Acciones de administración electrónica dirigidas a las empresas Aunque las acciones de la Comisión se ejecutan, la disponibilidad de los servicios electrónicos es todavía desigual en la UE

Resumen

I La administración electrónica se ha promovido en toda la UE desde la década de 1990. Por administración electrónica se entiende el uso de las tecnologías de la información y la comunicación para prestar servicios públicos, de modo más eficaz y eficiente, a ciudadanos y empresas. Su objetivo es reducir la carga administrativa sobre estos, de modo que su interacción con las autoridades públicas sea más ágil y cómoda y con una mejor relación coste-eficiencia, fomentando así la competitividad y el crecimiento económico.

II En 2016, la Comisión adoptó el plan de acción de la UE sobre administración electrónica 2016-2020. El objetivo del plan era catalizar la coordinación de los recursos y los esfuerzos de modernización del sector público en el ámbito de la administración electrónica. Consistía en 25 acciones que la Comisión debía ejecutar. El plan de acción carecía de un presupuesto específico, pero se financió mediante diversos programas y medidas de acompañamiento a disposición de los Estados miembros.

III Dada la creciente importancia de los servicios digitales, como demostró la pandemia de COVID-19, y la notable financiación de la digitalización en general, decidimos realizar la presente auditoría para informar a los responsables de la formulación de políticas sobre las cuestiones que afectan al diseño y la ejecución de las medidas de la UE para promover la administración electrónica.

IV Evaluamos si las acciones de la Comisión en materia de administración electrónica eran eficaces. Con esta finalidad, examinamos el diseño general de las acciones, así como los mecanismos de seguimiento y ejecución. Nuestra evaluación de la ejecución se centra en las acciones dirigidas a las empresas, ya que la administración electrónica es importante para abordar la fragmentación y los obstáculos normativos y, de este modo, propiciar que las empresas crezcan y actúen a escala transfronteriza.

V Concluimos que las acciones de la Comisión solo han tenido una eficacia parcial en el fomento tanto de la aplicación como la adopción de soluciones de administración electrónica por parte de los Estados miembros. La Comisión finalizó las acciones del Plan de Acción sobre Administración Electrónica 2016-2020 recogidas en nuestra auditoría. Sin embargo, no todos los servicios públicos digitales de reciente desarrollo se encuentran disponibles en toda la UE debido a la demora de la ejecución en los Estados miembros.

VI Aunque el plan de acción cubría las necesidades identificadas en las consultas y evaluaciones, solo incluía acciones que debía ejecutar la propia Comisión, por lo que era difícil que se mantuviera fiel a su visión de lograr unas administraciones e instituciones públicas abiertas, eficientes e integradoras en la UE de aquí a 2020.

VII Por otra parte, la Comisión no realizó un seguimiento exhaustivo de la ejecución del plan de acción en conjunto. Los indicadores de administración electrónica existentes (la evaluación comparativa de la administración electrónica y el Índice de la Economía y la Sociedad Digitales) no estaban directamente vinculados a ninguna de las acciones ejecutadas en el marco del Plan de Acción, por lo que no eran adecuados para medir su impacto global. Observamos que la propuesta de la Comisión para 2021 relativa al programa de políticas «Itinerario hacia la Década Digital» introdujo un marco de cooperación que hace posible el seguimiento de los avances de los Estados miembros hacia la consecución de los objetivos digitales establecidos a escala de la Unión.

VIII La Comisión apoyó la aplicación de soluciones de administración electrónica por parte de los Estados miembros a través de proyectos financiados por la UE y de la prestación de apoyo técnico. Además, la Comisión apoyó activamente la colaboración y los intercambios de buenas prácticas de muchas maneras, entre las que figuraron los grupos de expertos y las plataformas. Este apoyo fue valorado positivamente por los Estados miembros que visitamos.

IX No existía una estrategia global para promover las soluciones de administración electrónica disponibles a escala de la UE entre los principales usuarios. El fomento de las soluciones de administración electrónica por parte de la Comisión fue limitado, y careció de una visión general de las acciones emprendidas a este respecto por los Estados miembros, aunque los esfuerzos coordinados puedan haber dado lugar a mejores resultados.

X La Comisión no evaluó el conocimiento de las empresas de los servicios de administración electrónica disponibles ni analizó en general las necesidades en este ámbito, aunque se trata de un paso fundamental en la implantación de los servicios de administración electrónica. La única excepción fue un estudio y un programa de conocimiento y aprendizaje para pequeñas y medianas empresas en el ámbito de la identificación electrónica y el mercado de los servicios de confianza.

XI Recomendamos que la Comisión:

• refuerce el marco de ejecución para instar a los Estados miembros a completar los servicios de administración electrónica; y
• desarrolle una estrategia global para promover eficazmente los servicios de administración electrónica.

Introducción

Importancia de la administración electrónica en la UE

01 La administración electrónica se refiere al uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) para prestar servicios públicos a los ciudadanos y a las empresas de manera más eficaz y eficiente. Se espera que aumente la eficacia y la eficiencia mediante la reducción de 1) los costes y los plazos de las operaciones¹, 2) los silos administrativos de información y 3) la carga administrativa que pesa sobre los ciudadanos y las empresas logrando que su interacción con las autoridades públicas sea más ágil y cómoda, y menos costosa, fomentando así la competitividad y el crecimiento económico².

02 En la década de 1990, se adoptaron las primeras iniciativas de administración electrónica a escala europea. Desde entonces:

• la Comisión ha publicado comunicaciones y planes de acción³ periódicamente, y ha establecido programas de financiación específicos, en particular, para fomentar el uso de las TIC con el fin de garantizar los servicios transfronterizos (es decir, la interoperabilidad entre diversos servicios);
• en los Estados miembros, la importancia de la administración electrónica se ha puesto de relieve en varias declaraciones ministeriales⁴. Estas declaraciones han incluido asimismo numerosas acciones a las que los Estados miembros se comprometieron, pero también instaron a la Comisión a emprender una serie de acciones a través de planes de acción, y propusieron que la Comisión organizara la gobernanza conjunta de los planes de acción de administración electrónica (para obtener una visión general completa de la evolución en este terreno en la UE desde 2006, véase el anexo I).

03 En 2016, en el marco de la Estrategia para el Mercado Único Digital para Europa, la Comisión adoptó el Plan de Acción de la UE sobre Administración Electrónica para el periodo 2016-2020. Se identificaron 25 acciones, cinco de las cuales se añadieron tras la revisión intermedia de la Estrategia para el Mercado Único Digital en mayo de 2017. El Plan de Acción incluía acciones de muy diversa naturaleza. Algunas se dirigían específicamente a las empresas (por ejemplo, presentar «una iniciativa para facilitar el uso de soluciones digitales a lo largo de todo el ciclo de vida de las empresas» o poner «en marcha un proyecto piloto relativo al principio de «solo una vez» para las empresas»). Otras eran de interés para todos los ciudadanos (por ejemplo, evaluar «la posibilidad de aplicar el principio de «solo una vez» para los ciudadanos en un contexto transfronterizo» o aplicar la legislación agroalimentaria de la UE sobre ventas por Internet e información al consumidor). Véase una lista completa de las acciones en el anexo II.

04 Al Plan de Acción no le siguió un nuevo Plan de Acción después de 2020, sino varias iniciativas más, entre las que figuran las siguientes:

• el Programa Europa Digital⁵ aprobado por los legisladores con un presupuesto global previsto de 7 500 millones de euros (a precios corrientes). Se centra en llevar la tecnología digital a las empresas, los ciudadanos y las administraciones públicas, y financiará proyectos en cinco ámbitos (supercomputación, inteligencia artificial, ciberseguridad, competencias digitales avanzadas y garantía de un amplio uso de las tecnologías digitales en el conjunto de la economía y la sociedad);
• una Comunicación emitida por la Comisión sobre «Brújula Digital 2030: el enfoque de Europa para el Decenio Digital». En relación con estos instrumentos, la Comisión elaboró una Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el programa de política «Itinerario hacia la Década Digital» para 2030. Ambos documentos establecen los objetivos digitales específicos que se espera que la UE en su conjunto alcance a finales de la década. Los objetivos de la digitalización de los servicios públicos comprenden: el acceso en línea a servicios públicos esenciales, el acceso a historiales médicos, y el uso de una solución de identificación digital (ID).

