
• Acer offentliggör inte handlingar om verksamheten i Acers arbetsgrupper, specialgrupper eller expertgrupper, till exempel protokoll eller dagordningar för möten, förteckningar över mötesdeltagare, handlingsplaner, resultat eller rapporteringar. Acers interna regler kräver öppenhet när det gäller möten med organisationer och egenföretagare¹²³.
• Protokollen från tillsynsnämndens möten dokumenterar inte vilka nationella tillsynsmyndigheter som röstade emot specifika beslut och yttranden, eller varför.
• Vissa handlingar, vars offentliggörande är ett rättsligt krav, offentliggörs inte alls¹²⁴, till exempel bakgrundsdokument till styrelsens eller tillsynsnämndens möten¹²⁵. Dessutom var vissa direktörsbeslut eller styrelsebeslut inte tillgängliga¹²⁶ och inga officiella handlingar offentliggjordes av tillsynsnämnden under 2022¹²⁷.
• Uppgifter för varje rapport om marknadsövervakning bifogas till exempel till respektive utgåva av rapporten i stället för att en enda databas skapas, där man kan söka baserat på filter och generera tidsserier¹²⁸.
• Acer offentliggör inga uppgifter från Remit-databasen (se punkt 114) och vissa uppgifter från rapporter om marknadsövervakning offentliggörs inte¹²⁹ (ingen motivering är offentligt tillgänglig).

Akronymer och förkortningar

Acer: Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter.

DG Energi: kommissionens generaldirektorat för energi.

Entso-E: europeiska nätverket av systemansvariga för överföringssystemen för el.

Esma: Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten.

GD Konkurrens: kommissionens generaldirektorat för konkurrens.

OECD: Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling.

Remit: förordningen om integritet och öppenhet på grossistmarknaderna för energi.

Ordförklaringar

balansmarknad: marknaden för handel med den energi som behövs för att balansera tillgången med efterfrågan i elnätet i realtid, som förvaltas av systemansvariga för överföringssystem.

dagen före-marknad: den marknad där handel med el och överföringskapacitet äger rum en dag före leveransdagen.

elbörs: den virtuella marknadsplatsen för handel med grossistel enligt formella regler.

elområde: det största geografiska område inom vilket marknadsaktörerna kan utbyta energi utan att behöva förvärva överföringskapacitet.

förhandsmarknad: den marknad där både el och överföringsrättigheter handlas dagar, veckor eller månader före leverans.

grossistmarknad för el: den marknad där el handlas mellan produktionsföretag och detaljhandelsföretag, som också omfattar finansiella mellanhänder, energihandlare och stora konsumenter.

intradagsmarknad: den marknad där handel med el och överföringskapacitet sker samma dag som elleveransen.

over the counter, OTC: handel mellan marknadsaktörer, bilateralt eller via en mäklare, utan deltagande av en elbörs.

sammanlänkning: den fysiska överföringsnätslänken mellan två elområden eller länder.

systemansvarig för överföringssystem: det företag som ansvarar för ett nationellt högspänningsnät.

villkor och metoder: de tekniska specifikationer som kompletterar nätföreskrifter och riktlinjer och som är nödvändiga för deras genomförande.

överbelastning av nätet: den situation som uppstår när elförsörjningen överstiger nätkapaciteten.

överföringskapacitet: den mängd el som kan transporteras mellan elområden i elnätet.

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=63214

Acers svar

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=63214

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=63214

Vi som arbetat med revisionen

I revisionsrättens särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman som är kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning IV marknadsreglering och en konkurrenskraftig ekonomi, där ledamoten Mihails Kozlovs är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Mihails Kozlovs med stöd av Edite Dzalbe (kanslichef), Laura Graudina (attaché), Valeria Rota och Juan Ignacio Gonzalez Bastero (förstachefer), Stefano Sturaro (uppgiftsansvarig), Adrian Savin (biträdande uppgiftsansvarig), Marc Hertgen och Satu Levelä-Ylinen (revisorer). Richard Moore och Laura Mcmillan gav språkligt stöd. Zsolt Varga tillhandahöll it-stöd.

Från vänster: Adrian Savin, Stefano Sturaro, Laura Graudina, Mihails Kozlovs, Edite Dzalbe och Juan Ignacio Gonzalez Bastero.

