Mjere e-uprave usmjerene na poduzeća Komisijine su mjere provedene, no dostupnost usluga i dalje nije ujednačena diljem EU-a

Sažetak

I. E-uprava promiče se na razini EU-a od 1990-ih. Pojam „e-uprava” odnosi se na upotrebu informacijskih i komunikacijskih tehnologija za djelotvornije i učinkovitije pružanje usluga javne uprave građanima i poduzećima. Cilj je e-uprave smanjiti administrativno opterećenje građana i poduzeća na način da njihove interakcije s javnim tijelima postanu brže, praktičnije i isplativije, čime će se potaknuti konkurentnost i gospodarski rast.

II. Komisija je 2016. donijela Akcijski plan EU-a za e-upravu 2016. – 2020. Akcijski plan trebao je služiti kao katalizator za koordinaciju napora i sredstava za modernizaciju javnog sektora u području e-uprave. Uključivao je 25 mjera koje je trebala provesti Komisija. Taj akcijski plan nije imao zaseban proračun, nego se financirao različitim programima i pratećim mjerama dostupnima državama članicama.

III. Uzimajući u obzir sve veću važnost digitalnih usluga, koja je istaknuta i pandemijom bolesti COVID-19, i znatno financiranje za digitalizaciju u općenitom smislu, Sud je odlučio provesti ovu reviziju kako bi informirao donositelje politika o pitanjima koja utječu na oblikovanje i provedbu mjera EU-a kojima se promiče e-uprava.

IV. Sud je procijenio jesu li mjere Komisije u pogledu e-uprave bile djelotvorne. U tu je svrhu ispitao kako su mjere osmišljene u cjelini te mehanizme za njihovo praćenje i provedbu. Naglasak procjene koju je Sud proveo u pogledu provedbe bio je na mjerama usmjerenima na poduzeća jer je e-uprava važna za rješavanje pitanja regulatorne rascjepkanosti i prepreka te stoga poduzećima omogućuje da se šire i posluju preko granica.

V. Sud je zaključio da su Komisijine mjere bile tek djelomično djelotvorne u poticanju provedbe i prihvaćanja rješenja e-uprave u državama članicama. Komisija je dovršila mjere iz Akcijskog plana za e-upravu 2016. – 2020. koje su obuhvaćene revizijom koju je proveo Sud. Međutim, pojedine nedavno osmišljene digitalne javne usluge nisu dostupne u cijelom EU-u zbog kašnjenja u provedbi na razini država članica.

VI. Iako su se Akcijskim planom za e-upravu 2016. – 2020. ispunile potrebe utvrđene tijekom savjetovanja i procjena, on je obuhvaćao samo mjere koje treba provesti sama Komisija, čime je otežano ostvarenje vizije akcijskog plana o otvorenim, učinkovitim i uključivim javnim upravama i javnim ustanovama u EU-u do 2020.

VII. Osim toga, Komisija nije pratila provedbu cjelovitog akcijskog plana na sveobuhvatan način. Postojeći pokazatelji e-uprave (komparativna analiza e-uprave i Indeks gospodarske i društvene digitalizacije) nisu bili izravno povezani ni s jednom od mjera koje su provedene u okviru akcijskog plana te nisu bili prikladni za mjerenje njegova sveobuhvatnog učinka. Sud primjećuje da je Komisijinim prijedlogom za program politike „Put u digitalno desetljeće”, koji je donesen 2021., uveden okvir suradnje kojim se omogućuje praćenje napretka država članica prema dostizanju digitalnih ciljnih vrijednosti utvrđenih na razini EU-a.

VIII. Komisija je podržala uvođenje rješenja e-uprave u državama članicama s pomoću projekata koje financira EU i pružanjem tehničke potpore. Osim toga, Komisija je aktivno podržavala suradnju i razmjenu dobrih praksi na brojne načine, među ostalim, u okviru stručnih skupina i platformi. Države članice koje su revizori Suda posjetili cijenile su tu podršku.

IX. Nije postojala sveobuhvatna strategija za promicanje rješenja e-uprave dostupnih na razini EU-a među ključnim korisnicima. Komisija je promicala rješenja e-uprave u ograničenoj mjeri te nije imala pregled mjera koje su države članice poduzele u tom pogledu iako bi koordiniranim naporima možda bili postignuti bolji rezultati.

X. Komisija nije procijenila u kojoj su mjeri poduzeća upoznata s dostupnim uslugama e-uprave i, općenito govoreći, nije analizirala potrebe u tom području iako je to ključni korak u prihvaćanju uvođenja usluga e-uprave. Jedine su iznimke bili studija i program znanja i učenja u području tržišta elektroničke identifikacije i usluga povjerenja koji su provedeni među malim i srednjim poduzećima.

XI. Sud Komisiji preporučuje da učini sljedeće:

• ojača provedbeni okvir kako bi potaknula države članice da dovrše uvođenje usluga e-uprave; i
• osmisli sveobuhvatnu strategiju za djelotvorno promicanje usluga e-uprave.

Uvod

Važnost e-uprave u EU-u

01. Pojam e-uprava odnosi se na upotrebu informacijskih i komunikacijskih tehnologija (IKT) za djelotvornije i učinkovitije pružanje usluga javne uprave građanima i poduzećima. Očekuje se povećanje djelotvornosti i učinkovitosti smanjenjem (i) troškova i vremena transakcija¹, (ii) prepreka u komunikaciji među odjelima različitih razina u upravi i (iii) administrativnog opterećenja građana i poduzeća postizanjem da njihove interakcije s javnim tijelima budu brže, praktičnije i povoljnije, čime bi se potaknuli konkurentnost i gospodarski rast².

02. Prve inicijative za e-upravu na europskoj razini pokrenute su 1990-ih. Od tada je učinjeno sljedeće:

• Komisija je u redovitim razmacima izdavala komunikacije i akcijske planove³ te je uspostavila posebne programe financiranja, osobito kako bi potaknula upotrebu IKT-a u svrhu jamčenja pružanja prekograničnih usluga (tj. kako bi se zajamčila interoperabilnost među različitim službama);
• na razini država članica važnost e-uprave istaknuta je u nekoliko ministarskih deklaracija⁴. Te su deklaracije uključivale i brojne mjere na koje su se države članice obvezivale, ali u njima se ujedno pozivalo Komisiju da poduzme niz mjera s pomoću akcijskih planova te se predlagalo da Komisija organizira zajedničko upravljanje akcijskim planovima za e-upravu (za potpuni pregled razvoja događaja u EU-u od 2006. vidjeti Prilog I.).

03. Komisija je 2016. u okviru Strategije jedinstvenog digitalnog tržišta za Europu donijelaAkcijski plan EU-a za e-upravu za razdoblje 2016. – 2020. Utvrdila je 25 mjera, od kojih je pet dodano nakon preispitivanja Strategije jedinstvenog digitalnog tržišta u sredini programskog razdoblja u svibnju 2017. Akcijski plan uključivao je mjere koje su u suštini bile vrlo različite. Neke su bile usmjerene posebno na poduzeća (npr. „predstaviti inicijativu za olakšavanje upotrebe digitalnih rješenja tijekom cijelog životnog ciklusa trgovačkog društva” ili „pokrenuti pilot-projekt o načelu ‚samo jednom’ za poduzeća”). Druge su bile namijenjene svim građanima (npr. „ocijeniti mogućnost primjene načela ‚samo jednom’ za građane u prekograničnom kontekstu” ili „provesti zakonodavstvo o poljoprivredno-prehrambenom lancu u području internetske prodaje i informacija za potrošače”). Cjelovit popis mjera nalazi se u Prilogu II.

04. Nakon tog akcijskog plana nije uslijedio novi akcijski plan za razdoblje nakon 2020. već nekoliko drugih inicijativa, od kojih su najznačajnije sljedeće:

• program Digitalna Europa⁵ koji su odobrili zakonodavci uz planirani ukupni proračun od 7,5 milijardi eura (prema trenutačnim cijenama). Usmjeren je na uvođenje digitalne tehnologije u poduzeća, među građane i u javne uprave te će se njime pružiti financijska sredstva za projekte u pet područja (superračunalstvo, umjetna inteligencija, kibersigurnost, napredne digitalne vještine i jamčenje široke upotrebe digitalnih tehnologija u gospodarstvu i društvu);
• komunikacija koju je izdala Komisija „Digitalni kompas 2030.: europski pristup za digitalno desetljeće”. S tim u vezi Komisija je donijela prijedlog odluke Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi programa politike do 2030. „Put u digitalno desetljeće”. U obama dokumentima utvrđuju se posebne digitalne ciljne vrijednosti koje bi cijeli EU trebao dostići do kraja desetljeća. Ciljne vrijednosti za digitalizaciju javnih usluga uključuju internetski pristup ključnim javnim uslugama, pristup zdravstvenoj evidenciji i upotrebu rješenja za digitalnu identifikaciju.

