Medidas de administração pública em linha destinadas às empresas As ações da Comissão foram executadas, mas a disponibilidade de serviços em linha ainda varia na UE

Síntese

I Desde a década de 1990, a administração pública em linha tem sido promovida ao nível da UE. O conceito de administração pública em linha diz respeito à utilização de tecnologias da informação e da comunicação para prestar serviços públicos aos cidadãos e às empresas de forma mais eficaz e eficiente. Visa reduzir os encargos administrativos para os cidadãos e as empresas, tornando as suas interações com as autoridades públicas mais rápidas, cómodas e eficientes em termos de custos, estimulando assim a competitividade e o crescimento económico.

II Em 2016, a Comissão adotou o Plano de ação europeu (2016-2020) para a administração pública em linha. Pensado para funcionar como catalisador para coordenar os esforços e recursos de modernização do setor público no domínio da administração pública em linha, o plano incluía 25 ações a executar pela Comissão. Não dispunha de um orçamento específico, mas foi apoiado através de diferentes programas e medidas de acompanhamento à disposição dos Estados-Membros.

III Dada a importância crescente dos serviços digitais, evidenciada durante a pandemia de COVID-19, e o financiamento substancial da digitalização em geral, o Tribunal decidiu realizar a presente auditoria para informar os decisores políticos sobre questões que afetam a conceção e a aplicação das medidas da UE que promovem a administração pública em linha.

IV O Tribunal avaliou se as ações da Comissão em matéria de administração pública em linha eram eficazes, examinando a respetiva conceção global e as disposições de execução e acompanhamento. Centrou a sua avaliação da execução em ações dirigidas às empresas, uma vez que a administração pública em linha é importante para dar resposta à fragmentação regulamentar e aos obstáculos, permitindo assim que as empresas se expandam e operem além-fronteiras.

V O Tribunal concluiu que as ações da Comissão foram apenas parcialmente eficazes a promover a aplicação e a adoção de soluções de administração pública em linha pelos Estados-Membros. A Comissão concluiu as ações do Plano de ação europeu (2016-2020) para a administração pública em linha abrangidas pela auditoria do Tribunal. No entanto, nem todos os serviços públicos digitais recentemente desenvolvidos estão disponíveis em toda a UE devido a atrasos na execução ao nível dos Estados-Membros.

VI Embora o Plano de ação europeu (2016-2020) para a administração pública em linha tenha respondido às necessidades assinaladas em consultas e avaliações, apenas incluiu ações a executar pela própria Comissão, tornando assim difícil cumprir a sua visão de, até 2020, as administrações públicas e instituições públicas da UE serem abertas, eficientes e inclusivas.

VII Além disso, a Comissão não acompanhou exaustivamente a execução do plano de ação no seu conjunto. Os indicadores de administração em linha existentes (a análise comparativa da administração pública em linha e o Índice de Digitalidade da Economia e da Sociedade – IDES) não estavam diretamente relacionados com nenhuma das ações executadas ao abrigo do plano de ação, pelo que não eram adequados para medir o seu impacto global. O Tribunal observa que a proposta da Comissão de 2021 que estabelece o programa «Guião para a Década Digital» introduziu um quadro de cooperação que permite acompanhar os progressos dos Estados-Membros na concretização das metas digitais fixadas ao nível da UE.

VIII A Comissão apoiou a execução de soluções de administração pública em linha pelos Estados-Membros através de projetos financiados pela UE e da prestação de apoio técnico. Além disso, apoiou ativamente a colaboração e o intercâmbio de boas práticas de diversas formas, nomeadamente através de grupos de peritos e de plataformas. Este apoio foi apreciado pelos Estados-Membros visitados pelo Tribunal.

IX Não existia uma estratégia global para promover as soluções de administração pública em linha disponíveis ao nível da UE junto dos principais utilizadores. A promoção, pela Comissão, deste tipo de soluções foi reduzida e careceu de uma visão geral das ações empreendidas a este respeito pelos Estados-Membros, embora a coordenação de esforços pudesse ter conduzido a melhores resultados.

X A Comissão não avaliou a sensibilização das empresas para os serviços de administração pública em linha disponíveis e, de um modo geral, não analisou as necessidades neste domínio, embora se trate de um passo fundamental para a adoção destes serviços. As únicas exceções foram um estudo e um programa de aprendizagem e aquisição de conhecimentos destinado a pequenas e médias empresas no domínio da identificação eletrónica e do mercado dos serviços de confiança.

XI O Tribunal recomenda que a Comissão:

• reforce o quadro de execução para instar os Estados-Membros a concluírem os serviços de administração pública em linha;
• desenvolva uma estratégia abrangente para promover eficazmente os serviços de administração pública em linha.

Introdução

Importância da administração pública em linha na UE

01 O conceito de administração pública em linha diz respeito à utilização de tecnologias da informação e comunicação (TIC) para prestar serviços públicos aos cidadãos e às empresas de forma mais eficaz e eficiente. Espera-se que aumente a eficácia e a eficiência através da redução de: i) custos e prazos de transação¹; ii) silos de informação administrativos; e iii) os encargos administrativos para os cidadãos e as empresas, tornando as suas interações com as autoridades públicas mais rápidas, mais convenientes e menos onerosas, estimulando assim a competitividade e o crescimento económico².

02 Na década de 1990, surgiram as primeiras iniciativas de administração pública em linha ao nível europeu. Desde então:

• a Comissão publicou regularmente comunicações e planos de ação³ e criou programas de financiamento específicos, em especial para promover a utilização das TIC a fim de assegurar serviços transfronteiriços (ou seja, assegurar a interoperabilidade entre os vários serviços);
• ao nível dos Estados-Membros, a importância da administração pública em linha foi salientada em várias declarações ministeriais⁴. Estas declarações incluíram também numerosas ações a que os Estados-Membros se comprometeram, mas instaram igualmente a Comissão a tomar várias medidas através de planos de ação e sugeriram que organizasse uma governação conjunta dos planos de ação para a administração pública em linha (ver uma panorâmica completa da evolução da situação na UE desde 2006 no anexo I).

03 Em 2016, no âmbito da Estratégia para o Mercado Único Digital na Europa, a Comissão adotou o Plano de ação europeu (2016-2020) para a administração pública em linha. Assinalou 25 ações, cinco das quais foram acrescentadas após a revisão intercalar da Estratégia para o Mercado Único Digital, em maio de 2017. O plano incluía ações de natureza muito diferente. Algumas visavam especificamente as empresas (por exemplo, «Apresentar uma iniciativa para facilitar a utilização de soluções digitais ao longo do ciclo de vida das empresas» ou «Lançar um projeto-piloto sobre o princípio da declaração única para as empresas»), enquanto outras se revestiam de interesse para todos os cidadãos (por exemplo, «Avaliar a possibilidade da aplicação do princípio de declaração única aos cidadãos num contexto transfronteiriço» ou «Aplicação da legislação agroalimentar da UE às vendas em linha e às informações ao consumidor»). O anexo II apresenta uma lista completa das ações.

04 O plano de ação não foi seguido por um novo plano de ação após 2020, mas por várias outras iniciativas, entre as quais se destacam:

• o Programa Europa Digital⁵, aprovado pelos legisladores com um orçamento global previsto de 7,5 mil milhões de euros (a preços correntes). Centra-se em fazer chegar a tecnologia digital às empresas, aos cidadãos e às administrações públicas e financiará projetos em cinco domínios (supercomputação, inteligência artificial, cibersegurança, competências digitais avançadas e garantia de uma ampla utilização das tecnologias digitais em toda a economia e sociedade);
• uma comunicação da Comissão, intitulada «Orientações para a Digitalização até 2030: a via europeia para a Década Digital». Neste contexto, a Comissão apresentou uma proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o programa para 2030 intitulado «Guião para a Década Digital». Ambos os documentos estabelecem as metas digitais específicas que a UE, no seu conjunto, deverá alcançar até ao final da década. As metas relativas à digitalização dos serviços públicos incluem: a prestação de serviços públicos essenciais por via eletrónica, o acesso em linha a registos médicos e a utilização de uma solução de identificação eletrónica.