Slutnoter

¹ EU:s energistrategi (2015), s. 3.

² Rapport från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén 2020 års rapport om tillståndet i energiunionen i enlighet med förordning (EU) 2018/1999 om styrningen av energiunionen och av klimatåtgärder, 14.10.2020 COM(2020) 950 final, s. 10.

³ Artikel 194 i EUF-fördraget.

⁴ Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 713/2009 av den 13 juli 2009 om inrättande av en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter.

⁵ Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1227/2011 av den 25 oktober 2011 om integritet och öppenhet på grossistmarknaderna för energi.

⁶ https://www.acer.europa.eu/.

⁷ https://www.entsoe.eu/.

⁸ Kommissionens meddelande COM(2021) 660 final av den 13 oktober 2021 Ta itu med stigande energipriser: en verktygslåda för åtgärder och stöd.

⁹ Kommissionens meddelande COM(2022) 108 final av den 8 mars 2022 RepowerEU: Gemensamma europeiska åtgärder för säkrare och hållbarare energi till ett mer överkomligt pris.

¹⁰ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sv/ip_22_3131.

¹¹ Yttrande 04/2022 – REPowerEU.

¹² Punkterna 113 och 115 i revisionsrättens särskilda rapport 16/2015.

¹³ Kommissionens förordning (EU) 2015/1222 av den 24 juli 2015 om fastställande av riktlinjer för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning.

¹⁴ Kommissionens förordning (EU) 2016/1719 av den 26 september 2016 om fastställande av riktlinjer för förhandstilldelning av kapacitet.

¹⁵ Kommissionens förordning (EU) 2017/2195 av den 23 november 2017 om fastställande av riktlinjer för balanshållning avseende el.

¹⁶ Europeiska rådets slutsatser av den 4 februari 2011.

¹⁷ Acers marknadsövervakningsrapport 2013, punkt 288.

¹⁸ ACER’s Final Assessment of the EU Wholesale Electricity Market Design (2022), s. 22.

¹⁹ Acers marknadsövervakningsrapport 2020 – grossistmarknaden för el, s. 53.

²⁰ ACER’s Final Assessment of the EU Wholesale Electricity Market Design (2022), s. 37 och 44.

²¹ https://www.ceer.eu/documents/104400/-/-/8fca26ef-8791-7da0-1fa2-e64518b4ebf8.

²² Artikel 16.3 i den tidigare elförordningen och punkt 1.7 i bilaga I samt artikel 16.4 i den nuvarande elförordningen.

²³ Acers marknadsövervakningsrapport 2016.

²⁴ https://eepublicdownloads.entsoe.eu/clean-documents/Publications/ENTSO-E general publications/ENTSO-E_PowerFacts_2019.pdf.

²⁵ Europeiska rådets slutsatser av den 15–16 mars 2002 och den 23–24 oktober 2014.

²⁶ Skäl 74 i elförordningen.

²⁷ Artikel 288 i EUF-fördraget.

²⁸ OECD Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, 2012.

²⁹ https://www.acer.europa.eu/news-and-events/news/acer-provides-recommendation-reasoned-amendments-capacity-allocation-and-congestion-management-regulation.

³⁰ Se till exempel artikel 9.11 i riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning.

³¹ Kommissionens verktygslåda för bättre lagstiftning.

³² Adapting market design to high shares of variable renewable energy (Irena, 2017), avsnitt 2.2.

³³ REPowerEU: Gemensamma europeiska åtgärder för säkrare och hållbarare energi till ett mer överkomligt pris (COM(2022) 108 final).

³⁴ https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/38fbccf2-35de-11eb-b27b-01aa75ed71a1/language-en.

³⁵ Acers marknadsövervakningsrapport 2013, punkt 237.

³⁶ https://documents.acer.europa.eu/en/The_agency/Organisation/Documents/ Energy Prices_Final.pdf.

³⁷ Investment perspectives in electricity markets (SWD(2015) 142).

³⁸ https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/be5268ba-3609-11ec-bd8e-01aa75ed71a1/language-en.

³⁹ OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy Regulatory Enforcement and Inspections, 2014.

⁴⁰ OECD Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, 2012.

⁴¹ Artikel 5.1.e i Acer-förordningen (EU) 2019/942 och artikel 6.6 i den tidigare Acer-förordningen (EG) 713/2009.

