Különjelentés
06 2023

Összeférhetetlenség az uniós kohéziós és mezőgazdasági kiadások terén Létezik egy keretrendszer, de az átláthatósági és felderítési intézkedések még nem tökéletesek

A jelentésről:Összeférhetetlenségnek nevezzük az uniós költségvetést érintő olyan szabálytalanságokat, amikor az uniós költségvetés végrehajtásában részt vevők feladatainak pártatlan és tárgyilagos ellátása családi vagy érzelmi okok, politikai vagy nemzeti hovatartozással politikai szimpátiával vagy nemzeti kötődéssel kapcsolatos okok, illetve gazdasági érdek vagy bármely más személyes érdek miatt sérül.

Megvizsgáltuk, hogy az agrár- és kohéziós politika terén megfelelően kezelték-e az összeférhetetlenségeket. Megállapításunk szerint a Bizottság és a tagállamok rendelkeznek az összeférhetetlenség megelőzésére és kezelésére szolgáló keretrendszerrel, de továbbra is tapasztalhatóak hiányosságok az átláthatóság előmozdítása és a kockázatos helyzetek felderítése terén.

Javasoljuk, hogy a Bizottság tegyen intézkedéseket az összeférhetetlenség-megelőzési, -feltárási és -bejelentési képesség javítására, valamint az átláthatóság előmozdítására.

A Számvevőszék különjelentése az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján.

A kiadvány 24 nyelven és a következő formátumban érhető el:
PDF
PDF Különjelentés: Ellenőrzés az összeférhetetlenségről az uniós kohéziós és mezőgazdasági kiadások terén

Összefoglaló

I Az összeférhetetlenség az uniós költségvetést érintő olyan szabálytalanság, amely akár csalárd tevékenységekkel is összefüggésben állhat. Meghatározását az uniós költségvetési rendelet és a közbeszerzésről szóló uniós irányelvek tartalmazzák.

II 2018-ban a költségvetési rendelet felülvizsgált 61. cikke kifejezetten kiterjesztette az összeférhetetlenség elkerülésére irányuló kötelezettségeket az olyan személyekre, akik a tagállamokban a megosztott irányítás területén uniós források kezelésében vesznek részt. Összeférhetetlenség akkor áll fenn, ha családi vagy érzelmi okok, politikai vagy nemzeti hovatartozással kapcsolatos okok, továbbá gazdasági érdek vagy bármely más közvetlen vagy közvetett személyes érdek miatt sérül az uniós költségvetés végrehajtásában részt vevők feladatainak pártatlan és tárgyilagos ellátása.

III Az ellenőrzés célja az volt, hogy a felülvizsgált jogszabályok, a közelmúltbeli esetek, valamint a fő érdekelt felek és a nyilvánosság érdekeinek fényében megvizsgálja, hogy a Bizottság és a tagállamok megfelelően kezelték-e az összeférhetetlenségeket a közös agrárpolitika és a kohéziós politika terén. Célja volt az ellenőrzésnek az is, hogy feltárja az összeférhetetlenségek bizottsági és tagállami szintű kezelésének esetleges hiányosságait és javaslatokat tegyen a javításra.

IV Értékeltük az összeférhetetlenség megelőzésére szolgáló keretrendszert és eljárásokat, valamint az ilyen esetek felderítésére, megoldására és az azokról való beszámolásra irányuló intézkedéseket.

V Megállapításunk szerint mind a Bizottság, mind a tagállamok erőfeszítéseket tettek az összeférhetetlenség kezelésére, de továbbra is tapasztalhatóak hiányosságok, különösen az átláthatóság előmozdítása és a kockázatos helyzetek felderítése, valamint a tagállamokban az összeférhetetlenségi esetek átfogó, a Bizottság és a tagállami hatóságok számára világos áttekintéssel szolgáló bejelentése terén.

VI Ajánlásainkban olyan intézkedéseket fogalmazunk meg, amelyek révén a Bizottság képesebbé válhat az összeférhetetlenség megelőzésére és felderítésére, valamint az átláthatóság előmozdítására.

Bevezetés

Összeférhetetlenség és az uniós költségvetés

01 Az összeférhetetlenség az uniós költségvetést érintő olyan szabálytalanság, amely akár csalárd tevékenységekkel is összefüggésben állhat. Az Európai Bíróság egy ítéletében kimondta, hogy „az összeférhetetlenség objektíven és önmagában is súlyos szabálytalanság, anélkül is, hogy azt az érintett felek szándékára tekintettel kellene minősíteni, és függetlenül attól, hogy jóhiszeműen vagy rosszhiszeműen jártak el”1. Az összeférhetetlenség meghatározását az uniós költségvetési rendelet2 és a közbeszerzésről szóló uniós irányelvek3 tartalmazzák.

02 A költségvetési rendelet 61. cikkének 2018-as felülvizsgálata kifejezetten kiterjeszti az összeférhetetlenség elkerülését célzó kötelezettségeket az uniós források kezelésében a tagállamokban részt vevő személyekre. A cikk olyan személyekre is vonatkozik, akik uniós kiadási programok előkészítő tevékenységeire irányuló döntések meghozatalában vesznek részt, például kormánytagokra. A 61. cikk. (3) bekezdése értelmében összeférhetetlenség akkor áll fenn, ha az uniós költségvetés végrehajtásában részt vevők feladatainak pártatlan és tárgyilagos ellátása családi vagy érzelmi okok, politikai vagy nemzeti hovatartozással kapcsolatos okok, továbbá gazdasági érdek vagy bármely más közvetlen vagy közvetett személyes érdek miatt sérül.

03 Amennyiben felfigyel észlelt vagy tényleges összeférhetetlenségre, az illetékes hatóságnak biztosítania kell, hogy az érintett személy felhagyjon az üggyel kapcsolatos valamennyi tevékenységgel. A költségvetési rendelet 36. cikkének (3) bekezdése előírja az uniós költségvetés végrehajtásának a legjobb nemzetközi gyakorlatra épülő, eredményes belső kontrollját, amely magában foglalja az összeférhetetlenség elkerülését is.

04 E jelentés alkalmazásában az „érdeket” egy adott társadalmi és gazdasági szerephez vagy gyakorlathoz kapcsolódó kötelezettségvállalásként, kötelezettségként vagy célként határozzuk meg. Az ilyen érdek irányulhat bizonyos egyének vagy csoportok előnyben részesítésére vagy hátrányos helyzetbe hozására. Kategória szerint az érdek lehet közvetlen vagy közvetett, illetve pénzügyi vagy nem pénzügyi (lásd: 1. ábra).

1. ábra. Az érdek kategóriák szerint

Forrás: Victorian Public Sector Commission, 2016.

05 Az OECD4 az összeférhetetlenség következő típusait különbözteti meg: tényleges, potenciális és érzékelt. Az ezek között fennálló, az uniós jogban nem meghatározott különbséget az alábbi 2. ábra ismerteti az uniós finanszírozásra vonatkoztatva:

2. ábra. Példák tényleges, észlelt és potenciális összeférhetetlenségre

Forrás: Európai Számvevőszék.

06 Emellett a nemzeti szabályok vonatkozhatnak az uniós finanszírozású projektek magánszektorbeli kedvezményezettjeit érintő (például a kedvezményezettek és beszállítóik közötti) összeférhetetlenségre is, amelyre a költségvetési rendelet nem terjed ki. E szabályok általában arra irányulnak, hogy el lehessen kerülni az árdrágítást, ne nyújtsanak be hamis bizonyítékokat a kiadások igazolására és ne játsszák ki a támogathatósági szabályokat5. Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) az elmúlt években feltárt ilyen eseteket6.

A megosztott irányítású alapokat érintő összeférhetetlenség

07 Az uniós kiadások mintegy fele a Bizottság és a tagállamok megosztott irányítása alatt áll (lásd: 3. ábra). Ide tartozik a két mezőgazdasági alap – az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) – és a három fő kohéziós alap: az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), az Európai Szociális Alap (ESZA) és a Kohéziós Alap (KA).