05. Podatcima Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj⁶ pokazano je da su usluge e-uprave važnije za poduzeća nego za pojedince. Regulatorna rascjepkanost i regulatorne prepreke kočnica su koja poduzećima otežava prekogranično širenje i poslovanje na jedinstvenom tržištu EU-a⁷.

06. Utjecajem pandemije bolesti COVID-19 na svjetsko gospodarstvo i živote građana istaknuta je važnost digitalnih usluga u svim područjima gospodarstva i društva EU-a. Novim tehnologijama održan je rad poduzeća i javnih službi te zajamčen nastavak slobodnog protoka trgovine širom EU-a. Njima se pomoglo i u održavanju međusobne povezanosti građana, radu na daljinu i nastavku obrazovanja mladih.

Uloge i obveze

07. Kako su relevantni ministri istaknuli u svojoj deklaraciji iz 2017., digitalna transformacija javne uprave zajedničko je nastojanje na europskoj razini te nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini, pri čemu se uzima u obzir odgovarajuća podjela nadležnosti⁸. Prema načelu supsidijarnosti države članice su u suštini odgovorne za digitalizaciju usluga javne uprave na nacionalnoj i regionalnoj razini. Međutim, Komisija je odgovorna za prekogranične i transnacionalne izazove, posebno za izbjegavanje gomilanja elektroničkih prepreka koje mogu spriječiti javne uprave u međusobnom povezivanju, a građane i poduzeća u pronalasku i upotrebi dostupnih digitalnih javnih usluga izvan svoje zemlje⁹.

08. Napredak u području e-uprave u EU-u stoga ne ovisi samo o Komisiji nego i o političkoj volji i ambicijama država članica. Kako je Komisija istaknula u svojem Izvješću o trenutačnom stanju digitalne javne uprave i interoperabilnosti (engl. State-of-play report on digital public administration and interoperability) iz 2020., ako vlade e-upravu ne budu neprestano smatrale ključnim prioritetom u političkom programu, napori će biti uzaludni i neodrživi.

09. Glavna uprava Komisije za komunikacijske mreže, sadržaje i tehnologije (GU CONNECT) odgovorna je za koordinaciju područja politike u pogledu e-uprave na razini EU-a. S obzirom na raznovrsnost 25 mjera u sklopu Akcijskog plana za razdoblje 2016. – 2020. bilo je uključeno čak 11 glavnih uprava te je svaka od njih bila odgovorna za jednu ili više mjera (vidjeti Prilog II.).

10. Slično tome, na razini država članica različite javne uprave odgovorne su za provedbu posebnih rješenja e-uprave. One ne uključuju samo središnja ministarstva ili agencije, nego i regionalna i lokalna tijela, kao što su općine ili regionalne uprave.

11. Radi koordinacije akcijskog plana osnovan je nadzorni odbor za akcijski plan za e-upravu. Njime je predsjedala Komisija, a činili su ga predstavnici država članica odgovorni za svoje nacionalne strategije za e-upravu.

Financiranje provedbe e-uprave

12. Akcijski plan za razdoblje 2016. – 2020. nije imao zaseban proračun. Ipak, mjere e-uprave općenito se financiraju iz različitih izvora financiranja EU-a. U tablici 1. iznesene su pojedinosti o glavnim izvorima financijskih sredstava EU-a (za razdoblje 2014. – 2020.) i procjene Suda u pogledu raspodjele proračunskih sredstava za projekte i mjere e-uprave.

13. Općenito, razni izvori financijskih sredstava EU-a tijekom razdoblja 2021. – 2027. bit će dostupni za potporu digitalizaciji, a posebice za mjere e-uprave. Proračunska sredstva za neke od njih još treba raspodijeliti kako slijedi:

• Instrument za povezivanje Europe i fondovi za provedbu kohezijske politike bit će i dalje na raspolaganju;
• u okviru jednog potprograma novog programa Digitalna Europa (vidjeti odlomak 04.) planira se potpora (uz proračun od 1,1 milijardu eura), među ostalim, za interoperabilnost i za omogućivanje javnim upravama da uvedu najnovije digitalne tehnologije i dobiju pristup njima;
• Mehanizmom za oporavak i otpornost koji je donesen 2021. zahtijeva se da države članice dodijele najmanje 20 % ukupnog proračuna iz svojih planova za oporavak i otpornost mjerama koje doprinose digitalnim ciljevima. U srpnju 2022. doneseno je 25 takvih planova, a rashodi koji se odnose na digitalne ciljeve iznose 127 milijardi eura, što je 26 % ukupnog iznosa rashoda. Više od trećine (36 %, tj. 46 milijardi eura) tog iznosa dodijeljeno je za digitalizaciju javnih usluga, uključujući digitalizaciju prometa.

Opseg revizije i revizijski pristup

14. S obzirom na važnost e-uprave za javna tijela, poduzeća i građane cilj Suda bio je informirati donositelje politika objašnjavanjem strukture mjera EU-a kojima se potiče e-uprava i istaknuti prepreke uspješnoj provedbi tih mjera.

15. Uzimajući u obzir sve veću važnost digitalnih usluga, koja je potvrđena tijekom pandemije bolesti COVID-19, i znatna financijska sredstva koja se dodjeljuju za digitalizaciju u širem smislu (vidjeti odlomke 12. i 13.), Sud je odlučio provesti ovu reviziju Akcijskog plana za razdoblje 2016. – 2020. Osim toga, Sud nije proveo reviziju ni nad jednom prethodnom inicijativom Komisije u području digitalnog sektora koja je provedena od 2001. (vidjeti odlomak 02. i Prilog I.) osim nad mjerama EU-a u posebnom području prekogranične zdravstvene skrbi¹⁰.

16. Sud je istražio jesu li mjere Komisije u pogledu e-uprave bile djelotvorne. Kako bi dobio odgovor na to pitanje, Sud je procijenio je li učinjeno sljedeće:

1. je li Komisija osmislila svoje mjere za e-upravu na odgovarajući način;
2. je li Komisija pratila provedbu Akcijskog plana za e-upravu 2016. – 2020. na odgovarajući način;
3. jesu li mjere e-uprave usmjerene na poduzeća postigle svoju svrhu; i
4. je li Komisija na odgovarajući način promicala razmjenu dobrih praksi i novoosnovanih digitalnih javnih usluga.

17. Ovom revizijom obuhvaćeno je razdoblje u kojem je osmišljen i proveden Akcijski plan za razdoblje 2016. – 2020. Sud je prema potrebi razmotrio i osmišljavanje mjera za razdoblje nakon 2020. (vidjeti odlomak 04.) kako bi provjerio jesu li se otklonili nedostatci i jesu li se uzele u obzir pouke izvučene iz akcijskog plana.

18. Iz razloga navedenih u odlomku 05. Sud je svoju reviziju usmjerio na traženje odgovora na potpitanja (c) i (d) (vidjeti odlomak 16.) o šest mjera iz Akcijskog plana za razdoblje 2016. – 2020. od njih 25 koje su bile izravno povezane s poduzećima (vidjeti tablicu 2.).

19. Sud je ispitao dokaze iz niza izvora:

• pregleda relevantnih dokumenata Komisije, kao i upitnika koje su ispunili članovi osoblja Komisije i razgovora obavljenih s njima;
• analize relevantnih dokumenata u okviru uzorka od četiriju država članica (Danska, Njemačka, Poljska i Rumunjska), kao i upitnika koje su ispunili članovi osoblja relevantnih javnih službi u tim zemljama i razgovora obavljenih s njima. Odabir država članica temeljio se na napretku određene države članice u području e-uprave, pri čemu se vodilo računa o tome da uzorak uključuje države članice koje su pristupile EU-u prije 2004. kao i one koje su pristupile nakon te godine;
• analizi uzorka od 24 projekta financirana sredstvima EU-a pod središnjim upravljanjem: 13 projekata Instrumenta za povezivanje Europe, osam mjera programa ISA² i tri projekta programa Obzor 2020. Cjeloviti popis odabranih projekata sadržan je u Prilogu III. Sud je odabrao te projekte, koji su u što većoj mjeri trebali biti povezani s četirima državama članicama uključenima u revizijski uzorak, na temelju njihova stanja provedbe, značajnosti i zemljopisne rasprostranjenosti;
• razgovora s relevantnim dionicima, tj. organizacijama koje predstavljaju europska mala i srednja poduzeća (MSP-ove)¹¹;
• pregleda znanstvene literature, stručnih studija i međunarodnih referentnih vrijednosti ili dobrih praksi.

