Integratie van de interne markt voor elektriciteit Complexe juridische structuur, vertragingen, zwakke punten op het gebied van governance en onvolledig markttoezicht vormen een belemmering voor het bereiken van de ambitieuze doelstelling

Samenvatting

I Werken aan een volledig geïntegreerde interne energiemarkt is altijd een belangrijke kwestie geweest, maar is nog dringender geworden door de energiecrisis en de crisis met betrekking tot de kosten van levensonderhoud waarmee de EU-burgers momenteel worden geconfronteerd. Een goed functionerende interne markt voor elektriciteit draagt bij tot:

• de beschikbaarheid van de beste elektriciteitsprijzen;
• continuïteit van de energievoorziening;
• de verwezenlijking van de groene transitie.

II De opbouw van een volledig geïntegreerde interne energiemarkt begon in 1996, toen de nationale energiemonopolies geleidelijk werden opengesteld voor meer concurrentie, zoals bepaald in het eerste (1996) en tweede (2003) energiepakket. Het derde energiepakket volgde in 2009. Een van de hoofddoelstellingen was het bespoedigen van de integratie van de elektriciteitsmarkten door de handelspraktijken op de georganiseerde groothandelsmarkten te harmoniseren en aldus de grensoverschrijdende concurrentie te bevorderen. Het pakket werd verder aangevuld met een reeks uitvoeringsverordeningen van de Commissie (netcodes en richtsnoeren), die nodig waren om geharmoniseerde marktregels, regels voor netbeheer en regels voor aansluitingen op het net vast te stellen. Een belangrijke toevoeging aan het derde elektriciteitspakket was de verordening betreffende de integriteit en transparantie van de groothandelsmarkt voor energie (Remit), waarmee een kader werd gecreëerd voor het toezicht op de groothandelsmarkten voor energie, teneinde marktmanipulatie op te sporen en te ontmoedigen.

III Wij hebben deze controle verricht om na te gaan of maatregelen op EU-niveau hebben bijgedragen tot de doeltreffende, efficiënte en consistente toepassing van de regelgeving inzake de elektriciteitsmarkt, en daarmee tot de goede werking van de interne markt voor elektriciteit. Het Agentschap van de EU voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) speelt een centrale rol bij het waarborgen van de goede werking van de elektriciteitsmarkt in de EU door de nationale regulerende instanties (NRI’s) op EU-niveau te coördineren. Het rechtskader biedt het Agentschap geen handhavingsinstrumenten, en als het niet naar behoren door de Commissie wordt ondersteund bij zijn convergentie-inspanningen kan het zijn beoogde doelstellingen mogelijk niet bereiken.

IV In deze controle hebben wij beoordeeld of de regelgevingsaanpak van de Commissie (gebruik van richtsnoeren) en het toezicht door ACER vanaf 2015 hebben bijgedragen tot een betere integratie en werking van de interne elektriciteitsmarkt van de EU. De controle was gericht op het gebruik door de Commissie van netcodes en richtsnoeren om de integratie van de elektriciteitsmarkt te waarborgen en op het toezicht van de Commissie en ACER op de uitvoering van netcodes en richtsnoeren voor elektriciteitsmarkten. De controle was ook gericht op het toezicht van ACER op marktmisbruik en transparantie.

V In het algemeen stelden wij vast dat de totstandbrenging van de interne markt voor elektriciteit werd belemmerd door de keuze van de Commissie op het gebied van regelgevingsinstrumenten. Deze hebben geleid tot de complexe juridische structuur van regels voor grensoverschrijdende handel en tot vertragingen in de uitvoering. Zwakke punten in het EU-governancekader vormden ook een belemmering voor de totstandbrenging van de interne markt voor elektriciteit. De toezichtsaanpak van de Commissie en ACER heeft daarnaast onvoldoende geleid tot het verbeteren van de werking van de elektriciteitsmarkt in de EU. Bovendien was het markttoezicht om misbruik en manipulatie van de markt op te sporen en te ontmoedigen ontoereikend.

VI Ondanks een aantal belangrijke resultaten die de afgelopen tien jaar zijn geboekt, is de integratie van de elektriciteitsmarkten slechts traag gevorderd. De oorspronkelijke termijn van 2014 werd in 2009 vastgesteld, maar wij constateerden dat eind 2021, dat wil zeggen zeven jaar later, geen van de richtsnoeren volledig was uitgevoerd, dat de mate van uitvoering ervan van markt tot markt en van land tot land verschilde en dat diverse vertragingen zich hadden opgestapeld. Van de richtsnoeren werd ook verwacht dat zij de beschikbare grensoverschrijdende transmissiecapaciteit zouden vergroten en zo de doeltreffendheid van marktkoppeling zouden bevorderen. Ondanks de toenemende inspanningen van ACER om de systeembeheerders te coördineren, is er geen wezenlijke vooruitgang geboekt.

VII De doelstelling om de interne markt voor elektriciteit te voltooien, werd gehinderd door ontoereikende effectbeoordelingen, de keuze van de regelgevingsinstrumenten en zwakke punten in het governancekader van de EU. De netcodes en richtsnoeren van de Commissie waren weliswaar noodzakelijk om de regels operationeel te maken, maar hebben deze regels onvoldoende verduidelijkt. Ze hebben geleid tot een complexe en vertraagde harmonisatie van de regels voor grensoverschrijdende handel. ACER speelde derhalve een cruciale en unieke rol bij het streven naar bindende overeenkomsten tussen NRI’s en netwerk- en marktbeheerders over technische details (voorwaarden en methodologieën, nodig voor de uitvoering van richtsnoeren). ACER nam over het algemeen tijdig besluiten om meningsverschillen over de inhoud van deze technische details op te lossen.

VIII De Commissie is grotendeels afhankelijk van ACER voor het toezicht op de consequente uitvoering van de netcodes en richtsnoeren. Het toezicht van ACER op de consequente uitvoering van de netcodes en richtsnoeren in de lidstaten en zijn rapportage hierover waren echter ontoereikend. Dit was met name te wijten aan een gebrek aan informatie en gegevens, een gebrek aan follow-up, het ontbreken van een toezichtstrategie, beperkte middelen en een slechte coördinatie met de Commissie op het gebied van toezicht. De regelgevingsaanpak van de Commissie heeft de administratieve lasten, de behoefte aan middelen en de kosten van ACER, de nationale regulerende instanties en de systeem- en marktbeheerders aanzienlijk en onnodig verhoogd.

IX Het markttoezicht, bedoeld om marktmisbruik en -manipulatie op te sporen en te ontmoedigen, was ook ontoereikend. Het toezicht van ACER werd eind 2017 volledig operationeel, maar de gegevensverzameling was niet alomvattend en de beoordeling van de verzamelde gegevens had betrekking op een beperkt aantal soorten misbruik. Bovendien trok ACER onvoldoende middelen uit voor de analyse van de verzamelde gegevens, hetgeen de beoordeling ervan ook heeft bemoeilijkt. Voorts was ACER niet in staat om onderzoeken naar het toenemende aantal potentiële gevallen van grensoverschrijdend marktmisbruik te ondersteunen. Ten slotte beschikte ACER over beperkte instrumenten om ervoor te zorgen dat regels inzake markttoezicht op nationaal niveau correct werden toegepast. Om bovenstaande redenen heeft het toezicht van ACER uiteindelijk niet tot veel sancties geleid.

X ACER beschikte ook niet over een passende governancestructuur en de nodige bevoegdheden om de acties van de nationale autoriteiten voor de voltooiing van ambitieuze integratieprojecten doeltreffend te coördineren. Bovendien wordt het belangrijkste instrument van ACER voor transparantie en verantwoordingsplicht — zijn website — ondoeltreffend beheerd.

XI Wij bevelen de Commissie aan:

• het regelgevingskader te stroomlijnen;
• het toezichtskader voor netwerkrichtsnoeren te versterken;
• de governance van ACER te verbeteren;
• te beoordelen of er een kader voor de consequente toepassing van sancties nodig is.

XII Wij bevelen ACER aan:

• de middelen die werden toegekend voor het toezicht op de richtsnoeren opnieuw te bekijken;
• zijn toezicht op de integriteit van de groothandelsmarkt voor elektriciteit te versterken;
• de transparantie en verantwoording van zijn werkzaamheden te verbeteren.

XIII De komende EU-maatregelen voor de hervorming van de elektriciteitsmarkten bieden de Commissie, het Europees Parlement en de Raad de gelegenheid om de in deze controle vastgestelde tekortkomingen aan te pakken.

Inleiding

Omschrijving van het controlegebied

Beleidsachtergrond

01 In februari 2015 publiceerde de Europese Commissie het pakket energie-unie met onder meer “Een kaderstrategie voor een schokbestendige energie-unie met een toekomstgericht beleid inzake klimaatverandering” en een “Stappenplan voor de Energie-Unie”. De doelstelling van een schokbestendige energie-unie, met klimaatbeleid als kernelement, is om voor de consumenten in de EU, met name huishoudens en ondernemingen, een veilige, duurzame, concurrerende en betaalbare energievoorziening te waarborgen.

02 In het kader van dimensie 2 is het waarborgen van de werking van een volledig geïntegreerde interne markt voor elektriciteit erop gericht een vrije stroom van energie door de EU mogelijk te maken door te zorgen voor een adequate infrastructuur, zonder technische of regelgevingsbelemmeringen. Grensoverschrijdende handel in elektriciteit moet het mogelijk maken de goedkoopst geproduceerde stroom te leveren aan bedrijven en burgers, ongeacht waar die stroom zich in de EU bevindt. Vandaag heeft de EU weliswaar energieregels die op Europees niveau worden vastgesteld, maar in de praktijk zijn er 27 nationale regelgevingskaders. Volgens de EU-energiestrategie van 2015¹ is een geïntegreerde energiemarkt nodig om meer concurrentie te creëren en grotere marktefficiëntie te verwezenlijken.

03 Er liggen uitdagingen in het verschiet. Om de klimaatdoelstellingen van de EU te verwezenlijken, zal een groter deel van de energiebehoefte van de EU door hernieuwbare energiebronnen moeten worden gedekt. De verspreide elektriciteitsproductie van deze hernieuwbare bronnen (via verschillende energiegemeenschappen en kleine producenten), het fluctuerende karakter ervan en het huidige gebrek aan economisch levensvatbare opslagoplossingen creëren nieuwe uitdagingen voor het beheer van elektriciteitsnetten en het in evenwicht brengen van vraag en aanbod.

04 De verwezenlijking van de interne markt voor elektriciteit zou verschillende voordelen moeten opleveren.

• Deze markt moet de beste algemene elektriciteitsprijzen opleveren voor de Europese consumenten, aangezien de goedkoopste bronnen van de EU kunnen worden gebruikt om in de elektriciteitsbehoeften te voorzien.
• De interne markt voor elektriciteit moet de zekerheid van de energievoorziening in de EU vergroten, aangezien de lidstaten, mochten er zich onvoorziene verstoringen voordoen, middelen zullen kunnen delen.
• Ook moet deze markt op kosteneffectieve wijze bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de groene transitie van de EU, door de flexibiliteit van de elektriciteitsvoorziening te verbeteren en ervoor te zorgen dat marktspelers hun posities kunnen aanpassen aan de geactualiseerde prognoses voor de elektriciteitsproductie.

05 Ondanks inspanningen in de hele EU om de nationale markten te integreren, blijven de kleinhandelsprijzen van elektriciteit van land tot land sterk verschillen. De kleinhandelsprijzen worden nog steeds sterk beïnvloed door de lidstaten, via nationale belastingen en gereguleerde netwerktarieven², in plaats van door concurrentie. Zie figuur 2.

06 Bovendien bereikten de elektriciteitsprijzen op de groothandelsmarkten in heel Europa in de tweede helft van 2021 en in de eerste helft van 2022 ongekende pieken (ten tijde van de afronding van deze controle). Deze pieken werden veroorzaakt door de hoge prijzen voor fossiele brandstoffen en werden nog verergerd door de oorlog in Oekraïne en door diverse secundaire factoren, zoals CO₂-emissierechten (zie figuur 3). Met name lidstaten die slecht met het elektriciteitsnet van de EU waren verbonden en lidstaten die voor hun elektriciteitsproductie sterk afhankelijk waren van gas, werden hieraan blootgesteld.

Groothandelsmarkten voor elektriciteit

07 Op groothandelsmarkten verkopen elektriciteitsproducenten elektriciteit aan grote industriële verbruikers en elektriciteitsleveranciers. De leveranciers verkopen de elektriciteit vervolgens aan de eindverbruikers op de detailhandelsmarkten. Al naargelang de fysieke leveringsdag van de handel, zijn de groothandelsmarkten voor elektriciteit georganiseerd rond vier segmenten (tijdsbestek): termijn-, day-ahead-, intraday- en balanceringsmarkten, zoals omschreven in bijlage I.

08 In sommige lidstaten wordt elektriciteit meestal verhandeld op georganiseerde elektriciteitsbeurzen. Op deze beurzen wordt de meeste elektriciteit verhandeld met behulp van standaardproducten in het day-aheadtijdsbestek. Op EU-niveau wordt de meeste stroom echter buiten de georganiseerde elektriciteitsbeurzen om verhandeld, in het kader van de zogenaamde “onderhandse” handel (over the counter, OTC).

Het regelgevingskader van de EU

09 De verantwoordelijkheid voor het energiebeleid van de EU wordt gedeeld door de EU en haar lidstaten³. Er bestaan verschillende EU-beleidsinstrumenten om de elektriciteitsmarkten van de EU te integreren. Deze omvatten elementen van het mededingingsbeleid, instrumenten om specifieke spelers en markten te reguleren en maatregelen om EU-financiering te verstrekken voor investeringen in het netwerk. De overkoepelende wetgeving bestaat uit de elektriciteitsrichtlijn en de elektriciteitsverordening, die samen een reeks gemeenschappelijke beginselen en regels voor de integratie van nationale elektriciteitsmarkten bevatten, zoals de harmonisatie van aspecten van groothandelsmarkten die grensoverschrijdende gevolgen hebben.

10 Bovendien heeft de EU-wetgever de Commissie het recht gegeven de in de wetgeving vastgestelde regels uit te voeren aan de hand van de goedkeuring van uitvoeringsverordeningen van de Commissie (netcodes en/of richtsnoeren). In de richtsnoeren werd voorts bepaald dat er bindende overeenkomsten — voorwaarden en methodologieën genaamd (terms, conditions and methodologies, TCM’s) — moeten worden aangenomen door de nationale regulerende instanties (NRI’s) of moeten worden goedgekeurd door het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER).

11 Voordat de integratie van de interne energiemarkt in 1996 van start ging, werden nationale energiemarkten voornamelijk gedomineerd door monopolies. In de eerste fase van de integratie werden deze monopolies geleidelijk opengesteld voor meer concurrentie. Hierop lag de klemtoon in het eerste (1996) en tweede (2003) energiepakket, die het governancekader voor de energiemarkten van de EU ingrijpend hebben gewijzigd. Met deze pakketten werd onder meer beoogd om tegen 1 juli 2007 de consument de vrijheid te geven elektriciteit af te nemen van een leverancier naar keuze.

12 In 2009 trad een derde energiepakket in werking. Het bevatte verdere maatregelen ter bevordering van de integratie van de interne energiemarkt van de EU, alsook de oprichting van ACER en het Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders voor elektriciteit (ENTSB-E). ACER werd ook belast met de coördinatie van het optreden van de NRI’s en het opvullen van de leemte in de regelgeving op EU-niveau waar nodig⁴.

13 De verordening betreffende de integriteit en transparantie van de groothandelsmarkt voor energie (Remit)⁵ van 2011 vult het derde energiepakket aan. In deze verordening worden vraagstukken aangepakt in verband met marktintegriteit, voorkennis en marktmisbruik en wordt een rechtsgrondslag geïntroduceerd voor het toezicht op groothandelsmarkten voor energie om marktmanipulatie op te sporen en te ontmoedigen. Op basis van Remit krijgt ACER binnen deze taak een belangrijke rol toebedeeld.

14 Het vierde energiepakket (2019), getiteld “Schone energie voor alle Europeanen”, bouwt verder op het bestaande beleidskader voor energie. Het omvat nieuwe regels om de concurrentie op de detailhandelsmarkten voor elektriciteit te bevorderen, hernieuwbare energiebronnen beter in de markt te integreren, de toereikendheid van de elektriciteitsbronnen op EU-niveau te coördineren en de vraag te beheren door middel van aggregatie en energieopslag. Ook worden enkele van de in het derde energiepakket vastgestelde zwakke punten aangepakt, zoals lacunes in de bevoegdheden van ACER.

Het energiebeleid van de EU: wie doet wat

15 Binnen de Europese Commissie is het directoraat-generaal Energie (DG ENER) verantwoordelijk voor de ontwikkeling en uitvoering van het Europese energiebeleid binnen het toepassingsgebied van artikel 194 VWEU. Dat omvat onder meer het waarborgen van de werking van de energiemarkt, het waarborgen van de energievoorzieningszekerheid binnen de EU en het bevorderen van de interconnectie van de energienetten. De rol van de Commissie bestaat erin:

1. waar nodig beleidsdocumenten/-strategieën en wetgevingsmaatregelen voor te stellen;
2. toe te zien op de naleving van de EU-wetgeving, door te controleren of de energiepakketten correct in nationaal recht zijn omgezet en door de lidstaten daadwerkelijk worden toegepast;
3. netcodes en richtsnoeren vast te stellen.

16 ACER is een EU-agentschap dat de voltooiing van de interne elektriciteits- en gasmarkten bevordert en de werkzaamheden van de NRI’s met betrekking tot kwesties van grensoverschrijdend belang coördineert⁶. De taken van ACER omvatten: 1) het adviseren van de Commissie, het ENTSB-E en de NRI’s over de opzet van de energiemarkt en de voorzieningszekerheid, 2) het opsporen en voorkomen van misbruik bij de groothandel in energieproducten, en 3) het monitoren van de wijze waarop bijvoorbeeld netcodes/richtsnoeren worden uitgevoerd op de elektriciteits- en gasmarkten. ACER heeft ook uitvoeringsbevoegdheden om op specifieke gebieden besluiten te nemen. Deze besluiten zijn rechtstreeks bindend voor de NRI’s of marktdeelnemers tot wie zij gericht zijn. Het besluitvormingsorgaan van ACER, de raad van regulators, bestaat uit vertegenwoordigers van de NRI’s van elke lidstaat.

17 NRI’s worden opgericht door de nationale wetgever en moeten volledig onafhankelijk zijn van de nationale regeringen. De NRI’s zijn onder meer verantwoordelijk voor het waarborgen van de naleving van de EU-netcodes en -richtsnoeren in eigen land. NRI’s hebben handhavingsbevoegdheden binnen hun rechtsgebied en kunnen onderzoeken uitvoeren en sancties opleggen. Zij hebben ook een algemene verplichting om de interne markt voor elektriciteit binnen de EU te bevorderen.

18 Transmissiesysteembeheerders (TSB’s), die op nationaal niveau gereguleerde entiteiten zijn, beheren de veiligheid en stabiliteit (balanceringsmarkten) van hoogspanningssystemen en interconnectoren op nationaal of zoneniveau, en halen hun inkomsten uit netwerktarieven en congestie-inkomsten. Zij werken met elkaar samen in het kader van het ENTSB-E⁷, dat moet handelen met het oog op de totstandbrenging van een goed functionerende en geïntegreerde interne markt voor elektriciteit. Het ENTSB-E moet netcodes en richtsnoeren, platforms en instrumenten ontwikkelen en toezien op de uitvoering ervan om de coördinatie van de systeembeheerders van de EU zowel in normale omstandigheden als in noodsituaties te waarborgen.