3. ábra. A megosztott irányítás alá tartozó uniós kiadások 2021-ben

Forrás: Európai Számvevőszék, az Európai Unió 2021. évi éves beszámolója alapján.

08 Megosztott irányítás esetén a költségvetés végrehajtásáért továbbra is a Bizottság viseli az általános felelősséget. A Bizottság bizonyosságot szerez a meglévő belsőkontroll- és beszámolási rendszerekből, iránymutatást nyújt és támogatást ad a tagállamok végrehajtó és ellenőrző szerveinek, ellenőrzéseket végez, és pénzügyi korrekciókat alkalmazhat, ha a tagállamok nem védik az uniós költségvetést. A tagállamoknak a megosztott irányítás keretében eredményes és arányos intézkedéseket kell hozniuk a – többek között csalásból eredő – szabálytalanságok (például összeférhetetlenségek) megelőzése, felderítése és korrekciója, valamint a jogosulatlanul kifizetett összegek visszafizettetése érdekében.

09 A kohézió területén az irányító hatóságok feladata a támogatási kérelmek értékelése, a finanszírozandó projektek kiválasztása, az adminisztratív és helyszíni ellenőrzések elvégzése, a kifizetések engedélyezése, az egyes műveletekre vonatkozó adatok gyűjtése és a csalás elleni intézkedések kidolgozása. Az irányító hatóságok feladataik egy részét átruházhatják közreműködő vagy felhatalmazással rendelkező szervezetekre, amelyek lehetnek minisztériumok vagy más köz- vagy magánjogi szervezetek. Az operatív programok irányítási rendszereinek és belső kontrolljainak eredményes működését független ellenőrző hatóságok ellenőrzik.

10 A mezőgazdaságban (lásd: 4. ábra) az irányító hatóságok irányítják az EMVA-ból finanszírozott vidékfejlesztési programokat. A kifizető ügynökségek felelősek az EMGA-ból és az EMVA-ból származó kiadások irányításáért és kontrolljáért. Olyan feladatokat, mint a támogatási kérelmek kezelése vagy a végső kedvezményezettek helyszíni ellenőrzése, más állami vagy magánhatóságokra is átruházhatnak. A tanúsító szervek véleményt adnak a kifizető ügynökség éves beszámolójának teljességéről, pontosságáról és valódiságáról, belső kontrollrendszerének megfelelő működéséről, valamint azon kiadások jogszerűségéről és szabályszerűségéről, amelyek visszatérítését a Bizottságtól kérték.

4. ábra. Közös irányítás a KAP területén

Forrás: Európai Számvevőszék.

Az összeférhetetlenség kockázata és a jogállamiság védelme

11 A Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) egy jelentése7 bemutatja, hogy a megosztott irányítás keretében az összeférhetetlenség hogyan jelenthet jelentős kockázatot a projektirányítási ciklus során. A pályázati és projektkiválasztási szakaszban megeshet, hogy a köztisztviselők, a pályázók és harmadik felek közötti összejátszás eredményeként tisztességtelenül ítélnek oda projekteket. Az elkövetők köztisztviselőket vesztegethetnek meg és dokumentumokat hamisíthatnak. A projekt záró és értékelési szakaszában az összeférhetetlenség veszélyeztetheti az értékelő jelentések objektivitását.

12 2022 januárjában a Transparency International közzétette korrupcióérzékelési indexének (CPI) legfrissebb változatát. Az index a vesztegetésen túl a közpénzek jogellenes felhasználásának más formáira is kiterjed. Értékeli az olyan megelőző mechanizmusokat, mint például a kormány képessége a feddhetetlenséget biztosító mechanizmusok működtetésére, vagy olyan megfelelő jogszabályok megléte, amelyek szabályozzák a pénzügyi közzétételt, az összeférhetetlenség megelőzését és az információkhoz való hozzáférést. Összességében az Európai Uniót átlagban kevésbé tartják korruptnak, mint más régiókat. A legjobban teljesítők közé tartozik többek között Dánia, Svédország és Finnország. Az uniós országok közül Románia, Magyarország és Bulgária teljesít a leggyengébben (lásd: 5. ábra).

5. ábra. A 2021. évi korrupcióérzékelési index – Európai Unió

Forrás: Európai Számvevőszék, a Transparency International 2021. évi korrupcióérzékelési indexe alapján, 2022.

13 2020 decemberében az Európai Parlament és a Tanács elfogadta az uniós költségvetés védelmét szolgáló általános feltételrendszerről szóló (EU, Euratom) 2020/2092 rendeletet. A rendelet több olyan helyzetet nevesít, amikor a jogállamiság elveinek megsértéséről lehet szó. A rendelet 3. cikke szerint „az összeférhetetlenség elkerülése biztosításának elmulasztása” például ilyen helyzet. Amennyiben az ilyen jogsértések kellően közvetlen hatást gyakorolnak az uniós költségvetéssel való gondos pénzgazdálkodásra, vagy ennek komoly kockázata áll fenn, a Bizottságnak megfelelő intézkedéseket kell javasolnia. A rendelkezések alkalmazására vonatkozó bizottsági iránymutatásokat 2022 márciusában tették közzé8. A Bizottság 2022. április 27-én értesítő levelet küldött Magyarországnak, amivel hivatalosan elindította az uniós költségvetés védelmét célzó, az (EU, Euratom) 2092/2020 rendeletben előírt eljárást. 2022. szeptember 18-án a Bizottság a jogállamiság elveinek magyarországi megsértésére tekintettel intézkedéseket javasolt a Tanácsnak az uniós költségvetés és az Unió pénzügyi érdekeinek védelmében9.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

14 Célunk annak vizsgálata volt, hogy a felülvizsgált jogszabályok, a közelmúltbeli esetek, valamint a fő érdekelt felek, így az Európai Parlament és a köz érdekeinek fényében a Bizottság és a tagállamok megfelelően kezelték-e az összeférhetetlenségeket a közös agrárpolitika és a kohéziós politika terén. Ennek érdekében értékeltük, hogy a Bizottság és a tagállamok:

  • az összeférhetetlenség megelőzése érdekében átfogó jogi keretet hoztak-e létre, megfelelő eljárásokat dolgoztak-e ki és tettek-e figyelemfelhívó intézkedéseket;
  • tettek-e lépéseket az összeférhetetlenségek feltárása, megoldása és az azokról való beszámolás érdekében.

15 Figyelmünk középpontjában a megosztott irányítással kapcsolatos, a költségvetési rendelet és a közbeszerzési irányelv meghatározása szerinti összeférhetetlenség állt, de vizsgáltuk az uniós kiadások magánkedvezményezettjeit érintő összeférhetetlenségeket is. Elemeztük az ERFA és a Kohéziós Alap, az ESZA, valamint az EMGA és az EMVA által finanszírozott intézkedéseket: mindezek együtt a megosztott irányítás alá tartozó összes kiadás közel 95%-át teszik ki.