⁴² Artikel 14.2 i Acer-förordningen (EU) 2019/942 och artikel 10.2 i den tidigare Acer-förordningen (EG) 713/2009.

⁴³ Artikel 11 i den tidigare elförordningen och artikel 15 i den nuvarande elförordningen.

⁴⁴ Artikel 17 i EU-fördraget.

⁴⁵ COM(2015) 80 final.

⁴⁶ Artikel 32 i beslut 8/2019 från styrelsen om Acers budgetförordning.

⁴⁷ Europeiska kommittéer med berörda parter har inrättats för att informera och samråda med berörda parter om de krav som ingår i elnätföreskrifterna/riktlinjerna under genomförandeperioden. Sedan 2015 har Acer och Entso-E gemensamt organiserat tre europeiska kommittéer med berörda parter, en för varje föreskriftsfamilj (marknad, systemdrift, nätanslutning).

⁴⁸ https://ec.europa.eu/info/events/european-electricity-regulatory-forum-florence-forum_en#past-events.

⁴⁹ https://www.entsoe.eu/network_codes/esc/#network-code-implementation-and-monitoring-group.

⁵⁰ Entso-E offentliggör en årlig rapport om genomförandet av riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning samt riktlinjerna för förhandstilldelning av kapacitet som kallas Market report (2016–2021) och två rapporter om riktlinjerna för balanshållning avseende el (2020 respektive 2022): https://www.entsoe.eu/network_codes/monitoring/.

⁵¹ https://surveys.acer.europa.eu/eusurvey/runner/ACERnotification.

⁵² Se punkt 123 i Acers genomföranderapport om riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning samt riktlinjerna för förhandstilldelning av kapacitet: på grund av resursbrist kunde Acer inte aktivt följa alla diskussioner i alla kapacitetsberäkningsregioner.

⁵³ Acers marknadsövervakningsrapport – grossistmarknaden för el 2020, s. 15 (tabell i och ii).

⁵⁴ https://www.eia.gov/.

⁵⁵ I enlighet med kommissionens förordning (EU) nr 543/2013.

⁵⁶ A review of the ENTSO-E Transparency Platform - Output 1 (2017).

⁵⁷ ACER Report on the result of monitoring the margin available for cross-zonal electricity trade in the EU in the second half of 2020.

⁵⁸ Artikel 11.3 i den tidigare elförordningen och artikel 15.3 i den nya elförordningen.

⁵⁹ Artikel 34.7 i riktlinjerna för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning.

⁶⁰ Acers yttrande 6/2019.

⁶¹ Artikel 16 i den omarbetade elförordningen.

⁶² ACER Recommendation 1/2019 on the implementation of the minimum margin available for cross-zonal trade och ACER Reports on the result of monitoring the margin available for cross-zonal electricity trade in the EU (två rapporter offentliggjorda 2020 och 2021).

⁶³ Enligt artikel 15 i den omarbetade elförordningen ska systemansvariga för överföringssystem endast lämna in sina årliga efterlevnadsbedömningar och efterlevnadsplaner till Acer.

⁶⁴ ACER Recommendation No 01/2019 on the implementation of the minimum margin available for cross-zonal trade pursuant to Article 16(8) of Regulation (EU) 2019/943.

⁶⁵ Artikel 37.4 d i direktiv 2009/72/EG.

⁶⁶ Skäl 1, 2 och 3 i förordning (EU) nr 1227/2011.

⁶⁷ Artikel 18 i Remit-förordningen.

⁶⁸ Quarterly Report on European electricity markets – Q4 2020.

⁶⁹ REMIT Quarterly Q2/2022 och presentationen 6th ACER REMIT Forum, bild 86.

⁷⁰ Artikel 4 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1348/2014.

⁷¹ Skrivelser om lättnader vid utebliven åtgärd av den 7 januari 2015 (ACER-VZ-pp 2015-3), den 15 december 2016 (ACER-VZ-MG-mm-up-201 6-662) och den 14 december 2017 (ACER-VZ-MG-tl-653). Sedan 2018 har skrivelserna om lättnader vid uteblivna åtgärder upphört, även om policyn finns kvar. Den lades helt enkelt till i programplaneringsdokumentet, till exempel i avsnitt 2.10 på s. 115 i programplaneringsdokumentet för 2019 där det står att byrån dessutom inte kommer att begära rapportering av kontrakt som är rapporteringspliktiga på byråns begäran i enlighet med artikel 4.1 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 1348/2014 2019.