19 Benoemde elektriciteitsmarktbeheerders (nominated electricity market operators, NEMO’s) zijn nationale entiteiten die door de NRI’s zijn aangewezen om ervoor te zorgen dat de elektriciteitsbeurzen in de EU onderling verbonden zijn en naar behoren functioneren voor het day-ahead- en intradaytijdsbestek.

20 Distributiesysteembeheerders (DSB’s) zijn nationale entiteiten die verantwoordelijk zijn voor het beheer van elektriciteit en de distributie ervan aan eindgebruikers. De rol van de DSB’s wordt uitgebreid tot de optimalisering van de lokale elektriciteitsproductie en het lokale elektriciteitsverbruik.

21 Marktdeelnemers spelen verschillende economische rollen en beschikken in verschillende mate over marktmacht. Zij concurreren op groot- of detailhandelsmarkten voor elektriciteit. Marktdeelnemers omvatten elektriciteitsproducenten, grote eindverbruikers, elektriciteitsleveranciers, leveranciers van ondersteunende diensten aan TSB’s/DSB’s en makelaars. Kleine eindverbruikers, zijnde huishoudens en andere consumenten met een energieverbruik van minder dan 600 MWh/jaar, kopen elektriciteit van elektriciteitsleveranciers (nutsbedrijven) op de detailhandelsmarkten.

Recentste ontwikkelingen

22 In oktober 2021 heeft de Commissie⁸ een reeks maatregelen voorgesteld als reactie op de recente uitzonderlijk hoge gas- en elektriciteitsprijzen in de EU. Om kwetsbare consumenten te beschermen tegen energiearmoede, heeft zij maatregelen voorgesteld zoals prijsplafonds en overdrachtsmechanismen. Om de gevolgen van de hoge energiekosten voor de industrie te beperken, heeft zij maatregelen voorgesteld zoals wijzigingen van de staatssteunregels. In maart 2022, toen de situatie ten gevolge van de oorlog in Oekraïne verder verslechterde, heeft de Commissie een actieplan⁹ voorgesteld, dat verscheidene maatregelen omvatte om de afhankelijkheid van de EU van Russisch gas op middellange termijn te verminderen. Dit plan werd verder toegelicht in het in mei 2022 voorgestelde REPowerEU-plan van de Commissie¹⁰. De ERK heeft onlangs een advies¹¹ gepubliceerd over de voorgestelde wijzigingen om REPowerEU op te nemen in de RRF-verordening.

Reikwijdte en aanpak van de controle

23 In ons Speciaal verslag nr. 16/2015 concludeerden wij dat de doelstelling van de EU om de interne energiemarkt tegen 2014 te voltooien, niet was gehaald. Er moest nog een hele weg worden afgelegd voordat het derde energiepakket als volledig uitgevoerd zou kunnen worden beschouwd¹². Dit is een van de belangrijkste redenen waarom we bij deze controle hebben beoordeeld of de regelgevingsaanpak van de Commissie en het toezicht door ACER vanaf 2015 hadden bijgedragen tot een betere werking van de interne elektriciteitsmarkt van de EU. Bovendien had de ERK nooit Remit of netcodes en richtsnoeren gecontroleerd.

24 Een andere reden voor deze controle is het feit dat ACER een centrale rol speelt bij het waarborgen van een soepele werking van de EU-elektriciteitsmarkt aan de hand van de coördinatie van de NRI’s op EU-niveau. Het rechtskader biedt het Agentschap geen handhavingsinstrumenten, en als het niet naar behoren door de Commissie wordt ondersteund bij zijn convergentie-inspanningen kan het zijn beoogde doelstellingen mogelijk niet bereiken.

25 Met ons verslag wordt beoogd belanghebbenden te informeren en aanbevelingen te doen om beleidsontwikkeling en de verdere integratie van de elektriciteitsmarkt te ondersteunen.

26 De belangrijkste controlevraag was of de regelgevingsaanpak van de Commissie en het toezicht van ACER hebben bijgedragen tot de integratie van de interne markt voor elektriciteit. De belangrijkste gecontroleerden waren ACER en de Commissie.

27 De controle was gericht op:

• de geboekte vooruitgang op het gebied van de integratie van de interne markt voor elektriciteit;
• het gebruik door de Commissie van netcodes en richtsnoeren om de integratie van de elektriciteitsmarkt te waarborgen;
• het toezicht van de Commissie en ACER op de uitvoering van de netwerkrichtsnoeren voor de elektriciteitsmarkten;
• het toezicht van ACER op marktmisbruik en transparantie (Remit);
• de bestuursstructuur en bevoegdheden van ACER.

28 Wij hebben gekeken naar de maatregelen van de EU om de elektriciteitsmarkten te integreren, die voornamelijk betrekking hadden op de groothandelsmarkten voor elektriciteit (aangezien noch de Commissie noch ACER belangrijke bevoegdheden heeft op de detailhandelsmarkten en grensoverschrijdende stromen voornamelijk op de groothandelsmarkten worden verhandeld). Wij hebben met name gekeken naar de werkzaamheden van ACER met betrekking tot het toezicht op de uitvoering van de drie belangrijkste richtsnoeren voor de elektriciteitsmarkt: het richtsnoer voor capaciteitstoewijzing en congestiebeheer (capacity allocation and congestion management, CACM)¹³, het richtsnoer voor capaciteitstoewijzing op de langere termijn (forward capacity allocation, FCA)¹⁴ en het richtsnoer voor elektriciteitsbalancering (electricity balancing, EB)¹⁵, alsook naar de uitvoering van de Remit-verordening.

29 De controlecriteria werden afgeleid van de toepasselijke wetgeving, planningsdocumenten van ACER, internationale beste praktijken, waaronder die van internationale organisaties zoals de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en het Internationaal Agentschap voor hernieuwbare energie (Irena), en van beschikbare evaluaties en studies. Meer informatie over de gebruikte criteria wordt vermeld aan het begin van elk hoofdstuk.

30 De controle-informatie werd verzameld op basis van:

• evaluaties en analysen van alle relevante Commissiedocumenten en de operationele rapportage van ACER, interne richtsnoeren, documentatie met betrekking tot de verantwoordingsplicht van het management en andere relevante documenten;
• evaluaties van verslagen van internationale organisaties (Internationaal Energieagentschap, Internationaal Agentschap voor hernieuwbare energie, OESO), academisch onderzoek en beschikbare studies om voorbeelden van goede praktijken op te sporen;
• vragenlijsten, interviews en vergaderingen met personeel en een externe deskundige met relevante expertise in de elektriciteitssector, geselecteerd via een aanbestedingsprocedure.

31 Onze controle had betrekking op de periode van medio 2015 tot eind 2021. Derhalve vielen alle maatregelen die daarna werden genomen om de gevolgen van de energiecrisis te beperken, buiten de reikwijdte van de controle.

32 Onze controle was geconcentreerd op het derde energiepakket. De doelstellingen inzake hernieuwbare energie, energie-efficiëntie, detailhandelsmarkten en energiedistributiesystemen voor eindgebruikers, alsook de krachtens de TEN-E-verordening aan ACER opgelegde activiteiten werden niet behandeld.

Opmerkingen

Trage vooruitgang bij de integratie van de elektriciteitsmarkten in vergelijking met de ambitieuze oorspronkelijke plannen

33 De integratie van de elektriciteitsmarkten heeft tot doel alle consumenten in de EU keuzemogelijkheden te bieden, nieuwe kansen voor het bedrijfsleven te scheppen en belemmeringen voor grensoverschrijdende handel weg te nemen, teneinde efficiëntieverbeteringen, concurrerende prijzen en een betere dienstverlening te bewerkstelligen en zo de voorzieningszekerheid en de duurzaamheid in de hand te werken. Het was de bedoeling dat de interne markt voor elektriciteit in 2014 zou zijn voltooid¹⁶. De rechtsinstrumenten die de EU heeft gebruikt om belemmeringen voor de grensoverschrijdende handel weg te nemen, zijn de elektriciteitsverordening en -richtlijn en de afgeleide wetgeving (zie de paragrafen 09-14).

34 Voor dit deel hebben wij de volgende wetgevingsdoelstellingen gebruikt als controlecriteria (zie hierboven gespecificeerd):

• de bevordering van de marktintegratie door marktkoppeling in de hele EU (d.w.z. koppeling van elektriciteitsbeurzen in de lidstaten);
• het te allen tijde waarborgen van beschikbare interconnectiecapaciteit voor handel.

Beide zouden de prijsconvergentie op de groothandelsmarkten voor elektriciteit in de EU moeten vergemakkelijken.

35 De EU-wetgevers hebben de Commissie opgedragen netcodes vast te stellen om de technische voorschriften voor het beheer van de koppeling van georganiseerde kortetermijnmarkten (day-ahead-, intraday- en balanceringsmarkten) te harmoniseren. Marktkoppeling wordt geacht de integratie van de kortetermijnmarkten voor elektriciteit te versnellen. Zo kunnen marktprijzen en verhandelde elektriciteitsvolumes worden berekend op basis van de elektriciteitsvoorziening en de grensoverschrijdende transmissiecapaciteit in de hele EU. Bovendien moest een systeem voor de toewijzing van toekomstige grensoverschrijdende transmissiecapaciteit worden opgezet teneinde de termijnmarkten voor elektriciteit te stimuleren. TSB’s en NEMO’s waren verantwoordelijk voor de uitvoering van dit systeem via verschillende technische projecten die onder toezicht stonden van de NRI’s en die werden gecoördineerd door ACER.

36 De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de TSB’s de transmissiecapaciteit beschikbaar stellen en investeren in interconnectoren overeenkomstig de doelstellingen van de integratie van de elektriciteitsmarkten van de EU.

De versnelling van de marktintegratie door volledige marktkoppeling is nog geen feit

37 In de afgelopen twee decennia is belangrijke maar langzame vooruitgang geboekt via de verschillende initiatieven voor de koppeling van Europese elektriciteitsbeurzen (zie bijlage II). De doelstelling van de Europese Raad om de integratie van de energiemarkten tegen 2014 te voltooien was eind 2021 niet verwezenlijkt. In 2015 herhaalde de Commissie dat de voltooiing van de interne energiemarkt een belangrijke doelstelling was en nam zij deze doelstelling op in het strategisch plan 2016‑2020 van DG ENER. Marktkoppeling werd echter pas als doelstelling opgenomen in het strategisch plan van DG ENER voor de periode 2020‑2024, d.w.z. met een vertraging van vijf jaar. De Commissie had de drie relevante netwerkrichtsnoeren reeds tussen 2015 en 2017 vastgesteld (zie bijlage III), maar eind 2021 was volgens informatie van ACER geen van de richtsnoeren volledig uitgevoerd in de EU.

38 De vooruitgang was ongelijk verdeeld over de markten, zoals blijkt uit verschillen in de mate waarin interconnectoren doelmatig werden gebruikt in de drie marktsegmenten die moesten worden gekoppeld (zie figuur 4). Bovendien heeft de koppeling van kortetermijnmarkten tot dusver sociale voordelen van minstens 1 miljard EUR¹⁷ per jaar met zich meegebracht, in vergelijking met de totale winst die de integratie van de elektriciteitsmarkten gedurende decennia heeft opgeleverd en waarvan de waarde door ACER werd geraamd op ongeveer 34 miljard EUR per jaar (voor 2021). Deze raming was echter gebaseerd op een scenario zonder grensoverschrijdende handel¹⁸. Er is nog veel ruimte voor de verdere integratie van elektriciteitsmarkten van de regio’s binnen Europa.

39 De uitvoering was ook niet in alle landen gelijk. Op de day-aheadmarkten werden de meeste economische voordelen (ongeveer 1 miljard EUR per jaar) behaald dankzij de vrijwillige koppeling van 19 westelijke elektriciteitsbeurzen die Noordwest-Europa bestrijken (ongeveer driekwart van het op elektriciteitsbeurzen verhandelde elektriciteitsvolume van de EU) vóór 2015. Als gevolg van het CACM-richtsnoer bestond de vooruitgang in de andere zeven landen uit een reeks bilaterale koppelingen, gespreid over de periode 2015‑2022. In 2022 waren alle elektriciteitsbeurzen voor dit tijdsbestek gekoppeld. Het CACM-richtsnoer heeft bijgedragen tot meer koppelingen op de intradaymarkten. Ondanks de inspanningen van ACER waren eind 2021 de koppelingen echter nog niet voltooid, hoewel de Commissie had voorzien dat ze in 2018 klaar zouden zijn. DG ENER heeft in zijn strategisch plan voor de periode 2020‑2024 het jaar 2024 als nieuwe deadline vastgesteld, zonder een verklaring te geven voor de vertragingen.

40 De integratie van de balanceringsmarkten is zwakker dan die van de andere kortetermijnmarkten. Eind 2021 waren ongeveer tien TCM’s die volgens de netwerkrichtsnoeren vereist waren voor de interconnectie van balanceringsmarkten nog niet goedgekeurd. Bovendien waren eind 2021 slechts twee van de vier gerichte grensoverschrijdende handelsplatforms die worden voorgeschreven door de netcodes operationeel. Deze markten zijn belangrijk voor zowel de verbetering van de voorzieningszekerheid, waardoor black-outs in de EU worden voorkomen, als de integratie van variabele hernieuwbare energiebronnen in de markten (zie bijlage I).

41 Termijnmarkten zijn belangrijk omdat zij zowel producenten als consumenten de mogelijkheid bieden het risico van extreme prijsschommelingen af te dekken en producenten mogelijk stabielere investeringsvooruitzichten bieden. De Commissie heeft netwerkrichtsnoeren vastgesteld die niet bedoeld waren om deze markten onderling te verbinden, maar alleen om het efficiënte gebruik van de grensoverschrijdende interconnectiecapaciteit voor toekomstige handel te bevorderen, via een EU-breed platform voor de veiling van transmissierechten. De vooruitgang was gedeeltelijk en ongelijk in de EU: de transmissiesysteembeheerders hebben dergelijke rechten niet aan alle grenzen binnen de EU verleend¹⁹. In 2022 meldde ACER ook dat vanwege de geringe liquiditeit van de termijnmarkten de mogelijkheden om zich in te dekken tegen de huidige prijsvolatiliteit beperkt waren²⁰. ACER erkende bovendien de zwakke punten in het ontwerp van deze markt²¹.

42 Ondanks de vooruitgang bij de initiatieven tot koppeling van de day-aheadmarkten is er geen volledige grensoverschrijdende prijsconvergentie bereikt (zie figuur 5). Bovendien zijn de verschillen in elektriciteitsprijzen tussen landen sinds de tweede helft van 2021 sterk toegenomen als gevolg van de mondiale crisis van de energieprijzen en de oorlog in Oekraïne. Een van de belangrijkste redenen hiervoor is de beperkte grensoverschrijdende transmissiecapaciteit. De stagnerende grensoverschrijdende handel in elektriciteit in de periode na 2015 weerspiegelt ook het gebrek aan prijsconvergentie en het feit dat de meeste koppelingen van day-aheadmarkten tot stand waren gekomen vóór de goedkeuring van het CACM-richtsnoer in 2015 (zie paragraaf 39 en bijlage II).

Ondanks de uitvoering van netwerkrichtsnoeren en de inspanningen van ACER is de beschikbare interconnectorcapaciteit niet toegenomen

43 De TSB’s zijn wettelijk verplicht de maximale capaciteit van de interconnectoren ter beschikking te stellen van de markt²², aangezien dit een voorwaarde is voor de verdere integratie van de elektriciteitsmarkten van de EU en voor prijsconvergentie. Zelfs indien de markten gekoppeld zijn, is het mogelijk dat er geen prijsconvergentie wordt bereikt indien de grensoverschrijdende handel wordt beperkt door congestie op het niveau van de elektriciteitsnetten. De beschikbare capaciteit kan worden vergroot en congestie kan worden verminderd door:

• een betere coördinatie van de berekening van de interconnectiecapaciteit door naburige TSB’s, hetgeen leidt tot minder congestie van het net;
• investeringen in interconnectoren, hetgeen leidt tot een grotere geïnstalleerde interconnectiecapaciteit.

44 Ondanks de uitvoering van de netwerkrichtsnoeren is er geen noemenswaardige vooruitgang geboekt met betrekking tot de beschikbare capaciteit: ACER toonde aan dat de doelstelling van de EU-wetgever om uiterlijk in 2025 ten minste 70 % van de geïnstalleerde interconnectiecapaciteit in elke lidstaat beschikbaar te stellen voor grensoverschrijdende handel in 2020 door meerdere regio’s slecht werd nageleefd (zie tabel 1). Een soortgelijke situatie werd gemeld in 2016²³.

Opmerking: Bij de herschikking van de elektriciteitsverordening is voor alle TSB’s de verplichting ingevoerd om ten minste 70 % van hun zoneoverschrijdende transmissiecapaciteit beschikbaar te stellen van de markt, waarbij deze verplichting uiterlijk eind 2025 moet zijn nagekomen. Genoemde regio’s: Core (Oostenrijk, België, Frankrijk, Nederland en Duitsland/Luxemburg, d.w.z. CWE, en Kroatië, Tsjechië, Hongarije, Polen, Roemenië, Slowakije en Slovenië, d.w.z. MOE), Italy North (Oostenrijk, Noord-Italië, Frankrijk en Slovenië), SEE (Bulgarije, Griekenland en Roemenië), SWE (Frankrijk, Portugal en Spanje).

Bron: ACER Market Monitoring Report 2020, blz. 49.

45 Dit is gedeeltelijk toe te schrijven aan de toename van variabele hernieuwbare energiebronnen. Die toename was geen strategische doelstelling van de integratie van de elektriciteitsmarkt en kan congestie toevoegen aan binnenlandse netten en interconnectoren, de kosten voor congestiebeheer verhogen en de voor grensoverschrijdende handel beschikbare transmissiecapaciteit verminderen. Uit gegevens van het transparantieplatform van het ENTSB-E blijkt dat tussen 2015 en 2017 de kosten van de TSB’s voor corrigerende maatregelen om congestie weg te werken met ongeveer 25 % zijn gestegen, van 999 miljoen EUR tot 1,27 miljard EUR. In Duitsland bijvoorbeeld was de compensatie die de TSB’s betaalden aan producenten van hernieuwbare energie wegens de inperking van hun productie (d.w.z. dat de producenten werden verplicht minder te produceren) goed voor bijna de helft van de totale kosten²⁴.

46 In 2002 stelde de Europese Raad voor elke lidstaat een tegen 2005 te verwezenlijken streefcijfer vast van 10 % interconnectie van elektriciteit in verhouding tot de opwekkingscapaciteit. De termijn werd verlengd tot 2020 en er werd een nieuw streefcijfer vastgesteld van 15 % tegen 2030²⁵. Ondanks maatregelen op EU-niveau blijkt uit de jaarlijkse activiteitenverslagen van de Commissie dat de lidstaten geen noemenswaardige vooruitgang hebben geboekt: elf lidstaten hadden in 2011 een nominale interconnectiecapaciteit die onder het streefniveau lag; tegen 2019 was deze situatie niet verbeterd.

De richting voor geharmoniseerde regels voor grensoverschrijdende handel ligt vast, maar het beleidskader bevat zwakke punten

47 Een eengemaakte elektriciteitsmarkt en volledige marktintegratie zijn alleen mogelijk met een geharmoniseerd kader van regels voor grensoverschrijdende handel²⁶. De medewetgevers van de EU hebben dit kader vastgesteld via verschillende rechtsinstrumenten (zie de paragrafen 09-14). De netcodes en richtsnoeren van de Commissie zijn EU-verordeningen die tot doel hebben geharmoniseerde marktregels, regels voor netbeheer en regels voor aansluitingen op het net vast te stellen. EU-verordeningen moeten in al hun onderdelen bindend zijn en in alle lidstaten rechtstreeks toepasselijk zijn²⁷. In dit deel zullen we de regelgevingsinstrumenten beoordelen die zijn gekozen om verdere integratie van de elektriciteitsmarkt mogelijk te maken.