Opažanja

Struktura mjera za e-upravu s vremenom se poboljšala

20. Cilj je akcijskih planova doprinijeti osmišljavanju ili reviziji postojećeg zakonodavstva, instrumenata i inicijativa EU-a. Oni nisu zakonski obvezujući. Komisija je upotrijebila akcijske planove za e-upravu kao političke instrumente za unaprjeđivanje modernizacije javnih uprava diljem Europske unije.

21. Komisija bi trebala osmisliti mjere koje bi bile prikladne za prevladavanje nedostataka e-uprave i kojima se uzima u obzir rezultate evaluacija, stajališta dionika s pomoću savjetovanja i procjene učinka (koje su obvezne za sve nove financijske intervencije koje podrazumijevaju znatne rashode, tj. koje premašuju 5 milijuna eura i koje su potrebne za inicijative Komisije koje bi mogle imati znatne gospodarske, okolišne i društvene učinke)¹².

22. Sud je stoga procijenio je li Komisija prikladno osmislila:

• Akcijski plan za razdoblje 2016. – 2020.; i
• mjere povezane s e-upravom za razdoblje nakon 2020.

Mjerama koje su uključene u Akcijski plan za e-upravu 2016. – 2020. nije ostvarena njegova vizija

23. Akcijski plan temeljio se na viziji i trima prioritetima politika (vidjeti okvir 1.).

24. Kako bi se riješili prioriteti i u konačnici ostvarila vizija o otvorenoj, učinkovitoj javnoj upravi u EU-u koja je prilagođena korisnicima, u akcijskom planu utvrđeno je 25 mjera, od kojih je svaka bila povezana s jednim od prioriteta. Mjere su bile različite naravi te su uključivale, među ostalim, podnošenje zakonskih akata, razvoj tehničkih rješenja ili potporu državama članicama (vidjeti Prilog II. za sve mjere). Sud je zaključio da se u njima odražavaju potrebe utvrđene u relevantnim evaluacijama, kao i u povratnim informacijama uprava, poduzeća, građana i predstavnika dionika u državama članicama. Primjeri pojedinih potreba i mjere povezane s njima prikazani su u okviru 2.

25. Unatoč tome što je u evaluacijskom izvješću o akcijskom planu za e-upravu za razdoblje 2011. – 2015.¹³ činjenica da države članice provode mjere na dobrovoljnoj razini utvrđena kao glavni razlog za postojanje neprovedenih ili nepotpunih mjera sve mjere iz akcijskog plana za razdoblje 2016. – 2020. bile su usmjerene isključivo na Komisiju, bez ikakvih obveza za države članice.

26. Međutim, za većinu mjera takve obveze uključene su u relevantne zakonske akte koji su ili već postojali prije samog akcijskog plana (npr. mjere 9. i 10., vidjeti tablicu 2.) ili su uvedeni kao posljedica donošenja akcijskog plana (npr. mjera 7.). Za jednu mjeru (mjera 2.) postojećom pravnom osnovom za države članice nisu utvrđene bilo kakve obveze provedbe sustava elektroničke identifikacije unatoč tome što su sigurna sredstva elektroničke identifikacije osnovni element za osiguravanje digitalnog jedinstvenog tržišta.

27. Budući da su mjere iz akcijskog plana bile usmjerene samo na Komisiju, u rokovima za njihovu provedbu nije uzeto u obzir vrijeme potrebno da države članice ispune svoje obveze proizišle iz relevantnih zakonskih akata. U određenim slučajevima rokovi za provedbu utvrđeni u zakonskim aktima bili su duži od trajanja samog akcijskog plana i zacrtane godine njegova ostvarenja, 2020. (vidjeti primjere u okviru 3.). Osim toga, budući da je vizija o otvorenoj, učinkovitoj javnoj upravi u EU-u koja je prilagođena korisnicima obuhvaćala sve javne usluge na svim razinama vlasti (od razine EU-a do nacionalne i lokalne razine), ona se mogla ostvariti samo pravodobnom provedbom relevantnih mjera na razini EU-a, kao i na razini država članica.

Komisijinim prijedlogom politike za razdoblje nakon 2020. uklanjaju se nedostatci, no on još nije usvojen

28. Tijekom sastavljanja dokumenata za politiku o e-upravi u razdoblju nakon 2020. (vidjeti odlomak 04.) Komisija je polazila od dokumenata koje zahtijevaju smjernice za bolju regulativu i na odgovarajući je način uzela u obzir utvrđene potrebe. Međutim, budući da je prijedlog programa politike „Put u digitalno desetljeće” i dalje u zakonodavnom postupku (prema stanju iz rujna 2022.) te se stoga može mijenjati, preostaje vidjeti hoće li područje primjene i određivanje prioritetnih ciljnih vrijednosti odluke koja se u konačnici usvoji odgovarati stvarnim potrebama.

29. Iako prijedlog „Put u digitalno desetljeće” ne uključuje konkretne mjere za države članice, svaka će država članica Komisiji morati dostaviti nacionalni strateški plan za digitalno desetljeće koji je u skladu s postavljenim ciljevima EU-a i digitalnim ciljnim vrijednostima te će doprinijeti njihovu dostizanju (vidjeti okvir 4.).

30. Kad je riječ o trima ciljnim vrijednostima definiranima u prijedlogu „Put u digitalno desetljeće”, Sud ističe sljedeće:

• Ciljna vrijednost 1. odnosi se na „ključne javne usluge”, no one nisu definirane ni u komunikaciji „Digitalni kompas 2030.” ni u prijedlogu „Put u digitalno desetljeće”. Nepostojanje jedinstvene definicije na razini EU-a može dovesti do različitih tumačenja u državama članicama, zbog čega bi na mreži mogle biti dostupne različite nacionalne javne usluge.
• Ciljna vrijednost 3. odnosi se na građansko korištenje sredstvima, no budući da se građani ne mogu prisiliti na upotrebu sredstava za elektroničku identifikaciju, ta je ciljna vrijednost izvan kontrole bilo koje javne uprave.

31. Sud također primjećuje da se u prijedlogu Komisije uveo okvir suradnje s državama članicama. U skladu s tim okvirom države članice morat će uskladiti nacionalne planove s ciljevima EU-a i digitalnim ciljnim vrijednostima te pravodobno izvješćivati Komisiju o svojem napretku u ostvarenju digitalnih ciljeva za 2030. Taj je okvir stoga Komisijin temelj za usmjeravanje provedbe politike i procjenu postignutog napretka.

Organizacija praćenja za Akcijski plan za razdoblje 2016. – 2020. bila je nepotpuna

32. Praćenje je potrebno kako bi se donositeljima politika i dionicima omogućilo da ocijene ide li provedba politike prema planu i postižu li se ciljevi¹⁴. U tu bi svrhu Komisija trebala¹⁵ utvrditi, među ostalim, jasnu poveznicu između ciljeva politike i odgovarajućih ključnih pokazatelja kojima se uzimaju u obzir rješenja potrebna za pravodobno prikupljanje dostatnih dokaza.

33. Stoga je Sud procijenio je li Komisija učinila sljedeće:

• na odgovarajući način pratila provedbu akcijskog plana;
• uspostavila odgovarajući sustav za praćenje dostizanja digitalnih ciljeva utvrđenih u Digitalnom kompasu 2030.

Nije provedena sveobuhvatna procjena akcijskog plana

34. Ni vizija ni prioriteti politike Akcijskog plana za e-upravu 2016. – 2020. (vidjeti okvir 1.) nisu bili dovoljno konkretni da bi se omogućilo mjerenje njihova ostvarenja. Komisija stoga nije uspostavila konkretan okvir za praćenje, uključujući skup pokazatelja uspješnosti za procjenu napretka mjera i prioriteta politike te razmjera u kojemu su oni ostvareni. Slično tome, Komisija nije pripremila ni srednjoročnu ni zaključnu evaluaciju provedbe akcijskog plana.

35. Sud je utvrdio da se Komisija jednostavno usmjerila na praćenje napretka u dovršavanju zasebnih mjera. Nije pratila njihov učinak. U pregledu pokazatelja za akcijski plan za e-upravu pratilo se samo jesu li mjere dovršene ili su u tijeku.