05 Os dados da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE)⁶ mostram que os serviços de administração pública em linha são mais importantes para as empresas do que para os cidadãos. A fragmentação regulamentar e os obstáculos prejudicam as empresas e dificultam o seu crescimento e as suas atividades transfronteiriças dentro do mercado único da UE⁷.

06 O impacto da pandemia de COVID-19 na economia mundial e na vida dos cidadãos salientou a importância dos serviços digitais em todos os domínios da economia e da sociedade da UE. As novas tecnologias permitiram a empresas e serviços públicos manterem-se em atividade e asseguraram a livre circulação em matéria de trocas comerciais em toda a UE. Além disso, ajudaram a manter a ligação entre as pessoas e possibilitaram o trabalho à distância e a continuidade pedagógica dos jovens.

Funções e responsabilidades

07 A transformação digital da administração pública é um esforço coletivo ao nível europeu, nacional, regional e local, tendo em conta a respetiva repartição de competências, tal como os ministros da área salientaram na sua Declaração de 2017⁸. De acordo com o princípio da subsidiariedade, a responsabilidade pela digitalização dos serviços públicos ao nível nacional e regional incumbe essencialmente aos Estados-Membros. No entanto, a Comissão é responsável pelos desafios transfronteiriços e transnacionais, nomeadamente evitar a acumulação de barreiras eletrónicas que possam impedir as administrações públicas de se ligarem entre si e os cidadãos e as empresas de encontrarem e utilizarem serviços públicos digitais disponíveis noutros países que não o seu⁹.

08 Por conseguinte, os progressos em matéria de administração pública em linha na UE dependem não só da Comissão, mas também da vontade política e da ambição dos Estados-Membros. Tal como a Comissão salientou em 2020 no seu relatório sobre o estado da administração pública digital e da interoperabilidade, a menos que os governos considerem continuamente a administração pública em linha uma prioridade fundamental na agenda política, os esforços serão fúteis e insustentáveis.

09 Ao nível da UE, a Direção-Geral das Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias (DG CNECT) é responsável pela coordenação do domínio de intervenção da administração em linha. Dada a variedade das 25 ações abrangidas pelo plano de ação para 2016-2020, estiveram envolvidas 11 Direções-Gerais, cada uma das quais responsável por uma ou mais ações (ver anexo II).

10 Do mesmo modo, ao nível dos Estados-Membros, várias administrações públicas são responsáveis pela aplicação de soluções específicas de administração pública em linha. Estas administrações incluem não só ministérios ou agências centrais, mas também autoridades regionais e locais, como os municípios ou os governos regionais.

11 Para coordenar o plano de ação, foi criado um «Comité Diretor do Plano de Ação para a Administração Pública em Linha», presidido pela Comissão e composto por representantes dos Estados-Membros responsáveis pelas suas estratégias nacionais de administração em linha.

Financiamento da execução da administração pública em linha

12 O plano de ação para 2016-2020 não dispunha de um orçamento específico, sendo as ações de administração pública em linha geralmente apoiadas através de diferentes fontes de financiamento da UE. O quadro 1 apresenta informações pormenorizadas sobre as principais fontes de financiamento da UE (para o período de 2014-2020) e as estimativas do Tribunal relativas às dotações orçamentais para projetos e ações de administração pública em linha.

13 No período de 2021-2027, estarão disponíveis várias fontes de financiamento da UE para apoiar a digitalização em geral e as ações de administração pública em linha em particular. As dotações orçamentais para algumas delas ainda têm de ser determinadas:

• tanto o Mecanismo Interligar a Europa (MIE) como os fundos de execução da política de coesão continuarão disponíveis;
• uma das vertentes do novo Programa Europa Digital (ver ponto 04) prevê um orçamento de 1,1 mil milhões de euros para apoiar, nomeadamente, a interoperabilidade e auxiliar as administrações públicas na implantação e acesso a tecnologias digitais de ponta;
• o Mecanismo de Recuperação e Resiliência adotado em 2021 exige que os Estados-Membros afetem, pelo menos, 20 % do orçamento total dos seus planos de recuperação e resiliência a medidas que contribuam para os objetivos digitais. Em julho de 2022, 25 destes planos tinham sido adotados e as despesas totais relacionadas com os objetivos digitais ascendiam a 127 mil milhões de euros, o que representa 26 % do total. Mais de um terço (36 %, correspondente a 46 mil milhões de euros) está atribuído à digitalização dos serviços públicos, incluindo a digitalização dos transportes.

Âmbito e método da auditoria

14 Dada a importância da administração pública em linha para os organismos públicos, as empresas e os cidadãos, o objetivo do Tribunal era informar os decisores políticos, clarificando a conceção das medidas da UE que promovem a administração pública em linha, bem como destacar os obstáculos à sua aplicação bem-sucedida.

15 Tendo em conta a importância crescente dos serviços digitais, evidenciada pela pandemia de COVID-19, e o financiamento significativo atribuído à digitalização em geral (ver pontos 12 e 13), o Tribunal decidiu realizar a presente auditoria do plano de ação para 2016-2020. Além disso, o Tribunal não auditou nenhuma das anteriores iniciativas digitais da Comissão executadas desde 2001 (ver ponto 02 e anexo I), com exceção das ações da UE no domínio específico dos cuidados de saúde transfronteiriços¹⁰.

16 O Tribunal procurou saber se as ações da Comissão em matéria de administração pública em linha eram eficazes. Para responder a esta questão, avaliou se:

1. a conceção das ações de administração pública em linha pela Comissão era adequada;
2. a Comissão acompanhou a execução do Plano de ação europeu (2016-2020) para a administração pública em linha de forma adequada;
3. as ações de administração pública em linha dirigidas às empresas alcançaram o seu objetivo;
4. a Comissão promoveu de forma apropriada o intercâmbio de boas práticas e os serviços públicos digitais recentemente criados.

17 A presente auditoria abrangeu o período durante o qual o plano de ação para 2016-2020 foi concebido e executado. O Tribunal analisou também a conceção das ações no período pós-2020 (ver ponto 04), quando pertinente, a fim de verificar se as insuficiências foram corrigidas e se os ensinamentos retirados do plano de ação para 2016-2020 foram tidos em conta.

18 Pelos motivos expostos no ponto 05, o Tribunal centrou a sua auditoria na resposta às subquestões c) e d) (ver ponto 16) relativamente a seis das 25 ações do plano de ação para 2016-2020 que estavam diretamente relacionadas com as empresas (ver quadro 2).

19 Foram examinadas provas provenientes de várias fontes:

• uma análise documental de documentos pertinentes da Comissão, bem como questionários e entrevistas junto do pessoal da Comissão;
• uma análise de documentos pertinentes relativos a uma amostra de quatro Estados-Membros (Dinamarca, Alemanha, Polónia e Roménia), bem como questionários e entrevistas junto do pessoal dos serviços públicos competentes nestes países. A seleção dos Estados-Membros baseou-se nos progressos realizados na administração pública em linha do respetivo Estado-Membro, assegurando simultaneamente que a amostra incluía Estados-Membros que aderiram à UE antes e depois de 2004;
• análise de uma amostra de 24 projetos financiados pela UE geridos centralmente: 13 projetos do MIE, oito ações ISA² e três projetos do Horizonte 2020. O anexo III apresenta uma lista completa dos projetos selecionados. O Tribunal selecionou estes projetos com base no seu estado de execução, materialidade e distribuição geográfica (na medida do possível, relacionados com os quatro Estados-Membros selecionados);
• entrevistas com as partes interessadas pertinentes, ou seja, organizações representativas das pequenas e médias empresas (PME) europeias¹¹;
• uma análise da literatura académica, de estudos de peritos e de parâmetros de referência ou de boas práticas internacionais.