05 Los datos⁶ de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos pusieron de relieve que los servicios de administración electrónica son más relevantes para las empresas que para los particulares. La fragmentación y las barreras normativas que dificultan su crecimiento y su actividad transfronteriza dentro del mercado interior de la Unión constituyen un freno para las empresas⁷.

06 El impacto de la pandemia de la COVID-19 en la economía mundial y en las vidas de los ciudadanos ha puesto de relieve la importancia de los servicios digitales en todos los ámbitos de la economía y la sociedad de la UE. Las nuevas tecnologías mantuvieron a las empresas y los servicios públicos en funcionamiento y garantizaron que el comercio en toda la UE siguiera fluyendo libremente. También han contribuido a mantener a los ciudadanos conectados entre sí, a trabajar a distancia y a sostener la continuidad de la educación de los jóvenes.

Funciones y responsabilidades

07 Como destacaron los ministros competentes en su Declaración de 2017, la transformación digital de la administración pública es un esfuerzo colectivo europeo, y también nacional, regional y local, teniendo en cuenta el correspondiente reparto de competencias⁸. De conformidad con el principio de subsidiariedad, la responsabilidad de la digitalización de los servicios de la Administración a escala nacional y regional corresponde fundamentalmente a los Estados miembros. No obstante, la Comisión es responsable de los retos transfronterizos y transnacionales, en particular evitando la acumulación de barreras electrónicas que puedan impedir que las administraciones públicas se conecten entre sí, y que los ciudadanos y las empresas encuentren y utilicen los servicios públicos digitales disponibles en países distintos al suyo⁹.

08 Por consiguiente, el progreso de la administración electrónica en la UE depende no solo de la Comisión, sino también de la voluntad y la ambición políticas de los Estados miembros. Como destacó la Comisión en su State-of-play report on digital public administration and interoperability (Informe de situación sobre la administración pública digital e interoperabilidad) en 2020, si los gobiernos no consideran sistemáticamente a la administración electrónica como una prioridad fundamental en la agenda política, los esfuerzos resultarán inútiles e insostenibles.

09 A escala de la UE, la Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías (DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías) de la Comisión es responsable de coordinar el ámbito de la formulación de políticas de administración electrónica. Dada la variedad de las 25 acciones contempladas en el Plan de Acción 2016-2020, participaron en este hasta 11 Direcciones Generales, encargándose cada una de ellas de una o varias acciones (véase el anexo II).

10 Del mismo modo, a escala de los Estados miembros, varias administraciones públicas son responsables de la aplicación de determinadas soluciones de administración electrónica. Entre tales administraciones figuran no solo ministerios u organismos centrales, sino también entes regionales y locales, como los ayuntamientos o los gobiernos regionales.

11 Para coordinar el Plan de Acción, se creó un «comité director del Plan de Acción sobre Administración Electrónica». Presidido por la Comisión, se encuentra integrado por los representantes de los Estados miembros responsables de sus respectivas estrategias nacionales de administración electrónica.

Financiación de la ejecución de la administración electrónica

12 El Plan de Acción 2016-2020 carece de un presupuesto específico. No obstante, las acciones en materia de administración electrónica en general reciben el apoyo de diversas fuentes de financiación de la UE. En el cuadro 1 se detallan las principales fuentes de financiación de la UE (para el periodo 2014-2020) y nuestras estimaciones de las asignaciones presupuestarias a proyectos y acciones de administración electrónica.

13 En el periodo de 2021-2027 se dispondrá de varias fuentes de financiación de la UE para apoyar la digitalización en general y las acciones de administración electrónica en particular. Aún deben determinarse las asignaciones presupuestarias para algunas de ellas:

• tanto el Mecanismo «Conectar Europa» (MCE) como los fondos de ejecución de la política de cohesión seguirán estando disponibles;
• en el marco de una de las líneas del nuevo Programa Europa Digital (véase el apartado 04), se prevé la provisión de ayuda (con un presupuesto de 1 100 millones de euros), entre otros aspectos, a la interoperabilidad y para que las administraciones públicas puedan acceder a las tecnologías digitales de vanguardia e implantarlas;
• el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia adoptado en 2021 exige a los Estados miembros que asignen al menos el 20 % del presupuesto total de sus planes de recuperación y resiliencia a medidas que contribuyan a la consecución de objetivos digitales. En julio de 2022 se habían adoptado 25 planes de este tipo; el gasto total relacionado con los objetivos digitales asciende a 127 000 millones de euros, lo que representa el 26 % del total. Más de una tercera parte (36 % o 46 000 millones de euros) se destina a la digitalización de los servicios públicos, incluida la digitalización del transporte.

Alcance y enfoque de la auditoría

14 Dada la importancia de la administración electrónica para los organismos públicos, las empresas y los ciudadanos, nuestro objetivo era informar a los responsables de la formulación de políticas arrojando luz sobre el diseño de las medidas de la UE que fomentan la administración electrónica, y poner de relieve los obstáculos a su ejecución satisfactoria.

15 Teniendo en cuenta la creciente importancia de los servicios digitales, como puso de relieve la pandemia de la COVID-19, y la importante dotación de fondos asignados a la digitalización en general (véanse los apartados 12 y 13), decidimos llevar a cabo la presente auditoría del Plan de Acción 2016-2020. Por otra parte, no hemos auditado ninguna de las iniciativas digitales anteriores de la Comisión emprendidas desde 2001 (véase el apartado 02 y el anexo I), con la excepción de las acciones de la UE en el ámbito específico de la asistencia sanitaria transfronteriza¹⁰.

16 Preguntamos si las acciones de la Comisión en materia de administración electrónica eran eficaces. Para responder a esta cuestión, examinamos si:

1. la Comisión ha diseñado adecuadamente sus acciones de administración electrónica;
2. la Comisión supervisó debidamente la ejecución del Plan de Acción sobre Administración Electrónica 2016-2020;
3. las acciones de administración electrónica dirigidas a las empresas alcanzaron su objetivo;
4. la Comisión promovió adecuadamente el intercambio de buenas prácticas y los servicios públicos digitales recién establecidos.

17 El periodo cubierto por la presente auditoría fue aquel en el que se diseñó y ejecutó el Plan de Acción 2016-2020. También analizamos el diseño de las acciones posteriores a 2020 (véase el apartado 04) cuando procedió, con el fin de verificar si se han abordado las deficiencias y se han tenido en cuenta las lecciones extraídas del Plan de Acción 2016-2020.

18 Por las razones expuestas en el apartado 05, centramos nuestra auditoría en responder a las preguntas secundarias (c) y (d) (véase el apartado 16) con respecto a 6 de las 25 acciones del Plan de Acción 2016-2020 que estaban directamente relacionadas con las empresas (véase el cuadro 2).

19 Examinamos las pruebas procedentes de una serie de fuentes:

• una revisión de los documentos pertinentes de la Comisión, así como de los cuestionarios cumplimentados por el personal de la Comisión y las entrevistas mantenidas con sus miembros;
• el análisis de los documentos pertinentes relativos a una muestra de cuatro Estados miembros (Dinamarca, Alemania, Polonia y Rumanía), así como los cuestionarios cumplimentados por el personal de los servicios públicos pertinentes en estos países y las entrevistas mantenidas con sus miembros. La selección de los Estados miembros se basó en los avances en materia de administración electrónica del Estado miembro correspondiente, garantizando al mismo tiempo que la muestra incluyera a los Estados miembros que se incorporaron a la UE antes y después de 2004;
• el análisis de una muestra de 24 proyectos gestionados centralmente y financiados por la UE: 13 proyectos del MCE, ocho acciones de ISA² y tres proyectos de Horizonte 2020. En el anexo III figura una lista completa de los proyectos seleccionados. Seleccionamos estos proyectos con arreglo a su estado de ejecución, trascendencia y distribución geográfica (en la medida de lo posible, relacionados con los cuatro Estados miembros seleccionados);
• entrevistas con las partes interesadas pertinentes, y en concreto, con organizaciones que representan a las pequeñas y medianas empresas (pymes) europeas¹¹;
• una revisión de la bibliografía académica, estudios de expertos y referencias y buenas prácticas internacionales.