16 Ellenőrzési bizonyítékokat a következők révén gyűjtöttünk:

  • az összeférhetetlenségre vonatkozó stratégiai, jogalkotási, szakpolitikai és iránymutató dokumentumok áttekintése;
  • interjúk öt bizottsági főigazgatóság10 és az OLAF, az EPPO11, az uniós ombudsman, az OECD, a GRECO12 és az ENSZ etikai hivatala képviselőivel, szakértőkkel és tudományos szakemberekkel, agytrösztökkel és más érdekelt felekkel;
  • interjúk négy tagállam (Németország13, Magyarország, Málta és Románia) több mint 50 nemzeti és regionális, a kohéziós alapokat és a mezőgazdasági alapokat kezelő hatóságának képviselőivel, valamint nem kormányzati szervezetekkel. Ezt a négy tagállamot olyan kritériumok alapján választottuk ki, mint a méretük, a nemzeti és regionális struktúra, a földrajzi lefedettség, a kohézióhoz és a mezőgazdasághoz nyújtott uniós támogatások lényeges volta, az országoknak a különböző korrupciós indexek rangsorában elfoglalt helye, valamint a tagállami összeférhetetlenségi beszámolás a Bizottság (OLAF) felé. Emellett felvettük a kapcsolatot két másik tagállammal (Olaszország és Luxemburg) a média által azonosított egyedi összeférhetetlenségi esetek kapcsán, és ismertettünk a megbízhatósági nyilatkozatunkkal kapcsolatos munkánkból származó releváns csehországi példákat is;
  • egy, az összes uniós tagállamban végzett felmérés, hogy a tagállami mintánkban végzett ellenőrzési munkánkat kiegészíthessük az összegyűjtött információkkal és véleményekkel. A felmérést a megosztott irányításban részt vevő főbb szervekhez, nevezetesen az irányító hatóságokhoz, a kifizető ügynökségekhez, az ellenőrző hatóságokhoz, a tanúsító szervekhez és az igazoló hatóságokhoz juttattuk el. A válaszadási arány meghaladta a 90%-ot.

17 2021 decemberében panelbeszélgetést tartottunk a megosztott irányítással kapcsolatos összeférhetetlenségekről tudományos, szakpolitikai és igazgatási szakértőkkel. A panel segítségünkre volt megállapításaink ellenőrzésében és továbbfejlesztésében.

Észrevételek

Még nincsenek érvényben az átláthatóság javítására és a visszaélést bejelentő személyek védelmére irányuló intézkedések

18 A megosztott irányításban részt vevő tagállami hatóságoknak az összeférhetetlenség megelőzése érdekében világos és átfogó jogi kereten, stratégiákon, eljárásokon és ismétlődő figyelemfelkeltő tevékenységeken alapuló, megalapozott politikával kell rendelkezniük. Szintén elősegíti az összeférhetetlenség megelőzését az uniós források kedvezményezettjeire vonatkozó információkhoz való átlátható hozzáférés és a visszaélést bejelentő személyek védelme.

19 Az összeférhetetlenség saját szervezetén belüli megelőzése érdekében a Bizottságnak azonosítania kell a kapcsolódó kockázatokat, fel kell hívnia a figyelmet a problémára, és képzést kell biztosítania munkatársai számára. Mivel az uniós költségvetésért végső soron a Bizottság felelős, ezért ellenőriznie kell, hogy az összeférhetetlenség kockázatát kezelő tagállami kontrollrendszerek eredményesen működnek-e, és iránymutatást kell nyújtania az érintett hatóságok számára.

A Bizottság átfogó képzést kínál és kötelező nyilatkozatokat ír elő, de a forgóajtó-jelenséggel kapcsolatos eljárásait hiányosságok jellemzik

20 Belső használatra a Bizottság etikai és feddhetetlenségi keretének részeként foglalkozik az összeférhetetlenséggel, amelyet elsősorban az uniós személyzeti szabályzat14, annak végrehajtási rendelkezései15, valamint etikai kódexek és útmutatók szabályoznak. A Bizottság szabályai azt írják elő a munkatársainak, hogy pártatlanságukat potenciálisan csorbító összeférhetetlenség esetén nyújtsanak be eseti nyilatkozatot. A szabályok a következőkre vonatkoznak: ajándékok, vendéglátás és kedvezmények elfogadása, az alkalmazottak házastársa vagy élettársa által végzett szakmai tevékenységről szóló nyilatkozat, valamint az, hogy minden külső tevékenységhez előzetes engedélyt kell kérni, illetve be kell jelenteni a munkaviszony megszűnését követő tevékenységeket. A végrehajtási eljárások főigazgatóságonként eltérőek.

21 A Bizottság munkatársainak a szakmai pályafutásuk különböző pillanataiban kell a felmerülő lehetséges összeférhetetlenségekről nyilatkozniuk: szolgálatba lépéskor, amennyiben közbeszerzési eljárásban vesznek részt, valamint intézményük elhagyásakor és a személyes okokkal indokolt szabadságról való visszatéréskor. A Regionális és Várospolitikai Főigazgatóságon (DG REGIO) és a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatóságán (DG EMPL) az ellenőrök minden ellenőrzési megbízatás előtt nyilatkozatot nyújtanak be, míg a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság (DG AGRI) ellenőreinek azokról a helyzetekről kell beszámolniuk, amikor összeférhetetlenségi helyzetbe kerülhetnek.

22 A Bizottság belső iránymutatást16 bocsátott ki, átfogó etikai képzési politikát alakított ki és külön intranetes oldalt hozott létre e célra. Ha valamely munkatárs úgy véli, hogy esetleg összeférhetetlenségi helyzetbe került, haladéktalanul értesítenie kell a kinevezésre jogosult hatóságot, és tanácsos, hogy a közvetlen felettesét is tájékoztassa. A kinevezésre jogosult hatóság felel az esetleges összeférhetetlenség megelőzéséért. A munkatársak érdekeltségi nyilatkozatait a Bizottság humánerőforrás-alkalmazásában tárolják. Az érzékeny funkciók irányítására vonatkozó bizottsági iránymutatás a belső kontrollkockázatok eredményesebb és proaktívabb kezelésére összpontosít. Ennek része folyamatok újratervezése, megerősített belső kontrollok bevezetése, tudatosságnövelő intézkedések, illetve a fentiek kombinációja. Az iránymutatás végső megoldásként az érzékeny feladatokat ellátó munkatársak kötelező rotációját tanácsolja.

23 A független és pártatlan európai ombudsman, aki az uniós intézmények és szervek által elkövetett hivatali visszásságokkal kapcsolatos panaszokat vizsgálja ki, 2013 óta mintegy 70, az uniós intézményeken belüli összeférhetetlenséggel kapcsolatos üggyel foglalkozott. Ezek többsége (44 ügy) a Bizottságon belüli összeférhetetlenségre vonatkozott, többek között a forgóajtó-jelenségre, amikor egy köztisztviselő később a területéhez kapcsolódó szerepet tölt be a magánszektorban. 2019-ben az ombudsman arra a következtetésre jutott, hogy bár a Bizottság a szabályok szerint jár el, többet is lehetne tenni ezek eredményessége és érdemibb hatása érdekében. Az ombudsman azt javasolta, hogy a Bizottság lépjen fel szigorúbban a vezető tisztviselőket érintő ügyekben17.

24 A közelmúltban az ombudsman 100 olyan bizottsági határozatot vizsgált meg, amelyeket az 2019 és 2021 között az alkalmazottainak a forgóajtó-jelenség által érintett állásváltásaival kapcsolatban hozott18. Az ombudsman úgy találta, hogy legutóbbi vizsgálata óta javulás történt, de több javaslatot is tett. Egy ilyen javaslat szerint a Bizottságnak átmenetileg meg kellene tiltania volt tisztviselőinek, hogy olyan munkát vállaljanak, amely megfelelően ellenőrzött és érvényesített korlátozások révén nem enyhíthető kockázattal jár19.

A Bizottság hiányosságokat tár fel a tagállamok megelőzési eljárásaiban és hasznos iránymutatást nyújt

25 A Bizottság elsősorban a tagállamok irányítási és kontrollrendszereinek rendszerellenőrzése, valamint iránymutatás nyújtása révén kezeli a tagállamokban a megosztott irányítás keretében fellépő összeférhetetlenségi kockázatokat. A rendszerellenőrzések célja bizonyosságot szerezni arról, hogy a tagállamok irányítási és kontrollrendszerei eredményesen megelőzik, felderítik és korrigálják a hibákat és szabálytalanságokat, köztük az összeférhetetlenséggel kapcsolatosakat is. Emellett a kohézió területén a Bizottság 2021 végétől több tematikus ellenőrzést végzett az összeférhetetlenségek elkerülése érdekében az egyedi programok keretében vagy egyes tagállamokban hozott intézkedések tekintetében.