48 Als controlecriteria hebben wij de vereisten uit relevante EU-rechtsgrondslagen (de verdragen, de elektriciteitsverordening en -richtlijn, acht netcodes en richtsnoeren) en de “toolbox voor betere regelgeving” van de Commissie gebruikt. Wij hebben ook de beste praktijken van de OESO inzake regelgevingseffectbeoordelingen gebruikt voor de beoordeling van de werkzaamheden van de Commissie met betrekking tot de evaluatie vooraf van beleidsopties voor de integratie van elektriciteitsmarkten door middel van netcodes en richtsnoeren. Overheidsinstanties moeten effectbeoordelingen integreren in de vroege stadia van het beleidsproces voor het opstellen van nieuwe regelgevingsvoorstellen. Dit kan de samenhang van het beleid helpen bevorderen door de afwegingen die inherent zijn aan regelgevingsvoorstellen transparant te maken²⁸.

49 In de periode 2015‑2017 heeft de Commissie vier netcodes en vier richtsnoeren vastgesteld. Drie van deze richtsnoeren hadden het grootste toepassingsgebied, aangezien zij betrekking hadden op elektriciteits- en transmissiemarkten in de hele EU in ieder tijdsbestek (zie bijlage III).

Afhankelijkheid van TCM’s heeft geleid tot een complexe en vertraagde harmonisatie van de regels voor grensoverschrijdende handel

50 Op grond van de elektriciteitsverordening moest de Commissie netcodes vaststellen om de regels voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit te harmoniseren. Om de netcodes vast te stellen, hebben het ENTSB-E, de Commissie en ACER in de periode 2009‑2017 complexe redactionele processen en raadplegingen met belanghebbenden doorlopen (zie figuur 6), maar desondanks werden niet alle technische details besproken. De Commissie besloot derhalve om richtsnoeren vast te stellen (in plaats van netcodes) waarin wordt vereist dat voor alle marktregels nadere technische details worden vastgesteld via TCM’s in plaats van netcodes, en om de daaruit voortvloeiende vaststelling van besluiten over diverse TCM’s te delegeren aan de NRI’s of ACER.

51 Als gevolg daarvan werd het regelgevingskader voor marktregels complexer en konden de richtsnoeren van de Commissie niet volledig en onmiddellijk worden toegepast, terwijl er geen termijn was waarbinnen de richtsnoeren volledig in werking zouden treden. Dit betekende dat een groot deel van de ontwikkeling van de regels door de richtsnoeren naar een later stadium werd verschoven, hetgeen enerzijds meer flexibiliteit mogelijk maakte, maar anderzijds de uitvoering van de richtsnoeren en de algemene integratie van de markten vertraagde of bemoeilijkte. Hoewel de TCM’s de richtsnoeren verduidelijkten, genoten zij niet dezelfde normen inzake voorbereidende werkzaamheden, aangezien er geen effectbeoordelingen vooraf waren uitgevoerd.

52 De goedkeuringsprocedures voor TCM’s waren ingewikkeld, langdurig en tijdrovend, en vormden een buitensporige administratieve last. We stelden vast dat ACER en de NRI’s in de periode 2016‑2021 161 TCM’s hebben goedgekeurd voor de vier richtsnoeren; de meeste daarvan werden goedgekeurd door NRI’s. Voor bepaalde TCM’s moesten wijzigingen worden aangenomen via dezelfde procedure als voor de oorspronkelijke goedkeuring (35 wijzigingen in totaal). Sommige van de wijzigingen vereisten ook de vaststelling van operationele normen op nationaal niveau door de NRI’s. Bovendien kan de komende herziening van het CACM-richtsnoer mogelijk een nieuwe golf van TCM-wijzigingen op gang brengen²⁹.

53 De goedkeuring van TCM’s ging van start in 2016 en eind 2021 stelden we vast dat er nog elf TCM’s in behandeling waren. Ondanks het regelmatige toezicht van ACER op de vertragingen en zijn systematische rapportage aan de Commissie hebben de TSB’s en de NRI’s de in de richtsnoeren voorgeschreven termijnen voor de vaststelling van vele TCM’s niet gehaald.

54 De lange duur van de goedkeuringsprocedure van de TCM’s was onder meer te wijten aan:

• meningsverschillen tussen NRI’s van verschillende lidstaten die hun nationale belangen nastreefden of tussen NRI’s en TSB’s, verergerd door het inefficiënte besluitvormingsproces dat werd vastgesteld in de richtsnoeren. De Commissie heeft op een aantal ondoelmatigheden gereageerd, maar de wetswijzigingen van de netwerkrichtsnoeren kwamen ofwel laat (in 2019 of in 2021), of waren nog niet in gang gezet;
• het domino-effect van de vertragingen. Doordat de TCM’s onderling afhankelijk zijn, hebben sommige vertragingen bij één TCM geleid tot een vertraagde goedkeuring van volgende TCM’s: zo heeft de vertraagde goedkeuring van de TCM voor capaciteitsberekeningsregio’s de goedkeuring van het voorstel voor de TCM inzake gecoördineerde capaciteitsberekening uitgesteld.

55 Wanneer de NRI’s geen overeenstemming hebben bereikt, moet ACER, op hun gezamenlijk verzoek of in het geval van EU-brede TCM’s (vanaf 2019), binnen zes maanden een besluit nemen over het ingediende TCM-voorstel³⁰. ACER heeft de besluiten over het algemeen op tijd genomen. Ondanks het feit dat ACER besluiten moest nemen over een toenemend aantal TCM’s, heeft ACER slechts twee besluiten met een vertraging van twee maanden gepubliceerd, van de vijftig besluiten die over de hele periode 2016‑2021 zijn genomen.

56 Een relatief groot aantal besluiten van ACER over TCM’s werd aangevochten door middel van beroep bij de kamer van beroep. Veel van de juridische problemen hielden verband met het gebrek aan duidelijkheid van de procedures, criteria en bevoegdheden in de richtsnoeren.

Lacunes in de door de Commissie uitgevoerde effectbeoordeling van de uitvoeringsverordeningen hebben het beleidskader ondermijnd

57 Zoals vereist door interne regels heeft de Commissie belanghebbenden geraadpleegd en effectbeoordelingen opgesteld voordat de netwerkrichtsnoeren werden goedgekeurd³¹. De Commissie heeft de effectbeoordelingen echter tegen het einde van de raadplegingsprocedure gepubliceerd, waardoor het nut ervan werd ondermijnd. Bovendien heeft de Effectbeoordelingsraad van de Commissie de kwaliteit van de effectbeoordeling van de CACM- en FCA-richtsnoeren niet gecontroleerd. Voorts kwamen in de documenten bepaalde belangrijke aspecten in verband met uitvoering en governance niet aan bod. Er werd bijvoorbeeld geen beoordeling uitgevoerd van de uitvoeringslasten en -kosten voor de betrokken actoren, en er was geen bespreking van de gevolgen van de keuze van de regelgevingsinstrumenten (bijv. TCM’s) voor de uitvoering van de richtsnoeren en het toezicht erop.

58 Wij hebben ook vastgesteld dat in de effectbeoordelingen bepaalde indicatoren voor het toezicht op de resultaten van de richtsnoeren werden genoemd, maar dat deze niet duidelijk waren omschreven en dat er geen streefdoelen voor waren vastgesteld (om de effecten achteraf van de wetgeving op de markten en op het maatschappelijk welzijn te meten). Dit heeft het toezicht op de regels mogelijk verzwakt, waardoor ACER onvoldoende advies voor dit soort toezicht heeft gegeven. ACER heeft dergelijke indicatoren geleidelijk ontwikkeld (zie paragraaf 80). De Commissie heeft bepaalde indicatoren genoemd die niet door ACER worden gevolgd (bijv. de ontwikkeling van de prijzen voor intraday- en balanceringsdiensten). De Commissie heeft bepaalde sleutelindicatoren voor het toezicht op prestaties niet vermeld, bijvoorbeeld indicatoren met betrekking tot de prestaties van door NEMO’s gebruikte algoritmen voor het koppelen van elektriciteitsbeurzen, die later zijn opgenomen in TCM’s.

59 Een ander belangrijk aspect dat in de effectbeoordeling van de CACM- en FCA-richtsnoeren niet volledig werd geanalyseerd, is de keuze van de prijsstellingsmethoden voor de energie die wordt verhandeld op gekoppelde elektriciteitsbeurzen en in gekoppelde biedzones. De voorgeschreven methoden werden niet geanalyseerd en besproken (bijv. de afwijzing van groepsorders³²), aangezien over de belangrijkste technische details in een later stadium door ACER via TCM’s werd beslist. De TCM’s worden echter niet ondersteund door effectbeoordelingen.

60 Uit de huidige energiecrisis blijkt het gebrek aan paraatheid wat betreft de regels voor prijsstellingsmethoden in crisissituaties waarin de methode tot overwinsten kan leiden (zie kader 1). Een van de crisismaatregelen die de Commissie heeft voorgesteld om dergelijke verstoringen te corrigeren, is het belasten van onverwachte winsten, maar de Commissie heeft de gevolgen daarvan voor de concurrentie op de interne energiemarkten van de EU niet bestudeerd³³.

61 Een onderdeel dat in de effectbeoordelingen van de Commissie niet is geanalyseerd en dat een betere werking van de elektriciteitsmarkten mogelijk zou maken, is de flexibiliteit van de vraag naar elektriciteit als reactie op de prijzen op de groothandelsmarkt. Dit kan worden bereikt met verschillende instrumenten zoals vraagbundeling, energieopslag, vraagbeperking tegen vergoeding en coördinatie tussen DSB’s en TSB’s. In een recente studie van de Commissie³⁴ wordt gewezen op de uitdagingen die bestaan op het gebied van de integratie van de groothandelsmarkt met betrekking tot de flexibiliteit van de vraag van kleine verbruikers. Voorbeelden van deze uitdagingen zijn een onduidelijk kader voor data-aggregatie en gegevensoverdracht tussen netwerk- en marktbeheerders. Voorzichtige ramingen van de sociale voordelen van de flexibiliteit van de vraag schommelen tussen 3 en 5 miljard EUR per jaar³⁵.

Het toezicht op en de rapportage over marktintegratie op EU-niveau zijn niet bevorderlijk voor de tijdige opsporing van problemen

62 Gezien de toegestane flexibiliteit en de complexiteit van de uitvoering van de netwerkrichtsnoeren (toegelicht in het vorige deel) is voortdurend en systematisch toezicht door ACER en de Commissie een essentiële controlemethode om een coherente en homogene uitvoering in alle lidstaten en de tijdige opsporing van uitvoeringsproblemen te waarborgen. Zowel de Commissie als ACER zijn wettelijk bevoegd voor het toezicht op de uitvoering van de netcodes en richtsnoeren en de economische effecten daarvan. Wij hebben de rechtsgrondslag en de OESO-normen gebruikt om het toezichts- en rapportagekader van de Commissie en ACER te beoordelen (zie kader 2).

63 Volgens het huidige rechtskader heeft ACER een mandaat om toezicht te houden op de uitvoering en de economische effecten van de netcodes en richtsnoeren van de EU, en om aan de Commissie verslag uit te brengen over vastgestelde problemen met de uitvoering. In dit deel analyseren wij het toezichts- en rapportagekader van ACER met betrekking tot: de uitvoering van het rechtskader door de NRI’s, TSB’s en NEMO’s, alsook de effecten van de uitvoering op de marktintegratie⁴¹.

64 Bovendien hebben we, als een van onze controlecriteria, de juridische vereiste gehanteerd volgens welke ACER ervoor moet zorgen dat het publiek en alle belanghebbenden zo nodig van objectieve, betrouwbare en gemakkelijk toegankelijke informatie worden voorzien, in het bijzonder met betrekking tot de resultaten van zijn werkzaamheden⁴².

65 Een van de belangrijkste instrumenten van ACER om de effecten van marktintegratie te beoordelen en de Commissie en de EU-wetgever te adviseren, is het jaarlijkse marktmonitoringverslag over het toezicht op de groot- en detailhandelsmarkten voor elektriciteit en aardgas, waarin eventuele belemmeringen voor de voltooiing van de interne markt in kaart moeten worden gebracht en corrigerende maatregelen moeten worden voorgesteld⁴³. Dit verslag dient dus ook als instrument om de effecten van de netcodes/richtsnoeren op de integratie van de elektriciteitsmarkt te monitoren (zie ook paragraaf 63). Op basis hiervan kan ACER advies uitbrengen over mogelijke maatregelen om deze belemmeringen weg te nemen.

66 De toezichtsactiviteiten kunnen ertoe leiden dat ACER aanbevelingen doet aan de NRI’s over de wijze waarop de regels moeten worden uitgevoerd of aan de Commissie over het wijzigen van de netcodes en de richtsnoeren of het nemen van handhavingsmaatregelen tegen lidstaten in het geval van een ontoereikende uitvoering van de regels. ACER heeft geen handhavingsbevoegdheden, maar speelt een algemene coördinerende rol voor de NRI’s bij de toepassing en handhaving van de EU-wetgeving.

67 Wij zijn ook nagegaan hoe de Commissie en ACER hun toezicht op de wetgeving coördineerden. De Commissie is wettelijk verplicht de uniforme en correcte uitvoering van de elektriciteitsverordening en de netcodes/richtsnoeren door de lidstaten te monitoren en deze te handhaven. De Commissie moet de toepassing van zowel de Verdragen als de maatregelen die de instellingen krachtens deze Verdragen vaststellen, waarborgen⁴⁴. De eerste prioriteit bij de totstandbrenging van de energie-unie is de volledige uitvoering en strikte handhaving van de bestaande energie- en aanverwante wetgeving⁴⁵. De rol van de Commissie omvat ook de ondersteuning van ACER en de follow-up van de aanbevelingen van ACER.

Significante zwakke punten in het kader voor toezicht en rapportage van ACER

68 In de EU-wetgeving wordt niet vastgesteld hoe ACER toezicht moet houden op de algemene uitvoering van netcodes/richtsnoeren en de effecten daarvan (bijv. frequentie, verwachte output), of hoe ACER verslag moet uitbrengen aan de Commissie. De Commissie heeft niet voorzien in een dergelijk rapportagekader (bijv. frequentie en inhoud van de verslagen). Bovendien heeft ACER geen specifieke strategie voor toezicht vastgesteld.

69 Sinds 2016 wordt in de jaarlijkse werkprogramma’s van ACER steeds vermeld dat toezicht een essentiële taak is. De werkprogramma’s zijn echter niet voldoende expliciet om duidelijk te maken hoe het toezicht en de rapportage worden gepland, ondanks de verplichting van ACER om alle verwachte outputs te presenteren⁴⁶. Dit dreigt de verantwoordingsplicht van ACER te ondermijnen en zou ook het inzicht van belanghebbenden in de gegevensbehoeften van ACER en de betrokkenheid van ACER bij het toezicht op de uitvoering kunnen belemmeren.

70 Wij hebben geconstateerd dat ACER verschillende bronnen heeft gebruikt om de voor de uitvoering van de toezichtsactiviteiten noodzakelijke informatie te verkrijgen, zoals:

• regelmatige uitwisselingen met deskundigen van NRI’s in de werkgroep elektriciteit van ACER en in aanverwante taskforces;
• overleg binnen de Europese comités van belanghebbenden⁴⁷, het forum van Florence⁴⁸, en de groep voor de uitvoering van en het toezicht op de netcodes⁴⁹;
• monitoringverslagen van het ENTSB-E⁵⁰ en andere informatie die op zijn website wordt gepubliceerd;
• het bijwonen van voortgangsvergaderingen van belanghebbenden voor de uitvoering van de verschillende projecten van de netcodes/richtsnoeren (met regionale of EU-dekking);
• vragenlijsten/enquêtes die naar de NRI’s worden gestuurd;
• een internetinstrument waarmee NRI’s de goedkeuring van TCM’s konden melden en bekendmaken (sinds 2019)⁵¹; dit instrument bestond niet voor de goedkeuring van voorstellen van TCM’s door NEMO’s of TSB’s.

71 Sommige van deze communicatiebronnen waren niet volledig doeltreffend en hebben het vermogen van ACER om tijdig volledige informatie te verkrijgen, belemmerd, waardoor het vermogen van ACER om problemen op te sporen, werd aangetast. Zo geschiedt de betrokkenheid of aanwezigheid van nationale deskundigen bij de werkgroep elektriciteit van ACER op vrijwillige basis en op basis van een overeenkomst met de NRI’s; kleinere NRI’s zijn doorgaans minder actief (zie bijlage VI). Het ACER-personeel was slechts sporadisch aanwezig bij voortgangsvergaderingen van belanghebbenden omdat er onvoldoende middelen beschikbaar waren⁵².

72 De op de website van ACER beschikbare informatie biedt geen regelmatige en gebruiksvriendelijke inventaris van de projecten en TCM’s die moeten worden goedgekeurd of uitgevoerd. Bovendien worden de uitvoeringsdoelstellingen en -termijnen niet vergeleken met de huidige resultaten.

73 De openbare verslagen van ACER over de uitvoering van de netcodes/richtsnoeren zijn niet gebaseerd op een expliciete risicobeoordeling en zijn niet systematisch, noch wat de opstelling ervan, noch wat het aantal verslagen betreft. Met betrekking tot de drie marktrichtsnoeren, die gevolgen hebben voor het grootste aantal belanghebbenden, werd in 2019 slechts één verslag over het toezicht op de uitvoering (Implementation Monitoring Report, IMR) gepubliceerd, dat geen betrekking had op het richtsnoer voor elektriciteitsbalancering. Dit verslag bevat echter noch een volledig overzicht van alle TCM’s, noch een beschrijving van de uitvoeringsfase van het project voor elke lidstaat. Het verslag is ook minder duidelijk wat de aanbevelingen betreft. Het is met name onduidelijk welke van de aanbevelingen aan de Commissie zijn gericht. ACER en de Commissie hebben in 2021 gedeeltelijk follow-up gegeven aan dit verslag.

74 Indien de besluiten van de NRI’s omtrent derogaties naar behoren werden gemotiveerd, waren uit hoofde van de richtsnoeren derogaties van de algemene eisen mogelijk. Met betrekking tot de uniforme toepassing van derogaties heeft ACER geen toezicht gehouden op of aanbevelingen gedaan aan de NRI’s, hetgeen ertoe kan leiden dat derogaties een manier worden om de wettelijke voorschriften te omzeilen.

75 Aangezien ACER geen handhavingsbevoegdheden heeft, had een systematische rapportage van ACER het publiek en de Commissie tijdig meer bewust kunnen maken van tekortkomingen bij de uitvoering van de netcodes/richtsnoeren, de groepsdruk van de NRI’s kunnen bevorderen en hen op gecoördineerde wijze kunnen sturen bij hun eigen toezicht en handhaving.

Het toezicht en de rapportage door ACER werden gehinderd door beperkte middelen

76 De afdeling elektriciteit van ACER is de belangrijkste afdeling voor het monitoren van de integratie van de energiemarkt (zie bijlage IV). De belangrijkste personeelsuitbreidingen voor de afdeling elektriciteit werden door de Commissie in 2019 en 2020 goedgekeurd om de nieuwe taken die in het vierde energiepakket werden vastgesteld, te kunnen uitvoeren. In de periode 2016‑2020 heeft ACER geen substantiële verzoeken om extra personeel voor de afdeling ingediend.

77 Een zeer aanzienlijk deel van het voor het toezicht op de uitvoering bestemde personeel werd herhaaldelijk ingezet om de TCM’s, wijzigingen en beroepen in verband met TCM’s goed te keuren. Dit was gedeeltelijk te wijten aan het onverwacht hoge aantal van dergelijke procedures.

78 Ook bij andere activiteiten van de afdeling elektriciteit was de reikwijdte beperkt door het gebrek aan middelen, bijvoorbeeld:

• beperkingen in de reikwijdte van de MMR’s (zie paragraaf 80);
• vertragingen en beperkingen in de reikwijdte van de rapportage van ACER over de benchmarking van EU-netwerktarieven.