Observações

A conceção das ações de administração pública em linha melhorou ao longo do tempo

20 Os planos de ação visam contribuir para a conceção ou revisão da legislação, dos instrumentos e das iniciativas da UE em vigor, não sendo juridicamente vinculativos. A Comissão utilizou os planos de ação para a administração pública em linha como instrumentos políticos para o progresso da modernização das administrações públicas da União Europeia.

21 A Comissão deve conceber ações que sejam adequadas para colmatar as lacunas na administração pública em linha e tenham em conta os resultados das avaliações, os pontos de vista das partes interessadas, mediante consulta, e as avaliações de impacto (obrigatórias para todas as novas intervenções financeiras que implicam despesas significativas, ou seja, superiores a 5 milhões de euros, e exigidas para iniciativas da Comissão suscetíveis de terem impactos económicos, ambientais ou sociais significativos)¹².

22 Por conseguinte, o Tribunal avaliou se a Comissão concebeu adequadamente:

• o plano de ação para 2016-2020;
• ações relacionadas com a administração pública em linha no período pós-2020.

As ações incluídas no Plano de ação europeu (2016-2020) para a administração pública em linha não correspondem à visão deste

23 O plano de ação foi elaborado em torno de uma visão e de três prioridades estratégicas (ver caixa 1).

24 A fim de dar resposta às prioridades e, em última análise, alcançar a visão de uma administração pública aberta, eficiente e de fácil utilização na UE, o plano de ação assinalou 25 ações, cada uma delas ligada a uma das prioridades. As ações eram de natureza diferente e incluíam, entre outros aspetos, a apresentação de propostas de atos jurídicos, o desenvolvimento de soluções técnicas ou o apoio aos Estados-Membros (ver a lista completa das ações no anexo II). O Tribunal conclui que refletiram as necessidades assinaladas nas avaliações pertinentes, bem como as reações dos representantes das administrações dos Estados-Membros, das empresas, dos cidadãos e das partes interessadas. A caixa 2 apresenta exemplos de algumas das necessidades e das ações correspondentes.

25 Apesar de o relatório de avaliação do Plano de ação europeu (2011-2015) para a administração pública em linha¹³ ter apontado a natureza voluntária das atividades dos Estados-Membros como a principal razão para as ações pendentes ou incompletas, todas as ações do plano de ação para 2016-2020 visavam apenas a Comissão, sem qualquer obrigação para os Estados-Membros.

26 No entanto, para a maioria das ações, estas obrigações estavam incluídas nos atos jurídicos pertinentes já existentes antes do plano de ação (por exemplo, as ações 9 e 10; ver quadro 2) ou que foram adotados em resultado do plano (por exemplo, a ação 7). No caso de uma ação (ação 2), a base jurídica existente não impôs qualquer obrigação aos Estados-Membros de aplicarem um sistema de identificação eletrónica, apesar de os meios seguros de identificação eletrónica serem um elemento essencial para assegurar um mercado único digital.

27 Uma vez que as ações do plano visavam apenas a Comissão, os prazos para a sua execução não tiveram em conta o tempo necessário para que os Estados-Membros cumprissem as suas obrigações decorrentes dos atos jurídicos pertinentes. Em alguns casos, os prazos de execução estabelecidos nos atos jurídicos prorrogaram-se para além da duração do plano de ação e da data de 2020 definida na sua visão (ver exemplos na caixa 3). Além disso, uma vez que a visão de uma administração pública aberta, eficiente e de fácil utilização na União abrangia todos os serviços públicos a todos os níveis da administração (da UE até ao nível nacional e local), a sua viabilização só teria sido possível através da execução atempada de ações pertinentes ao nível da União e dos Estados-Membros.

A política proposta pela Comissão para o período pós-2020 incide nas lacunas, mas ainda não foi adotada

28 Ao elaborar os documentos sobre a política de administração pública em linha para o período pós-2020 (ver ponto 04), a Comissão baseou-se nos documentos exigidos pelas Orientações para legislar melhor e teve devidamente em conta as necessidades detetadas. Contudo, estando todavia a proposta para o programa «Guião para a Década Digital» em processo legislativo (à data de setembro de 2022), e podendo, portanto, ser alterada, não é ainda certo se o âmbito e a definição de prioridades das metas da decisão que vier a ser adotada corresponderão às necessidades reais.

29 Embora o «Guião para a Década Digital» proposto não inclua ações específicas para os Estados-Membros, cada um deles terá de apresentar à Comissão um roteiro estratégico nacional para a Década Digital, que deve ser coerente com os objetivos e as metas digitais da UE estabelecidos e contribuir para a sua concretização (ver caixa 4).

30 Relativamente às três metas definidas no «Guião para a Década Digital», o Tribunal faz as seguintes observações:

• A primeira meta refere-se a «serviços públicos essenciais», mas estes não foram definidos na Comunicação da Comissão sobre as Orientações para a Digitalização até 2030 nem na proposta relativa ao «Guião para a Década Digital». A falta de uma definição comum ao nível da UE pode resultar em diferentes interpretações por parte dos Estados-Membros e, por conseguinte, na acessibilidade em linha de serviços públicos nacionais diferentes.
• A terceira meta refere-se à utilização pelos cidadãos, mas, uma vez que os cidadãos não podem ser obrigados a utilizar soluções de identificação eletrónica, a concretização desta meta está fora do controlo de qualquer administração pública.

31 O Tribunal observa igualmente que a proposta da Comissão introduziu um quadro de cooperação com os Estados-Membros. Em conformidade com este quadro, os Estados-Membros terão de harmonizar os roteiros nacionais com os objetivos e as metas digitais da UE e informar atempadamente a Comissão sobre os progressos realizados na concretização das metas digitais para 2030. Por conseguinte, o quadro proporciona uma base para a Comissão orientar a execução da política e avaliar os progressos realizados.

As disposições de acompanhamento do plano de ação para 2016-2020 estavam incompletas

32 O acompanhamento é necessário para permitir que os decisores políticos e as partes interessadas avaliem se a execução das políticas está «no bom caminho» e se os objetivos estão a concretizar-se¹⁴. Para o efeito, a Comissão deve¹⁵ estabelecer, entre outros elementos, uma ligação clara entre os objetivos da política e indicadores-chave adequados, que tenham em conta as disposições necessárias para recolher provas suficientes em tempo útil.

33 Assim, o Tribunal avaliou se a Comissão:

• acompanhou a execução do plano de ação de forma adequada;
• criou um sistema adequado para controlar se as metas digitais definidas nas Orientações para a Digitalização até 2030 foram atingidas.

Não houve uma avaliação exaustiva do plano de ação

34 Nem a visão nem as prioridades estratégicas do Plano de ação europeu (2016-2020) para a administração pública em linha (ver caixa 1) eram suficientemente específicas para permitir medir a sua realização. Por conseguinte, a Comissão não criou um quadro de acompanhamento específico que inclua um conjunto de indicadores de desempenho para avaliar os progressos das ações e das prioridades estratégicas e em que medida foram cumpridas. Do mesmo modo, não preparou uma avaliação intercalar nem uma avaliação final da execução do plano de ação.

35 O Tribunal constatou que a Comissão se concentrou simplesmente no acompanhamento dos progressos no sentido da conclusão das ações individuais, não acompanhando o impacto das mesmas. O painel de acompanhamento do Plano de ação europeu (2016-2020) para a administração pública em linha apenas indicava se uma ação estava concluída ou em curso.