Observaciones

El diseño de las acciones de administración electrónica mejoró con el tiempo

20 Los planes de acción tienen por objeto contribuir al diseño o la revisión de la legislación, los instrumentos y las iniciativas existentes de la UE. No tienen carácter jurídicamente obligatorio. La Comisión utilizó los planes de acción sobre administración electrónica como instrumentos políticos para avanzar en la modernización de las administraciones públicas en toda la Unión Europea.

21 La Comisión debe diseñar acciones adecuadas para superar las deficiencias de la administración electrónica y tener en cuenta los resultados de las evaluaciones, las opiniones de las partes interesadas a través de consultas y las evaluaciones de impacto (obligatorias para todas las intervenciones financieras nuevas, que implican un gasto significativo, es decir, superior a 5 millones de euros y requeridas para las iniciativas de la Comisión que probablemente ejerzan efectos económicos, medioambientales o sociales significativos)¹².

22 Por consiguiente, evaluamos si la Comisión había diseñado adecuadamente:

• el Plan de Acción 2016-2020; y
• las acciones relacionadas con la administración electrónica después de 2020.

Las acciones incluidas en el Plan de Acción sobre Administración Electrónica 2016-2020 no materializaron su visión

23 El Plan de Acción se elaboró en torno a una visión y tres prioridades en materia de políticas (véase el recuadro 1).

24 Para abordar las prioridades y, en última instancia, realizar la visión de una administración pública abierta, eficiente y fácil de usar en la UE, el Plan de Acción identificó 25 acciones, cada una de ellas vinculada a una de las prioridades. Las acciones fueron de diversa naturaleza e incluyeron, entre otras actuaciones, la presentación de actos jurídicos, el desarrollo de soluciones técnicas o la prestación de asistencia a los Estados miembros (véase el anexo II respecto a todas las acciones). Concluimos que reflejaron las necesidades identificadas en las evaluaciones pertinentes, así como las observaciones formuladas por las administraciones de los Estados miembros y los representantes de las empresas, los ciudadanos y las partes interesadas. En el recuadro 2 figuran ejemplos de algunas de las necesidades identificadas y las acciones asociadas.

25 A pesar de que el informe de evaluación del Plan de Acción sobre la Administración Electrónica 2011-2015¹³ señalaba el carácter voluntario de las actividades de los Estados miembros como el principal motivo de que dio lugar a acciones pendientes o incompletas, todas las acciones del Plan de Acción 2016-2020 estaban dirigidas únicamente a la Comisión, sin que los Estados miembros tuvieran obligación alguna al respecto.

26 No obstante, en la mayoría de las acciones, tales obligaciones se incluyeron en los actos jurídicos pertinentes, o en los vigentes antes del Plan de Acción (por ejemplo, acciones 9 y 10; véase el cuadro 2) o en los adoptados como resultado del Plan (por ejemplo, acción 7). En el caso de la acción 2, el fundamento jurídico existente no imponía a los Estados miembros ninguna obligación de aplicar un sistema de identificación electrónica, a pesar de que los medios de identificación electrónica segura constituyen un elemento esencial para garantizar un mercado único digital.

27 Dado que las acciones del Plan de Acción estaban dirigidas únicamente a la Comisión, los plazos para su ejecución no tenían en cuenta el tiempo necesario para que los Estados miembros cumplieran sus obligaciones derivadas de los actos jurídicos pertinentes. En algunos casos, los plazos de ejecución establecidos en los actos jurídicos se ampliaron más allá de la duración del Plan de Acción y la fecha prevista para la materialización de su visión en 2020 (véanse los ejemplos en el recuadro 3). Por otra parte, dado que la visión de una administración pública abierta, eficiente y fácil de usar en la UE engloba todos los servicios públicos a todas las escalas de la Administración (desde la UE a la escala nacional y local), solo se podría haber realizado mediante la ejecución oportuna de las acciones pertinentes tanto a escala de la UE como de los Estados miembros.

La política propuesta por la Comisión para después de 2020 aborda las deficiencias, pero aún no se ha adoptado

28 Al diseñar los documentos sobre la política de administración electrónica posterior a 2020 (véase el apartado 04), la Comisión se basó en los documentos exigidos por las Directrices para la mejora de la legislación y tuvo debidamente en cuenta las necesidades que se habían identificado. No obstante, dado que la propuesta relativa al programa político «Itinerario hacia la Década Digital» sigue su curso en el proceso legislativo (en septiembre de 2022) y, por tanto, puede modificarse, debe comprobarse todavía si el alcance y la priorización de los objetivos de la Decisión que finalmente se apruebe concuerda con las necesidades reales.

29 Aunque el «Itinerario hacia la Década Digital» propuesto no incluye acciones específicas para los Estados miembros, cada uno de ellos tendrá que presentar a la Comisión una hoja de ruta estratégica nacional relativa a la Década Digital, que será coherente con los objetivos y las metas digitales establecidos en la UE y contribuirá a su consecución (véase el recuadro 4).

30 En relación con los tres objetivos definidos en el «Itinerario hacia la Década Digital», observamos lo siguiente:

• el objetivo (1) se refiere a los «servicios públicos clave», que no se definieron ni en la Comunicación sobre la Brújula Digital 2030 ni en la propuesta relativa al «Itinerario hacia la Década Digital». La falta de una definición común a escala de la UE puede dar lugar a interpretaciones diferentes por parte de los Estados miembros y, por tanto, a que servicios públicos nacionales diferentes sean accesibles en línea.
• El objetivo (3) alude al uso por parte de los ciudadanos, pero, dado que estos no pueden verse obligados a utilizar soluciones de identificación electrónica, la consecución de este objetivo queda fuera del control de cualquier administración pública.

31 También observamos que la propuesta de la Comisión introdujo un marco de cooperación con los Estados miembros. De conformidad con dicho marco, los Estados miembros tendrán que adecuar las hojas de ruta nacionales a los objetivos y metas digitales de la UE, e informar a la Comisión de sus avances en la consecución de las metas digitales de aquí a 2030 a su debido tiempo. Por consiguiente, el marco proporciona una base para que la Comisión oriente la ejecución de la política y evalúe los avances realizados.

Los mecanismos de seguimiento del Plan de Acción 2016-2020 fueron incompletos

32 El seguimiento es necesario para que los responsables de la formulación de políticas y las partes interesadas puedan evaluar si la ejecución de estas se ajusta a lo previsto y si se logran los objetivos¹⁴. A tal fin, la Comisión debe¹⁵ establecer, entre otras cosas, un vínculo inequívoco entre los objetivos de las políticas y los indicadores clave adecuados que tengan en cuenta los mecanismos necesarios para recopilar en plazo las pruebas suficientes.

33 Por consiguiente, el Tribunal evaluó si la Comisión había:

• realizado un seguimiento adecuado de la ejecución del Plan de Acción;
• establecido un sistema apropiado para supervisar si se habían alcanzado los objetivos digitales establecidos en la Brújula Digital 2030.

No se realizó una evaluación exhaustiva del Plan de acción

34 Ni la visión ni las prioridades en materia de políticas del Plan de Acción sobre la Administración Electrónica 2016-2020 (véase el recuadro 1) eran lo suficientemente específicas como para permitir la medición de sus logros. Por consiguiente, la Comisión no estableció ningún marco concreto de seguimiento que incluyera un conjunto de indicadores de rendimiento para evaluar el progreso de las acciones y prioridades en materia de políticas y el grado en que se ejecutaron. Asimismo, la Comisión no preparó ni una evaluación intermedia ni una evaluación final de la ejecución del Plan de Acción.

35 Comprobamos que la Comisión se centró simplemente en el seguimiento de los avances hacia la culminación de cada una de las acciones. No efectuó un seguimiento de su impacto. El cuadro de indicadores del Plan de Acción sobre Administración Electrónica se limitó al seguimiento de la culminación o la evolución de las acciones.