79 Wij stellen vast dat ACER zijn jaarlijkse werkprogramma’s niet heeft aangepast aan de onverwachte veranderingen in de werkbelasting en de toewijzing van middelen (zoals het financieel reglement van ACER voorschrijft).

De verslagen van ACER over het markttoezicht zijn nuttig, maar worden ondermijnd door problemen met de gegevensverzameling en een gebrek aan follow-up

80 Wij hebben geconstateerd dat ACER de verslagen over het markttoezicht mettertijd relevanter heeft gemaakt door meer indicatoren in verband met marktintegratie op te nemen, de methodologieën toe te lichten, en door een uitgebreidere analyse te verstrekken van de belemmeringen voor de voltooiing van de interne markt. Wij hebben ook geconstateerd dat bepaalde gebieden nog moeten worden geanalyseerd (bijv. investeringen in interconnecties, volume van de grensoverschrijdende handel, prijsconvergentie voor ieder tijdsbestek). Bovendien werden zeven door ACER vastgestelde marktbelemmeringen niet gemonitord (bijv. steunregelingen voor hernieuwbare energiebronnen). ACER heeft aangekondigd dat het in 2022 geen volledig verslag zal opstellen, waardoor het risico bestaat dat niet wordt voldaan aan de wettelijke voorschriften.

81 ACER ondervond beperkingen bij het ontwikkelen van relevante indicatoren, aangezien het moeite had de nodige gegevens te verzamelen (bijv. voor het verslag over het markttoezicht (Market Monitoring Report, MMR) 2020⁵³). Bovendien bestaat er, noch bij de Commissie, noch bij ACER, geen coherente EU-strategie inzake energiegegevens die de aanzet zou kunnen geven tot een systematische en uitgebreide verzameling van gegevens over de energiemarkten. In de Verenigde Staten is een federaal agentschap belast met het verzamelen en verspreiden van gegevens over de energiemarkten van de VS⁵⁴. Eurostat, DG ENER en ACER publiceren verschillende gegevensstromen met verschillende tijdreeksen, beschikbaarheidstermijnen en verificatieprocedures, waardoor de gegevens niet systematisch kunnen worden gebruikt.

82 Een belangrijk platform voor het verzamelen en bekendmaken van gegevens over de groothandelsmarkten voor elektriciteit in de EU is het transparantieplatform, dat sinds 2015 door het ENTSB-E wordt beheerd⁵⁵. ACER is een belangrijke gebruiker van dit platform. Uit een studie van de Commissie uit 2017 blijkt dat het transparantieplatform het potentieel heeft om een krachtige bron van alomvattende energiegegevens in de EU te worden, maar dat de huidige uitvoering ervan verscheidene tekortkomingen vertoont, die verband houden met de kwaliteit en de toegankelijkheid van de gegevens⁵⁶. De Commissie heeft nog geen gevolg gegeven aan deze studie. Pas in 2018 heeft ACER een samenwerkingsovereenkomst met het ENTSB-E ondertekend over de verstrekking van gegevens voor de monitoring van de netwerkrichtsnoeren. In 2021 ondervond ACER nog steeds problemen bij het verkrijgen van toegang tot gegevens⁵⁷.

83 Onvoldoende informatie over de effecten van de netwerkrichtsnoeren op de integratie en de werking van groothandelsmarkten kan gevolgen hebben voor de nauwkeurigheid van de rapportage van ACER aan de NRI’s, de Commissie en het publiek, en voor de tijdige opsporing van problemen bij de uitvoering van de richtsnoeren en de TCM’s.

84 Een van de belangrijkste sterke punten van de verslagen over het markttoezicht is het feit dat er aanbevelingen worden geformuleerd. Sinds 2016 bevatten de verslagen over het markttoezicht regelmatig aanbevelingen of prioriteiten voor meer maatregelen teneinde de groothandelsmarkten voor elektriciteit te integreren. Krachtens de elektriciteitsverordening kunnen de aanbevelingen van de verslagen over het markttoezicht worden gevolgd door adviezen. Gedurende de periode 2015‑2021 heeft ACER echter geen officieel advies uitgebracht aan de Commissie of het Europees Parlement⁵⁸.

85 De opname van aanbevelingen in verslagen over het markttoezicht varieert al naargelang de uitgave en de jaargang — er is geen systematische aanpak. In de aanbevelingen worden vaak simpelweg beleidsdoelstellingen herhaald; soms zijn ze overbodig omdat ze de wettelijke verplichtingen herhalen die al in de EU-wetgeving zijn opgenomen. Het effect ervan wordt verder afgezwakt door een gebrek aan duidelijkheid over de geadresseerde van de aanbevelingen, door het ontbreken van duidelijke ideeën over hoe de vastgestelde marktbelemmeringen via het EU-beleid kunnen worden opgelost en door een gebrek aan termijnen. Het effect ervan wordt eveneens afgezwakt door het gebrek aan follow-up in latere verslagen over het markttoezicht. Wij hebben dergelijke zwakke punten opgemerkt in de verslagen van 2019 en 2020.

Het toezicht van ACER op TSB’s heeft niet geleid tot wezenlijke vooruitgang bij de interconnectie van de elektriciteitsinfrastructuur

86 Toezicht is het belangrijkste instrument van ACER om verdere integratie van de elektriciteitsnetten te bevorderen, ook al leidt toezicht alleen niet tot een consequente uitvoering van de netcodes en richtsnoeren door de lidstaten. Wij hebben drie toezichtsaspecten onderzocht die van essentieel belang zijn voor de bevordering van de netcapaciteit (zoals toegelicht in de paragrafen 43 tot en met 46):

• regelmatige evaluatie van de configuratie van de biedzones;
• monitoring van investeringen in interconnectoren;
• regelmatige rapportage over de beschikbaarheid van grensoverschrijdende transmissiecapaciteit.

87 Zowel investeringen die de grensoverschrijdende transmissiecapaciteit uitbreiden als de passende configuratie van biedzones leiden tot de duurzame maximalisering van de voor de handel beschikbare capaciteit in ieder tijdsbestek. Dit is van essentieel belang voor de groei van de grensoverschrijdende handel en de integratie van hernieuwbare energiebronnen in de interne markt. Verschillen in beschikbare zoneoverschrijdende capaciteit in de EU houden het risico in dat marktdeelnemers niet op gelijke voet toegang hebben tot handelsmogelijkheden. TSB’s kunnen met name de beschikbare zoneoverschrijdende capaciteit structureel verminderen, zodat de netwerkcongestie binnen de zone als gevolg van ongeschikte biedzones wordt opgelost.

88 ACER heeft toezicht gehouden op de configuratie van de biedzones in de EU en heeft bewijs verstrekt van het feit dat de huidige configuratie niet geschikt is. Wegens onvoldoende beslissingsbevoegdheid (de definitieve beslissing moet door de lidstaten worden genomen op basis van de analyse van het ENTSB-E), methodologische tekortkomingen, onduidelijke bepalingen in het CACM-richtsnoer en onvoldoende bewijs (wegens een gebrek aan gegevens) heeft dit toezicht echter niet geleid tot een herconfiguratie van de biedzones of een verzoek van ACER om een herziening uit te voeren⁵⁹ (zie bijlage V).

89 Aan de hand van tweejaarlijkse adviezen heeft ACER de investeringen in grensoverschrijdende transmissiecapaciteit in de door het ENTSB-E opgestelde tienjarige netwerkontwikkelingsplannen gemonitord. Wij hebben echter vastgesteld dat in 2019 de uitvoering van ongeveer de helft van de investeringsprojecten van grensoverschrijdend belang vertraging had opgelopen, ondanks het toezicht van ACER⁶⁰.

90 Vanaf het eerste MMR in 2012 heeft ACER ook regelmatig toezicht gehouden op de beschikbaarheid van zoneoverschrijdende transmissiecapaciteit van de TSB’s. De TSB’s zijn wettelijk verplicht de maximale capaciteit van de interconnectoren en de transmissienetwerken die de grensoverschrijdende stromen beïnvloeden ter beschikking te stellen van de markt. Het toezicht van ACER bracht aan het licht dat de TSB’s de zoneoverschrijdende transmissiecapaciteit onjuist hadden berekend, maar kon niet voorkomen dat de capaciteit ten onrechte werd verminderd (zie paragraaf 44).

91 Als reactie op de door ACER vastgestelde zwakke punten van het kader heeft de EU-wetgever via de nieuwe elektriciteitsverordening (2019) een bindende doelstelling vastgesteld voor de minimale voor de handel beschikbare interconnectiecapaciteitsmarge (uiterlijk in 2025 70 % van de geïnstalleerde capaciteit in elke lidstaat⁶¹).

92 Aangezien de toepassing van de vereiste van 70 % niet duidelijk was, heeft ACER een aantal beperkte maatregelen genomen om de geharmoniseerde berekening van de marge door de TSB’s en de NRI’s te coördineren⁶². Ondanks het feit dat ACER niet wettelijk verplicht is er toezicht op te houden⁶³ en dat het ENTSB-E het niet eens was met de berekeningen:

• heeft ACER een aanbeveling gericht tot de NRI’s en de TSB’s om de doelstelling te verduidelijken⁶⁴;
• Aangezien de aanbeveling niet bindend was, stemden sommige TSB’s en een beperkt aantal NRI’s niet in met de aanbeveling en besloten zij een andere benadering te kiezen. ACER heeft in 2021 ook twee monitoringverslagen over de doelstelling van 70 % gepubliceerd. ACER heeft geen zichtbare verbeteringen in de beschikbare zoneoverschrijdende capaciteit vastgesteld.

Door tekortkomingen in het toezicht van de Commissie ontstaat het risico van niet-naleving van regels voor grensoverschrijdende handel in de EU

93 De rapportage van ACER was een belangrijk element voor het toezicht van de Commissie op de uitvoering. ACER is niet wettelijk verplicht gevallen van niet-naleving van grensoverschrijdende EU-regels op te sporen en te melden. In december 2021 heeft ACER een kader voor toezicht op de naleving goedgekeurd om de handhavingsmaatregelen van de NRI’s met betrekking tot entiteiten op EU-niveau (zoals het ENTSB-E) en de verplichtingen van de TSB’s met grensoverschrijdende effecten te coördineren. De Commissie werd dus geconfronteerd met een lacune in het toezicht, aangezien ACER niet volstond om toe te zien op de naleving door de lidstaten van de netcodes/richtsnoeren en de elektriciteitsverordening. ACER en de Commissie hadden geen samenwerkingsovereenkomst of routekaart om de toezichthoudende rol te verduidelijken en overlappingen te voorkomen. In de effectbeoordelingen van de Commissie met betrekking tot de netwerkrichtsnoeren worden alleen ACER en het ENTSB-E vermeld, en wordt niet aangegeven welke rol de Commissie speelt in het toezichtskader.

94 De Commissie heeft regelmatig als waarnemer vergaderingen van de bestuursorganen en werkgroepen van ACER bijgewoond, evenals relevante vergaderingen van belanghebbenden, maar eind 2021 had zij nog geen eigen verslagen over naleving opgesteld of conformiteitscontroles uitgevoerd.

95 In de jaarlijkse activiteitenverslagen van de periode 2016‑2020 heeft DG ENER weinig indicatoren van marktintegratie (prijsconvergentie en interconnectiedoelstelling) gemonitord, en werd er geen doelstelling voor prijsconvergentie vastgesteld. ACER heeft een andere prijsconvergentie-indicator gemonitord. Bovendien zullen dergelijke indicatoren op basis van het nieuwe strategische plan van DG ENER voor de periode 2020‑2024 niet langer worden gemonitord.

96 De Commissie en ACER hebben niet gemonitord hoe de lidstaten passende en vergelijkbare sancties hebben omgezet in nationale wetgeving of hoe de NRI’s de netcodes/richtsnoeren en andere EU-wetgeving hebben gehandhaafd. De vorige elektriciteitsverordening (2009) bevatte geen verplichting voor de lidstaten om sancties op te leggen bij niet-naleving van de netcodes/richtsnoeren. Richtlijn 2009/72/EG betreffende elektriciteit voorziet in het opleggen van sancties indien de hierin vastgelegde bepalingen of enige toepasselijke wettelijk bindende besluiten van de regulerende instantie of ACER niet worden nageleefd, of indien een bevoegde rechtbank heeft voorgesteld dergelijke sancties op te leggen⁶⁵. In de herschikte elektriciteitsverordening (2019) worden nauwkeurige regels vastgesteld betreffende de verplichting van lidstaten om regels vast te stellen voor sancties die van toepassing zijn op inbreuken op de krachtens artikel 59 vastgestelde netcodes, en de krachtens artikel 61 vastgestelde richtsnoeren.

97 Het ontbreken van een duidelijke scheiding tussen de toezichthoudende taken van de Commissie en ACER kan leiden tot ondoelmatigheden bij het toezicht op de naleving van de EU-energieregels. Dit kan de convergentie van de praktijken van de NRI’s inzake toezicht op en handhaving van de EU-voorschriften voor de elektriciteitsmarkt ondermijnen en aldus de vooruitgang met betrekking tot de integratie van de regionale markten belemmeren.

Tien jaar later is de uitvoering van het markttoezicht nog steeds ontoereikend

98 Om op de Europese groothandelsmarkten voor energie open en eerlijke concurrentie te verkrijgen, is het van het grootste belang dat de prijzen vraag en aanbod weerspiegelen en niet worden verstoord door handel met voorkennis of andere vormen van marktmanipulatie. Dergelijke verstoringen zouden het vertrouwen van de marktdeelnemers in de marktintegriteit aantasten en sommigen onder hen ertoe aanzetten de markt volledig te verlaten, hetgeen de concurrentie op de markt zou ondermijnen. Dat zou leiden tot hogere prijzen en uiteindelijk tot hogere elektriciteitsrekeningen voor huishoudens en ondernemingen. Derhalve moeten de markten worden ontworpen met regels die misbruik ontmoedigen en opsporen⁶⁶.

99 Met de Remit-verordening werd een kader gecreëerd voor het toezicht op de groothandelsmarkten voor energie, om marktmanipulatie op te sporen en te ontmoedigen. In Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1348/2014 van de Commissie inzake de informatieverstrekking in het kader van Remit werden de rapportageverplichtingen inzake transacties en fundamentele gegevens nader gespecificeerd. Wij hebben de vereisten van de verordening gebruikt als controlecriteria voor dit onderdeel, om te beoordelen hoe het toezicht op de groothandelsmarkten voor elektriciteit werd uitgevoerd.

100 Marktdeelnemers moeten alle transacties op de groothandelsmarkt voor energie op EU-niveau aan ACER rapporteren. ACER licht deze informatie vervolgens door om mogelijke gevallen van marktmisbruik op te sporen en zal indien nodig zorgen voor een melding aan en coördinatie met de NRI’s, die verantwoordelijk zijn voor de handhaving van de naleving en het opleggen van sancties. Om ervoor te zorgen dat de NRI’s hun werkzaamheden in het kader van Remit op gecoördineerde en consistente wijze uitvoeren, publiceert ACER richtsnoeren over de toepassing van Remit, hoewel deze niet bindend zijn.

101 Het is de verantwoordelijkheid van de lidstaten om ervoor te zorgen dat de NRI’s de bevoegdheden krijgen om doeltreffende, afschrikkende en evenredige sancties op te leggen aan de marktdeelnemers die Remit overtreden⁶⁷. De Commissie moet ervoor zorgen dat de sancties in alle lidstaten op consistente wijze worden vastgelegd in de wetgeving, om reguleringsarbitrage door marktdeelnemers te voorkomen.

Het markttoezicht werd pas zes jaar na de goedkeuring van Remit operationeel en werd gehinderd door een ineenstorting van het IT-systeem

102 Wij stelden vast dat 2017 het eerste volledige jaar was waarin er werd gerapporteerd over transacties. In de tweede helft van 2017 begon ACER zijn toezichtssoftware regelmatig te gebruiken om de gerapporteerde gegevens automatisch te screenen. Figuur 7 illustreert het tijdschema van Remit.

103 Na slechts tweeënhalf jaar markttoezicht is het onderdeel van het informatiesysteem van Remit (ARIS) dat gemelde transacties in de ARIS-databank voert, gecrasht nadat het werd overspoeld door het toenemende aantal gemelde transacties en gebukt ging onder chronische onderinvestering. Door herhaalde storingen waren de voor het markttoezicht vereiste gegevens niet beschikbaar van juli 2020 tot maart 2021. Gedurende deze periode was er vrijwel geen doeltreffend markttoezicht. Het is mogelijk dat potentiële gevallen van marktmisbruik in deze periode onopgemerkt zijn gebleven. Medio 2021 werd het markttoezicht geleidelijk aan hervat; de achterstand van de periode van juli tot en met december 2020 werd echter beoordeeld met behulp van statistische methoden, d.w.z. een lichtere beoordelingsvorm die wordt gebruikt voor waarschuwingen met lage prioriteit. Het resultaat van de statistische analyse is echter niet voldoende om de NRI’s te verzoeken een onderzoek in te stellen.

De gegevensverzameling is niet volledig, heeft geen betrekking op de belangrijkste risicogebieden en voegt weinig waarde toe aan de transparantie van de markt

104 Uit hoofde van Remit zijn marktdeelnemers verplicht om alle transacties op de groothandelsmarkt voor energie aan ACER te melden en om met het oog op de transparantie voorkennis en fundamentele gegevens bekend te maken. Daarnaast moet ACER uit hoofde van Remit de door hem verzamelde gegevens onder bepaalde voorwaarden delen. Wij zijn nagegaan of de verzameling van gegevens en informatie over op de markt verrichte transacties volledig was en of de transparantievereisten werden nageleefd. Wij zijn ook nagegaan of ACER de verzamelde gegevens zoals vereist deelde en verzamelde gegevens die niet commercieel gevoelig waren, deelde voor onderzoeksdoeleinden, hetgeen zou bijdragen tot de bevordering van de transparantie.

105 Volgens cijfers van DG ENER⁶⁸, afkomstig van prominente gegevensverstrekkers, was onderhandse handel (over the counter trades, OTC) goed voor 68 % van de verhandelde elektriciteitsvolumes in 2019 en 74 % in 2020 (bilaterale OTC-handel was goed voor 44 % in 2019 en 46 % in 2020). Het merendeel van elektriciteit voor de groothandel wordt daarom verhandeld op de minst transparante markten en is als gevolg daarvan vatbaarder voor manipulatie. Wij hebben vastgesteld dat ACER Remit-gegevens over de jaarlijkse volumes elektriciteit die op elektriciteitsbeurzen of onderhands worden verhandeld, niet systematisch afstemt op de door DG ENER bekendgemaakte gegevens. Hierdoor kan ACER niet nagaan of alle OTC-transacties in het IT-systeem van Remit worden geregistreerd en kan het niet optreden tegen eventuele discrepanties.

106 Aan ACER gemelde gegevens met betrekking tot handel buiten elektriciteitsbeurzen om worden beïnvloed door meerdere kwaliteitsproblemen⁶⁹. Marktdeelnemers zijn verplicht gegevens te rapporteren, maar zijn niet verplicht de niet-bindende richtsnoeren van ACER in acht te nemen. ACER kan daarom niet garanderen dat de ingediende gegevens volledig zijn of van voldoende kwaliteit. Hierdoor kan ACER de verzamelde gegevens niet volledig verwerken. Het feit dat het grootste deel van de groothandelsmarkt voor elektriciteit niet volledig wordt gecontroleerd, ondermijnt de doeltreffendheid van Remit.