36 Além disso, a Comissão debateu os progressos realizados com os Estados-Membros nas reuniões do Comité Diretor (ver ponto 11) e dos subgrupos pertinentes do mesmo. No que se refere a ações individuais, estes intercâmbios também tiveram lugar durante reuniões regulares de grupos de peritos pertinentes, como o Grupo de Peritos eIDAS, o grupo de coordenação do Portal Digital Único e o grupo de peritos do MIE.

37 Todavia, a Comissão não solicitou informações sistemáticas aos Estados-Membros para acompanhar a execução de ações específicas ao nível nacional.

38 Pese embora este facto, os serviços competentes da Comissão estabeleceram disposições específicas de acompanhamento relativamente a algumas ações incluídas no plano de ação (ação 1 – contratação pública eletrónica, ação 2 – eIDAS, ação 4 – Quadro Europeu de Interoperabilidade e ação 7 – Portal Digital Único), como ilustrado pelo exemplo da caixa 5.

39 Em vez de um quadro de acompanhamento específico, a Comissão utilizou os seus indicadores existentes, em especial a análise comparativa da administração pública em linha e o Índice de Digitalidade da Economia e da Sociedade (IDES), para o acompanhamento (ver caixa 6).

40 A análise comparativa da administração pública em linha teve em conta as prioridades estratégicas de alto nível do plano de ação para 2011-2015 e do plano de ação para 2016-2020 (ver caixa 1). No entanto, o seu principal objetivo é analisar o estado dos serviços digitais prestados pelas administrações públicas europeias em geral, e não acompanhar a execução e o cumprimento dos planos de ação. Os indicadores utilizados no âmbito desta análise não estão diretamente relacionados com nenhuma das ações executadas ao abrigo do plano de ação, pelo que os relatórios comparativos da administração pública em linha não são adequados para medir a concretização das mesmas.

41 O mesmo se aplica ao IDES, em que três dos cinco indicadores que compõem a dimensão relativa aos serviços públicos digitais são, de facto, indicadores da análise comparativa da administração pública em linha. Por conseguinte a Comissão não está em condições de relacionar os resultados de qualquer um dos indicadores com os resultados e o impacto do plano de ação nos Estados-Membros.

42 O Tribunal comparou a pontuação da análise comparativa da administração pública em linha por país no início e no final da execução do plano de ação. Constatou que a pontuação média (todos os 27 Estados-Membros, UE-27) aumentou de 58,5 % no início para 71,9 % no final da execução do plano de ação. Todos os Estados-Membros registaram progressos na prestação de serviços de administração pública em linha. Porém, alguns deles avançaram significativamente mais (por exemplo, a Hungria e o Luxemburgo) do que outros (por exemplo, a Suécia e a Alemanha) (ver figura 1). A alteração da pontuação não pode ser relacionada com as ações da Comissão, devido à falta de indicadores adequados associados a estas ações. As principais ações e fatores impulsionadores nesta matéria dependem dos próprios Estados-Membros (ver ponto 08).

43 O Tribunal observa igualmente que, uma vez que a Comissão alterou a metodologia utilizada para compilar um subconjunto de indicadores em 2021, não pode recorrer à análise comparativa para comparar os progressos realizados pelos Estados-Membros em termos do desempenho da administração pública em linha antes e depois de 2020. A Comissão reconheceu este facto no Relatório comparativo da administração pública em linha. Além disso, as pontuações por país no Relatório comparativo da administração pública em linha de 2021 são incoerentes, uma vez que foram agregadas como a média de dois indicadores estimados com metodologias diferentes, sem efetuar os ajustamentos adequados.

44 No âmbito da análise comparativa da administração pública em linha, a Comissão mede igualmente o desempenho dos países em relação aos «acontecimentos da vida», definidos como o conjunto dos serviços públicos digitais mais comuns, tanto para empresas como para cidadãos. Os acontecimentos da vida das empresas incluem a criação de uma empresa e operações comerciais numa fase precoce (por exemplo, registo da empresa ou dos trabalhadores) e operações comerciais regulares (por exemplo, declaração e pagamento de impostos em linha)¹⁶.

45 A análise dos resultados relativamente aos acontecimentos da vida das empresas incluída na análise comparativa da administração pública em linha revela um aumento da pontuação média da UE-27, de 71,1 % no início para 79,9 % no final da execução do plano de ação (ver figura 2). Estes resultados revelam o seguinte:

• os serviços de administração pública em linha para as empresas estão mais desenvolvidos do que os oferecidos aos cidadãos;
• a maioria das administrações europeias conseguiu melhorar os serviços digitais para as empresas, tendo o processo sido também acelerado pela pandemia de COVID-19;
• verificou-se uma evolução desigual nos Estados-Membros. Alguns países, na sua maioria os que se situam abaixo da pontuação média (como a Hungria, a Eslováquia e o Luxemburgo), registaram progressos significativos neste período. Em contrapartida, outros países (como a Suécia e a Dinamarca) registaram uma ligeira descida durante o mesmo período.

A política proposta pela Comissão para o período pós-2020 prevê um sistema de acompanhamento

46 Tal como já referido nos pontos 30 a 31, contrariamente ao plano de ação para 2016-2020, o novo programa proposto, «Guião para a Década Digital», inclui metas quantificadas e prevê um quadro que exige que os Estados-Membros comuniquem atempadamente os progressos realizados através do fornecimento de dados e estatísticas pertinentes. Além disso:

• para cada meta digital, a Comissão deve definir indicadores-chave de desempenho em atos de execução após a entrada em vigor da decisão. A Comissão pode atualizar os indicadores, sempre que necessário, para ter em conta a evolução tecnológica;
• a Comissão, em estreita cooperação com os Estados-Membros, deve definir trajetórias para a concretização de cada uma das metas digitais, que servirão então de base ao acompanhamento e aos roteiros estratégicos nacionais para a Década Digital;
• o relatório anual sobre os progressos a enviar ao Parlamento Europeu e ao Conselho pode identificar as medidas e ações a tomar pelos Estados-Membros nos domínios em que os progressos na concretização das metas digitais sejam considerados insuficientes.

47 De acordo com a proposta, o acompanhamento assentaria numa versão melhorada do IDES, ou seja, uma versão que refletisse as metas definidas. O Tribunal constatou que a edição de 2021 do IDES já tinha sido adaptada: i) para o harmonizar, em certa medida, com as metas do «Guião para a Década Digital»; ii) para melhorar a metodologia; iii) para ter em conta os mais recentes desenvolvimentos tecnológicos e políticos. O IDES está agora estruturado em torno das quatro dimensões das Orientações para a Digitalização até 2030, substituindo a anterior estrutura de cinco dimensões (ver caixa 6).

48 Uma vez que a proposta de decisão relativa ao «Guião para a Década Digital» está ainda em processo legislativo (à data de setembro de 2022), a Comissão optou por introduzir gradualmente alterações ao IDES, o que significa que este todavia não abrange a totalidade das metas. Em especial, duas das três metas digitais (metas 2 e 3; ver caixa 4) não foram ainda diretamente incluídas no IDES; a meta 1 foi abrangida, mas como até agora não existe uma definição de serviços públicos “essenciais” (ver ponto 30), não é claro o que será medido.

A Comissão executou o plano de ação, mas as ações ao nível dos Estados-Membros sofreram atrasos

49 O plano de ação incluía ações de vários tipos, como a exigência de que a Comissão apresentasse propostas legislativas, disponibilizasse soluções digitais e lançasse projetos-piloto.

50 Para além das ações da Comissão, os Estados-Membros eram, em certos casos, obrigados a tomar medidas com base em atos jurídicos que já existiam antes do plano de ação (ver quadro 2) ou que foram adotados em resultado do mesmo.

51 Por conseguinte, o Tribunal avaliou se:

• a Comissão concluiu as suas ações em tempo útil;
• os Estados-Membros cumpriram as suas obrigações jurídicas.