26 Megvizsgáltuk a Bizottság rendszerellenőrzési dokumentációinak egy mintáját, tíz elemét a kohézió, tízet a mezőgazdaság területéről. A tíz kohéziós ellenőrzés értékelte a közbeszerzés irányítási és kontrollrendszereit, és konkrét megállapításokat tartalmazott az összeférhetetlenség ellenőrzésére vonatkozó bizonyítékok hiányára vonatkozóan (lásd: 1. háttérmagyarázat).

1. háttérmagyarázat

A közbeszerzési eljárások hiányosságai Magyarországon

2019-ben a Bizottság súlyos hiányosságokat tárt fel a magyarországi irányítási és kontrollrendszer működésében a közbeszerzési eljárások ellenőrzésével kapcsolatban. A Bizottság minden érintett szerződésre 10%-os átalánykorrekciót alkalmazott.

Forrás: Európai Bizottság.

27 Az általunk megvizsgált tíz mezőgazdasági ellenőrzési dokumentáció közül négy a kifizető ügynökségek akkreditációjára, hat pedig az állami kedvezményezettek vidékfejlesztési beruházásaira vonatkozott. A megállapítások főként a közbeszerzési eljárások hiányosságaira, például a hiányzó vagy dátum nélküli összeférhetetlenségi nyilatkozatokra vagy a kifizető ügynökségek nem kellően részletes ellenőrzőlistáira vonatkoztak. Megállapítottuk, hogy a kifizető ügynökségek akkreditációs kritériumainak rendszerellenőrzésén kívül a DG AGRI ellenőrzései 2021-ig nem terjedtek ki kifejezetten az összeférhetetlenség megelőzését célzó intézkedésekre a közvetlen kifizetések területén, pedig a közvetlen kifizetések kezelése során felmerülhet összeférhetetlenség (példákat lásd: 2. háttérmagyarázat).

2. háttérmagyarázat

A közvetlen kifizetésekkel kapcsolatos összeférhetetlenség (példák)

Luxemburgban a Mezőgazdasági Minisztérium egyik alkalmazottja, aki hozzáfér olyan mezőgazdasági parcellákra vonatkozó bizalmas adatokhoz, amelyekre senki sem igényelt támogatást, megosztotta ezt az információt feleségével, aki mezőgazdasági termelő. A felesége ezt követően támogatást igényelt ilyen földterületre. Az alkalmazottat, aki erről az összeférhetetlenségről nem tájékoztatta közvetlen felettesét, két év börtönbüntetésre ítélték, melynek végrehajtását 18 hónap próbaidőre felfüggesztették.

Romániában a kifizető ügynökség közvetlen kifizetésekért felelős tisztviselője támogatási kérelmeket hagyott jóvá egy olyan társaságra vonatkozóan, amelyben részvényes volt. A román Országos Integritási Ügynökség megerősítette, hogy itt összeférhetetlenség áll fenn, és felkérte a kifizető ügynökséget, hogy tegye meg a megfelelő intézkedéseket. A fegyelmi eljárást követően a tisztviselőt háromhavi illetménycsökkentéssel szankcionálták.

Forrás: Európai Számvevőszék.

28 2021 áprilisában a Bizottság valamennyi irányítási módra kiterjedő új iránymutatást tett közzé az összeférhetetlenségről. A kifejezetten az összeférhetetlenségre vonatkozó korábbi iránymutatások, amelyeket a tagállami szakértőkkel konzultálva dolgoztak ki, 2015-ből származnak a mezőgazdaság, illetve 2013-ből a kohézió20 területét illetően. A Bizottság Csalás Elleni Tudásközpontja útmutatót tett közzé az ERFA-n és az ESZA-n belüli összeférhetetlenségek azonosításához, kezeléséhez és nyomon követéséhez. Honlapjukon megtalálható az esettanulmányok könyvtára, amely anonimizált csalásfelderítési eseteket és levont tanulságokat tartalmaz. 2011-ben az OLAF egy egyszeri gyűjteményben is ismertetett anonimizált csalásfelderítési ügyeket és a levont tanulságokat, ebben külön fejezet foglalkozik az összeférhetetlenségi ügyekkel.

A tagállamok rendelkeznek az összeférhetetlenség megelőzésére szolgáló kerettel, de ez az új uniós fogalommeghatározás elfogadása óta nem változott

29 A költségvetési rendelet összeférhetetlenségről szóló 61. cikke közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. Ezenkívül a mintánkban szereplő valamennyi tagállam és régió rendelkezik az összeférhetetlenség nemzeti vagy regionális érvényű meghatározásával és leírásával, illetve a köztisztviselőkre és kormánytagokra vonatkozó szabályokkal. Megállapításunk szerint az általunk vizsgált tagállamokban a nemzeti vagy regionális szabályozás számos közigazgatási és büntetőjogi jogszabályból tevődik össze, ami rendkívül széttagolt jogi keretet eredményez, és általában kevésbé fejti ki az alkalmazási kört, mint a költségvetési rendelet 61. cikke.

30 Németországban például a szabályok nem írnak le kifejezetten „politikai hovatartozásból” vagy „érzelmi okokból” adódó összeférhetetlenségi helyzeteket. A mintánkban szereplő mind a négy tagállamban az összeférhetetlenségi szabályok a köztisztviselőkre alkalmazandó általános etikai, feddhetetlenségi és csalás elleni keret részeként jelennek meg. Megállapítottuk, hogy ezen tagállamok uniós alapokra vonatkozó szabályaiban és eljárásaiban nem történt jelentős változás azóta, hogy 2018-ban a megosztott irányítás bekerült a költségvetési rendeletbe.

A tagállamok rendelkeznek az összeférhetetlenség kezelésére szolgáló eljárásokkal, de egyes hiányosságok továbbra is fennállnak

31 A mezőgazdaság területén az akkreditációs kritériumok értelmében a kifizető ügynökségeknek megfelelő intézkedéseket kell tenniük az összeférhetetlenség elkerülése érdekében. A mintánkba beemelt tagállamok és régiók tanúsító szervei a 2014–2020-as programozási időszakra nézve nem számoltak be rendszerszintű hiányosságokról az ilyen intézkedésekkel kapcsolatban.

32 A kohézió területén a 2014–2020-as programok megkezdése előtt az irányító hatóságoknak kockázatértékelést kellett végezniük a fő programirányítási folyamatokkal kapcsolatos csalás hatásáról és valószínűségéről, és megfelelő intézkedéseket kellett hozniuk e kockázatok csökkentésére. A csalás elleni intézkedések bevezetését az irányító hatóságok kijelölési folyamatának részeként független ellenőrző szervnek kellett ellenőriznie. Az említett csalás elleni intézkedések végrehajtását mind a Bizottság, mind a tagállamok több későbbi ellenőrzésnek vetették alá.

33 A vizsgált tagállami hatóságok által leggyakrabban alkalmazott megelőző intézkedés az érdekeltségi önbevallás. Ezt általában az alkalmazott felvételét követően és az uniós források kezelésének fontos lépései (támogatás odaítélése, közbeszerzés, ellenőrzések) előtt végzik el, de ez nem vonatkozik az uniós programokat előkészítő és az azokról döntéseket hozó miniszterekre vagy államtitkárokra. Mintánkban Románia az egyetlen olyan tagállam, amely összegyűjti és közzéteszi az összes köztisztviselő vagyon- és érdekeltségi nyilatkozatait. Az ügynökség azonban csak akkor elemzi vagy ellenőrzi e nyilatkozatok tartalmát, ha vizsgálat indítására kerül sor.

34 Máltán, Magyarországon és Romániában a minisztereknek rendszeres jövedelem- és vagyonnyilatkozatokat kell benyújtaniuk. Németországban sem szövetségi, sem regionális szinten nincs ilyen követelmény. A minisztereknek csak akkor kell nyilatkozatot benyújtaniuk, ha egyben parlamenti képviselők is, és e nyilatkozatok kevésbé részletesek, mint a mintánkban szereplő többi tagállamban.