107 Transacties in verband met contracten voor balanceringsdiensten hoeven alleen op verzoek van ACER te worden gemeld⁷⁰. Tot dusver heeft ACER nooit om dergelijke informatie verzocht⁷¹. Marktmanipulatie komt echter ook voor op de balanceringsmarkt. In drie gevallen heeft de NRI van het VK in totaal 50 miljoen GBP aan sancties opgelegd, hetgeen neerkomt op 99,3 % van alle definitieve sancties die tot nog toe zijn opgelegd wegens inbreuken op de regelgeving op de groothandelsmarkt voor elektriciteit (zie bijlage VII). Dit gebrek aan gegevensverzameling vertaalt zich in een gebrek aan beoordeling, hetgeen afbreuk doet aan de volledigheid van het markttoezicht door ACER.

108 ACER kan nieuwe handelswijzen die zich de afgelopen jaren hebben ontwikkeld, niet controleren. Het rechtskader van Remit is sinds de goedkeuring ervan niet geactualiseerd. Bijgevolg zijn de wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de te rapporteren gegevens niet langer geschikt, hetgeen de volledigheid van het toezicht belemmert.

109 Uit hoofde van Remit zijn marktdeelnemers verplicht⁷² om met het oog op de transparantie voorkennis⁷³ en fundamentele gegevens⁷⁴ openbaar te maken. In de uitvoeringsverordening wordt vastgesteld⁷⁵ dat de bekendmaking van voorkennis kan geschieden hetzij op de website van de marktdeelnemer, die webfeeds moet verstrekken om ACER in staat te stellen deze informatie op efficiënte wijze te verzamelen, hetzij door gebruik te maken van door derden beheerde platforms voor voorkennis.

110 ACER moet voortdurend de werking en transparantie van verschillende categorieën marktplaatsen en verschillende handelswijzen beoordelen en daarover rapporteren in zijn jaarverslag over de werkzaamheden die het op grond van Remit verricht⁷⁶. De publicatie van het verslag werd echter in 2017 stopgezet (rapportagewerkzaamheden uitgevoerd in 2016), zodra het Remit-toezicht operationeel werd.

111 ACER publiceerde de informatie over de werking en transparantie van verschillende categorieën marktplaatsen en verschillende handelswijzen niet in zijn jaarverslag maar in zijn Remit-kwartaalverslagen. De verstrekte informatie is echter minder gedetailleerd. In de kwartaalverslagen wordt bijvoorbeeld geen informatie bekendgemaakt over handelsvolumes of over de naleving van producenten en TSB’s van de openbaarmakingsvereisten. In de Remit-kwartaalverslagen zijn bovendien geen aanbevelingen opgenomen, in tegenstelling tot de werkwijze die wordt gehanteerd in de jaarverslagen over de Remit-werkzaamheden die in vorige jaren bekend zijn gemaakt. Bovendien publiceerde ACER in 2018 één open brief⁷⁷ waarin het rapporteerde over de resultaten van zijn analyse van de publicatieactiviteiten van marktdeelnemers. ACER concludeerde dat er behoefte leek te bestaan aan meer transparantie met betrekking tot de openbaarmaking van voorkennis.

112 In zijn richtsnoeren betreffende de toepassing van Remit in 2019 heeft ACER, met het oog op het vergroten van de transparantie, proactief het gebruik van voorkennisplatforms aanbevolen als de meest efficiënte oplossing⁷⁸. Sinds 2020 houdt ACER een register bij van voorkennisplatforms die voldoen aan de minimale kwaliteitseisen voor de doeltreffende openbaarmaking van voorkennis⁷⁹. De lijst van geregistreerde platforms wordt gepubliceerd op de website van ACER. De Remit-richtsnoeren van ACER zijn echter niet juridisch bindend⁸⁰. Marktdeelnemers kunnen dus nog steeds kiezen voor de minder doeltreffende mogelijkheid om voorkennis op hun eigen bedrijfswebsite te publiceren.

113 ACER moet de informatie die het verzamelt, delen met de NRI’s en andere relevante instanties, zoals nationale financiële autoriteiten, nationale mededingingsautoriteiten en de ESMA⁸¹, mits deze autoriteiten voldoen aan bepaalde veiligheidseisen voor gegevensoverdracht⁸². ACER deelt de verzamelde gegevens momenteel met de tien NRI’s⁸³ die voldoen aan zijn eisen inzake beveiligde verbindingen. Er wordt gewerkt aan het opzetten van een beveiligde verbinding met nog eens vijf NRI’s⁸⁴. De uitwisseling van informatie met andere instellingen is beperkt en vindt slechts plaats op ad-hocbasis. Er wordt met name niet systematisch informatie gedeeld met DG COMP⁸⁵, ook al kunnen inbreuken op Remit ook in strijd zijn met het mededingingsrecht, bijvoorbeeld in het geval van het achterhouden van capaciteit. Slechts twee financiële regulerende instanties hebben belangstelling getoond voor Remit-gegevens. Het gebrek aan belangstelling voor het gebruik van gegevens weerhoudt de bevoegde autoriteiten ervan de beschikbare informatie te benutten.

114 ACER moet zijn databank met gegevens over de handel die commercieel niet gevoelig zijn, beschikbaar stellen voor onderzoeksdoeleinden en kan besluiten deze te publiceren met het oog op de verbetering van de transparantie van de markt⁸⁶. Vanwege een gebrek aan middelen heeft ACER⁸⁷ echter nog geen gegevens gepubliceerd en slechts in zeer beperkte mate gegevens gedeeld. Het publiceren en delen van de gegevens zou de transparantie van de groothandelsmarkt voor elektriciteit vergroten, aangezien het belanghebbende derden in staat zou stellen marktanalysen uit te voeren, die een aanvulling zouden kunnen vormen op de eigen toezichtswerkzaamheden van ACER.

115 Wij hebben ook vastgesteld dat ACER wegens problemen met de kwaliteit van de gegevens doorgaans niet in staat was uit zijn handelsdatabank informatie te halen die nuttig is voor het opstellen van zijn MMR. Het gaat dan bijvoorbeeld om de volumes elektriciteit die op georganiseerde markten en onderhands, en per tijdsbestek, worden verhandeld. ACER maakt geen gebruik van de informatie waarover het reeds beschikt. In plaats daarvan verkrijgt het de informatie tegen betaling opnieuw van externe gegevensverstrekkers. Dit betekent dat de verzamelde gegevens voor ACER zelf, voor DG ENER of voor derden momenteel van weinig nut zijn voor taken die verder gaan dan het opsporen van marktmanipulatie. Volgens ACER zullen Remit-vergoedingen (zie paragraaf 139) ACER naar verwachting de middelen verschaffen die nodig zijn om het gebruik van Remit-gegevens te bevorderen en zo de waarde ervan te verhogen⁸⁸.

Markttoezicht door ACER is niet alomvattend

116 Wij zijn nagegaan of het toezicht op gemelde transacties om gevallen van marktmanipulatie op te sporen alomvattend was, hetgeen een voorwaarde is voor doeltreffend toezicht. ACER gebruikt een proces met twee stappen om de groothandel in energieproducten te monitoren (stap één is een automatische screening en stap twee bestaat uit een handmatige initiële beoordeling en analyse — zie figuur 8) om marktmanipulatie en handel met voorkennis⁸⁹ met behulp van gespecialiseerde toezichtssoftware (SMARTS) en gespecialiseerde teams op te sporen en te voorkomen.

117 Volgens enquêtes over de toezichtsactiviteiten van NRI’s, die sinds 2016 jaarlijks worden uitgevoerd, is de rol van ACER belangrijk aangezien de NRI’s slechts een klein gedeelte van de elektriciteitsmarkt kunnen bestrijken en zodoende op ACER vertrouwen om toezicht te houden op de rest.

118 ACER heeft waarschuwingen ontwikkeld op basis van in kaart gebrachte risicovolle praktijken die kunnen wijzen op wanpraktijken. In 2017 publiceerde ACER een eerste lijst met twintig van dergelijke praktijken die volgens het Agentschap doeltreffend toezicht vereisen⁹⁰. De lijst werd voor het eerst geactualiseerd in 2021, op basis van overleg met deskundigen. De huidige versie van de lijst van ACER bevat gegevens van 29 van dergelijke verdachte praktijken voor continumarkten. De lijst bevat ook informatie over 15 van dergelijke praktijken voor veilingen.

119 Op basis van de risicobeoordeling van ACER worden de gedetecteerde praktijken geacht de praktijken met het grootste effect en de praktijken die het vaakst voorkomen te zijn. Wij hebben vastgesteld dat de waarschuwingen die zijn ingevoerd om manipulatie op te sporen, minder dan de helft van de verdachte praktijken met een hoog en gemiddeld risico op de lijst van ACER bestrijken. Dit betekent dat er nog meer moet gebeuren voordat het toezicht van ACER als voldoende doeltreffend kan worden beschouwd.

120 Slechts 5,5 % van het totale personeelsbestand van ACER (108 in 2021, zie tabel 4) houdt zich bezig met deze taak, die van cruciaal belang is voor het vervullen van het mandaat van ACER. Een stabiel maar onderbezet team (zes analisten sinds 2017 en vijf in 2019, waaronder twee teamleiders) was verantwoordelijk voor de verwerking van het toenemende aantal transacties. Hierdoor neemt het gemiddelde aantal waarschuwingen voor hoge risico’s die handmatig door analisten worden verwerkt aanzienlijk toe (zie tabel 2), met het risico dat de kwaliteit en de volledigheid van het toezicht afnemen.

121 Gezien de beperkte personele middelen moest ACER prioriteiten stellen: slechts een fractie van de waarschuwingen werd handmatig beoordeeld⁹¹. De verbetering van bestaande waarschuwingen en de ontwikkeling van aanvullende waarschuwingen (zie paragraaf 118) werden aanzienlijk vertraagd, waardoor de dekking van het markttoezicht⁹² en uiteindelijk de doeltreffendheid van Remit werden ondermijnd. Het aantal als gevolg van het toezicht door ACER vastgestelde potentiële inbreuken op Remit is momenteel laag (in de periode 2017‑2021 werden slechts twintig van de 431 vastgestelde gevallen door ACER gedetecteerd, zie ook bijlage VIII), waardoor de bijdrage van ACER beperkt blijft⁹³.

ACER beschikt niet over de nodige bevoegdheden om op nationaal niveau een consistente handhaving van de regels ter voorkoming van marktmisbruik te waarborgen

122 Wij zijn nagegaan of ACER over geschikte instrumenten beschikt om ervoor te zorgen dat Remit op nationaal niveau naar behoren wordt toegepast, of het in staat is de coördinatie van en steun aan de NRI’s bij hun onderzoeken te waarborgen, en wat het effect van het toezicht van ACER is op het gebied van de sancties die worden opgelegd voor marktmisbruik.

123 In het huidige rechtskader is ACER niet bevoegd om onderzoeken uit te voeren of regels tegen marktmisbruik te handhaven. Deze taken komen toe aan de NRI’s, binnen hun nationale rechtskaders⁹⁴. ACER brengt de NRI’s op de hoogte van verdachte gedragingen die het vaststelt. Op basis van hun eigen beoordeling beslissen de NRI’s vervolgens of zij al dan niet een onderzoek instellen. De NRI’s geven feedback aan ACER over zaken die zij hebben afgewezen.

124 Indien nodig kan ACER de NRI’s ook formeel verzoeken een onderzoek in te stellen⁹⁵. Het beschikt echter niet over middelen om dergelijke verzoeken af te dwingen, waardoor dit instrument niet volledig doeltreffend kan zijn. Tijdens de gecontroleerde periode heeft ACER deze bevoegdheid nooit gebruikt.

125 De rol van ACER bestaat erin ervoor te zorgen dat de NRI’s hun uit Remit voortvloeiende taken op een gecoördineerde en consistente wijze vervullen⁹⁶. Derhalve is ACER belast met het opstellen van richtsnoeren, die echter niet bindend zijn⁹⁷. Wij hebben vastgesteld dat ACER zijn richtsnoeren voor de toepassing van Remit, die momenteel aan hun zesde editie toe zijn, publiceert en regelmatig actualiseert. ACER publiceert ook richtsnoeren met diepgaande informatie over specifieke vormen van misbruik⁹⁸. Technische richtsnoeren worden voorgelegd aan en besproken met vertegenwoordigers van de NRI’s tijdens regelmatige vergaderingen van het permanent comité voor markttoezicht.

126 De sancties worden vastgesteld door de nationale wetgevers. Remit voorziet alleen in bepaalde algemene beginselen en verplicht de lidstaten ook de Commissie in kennis te stellen van bepalingen over sancties en eventuele wijzigingen daarvan⁹⁹. Wij hebben vastgesteld dat DG ENER geen maatregelen heeft genomen om ervoor te zorgen dat de sancties in alle lidstaten consistent zijn. Daardoor kunnen de boetes variëren van duizenden tot tientallen miljoenen euro’s (zie bijlage VII).

127 Gezien de hierboven geïllustreerde lakse voorwaarden omtrent de handhaving en de aanzienlijke verschillen in de sancties die in de lidstaten worden toegepast, zijn wij van mening dat het risico bestaat dat marktdeelnemers gebruikmaken van achterpoortjes of, erger nog, dat de lidstaten met elkaar concurreren om op het gebied van sancties en handhaving de soepelste omgeving voor marktdeelnemers aan te bieden. Dit zou schadelijk zijn voor de marktintegriteit.

128 Het aandeel van de grensoverschrijdende transacties in de totale door de marktdeelnemers gemelde transacties steeg van 51,5 % in 2017 tot 69 % in 2021. Het aantal vermoedelijke gevallen van grensoverschrijdend marktmisbruik neemt ook toe, van 20 in 2017 (24 % van het totale aantal nieuwe gevallen) tot 51 gevallen in 2021 (47 % van het totale aantal nieuwe gevallen). Ook de achterstallige grensoverschrijdende gevallen zijn toegenomen (zie tabel 3).

129 Veel NRI’s zijn niet voldoende uitgerust om complexe markten te analyseren of rekening te houden met multinationale dimensies¹⁰⁰. Wegens uiteenlopende nationale prioriteiten wordt aan grensoverschrijdende zaken met gevolgen voor de ontwikkeling van de interne markt van de EU soms minder prioriteit toegekend.

130 ACER kan geen steun verlenen, ook al beschikt het over een overzicht van de grensoverschrijdende handel, hetgeen in theorie een waardevol voordeel is. Volgens ACER¹⁰¹ is dit te wijten aan een gebrek aan middelen. De steun op het gebied van coördinatie blijft inderdaad beperkt tot het organiseren van casusbesprekingen (maximaal twee keer per jaar) en besprekingen tijdens vergaderingen van het permanent comité voor markttoezicht (zes per jaar). ACER kan onderzoeksgroepen oprichten en coördineren om te reageren op inbreuken waarbij sprake is van grensoverschrijdende gevolgen. De deelname van ACER aan grensoverschrijdende onderzoeksteams is echter stopgezet vanwege een gebrek aan middelen¹⁰².

131 De impact van de werkzaamheden van ACER op het opsporen van marktmisbruik op de groothandelsmarkt voor elektriciteit en het laten opleggen van sancties is gering geweest. Tot nog toe hebben alle opgelegde boeten¹⁰³ voor marktmanipulatie, op twee na, betrekking op misbruiken in marktsectoren waarop ACER geen toezicht houdt (zie paragraaf 107), of op inbreuken die dateren van vóór het laatste kwartaal van 2017, toen ACER met zijn markttoezicht begon (zie paragraaf 102 en zie bijlage VII).

ACER meldde regelmatig tekorten in de begroting voor markttoezicht, maar wees de middelen niet goed toe

132 Uit hoofde van het rechtskader moet ACER de nodige middelen krijgen om zijn taken uit te voeren¹⁰⁴. Wij zijn nagegaan of de Commissie ACER van passende middelen had voorzien en of ACER deze op zijn beurt naar behoren had toegewezen om zijn mandaat uit te voeren.

133 In zijn programmeringsdocumenten voor de periode 2016‑2021 uitte ACER regelmatig de bezorgdheid dat het niet over voldoende personeel of middelen beschikte, waardoor zijn vermogen om zijn mandaat uit te voeren mogelijk in gevaar kwam. Hoewel tekorten aan personele en financiële middelen voor de meeste activiteiten als een risico werden aangemerkt, werden zij door de Commissie en ACER alleen voor de Remit-activiteiten als een kritiek risico beschouwd. Volgens ACER lag het gebrek aan personele en financiële middelen aan de basis van het feit dat veel Remit-activiteiten niet langer als prioriteit werden aangemerkt en was dit gebrek de oorzaak van het crashen van ARIS in 2020 (zie paragraaf 103).

134 Uit een onafhankelijke studie¹⁰⁵ in opdracht van het Europees Parlement bleek dat er een aanhoudende discrepantie bestond tussen de verzoeken om begrotingsmiddelen van ACER en de door de Commissie toegekende bedragen. In de studie wordt gesuggereerd dat de discrepantie het gevolg is van een onderschatting van de behoeften aan middelen toen aan ACER nieuwe verantwoordelijkheden werden toegekend (bijvoorbeeld Remit), en van de verschillende interpretaties van het mandaat van ACER door ACER en de begrotingsautoriteiten.

135 In haar adviezen over de ontwerpprogrammeringsdocumenten van ACER voor de periode 2017‑2021 beval de Commissie aan dat ACER de budgettaire beperkingen moest aanpakken door zich te concentreren op zijn wettelijk opgelegde taken, door het aantal personeelsleden dat ondersteunende activiteiten uitvoert te verminderen en door het aantal personeelsleden dat zich bezighoudt met kernactiviteiten te verhogen.

136 Wij stelden echter vast dat de omvang van de afdeling voor zakelijke dienstverlening in de periode 2016‑2021 met 47 % toenam, hoewel ACER veel horizontale activiteiten had uitbesteed¹⁰⁶, en dat deze afdeling afhankelijk was van het grootste deel van het door ACER ingehuurd tijdelijk personeel. In dezelfde periode groeide het totale personeelsbestand van ACER met 17 %. De omvang van de twee Remit-afdelingen, de afdelingen met de grootste behoefte aan middelen, nam in deze periode slechts met 14 % toe (zie tabel 4).

137 Bovendien was in december 2021 het aantal voltijdequivalenten (vte’s) dat was toegewezen aan het ACER-team voor strategie en communicatie binnen het bureau van de directeur (zes vte’s en twee uitzendkrachten) groter dan het aantal dat was toegewezen aan het team voor markttoezicht (zes vte’s en twee stagiairs). ACER erkent dat het team dat verantwoordelijk is voor het markttoezicht onderbezet is (zie paragraaf 120). De toewijzing van posten door ACER is in strijd met artikel 41, lid 5, van Verordening (EU) 2019/942, waarin wordt bepaald dat de toewijzing van middelen voor communicatieactiviteiten de kernactiviteiten van ACER niet in gevaar mag brengen.

138 ACER heeft er herhaaldelijk voor gewaarschuwd dat er te weinig middelen beschikbaar waren voor het IT-systeem van Remit. Wij hebben vastgesteld dat onderfinanciering in de loop der jaren heeft geleid tot problemen op verschillende gebieden (bijvoorbeeld verouderde en ontoereikende infrastructuur en software, ontoereikende gebruikersondersteuning en een gebrek aan diensten voor gegevensopslag op lange termijn).

139 In 2021 slaagde ACER erin een besluit van de Commissie¹⁰⁷ in te voeren betreffende de inning van vergoedingen voor de financiering van Remit-activiteiten (“Remit-vergoedingen”). Dit leverde ACER een extra inkomstenstroom van 8,8 miljoen EUR op. Door deze extra inkomsten, die gedeeltelijk werden gecompenseerd door een verlaging van de bijdrage uit de EU-begroting aan de begroting van ACER met 2,5 miljoen EUR, werd ACER in staat gesteld het begrotingsbedrag voor operationele uitgaven voor het IT-systeem van Remit voor 2021 te verhogen tot 6,2 miljoen EUR, dat wil zeggen 88 % meer dan de definitieve begroting voor 2020. Overdrachten in verband met de operationele uitgaven voor het IT-systeem van Remit waren in 2021 echter vier keer zo hoog als in 2020 (4,0 miljoen EUR in 2021 en 1,1 miljoen EUR in 2020). Samenvattend kan worden gesteld dat, hoewel het uitvoeringspercentage van de vastleggingen voor het Remit-project 97,58 % bedroeg, het grootste deel van de kasstroom die in het eerste jaar door Remit-vergoedingen werd gegenereerd, in de loop van het jaar niet werd besteed.