36 Además, la Comisión debatió los avances logrados con los Estados miembros en las reuniones del comité director (véase el apartado 11) y sus subgrupos pertinentes. En el caso de las distintas acciones, tales intercambios también se llevaron a cabo en reuniones periódicas de grupos de expertos relevantes, como el Grupo de Expertos eIDAS, el Grupo de coordinación de la pasarela digital única y el Grupo de Expertos del MCE.

37 Sin embargo, la Comisión no solicitó información de referencia sistemática a los Estados miembros para llevar a cabo un seguimiento de la ejecución de acciones específicas a escala nacional.

38 No obstante, para algunas acciones incluidas en el Plan de Acción (acción 1 – contratación pública electrónica, acción 2 – eIDAS, acción 4 – Marco Europeo de Interoperabilidad y acción 7 – pasarela digital única), los departamentos pertinentes de la Comisión establecieron mecanismos de seguimiento específicos. En el recuadro 5 se presenta un ejemplo.

39 En lugar de un marco de supervisión específico, la Comisión utilizó sus indicadores existentes, en particular la evaluación comparativa de la administración electrónica y el Índice de la Economía y la Sociedad Digitales (IESD) para la supervisión (véase el recuadro 6).

40 La evaluación comparativa de la Administración electrónica tuvo en cuenta las prioridades en materia de políticas de alto nivel de los Planes de Acción de 2011-2015 y 2016-2020 (véase el recuadro 1). No obstante, su objetivo principal es analizar la situación de los servicios digitales prestados por las administraciones públicas europeas en general, más que supervisar la ejecución y el cumplimiento de los Planes de Acción. Los indicadores utilizados en el marco de la evaluación comparativa de la Administración Electrónica no están directamente vinculados a ninguna de las acciones ejecutadas en el marco del Plan de Acción, por lo que los informes de dicha evaluación no son adecuados para medir su consecución.

41 Lo mismo puede decirse del IESD, en el que tres de los cinco indicadores que conforman su dimensión de los servicios públicos digitales son en realidad indicadores de la evaluación comparativa de la Administración Electrónica. En consecuencia, la Comisión no puede vincular los resultados de ninguno de los dos indicadores a los resultados y al impacto del Plan de Acción en los Estados miembros.

42 Comparamos la puntuación global de la evaluación comparativa de la Administración Electrónica por país al principio y al final de la ejecución del Plan de Acción. Observamos que la puntuación media (de los 27 Estados miembros, UE-27) se elevó del 58,5 % al principio al 71,9 % al final de dicha ejecución. Todos los Estados miembros avanzaron en la prestación de servicios de administración electrónica. Sin embargo, algunos países avanzaron significativamente más (por ejemplo, Hungría y Luxemburgo) que otros (como Suecia y Alemania) (véase la ilustración 1). El cambio en la puntuación no puede vincularse a las acciones de la Comisión, debido a la falta de indicadores adecuados asociados a estas acciones. Las acciones y factores determinantes esenciales en este sentido dependen de los propios Estados miembros (véase el apartado 08).

43 También observamos que, dado que la Comisión modificó la metodología utilizada para compilar un subconjunto de indicadores en 2021, la evaluación comparativa no puede utilizarse para comparar los avances en el desempeño de la administración electrónica de los Estados miembros antes y después de 2020. Así lo reconoció la Comisión en el informe de la evaluación comparativa. Además, las puntuaciones de la administración electrónica por país en la edición de 2021 de dicho informe son incoherentes porque se agregaron como el promedio de dos indicadores estimados con metodologías diferentes sin efectuar los ajustes adecuados.

44 En el marco de la evaluación comparativa de la Administración Electrónica, la Comisión también mide el rendimiento de los países en lo que atañe a los «acontecimientos de la vida». Estos aluden al conjunto de los servicios públicos digitales más comunes tanto para las empresas como para los ciudadanos. Los acontecimientos de la vida empresarial incluyen la puesta en marcha de una empresa y actividades mercantiles iniciales (por ejemplo, el registro de la empresa o de los empleados) y actividades empresariales periódicas (por ejemplo, la declaración y el pago de impuestos en línea)¹⁶.

45 El análisis de los resultados en cuanto a los acontecimientos de la vida empresarial incluidos en la evaluación comparativa sobre la administración electrónica pone de relieve un aumento de la puntuación media de la UE-27, del 71,1 % al principio, al 79,9 % al final de la ejecución del Plan de Acción (véase la ilustración 2). Los resultados indican que:

• los servicios de administración electrónica para empresas son más maduros que los que se ofrecen a los ciudadanos;
• la mayoría de las administraciones europeas lograron mejorar los servicios digitales para las empresas, y el proceso también se aceleró por la pandemia de la COVID-19;
• hubo un desarrollo desigual en los Estados miembros. Algunos países, en su mayoría los que se sitúan por debajo de la puntuación media (como Hungría, Eslovaquia y Luxemburgo), lograron avances significativos en este periodo. Por el contrario, otros países (como Suecia y Dinamarca) experimentaron un ligero descenso durante el mismo periodo.

La política propuesta por la Comisión para después de 2020 prevé un sistema de seguimiento

46 Como ya se ha indicado en los apartados 30 y 31, a diferencia del Plan de Acción 2016-2020, el nuevo programa de políticas propuesto de «Itinerario hacia la Década Digital» incluye objetivos cuantificados y prevé un marco que obliga a los Estados miembros a informar en plazo de los avances realizados, facilitando a tal efecto los datos y las estadísticas pertinentes. Además:

• respecto a cada objetivo digital, la Comisión debe establecer indicadores clave de rendimiento en los actos de ejecución una vez que la Decisión entre en vigor. La Comisión puede actualizar los indicadores cuando sea necesario para tener en cuenta la evolución tecnológica;
• la Comisión, en estrecha cooperación con los Estados miembros, está obligada a definir trayectorias para la consecución de cada uno de los objetivos digitales, lo que serviría de base posteriormente para el seguimiento y para las hojas de ruta estratégicas nacionales de la Década Digital;
• en el informe anual de situación previsto al Parlamento Europeo y al Consejo podrán figurar las medidas y acciones que deben adoptar los Estados miembros en ámbitos en los que el avance hacia la consecución de los objetivos digitales se considere insuficiente.

47 Con arreglo a la propuesta, el seguimiento se basaría en una versión mejorada del IESD, en concreto, que reflejara los objetivos fijados. Observamos que la edición de 2021 del IESD ya se había adaptado (i) para adecuarla en cierta medida a los objetivos incluidos en el «Itinerario hacia la Década Digital», (ii) para mejorar la metodología y (iii) para tener en cuenta los últimos avances tecnológicos y en materia de políticas. El IESD se estructura ahora en torno a las cuatro dimensiones de la Brújula Digital 2030, sustituyendo a la estructura anterior de cinco dimensiones (véase el recuadro 6).

48 Dado que la propuesta de Decisión sobre el «Itinerario hacia la Década Digital» sigue su curso en el proceso legislativo, la Comisión optó por introducir cambios en el IESD gradualmente, lo que significa que aún no cubre todos los objetivos. En particular, dos de los tres objetivos digitales (2 y 3, véase el recuadro 4) no se han introducido directamente en el DESI: el objetivo (1) se ha incluido pero todavía no existe una definición de servicios públicos «clave» (véase el apartado 30), por lo que no queda claro lo que se va a medir.

La Comisión ejecutó el Plan de acción, pero las acciones de los Estados miembros sufrieron retrasos

49 El Plan de acción incluía acciones de diversa índole, como exigir a la Comisión que formulara propuestas legislativas, ofreciera soluciones digitales y pusiera en marcha proyectos piloto.

50 Además de las acciones de la Comisión, los Estados miembros estaban obligados en algunos casos a emprender acciones con arreglo a actos jurídicos que ya existían antes del Plan de Acción (véase el cuadro 2), o que se adoptaron como consecuencia del mismo.