35 A költségvetési rendelet 61. cikkének (2) bekezdése értelmében a tagállamok köztisztviselőinek be kell jelenteniük közvetlen felettesüknek a potenciálisan összeférhetetlenséggel járó helyzeteket, és ha az összeférhetetlenség megerősítést nyer, fel kell hagyniuk minden vonatkozó tevékenységgel. Az általunk megkérdezett hatóságoktól megtudtuk, hogy az ilyen bejelentéseket papíron gyűjtik, azokat a humánerőforrás-osztály tárolja, és később fel lehet használni őket abban az esetben, ha összeférhetetlenségre vonatkozó állítások merülnek fel. A nemzeti vagy regionális hatóságok azonban általában nem rögzítik központi adatbázisban az ilyen bejelentéseket, kivéve Romániát és Magyarországon a mezőgazdasági alapokkal foglalkozó kifizető ügynökséget.

36 A mintánkban szereplő tagállami hatóságok fontosnak tartották az összeférhetetlenség elkerülését célzó képzési és tájékoztatási intézkedéseket. Összességében azt állapítottuk meg, hogy megfelelő képzést nyújtottak az etika, valamint a korrupció és a csalás elleni küzdelem terén. Az összeférhetetlenséggel általában a csalással kapcsolatos képzés részeként foglalkoznak, bár gyakran csak mellékes jelleggel.

37 A tagállami hatóságok az uniós források kezelésében részt vevő munkatársak körében is hajtanak végre tudatosságnövelő intézkedéseket. Ezen a téren több példát is találtunk jól bevált gyakorlatokra (példáért lásd: 3. háttérmagyarázat).

3. háttérmagyarázat

A közintézményeknél felmerülő összeférhetetlenség kockázatával kapcsolatos belső tudatosságnövelő tevékenységek

Romániában az Országos Integritási Ügynökség a LINC projekt révén a Transparency Internationallel karöltve tájékoztató előadásokat szervezett minisztériumokban, irányító hatóságoknál és közreműködő szervezeteknél a csalás és a korrupció elleni küzdelemről. Az ügynökség útmutatókat dolgozott ki az érdekeltségek és eszközök bejelentésének módjáról, valamint gyűjteményt állított össze összeférhetetlenségi esetekből. A romániai irányító hatóságok és ügynökségek évente tartanak képzéseket arról, hogyan kell kitölteni e nyilatkozatokat.

Németországban két regionális irányító hatóság közös korrupcióellenes képzéseket szervezett a tapasztalatok kölcsönös megosztásának céljával. Egy másik régió online tanulási platformon keresztül rendszeres tanfolyamokat kínál minden közalkalmazottnak a korrupció és az összeférhetetlenség megelőzéséről.

Forrás: Európai Számvevőszék.

38 A német hatóságok nyilvánosan hozzáférhető éves korrupciós és feddhetetlenségi jelentéseket adnak ki, amelyek szövetségi szinten jelzik a korrupció általános szintjét a közszférában. A jelentésekben a kapcsolódó bűncselekményekre vonatkozó statisztikák és a korrupciós ügyek anonimizált példái találhatóak, köztük összeférhetetlenségi ügyekéi is. Ezek a jelentések nem tartalmaznak semmilyen információt az uniós alapok kezelésével kapcsolatos korrupcióról, és regionális szinten, ahol a legtöbb uniós kohéziós és mezőgazdasági programot irányítják, nem állnak rendelkezésre hasonló jelentések.

39 Romániában az Országos Integritási Ügynökség éves és negyedéves tevékenységi jelentéseket tesz közzé honlapján, olyan információkkal, mint a bírósági megerősítést nyert összeférhetetlenségi esetek száma, a szankcionált köztisztviselők száma, beosztása és munkaadó intézménye, valamint a kiszabott szankciók típusai. Ezek a jelentések ugyan igen részletesek, ám csak az ügynökség ellenőrei által vizsgált eseteket mutatják be.

40 A tagállami hatóságok egyéb megelőző intézkedéseket is alkalmaznak. Ilyenek:

  • a feladatok funkcionális megosztása (a feladatok elkülönítése);
  • a „négy szem” elvének alkalmazása;
  • ellenőrzések végrehajtása a projekteknek mind a kérelmezési, mind a végrehajtási szakaszában;
  • ellenőrzések, többek között belső ellenőrök, illetve alárendelt/helyi hatóságok esetében a felsőbb hatóság által;
  • a tanúsító szerv/ellenőrző hatóság, a nemzeti vagy regionális ellenőrző intézmények, a Bizottság és a Számvevőszék által végzett ellenőrzések;
  • lehetőség szerint a munkaerő rotációja vagy a felelősségi körök megváltoztatása.

41 Az alkalmazottak rotációja az összeférhetetlenség elkerülésének fontos eszköze. A mintában szereplő tagállamok megosztott irányítást végző hatóságai azonban nem folyamodtak rendszeresen és következetesen a rotációhoz. Németországban nagyobb hangsúlyt kapott a feladatok elkülönítése és a „négy szem” elvének alkalmazása. Máltán nem állt rendelkezésre elegendő tapasztalt és képzett munkatárs ahhoz, hogy hatékony lehessen a rotáció. Romániában a kohéziós finanszírozásban részesülő projektek kiválasztásával és értékelésével foglalkozó osztályon dolgozó köztisztviselőkre nem alkalmaztak rotációt, hogy meg lehessen őrizni az ebben a munkakörben szükséges ismereteket és készségeket.

42 Az összeférhetetlenség megelőzését elősegíthetik a forgóajtó-jelenséggel kapcsolatos politikák is (lásd: 23. bekezdés). Az általunk vizsgált négy tagállam közül háromban léteznek az e kockázat csökkentését célzó jogi rendelkezések; a kivétel Magyarország. Romániában és Németországban azonban az uniós alapok kezelésében részt vevő szervek nem ellenőrzik, hogy a tőlük távozó alkalmazottak betartják-e a munkaviszony megszűnése utáni időszakra vonatkozó szabályokat. Máltán a szabályozói vagy felügyeleti feladatokat ellátó személyek a közalkalmazottakra vonatkozó forgóajtó-politikáról szóló irányelv hatálya alá tartoznak. Az irányelv mellékletében felsorolt, ilyen feladatokat ellátó személyek között azonban nem szerepelnek az általunk ellenőrzött hatóságok alkalmazottai, vagyis ők nem tartoznak az irányelv hatálya alá. Az összeférhetetlenség és a forgóajtó-jelenség megelőzését célzó intézkedések terén hiányosságokat tárt fel egy, a strukturális alapok román irányító hatóságai által 2021-ben végzett belső ellenőrzés is.

Vannak törekvések az uniós finanszírozás kedvezményezettjeivel kapcsolatos átláthatóság növelésére

43 Összeférhetetlenség gyanúja esetén a nyilvános ellenőrzést és vizsgálatot megkönnyítik az uniós finanszírozás végső kedvezményezettjeire vonatkozó nyílt, összehasonlítható és átlátható információk. Az ilyen információ rendelkezésre állása megnöveli az összeférhetetlenség észlelésének valószínűségét, ezért megelőző és visszatartó hatással járhat.

44 A megosztott irányításban részt vevő bizottsági főigazgatóságok honlapjain linkek mutatnak az uniós mezőgazdasági és kohéziós finanszírozás kedvezményezettjeit felsoroló nemzeti és regionális weboldalakra21. Emellett a Bizottság nyilvánosan elérhetővé teszi a Kohesio online platformot, amely valamennyi tagállam kohéziós finanszírozású projektjeiről tájékoztat. A platform azonban kevés adatot tesz közzé átláthatósági célból, részben az uniós és nemzeti adatvédelmi szabályok megsértésének elkerülése érdekében. Például a legfeljebb 1250 euró összegű támogatásban részesülő KAP-kedvezményezettek kilétét nem teszik közzé22. A honlapok nem tartalmaznak információt a jogi személynek minősülő végső kedvezményezettekről, ezt ugyanis a 2014–2020-as jogi keret nem írta elő.