⁷² Artikel 4 i förordning (EU) nr 1227/2011.

⁷³ Artikel 2.1 i förordning (EU) nr 1227/2011.

⁷⁴ Dvs. information om anläggningarnas kapacitet och användning för att producera, lagra, förbruka eller överföra el, inbegripet planerade eller oplanerade driftstopp i dessa anläggningar.

⁷⁵ Artikel 10 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1348/2014.

⁷⁶ Artikel 7.3 i förordning (EU) nr 1227/2011.

⁷⁷ Open Letter on Inside Information disclosure and the use of Inside Information Platforms (IIPs) av den 30 maj 2018 – ACER-VZ-az-jws-tl-2018-266.

⁷⁸ ACER Guidance on the application of Regulation (EU) 1227/2011 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2011 on wholesale energy market integrity and transparency 6th Edition, avsnitt 4.2.1.

⁷⁹ https://www.acer-remit.eu/portal/list-inside-platforms.

⁸⁰ Artikel 16.1 i förordning (EU) nr 1227/2011.

⁸¹ Artikel 10 i förordning (EU) nr 1227/2011.

⁸² Artikel 12.1 i förordning (EU) nr 1227/2011.

⁸³ I Österrike, Frankrike, Slovenien, Danmark, Tyskland, Sverige, Nederländerna, Ungern, Finland och Belgien.

⁸⁴ I Italien, Litauen, Rumänien, Lettland och Tjeckien – Acers presentation av den 4 mars 2021.

⁸⁵ Remit-forum 2021 – specialsession: REMIT data and technology – REMIT data features – bild 3.

⁸⁶ Artikel 12.2 i förordning (EU) nr 1227/2011.

⁸⁷ Acers programplaneringsdokument 2020–2022, s. 79.

⁸⁸ Remit-forum 2021, specialsession REMIT data and technology – Information Management and Technology, bild 7.

⁸⁹ REMIT Annual Report 2016, s. 25.

⁹⁰ Consolidated Annual Activity Report 2017, s. 8.

⁹¹ Consolidated Annual Activity Report 2020, s. 34.

⁹² Consolidated Annual Activity Report 2020, s. 33.

⁹³ Acers marknadskontroll inleddes sista kvartalet 2017.

⁹⁴ Artikel 13 i förordning (EU) nr 1227/2011.

⁹⁵ Artikel 16.4 i förordning (EU) nr 1227/2011.

⁹⁶ Artikel 16.1 i förordning (EU) nr 1227/2011.

⁹⁷ Artikel 16.4 i förordning (EU) nr 1227/2011.

⁹⁸ Guidance Note 1/2017 - Wash Trades, Guidance Note 1/2018 – Transmission Capacity Hoarding och Guidance Note 1/2019 – Layering and Spoofing.

⁹⁹ Artikel 18 i förordning (EU) nr 1227/2011.

¹⁰⁰ En tredjedel av de nationella tillsynsmyndigheterna betonade bristen på resurser (finansiering), som enligt deras uppfattning inte är förenlig med de nationella tillsynsmyndigheternas principer om oberoende, enligt Council of European Energy Regulators Monitoring NRAs' Independence Report, april 2021, s. 7.

¹⁰¹ Consolidated Annual Activity Report 2020, s. 17.

¹⁰² Consolidated Annual Activity Report 2020, s. 33.

¹⁰³ Beslut av BNETZ (den tyska nationella tillsynsmyndigheten) av den 30 september 2021 mot Energi Danmark A/S (Danmark) om 200 000 euro och Optimax Energy GmbH (Tyskland) om 175 000 euro.

¹⁰⁴ Skäl 37 i den omarbetade Acer-förordningen 942/2019.

¹⁰⁵ Budget and staffing needs for the Agency for the Cooperation of Energy Regulators (ACER), PE 658.177, november 2020.

¹⁰⁶ Acer har sedan september 2010 utkontrakterat sina beräkningar av personalens löner och rättigheter till PMO och sedan september 2017 sin redovisning till GD Budget. Den har också utkontrakterat it-stöd, underhåll och utveckling till externa uppdragstagare [Aris programvara och infrastruktur] och till kommissionen [ABAC, ARES, Sysper].