A Comissão executou as ações previstas no plano de ação

52 Com base na análise de documentos pertinentes, o Tribunal constatou que a Comissão concluiu as seis ações do Plano de ação (2016-2020) para a administração pública em linha que foram abrangidas pelo âmbito da auditoria. O quadro 3 e o anexo IV apresentam mais pormenores.

53 O Tribunal constatou que, embora as ações 9 e 10 tenham sido executadas, os sistemas desenvolvidos não dispunham de uma ferramenta de processamento de pagamentos, cujo desenvolvimento sofreu atrasos (ver pormenores na caixa 7). O desenvolvimento desta ferramenta não era um requisito jurídico. Contudo, embora os sistemas forneçam as informações exigidas pelos atos regulamentares, a falta de uma ferramenta de pagamento obriga os utilizadores a regressar às plataformas nacionais caso necessitem de informações ou de documentos que impliquem o pagamento de uma taxa.

54 O Tribunal avaliou igualmente se a Comissão deu seguimento às recomendações da sua avaliação do Regulamento eIDAS de 2014 relacionadas com a ação 2 (eIDAS). O regulamento procurou criar um quadro único para a identificação eletrónica e os serviços de confiança, tornando assim mais fácil a prestação de serviços em toda a UE, independentemente do país onde sejam prestados. O regulamento não harmonizou as identificações eletrónica nacionais, mas permitiu o reconhecimento mútuo através de um processo de notificação e avaliação pelos pares.

55 A avaliação do Regulamento eIDAS foi publicada em 2021, tendo apontado três insuficiências principais:

• o regulamento não exigia que os Estados-Membros fornecessem aos seus cidadãos e empresas uma identificação eletrónica que permitisse um acesso seguro aos serviços públicos em linha. Mesmo quando assim fizeram, os Estados-Membros não estavam obrigados a proceder à notificação destes sistemas. Além disso, a avaliação concluiu que apenas um número restrito de serviços públicos oferece a autenticação eIDAS ou está ligado à infraestrutura, e que os erros técnicos impedem a autenticação eficaz por parte dos utilizadores;
• o quadro eIDAS não conseguiu dar resposta às novas exigências do mercado, devido, designadamente: i) à sua limitação ao setor público e ao acesso transfronteiriço seguro aos serviços públicos (ou seja, os serviços visados pelo Regulamento eIDAS dizem respeito a uma pequena percentagem da população da UE); ii) à complexidade da ligação ao sistema por parte dos prestadores de serviços privados em linha; iii) à insuficiente disponibilidade em todos os Estados-Membros;
• o quadro baseia-se em sistemas nacionais de identificação eletrónica que seguem normas distintas, o que dificulta a utilização dos serviços eIDAS, insuficiência também assinalada por um projeto ao abrigo do MIE (ver caixa 8).

56 O Tribunal constatou que, em resposta a estas insuficiências, a proposta de revisão do regulamento eIDAS exige que cada Estado-Membro emita uma carteira europeia de identidade digital para todas as pessoas singulares e coletivas da UE, a fim de garantir um acesso seguro, contínuo e de confiança a serviços públicos e privados transfronteiriços. Cada Estado-Membro deve também comunicar pelo menos um sistema de identificação eletrónica que inclua, no mínimo, um meio de identificação. Por conseguinte, apenas depois de a carteira começar a ser utilizada deixará de ser necessário harmonizar as normas técnicas dos nós eIDAS nacionais, pois os prestadores de serviços não terão de se ligar ao sistema.

57 Uma vez que o regulamento relativo à criação de uma plataforma digital única foi adotado em resultado da ação 7 (Portal Digital Único), o Tribunal avaliou também se a Comissão cumpriu o requisito do novo regulamento, nomeadamente desenvolver e manter uma interface comum do utilizador (incluindo um motor de pesquisa e ferramentas de retorno de informação dos utilizadores). O Portal Digital Único facilita o acesso em linha a informações, procedimentos administrativos e serviços de assistência de que os cidadãos e as empresas da UE possam necessitar noutro país da União.

58 O Tribunal constatou que a Comissão desenvolveu a interface, ou seja, o ponto de acesso único, que é o portal Your Europe (ver figura 3). Através do portal, os utilizadores estarão ligados às páginas Web nacionais pertinentes onde se encontra o serviço que procuram. Até dezembro de 2023, o mais tardar, os Estados-Membros têm de digitalizar 21 procedimentos de forma a torná-los acessíveis através do portal. Os procedimentos pertinentes para as empresas incluem, por exemplo, pedir autorização para exercer uma atividade empresarial ou inscrever-se como empregador para efeitos de pensões e segurança social. Os primeiros serviços disponíveis neste portal foram lançados em 12 de dezembro de 2020.

59 No que diz respeito às ações 7 (Portal Digital Único) e 13 (princípio da declaração única para as empresas), o Tribunal constatou que o projeto-piloto financiado pelo programa de investigação da UE Horizonte 2020 (projeto «TOOP», com financiamento de 8 milhões de euros) conseguiu fazer progressos na aplicação do princípio da «declaração única». O objetivo do princípio é que os cidadãos e as empresas forneçam informações a uma administração pública da UE apenas uma vez. O projeto criou uma arquitetura de soluções que liga 40 sistemas de informação. Além disso, o diagrama da arquitetura desenvolvido no âmbito do projeto passou a fazer parte do regulamento relativo à criação de uma plataforma digital única. Consequentemente, o projeto, que foi iniciado em 2017 tendo como principal objetivo a interoperabilidade, foi adaptado aquando da adoção do regulamento relativo à criação de uma plataforma digital única, a fim de permitir a execução do sistema técnico descrito no mesmo.

Atrasos na execução de alguns serviços públicos digitais nos Estados-Membros

60 Embora o plano de ação apenas incluísse ações para a Comissão, a disponibilidade das soluções digitais depende em grande parte da execução de medidas complementares ao nível dos Estados-Membros. Relativamente às ações abrangidas pela auditoria, o Tribunal constatou que, apesar dos esforços da Comissão, três das seis ações foram apenas parcialmente executadas devido a uma resposta insuficiente ou tardia por parte dos Estados-Membros (ver quadro 4). Por conseguinte, as ações da Comissão entre 2016 e 2020 ainda não resultaram em mudanças substanciais para as empresas e os cidadãos em toda a UE.

61 No que diz respeito à ação 2 (eIDAS), a resposta dos Estados-Membros era voluntária. Consequentemente, no final de 2021, ou seja, cinco anos após a entrada em vigor do regulamento, nove Estados-Membros, que representam 41 % da população, ainda não integravam o quadro estabelecido pelo mesmo. Este número expressivo de Estados-Membros não participantes limita significativamente as possibilidades de os cidadãos e as empresas terem interações eletrónicas mais seguras, mais rápidas e mais eficientes.

62 Relativamente à ação 9 (interconexão dos registos de empresas) e à ação 10 (interconexão dos registos de insolvências), a Comissão teve de criar e atualizar a plataforma e a interface de serviços essenciais, ao passo que os Estados-Membros tiveram de digitalizar os seus registos nacionais de empresas e de insolvências e ligá-los ao sistema (ver figura 4). A Comissão utilizou o Portal Europeu da Justiça como interface e havia financiamento do MIE disponível para apoiar os Estados-Membros (sob a designação do MIE de «serviços genéricos»).

63 No que diz respeito à ação 9 (interconexão dos registos de empresas), o Sistema de Interconexão dos Registos das Empresas entrou em funcionamento em 8 de junho de 2017 e permite aos utilizadores pesquisarem informações sobre empresas registadas em qualquer país da UE (e também no Listenstaine e na Noruega). A função de pesquisa e as informações básicas são traduzidas das línguas nacionais correspondentes para todas as línguas oficiais da UE. Seis Estados-Membros registaram atrasos na conexão¹⁷, tendo o último sido ligado em março de 2022, quase cinco anos após o prazo fixado na diretiva pertinente e apenas depois de a Comissão ter recorrido ao Tribunal de Justiça Europeu, em julho de 2021. Em 2021, em termos de utilização, houve entre 17 300 e 39 100 pesquisas por mês.