140 In 2020 benadrukte ACER dat het gebrek aan financiering een reden was voor het uitstellen van investeringen in het IT-systeem van Remit¹⁰⁸. Bovendien stelde ACER de uitvoering van zijn begroting voor 2021 uit, met als rechtvaardiging de onzekerheid over de daadwerkelijke inning van de Remit-vergoedingen. Dit vertraagde op zijn beurt de start van verschillende operationele projecten tot na 30 april 2021, hetgeen de vastgestelde afwikkelingsdatum was voor de eerste schijf van de Remit-vergoedingen voor 2021¹⁰⁹. Eind april 2021 was echter twee derde van de Remit-vergoedingen geïnd en de gebieden waarop het IT-systeem van Remit voor verbetering vatbaar was, waren al jaren bekend. Dit vroeg om een betere planning en een sneller optreden.

De convergentie-instrumenten en de governancestructuur van ACER dragen niet bij tot zijn doeltreffendheid en verantwoordingsplicht

141 Volgens de ACER-verordening is de belangrijkste taak van ACER het coördineren van de werkzaamheden van de NRI’s om te komen tot een eenvormige toepassing van de regels voor grensoverschrijdende handel voor elektriciteitsmarkten. In dit deel hebben wij de bevoegdheden van ACER getoetst aan het EU-rechtskader en aan EU-benchmarks, zoals de bevoegdheden van soortgelijke EU-agentschappen en de Commissie. ACER moet over de nodige bevoegdheden beschikken om zijn regelgevingstaken op een efficiënte, transparante, onderbouwde en vooral onafhankelijke manier te vervullen¹¹⁰. Wij hebben ook de governancestructuur van ACER beoordeeld op basis van de aanbevelingen van de OESO om ervoor te zorgen dat de besluiten van reguleringsinstanties op een objectieve, onpartijdige en consistente basis worden genomen, zonder enig belangenconflict, vooringenomenheid of ongepaste beïnvloeding¹¹¹. De OESO beveelt ook aan dat overheidsorganisaties en ambtenaren openheid moeten nastreven bij het oplossen of beheren van een belangenconflict¹¹².

142 De instellingen, organen, bureaus en agentschappen van de EU moeten ook zo open mogelijk te werk gaan teneinde de deelname van het maatschappelijk middenveld te waarborgen en aldus goed governance te bevorderen¹¹³. ACER is wettelijk verplicht transparant over zijn werkzaamheden te communiceren met het publiek en alle belanghebbenden¹¹⁴. We hebben de door ACER online geboden transparantie ook getoetst aan EU-benchmarks zoals de instrumenten van soortgelijke EU-agentschappen en de Commissie.

Met de convergentie-instrumenten van ACER is volledige NRI-coördinatie niet mogelijk

143 De bevoegdheid van ACER om toegang te krijgen tot vertrouwelijke gegevens was een van de terugkerende problemen waarmee ACER tijdens zijn toezichtsactiviteiten werd geconfronteerd (zie bijv. de paragrafen 81 en 82). De herschikte ACER-verordening verleende ACER de bevoegdheid om bindende besluiten vast te stellen om NRI’s, TSB’s, het ENTSB-E en NEMO’s om informatie te verzoeken (artikel 3). ACER beschikt echter niet over de bevoegdheid om sancties op te leggen wanneer dergelijke besluiten niet worden nageleefd. De Commissie beschikt wel over dergelijke bevoegdheden wanneer de lidstaten de Commissie onvoldoende informatie verstrekken¹¹⁵.

144 ACER kan adviezen en aanbevelingen richten tot belangrijke actoren, zoals het ENTSB-E en de NRI’s, en heeft dat ook gedaan. De ACER-verordening bevat in het algemeen geen verplichting voor ACER om deze op te volgen. De geadresseerden (bijv. NRI’s, de Commissie, het ENTSB-E) zijn niet verplicht aan ACER verslag uit te brengen over de naleving van de adviezen/aanbevelingen of de redenen voor niet-naleving toe te lichten. Een dergelijke aanpak (“naleven of motiveren”) is vastgelegd in de ESMA-verordening voor de aanbevelingen van ESMA¹¹⁶.

145 Evenzo is ACER uit hoofde van de ACER-verordening niet verplicht toe te zien op de naleving van zijn bindende besluiten (bijv. besluiten over de vaststelling van TCM’s). ACER is niet bevoegd om deze besluiten te handhaven. Voorts heeft de Commissie haar handhavingsbevoegdheden op het gebied van TCM’s nooit gebruikt.

146 Bovendien worden bepaalde instrumenten voor toezichtsconvergentie waarover andere EU-agentschappen (bijv. de EBA, ESMA) wel beschikken, uit hoofde van de ACER-verordening niet aan ACER toegekend. Het gaat hier bijvoorbeeld om collegiale toetsingen van NRI’s of onderzoeken naar inbreuken op het EU-recht op eigen initiatief. Dergelijke prerogatieven zouden de uitvoering van de advies- en reguleringsoutput van ACER en de doeltreffendheid van de coördinatie van de toezichtpraktijken door de NRI’s kunnen bevorderen of kunnen zorgen voor een betere afstemming van de werkzaamheden van het ENTSB-E op de belangen van de EU.

147 TSB’s verdienen aanzienlijke congestie-inkomsten uit de grensoverschrijdende handel op de day-aheadmarkten (zie paragraaf 18). De NRI’s moeten controleren of de TSB’s dergelijke ontvangsten investeren in interconnectiecapaciteit, in overeenstemming met de elektriciteitsverordening. ACER heeft geen specifiek mandaat om het gebruik van congestie-inkomsten door TSB’s te beoordelen, noch om de toezichtpraktijken van de NRI’s op dit gebied te coördineren.

De governancestructuur van ACER belemmert zijn doeltreffendheid en onafhankelijkheid

148 De directeur van ACER moet een gunstig advies verkrijgen voor belangrijke reguleringsoutput (bijv. de besluiten van ACER inzake de vaststelling van TCM’s, en de meeste van zijn beste praktijken, aanbevelingen en adviezen) van de raad van regulators, die bestaat uit één vertegenwoordiger van de NRI per lidstaat. De raad van regulators keurt ook de benoeming van de directeur van ACER goed, die dergelijke ontwerpen van regulering ter goedkeuring voorlegt aan de raad. Hoewel de raad van regulators uitsluitend in het belang van de EU als geheel moet handelen, bevat de ACER-verordening geen wettelijke waarborgen om te voorkomen dat vertegenwoordigers betrokken raken bij besluiten van de raad die in strijd zijn met besluiten van specifieke NRI’s of met nationale belangen (wanneer deze door de NRI’s overeenkomstig hun wettelijke status worden behartigd). De reden hiervoor is dat de beoordelingen van de netto welvaartsvoordelen van de maatregelen van ACER op nationaal en EU-niveau uiteen kunnen lopen. Ter vergelijking: in de herziening van de ESMA-verordening van 2019 zijn bepaalde waarborgen opgenomen¹¹⁷.

149 Tijdens de controle hebben wij ook tekortkomingen vastgesteld in de toepassing van de interne regels van ACER¹¹⁸ betreffende het beheer en de bekendmaking van de belangenverklaringen van de leden van de raad van regulators en de raad van bestuur. Meer transparantie in de besluitvormingsprocessen van de raden en werkgroepen van ACER zou kunnen bijdragen tot de openbare controle op tegenstrijdige belangen (bijv. publicatie van notulen en stemmingsresultaten, zie bijlage IX).

150 Aangezien de raad van regulators zijn oordelen op basis van een tweederdemeerderheid geeft, uitte de Commissie haar bezorgdheid over het feit dat een kleine minderheid een veto kan uitspreken over de voorstellen van de directeur van ACER, hetgeen kan leiden tot mislukte of vertraagde reguleringsinitiatieven, en over het feit dat er herhaaldelijk problemen waren met de onafhankelijkheid van NRI’s van regeringen en met de toereikendheid van hun middelen (een vereiste uit hoofde van de elektriciteitsrichtlijn)¹¹⁹. In de herschikte ACER-verordening werden echter geen hervormingen opgenomen om deze problemen te beperken. In 2021 werd in een discussie van de raad van regulators bezorgdheid geuit over de onafhankelijkheid van de NRI’s en de afbakening van de verantwoordelijkheden tussen de NRI’s en de nationale regeringen¹²⁰. Bovendien is de externe expertise bij ACER sterk afhankelijk van de betrokkenheid van deskundigen van de NRI’s bij de werkgroepen en taskforces. De deskundigen van de NRI’s kunnen ook te maken krijgen met bovengenoemde belangenconflicten. Zij zijn echter niet verplicht een verklaring omtrent de afwezigheid van belangenconflicten te ondertekenen.

151 Hoewel er aanzienlijke middelen worden uitgetrokken voor strategie en communicatie, wordt het belangrijkste communicatie-instrument van ACER — zijn website — ondoeltreffend beheerd. Essentiële documenten zijn bijvoorbeeld niet gemakkelijk toegankelijk of worden helemaal niet gepubliceerd. De website mist de transparantie die nodig is voor een goed governance-instrument. In bepaalde gevallen voldoet het zelfs niet aan de wettelijke voorschriften (zie bijlage IX).

Conclusies en aanbevelingen

152 Het ambitieuze en complexe project om de interne markt voor elektriciteit te verwezenlijken, werd gehinderd door de door de Commissie gemaakte keuze op het gebied van regelgevingsinstrumenten, hetgeen heeft geleid tot de complexe juridische structuur van regels voor grensoverschrijdende handel en tot vertragingen. Het werd ook gehinderd door zwakke punten in het governancekader van de EU. De regelgevingsaanpak van de Commissie, alsook de monitoringsaanpak van de Commissie en het Agentschap van de Europese Unie voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) hebben onvoldoende bijgedragen tot een verbetering van de werking van de EU-elektriciteitsmarkt. Bovendien was het markttoezicht om misbruik en manipulatie van de markt op te sporen en te ontmoedigen onvoldoende.

153 De integratie van de elektriciteitsmarkten door de koppeling van alle nationale elektriciteitsmarkten, zoals vereist door de netwerkrichtsnoeren van de EU, is in de periode 2015‑2021 traag verlopen. De integratie vertoonde gemengde resultaten al naar gelang het tijdsbestek (segmenten) en was eind 2021 nog niet voltooid. Dit was zeven jaar na de oorspronkelijke deadline, hoewel belangrijke koppelingsprojecten vrijwillig waren gestart voordat de richtsnoeren waren goedgekeurd. Geen van de richtsnoeren werd daadwerkelijk volledig uitgevoerd. Er zijn nog steeds onbenutte economische voordelen die voortvloeien uit een grotere prijsconvergentie, die op gang is gebracht door de groei van grensoverschrijdende handel. De doeltreffendheid van de integratie van de elektriciteitsmarkten werd ook gehinderd door het gebrek aan vooruitgang op het gebied van de beschikbare capaciteit van de zoneoverschrijdende interconnectoren (zie de paragrafen 37-46).

154 De netcodes en richtsnoeren die de Commissie in de periode 2015‑2017 vaststelde, waren een belangrijke stap in de richting van de verwezenlijking van de doelstellingen van de EU-wetgever om grensoverschrijdende concurrentie op het gebied van elektriciteitsopwekking te bevorderen en regelgevingsbelemmeringen voor grensoverschrijdende handel weg te nemen. De regelgevingsaanpak van de Commissie, waarbij zij ervoor koos voorwaarden en methodologieën (terms, conditions and methodologies, TCM’s) te laten goedkeuren door de nationale regulerende instanties, (NRI’s) en ACER, heeft echter geleid tot een te complexe en vertraagde uitvoering van het merendeel van deze regels.

155 Ondanks de tijdige goedkeuring door ACER van TCM’s die onder zijn bevoegdheid vallen, waren er vertragingen bij de uitvoering van de codes/richtsnoeren, met name als gevolg van het grote aantal TCM’s, vertraagde overeenkomsten over TCM’s door NRI’s en transmissiesysteembeheerders (TSB’s) en inefficiënte goedkeuringsprocessen in de netwerkrichtsnoeren (zie de paragrafen 50-56). In haar effectbeoordeling heeft de Commissie de effecten van het ingevoerde marktontwerp en de ingevoerde governance onvoldoende onder de loep genomen, met name belangrijke aspecten in verband met het delegeren van reguleringsactiviteiten aan de NRI’s en ACER, en de samenhang van het marktontwerp, bijvoorbeeld de gevolgen van prijsstellingsmethoden in crisissituaties met verstoringen op de inputmarkten en de situatie met betrekking tot de toename van hernieuwbare energie (zie de paragrafen 57-61).

Aanbeveling 1 — Stroomlijn de uitvoering van het regelgevingskader

De Commissie moet:

1. bij de ontwikkeling van nieuwe netcodes en richtsnoeren systematisch de kosten en baten van de verdere uitvoering ervan beoordelen door de vaststelling van voorwaarden of methodologieën, met name in het licht van de administratieve lasten die deze voor ACER, NRI’s en andere betrokken partijen kunnen meebrengen;
2. de EU-regels voor de prijsvorming van de groothandelsprijzen voor elektriciteit opnieuw bekijken in het licht van de huidige energiecrisis en de toename van hernieuwbare energie;
3. regels vaststellen die de flexibiliteit van de vraag stimuleren.

Streefdatum voor uitvoering: vanaf 2023 voor aanbeveling 1, punten a) en b); 2025 voor aanbeveling 1, punt c).

156 De keuze van de Commissie om voor de uitvoering van de marktregels te vertrouwen op netwerkrichtsnoeren en TCM’s, versterkt door groepsdruk uitgeoefend door belanghebbenden, laat de lidstaten meer uitvoeringsruimte dan het geval is bij rechtstreekse regelgeving. Dit vereist op zijn beurt een sterke toezichthoudende rol voor de verantwoordelijke EU-instanties (de Commissie en ACER) om ervoor te zorgen dat er in de lidstaten consequent vooruitgang wordt geboekt met de uitvoering.

157 ACER en de Commissie zijn samen verantwoordelijk voor de coördinatie van de uniforme handhaving van de netcodes/richtsnoeren door de NRI’s. ACER hield toezicht op de goedkeuring van de TCM’s, signaleerde vertragingen en keurde de TCM’s die onder zijn bevoegdheid vielen doorgaans tijdig goed (zie paragraaf 54). Door het ontbreken van een duidelijke toezichtstrategie en door de beperkte middelen is het er echter niet in geslaagd regelmatig de balans op te maken van en aan de Commissie en de NRI’s verslag uit te brengen over de uitvoering van de vereisten van de netwerkrichtsnoeren en de TCM’s (zie de paragrafen 68-78). Het toezicht van ACER op de effecten van de marktregels werd ook gehinderd door onvoldoende gegevens en resulteerde niet in krachtige aanbevelingen voor de NRI’s. ACER heeft niet voorzien in mogelijke maatregelen ter bevordering van de marktintegratie door adviezen aan de Commissie en het Parlement uit te brengen (zie de paragrafen 80-85).

158 Het ontbrak de Commissie en ACER aan een gemeenschappelijk kader voor het toezicht op de codes/richtsnoeren (zie de paragrafen 93-97). Het toezicht van ACER heeft niet bijgedragen tot gecoördineerde handhavingsacties door de NRI’s. Deels als gevolg van onduidelijke bepalingen in de netwerkrichtsnoeren of gegevens van slechte kwaliteit of ontbrekende gegevens (bijv. het transparantieplatform) heeft het toezicht van ACER niet bijgedragen tot vooruitgang op het gebied van belangrijke uitvoeringsaspecten, namelijk de herziening van de biedzones en de maximalisering van de interconnectiecapaciteit (paragrafen 86-92). Bijgevolg heeft ACER zijn potentieel om de tijdige en convergente handhaving van de richtsnoeren door NRI’s en uiteindelijk de integratie van de elektriciteitsmarkt van de EU te bevorderen, niet waargemaakt.

Aanbeveling 2 — Verbeter het toezichtskader voor netwerkrichtsnoeren

1. De Commissie en ACER moeten hun strategie met betrekking tot het toezicht op de uitvoering en de effecten van de netcodes/richtsnoeren verduidelijken, en deze in de loop van de tijd en voor alle lidstaten consequent toepassen.
2. De Commissie moet, met steun van ACER, de zwakke punten van het transparantieplatform en het EU-kader voor energiegegevens opnieuw bekijken en, indien nodig, corrigerende wetgevingsmaatregelen vaststellen.

Streefdatum voor de uitvoering: 2023 voor aanbeveling 2, punt a); 2025 voor aanbeveling 2, punt b).

159 Het toezicht van ACER op de integriteit van de groothandelsmarkten voor elektriciteit (Remit) is niet volledig (zie de paragrafen 117-121). De gegevensverzameling was niet volledig, had geen betrekking op de belangrijkste risicogebieden (zie de paragrafen 105-108) en het IT-systeem van Remit werd gehinderd door onderinvesteringen (zie paragraaf 103). Bovendien was de handhaving van de regels tegen marktmisbruik onsamenhangend vanwege verschillende nationale benaderingen en vanwege de beperkte bevoegdheden en middelen van ACER. De NRI’s spelen een beslissende rol met betrekking tot de meest cruciale aspecten van het handhavingsproces (zie de paragrafen 123-127), en ACER beschikt niet over de middelen om meerwaarde te bieden bij de coördinatie van grensoverschrijdende onderzoeken, die steeds vaker voorkomen (zie de paragrafen 128-130). Het toezicht van ACER heeft niet tot veel sancties geleid (zie paragraaf 131).

160 Tot dusver is de grootste nadruk gelegd op het verzamelen van gegevens van goede kwaliteit. Dit is een belangrijk aspect van Remit, maar ondergeschikt aan het hoofddoel van de verordening, namelijk ervoor zorgen dat markttoezicht wordt uitgeoefend (zie paragraaf 100) en dat de daaruit voortvloeiende gegevens worden gebruikt om de transparantie van de markt te vergroten (zie de paragrafen 113-115).

161 Tien jaar na haar inwerkingtreding, en ondanks de geboekte vooruitgang, heeft de Remit-verordening om de hierboven beschreven redenen haar potentieel om marktmisbruik te voorkomen en de transparantie op de groothandelsmarkt voor elektriciteit te bevorderen, nog niet volledig waargemaakt. Daardoor dreigt de elektriciteitsmarkt van de EU te worden verstoord door marktmanipulatie, ten nadele van de eindverbruikers (zie de paragrafen 102-140).

Aanbeveling 3 — Versterk het toezicht van ACER op de integriteit van de groothandelsmarkten

Om het markttoezicht te verbeteren en mogelijke marktverstoringen te voorkomen, moet ACER de Remit-verordening volledig uitvoeren, bijvoorbeeld door de gegevensdekking van het Remit-markttoezicht te vervolledigen, de dekking van de misbruiken die het controleert uit te breiden en grensoverschrijdende samenwerking op onderzoeksgebied te bevorderen door onderzoeksgroepen op te richten.

Streefdatum voor de uitvoering: 2025.

162 In de periode 2016‑2021 heeft ACER herhaaldelijk gewaarschuwd dat het over te weinig middelen beschikte en dat dit gebrek aan middelen een negatieve invloed zou hebben op de uitvoering van zijn mandaat. ACER leed inderdaad onder structurele begrotingstekorten (zie de paragrafen 133 en 134). Wij vonden echter ook aanwijzingen dat deze problemen worden verergerd door de slechte toewijzing door ACER van personele en financiële middelen (zie de paragrafen 135-140).