51 Por tanto, evaluamos si:

• la Comisión había completado sus acciones en plazo;
• los Estados miembros habían cumplido sus obligaciones legales.

La Comisión ejecutó las acciones incluidas en el Plan de acción

52 Sobre la base de nuestra revisión de los documentos pertinentes, concluimos que la Comisión completó las seis acciones del Plan de Acción sobre Administración Electrónica 2016-2020 incluidas en el ámbito de la auditoría. Para más información, véase el cuadro 3 y el anexo IV.

53 Concluimos que, aunque se ejecutaron las acciones 9 y 10, los sistemas desarrollados carecían de una herramienta de procesamiento de pagos, ya que su desarrollo sufrió demoras (para más información, véase el recuadro 7). La creación de una herramienta de pago no era un requisito legal. No obstante, aunque los sistemas proporcionan la información exigida por los actos reguladores, la falta de una herramienta de pago obliga a los usuarios a volver a las plataformas nacionales en caso de que necesiten información o documentos por los que se exija una tasa.

54 También evaluamos si la Comisión dio seguimiento a las recomendaciones de su evaluación del Reglamento eIDAS 2014 vinculadas a la acción 2 (eIDAS). El Reglamento pretendió crear un marco único para la identificación electrónica (eID) y los servicios de confianza, simplificando así la provisión de servicios en toda la UE, independientemente del país en el que se presten. El Reglamento no armonizó las identificaciones electrónicas nacionales, pero hizo posible el reconocimiento mutuo mediante un proceso de notificación y revisión paritaria.

55 La evaluación del Reglamento eIDAS se publicó en 2021. Detectó las siguientes deficiencias:

• El Reglamento no exigía a los Estados miembros que proporcionaran a sus ciudadanos y empresas una identificación electrónica que permitiera un acceso seguro a los servicios públicos en línea. Incluso cuando facilitaban dicha identificación, no estaban obligados a notificar tales sistemas. Por otra parte, la evaluación concluyó que solo un número limitado de servicios públicos ofrecen autenticación eIDAS o están conectados a la infraestructura, y que los errores técnicos impiden a los usuarios autenticarse con eficacia.
• El marco de identificación electrónica no podía abordar las nuevas demandas del mercado, entre otros motivos, debido a (i) su limitación al sector público y a la tarea de garantizar el acceso transfronterizo a los servicios públicos (es decir, los servicios objeto del Reglamento eIDAS afectaban a un pequeño porcentaje de la población de la UE), a (ii) la complejidad para los proveedores de servicios privados en línea para conectarse al sistema y a (iii) la disponibilidad insuficiente en todos los Estados miembros.
• El marco se basa en sistemas nacionales de identificación electrónica que se atienen a estándares diferentes, lo que dificulta el uso de los servicios eIDAS, y representa una deficiencia identificada también por un proyecto del MCE (véase el recuadro 8).

56 Descubrimos que, en respuesta a estas deficiencias, la revisión propuesta del nuevo Reglamento eIDAS propuesto exige que cada Estado miembro emita una cartera de identidad digital de la UE a todas las personas físicas y jurídicas de la Unión, con el fin de garantizar que dispongan de un acceso seguro, de confianza y sin incidencia a los servicios públicos y privados transfronterizos. Cada Estado miembro deberá notificar asimismo al menos un sistema de identificación electrónica, que incluya como mínimo un medio de identificación. En consecuencia, solo cuando se utilice la cartera de identidad digital, ya no será necesario armonizar las normas técnicas de los nodos nacionales de eIDAS, pues los proveedores de servicios no tendrán que conectarse al sistema.

57 Dado que el Reglamento sobre la pasarela digital única se adoptó como resultado de la acción 7 (pasarela digital única), también evaluamos si la Comisión cumplía el requisito del nuevo Reglamento, a saber, desarrollar y mantener una interfaz de usuario común (incluido un motor de búsqueda y herramientas de valoración de los usuarios). La pasarela digital única facilita el acceso en línea a la información, los procedimientos administrativos y los servicios de asistencia que los ciudadanos y las empresas de la UE pueden necesitar en otro país de la Unión.

58 Observamos que la Comisión había desarrollado la interfaz, es decir, la ventanilla única, que es el portal Your Europe (véase la ilustración 3). A través del portal, los usuarios se conectarán a las páginas web nacionales pertinentes en las que se ubica el servicio que buscan. En diciembre de 2023 a más tardar, los Estados miembros tendrán que haber digitalizado 21 procedimientos para que sean accesibles a través del portal. Son ejemplos de procedimientos pertinentes para las empresas: solicitar permiso para una actividad empresarial o registrarse como empleador en relación con las pensiones y la seguridad social. Los primeros servicios disponibles en este portal se pusieron en marcha el 12 de diciembre de 2020.

59 En relación con las acciones 7 (pasarela digital única) y 13 (principio piloto de «solo una vez» para las empresas), observamos que el proyecto piloto financiado por el programa de investigación de la UE Horizonte 2020 (proyecto «TOOP», con una financiación de 8 millones de euros) fue capaz de realizar avances en la ejecución del principio de «solo una vez». Con este principio se persigue que los ciudadanos y las empresas faciliten información a las administraciones públicas de la UE solo una vez. El proyecto creó la arquitectura de una solución que conecta 40 sistemas de información. Por otra parte, el diseño de la arquitectura desarrollada en el marco del proyecto pasó a formar parte del Reglamento sobre la pasarela digital única. Como resultado, el proyecto, que comenzó en 2017 con la interoperabilidad como prioridad fundamental, se adaptó al aprobarse el Reglamento sobre la pasarela digital única, con el fin de propiciar la implantación del sistema técnico descrito en el Reglamento.

Retraso en la implantación de algunos servicios públicos digitales en los Estados miembros

60 Aunque el Plan de Acción solo incluye acciones dirigidas a la Comisión, la disponibilidad de soluciones digitales depende en gran medida de la ejecución de acciones complementarias a escala de los Estados miembros. En cuanto a las acciones incluidas en el ámbito de la auditoría, constatamos que, a pesar de los esfuerzos de la Comisión, tres de cada seis acciones solo se ejecutaron parcialmente debido a una respuesta insuficiente o demorada por parte de los Estados miembros (véase el cuadro 4). Como resultado, las acciones de la Comisión entre 2016 y 2020 no han dado lugar aún a cambios sustanciales para las empresas y los ciudadanos de la Unión.

61 En lo que respecta a la acción 2 (eIDAS), la respuesta de los Estados miembros fue voluntaria. En consecuencia, a finales de 2021, es decir, cinco años después de la entrada en vigor del Reglamento, nueve Estados miembros, en los que se concentra el 41 % de la población, no formaban parte aún del marco. Este número significativo de Estados miembros no participantes limita notablemente las posibilidades de que los ciudadanos y las empresas dispongan de interacciones electrónicas más seguras, rápidas y eficientes.

62 En el caso de la acción 9 (interconexión de los registros empresariales) y la acción 10 (interconexión de los registros de insolvencia), la Comisión tuvo que establecer y actualizar la plataforma y la interfaz de los servicios esenciales, mientras que los Estados miembros tuvieron que digitalizar sus registros empresariales y de insolvencia nacionales y conectarlos al sistema (véase la ilustración 4). La Comisión utilizaba el portal de justicia en línea como interfaz, y la financiación del MCE se encontraba disponible para apoyar a los Estados miembros (en referencia a los denominados «servicios genéricos» por el MCE).

63 En lo que atañe a la acción 9 (interconexión de los registros mercantiles), el sistema de interconexión de los registros mercantiles entró en funcionamiento el 8 de junio de 2017 y permite a los usuarios buscar información sobre las sociedades registradas en cualquier país de la UE (más Liechtenstein y Noruega). La función de búsqueda y la información básica se traducen de las lenguas nacionales correspondientes a todas las lenguas oficiales de la UE. Seis Estados miembros experimentaron retrasos en la conexión¹⁷, y el último de ellos se conectó en marzo de 2022, casi cinco años después del plazo límite establecido en la Directiva pertinente y solo después de que la Comisión lo hubiera remitido al Tribunal de Justicia de la Unión Europea en julio de 2021. En 2021, en lo que se refiere a la utilización del sistema, se efectuaron entre 17 300 y 39 100 búsquedas al mes.