64 No que respeita ao sistema no âmbito da ação 10 (interconexão dos registos de insolvências), o regulamento de execução pertinente exigia que os Estados-Membros assegurassem a interligação até 30 de junho de 2021. Em julho de 2022, apenas 17 dos 26 Estados-Membros estavam ligados (a Dinamarca não estava vinculada pelo regulamento¹⁸). Cinco¹⁹ outros encontram-se no processo de desenvolvimento e de testes. Relativamente aos quatro Estados-Membros restantes²⁰, a Comissão continua a aguardar retorno de informações. Até os restantes nove Estados-Membros estarem ligados, os utilizadores não podem pesquisar entidades insolventes neles registadas através de um motor de pesquisa multilingue uniforme. Este ponto de acesso eletrónico público e central a dados relativos aos devedores objeto de um processo de insolvência é particularmente útil para os credores existentes ou potenciais, ou para terceiros indiretamente afetados por tais processos. Em 2021, houve entre 2 500 e 6 500 pesquisas por mês.

65 Em resultado da ação 11 (utilização de soluções digitais ao longo do ciclo de vida das empresas), os Estados-Membros tinham de transpor para o direito nacional, até agosto de 2021, a Diretiva (UE) 2019/1151 relativa às ferramentas e procedimentos digitais no direito das sociedades, a menos que tivessem notificado a Comissão que aplicavam a possibilidade de prorrogação por um ano. À data da auditoria do Tribunal, 17 Estados-Membros tinham efetuado esta notificação, o que indica que, na maioria dos Estados-Membros, as empresas ainda não podem utilizar ferramentas e processos digitais para criar sociedades, registar sucursais e apresentar documentos e informações em linha.

66 O Tribunal observa que a maioria dos Estados-Membros que necessitam de mais tempo para executar a ação 2 (eIDAS), a ação 10 (interconexão dos registos de insolvências) e a ação 11 (utilização de soluções digitais ao longo do ciclo de vida das empresas) obtiveram uma pontuação na análise comparativa da administração pública em linha inferior à média da UE, tanto em 2017 como em 2020 (ver figura 1).

67 Como já foi referido (ver quadro 1 e ponto 62), os Estados-Membros podiam beneficiar de financiamento para ligar os seus sistemas às plataformas desenvolvidas pela Comissão. Os Estados-Membros utilizaram o financiamento do MIE em especial para:

• ação 2 (eIDAS), 25,35 milhões de euros para 26 Estados-Membros;
• ação 9 (interconexão dos registos de empresas), 2,44 milhões de euros para 10 Estados-Membros;
• ação 10 (interconexão dos registos de insolvências), 1,16 milhões de euros para sete Estados-Membros.

Com base na sua auditoria a uma amostra de projetos financiados pela UE (ver ponto 19), o Tribunal constatou que a disponibilidade de financiamento da União foi vista como uma oportunidade por alguns Estados-Membros e incentivou a sua implantação de serviços de administração pública em linha. Os projetos do MIE também ajudaram a detetar certas desvantagens nas soluções existentes (ver caixa 8).

68 Dos 24 projetos e ações auditados (ou seja, os que estavam concluídos à data da auditoria do Tribunal), 23 cumpriram os objetivos declarados. Em especial, garantiram a interoperabilidade das soluções desenvolvidas e reutilizaram os atuais módulos do MIE (ou seja, infraestruturas básicas de serviços digitais, que funcionam como vetores cruciais para reutilização em serviços digitais mais complexos) ou infraestruturas de serviços digitais (ou seja, soluções que apoiam a execução de projetos à escala da UE, prestando serviços transeuropeus interoperáveis de interesse comum).

69 Os Estados-Membros entrevistados pelo Tribunal apreciaram o contínuo apoio técnico prestado pela Comissão quando utilizaram as infraestruturas de serviços digitais financiadas pelo MIE ou precisaram de integrar sistemas de outros Estados-Membros que aplicaram essas infraestruturas de serviços digitais, especialmente no âmbito dos serviços eIDAS. Na sua opinião, as ações da Comissão permitiram desenvolver interligações sustentáveis entre os sistemas dos vários Estados-Membros.

A Comissão promoveu o intercâmbio de boas práticas, mas não conseguiu promover novos serviços públicos digitais

70 As mais recentes declarações ministeriais (ver ponto 02) reconheceram a importância de promover o intercâmbio de boas práticas e de criar ligações entre as autoridades competentes e os serviços públicos digitais disponíveis. O Parlamento Europeu sublinhou também²¹ a importância de promover boas práticas.

71 Assim, o Tribunal avaliou se a Comissão:

• fomentou devidamente a colaboração e o intercâmbio de boas práticas;
• promoveu de forma adequada os novos serviços públicos digitais disponíveis.

A Comissão criou muitas oportunidades de colaboração e intercâmbio de boas práticas

72 O Tribunal avaliou os instrumentos utilizados pela Comissão para promover o intercâmbio de boas práticas. Constatou que a Comissão não só criou grupos em que as partes interessadas podiam reunir-se, como também financiou projetos específicos nesta matéria.

73 Estes grupos incluíram:

• o Comité Diretor do Plano de Ação (ver ponto 11), que reuniu duas ou três vezes por ano e no âmbito do qual os Estados-Membros apresentaram os seus progressos no desenvolvimento de soluções de administração pública em linha ou exemplos de boas práticas e desafios relacionados com o desenvolvimento de soluções específicas. Uma vez que o plano de ação terminou, o Comité Diretor cessou as suas atividades em 2021;
• grupos de peritos para temas ou soluções específicos, tais como um grupo de peritos eIDAS (ação 2), um grupo de coordenação para o Portal Digital Único (ação 7), um grupo de peritos em direito das sociedades (ações 9 e 11) e um grupo de peritos sobre a interoperabilidade dos serviços públicos europeus. Estes grupos continuam a funcionar.

74 Os projetos em causa foram financiados principalmente no âmbito do:

• programa ISA², em que a cooperação e o intercâmbio das boas práticas eram, efetivamente, elementos centrais da política de interoperabilidade da Comissão e das ações de apoio (ver artigos 3.º e 8.º da Decisão (UE) 2015/2240). Um exemplo de uma iniciativa bastante abrangente é a plataforma Joinup apresentada na caixa 9 (financiada ao abrigo de duas ações ISA² incluídas na amostra auditada, no montante de 6 milhões de euros). Após o termo do programa ISA², a Comissão disponibilizou financiamento adicional para esta plataforma no âmbito do Programa Europa Digital, pelo menos para 2021 e 2022;
• programa Horizonte 2020, que deu origem principalmente a iniciativas ocasionais dirigidas a questões específicas. Um exemplo é o projeto SCOOP4C, que criou uma comunidade de partes interessadas para partilha de experiências e boas práticas no que se refere à aplicação do princípio da declaração única (com financiamento do Horizonte 2020 no montante de 1 milhão de euros). Contudo, não existem provas de que as atividades da comunidade tenham prosseguido após o fim do financiamento do projeto, apesar de a questão continuar a ser relevante.

75 Com base na análise do Tribunal a quatro ações ISA² (ver anexo III), nas atas das reuniões do Comité Diretor e dos grupos de peritos e em entrevistas com o pessoal dos Estados-Membros, o Tribunal conclui que a Comissão prestou um apoio adequado à colaboração e ao intercâmbio de boas práticas e que as partes interessadas mantiveram intercâmbios sobre questões que lhes interessavam.