163 In 2021 slaagde ACER erin de inning van Remit-vergoedingen succesvol uit te voeren, hetgeen het een nieuwe inkomstenstroom van 8,8 miljoen EUR opleverde. Het grootste deel van de door Remit-vergoedingen gegenereerde kasstroom bleef echter in 2021 ongebruikt. In de toekomst zal het van cruciaal belang zijn dat ACER de aanzienlijke aanvullende financiële middelen waarover het beschikt optimaal benut om de structurele problemen snel aan te pakken.

Aanbeveling 4 — Versnel het gebruik van Remit-vergoedingen om tekortkomingen in het markttoezicht door ACER aan te pakken

ACER moet sneller gebruikmaken van de aanvullende financiële middelen die het via Remit-vergoedingen ontvangt om tekortkomingen in zijn Remit-activiteiten aan te pakken (bijvoorbeeld het verouderde IT-systeem, het personeelstekort). ACER moet de opvolging van de personeelsbehoeften van de verschillende diensten verbeteren op basis van zijn vastgestelde prioriteiten.

Streefdatum voor uitvoering: eind 2023.

164 Ondanks de initiatieven van de Commissie om de ACER-verordening te actualiseren, wordt ACER nog steeds geconfronteerd met beperkingen wat betreft de doeltreffendheid van de bevoegdheden en de governance die nodig zijn om de uniforme uitvoering van de EU-regels voor de elektriciteitsmarkt door de NRI’s, de TSB’s en de benoemde elektriciteitsmarktbeheerders (NEMO’s) te bevorderen (zie de paragrafen 143-150).

Aanbeveling 5 — Verbeter de governance van ACER

De Commissie moet verbeteringen in de governance van ACER evalueren en voorstellen door de onafhankelijkheid ten opzichte van NRI’s en nationale belangen, de handhavingsbevoegdheden en de convergentie-instrumenten te versterken.

Streefdatum voor de uitvoering: 2025.

165 Het belangrijkste communicatie-instrument van ACER — zijn website — wordt ondoeltreffend beheerd. Belangrijke documenten voor belanghebbenden en het grote publiek zijn niet gemakkelijk toegankelijk, of worden helemaal niet gepubliceerd. De website mist de transparantie die nodig is voor een communicatie-instrument. In bepaalde gevallen voldoet deze zelfs niet aan de wettelijke voorschriften (zie paragraaf 151).

Aanbeveling 6 — Verbeter de transparantie en verantwoordingsplicht van ACER

ACER moet de transparantie van zijn werkzaamheden en zijn verantwoordingsplicht verbeteren door de toegang van het publiek tot de documenten en gegevens op zijn website te vergemakkelijken, te zorgen voor volledige en tijdige publicatie van zijn besluiten en gegevens overeenkomstig de wettelijke voorschriften, en een duidelijk omschreven transparantiebeleid op basis van beste praktijken in te voeren.

Streefdatum voor de uitvoering: tegen 2024.

166 Sancties zijn een belangrijk instrument om ervoor te zorgen dat de wettelijke voorschriften van de EU worden nageleefd. Om een gelijk speelveld in de EU te garanderen, is het van essentieel belang dat de sancties in alle lidstaten consistent zijn.

167 Noch de Commissie, noch ACER heeft gemonitord hoe de lidstaten passende en vergelijkbare sancties hebben omgezet in nationale wetgeving of hoe de NRI’s de netcodes/richtsnoeren en andere EU-wetgeving hebben gehandhaafd. Remit voorziet alleen in bepaalde algemene beginselen, terwijl de sancties door de nationale wetgevers worden vastgesteld. Wij stelden vast dat de Commissie noch voor netcodes en richtsnoeren, noch voor Remit maatregelen nam om ervoor te zorgen dat de sancties in alle lidstaten consistent waren (zie de paragrafen 96 en 126).

Aanbeveling 7 — Beoordeel of er behoefte is aan een kader voor de consequente toepassing van sancties

Om de naleving van EU-regels te bevorderen en reguleringsarbitrage te voorkomen, moet de Commissie:

1. nagaan of de sancties voor inbreuken op de EU-regels in alle lidstaten op consistente wijze worden vastgesteld en toegepast;
2. indien gerechtvaardigd een kader ontwikkelen met gemeenschappelijke minimumeisen voor sancties.

Streefdatum voor de uitvoering: 2023.

Dit verslag werd door kamer IV onder leiding van de heer Mihails Kozlovs, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 13 december 2022.

Bijlagen

Bijlage I — Groothandelsmarkten voor elektriciteit

Elektriciteit is een speciaal goed. Vanwege verschillende eigenschappen ervan is het noodzakelijk om vier soorten groothandelsmarkten voor elektriciteit te hebben.

• Zodra elektriciteit is geproduceerd, kan die niet economisch worden opgeslagen. Bovendien kunnen sommige centrales hun productie slechts langzaam wijzigen, omdat het opstarten van de centrale enkele uren duurt, hetgeen aanzienlijke prijspieken kan veroorzaken die vervolgens aan de consument worden doorberekend. Dit maakt day-aheadmarkten noodzakelijk waar de productie een dag van tevoren kan worden gepland en verhandeld.
• Aangezien het aandeel van hernieuwbare energie toeneemt, kan de opwekkingscapaciteit snel veranderen. De werkelijke output van wind- en zonne-energie is bijvoorbeeld onmogelijk te voorspellen en kan alleen dicht bij real-time bekend zijn. Aangezien opgewekte elektriciteit niet kan worden opgeslagen, leidt uitval van de infrastructuur bovendien tot een onmiddellijke daling van het aanbod. Derhalve zijn er markten nodig waar de geplande vraag op korte termijn kan worden aangepast: de intradaymarkten.
• Om het risico van black-outs te voorkomen, moeten vraag en aanbod op het net altijd op elkaar zijn afgestemd. Hierdoor ontstaat de behoefte aan markten waar de transmissiesysteembeheerders (TSB’s) dicht bij de fysieke leveringstijd de energie kunnen aankopen die nodig is om het net in evenwicht te houden: de balanceringsmarkten.
• Vanwege de volatiliteit van de spotmarktprijzen, die het gevolg is van het gebrek aan opslag, is het voor kleinhandelaren en producenten belangrijk om hun risico’s af te dekken op termijnmarkten (dit kan jaren, maanden of weken voor de leveringsdatum zijn).

Aangezien de netwerken moeten worden geëxploiteerd binnen veilige capaciteitsgrenzen, wijzen de transmissiesysteembeheerders interconnectiecapaciteit toe aan handel tussen biedzones. Biedzones zijn netgebieden die niet mogen worden getroffen door structurele congestie. Afhankelijk van het type groothandelsmarkt worden verschillende toewijzingsmethoden gebruikt. Op de day-aheadmarkten verkopen transmissiesysteembeheerders impliciet transmissiecapaciteit, met behulp van een algoritme dat de vraag naar en het aanbod van elektriciteit en de zoneoverschrijdende capaciteit op elkaar afstemt. Op de termijnmarkt worden transmissierechten afzonderlijk van elektriciteit verhandeld. Transmissiesysteembeheerders kunnen ook corrigerende maatregelen nemen om ongeplande congesties op het net op te lossen (bijv. redispatching en compensatiehandel).

Bijlage II — Belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van de koppeling van elektriciteitsbeurzen

Vrijwillige marktkoppeling:

• 1996‑2000: De Noorse en Zweedse spotmarkten voor elektriciteit worden gekoppeld (Nord Pool — day-ahead-, intraday-, balanceringstijdsbestek); Finland en Denemarken sluiten zich aan bij Nord Pool;
• 2006: België, Frankrijk en Nederland koppelen hun markten (Trilateral Market Coupling, TMC);
• 2010: Duitsland en Luxemburg sluiten zich aan bij TMC (en vormen zo Continental Western Europe, CWE);
• 2012: koppeling van Tsjechië, Hongarije en Slowakije;
• 2013: Oostenrijk sluit zich aan bij CWE;
• 2014: koppeling van CWE, het Verenigd Koninkrijk, Nord Pool, Estland, Letland en Litouwen; koppeling van Spanje en Portugal met CWE; koppeling van Hongarije en Roemenië (vormen 4M MC);
• 2015: koppeling van Italië aan Frankrijk, Oostenrijk aan Slovenië (vorming van het MRC-gebied met 19 gekoppelde lidstaten);
• 2015: CWE voert stroomgebaseerde marktkoppeling in.

Verplichte maatregelen (na de goedkeuring van marktrichtsnoeren/TCM’s):

• 2018: koppeling van intradaymarkten van 15 lidstaten (CWE en andere continentale lidstaten);
• 2019: zeven andere lidstaten treden toe tot de intradaykoppeling;
• 2020: day-aheadkoppeling van Italië en Griekenland;
• 2021: day-aheadkoppeling van Griekenland en Bulgarije; tussentijds project voor day-aheadkoppeling van 4M MC en MRC; day-aheadkoppeling van Roemenië en Bulgarije; intradaykoppeling van Italië aan de overige 22 gekoppelde lidstaten.

Bijlage III — Overzicht van de belangrijkste eisen in de netwerkrichtsnoeren

Bijlage IV — Organigram van ACER

Bijlage V — Overzicht van het toezicht door ACER op de biedzones

Biedzones zijn geografische gebieden waarbinnen marktdeelnemers elektriciteit kunnen verhandelen zonder transmissiecapaciteit te moeten verwerven om hun transacties mogelijk te maken. In het CACM-richtsnoer wordt vermeld dat de toewijzing van capaciteit aan marktdeelnemers gebaseerd moet zijn op de vrije prijsstelling van transmissiecongestie aan de grenzen tussen biedzones. Een passende configuratie van de biedzones kan de voor de handel beschikbaar gestelde transmissiecapaciteit en uiteindelijk de grensoverschrijdende handel en mededinging bevorderen. De biedzones kunnen worden aangepast door deze te splitsen of samen te voegen, dan wel de grenzen van de zones te wijzigen.

Uit hoofde van het CACM-richtsnoer moet ACER:

• het effect van de configuratie van biedzones op de marktefficiëntie om de drie jaar evalueren (“marktverslag”), op basis van een technisch verslag van het ENTSB-E;
• een herziening van de bestaande configuraties van biedzones door de respectieve TSB’s opstarten wanneer marktinefficiënties worden vastgesteld.

In het CACM-richtsnoer wordt de configuratie van biedzones niet vastgelegd, maar wordt bepaald dat ACER en de NRI’s, de TSB’s en de lidstaten in een capaciteitsberekeningsregio de respectieve TSB’s mogen verzoeken de bestaande configuraties van biedzones te evalueren. Op basis van die evaluatie dienen de TSB’s een gezamenlijk voorstel in, waarover de respectieve lidstaten een besluit nemen.

ACER heeft zoals vereist door het CACM-richtsnoer twee marktverslagen verstrekt (in 2018 en 2021). Bovendien heeft ACER een gezamenlijk proefproject geleid met het ENTSB-E over de beoordeling en herziening van biedzones (dat in 2012 van start ging vóór de vaststelling van het CACM-richtsnoer en in 2018 werd afgerond).

Ondanks het feit dat ACER, zoals vereist uit hoofde van het richtsnoer, bewijsmateriaal aanleverde over inefficiënties gedurende een periode van drie jaar (2015‑2017), was de algemene beoordeling van ACER in 2018 onbeslist wat betreft de noodzaak om specifieke biedzones te wijzigen. Na zijn beoordeling heeft ACER in 2018 geen herziening gestart, maar algemene aanbevelingen gedaan voor verder onderzoek.

Wij constateerden twee soorten oorzaken voor het gebrek aan duidelijke conclusies:

• ACER voerde aan dat dit te wijten was aan onvoldoende gegevens en informatie, waaronder onvoldoende bewijsmateriaal van het ENTSB-E.
• De beoordeling van ACER was gebaseerd op het ENTSB-E-evaluatieverslag van 2018 dat alleen bepaalde EU-regio’s bestreek (door ACER gevraagd in het kader van het proefproject) in plaats van op het technisch verslag van het ENTSB-E (dat in oktober 2018 werd verstrekt), omdat het ENTSB-E met dit laatste verslag vertraging had opgelopen (wettelijke termijn met drie maanden overschreden). /li>

Bovendien droegen hiaten in het rechtskader niet bij tot de duidelijkheid van de argumenten en conclusies van ACER. Het CACM-richtsnoer bevat geen definitie van het begrip biedzone en stelt geen specifieke criteria vast voor de beoordeling van biedzones door ACER. Het is onduidelijk of in het marktverslag de impact van de configuratie op de marktefficiëntie volledig werd beoordeeld: ACER heeft geen criteria als marktliquiditeit en marktmacht toegepast (hoewel deze in het CACM-richtsnoer worden genoemd, zie artikel 33).

ACER heeft in 2021 een tweede beoordeling van biedzones uitgevoerd (voor de periode 2018‑2020). Deze was zowel inefficiënt als onovertuigend. De beoordeling overlapte namelijk met de lopende herziening van de biedzones die werd opgestart naar aanleiding van de uitvoering van de in 2020 in werking getreden elektriciteitsverordening (artikel 14). Bovendien herhaalde ACER de conclusie dat de configuraties van de biedzones tot dusver niet de onderliggende structurele congesties weerspiegelen, maar meestal de nationale grenzen volgen. Uit het verslag bleek dat verschillende regio’s slecht presteerden op het gebied van marktefficiëntie. Ook in het tweede verslag werden echter geen wijzigingen in de configuratie aanbevolen, maar alleen meer gedetailleerde studies.

Er is geen wettelijke verplichting voor ACER om een ex-postevaluatie van herzieningen van biedzones te verstrekken. Het in 2018 uitgebrachte marktverslag van ACER en het IMR over de CACM- en FCA-richtsnoeren (2019) bevatten echter suggesties voor door de Commissie uit te voeren wijzigingen van de procedure voor de herziening van biedzones, op basis van de uit het proefproject getrokken lering. De suggesties van ACER hadden effect: de nieuwe elektriciteitsverordening (artikel 14) vereist het opstarten van een herzieningsproces met specifiekere kenmerken (bijv. duidelijkere stappen en termijnen, goedkeuring van de methodologie door ACER enz.). Het blijft echter onduidelijk in hoeverre de in het CACM-richtsnoer omschreven procedures en criteria voor het herzieningsproces nog steeds van toepassing zijn, zowel op deze herontworpen herziening als op andere in de nabije toekomst. Het CACM-richtsnoer is op basis van deze nieuwe eisen uit hoofde van de elektriciteitsverordening niet gewijzigd.

Dit nieuwe herzieningsproces (op grond van artikel 14 van de herschikte elektriciteitsverordening) heeft aanzienlijke vertraging opgelopen (meer dan een jaar) vanwege aanvullende verzoeken om informatie van ACER om een besluit te kunnen nemen over alternatieve configuraties die bij de komende herziening van de biedzones door de TSB’s moeten worden overwogen.

Bijlage VI — Deelname van de NRI’s aan de werkgroep elektriciteit van ACER (2019‑2021)

Bijlage VII — Handhavingsbesluiten van de NRI’s inzake Remit — groothandelsmarkt voor elektriciteit (status op 4 juni 2022)

Bijlage VIII — Totaal aantal nieuwe gevallen van potentiële Remit-inbreuken per jaar en per NRI

Bijlage IX — De website van ACER: een belangrijk instrument voor transparantie dat ondoeltreffend wordt beheerd

De website van ACER voldoet niet aan de verwachtingen in vergelijking met de website van de Commissie of de websites van andere EU-agentschappen. Bijvoorbeeld:

• De website is niet gebruiksvriendelijk. In vergelijking met de websites van de Commissie of ESMA is het zoekinstrument voor de gehele website onnauwkeurig en levert het vaak geen resultaten op wanneer naar een specifiek document wordt gezocht. Aangezien er geen filteropties beschikbaar zijn, kunnen externe gebruikers geen reeksen documenten ophalen op basis van specifieke criteria. Het filterinstrument waarmee externe gebruikers specifieke NRI-kennisgevingen met betrekking tot TCM’s kunnen zoeken, werkt niet¹²².
• Niet alle TCM’s zijn openbaar beschikbaar op de website van ACER, en er wordt niet aangegeven welke versies van kracht zijn en welke zijn vervangen.
• De website bevat geen informatie over de wijze waarop bij ACER om toegang kan worden verzocht tot documenten die niet rechtstreeks toegankelijk zijn.
• ACER publiceert geen documenten over de activiteiten van werkgroepen, taskforces of deskundigengroepen van ACER: bijvoorbeeld notulen of agenda’s van vergaderingen, lijsten van deelnemers aan vergaderingen, actieplannen, te behalen resultaten of verslagen. De interne regels van ACER vereisen transparantie met betrekking tot vergaderingen met organisaties en zelfstandigen¹²³.
• In de notulen van de vergaderingen van de raad van regulators wordt niet vermeld welke NRI’s tegen specifieke besluiten en adviezen hebben gestemd en waarom.
• Bepaalde documenten waarvan de publicatie wettelijk verplicht is, worden helemaal niet gepubliceerd¹²⁴. Bijvoorbeeld achtergronddocumenten bij vergaderingen van de raad van bestuur of de raad van regulators¹²⁵. Bovendien waren sommige besluiten van de directeur of van de raad van bestuur niet beschikbaar¹²⁶ en werden door de raad van regulators in 2022 geen officiële documenten gepubliceerd¹²⁷.
• Gegevens voor elk MMR worden bijvoorbeeld gekoppeld aan de respectieve editie van het verslag, in plaats van een enkele databank te creëren die kan worden doorzocht op basis van filters en die tijdreeksen kan genereren¹²⁸.
• ACER publiceert geen gegevens uit de Remit-databank (zie paragraaf 114) en bepaalde gegevens van verslagen over het markttoezicht worden niet gepubliceerd¹²⁹ (hiervoor is geen rechtvaardiging publiekelijk beschikbaar).

Acroniemen en afkortingen

ACER: Agentschap van de EU voor de samenwerking tussen energieregulators

CACM: richtsnoer betreffende capaciteitstoewijzing en congestiebeheer

DG COMP: directoraat-generaal Concurrentie van de Commissie

DG ENER: directoraat-generaal Energie van de Commissie

DSB: distributiesysteembeheerder

Elektriciteitsverordening/-richtlijn: elektriciteitsverordening/-richtlijn

ENTSB-E: Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders voor elektriciteit

ESMA: Europese Autoriteit voor effecten en markten (European Securities and Markets Authority)

EU-DSB: Europese distributiesysteembeheerder

IMR: verslag over het toezicht op de uitvoering (implementation and monitoring report)

NEMO: benoemde elektriciteitsmarktbeheerder (nominated electricity market operator)

NRI: nationale regulerende instantie

OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

Remit: Verordening betreffende de integriteit en transparantie van de groothandelsmarkt voor energie

TCM’s: voorwaarden en methodologieën (term, conditions and methodologies)

TSB: transmissiesysteembeheerder

Woordenlijst

Balanceringsmarkt: de markt voor de verhandeling van de energie die nodig is om vraag en aanbod in het elektriciteitsnet in real time in evenwicht te brengen, beheerd door transmissiesysteembeheerders.

Biedzone: het grootste geografische gebied waarbinnen marktdeelnemers elektriciteit kunnen verhandelen zonder transmissiecapaciteit te moeten verwerven.

Day-aheadmarkt: de markt waarop elektriciteit en transmissiecapaciteit een dag voor de leveringsdag worden verhandeld.

Elektriciteitsbeurs: de virtuele marktplaats voor de handel in elektriciteit op groothandelsniveau volgens formele regels.