45 Az Európai Parlament megbízásából nemrégiben készült tanulmány arról számolt be, hogy az állami szervek, korlátolt felelősségű társaságok és más jogi személyek a KAP-kedvezményezettek mintegy egytizedét teszik ki, mégis ezek részesülnek az uniós források több mint egyharmadában23. A kohézió területén a 2014–2020-as programozási időszaktól kezdve kötelező azonosítani az uniós finanszírozásban részesülő vállalatok végső tényleges tulajdonosait24. A 2023–2027-es időszakra vonatkozó mezőgazdasági jogi keret előírja, hogy a kedvezményezettek adott esetben adjanak tájékoztatást arról, hogy mely vállalkozáscsoportokban vesznek részt25, a végső tényleges tulajdonosok azonosítását azonban nem követeli meg.

46 A pénzmosás elleni irányelv 2017-ben bevezette a tényleges tulajdonosokra vonatkozó nyilvántartást. A Transparency International kiemelte, hogy a magyarországi és romániai nyilvántartások nem nyilvánosak, míg Németországban és Máltán díjat kell fizetni a hozzáférésért. A mintánkban szereplő tagállamok megosztott irányítást végző hatóságainak saját adatbázisai nincsenek összekapcsolva ezekkel a nyilvántartásokkal, ami növeli az összeférhetetlenségek észrevétlenül maradásának kockázatát. Az átláthatóság ilyen mértékű növelésénél azonban tiszteletben kell tartani az Európai Bíróságnak a tényleges tulajdonlási adatokhoz való hozzáférésről szóló, 2022. novemberi ítéletét.

A visszaélést bejelentő személyek védelméről szóló irányelv késedelmes átültetése

47 Visszaélés bejelentéséről akkor beszélünk, ha egy személy egy szervezetnél vagy szervezet által elkövetett korrupcióról vagy egyéb törvénysértésről olyan információt tesz közzé, amelyet a szervezetnél vagy szervezet részére végzett munkája során szerzett. Bejelentő személynek csak az minősül, aki az adott szervezet tagja, és ezért megtorlást szenvedhet el, ellentétben például az ügyfelekkel vagy más olyan személyekkel, akik nem a szervezetnél, illetve a szervezet részére dolgoznak. A visszaélést bejelentő személyek védelmét szolgáló intézkedések elősegíthetik a korrupció és a csalás megelőzését és felderítését. A tagállamoknak 2021 decemberéig kellett átültetniük a visszaélést bejelentő személyek védelméről szóló uniós irányelv azon rendelkezéseit, amelyek az uniós jog megsértését – többek között az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét érintő összeférhetetlenséget – bejelentő személyek védelmére vonatkoznak.

48 2022 elején a Bizottság felszólító levelet küldött 24 tagállamnak, amelyek a 2021. december 17-i határidőig nem jelentettek be az irányelv teljes körű átültetését biztosító intézkedéseket. 2022 májusáig csak nyolc tagállam ültette át az irányelvet nemzeti jogrendszerébe26. A Bizottság nyomon követi a többi esetet. Az áttekintésünkben szereplő tagállamok közül egyedül Málta ültette át az irányelvet, de az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése súlyos hiányosságokat állapított meg a visszaélést bejelentő személyek védelméről szóló máltai törvény tekintetében27.

Hiányosságok az összeférhetetlenségek felderítésére, megoldására és bejelentésére irányuló intézkedések terén

49 A Bizottságnak és a tagállami hatóságoknak eljárásokkal kell rendelkezniük a munkatársaikat érintő összeférhetetlenségi helyzetek felderítésére. A megosztott irányítás keretében elsősorban a nemzeti hatóságok felelősek a kedvezményezettek szintjén felmerülő összeférhetetlenségek azonosításáért és kezeléséért. A nemzeti kontrollrendszerek működésének ellenőrzése során a Bizottság is feltárhat összeférhetetlenséget a tagállamokban. A különböző forrásokból származó információk összevetése révén az adatbányászat is segíthet feltárni az esetleges összeférhetetlenségeket.

50 Az összeférhetetlenséggel járó szabálytalanságok észlelését követően azokat megfelelően kezelni kell és meg kell oldani. A kapcsolódó kockázatok jobb nyomon követése érdekében kulcsfontosságú, hogy megbízható információkat gyűjtsenek a feltárt összeférhetetlenségekről.

A Bizottság a bejelentett gyanús esetekre összpontosít

51 A Bizottság Vizsgálati és Fegyelmi Hivatala (IDOC) igazgatási vizsgálatokat és fegyelmi eljárásokat folytat le a Bizottság alkalmazottaival szemben. Az IDOC akkor indíthat a kinevezésre jogosult hatóságtól kapott megbízás alapján vizsgálatot, ha visszaélést bejelentő személytől vagy más forrásból bejelentés érkezik hozzá. A kinevezésre jogosult hatóságnak nyújtott információk pontosságáért, megbízhatóságáért és teljeskörűségéért továbbra is az egyes munkatársak tartoznak egyéni felelősséggel.

52 A mintánkban szereplő, a megosztott irányítás alá tartozó szakpolitikai területekért felelős főigazgatóságok szintén nem ellenőrzik a munkatársak önbevallásaiban szereplő információkat (lásd: 22. bekezdés), kivéve, ha okkal feltételezhető, hogy vizsgálat lehet indokolt. 2020-ban az IDOC tevékenységi jelentése28 szerint az újonnan nyilvántartásba vett 83 ügyből három kapcsolódott a Bizottságon belüli összeférhetetlenséghez.

53 Az uniós alkalmazottak által a szakmai tevékenységükkel összefüggésben elkövetett esetleges súlyos jogsértéseket az OLAF is kivizsgálhatja, és fegyelmi ajánlásokat tehet. 2020. évi éves jelentésében29 az OLAF pillanatképet tett közzé a 2016 és 2020 között tett fegyelmi ajánlásokról. Ezek 21 esetben voltak potenciális összeférhetetlenségi helyzetekkel kapcsolatosak.

54 A Bizottság a tagállamokban végzett általános rendszerellenőrzései során alkalmanként megállapít összeférhetetlenséget. Az általunk megvizsgált 20 bizottsági rendszerellenőrzésből álló mintában (lásd: 26. és 27. bekezdés) egy olyan eset szerepelt, amikor a DG AGRI összeférhetetlenséget állapított meg egy spanyolországi felhatalmazott szerv munkatársa tekintetében, és pénzügyi korrekciót alkalmazott.

55 Az egyes szakpolitikai területekért felelős főigazgatóságok (például a DG REGIO és a DG AGRI) a visszaélést bejelentő személyek vagy a média állításainak is utánajárnak, mint például a korábbi cseh miniszterelnök esetében, lásd 4. háttérmagyarázat.

4. háttérmagyarázat

Állítólagos összeférhetetlenség Csehországban

Nem kormányzati szervezetek és a média állításokat fogalmaztak meg az akkori cseh miniszterelnökkel szemben az ellenőrzése alatt álló egyes vállalatokkal, illetve ezek jogállásával (mint uniós mezőgazdasági és kohéziós támogatások kedvezményezettjei) kapcsolatos összeférhetetlenség miatt. A Bizottság (a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság, a Foglalkoztatási és Szociális Főigazgatóság, valamint a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság) 2019 elején koordinált ellenőrzést végzett. A DG EMPL és a DG REGIO 2019 decemberében tette közzé végleges ellenőrzési jelentését. 2020 és 2021 folyamán a DG EMPL és a DG REGIO nyomon követte, hogy a cseh hatóságok hogyan hajtották végre ellenőrzési következtetéseiket és ajánlásaikat. A közérdekre tekintettel és figyelembe véve az Európai Parlament kérését, a végleges ellenőrzési jelentést 2021. április 24-én nyilvánosan hozzáférhetővé tették. A DG REGIO 2021. évi éves tevékenységi jelentésében arról tájékoztatta a nyilvánosságot, hogy a legtöbb ajánlás tekintetében előrelépés történt, de három ajánlás végrehajtása még folyamatban van, beleértve az állítólagos összeférhetetlenségre vonatkozó ajánlást is. 2022 júliusában a DG EMPL és a DG REGIO lezárta ennek az ellenőrzésnek a nyomon követését, miután valamennyi függőben lévő ajánlás végrehajtása megtörtént.