76 O Tribunal constatou também que a Comissão teve devidamente em conta a necessidade de continuar a promover a cooperação e as boas práticas na elaboração dos programas para o período de 2021-2027:

• o programa de trabalho relativo à execução do Programa Europa Digital para 2021 e 2022 inclui ações de coordenação e apoio com o objetivo principal de promover a cooperação e/ou prestar apoio às políticas da UE;
• a proposta de «Guião para a Década Digital» prevê um mecanismo de cooperação anual entre os Estados-Membros e a Comissão (ver ponto 31).

A Comissão não promoveu os serviços públicos digitais de forma abrangente e coordenada

77 O Tribunal avaliou as atividades promocionais da Comissão relativas aos serviços públicos digitais e constatou que careciam de uma estratégia global. Na prática, a promoção foi geral ou estava ligada a ações ou programas de financiamento específicos, quando exigido pela base jurídica.

78 Em termos da sua promoção global da política e/ou das soluções de administração pública em linha, a Comissão agiu através:

• do boletim informativo sobre a administração pública em linha, que é enviado uma vez por mês aos assinantes e fornece as últimas notícias sobre os serviços públicos digitais transfronteiriços da UE, a nuvem dos serviços públicos e a inovação no setor público;
• do grupo eGovernment4EU, na plataforma Futurium. Acessível ao público em geral, fornecia informações sobre o Plano de ação europeu (2016-2020) para a administração pública em linha e a futura política de administração digital. Uma vez que o plano de ação chegou ao seu termo, o grupo na plataforma já não é atualizado;
• das redes sociais (Facebook, LinkedIn e Twitter).

79 No respeitante a estratégias de comunicação exigidas pela base jurídica pertinente, no âmbito da ação 7, a Comissão lançou a sua campanha de promoção em dezembro de 2020, quando o Portal Digital Único entrou em funcionamento (ver ponto 58). O Tribunal considera que a campanha foi abrangente e que o facto de a Comissão ter debatido mensalmente a campanha e os respetivos eventos nacionais com os coordenadores nacionais por videoconferências (denominadas «Communication cafés») constitui uma boa prática. A figura 5 apresenta os dados sobre o número de visitas ao portal Your Europe.

80 Similarmente, a decisão que cria o programa ISA² exigia a promoção da execução da Estratégia Europeia de Interoperabilidade, do Quadro Europeu de Interoperabilidade e da arquitetura de referência da interoperabilidade europeia, bem como das especificações e normas pertinentes. O Tribunal considera a campanha de promoção proativa e abrangente. Para além da criação e do funcionamento da plataforma Joinup (ver ponto 74 e caixa 9), o Programa ISA² financiou uma ação (no montante de 3,62 milhões de euros) que promoveu a colaboração e facilitou a interação entre as partes interessadas do programa.

81 Por último, o MIE exigia igualmente a execução de uma estratégia de comunicação. O Tribunal constatou que:

• esta estratégia foi desenvolvida para promover as soluções do MIE que eram de interesse sobretudo para os criadores de soluções. O pessoal entrevistado nos Estados-Membros revelou uma opinião positiva em relação a estas soluções e confirmou que as reutilizou, em especial para os serviços transfronteiriços. A reutilização das infraestruturas de serviços digitais visa assegurar um desenvolvimento mais rápido, mais fácil e mais eficaz em termos de custos dos serviços digitais utilizando as tecnologias existentes, em vez de cada organização desenvolver estes serviços de forma independente. De acordo com o painel de acompanhamento da reutilização do MIE, até ao final de 2021 foram utilizados módulos em 353 projetos, na sua maioria em toda a UE;
• até à data, a Comissão não organizou campanhas de sensibilização ou de promoção específicas para sensibilizar os potenciais utilizadores para a existência do Sistema de Interconexão dos Registos das Empresas (em funcionamento desde 2017) ou do Sistema de Interligação dos Registos de Insolvência (em funcionamento desde 2021), ambos desenvolvidos no âmbito do MIE. A Comissão informou o Tribunal de que tenciona realizar esta campanha: i) para o Sistema de Interconexão dos Registos das Empresas, quando a ferramenta de processamento de pagamentos estiver disponível (ver caixa 7); ii) para o Sistema de Interligação dos Registos de Insolvência, quando todos os Estados-Membros estiverem ligados ao sistema (até à data, 17 estão ligados) (ver ponto 64). No final de 2021, a Comissão lançou uma campanha de comunicação em linha relativa ao Portal Europeu da Justiça, mas apenas com uma referência muito limitada ao Sistema de Interconexão dos Registos das Empresas.

82 Embora a sensibilização dos utilizadores seja fundamental para assegurar a adoção dos serviços de administração pública em linha, o Tribunal constatou que a Comissão não avaliou até que ponto as empresas estavam sensibilizadas nem analisou as necessidades neste domínio. Os representantes das associações empresariais europeias entrevistados afirmaram que as empresas têm conhecimento dos serviços de administração pública em linha que a lei as obriga a utilizar, mas estão muito menos cientes de quaisquer outros serviços deste tipo.

83 O Tribunal constatou, no entanto, que em relação a um aspeto, o domínio eIDAS, a Comissão encomendou um estudo para analisar o mercado de identificação eletrónica, autenticação e serviços de confiança e para desenvolver e gerir um programa-piloto para sensibilizar as PME para estas soluções:

• o estudo publicado em 2019 revelou um nível geralmente baixo de sensibilização para as soluções eIDAS entre as PME, o que foi considerado um obstáculo fundamental;
• o programa-piloto foi executado em finais de 2018 e incluiu um programa de aprendizagem e aquisição de conhecimentos, um conjunto de ferramentas eIDAS para as PME e uma estratégia para o promover. Estes dois produtos ainda estão disponíveis em linha. Além disso, o observatório eIDAS (uma plataforma colaborativa em linha lançada pela Comissão) cria uma comunidade virtual de partes interessadas que visa promover um entendimento comum das questões relacionadas com a execução e adoção do Regulamento eIDAS.

84 Embora o estudo tenha recomendado que o conjunto de ferramentas continue a ser desenvolvido para ter em conta as necessidades mais específicas dos utilizadores e que seja criada uma estrutura duradoura de governação das partes interessadas, incluindo os Estados-Membros e os representantes regionais, as associações de PME e os prestadores de serviços, a Comissão não tomou quaisquer medidas a este respeito e não apresentou qualquer justificação para o facto de a recomendação do estudo não ter sido executada.

85 O Tribunal avaliou igualmente se a Comissão dispunha de uma visão global das atividades de promoção realizadas pelos Estados-Membros e se procurou: i) coordenar estas atividades, quando existentes; ii) divulgar boas práticas nesta matéria. O Tribunal constatou que a Comissão não tem uma visão global das ações dos Estados-Membros para promover soluções de administração em linha ao nível europeu ou nacional. Por conseguinte, a Comissão não assinalou boas práticas nem esteve em condições de coordenar as atividades existentes.

Conclusões e recomendações

86 Globalmente, o Tribunal conclui que as ações da Comissão foram apenas parcialmente eficazes a promover a aplicação e a adoção de soluções de administração pública em linha pelos Estados-Membros. Embora a Comissão tenha concluído as ações previstas no Plano de ação europeu (2016-2020) para a administração pública em linha abrangido pela auditoria do Tribunal, nem todos os serviços públicos digitais recentemente desenvolvidos estão disponíveis em toda a UE devido ao atraso da execução das ações nos Estados-Membros. Além disso, a Comissão não promoveu exaustivamente estes serviços junto das empresas e dos utilizadores em geral.

87 Embora o Plano de ação europeu (2016-2020) para a administração pública em linha tenha respondido às necessidades assinaladas em consultas e avaliações, apenas incluiu ações a executar pela própria Comissão, tornando assim difícil cumprir a visão delineada. O plano de ação não incluía quaisquer obrigações para os Estados-Membros, apesar de o relatório de avaliação do plano de ação anterior ter apontado a natureza voluntária das atividades dos Estados-Membros como uma das principais lacunas. No entanto, esta situação foi atenuada pelo facto de, para a maioria das ações, estas obrigações estarem incluídas nos atos jurídicos pertinentes que já existiam antes do plano de ação ou que foram adotados em resultado deste. Contudo, em alguns casos, a execução das ações prorrogou-se para além de 2020 e, assim, da data de termo do plano de ação (ver pontos 23 a 27).