Groothandelsmarkt voor elektriciteit: de markt waarop elektriciteit wordt verhandeld tussen producerende bedrijven en kleinhandelaren, waarbij ook financiële tussenpersonen, energiehandelaren en grootverbruikers betrokken zijn.

Interconnector: de fysieke transmissienetwerkverbinding tussen twee biedzones of landen.

Intradaymarkt: de markt waarop elektriciteit en transmissiecapaciteit worden verhandeld op dezelfde dag als de levering van de elektriciteit.

Netwerkcongestie: de situatie waarin het elektriciteitsaanbod de netcapaciteit overstijgt.

Over the counter: handel tussen marktdeelnemers, bilateraal of via een makelaar, zonder tussenkomst van een elektriciteitsbeurs.

Termijnmarkt: de markt waarop elektriciteit en transmissierechten dagen, weken of maanden voor de levering worden verhandeld.

Transmissiecapaciteit: de hoeveelheid stroom die kan worden getransporteerd tussen biedzones in het elektriciteitsnet.

Transmissiesysteembeheerder: het bedrijf dat verantwoordelijk is voor een nationaal hoogspanningsnet.

Voorwaarden en methodologieën: de technische specificaties die de netcodes en richtsnoeren aanvullen en die nodig zijn voor de uitvoering ervan.

Antwoorden van de Commissie

https://www.eca.europa.eu/nl/Pages/DocItem.aspx?did=63214

Antwoorden van ACER

https://www.eca.europa.eu/nl/Pages/DocItem.aspx?did=63214

Tijdlijn

https://www.eca.europa.eu/nl/Pages/DocItem.aspx?did=63214

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd uitgevoerd door controlekamer IV “Marktregulering en concurrerende economie”, die onder leiding staat van ERK-lid Mihails Kozlovs. De controle werd geleid door ERK-lid Mihails Kozlovs, ondersteund door Edite Dzalbe, kabinetschef, en Laura Graudina, kabinetsattaché; Valeria Rota en Juan Ignacio Gonzalez Bastero, hoofdmanagers; Stefano Sturaro, taakleider; Adrian Savin, adjunct-taakleider, Marc Hertgen en Satu Levelä-Ylinen, auditors. Richard Moore en Laura Mcmillan verleenden taalkundige ondersteuning. Zsolt Varga leverde ondersteuning op het gebied van gegevens.

Van links naar rechts: Adrian Savin, Stefano Sturaro, Laura Graudina, Mihails Kozlovs, Edite Dzalbe, Juan Ignacio Gonzalez Bastero.

Voetnoten

¹ EU-energiestrategie (2015), blz. 3.

² Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s “Verslag over de stand van de energie-unie 2020 overeenkomstig Verordening (EU) 2018/1999 inzake de governance van de energie-unie en van de klimaatactie”, 14.10.2020 COM(2020) 950 final, blz. 10.

³ Artikel 194 van het VWEU.

⁴ Verordening (EG) nr. 713/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot oprichting van een Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators.

⁵ Verordening (EU) nr. 1227/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de integriteit en transparantie van de groothandelsmarkt voor energie.

⁶ https://www.acer.europa.eu/

⁷ https://www.entsoe.eu/

⁸ COM(2021) 660 final van 13 oktober 2021: De stijgende energieprijzen aanpakken: een toolbox met initiatieven en steunmaatregelen.

⁹ COM(2022) 108 final van 8 maart 2022: REPowerEU: een gemeenschappelijk Europees optreden voor betaalbaardere, veiligere en duurzamere energie.

¹⁰ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/nl/ip_22_3131

¹¹ Advies 04/2022 — REPowerEU.

¹² Speciaal verslag nr. 16/2015 van de ERK, paragrafen 113 en 115.

¹³ Verordening (EU) 2015/1222 van de Commissie van 24 juli 2015 tot vaststelling van richtsnoeren betreffende capaciteitstoewijzing en congestiebeheer.

¹⁴ Verordening (EU) 2016/1719 van de Commissie van 26 september 2016 tot vaststelling van richtsnoeren betreffende capaciteitstoewijzing op de langere termijn.

¹⁵ Verordening (EU) 2017/2195 van de Commissie van 23 november 2017 tot vaststelling van richtsnoeren voor elektriciteitsbalancering.

¹⁶ Conclusies aangenomen door de Europese Raad op 4 februari 2011.

¹⁷ ACER MMR 2013, paragraaf 288.

¹⁸ ACER’s Final Assessment of the EU Wholesale Electricity Market Design (Eindbeoordeling van het ACER van de opzet van de groothandelsmarkt voor elektriciteit in de EU), april 2022, blz. 22.

¹⁹ ACER MMR 2020 — groothandelsmarkt voor elektriciteit, blz. 53.

²⁰ ACER’s Final Assessment of the EU Wholesale electricity market design, 2022, blz. 37 en 44.

²¹ https://www.ceer.eu/documents/104400/-/-/8fca26ef-8791-7da0-1fa2-e64518b4ebf8

²² Artikel 16, lid 3, van de vorige elektriciteitsverordening en punt 1.7 van bijlage I; artikel 16, lid 4, van de huidige elektriciteitsverordening.

²³ ACER Market Monitoring Report 2016.

²⁴ https://eepublicdownloads.entsoe.eu/clean-documents/Publications/ENTSO-E general publications/ENTSO-E_PowerFacts_2019.pdf.

²⁵ Conclusies van de Europese Raad van 15 en 16 maart 2002 en 23 en 24 oktober 2014.

²⁶ Overweging 74 van de elektriciteitsverordening.

²⁷ Artikel 288 VWEU.

²⁸ “OESO, Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance”, 2012.

²⁹ https://www.acer.europa.eu/events-and-engagement/news/acer-provides-recommendation-reasoned-amendments-capacity-allocation-and congestion management regulation.

³⁰ Zie bijvoorbeeld artikel 9, lid 11, van het CACM-richtsnoer.

³¹ De “toolbox voor betere regelgeving” van de Commissie.

³² “Adapting market design to high shares of variable renewable energy” (Irena, 2017), hoofdstuk 2.2.

³³ REPowerEU: een gemeenschappelijk Europees optreden voor betaalbaardere, veiligere en duurzamere energie (COM(2022) 108 final).

³⁴ https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/38fbccf2-35de-11eb-b27b-01aa75ed71a1/language-en.

³⁵ ACER Market monitoring report 2013, paragraaf 237.

³⁶ https://documents.acer.europa.eu/en/The_agency/Organisation/Documents/ Energy Prices_Final.pdf.

³⁷ “Investment perspectives in electricity markets” (SWD(2015) 142).

³⁸ https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/be5268ba-3609-11ec-bd8e-01aa75ed71a1/language-nl.

³⁹ “OESO, Best Practice Principles for Regulatory Policy Regulatory Enforcement and Inspections”, 2014.

⁴⁰ “OESO, Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance”, 2012.

⁴¹ Artikel 5, lid 1, punt e), van ACER-verordening (EU) 2019/942 en artikel 6, lid 6, van de vorige ACER-verordening (EG) nr. 713/2009.

⁴² Artikel 14, lid 2, van ACER-verordening (EU) 2019/942 en artikel 10, lid 2, van de vorige ACER-verordening, Verordening (EG) nr. 713/2009.

⁴³ Artikel 11 van de vorige elektriciteitsverordening en artikel 15 van de huidige elektriciteitsverordening.

⁴⁴ Artikel 17 VEU.

⁴⁵ COM(2015) 80 final.

⁴⁶ Artikel 32 van Besluit nr. 8/2019 van de raad van bestuur betreffende het financieel reglement van ACER.

⁴⁷ Er zijn Europese comités van belanghebbenden (European Stakeholder Committees, ESC’s) opgericht om belanghebbenden tijdens de uitvoeringsperiode te informeren en te raadplegen over de vereisten die werden opgenomen in de netcodes/richtsnoeren voor elektriciteit. Sinds 2015 hebben ACER en het ENTSB-E samen drie ESC’s georganiseerd, één voor elke codefamilie (markt, systeembeheer, netwerkaansluiting).

⁴⁸ https://ec.europa.eu/info/events/european-electricity-regulatory-forum-florence-forum_en#past-events.

⁴⁹ https://www.entsoe.eu/network_codes/esc/#network-code-implementation-and-monitoring-group.

⁵⁰ Het ENTSB-E publiceert jaarlijks een verslag over de uitvoering van CACM en FCA, getiteld “Market report” (2016‑2021), en twee verslagen over de richtsnoeren voor de balanceringsmarkt (2020, 2022): https://www.entsoe.eu/network_codes/monitoring/.

⁵¹ https://surveys.acer.europa.eu/eusurvey/runner/ACERnotification.

⁵² Zie paragraaf 123 van het ACER-uitvoeringsverslag over CACM/FCA-richtsnoeren: Vanwege het gebrek aan middelen kon ACER niet actief alle besprekingen in alle capaciteitsberekeningsregio’s volgen.

⁵³ MMR — groothandelsmarkten voor elektriciteit 2020, blz. 15 (tabellen i en ii).

⁵⁴ https://www.eia.gov/

⁵⁵ Overeenkomstig Verordening (EU) nr. 543/2013 van de Commissie.

⁵⁶ A review of the ENTSO-E Transparency Platform — Output 1 (2017).

⁵⁷ ACER report on the result of monitoring the margin available for cross-zonal electricity trade in the EU in the second half of 2020.

⁵⁸ Artikel 11, lid 3, van de vorige elektriciteitsverordening en artikel 15, lid 3, van de nieuwe elektriciteitsverordening.

⁵⁹ Artikel 34, lid 7, van het CACM-richtsnoer.

⁶⁰ ACER-advies nr. 6/2019.

⁶¹ Artikel 16 van de herschikte elektriciteitsverordening.

⁶² ACER-aanbeveling nr. 1/2019 over de toepassing van de voor zoneoverschrijdende handel beschikbare minimummarge; twee ACER-verslagen over het resultaat van het toezicht op de beschikbare marge voor zoneoverschrijdende elektriciteitshandel in de EU (gepubliceerd in 2020 en 2021).

⁶³ Artikel 15 van de herschikte elektriciteitsverordening schrijft alleen voor dat TSB’s hun jaarlijkse nalevingsbeoordelingen en nalevingsplannen bij ACER moeten indienen.

⁶⁴ ACER-aanbeveling nr. 1/2019 over de toepassing van de voor zoneoverschrijdende handel beschikbare minimummarge overeenkomstig artikel 16, lid 8, van Verordening (EU) 2019/943.

⁶⁵ Artikel 37, lid 4, punt d), van Richtlijn 2009/72/EG.

⁶⁶ Verordening (EU) nr. 1227/2011, overwegingen 1, 2 en 3.

⁶⁷ Artikel 18 van Remit.

⁶⁸ Kwartaalverslag over Europese markten voor elektriciteit — Q4 2020.

⁶⁹ REMIT Quarterly Q2/2022; 6th REMIT Forum, slide 86.

⁷⁰ Artikel 4 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1348/2014 van de Commissie.

⁷¹ Brieven betreffende tijdelijke niet-handhaving van 7 januari 2015 (ACER-VZ-pp 2015-3), 15 december 2016 (ACER-VZ-MG-mm-up-201 6-662) en 14 december 2017 (ACER-VZ-MG-tl-653). Sinds 2018 werden deze brieven stopgezet, hoewel het beleid behouden bleef. Het werd gewoon toegevoegd aan het programmeringsdocument (PD), bijvoorbeeld in deel 2.10 op blz. 115 van het PD voor 2019: bovendien zal het Agentschap in 2019 niet verzoeken om de rapportage van contracten die op verzoek van het Agentschap moeten worden gerapporteerd overeenkomstig artikel 4, lid 1, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1348/2014 van de Commissie.

⁷² Artikel 4 van Verordening (EU) nr. 1227/2011.

⁷³ Artikel 2, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1227/2011.

⁷⁴ D.w.z. informatie met betrekking tot de capaciteit en de benutting van faciliteiten voor productie, opslag, verbruik of transmissie van elektriciteit, met inbegrip van de geplande of ongeplande niet-beschikbaarheid van deze installaties.

⁷⁵ Artikel 10 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1348/2014 van de Commissie.

⁷⁶ Artikel 7, lid 3, van Verordening (EU) nr. 1227/2011.

⁷⁷ Open brief over de openbaarmaking van voorkennis en het gebruik van platforms inzake voorkennis van 30 mei 2018 — ACER-VZ-az-jws-tl-2018-266.

⁷⁸ Richtsnoeren van ACER betreffende de toepassing van Verordening (EU) nr. 1227/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de integriteit en transparantie van de groothandelsmarkt voor energie (zesde uitgave), deel 4.2.1.

⁷⁹ https://www.acer-remit.eu/portal/list-inside-platforms.

⁸⁰ Artikel 16, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1227/2011.

⁸¹ Artikel 10 van Verordening (EU) nr. 1227/2011.

⁸² Artikel 12, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1227/2011.

⁸³ AT, FR, SL, DK, DE, SE, NL HU, FI, BE.

⁸⁴ IT, LT, RO, LV, CZ — presentatie van ACER van 4 maart 2021.

⁸⁵ REMIT Forum 2021 — Speciale zitting: “REMIT data and technology” — REMIT data features — slide 3.

⁸⁶ Artikel 12, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1227/2011.

⁸⁷ Programmeringsdocument van ACER voor de periode 2020‑2022, blz. 79.

⁸⁸ REMIT Forum 2021, Speciale zitting “REMIT data and technology” — Information Management and Technology, slide 7.

⁸⁹ Jaarverslag Remit 2016, blz. 25.

⁹⁰ CAAR 2017, blz. 8.

⁹¹ CAAR 2020, blz. 34.

⁹² CAAR 2020, blz. 33.

⁹³ Markttoezicht door ACER is van start gegaan in het laatste kwartaal van 2017.

⁹⁴ Artikel 13 van Verordening (EU) nr. 1227/2011.

⁹⁵ Artikel 16, lid 4, van Verordening (EU) nr. 1227/2011.

⁹⁶ Artikel 16, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1227/2011.

⁹⁷ Artikel 16, lid 4, van Verordening (EU) nr. 1227/2011.

⁹⁸ Richtsnoer nr. 1/2017 — Wash trading; Richtsnoer nr. 1/2018 — Achterhouden van transmissiecapaciteit; Richtsnoer nr. 1/2019 — Layering en spoofing.

⁹⁹ Artikel 18 van Verordening (EU) nr. 1227/2011.

¹⁰⁰ Een derde van de NRI’s wees op een gebrek aan middelen (financiering) dat volgens hen niet strookt met de onafhankelijkheidsbeginselen van de NRI’s, Monitoring NRAs Independence, verslag van de Raad van Europese energieregulators, april 2021, blz. 7.

¹⁰¹ CAAR 2020, blz. 17.

¹⁰² CAAR 2020, blz. 33.

¹⁰³ Besluiten van BNETZ (Duitse NRI) van 30 september 2021 tegen Energy Denmark A/S (Denemarken) ter waarde van 200 000 EUR en Optimax Energy GmbH (Duitsland) ter waarde van 175 000 EUR.

¹⁰⁴ Herschikte ACER-verordening, Verordening (EU) 2019/942, overweging 37.

¹⁰⁵ Budget and staffing needs for the Agency for the Cooperation of Energy Regulators (ACER), PE 658.177, november 2020.

¹⁰⁶ Sinds september 2010 heeft ACER de berekening van de salarissen en rechten van het personeel uitbesteed aan het PMO en sinds september 2017 heeft het zijn boekhouding uitbesteed aan DG BUDG. Het heeft ook de IT-ondersteuning, het IT-onderhoud en de IT-ontwikkeling uitbesteed aan externe contractanten [ARIS-software en -infrastructuur] en aan de Commissie [ABAC, ARES, SYSPER].

¹⁰⁷ Besluit (EU) 2020/2152 van de Commissie van 17 december 2020.

¹⁰⁸ CAAR 2020.

¹⁰⁹ CAAR 2021, blz. 84.

¹¹⁰ ACER-verordening (EU) 2019/942, overweging 33.

¹¹¹ “OESO, Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance”, 2012.

¹¹² “OESO, Recommendation of the Council on OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service”, 2003.

¹¹³ Artikel 15 VWEU.

¹¹⁴ Artikel 14, lid 2, van Verordening (EU) 2019/942 (herschikking ACER-verordening).

¹¹⁵ Artikel 22 van de vorige elektriciteitsverordening en artikel 66 van de huidige elektriciteitsverordening.

¹¹⁶ Verordening (EU) nr. 1095/2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor effecten en markten), artikelen 14, 15 en 16. Soortgelijke bepalingen zijn te vinden in de EBA- en Eiopa-verordeningen.

¹¹⁷ Zo mogen NRI’s niet langer stemmen in panels over gevallen van “inbreuken op het Unierecht” die henzelf betreffen (art. 41 van de ESMA-verordening).

¹¹⁸ Besluit nr. 02/2015 van de raad van bestuur van ACER.

¹¹⁹ Zie ook: evaluatie door de Commissie van het derde energiepakket: SWD(2016) 412 final, hoofdstuk 7.1.1.

¹²⁰ https://documents.acer.europa.eu/Official_documents/BoR/Meeting_Docs/A21-BoR-98-02.pdf.

¹²¹ De nettransmissiecapaciteit staat voor de vooraf berekende maximale hoeveelheid stroom die via een interconnector in een bepaalde richting kan worden getransporteerd, met weglating van de betrouwbaarheidsmarge (d.w.z. de veiligheidsfactor).

¹²² https://surveys.acer.europa.eu/eusurvey/publication/ACERnotification.

¹²³ Besluit 2017-35 van de directeur over de publicatie van informatie over bijeenkomsten met organisaties of zelfstandigen.

¹²⁴ Artikel 14, lid 4, van Verordening (EU) 2019/942 en artikel 10, lid 4, van vorige Verordening (EG) nr. 713/2009.

¹²⁵ Bijvoorbeeld het ACER-verslag over het gebruik van congestie-inkomsten in 2020.

¹²⁶ Zo is er geen officieel besluit van de directeur gepubliceerd over de oprichting van het Remit-comité.

¹²⁷ https://acer.europa.eu/the-agency/organisation-and-bodies/board-of-regulators/bor-official-documents.

¹²⁸ Bijvoorbeeld, https://ec.europa.eu/energy/data-analysis/energy-union-indicators/scoreboard_en

¹²⁹ MMR — wholesale electricity markets 2020, blz. 15 (gegevens voor de tabellen i en ii).

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (https://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9344-0	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/94923	QJ-AB-23-003-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-9327-3	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/835834	QJ-AB-23-003-NL-Q

AUTEURSRECHT

© Europese Unie, 2023

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is uiteengezet in Besluit nr. 6-2019 van de ERK over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bijv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor inhoud van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Als algemene regel geldt derhalve dat hergebruik is toegestaan mits de bron correct wordt vermeld en eventuele wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker van ERK-inhoud mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

Aanvullende toestemming moet worden verkregen indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van personeelsleden van de ERK, of werken van derden bevat.

Indien dergelijke toestemming wordt verkregen, wordt de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan dient u de auteursrechthebbende mogelijk rechtstreeks om toestemming te vragen.

Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid van de ERK inzake hergebruik.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacy- en auteursrechtbeleid.

Gebruik van het ERK-logo

Het logo van de ERK mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de ERK.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-centra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde centrum online (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_nl).

Bel of schrijf
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen);
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• het onlineformulier in te vullen: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_nl

WAAR VINDT U INFORMATIE OVER DE EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website (european-union.europa.eu).

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU bekijken of bestellen op op.europa.eu/nl/publications. Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke documentatiecentrum (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR‑Lex (eur-lex.europa.eu).

Open data van de EU
Het portaal data.europa.eu biedt toegang tot opendatabestanden van de instellingen, organen en agentschappen van de EU. Deze kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden. Het portaal biedt ook toegang tot een grote hoeveelheid databestanden van de Europese landen.