36. Osim toga, Komisija je s državama članicama raspravljala o napretku na sastancima nadzornog odbora (vidjeti odlomak 11.) i njegovih relevantnih podskupina. Kad je riječ o zasebnim mjerama, takve rasprave održavale su se i tijekom redovitih sastanaka relevantnih stručnih skupina, kao što su stručna skupina za eIDAS, koordinacijska skupina za jedinstveni digitalni pristupnik i stručna skupina Instrumenta za povezivanje Europe.

37. Međutim, Komisija nije zatražila nikakve sustavne povratne informacije od država članica kako bi pratila provedbu konkretnih mjera na nacionalnoj razini.

38. Ipak, za pojedine mjere uključene u akcijski plan (mjera 1. – e-javna nabava, mjera 2. – eIDAS, mjera 4. – Europski okvir interoperabilnosti i mjera 7. – jedinstveni digitalni pristupnik) nadležne službe Komisije uspostavile su posebne mehanizme praćenja. U okviru 5. navodi se jedan primjer.

39. Umjesto posebnog okvira za praćenje Komisija je za praćenje upotrijebila svoje postojeće pokazatelje, posebno komparativnu analizu e-uprave te Indeks gospodarske i društvene digitalizacije (vidjeti okvir 6.).

40. U komparativnoj analizi e-uprave uzeli su se u obzir prioriteti visoke razine politike iz akcijskog plana za razdoblje 2011. – 2015. i akcijskog plana za razdoblje 2016. – 2020. (vidjeti okvir 1.). Međutim, njezin je glavni cilj analizirati općenito trenutačno stanje digitalnih usluga koje pružaju javne uprave u Europi, a ne pratiti provedbu i napredak akcijskih planova. Pokazatelji koji su upotrijebljeni u komparativnoj analizi e-uprave nisu izravno povezani ni s jednom od mjera provedenih u okviru akcijskog plana, zbog čega izvješća o komparativnoj analizi e-uprave nisu prikladna za mjerenje ostvarenja njihovih ciljeva.

41. Isto vrijedi i za DESI, pri čemu su tri pokazatelja od njih pet koji čine dimenziju digitalnih javnih usluga DESI-ja zapravo pokazatelji komparativne analize e-uprave. Zbog toga Komisija ne može povezati rezultate nijednog pokazatelja s rezultatima i učinkom akcijskog plana u državama članicama.

42. Sud je usporedio ukupni rezultat komparativne analize e-uprave po zemljama na početku i na kraju provedbe akcijskog plana. Utvrdio je da se prosječni rezultat (svih 27 država članica, skupina EU-27) povećao s 58,5 % na početku provedbe akcijskog plana na 71,9 % na kraju provedbe. Sve su države članice ostvarile napredak u provedbi usluga e-uprave. Međutim, neke su zemlje ostvarile znatno veći napredak (npr. Mađarska i Luksemburg) od drugih (npr. Švedska i Njemačka) (vidjeti sliku 1.). Promjena rezultata ne može se povezati s mjerama Komisije zbog nedostatka odgovarajućih pokazatelja povezanih s tim mjerama. Ključne mjere i sredstva u tom pogledu ovise o samim državama članicama (vidjeti odlomak 08.).

43. Sud također napominje da se, uzimajući u obzir činjenicu da je Komisija 2021. promijenila metodologiju za sastavljanje podskupa pokazatelja, komparativna analiza ne može upotrijebiti za usporedbu napretka uspješnosti e-uprave država članica prije i nakon 2020. Komisija je to prepoznala u izvješću o komparativnoj analizi. Osim toga, rezultati u pogledu e-uprave po zemljama koji su izneseni u izvješću o komparativnoj analizi e-uprave iz 2021. nedosljedni su jer su objedinjeni kao prosjek dvaju pokazatelja procijenjenih različitim metodologijama bez odgovarajuće prilagodbe.

44. U okviru komparativne analize e-uprave Komisija također mjeri uspješnost zemalja u odnosu na životne događaje. Životni događaji skup su digitalnih javnih usluga kojima se poduzeća i građani najčešće koriste. Poslovni životni događaji uključuju pokretanje poduzeća i početne postupke u poslovanju (npr. registracija trgovačkog društva ili prijava zaposlenika) te redovito poslovanje (npr. prijavljivanje i plaćanje poreza internetom)¹⁶.

45. Analiza rezultata za poslovne životne događaje koji su uključeni u komparativnu analizu e-uprave pokazuje povećanje prosječnog rezultata skupine EU-27 sa 71.1 % na početku provedbe akcijskog plana na 79,9 % na kraju provedbe (vidjeti sliku 2.). Rezultatima se pokazuje sljedeće:

• usluge e-uprave za poduzeća razvijenije su nego one koje se nude građanima;
• većina europskih uprava uspjela je poboljšati digitalne usluge za poduzeća, a taj je proces ubrzala i pandemija bolesti COVID-19;
• razvoj u državama članicama bio je neujednačen. Neke zemlje, uglavnom one s rezultatom ispod prosjeka (kao što su Mađarska, Slovačka i Luksemburg) ostvarile su znatan napredak u tom razdoblju. Suprotno tome, druge zemlje (kao što su Švedska i Danska) zabilježile su blagi pad tijekom istog razdoblja.

Komisijinim prijedlogom za razdoblje nakon 2020. predviđa se sustav praćenja

46. Kako je već navedeno u odlomcima 30. i 31., za razliku od Akcijskog plana za razdoblje 2016. – 2020. novi prijedlog programa politike „Put u digitalno desetljeće” uključuje kvantificirane ciljne vrijednosti i predviđa okvir kojim se od država članica zahtijeva da pravodobno izvješćuju o napretku pružanjem relevantnih podataka i statistike. Nadalje:

• za svaku digitalnu ciljnu vrijednost Komisija bi trebala utvrditi ključne pokazatelje uspješnosti u provedbenim aktima nakon što odluka stupi na snagu. Komisija može ažurirati pokazatelje prema potrebi kako bi uzela u obzir tehnološki razvoj;
• Komisija u bliskoj suradnji s državama članicama treba definirati zacrtane smjerove djelovanja za ostvarenje svake digitalne ciljne vrijednosti koji će potom služiti kao temelj za praćenje i za nacionalne strateške planove za digitalno desetljeće;
• predviđenim godišnjim izvješćem o napretku za Europski parlament i Vijeće mogu se utvrditi mjere i djelovanja koje države članice trebaju provesti u područjima u kojima se napredak prema dostizanju digitalnih ciljnih vrijednosti smatra nedovoljnim.

47. Prema tom prijedlogu praćenje bi se oslanjalo na poboljšanu verziju DESI-ja, tj. u njemu bi se odražavale postavljene ciljne vrijednosti. Sud je utvrdio da je izdanje DESI-ja za 2021. već prilagođeno (i) kako bi se uskladilo s ciljnim vrijednostima sadržanima u programu „Put u digitalno desetljeće” u određenoj mjeri, (ii) kako bi se poboljšala metodologija i (iii) kako bi se uzeli u obzir najnovija tehnološka postignuća i razvoj politike. DESI je sada strukturiran oko četiri dimenzije Digitalnog kompasa 2030., čime se zamjenjuje prethodna struktura od pet dimenzija (vidjeti okvir 6.).

48. Budući da je prijedlog odluke o uspostavi programa politike „Put u digitalno desetljeće” i dalje u zakonodavnom postupku (prema stanju iz rujna 2022.), Komisija je odlučila postupno uvesti promjene u DESI, što znači da njime još uvijek nisu obuhvaćene sve ciljne vrijednosti. Konkretnije, dvije ciljnih vrijednosti za digitalizaciju (druga i treća, vidjeti okvir 4.) od njih triju još uvijek nisu izravno uključene u DESI. Prva ciljna vrijednost uključena je, ali još uvijek ne postoji definicija „ključnih” javnih usluga (vidjeti odlomak 30.), tj. nije jasno što će se mjeriti.

Komisija je provela akcijski plan, no u mjerama na razini država članica došlo je do kašnjenja

49. Akcijski plan uključivao je različite vrste mjera, kao što je zahtjev da Komisija donese zakonodavne prijedloge, osigura digitalna rješenja i pokrene pilot-projekte.

50. Osim mjera Komisije države članice morale su u određenim slučajevima provesti mjere na temelju zakonskih akata koji su postojali još prije donošenja akcijskog plana (vidjeti tablicu 2.) ili koji su se uveli na temelju njega.

51. Sud je stoga procijenio sljedeće:

• je li Komisija dovršila svoje mjere pravodobno;
• jesu li države članice postupile u skladu sa svojim zakonskim obvezama.