64 En lo que atañe al sistema para la acción 10 (interconexión de los registros de insolvencia), el Reglamento de ejecución pertinente exige a los Estados miembros que garanticen la interconexión el 30 de junio de 2021 a más tardar. En julio de 2022, solo 17 de los 26 Estados miembros estaban conectados (Dinamarca no estaba obligada por el Reglamento¹⁸). Otros cinco¹⁹ han emprendido el proceso de desarrollo y prueba. En cuanto a los cuatro Estados miembros restantes²⁰, la Comisión sigue esperando que le faciliten sus respectivas valoraciones. Hasta que los nueve Estados miembros restantes no estén conectados, los usuarios no podrán realizar a través de un motor multilingüe uniforme las búsquedas relativas a las entidades insolventes registradas en dichos Estados miembros. Este punto de acceso electrónico público central para los datos sobre deudores sujetos a procedimientos de insolvencia es de especial utilidad para acreedores existentes o potenciales, o para terceros afectados indirectamente por tales procedimientos. En 2021, se efectuaron entre 2 500 y 6 500 búsquedas mensuales.

65 Como resultado de la acción 11 (uso de soluciones digitales a lo largo de todo el ciclo de vida de una empresa), los Estados miembros tuvieron que transponer la Directiva 2019/1151 sobre herramientas y procesos digitales en el ámbito del Derecho de sociedades al Derecho nacional en agosto de 2021 a más tardar, a menos que notificaran a la Comisión que iban a aplicar la eventual prórroga de un año. En la fecha de nuestra auditoría, 17 Estados miembros habían facilitado dicha notificación. Esto indica que las empresas en una mayoría de los Estados miembros todavía no pueden utilizar herramientas y procesos digitales para crear empresas, registrar sucursales y presentar documentos e información en línea.

66 Constatamos que la mayoría de los Estados miembros que necesitan más tiempo para ejecutar la acción 2 (eIDAS), la acción 10 (interconexión de registros de insolvencia) y la acción 11 (uso de soluciones digitales a lo largo de todo el ciclo de vida de una empresa) obtuvieron una puntuación de la evaluación comparativa en materia de administración electrónica inferior a la media de la UE tanto en 2017 como en 2020 (véase la ilustración 1).

67 Como se ha indicado anteriormente (véase el cuadro 1 y el apartado 62), los Estados miembros podrían recibir financiación para conectar sus sistemas a las plataformas desarrolladas por la Comisión. Los Estados miembros utilizaron la financiación del MCE, en particular, para:

• la acción 2 (eIDAS); 25,35 millones de euros para veintiséis Estados miembros;
• la acción 9 (interconexión de los registros mercantiles); 2,44 millones de euros para diez Estados miembros;
• y la acción 10 (interconexión de los registros de insolvencia); 1,16 millones de euros para siete Estados miembros.

Sobre la base de nuestra auditoría de una muestra de proyectos financiados por la UE (véase el apartado 19), determinamos que la disponibilidad de financiación de la UE se percibió como una oportunidad por parte de algunos Estados miembros, y fomentó la implantación de servicios de administración electrónica. Los proyectos del MCE también ayudaron a identificar ciertas desventajas de las soluciones existentes (véase el recuadro 8).

68 Veintitrés de los veinticuatro proyectos y acciones auditados (es decir, los finalizados en la fecha de nuestra auditoría) cumplieron los objetivos establecidos. En particular, garantizaron la interoperabilidad de las soluciones desarrolladas y reutilizaron los elementos constitutivos existentes del MCE (es decir, las infraestructuras de servicios digitales básicos, que son factores habilitadores esenciales para su reutilización en servicios digitales más complejos) y las infraestructuras de servicios digitales (es decir, soluciones que facilitan la ejecución de proyectos a escala de la UE y prestan servicios interoperables transeuropeos de interés común).

69 Los Estados miembros que entrevistamos apreciaron el continuo apoyo técnico prestado por la Comisión cuando utilizaron las infraestructuras de servicios digitales financiadas por el MCE o necesitaron integrar sistemas de otros Estados miembros que han implantado estas infraestructuras de servicios digitales, especialmente para los servicios eIDAS. En su opinión, las acciones de la Comisión permitieron desarrollar interconexiones sostenibles entre los sistemas de varios Estados miembros.

La Comisión sí fomentó el intercambio de buenas prácticas, pero no logró promover los nuevos servicios públicos digitales

70 En las declaraciones ministeriales más recientes (véase el apartado 02) se ha reconocido la importancia de promover el intercambio de buenas prácticas y crear vínculos entre las autoridades pertinentes y los servicios públicos digitales disponibles. Del mismo modo, el Parlamento Europeo destacó²¹ la importancia de promover las buenas prácticas.

71 En este sentido, evaluamos si la Comisión, de manera adecuada:

• fomentó la colaboración y el intercambio de buenas prácticas;
• promovió los nuevos servicios públicos digitales disponibles.

La Comisión creó muchas oportunidades para la colaboración y el intercambio de buenas prácticas

72 Evaluamos las herramientas utilizadas por la Comisión para fomentar el intercambio de buenas prácticas. Descubrimos que no solo había creado grupos donde las partes interesadas podían reunirse, sino que también había financiado proyectos específicos a este respecto.

73 Entre tales grupos figuraron:

• el comité director del Plan de Acción (véase el apartado 11), que se reunió dos o tres veces al año, y en el que los Estados miembros presentaron sus avances en el desarrollo de soluciones de administración electrónica y diversos ejemplos de buenas prácticas y retos relacionados con el desarrollo de soluciones específicas. Dado que el Plan de Acción ha llegado a su fin, el comité cesó sus actividades en 2021;
• grupos de expertos para temas o soluciones específicos, como un grupo de expertos en eIDAS (acción 2), un grupo de coordinación para la pasarela digital única (acción 7), un grupo de expertos en derecho de sociedades (acciones 9 y 11) y un grupo de expertos sobre la interoperabilidad de los servicios públicos europeos. Estos grupos de expertos siguen funcionando.

74 Los proyectos afectados se financiaron principalmente en el marco de:

• el programa ISA², en el que la cooperación y el intercambio de buenas prácticas constituyeron en realidad elementos esenciales de la política de interoperabilidad de la Comisión y las acciones de apoyo (véanse los artículos 3 y 8 de la Decisión 2015/2240). Un ejemplo de iniciativa muy exhaustiva es la Plataforma Joinup presentada en el recuadro 9 (financiada en el marco de dos acciones de ISA² incluidas en la muestra auditada, por un importe de 6 millones de euros). Una vez finalizado el programa ISA², la Comisión proporcionó financiación adicional para la Plataforma Joinup en el marco del Programa Europa Digital al menos para 2021 y 2022;
• Horizonte 2020, que dio lugar principalmente a iniciativas ad hoc para cuestiones específicas. Un ejemplo es el proyecto SCOOP4C, que dio lugar a la creación de una comunidad de partes interesadas que compartieron experiencias y buenas prácticas con respecto a la aplicación del principio de «solo una vez» (la financiación de Horizonte 2020 ascendió a un millón de euros). Sin embargo, no hay pruebas de que las actividades de la comunidad continuaran después de que finalizara la financiación del proyecto, aunque la cuestión sigue siendo pertinente.

75 Sobre la base de nuestra revisión de cuatro acciones de ISA² (véase el anexo III), las actas de las reuniones del comité director y los grupos de expertos, y las entrevistas con el personal en los Estados miembros, concluimos que la Comisión prestó un apoyo adecuado a la colaboración y el intercambio de buenas prácticas, y que los intercambios entre partes interesadas se llevaron a cabo sobre cuestiones de interés para ellas.