A DG AGRI ellenőrizte az EMVA érintett beruházási intézkedéseit. A cseh kifizető ügynökség vidékfejlesztési programjával kapcsolatban a főigazgatóság fenntartást fogalmazott meg, amint arról a 2021. évi éves tevékenységi jelentésében is beszámolt. A fenntartás eredményeként cselekvési tervet dolgoztak ki; ebben korrekciós intézkedések megtételére szólították fel a cseh hatóságokat, amelyek jelenleg vannak folyamatban. Az ellenőrzés eredményeként az a határozat született, hogy pénzügyi korrekciókat szabjanak ki Csehországra.

Forrás: Európai Bizottság.

56 Ezen túlmenően az OLAF is hatáskörrel rendelkezik arra, hogy kivizsgálja az Unió pénzügyi érdekeit sértő csalás, korrupció és bármely más jogellenes tevékenység lehetséges eseteit, beleértve az összeférhetetlenséget is, amennyiben kellő gyanú áll fenn. Az OLAF vizsgálatai zárulhatnak a főigazgatóságoknak címzett ajánlásokkal, hogy azok fizettessék vissza a szabálytalanul elköltött összegeket, de továbbíthatja az OLAF az ügyeket a nemzeti bűnüldöző szerveknek vagy az Európai Ügyészségnek (EPPO) is.

57 Az OLAF a legutóbbi három programozási időszakból 10 olyan, KAP-projektekkel kapcsolatos ügyet zárt le, amelyeknél összeférhetetlenség merült fel (ezen belül öt előcsatlakozási finanszírozással kapcsolatos ügyet, egyet a 2000–2006-os, hármat a 2007–2013-as, egyet pedig a 2014–2020-as időszakból). Az OLAF ajánlása szerint a DG AGRI-nak az érintett tagállamokkal összesen 20 347 891 eurót kell visszafizettetnie.

58 A kohézió területén az OLAF 2000 és 2021 között 18, az ERFA-t és a Kohéziós Alapot érintő összeférhetetlenségi ügyet zárt le. Ezek közül tizenhat tartalmazott a DG REGIO-nak címzett, összesen 162 970 401 euró összegű pénzügyi ajánlást. Az ESZA-val kapcsolatban az OLAF a 2000–2022-es időszakra nézve nem indított összeférhetetlenségi vizsgálatot.

A tagállamok nagy hangsúlyt fektetnek az összeférhetetlenség feltárására a közbeszerzés kapcsán, de egyes figyelmeztető jelzésekre nem fordítanak kellő figyelmet

59 A költségvetési rendelet 61. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy az uniós forrásokat végrehajtó, illetve a megfelelő jogi keretet kidolgozó személyek pártatlanságát ne veszélyeztessék „családi vagy érzelmi okok, politikai vagy nemzeti hovatartozással kapcsolatos okok, gazdasági érdek, vagy bármely más közvetlen vagy közvetett személyes érdek”. Több megkérdezett hatóság arról számolt be, hogy az ilyen személyek érzelmi okaira, politikai hovatartozására és személyes érdekeire vonatkozó információk nehezen szerezhetők be, és sok esetben adatvédelmi szabályok vonatkoznak rájuk. Ezért nem minden összeférhetetlenségi ok tárható fel a nyilvántartások és adatbázisok összevetésével.

60 A tagállami hatóságok nagyobb hangsúlyt fektetnek az összeférhetetlenség feltárására a közbeszerzési eljárásokban, mint más tevékenységi területeken. A közbeszerzési szabályok megsértése esetén végrehajtandó pénzügyi korrekciókról szóló, 2019-ben kiadott bizottsági iránymutatás 100%-os korrekciót javasol, amennyiben nyilvánosságra nem hozott vagy nem megfelelően enyhített összeférhetetlenséget állapítanak meg, amely hatással van a közbeszerzési eljárás kimenetelére.

61 Megbízhatósági nyilatkozatunk keretében végzett ellenőrzéseink az elmúlt években a nemzeti hatóságok által meg nem előzött vagy nem korrigált, potenciálisan összeférhetetlenséggel járó szabálytalanságokat tártak fel, amikor pályázók kapcsolatban álltak uniós finanszírozású projektekben részt vevő más érdekelt felekkel (példákat lásd: 5. háttérmagyarázat).

5. háttérmagyarázat

Magánkedvezményezetteket érintő, a közbeszerzések kapcsán felmerülő összeférhetetlenség: néhány példa

Csehországban egy új sűrítettföldgáz-üzemű buszok vásárlására irányuló projektre nézve azt állapítottuk meg, hogy a kedvezményezett és a nyertes ajánlattevő ugyanazon csoport tulajdonában és ellenőrzése alatt állt. A kedvezményezett semmilyen tapasztalatot nem várt el a potenciális ajánlattevőktől, ami nagyon szokatlan volt, tekintettel a hasonló projektek esetében általában megkövetelt referenciákra. A kedvezményezett nem bizonyította kellően, hogy megfelelő intézkedéseket tett a tulajdonlásból, valamint a nyertessel és más ajánlattevőkkel fennálló személyes kapcsolatokból eredő összeférhetetlenség megelőzésére, azonosítására és orvoslására. Ez a pont nem szerepelt az ellenőrző hatóság ellenőrzőlistáján.

Romániában egy vállalat uniós támogatásban részesült szőlőültetvények szerkezetátalakításához és átállításához egy 15 hektáros területen, amelyet 15 éves időtartamra díjmentesen bérelt egy természetes személytől, aki ezt követően majd visszakapja a szőlőültetvényt. A román jog előírja a kedvezményezetteknek, hogy tegyenek meg minden szükséges intézkedést az összeférhetetlenséghez vezető helyzetek elkerülése érdekében, különösen akkor, ha kapcsolat áll fenn a kedvezményezett és beszállítói között. A kedvezményezett szerződést kötött egy másik vállalattal az ültetvény mechanikus és kézi gyomirtására és támogató rendszer telepítésére. Megállapítottuk, hogy ennek a beszállítónak az egyedüli részvényese és ügyvezetője a földterület tulajdonosa volt. Az ügyet további vizsgálat céljából továbbítottuk az OLAF-nak.

Forrás: Európai Számvevőszék.

62 A tagállamokban a közbeszerzéssel kapcsolatos ellenőrzések és eljárások széles skáláját figyeltük meg. Ezek az ellenőrzések általában az összeférhetetlenségi nyilatkozatokra összpontosítanak, és néha részüket képezi az is, hogy a döntéshozók nevét lekeresik népességi adatbázisokban vagy nyilvánosan elérhető webalapú eszközökkel, például kereskedelmi nyilvántartásokban. Az összeférhetetlenségre utaló helyzetek egyéb példáit („figyelmeztető jelzések”) lásd: 6. háttérmagyarázat.

6. háttérmagyarázat

A közbeszerzéssel kapcsolatos összeférhetetlenségre vonatkozó figyelmeztető jelzések: néhány példa

Az ERFA Saar-vidéki és bajorországi irányító hatóságai a közbeszerzési eljárások rendszeres ellenőrzése során több, potenciális összeférhetetlenségre utaló figyelmeztető jelzést azonosítottak. Ilyenek többek között:

  • mindig ugyanaz a szerződő fél nyeri el az adott ajánlatkérő szerv által szervezett eljárásokat;
  • alapos indok nélkül tértek el a szabványos pályázati eljárásoktól, például a tárgyalásos eljárást választották ott, ahol nyílt eljárást is lehetett volna alkalmazni;
  • az egyes ajánlattevők ajánlatai mindig ugyanolyan arányban térnek el egymástól, pl. az egyik mindig 10%-kal alacsonyabb, mint a másik.