Komisija je provela mjere koje su uključene u akcijski plan

52. Na temelju pregleda relevantnih dokumenata Sud je utvrdio da je Komisija dovršila šest mjera iz Akcijskog plana za e-upravu 2016. – 2020. koje su bile uključene u opseg revizije. Za pojedinosti vidjeti tablicu 3. i Prilog IV.

53. Sud je utvrdio da, iako su mjere 9. i 10. provedene, u osmišljenim sustavima nije postojao alat za obradu plaćanja jer su u njegovu osmišljavanju nastala kašnjenja (vidjeti okvir 7. za pojedinosti). Osmišljavanje alata za plaćanje nije bilo zakonska obveza. Međutim, iako se tim sustavima pružaju informacije potrebne za regulatorne akte, nepostojanje alata za plaćanje prisiljava korisnike da se ponovno vrate nacionalnim platformama ako im zatrebaju informacije ili dokumenti za koje se plaća naknada.

54. Sud je također procijenio je li Komisija postupila u skladu s preporukama svoje evaluacije Uredbe o eIDAS-su iz 2014. u vezi s mjerom 2. (eIDAS). Uredbom se nastojao stvoriti jedinstveni okvir za elektroničku identifikaciju i usluge povjerenja i time pojednostavniti pružanje usluga u cijelom EU-u, neovisno o tome u kojoj se zemlji one provode. Uredbom se nije uskladila nacionalna elektronička identifikacija, nego se omogućilo uzajamno priznavanje s pomoću procesa obavješćivanja i obavljanja stručnih pregleda.

55. Evaluacija Uredbe o eIDAS-u objavljena je 2021. U njoj su utvrđeni sljedeći nedostatci:

• Uredbom se od država članica nije zahtijevalo da građanima i poduzećima osiguraju elektroničku identifikaciju kako bi se omogućio siguran pristup javnim uslugama na internetu. Čak i ako su to činile, nisu bile obvezne obavješćivati o takvim programima. Osim toga, evaluacijom je zaključeno da samo ograničen broj javnih usluga nudi autentifikaciju s pomoću eIDAS-a ili je povezan s infrastrukturom, a tehničke pogreške sprječavaju korisnike u djelotvornoj autentifikaciji.
• Okvirom za elektroničku identifikaciju nije se mogla ispuniti nova tržišna potražnja, među ostalim, zbog (i) njegove ograničenosti na javni sektor i osiguravanja prekograničnog pristupa javnim uslugama (što znači da su se usluge na koje je usmjerena Uredba o eIDAS-u odnosile na mali postotak stanovništva EU-a), (ii) složenosti spajanja privatnih pružatelja usluga na internetu na taj sustav i (iii) nedovoljne dostupnosti u svim državama članicama.
• Okvir se temelji na nacionalnim sustavima elektroničke identifikacije koji su usklađeni s različitim normama, zbog čega je upotreba usluga eIDAS-a otežana, što je nedostatak koji je istaknut i u projektu Instrumenta za povezivanje Europe (vidjeti okvir 8.).

56. Sud je utvrdio da se kao odgovor na te nedostatke u okviru prijedloga izmjene uredbe o eIDAS-u od svake države članice zahtijeva da svim fizičkim i pravnim osobama EU-a izda europsku lisnicu za digitalni identitet kako bi se zajamčilo da imaju siguran, pouzdan i neometan pristup prekograničnim javnim i privatnim uslugama. Svaka država članica također mora prijaviti najmanje jedan sustav elektroničke identifikacije, uključujući najmanje jedno sredstvo identifikacije. Iz toga proizlazi da se tehnički standardi nacionalnih čvorova eIDAS-a više neće morati usklađivati tek nakon što lisnica bude puštena u upotrebu jer se pružatelji usluga neće morati povezivati na sustav.

57. Budući da je Uredba o jedinstvenom digitalnom pristupniku usvojena kao posljedica mjere 7. (jedinstveni digitalni pristupnik), Sud je također procijenio je li Komisija postupila u skladu sa zahtjevom nove Uredbe, konkretno sa zahtjevom da razvije i održava zajedničko korisničko sučelje (uključujući tražilicu i korisničke alate za pružanje povratnih informacija). Jedinstvenim digitalnim pristupnikom olakšava se internetski pristup informacijama, upravnim postupcima i službama za potporu koje građanima i poduzećima EU-a mogu zatrebati u drugoj državi članici EU-a.

58. Sud je utvrdio da je Komisija razvila sučelje, tj. jedinstvenu ulaznu točku – portal Your Europe (vidjeti sliku 3.). Korisnici će s pomoću tog portala biti povezani s relevantnim nacionalnim internetskim stranicama na kojima je smještena usluga koju traže. Najkasnije do prosinca 2023. države članice moraju digitalizirati 21 postupak kako bi postao dostupan na tom portalu. Postupci koji su važni za poduzeća uključuju, primjerice, traženje odobrenja za poslovnu djelatnost ili prijava zaposlenika za ostvarenje prava na mirovinsko i socijalno osiguranje. Prve usluge dostupne na tom portalu pokrenute su 12. prosinca 2020.

59. Uzimajući u obzir mjere 7. (jedinstveni digitalni pristupnik) i 13. (pilot-projekt o načelu „samo jednom” za poduzeća), Sud je utvrdio da se pilot-projektom koji se financirao u okviru istraživačkog programa EU-a Obzor 2020. (projekt „TOOP”, financiranje u iznosu od 8 milijuna eura) uspjelo postići napredak u provedbi načela „samo jednom”. Cilj je tog načela da građani i poduzeća dostave informacije javnoj upravi u EU-u samo jednom. U okviru tog projekta osmišljena je struktura rješenja koja povezuje 40 informacijskih sustava. Osim toga, predložak strukture razvijene u okviru projekta postao je dio Uredbe o jedinstvenom digitalnom pristupniku. Stoga je projekt, koji je započet 2017. s glavnim naglaskom na interoperabilnosti, nakon usvajanja Uredbe o jedinstvenom digitalnom pristupniku prilagođen kako bi se omogućila provedba tehničkog sustava opisanog u toj Uredbi.

Provedba određenih digitalnih javnih usluga kasni u državama članicama

60. Iako je akcijski plan uključivao mjere samo za Komisiju, dostupnost digitalnih rješenja u velikoj mjeri ovisi o provedbi dopunskih mjera na razini država članica. Sud je za mjere uključene u opseg revizije utvrdio da su unatoč naporima Komisije tri mjere od njih šest samo djelomično provedene zbog nedovoljnog ili zakašnjelog odgovora država članica (vidjeti tablicu 4.). Uslijed toga mjerama Komisije provedenima od 2016. do 2020. još nije došlo do značajnih promjena za poduzeća i građane diljem EU-a.

61. U pogledu mjere 2. (eIDAS) države članice nisu bile obvezne odgovoriti. Kao posljedica toga, krajem 2021., tj. pet godina nakon što je Uredba stupila na snagu, devet država članica, koje čine 41 % stanovništva, još nisu bile dio tog okvira. Bitan broj država članica koje ne sudjeluju građanima i poduzećima znatno ograničava mogućnosti da ostvare sigurnije, brže i učinkovitije elektroničke interakcije.

62. Za mjeru 9. (međusobno povezivanje poslovnih registara) i mjeru 10. (međusobno povezivanje stečajnih registara) Komisija je morala uspostaviti i ažurirati platformu i sučelje osnovnih usluga, dok su države članice morale digitalizirati svoje nacionalne poslovne registre i stečajne registre te ih povezati sa sustavom (vidjeti sliku 4.). Komisija je upotrebljavala portal e-pravosuđe kao sučelje, a financiranje iz Instrumenta za povezivanje Europe bilo je dostupno za potporu državama članicama (što se u Instrumentu za povezivanje Europe naziva „generičkim uslugama”).

63. U pogledu mjere 9. (međusobna povezanost poslovnih registara) rad sustava povezivanja poslovnih registara pokrenut je 8. lipnja 2017. i korisnicima je omogućivao da pretražuju informacije o trgovačkim društvima registriranima u bilo kojoj državi članici EU-a (uz Lihtenštajn i Norvešku). Funkcija pretraživanja i osnovne informacije prevode se s predmetnih nacionalnih jezika na službene jezike EU-a. Šest država članica kasnilo je s povezivanjem¹⁷, a posljednja se povezala u ožujku 2022., gotovo pet godina nakon roka utvrđenog u relevantnoj Direktivi i tek nakon što ju je Komisija uputila na Sud Europske unije u srpnju 2021. Kad je riječ o upotrebi, tijekom 2021. mjesečno je obavljeno od 17 300 do 39 100 pretraživanja.