¹⁰⁷ Kommissionens beslut (EU) 2020/2152 av den 17 december 2020.

¹⁰⁸ Consolidated Annual Activity Report 2020.

¹⁰⁹ Consolidated Annual Activity Report 2021, s. 84.

¹¹⁰ Skäl 33 i Acer-förordningen (EU) 2019/942.

¹¹¹ OECD Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, 2012.

¹¹² OECD Recommendation of the Council on OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service, 2003.

¹¹³ Artikel 15 i EUF-fördraget.

¹¹⁴ Artikel 14.2 i förordning 942/2019 (den omarbetade Acer-förordningen).

¹¹⁵ Artikel 22 i den tidigare elförordningen och artikel 66 i elförordningen.

¹¹⁶ Artiklarna 14–16 i förordning (EU) 1095/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten). Liknande bestämmelser finns i EBA- och Eiopa-förordningarna.

¹¹⁷ De nationella tillsynsmyndigheterna får till exempel inte längre rösta i paneler om ”överträdelser av unionsrätten” som berör dem själva (artikel 41 i Esma-förordningen).

¹¹⁸ Beslut 02/2015 av Acers styrelse.

¹¹⁹ Se även kommissionens utvärdering av det tredje energipaketet: SWD(2016) 412 final, avsnitt 7.1.1.

¹²⁰ https://documents.acer.europa.eu/Official_documents/BoR/Meeting_Docs/A21-BoR-98-02.pdf.

¹²¹ Nettoöverföringskapaciteten motsvarar den på förhand beräknade maximala effektmängd som kan överföras genom en sammanlänkning i en viss riktning när tillförlitlighetsmarginalen (dvs. säkerhetsfaktorn) räknas bort.

¹²² https://surveys.acer.europa.eu/eusurvey/publication/ACERnotification.

¹²³ Direktörsbeslut 2017-35 om offentliggörande av information om möten med organisationer eller egenföretagare.

¹²⁴ Artikel 14.4 i förordning (EU) nr 2019/942 och artikel 10.4 i föregående förordning (EU) 713/2009.

¹²⁵ Exempelvis Acers rapport om användning av intäkter från överbelastning 2020.

¹²⁶ Till exempel offentliggjordes inget officiellt direktörsbeslut om inrättande av Remit-kommittén.

¹²⁷ https://acer.europa.eu/the-agency/organisation-and-bodies/board-of-regulators/bor-official-documents.

¹²⁸ Se till exempel https://ec.europa.eu/energy/data-analysis/energy-union-indicators/scoreboard_en.

¹²⁹ MMR – wholesale electricity markets 2020, s. 15 (uppgifter för tabellerna i och ii).

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (https://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9361-7	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/557880	QJ-AB-23-003-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-9332-7	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/50013	QJ-AB-23-003-SV-Q

UPPHOVSRÄTT

© Europeiska unionen, 2023

Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar fastställs i Europeiska revisionsrättens beslut nr 6-2019 om öppen datapolitik och vidareutnyttjande av handlingar.

Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Erkännande 4.0 Internationell (CC BY 4.0). Det innebär att det är tillåtet att återanvända innehållet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Om du återanvänder revisionsrättens innehåll får du inte förvanska den ursprungliga innebörden eller det ursprungliga budskapet. Revisionsrätten ansvarar inte för eventuella konsekvenser av återanvändningen.

När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal, eller om verk av tredje part används, måste ytterligare tillstånd inhämtas.

Om ett sådant tillstånd beviljas upphävs och ersätts det allmänna godkännande som nämns ovan, och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.

För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna.

Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande.

EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte har någon kontroll över dem uppmanas du att ta reda på vilken integritets- och upphovsrättspolicy de tillämpar.

Användning av revisionsrättens logotyp

Revisionsrättens logotyp får inte användas utan revisionsrättens förhandsgodkännande.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på nätet (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_sv).

Ring eller skriv
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Skriv via formuläret på nätet (european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (european-union.europa.eu).

EU-publikationer
Läs eller beställ EU-publikationer på nätet (op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala dokumentationscentrum (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Öppna EU-data
Portalen data.europa.eu ger tillgång till öppna datamängder från EU:s institutioner, organ och byråer. De kan laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål. Portalen ger också tillgång till en stor mängd data från EU-länderna.