88 O Tribunal observou que a proposta da Comissão de 2021 que estabelece o programa «Guião para a Década Digital» introduziu um quadro de cooperação que lhe permite acompanhar anualmente os progressos dos Estados-Membros na concretização das metas digitais fixadas ao nível da UE. No entanto, uma das três metas é definida de forma vaga, com o risco de poder ser interpretada de forma diferente pelos Estados-Membros, o que, por sua vez, pode pôr em causa a sua realização. De acordo com a proposta de 2021 que estabelece o «Guião para a Década Digital», a Comissão deve definir indicadores-chave de desempenho para cada meta digital em atos de execução (ver pontos 28 a 31 e 46 a 48).

89 O acompanhamento da execução do plano de ação foi fragmentado, uma vez que a Comissão não estabeleceu um quadro de acompanhamento (incluindo indicadores) para o plano de ação no seu conjunto. Porém, este quadro estava em vigor para várias ações individuais (quatro das seis abrangidas pela auditoria do Tribunal). Os indicadores de administração em linha existentes (a análise comparativa da administração pública em linha e o Índice de Digitalidade da Economia e da Sociedade) publicados anualmente pela Comissão não estavam diretamente relacionados com nenhuma das ações executadas ao abrigo do plano de ação, pelo que não eram adequados para medir o seu impacto global (ver pontos 32 a 45).

90 A Comissão concluiu as seis ações destinadas às empresas e, por conseguinte, abrangidas pela auditoria do Tribunal. Apoiou igualmente a execução de soluções de administração pública em linha pelos Estados-Membros através de projetos financiados pela UE e da prestação de apoio técnico, o que foi apreciado pelo pessoal dos Estados-Membros entrevistado pelo Tribunal (ver pontos 49 a 69).

91 Não obstante estes esforços, três das seis ações foram apenas parcialmente executadas em toda a UE. Em dois casos (a interconexão dos registos de insolvências e a utilização de soluções digitais ao longo do ciclo de vida das empresas), tal deveu-se a atrasos em vários Estados-Membros (para alguns deles, a Comissão não dispõe de informações sobre os progressos realizados). Num caso (identificação eletrónica, autenticação e serviços de confiança, eIDAS), a regulamentação pertinente deixou aos Estados-Membros a opção de agirem. Por conseguinte, as ações da Comissão entre 2016 e 2020 ainda não resultaram em mudanças substanciais para as empresas e os cidadãos em toda a UE. Outra ação (Sistema de Interconexão dos Registos das Empresas) foi executada com atrasos em alguns Estados-Membros, mas a solução está disponível em todos os Estados-Membros desde março de 2022 (ver pontos 60 a 65).

92 O Tribunal observa que, na proposta de 2021 que estabelece o «Guião para a Década Digital», a Comissão introduziu o conceito de: i) roteiros para a Década Digital a elaborar pelos Estados-Membros; e ii) trajetórias a definir para cada Estado-Membro com vista à concretização das metas digitais. Todavia, estando a proposta ainda em processo legislativo (à data de setembro de 2022), pode ser objeto de alterações (ver ponto 46).

93 No que diz respeito ao eIDAS, em 2021, a Comissão apresentou uma proposta de alteração do regulamento em vigor em resposta a uma avaliação do mesmo. A proposta incide na maior parte das insuficiências e, mais importante ainda, exige que cada Estado-Membro forneça um sistema de identificação eletrónica (ver pontos 54 a 56).

Recomendação 1 – Reforçar o quadro de execução para instar os Estados-Membros a concluírem os serviços de administração pública em linha

Tendo em conta a proposta de decisão da Comissão que estabelece o programa para 2030 «Guião para a Década Digital», a Comissão deve incentivar um maior desenvolvimento dos serviços de administração pública em linha e o seu acompanhamento, nomeadamente:

1. definindo inequivocamente os termos utilizados nas metas digitais para que possam ser aplicados da mesma forma em toda a UE;
2. analisando os roteiros nacionais para a Década Digital e tomando as medidas necessárias se considerar que as políticas, medidas e ações neles estabelecidas são insuficientes, pondo assim em risco a concretização atempada das metas fixadas na decisão;
3. tomando medidas se os Estados-Membros se atrasarem na concretização das metas digitais em comparação com as suas trajetórias previstas.

Prazo de execução: após a adoção da proposta de decisão relativa ao «Guião para a Década Digital», em conformidade com os prazos definidos na decisão

94 A Comissão promoveu ativamente a colaboração e o intercâmbio de boas práticas de diversos modos (por exemplo, grupos de peritos e plataformas), o que foi visto de forma positiva pelo pessoal dos Estados-Membros. No seu documento de orientação política «Guião para a Década Digital» proposto para o período pós-2020, a Comissão deu a devida atenção à necessidade de prosseguir este apoio (ver pontos 70 a 76).

95 A Comissão não tinha uma estratégia global para promover as soluções de administração pública em linha disponíveis ao nível da UE junto dos principais utilizadores, o que levou a que as suas atividades de promoção não fossem abrangentes nem coordenadas. A Comissão apenas promoveu soluções quando exigido pelos atos jurídicos pertinentes, pelo que não as abrangeu a todas (ver pontos 77 a 78).

96 Nos casos em que a Comissão realizou campanhas de comunicação, estas revelaram-se de qualidade. Não obstante, embora a Comissão tenha promovido soluções técnicas desenvolvidas pelo Mecanismo Interligar a Europa entre os criadores de soluções, ainda não promoveu novos serviços, como o Sistema de Interconexão dos Registos das Empresas e o Sistema de Interligação dos Registos de Insolvência, entre os utilizadores. A Comissão também não dispõe de uma visão global das ações empreendidas pelos Estados-Membros para promoverem soluções nacionais ou europeias de administração em linha, embora os esforços coordenados possam produzir melhores resultados (ver pontos 79 a 81 e 85).

97 A Comissão não avaliou a sensibilização das empresas para os serviços de administração pública em linha disponíveis e não analisou as necessidades neste domínio, embora se trate de um passo fundamental para a adoção destes serviços. A única exceção a esta situação foi o mercado eIDAS, relativamente ao qual a Comissão realizou um estudo e levou a cabo um programa-piloto de aprendizagem e aquisição de conhecimentos destinado a pequenas e médias empresas, que, entre outros resultados, proporcionou um conjunto de ferramentas para as PME. Embora o estudo tenha recomendado a continuação do desenvolvimento do conjunto de ferramentas, a Comissão não tomou medidas a este respeito (ver pontos 82 a 84).

Recomendação 2 – Desenvolver uma estratégia abrangente para promover eficazmente os serviços de administração pública em linha

A fim de prestar um apoio mais eficaz a uma maior adoção dos serviços de administração pública em linha à escala europeia, a Comissão deve desenvolver uma estratégia abrangente para os promover com mais eficácia, com base numa avaliação do nível de sensibilização dos utilizadores para os serviços deste tipo disponíveis. A estratégia deve ter em conta as atividades empreendidas nesta matéria pelos Estados-Membros, com vista a facilitar os seus esforços ou evitar a duplicação das atividades.

Prazo de execução: final de 2024

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Mihails Kozlovs, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 11 de outubro de 2022.

Anexos

Anexo I – Evolução da administração pública em linha na UE desde 2006

Anexo II – Plano de ação para a administração pública em linha: lista de ações

Anexo III – Lista dos projetos financiados pela UE auditados

Anexo IV – Execução das ações incluídas no âmbito da auditoria