64. U pogledu sustava za mjeru 10. (međusobna povezanost stečajnih registara) relevantnom provedbenom uredbom od država članica zahtijevalo se da osiguraju međusobnu povezanost do 30. lipnja 2021. U srpnju 2022. samo je 17 država članica od njih 26 bilo povezano (Danska nije imala obvezu provođenja zahtjeva iz Uredbe¹⁸). Drugih pet¹⁹ u procesu je razvoja i testiranja. Od preostalih četiriju država članica²⁰ Komisija i dalje očekuje povratne informacije. Dok se preostalih devet država članica ne poveže, korisnici ne mogu pretraživati pravne subjekte u stečaju registrirane u tim državama članicama s pomoću jedinstvene višejezične tražilice. Takva središnja javna elektronička pristupna točka za podatke o dužnicima nad kojima je otvoren stečajni postupak posebno je korisna za postojeće ili potencijalne vjerovnike ili treće strane na koje neizravno utječe takav postupak. Tijekom 2021. mjesečno je obavljeno od 2 500 do 6 500 pretraživanja.

65. Zbog mjere 11. (upotreba digitalnih rješenja tijekom cijelog životnog ciklusa trgovačkog društva) države članice morale su do kolovoza 2021. u nacionalno pravo prenijeti Direktivu 2019/1151 u pogledu upotrebe digitalnih alata i postupaka u pravu društava osim ako su obavijestile Komisiju da primjenjuju produljenje, koje je bilo moguće na razdoblje od jedne godine. Tijekom revizije koju je proveo Sud 17 država članica dostavilo je takvu obavijest. To upućuje na činjenicu da trgovačka društva u većini država članica još uvijek ne mogu upotrebljavati digitalne alate i procese za otvaranje trgovačkih društava, registriranje podružnica i podnošenje dokumenata i informacija služeći se internetom.

66. Sud primjećuje da je većina država članica kojima je potrebno više vremena za provedbu mjere 2. (eIDAS), mjere 10. (međusobna povezanost stečajnih registara) i mjere 11. (upotreba digitalnih rješenja tijekom cijelog životnog ciklusa trgovačkog društva) imala rezultat komparativne analize e-uprave koji je niži od prosjeka EU-a i u 2017. i u 2020. (vidjeti slika 1.).

67. Kako je već navedeno (vidjeti tablicu 1. i odlomak 62.), države članice mogle su primiti financijska sredstva za povezivanje svojih sustava s platformama koje je razvila Komisija. Države članice upotrijebile su financiranje iz Instrumenta za povezivanje Europe posebno za sljedeće:

• mjeru 2. (eIDAS), 25,35 milijuna eura za 26 država članica;
• mjeru 9. (međusobna povezanost poslovnih registara), 2,44 milijuna eura za 10 država članica;
• i mjeru 10. (međusobna povezanost stečajnih registara), 1,16 milijuna eura za sedam država članica.

Na temelju revizije uzorka projekata koje financira EU (vidjeti odlomak 19.) Sud je utvrdio da su neke države članice dostupnost financiranja EU-a smatrale dobrom prilikom te je to potaknulo njihovo uvođenje usluga e-uprave. Projektima Instrumenta za povezivanje Europe pomoglo se i u utvrđivanju određenih nedostataka postojećih rješenja (vidjeti okvir 8.).

68. Navedeni ciljevi ispunjeni su u 23 projektima i mjerama nad kojima je provedena revizija (tj. onima koji su bili dovršeni u trenutku revizije koju je proveo Sud) od njih 24. Konkretno, njima je osigurana interoperabilnost razvijenih rješenja i ponovno su korišteni postojeći sastavni elementi Instrumenta za povezivanje Europe (tj. infrastrukture osnovnih digitalnih usluga koja su ključna rješenja koje treba ponovno upotrijebiti u složenijim digitalnim uslugama) ili infrastrukture digitalnih usluga (tj. rješenja kojima se podupire provedba projekata na razini EU-a i pružaju interoperabilne transeuropske usluge od zajedničkog interesa).

69. Države članice s kojima je Sud obavio razgovore cijenile su neprestanu tehničku potporu koju je pružala Komisija pri upotrebi infrastrukture digitalnih usluga koje se financiraju iz Instrumenta za povezivanje Europe ili onda kada su trebale integrirati sustave drugih država članica koje su uvele te infrastrukture digitalnih usluga, posebno za usluge eIDAS-a. Smatrale su da su im Komisijine mjere omogućile da razviju održivu međupovezanost sustava različitih država članica.

Komisija je zaista potaknula razmjenu dobrih praksi, no nije bila uspješna u promicanju novih digitalnih javnih usluga

70. U najnovijim ministarskim deklaracijama (vidjeti odlomak 02.) prepoznata je važnost promicanja razmjene dobrih praksi i stvaranja povezanosti između nadležnih tijela i dostupnih digitalnih javnih usluga. Slično tome, Europski parlament naglasio je²¹ važnost promicanja dobrih praksi.

71. Sud je stoga procijenio je li Komisija na odgovarajući način učinila sljedeće:

• potaknula suradnju i razmjenu dobrih praksi;
• promicala novouvedene digitalne javne usluge.

Komisija je stvorila brojne prilike za suradnju i razmjenu dobrih praksi

72. Sud je procijenio alate koje je Komisija upotrijebila za poticanje razmjene dobrih praksi. Utvrdio je da Komisija nije samo osnovala skupine u kojima bi se dionici mogli sastajati, nego je i financirala posebne projekte u tom pogledu.

73. Te su skupine uključivale sljedeće:

• nadzorni odbor za akcijski plan (vidjeti odlomak 11.), koji se sastajao dva ili tri puta godišnje i u kojemu su države članice davale prikaz svojeg napretka u razvoju rješenja e-uprave ili primjere dobrih praksi i izazove u pogledu razvoja posebnih rješenja. Budući da je provedba akcijskog plana dovršena, odbor je 2021. obustavio svoj rad;
• stručne skupine za posebne teme ili rješenja, kao što je stručna skupina za eIDAS (mjera 2.), koordinacijska skupina za jedinstveni digitalni pristupnik (mjera 7.), stručna skupina za pravo trgovačkih društava (mjere 9. i 11.) i stručna skupina za interoperabilnost europskih javnih usluga. Te stručne skupine i dalje djeluju.

74. Predmetni projekti uglavnom su se financirali u okviru sljedećih programa:

• programa ISA², u kojemu su suradnja i razmjena dobrih praksi zapravo bili osnovni elementi Komisijine politike interoperabilnosti i mjera potpore (vidjeti članke 3. i 8. Odluke 2015/2240). Primjer je vrlo opsežne inicijative platforma Joinup, koja je opisana u okviru 9. (financirana je u okviru dviju mjera programa ISA² u iznosu od 6 milijuna eura koje su uključene u uzorak nad kojim je provedena revizija). Nakon što je program ISA² završio, Komisija je pružila dodatna financijska sredstva za platformu Joinup u okviru programa Digitalna Europa, najmanje za godine 2021. i 2022.;
• programa Obzor 2020., kojim su uglavnom potaknute ad hoc inicijative za posebna pitanja. Jedan je od primjera projekt SCOOP4C, kojim je stvorena zajednica dionika koji su razmjenjivali iskustva i dobre prakse u pogledu provedbe načela „samo jednom” (financiranje iz programa Obzor 2020. iznosilo je 1 milijun eura). Međutim, nema dokaza da su se aktivnosti te zajednice nastavile nakon što je završilo financiranje projekta, iako je to pitanje i dalje relevantno.

75. Na temelju pregleda četiriju mjera programa ISA² (vidjeti Prilog III.), zapisnika sa sastanaka nadzornog odbora i stručnih skupina te razgovora s osobljem u državama članicama Sud je zaključio da je Komisija pružila dobru potporu za suradnju i razmjenu dobrih praksi te da se održala razmjena mišljenja među dionicima o pitanjima koja su od njihova interesa.

76. Sud je također utvrdio da je Komisija na odgovarajući način uzela u obzir potrebu za nastavkom poticanja suradnje i dobre prakse tijekom izrade sljedećih programa za razdoblje 2021. – 2027.:

• programa rada za provedbu programa Digitalna Europa za 2021. i 2022., koji uključuje mjere za koordinaciju i potporu uz primarni cilj promicanja suradnje i/ili pružanja potpore politikama EU-a;
• mehanizma za godišnju suradnju između država članica i Komisije, koji se predviđa u prijedlogu „Put u digitalno desetljeće” (vidjeti odlomak 31.).