76 También constatamos que la Comisión tuvo debidamente en cuenta la necesidad de seguir fomentando la cooperación y las buenas prácticas al preparar los programas para el periodo de 2021-2027:

• el programa de trabajo por el que se ejecuta el Programa Europa Digital para 2021 y 2022 incluye acciones de coordinación y apoyo con el objetivo principal de promover la cooperación y prestar apoyo a las políticas de la UE;
• se prevé un mecanismo de cooperación anual entre los Estados miembros y la Comisión en la propuesta sobre el «Itinerario hacia la Década Digital» (véase el apartado 31).

La Comisión no promovió los servicios públicos digitales de un modo exhaustivo y coordinado.

77 Evaluamos las actividades de la Comisión para la promoción de los servicios públicos digitales y determinamos que carecían de una estrategia global. En la práctica, la promoción fue general o se vinculó a acciones o programas de financiación específicos cuando así lo exigió la base jurídica pertinente.

78 En cuanto a su promoción general de la política y las soluciones de administración electrónica, la Comisión actuó mediante:

• el boletín sobre administración electrónica, que se distribuye una vez al mes a los suscriptores, ofrece las últimas noticias sobre los servicios públicos digitales transfronterizos de la UE, la nube de servicios públicos y la innovación en el sector público;
• el grupo eGovernment4EU en la plataforma Futurium. El público en general tuvo acceso a este grupo, que facilitó información sobre el Plan de Acción sobre Administración Electrónica 2016-2020 y la futura política de administración digital. El grupo en la plataforma ha dejado de actualizarse debido a la conclusión del Plan de Acción.
• las redes sociales (Facebook, LinkedIn y Twitter).

79 En lo que atañe a la estrategia de comunicación exigida por la base jurídica pertinente, respecto a la acción 7, la Comisión puso en marcha su campaña de promoción en diciembre de 2020, cuando entró en funcionamiento la pasarela digital única (véase el apartado 58). Nos pareció exhaustiva, y consideramos una buena práctica que la Comisión debatiera la campaña y los actos nacionales respectivos con los coordinadores nacionales cada mes durante las videoconferencias (denominadas «cafés de comunicación»). En la ilustración 5 se presentan los datos sobre el número de visitas al portal Your Europe.

80 Del mismo modo, la Decisión por la que se establece el programa ISA² exigía el fomento de la ejecución de la estrategia, el marco y la arquitectura de referencia europeos en materia de interoperabilidad, así como de las especificaciones y las normas pertinentes. La campaña de promoción nos pareció proactiva y exhaustiva. Además de la creación y el funcionamiento de la Plataforma Joinup (véase el apartado 74 y el recuadro 9), el Programa ISA² financió una acción (por un importe de 3,62 millones de euros) que promovió la colaboración y facilitó la interacción entre las partes interesadas del programa.

81 Por último, el MCE también exigía la puesta en marcha de una estrategia de comunicación. Constatamos que:

• tal estrategia se desarrolló para promover las soluciones del MCE de interés fundamentalmente para los desarrolladores de soluciones. El personal que entrevistamos en los Estados miembros valoró positivamente tales soluciones y confirmó que las reutilizaban, en particular para los servicios transfronterizos. La reutilización de las infraestructuras de servicios digitales tiene por objeto garantizar un desarrollo más rápido, fácil y rentable de los servicios digitales utilizando las tecnologías existentes, en lugar de que cada organización desarrolle dichos servicios de forma independiente. De acuerdo con el cuadro de indicadores sobre reutilización del MCE, a finales de 2021 se habían utilizado ya elementos constitutivos básicos en 353 proyectos, en su mayoría en el conjunto de la UE;
• la Comisión no ha organizado hasta la fecha campañas específicas de sensibilización o promoción para dar a conocer a los usuarios potenciales la existencia del Sistema de Interconexión de Registros Empresariales (en funcionamiento desde 2017), ni del sistema de interconexión de registros de insolvencia (en funcionamiento desde 2021), ambos desarrollados en el marco del MCE. La Comisión nos informó de que tiene previsto realizar una campaña de este tipo (i) respecto al Sistema de Interconexión de los Registros Empresariales una vez que la herramienta de tramitación de pagos se encuentre disponible (véase el recuadro 7) y (ii) respecto al sistema de interconexión de los registros de insolvencia, una vez que todos los Estados miembros se hayan conectado al sistema (hasta la fecha, 17 están conectados) (véase el apartado 64). A finales de 2021, la Comisión lanzó una campaña de comunicación en línea sobre el Portal de Justicia en línea, pero solo con una referencia muy limitada al Sistema de Interconexión de los Registros Empresariales.

82 Aunque la sensibilización de los usuarios es clave para garantizar la adopción de los servicios de administración electrónica, constatamos que la Comisión ni ha evaluado hasta qué punto las empresas conocen tales herramientas, ni ha analizado las necesidades en este ámbito. Los representantes de las asociaciones empresariales europeas que entrevistamos afirmaron que las empresas conocen los servicios de administración electrónica que la ley les obliga a utilizar, pero que son mucho menos conscientes de otros servicios de este tipo.

83 Observamos que, no obstante, había un aspecto, el eIDAS, respecto al que la Comisión subcontrató un estudio con el fin de analizar el mercado de la identificación electrónica, la autenticación y los servicios de confianza, y desarrollar y ejecutar un programa piloto para dar a conocer a las pymes estas soluciones:

• el estudio publicado en 2019 reveló la existencia de un nivel generalmente bajo de conocimiento de las soluciones eIDAS entre las pymes. Se determinó que esta deficiencia constituye una barrera fundamental;
• el programa piloto se ejecutó a finales de 2018 e incluyó un programa de conocimiento y aprendizaje, un conjunto de herramientas de eIDAS para pymes y una estrategia para promover dicho conjunto de herramientas. El programa de conocimientos y aprendizaje y el conjunto de herramientas eIDAS para pymes siguen estando disponibles en línea. Además, el Observatorio eIDAS (una plataforma colaborativa en línea puesta en marcha por la Comisión) crea una comunidad virtual de partes interesadas cuyo objetivo es promover una interpretación común de las cuestiones relativas a la ejecución y la adopción del Reglamento eIDAS.

84 Aunque el estudio recomendaba que se siguiera desarrollando el conjunto de herramientas para tener en cuenta las necesidades más específicas de los usuarios, y que se estableciera una estructura de gobernanza duradera de las partes interesadas, incluidos los Estados miembros y los representantes regionales, las asociaciones de pymes y los proveedores de servicios, la Comisión no adoptó ninguna medida al respecto. La Comisión no ha justificado por qué no se aplicó la recomendación del estudio.

85 También evaluamos si la Comisión poseía una visión general de las actividades promocionales llevadas a cabo por los Estados miembros y si pretendía (i) coordinar tales actividades, en su caso; o (ii) difundir buenas prácticas a este respecto. Constatamos que la Comisión carece de una visión general de las acciones de los Estados miembros para promover soluciones europeas o nacionales de administración electrónica. En consecuencia, no ha identificado buenas prácticas ni se encuentra en disposición de coordinar las actividades existentes.

Conclusiones y recomendaciones

86 Nuestra conclusión general es que las acciones de la Comisión han sido eficaces solo en parte para fomentar tanto la aplicación como la adopción de soluciones de administración electrónica por parte de los Estados miembros. Aunque la Comisión completó las acciones establecidas en el Plan de Acción sobre Administración Electrónica 2016-2020 que cubre nuestra auditoría, no todos los servicios públicos digitales de reciente desarrollo se encuentran disponibles en toda la UE debido al retraso de las acciones en los Estados miembros. Por otra parte, la Comisión no promovió de manera exhaustiva estos servicios entre las empresas y los usuarios en general.

87 Aunque el Plan de Acción sobre Administración Electrónica 2016-2020 atendió las necesidades identificadas en las consultas y evaluaciones, solo incluyó acciones que debía ejecutar la propia Comisión, lo que dificultó la realización de la visión formulada. El Plan de Acción no incluía ninguna obligación para los Estados miembros, aunque en el informe de evaluación del anterior Plan se había identificado el carácter voluntario de las actividades de los Estados miembros como una deficiencia fundamental. No obstante, esta carencia se vio atenuada por el hecho de que, en la mayoría de las acciones, los actos jurídicos pertinentes que ya existían antes del Plan de Acción o que se adoptaron como consecuencia del mismo incluían tales obligaciones. Sin embargo, en algunos casos, la ejecución de las acciones continuó después de 2020 y, por tanto, de la fecha de finalización del Plan de Acción (véanse los apartados 23 a 27).

88 Observamos que la propuesta de la Comisión para 2021 por la que se establece el programa de políticas «Itinerario hacia la Década Digital» introdujo un marco de cooperación que permite a la Comisión llevar a cabo un seguimiento anual del avance de los Estados miembros hacia la consecución de los objetivos digitales establecidos a escala de la Unión. Sin embargo, uno de los tres objetivos se define vagamente, con el riesgo de que los Estados miembros los interpreten de manera diferente, lo que a su vez puede poner en peligro su consecución. De acuerdo con la propuesta de 2021 por la que se establece el «Itinerario hacia la Década Digital», la Comisión debe definir indicadores clave de rendimiento para cada objetivo digital en los actos de ejecución (véanse los apartados 28 a 31 y 46 a 48).

89 El seguimiento de la ejecución del Plan de Acción fue fragmentado porque la Comisión no había establecido un marco de seguimiento (incluidos indicadores) respecto al Plan en su conjunto. No obstante, sí se dispuso de dicho marco respecto a varias acciones individuales (cuatro de las seis contempladas en nuestra auditoría). Los indicadores de administración electrónica existentes (la evaluación comparativa de la administración electrónica y el Índice de la Economía y la Sociedad Digitales) publicados anualmente por la Comisión no estaban directamente vinculados a ninguna de las acciones ejecutadas en el marco del Plan de Acción y, en consecuencia, no eran adecuados para medir su impacto (véanse los apartados 32 a 45).

90 La Comisión completó las seis acciones dirigidas a las empresas y, por tanto, incluidas en nuestra auditoría. También apoyó la implantación de soluciones de administración electrónica por parte de los Estados miembros a través de proyectos financiados por la UE, y mediante la prestación de asistencia técnico, lo que fue valorado positivamente por el personal de los Estados miembros que entrevistamos (véanse los apartados 49 a 69).

91 A pesar de estos esfuerzos, tres de cada seis acciones se ejecutaron solo parcialmente en la UE. En dos casos (interconexión de registros de insolvencia y soluciones digitales a lo largo de todo el ciclo de vida de una empresa), esto se debió a los retrasos en varios Estados miembros (respecto a algunos de los cuales la Comisión carece de información sobre los avances logrados). En uno de los casos (identificación electrónica, autenticación y servicios de confianza, eIDAS), el Reglamento correspondiente dejó en manos de los Estados miembros la opción de actuar. Como resultado, las acciones de la Comisión entre 2016 y 2020 no han dado lugar aún a cambios sustanciales para las empresas y los ciudadanos de la Unión. En algunos Estados miembros se ejecutó otra de las acciones (Sistema de Interconexión de los Registros Empresariales) con retrasos, pero la solución se encuentra disponible en todos ellos desde marzo de 2022 (véanse los apartados 60 a 65).

92 Constatamos que, en la propuesta de 2021 por la que se establece el «Itinerario hacia la Década Digital», la Comisión introdujo el concepto de (i) hojas de ruta de la Década Digital que deben elaborar los Estados miembros; y (ii) trayectorias que deben definirse para cada Estado miembro con vistas al logro de los objetivos digitales. No obstante, dado que la propuesta sigue su curso en el proceso legislativo (a septiembre de 2022), puede ser objeto de modificaciones (véase el apartado 46).

93 En lo que atañe al eIDAS, la Comisión presentó una propuesta en 2021 para modificar el Reglamento vigente en respuesta a una evaluación del mismo. Aborda la mayoría de las deficiencias y, lo que es más importante, exige ahora que cada Estado miembro proporcione un sistema de identificación electrónica (véanse los apartados 54-56).

Recomendación 1 – Reforzar el marco de ejecución para instar a los Estados miembros a completar los servicios de administración electrónica

Dada la propuesta de Decisión de la Comisión por la que se establece el programa de políticas 2030 «Itinerario hacia la Década Digital», la Comisión debe fomentar el desarrollo ulterior de los servicios de administración electrónica y su supervisión:

1. definiendo inequívocamente los términos utilizados en los objetivos digitales, de manera que puedan aplicarse del mismo modo en toda la UE;
2. analizando las hojas de ruta nacionales de la Década Digital y adoptando las medidas necesarias si considera que las políticas, medidas y acciones establecidas en dichas hojas son insuficientes, poniendo en peligro la consecución oportuna de los objetivos formulados en la Decisión;
3. adoptando medidas si los Estados miembros experimentan retrasos en la consecución de los objetivos digitales en comparación con sus trayectorias previstas.

Fecha de aplicación prevista: tras la adopción de una propuesta de Decisión por la que se establece el «Itinerario hacia la Década Digital», de conformidad con los plazos definidos en la Decisión.

94 La Comisión fomentó activamente la colaboración y los intercambios de buenas prácticas de muchas maneras (por ejemplo, grupos de expertos y plataformas), lo que fue valorado positivamente por el personal en los Estados miembros. En su propuesta de documento de políticas «Itinerario hacia la Década Digital» posterior a 2020, la Comisión tuvo debidamente en cuenta la necesidad de mantener este apoyo (véanse los apartados 70 a 76).

95 La Comisión no contaba con una estrategia global para promover entre los principales usuarios las soluciones de administración electrónica disponibles a escala de la UE. Esto significa que sus actividades de promoción no fueron exhaustivas ni coordinadas. Promovió soluciones únicamente cuando así lo requerían los actos jurídicos pertinentes, por lo que no abordó todas ellas (véanse los apartados 77 a 78).

96 En los casos en los que la Comisión sí realizó campañas de comunicación, estas fueron adecuadas. Sin embargo, aunque la Comisión promovió entre los desarrolladores soluciones técnicas elaboradas por el Mecanismo «Conectar Europa», aún no ha promovido entre los usuarios nuevos servicios, como el Sistema de Interconexión de los Registros Empresariales y el sistema de interconexión de los registros de insolvencia. La Comisión tampoco cuenta con una visión general de las acciones emprendidas por los Estados miembros para promover soluciones de administración electrónica nacionales o europeas, aun cuando los esfuerzos coordinados puedan arrojar mejores resultados (véanse los apartados 79 a 81 y 85).

97 La Comisión no evaluó el conocimiento que poseen las empresas de los servicios de administración electrónica disponibles, ni analizó las necesidades en este ámbito, aun cuando se trata de una medida fundamental en la implantación de los servicios de administración electrónica. La única excepción a este respecto fue el mercado del eIDAS: la Comisión llevó a cabo un estudio y ejecutó un programa piloto de conocimiento y aprendizaje entre pequeñas y medianas empresas. Entre otros resultados, dio lugar a un conjunto de herramientas para estas empresas. Aunque el estudio recomendaba que se siguiera desarrollando un conjunto de herramientas para pequeñas y medianas empresas, la Comisión no adoptó ninguna medida a este respecto (véanse los apartados 82 a 84).

Recomendación 2 – Formular una estrategia global para promover eficazmente los servicios de administración electrónica

Con el fin de contribuir más eficazmente a la implantación ulterior de los servicios de administración electrónica a escala europea, la Comisión debe formular una estrategia global para promover tales servicios de manera efectiva, basada en una evaluación del nivel de conocimiento de los servicios de administración electrónica disponibles entre los usuarios. La estrategia debe tener en cuenta las actividades emprendidas a este respecto por los Estados miembros, ya sea para facilitar sus esfuerzos o para garantizar que estos no se dupliquen.

Fecha prevista de aplicación: final de 2024.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Mihails Kozlovs, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión de 11 de octubre de 2022.

Anexos

Anexo I – Evolución de la administración electrónica en la UE desde 2006

Anexo II – Plan de acción de administración electrónica – Lista de acciones

Anexo III – Lista de proyectos financiados por la UE auditados

Anexo IV – Ejecución de las acciones incluidas en el ámbito de la auditoría