Komisija nije promicala digitalne javne usluge na sveobuhvatan i koordiniran način

77. Sud je procijenio promotivne aktivnosti Komisije u pogledu digitalnih javnih usluga i utvrdio da im nedostaje sveobuhvatna strategija. U praksi je promocija bila ili općenita ili povezana s određenim mjerama ili programima financiranja u slučajevima u kojima je to bilo potrebno na temelju pravne osnove.

78. Kad je riječ o njezinoj općoj promociji politike e-uprave i/ili rješenja za e-upravu, Komisija je djelovala na sljedeće načine:

• s pomoću biltena o e-upravi koji se pretplatnicima izdaje jednom mjesečno i kojim se pružaju najnovije vijesti o prekograničnim digitalnim javnim uslugama EU-a, javnim uslugama u oblaku i inovacijama u javnom sektoru;
• skupinom eGovernment4EU na platformi Futurium. Skupina je bila dostupna široj javnosti i sadržavala je informacije o Akcijskom planu za e-upravu 2016. – 2020. i budućoj politici o digitalnoj upravi. Skupina na platformi više se ne ažurira jer je provedba akcijskog plana završena;
• društvenih mreža (Facebook, LinkedIn i Twitter).

79. Kad je riječ o komunikacijskoj strategiji koju zahtijeva relevantna pravna osnova, Komisija je za mjeru 7. pokrenula svoju promotivnu kampanju u prosincu 2020., kad je pokrenut rad jedinstvenog digitalnog pristupnika (vidjeti odlomak 58.). Sud je utvrdio da je ona sveobuhvatna i smatra dobrom praksom to što je Komisija svakog mjeseca tijekom videokonferencija („Communication cafés”) raspravljala s nacionalnim koordinatorima o kampanji i povezanim nacionalnim događajima. Na slici 5. predstavljeni su podatci o broju posjeta portalu Your Europe.

80. Slično tome, Odlukom o uspostavi programa ISA² zahtijevalo se promicanje provedbe europske strategije, okvira i referentne arhitekture u pogledu interoperabilnosti, kao i relevantnih specifikacija i standarda. Sud je utvrdio da je promotivna kampanja proaktivna i sveobuhvatna. Osim što je programom ISA² uspostavljena platforma Joinup i upravljanje njome (vidjeti odlomak 74. i okvir 9.), u okviru tog programa financirala se mjera (u iznosu od 3,62 milijuna eura) kojom se promicala suradnja i poticala interakcija dionika programa.

81. Naposljetku, u sklopu Instrumenta za povezivanje Europe zahtijevala se i provedba komunikacijske strategije. Sud je utvrdio sljedeće:

• takva strategija razvijena je za promicanje rješenja Instrumenta za povezivanje Europe koja su ponajprije važna razvojnim inženjerima rješenja. Članovi osoblja s kojima je Sud obavio razgovore u državama članicama imali su pozitivne komentare o tim rješenjima i potvrdili da su ih ponovno upotrebljavali, posebno za prekogranične usluge. Ponovna upotreba infrastruktura digitalnih usluga trebala bi osigurati brži, jednostavniji i isplativiji razvoj digitalnih usluga s pomoću postojećih tehnologija, umjesto da svaka organizacija samostalno razvija takve usluge. Prema prikazu ponovne upotrebe Instrumenta za povezivanje Europe do kraja 2021. sastavni elementi upotrebljavali su se u 353 projekta diljem EU-a;
• Komisija zasad još nije organizirala posebne kampanje za podizanje razine svijesti ili promotivne kampanje kako bi potencijalne korisnike upoznala s postojanjem sustava povezivanja poslovnih registara (aktivan od 2017.) ili sustava međusobne povezanosti stečajnih registara (aktivan od 2021.), od kojih su oba razvijena u okviru Instrumenta za povezivanje Europe. Komisija je obavijestila Sud da planira provesti takvu kampanju (i) za sustav povezivanja poslovnih registara, kad bude dostupan alat za obradu plaćanja (vidjeti okvir 7.) i (ii) za sustav međusobne povezanosti stečajnih registara, kad se na njega povežu sve države članice (zasad ih je povezano njih 17) (vidjeti odlomak 64.). Krajem 2021. Komisija je pokrenula internetsku komunikacijsku kampanju za portal e-pravosuđe, no samo se u vrlo ograničenoj mjeri pozivala na sustav povezivanja poslovnih registara.

82. Iako je osviještenost korisnika ključna za jamčenje prihvaćanja usluga e-uprave, Sud je utvrdio da Komisija nije niti procijenila razinu osviještenosti poduzeća niti analizirala potrebe u tom području. Predstavnici europskih poslovnih udruženja s kojima je Sud obavio razgovore naveli su da su poduzeća upoznata s uslugama e-uprave koje su obvezna upotrebljavati na temelju zakona, no da su puno manje upoznata s drugim takvim uslugama.

83. Sud je utvrdio da je Komisija za jedan aspekt, eIDAS, ipak naručila studiju kako bi analizirala tržište elektroničke identifikacije, autentifikacije i usluga povjerenja i kako bi se osmislio i pokrenuo pilot-program za podizanje razine svijesti o tim rješenjima među MSP-ovima kako slijedi:

• u studiji objavljenoj 2019. utvrđena je općenito niska razina osviještenosti o rješenjima eIDAS-a među MSP-ovima. Smatra se da je to ključna prepreka;
• pilot-program pokrenut je krajem 2018. i uključivao je program znanja i učenja, paket alata eIDAS-a za MSP-ove i strategiju za promicanje paketa alata za MSP-ove. Program znanja i učenja te paket alata eIDAS-a za MSP-ove i dalje su dostupni na internetu. Osim toga, u sklopu promatračnice eIDAS-a (internetska platforma za suradnju koju je pokrenula Komisija) gradi se virtualna zajednica dionika kojoj je cilj potaknuti zajedničko razumijevanje pitanja koja se odnose na provedbu i prihvaćanje Uredbe o eIDAS-u.

84. Iako se u studiji preporučuje da se taj paket alata dodatno razvije kako bi se uzele u obzir konkretnije potrebe korisnika i da se uspostavi dugotrajna upravljačka struktura dionika, uključujući države članice i regionalne predstavnike, udruženja MSP-ova i pružatelje usluga, Komisija u tom pogledu nije poduzela nikakve mjere. Komisija nije dala nikakvo obrazloženje o tome zašto nije provedena preporuka iz studije.

85. Sud je također procijenio je li Komisija imala bilo kakav pregled promotivnih aktivnosti koje su provodile države članice i je li nastojala (i) koordinirati takve aktivnosti, ako ih je bilo ili (ii) širiti primjenu dobrih praksi u tom pogledu. Sud je utvrdio da Komisija nema nijedan pregled aktivnosti država članica za promicanje europskih ili nacionalnih rješenja e-uprave. Uslijed toga Komisija nije utvrdila dobre prakse niti je mogla koordinirati postojeće aktivnosti.

Zaključci i preporuke

86. Opći je zaključak Suda da su Komisijine mjere bile tek djelomično djelotvorne u poticanju uvođenja i prihvaćanja rješenja e-uprave u državama članicama. Iako je Komisija dovršila provedbu mjera utvrđenih u Akcijskom planu za e-upravu 2016. – 2020. koje su obuhvaćene revizijom koju je proveo Sud, zbog kašnjenja u provedbi mjera u državama članicama pojedine nedavno razvijene digitalne javne usluge nisu dostupne na razini cijelog EU-a. Osim toga, Komisija nije promicala te usluge među poduzećima i korisnicima u širem smislu na sveobuhvatan način.

87. Iako su Akcijskim planom za e-upravu 2016. – 2020. ispunjene potrebe utvrđene tijekom savjetovanja i procjena, njime su obuhvaćene jedino mjere koje je trebala provesti sama Komisija, čime je otežano ostvarenje iznesene vizije. Taj akcijski plan nije uključivao nikakve obveze za države članice iako je u izvješću o evaluaciji za prethodni akcijski plan činjenica da države članice dobrovoljno provode aktivnosti utvrđena kao glavni nedostatak. Taj je nedostatak ipak ublažen time da su za većinu mjera takve obveze bile uključene u relevantne zakonske akte koji su već postojali prije donošenja akcijskog plana ili u akte koji su doneseni kao rezultat akcijskog plana. Međutim, u određenim slučajevima provedba mjera nastavila se i nakon 2020., a time i do datuma završetka provedbe akcijskog plana (vidjeti odlomke 23.–27.).

88. Sud je primijetio da je Komisijinim prijedlogom iz 2021. kojim se donosi program politike „Put u digitalno desetljeće” uveden okvir suradnje kojim se Komisiji omogućuje godišnje praćenje napretka država članica u dostizanju digitalnih ciljnih vrijednosti utvrđenih na razini EU-a. Međutim, jedna od triju ciljnih vrijednosti nejasno je definirana te postoji rizik od toga da će je države članice različito protumačiti, što pak može ugroziti dostizanje te ciljne vrijednosti. Prema prijedlogu iz 2021. kojim je utvrđen „Put u digitalno desetljeće” Komisija bi u provedbenim aktima trebala definirati ključne pokazatelje uspješnosti za svaku digitalnu ciljnu vrijednost (vidjeti odlomke 28.–31. i 46.–48.).

89. Praćenje provedbe akcijskog plana bilo je rascjepkano u smislu da Komisija nije uspostavila okvir za praćenje (uključujući pokazatelje) za akcijski plan u njegovoj cjelini. Međutim, takav je okvir bio uspostavljen za niz pojedinačnih mjera (što je slučaj za četiri mjere od njih šest obuhvaćenih revizijom koju je proveo Sud). Postojeći pokazatelji e-uprave (komparativna analiza e-uprave i Indeks gospodarske i društvene digitalizacije), koje Komisija objavljuje na godišnjoj razini, nisu bili izravno povezani ni s jednom od mjera koje su provedene u okviru akcijskog plana te stoga nisu bili prikladni za mjerenje njegova učinka (vidjeti odlomke 32.–45.).

90. Komisija je dovršila provedbu šest mjera koje su bile usmjerene na poduzeća i koje su stoga obuhvaćene revizijom koju je proveo Sud. Podupirala je i provedbu rješenja e-uprave u državama članicama s pomoću projekata koji se financiraju sredstvima EU-a i pružanjem tehničke potpore, što su članovi osoblja s kojima su revizori Suda obavili razgovore u državama članicama cijenili (vidjeti odlomke 49.–69.).

91. Unatoč tim naporima tri mjere od njih šest samo su djelomično provedene na razini cijelog EU-a. U dvama slučajevima (međusobna povezanost stečajnih registara i digitalna rješenja tijekom cijelog životnog ciklusa trgovačkog društva) do toga je došlo zbog kašnjenja u nekoliko država članica (te za neke od njih Komisija nema informacije o napretku). U jednom slučaju (elektronička identifikacija, autentifikacija i usluge povjerenja, eIDAS) relevantnom uredbom prepustilo se državama članicama da same odluče hoće li poduzeti mjere. Uslijed toga mjerama Komisije provedenima od 2016. do 2020. još nije došlo do značajnih promjena za poduzeća i građane diljem EU-a. Jedna druga mjera (sustav povezivanja poslovnih registara) provedena je uz kašnjenja u određenim državama članicama, no to je rješenje dostupno u svim državama članicama od ožujka 2022. (vidjeti odlomke 60.–65.).

92. Sud primjećuje da je u prijedlogu iz 2021. kojim se utvrđuje „Put u digitalno desetljeće” Komisija uvela koncept (i) planova djelovanja za digitalno desetljeće koji trebaju pripremiti države članice i (ii) smjerova djelovanja koje treba zacrtati svaka država članica s ciljem dostizanja digitalnih ciljnih vrijednosti. Međutim, budući da je prijedlog i dalje u zakonodavnom postupku (prema stanju iz rujna 2022.), može doći do njegovih izmjena (vidjeti odlomak 46.).

93. Kad je riječ o eIDAS-u, Komisija je 2021. iznijela prijedlog o izmjeni postojeće uredbe kao odgovor na njezinu evaluaciju. Njime se otklanja većina nedostataka i, što je najvažnije, sada se od svake države članice zahtijeva da stavi na raspolaganje sustav elektroničke identifikacije (vidjeti odlomke 54.–56.).

1. preporuka – Potrebno je ojačati provedbeni okvir kako bi se države članice potaknulo da uvedu usluge e-uprave

Uzimajući u obzir Komisijin prijedlog odluke o donošenju programa politike „Put u digitalno desetljeće” za 2030., Komisija bi trebala poticati daljnji razvoj usluga e-uprave i njihovo praćenje s pomoću sljedećeg:

1. nedvojbenih definicija pojmova koji se koriste za digitalne ciljne vrijednosti kako bi se one na jednak način mogle primjenjivati u cijelom EU-u;
2. analize nacionalnih planova djelovanja za digitalno desetljeće i poduzimanjem nužnih mjera ako se ocijeni da su politike, mjere i aktivnosti utvrđene u njima nedovoljne, čime se ugrožava pravodobno dostizanje ciljnih vrijednosti utvrđenih u odluci;
3. poduzimanjem mjera u slučaju da države članice kasne u dostizanju digitalnih ciljnih vrijednosti u usporedbi s njihovim zacrtanim smjerovima djelovanja.

Ciljni rok provedbe: nakon donošenja prijedloga odluke o uspostavi programa politike „Put u digitalno desetljeće”, u skladu s rokovima definiranima u toj odluci

94. Komisija je aktivno poticala suradnju i razmjenu dobrih praksi na brojne načine (npr. stručnim skupinama i platformama), a osoblje u državama članicama to je ocijenilo pozitivnim. U svojem prijedlogu dokumenta politike za razdoblje nakon 2020. „Put u digitalno desetljeće” Komisija je u odgovarajućoj mjeri uzela u obzir potrebu za nastavkom te potpore (vidjeti odlomke 70.–76.).

95. Komisija nije imala sveobuhvatnu strategiju za promicanje rješenja e-uprave dostupnih na razini EU-a među ključnim korisnicima. To je značilo da njezine promotivne aktivnosti nisu bile ni sveobuhvatne ni koordinirane. Komisija je promicala rješenja samo kad se to zahtijevalo na temelju relevantnih zakonskih akata te stoga nije obuhvatila sva rješenja (vidjeti odlomke 77.–78.).

96. U slučajevima u kojima je Komisija provela komunikacijske kampanje to je učinila na odgovarajući način. Međutim, iako je Komisija promicala tehnička rješenja koja su razvijena u okviru Instrumenta za povezivanje Europe među razvojnim inženjerima, još uvijek među korisnicima nije promicala nove usluge, kao što su sustav povezivanja poslovnih registara i sustav međusobne povezanosti stečajnih registara. Komisija nema ni pregled mjera koje su poduzimale države članice za promicanje nacionalnih ili europskih rješenja e-uprave iako bi koordiniranim naporima možda bili postignuti bolji rezultati (vidjeti odlomke 79.–81. i 85.).

97. Komisija nije procijenila u kojoj su mjeri poduzeća upoznata s dostupnim uslugama e-uprave i nije analizirala potrebe u tom području iako je to ključni korak u prihvaćanju usluga e-uprave. Jedina je iznimka bilo tržište eIDAS-a: Komisija je provela studiju i pilot-program znanja i učenja među malim i srednjim poduzećima. Rezultat tog programa, među ostalim, bio je paket alata za ta poduzeća. Iako se u studiji preporučuje daljnji razvoj tog paketa alata, Komisija u tom pogledu nije poduzela nikakve mjere (vidjeti odlomke 82.–84.).

2. preporuka – Potrebno je osmisliti sveobuhvatnu strategiju za djelotvorno promicanje usluga e-uprave

Kako bi se pružila djelotvornija potpora za daljnje prihvaćanje usluga e-uprave na razini EU-a, Komisija bi na temelju procjene razine osviještenosti korisnika o dostupnim uslugama e-uprave trebala osmisliti sveobuhvatnu strategiju za djelotvorno promicanje usluga e-uprave. U toj bi se strategiji trebale uzeti u obzir aktivnosti koje su u tom pogledu poduzele države članice kako bi se olakšali njihovi napori ili kako bi se zajamčilo da se ne ponavljaju već obavljene aktivnosti.

Ciljni rok provedbe: kraj 2024.

Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Mihails Kozlovs, na sastanku održanom u Luxembourgu 11. listopada 2022.

Prilozi

Prilog I. – Razvoj e-uprave u EU-u od 2006.

Prilog II. – Akcijski plan za e-upravu – popis mjera

Prilog III. – Popis projekata koje financira EU obuhvaćenih revizijom

Prilog IV. – Provedba mjera uključenih u opseg revizije