Forrás: Európai Számvevőszék, az ellenőrzés során gyűjtött információk alapján.

63 A közbeszerzéssel kapcsolatos potenciális összeférhetetlenségre utaló figyelmeztető jelzés az egyetlen ajánlattevőt felmutató („egyajánlatos”) eljárások nagy aránya vagy a közvetlen megrendelések szokatlanul nagy száma (azaz versenyeztetés nélküli beszerzés) is. A közbeszerzésről szóló országjelentésében Magyarország arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy 2015 és 2017 között az ország különböző ajánlatkérő szervei által alkalmazott egyajánlatos eljárások aránya 10% és 28% között mozgott. Összességében a Magyarországon odaítélt mintegy 8800 szerződés közel 17%-a esetében alkalmaztak ilyen eljárást. Málta az egyajánlatos eljárások hasonló arányáról (18,9%) számolt be, míg Románia esetében ez az arány 50% volt30. A legfrissebb, 2018–2020-ra vonatkozó országjelentésekben már nem szerepel ilyen mennyiségi információ.

64 A Bizottság egységes piaci eredménytáblájának tanúsága szerint 2020-ban igen magas volt az egyetlen ajánlattevőt felmutató eljárások aránya: a legalacsonyabb értékről Litvánia és Svédország (9%), a legmagasabbról Lengyelország (51%) számolt be. A mintánkban szereplő tagállamok esetében ez az arány Romániában 41%, Magyarországon 39%, Németországban 19%, Máltán pedig 16% volt. Málta nemzeti ellenőrző intézménye aggodalmát fejezte ki a közbeszerzéssel kapcsolatban, például azért, mert a szükséges jóváhagyások nélkül folyamodnak közvetlen megrendelésekhez, és ezeket az ország közbeszerzési közlönyében sem teszik közzé31. Az egységes piaci eredménytábla 2. mutatója az olyan közbeszerzési eljárásokra vonatkozik, amikor egy vállalattal ajánlati felhívás nélkül tárgyalnak: ilyenkor nagyobb az összeférhetetlenség kockázata, mint nyílt eljárás esetében. Ennél a mutatónál tagállami mintánk esetében elég alacsonyak a számadatok, de Romániában azért az esetek 22%-ában ilyen típusú eljárást alkalmaztak.

Tagállami ellenőrző szervek hiányosságokat tártak fel az összeférhetetlenségek kezelésében

65 A mezőgazdaság terén a tanúsító szervek éves véleményt adnak ki a kifizető ügynökségek belső kontrollrendszereinek megfelelő működéséről, valamint azon kiadások jogszerűségéről és szabályszerűségéről, amelyek visszatérítését a Bizottságtól kérték. A vonatkozó bizottsági iránymutatások32 szerint ennek ki kell terjednie az olyan szabálytalanságokra, mint az összeférhetetlenség. A mintában szereplő tagállamokban a tanúsító szervek nem számoltak be rendszerszintű hiányosságokról az összeférhetetlenség kifizető ügynökségek általi kezelésében. Magyarországon és Németországban (Bajorország) az elmúlt években a tranzakciók szabályszerűségének értékelése során kevesebb mint 10 (főként formai) összeférhetetlenségi hibát tártak fel.

66 A kohézió területén a nemzeti vagy regionális ellenőrző hatóságok a 2014–2020-as időszakban ellenőrzéseket végeztek a tagállamok irányítási és kontrollrendszereinek értékelése céljából, beleértve az összeférhetetlenség kezelését is. A nemzeti és regionális ellenőrző hatóságok németországi és magyarországi mintánkra nézve nem számoltak be hiányosságról. Málta ellenőrző hatósága arra a következtetésre jutott, hogy az ország irányítási és kontrollrendszerei működnek, de néhány tekintetben javításra szorulnak. A román ellenőrző hatóság említett néhány hiányosságot az Arachne eszköznek (a Bizottság által biztosított kockázatértékelő eszköz, részletesebben lásd: 6769. bekezdés) az ERFA és a Kohéziós Alap irányításában történő használatát illetően.

Adatbányászatot nem használnak fel kellő mértékben az összeférhetetlenség feltárásához

67 A Bizottság ajánlja a tagállamoknak, hogy a csalások megelőzése és felderítése érdekében használják a Bizottság által díjmentesen rendelkezésre bocsátott Arachne adatbányászati alkalmazást. Az Arachne több adatforrást felhasználó, a potenciálisan kockázatos projekteket és kedvezményezetteket jelző kockázatértékelő eszköz.

68 A Bizottság az Arachne eszközben kínál egy olyan modult, amely lehetővé teszi, hogy az irányító hatóságok és a kifizető ügynökségek már a projektkiválasztási szakaszban értékeljék a csalás és az összeférhetetlenség kockázatát. Az eszköz önmagában nem tudja kimutatni az összeférhetetlenséget, de segítheti az irányító hatóságokat és a kifizető ügynökségeket annak kimutatásában, hogy mely figyelmeztető jelzések indokolnak további vizsgálatot. Az Arachne hasznosnak bizonyulhat azáltal, hogy a kedvezményezett/vállalkozó/alvállalkozó szintjén jelzi az összeférhetetlenségeket a közbeszerzési eljárásokban. Adatkészletei azonban nem tartalmaztak információkat azon köztisztviselőkre nézve, akik a megosztott irányítás keretében jóváhagyják a projektpályázatokat és felelősek a mintánkban szereplő tagállamok kontrollmechanizmusaiért.

69 Az Arachnét a megosztott irányítás keretében tagállami szinten gyakrabban használják a kohézió, mint a mezőgazdaság terén. A felmérésünkre válaszoló, az uniós források irányításában és kontrolljában részt vevő szervek mintegy egynegyede (26%) használta az Arachnét az összeférhetetlenségek ellenőrzésére és feltárására. A válaszadók közel fele (49%) nem használta az Arachnét, egynegyedük pedig vagy nem tudott, vagy nem akart nyilatkozni (25%). Leginkább az irányító hatóságok használják az Arachnét (47%), legkevésbé pedig a kifizető ügynökségek és a tanúsító szervek (12%, illetve 6%). Az Arachnét használó 130 hatóság több mint fele (54%) „mindig” vagy „gyakran”, míg a többi hatóság csak „néha” vagy „ritkán” használja azt (lásd alább: 6. ábra)

6. ábra. Az Arachne használata a projektek összeférhetetlenségének ellenőrzésére*

* Valamennyi tagállamból a felmérés 160 válaszadója (főként irányító hatóságok, amelyek gyakran koordinátorként is eljárnak) összesen 501 intézményre vonatkozóan adott választ.

Forrás: Európai Számvevőszék, a valamennyi tagállamban végzett felmérés alapján.

70 2016-ban a Bizottság korai felismerési és kizárási rendszert (EDES)33 hozott létre a közvetlen és közvetett irányítás keretében felhasznált forrásokra vonatkozóan. A rendszer biztosítja, hogy az Unió pénzügyi érdekeit veszélyeztető pályázókat korán felderítsék és kizárják őket az uniós források felhasználására irányuló odaítélési vagy kiválasztási eljárásokból. A kizárás különösen azokra vonatkozik, akiket csalással, korrupcióval, súlyos szakmai kötelességszegéssel (beleértve az odaítélési eljárás jogosulatlan befolyásolására irányuló kísérletet) vagy egyéb jogellenes tevékenységgel gyanúsítanak vagy ilyen bűncselekmény elkövetésében bűnösnek találnak. Az ilyen pályázókra vonatkozó információk a megosztott irányítás szempontjából is relevánsak lehetnek. Amint arra „Az uniós költségvetés védelme: Jobban ki kell használni a feketelistákat” c. 11/2022. különjelentésünkben rámutattunk, jelenleg nincs olyan uniós szintű mechanizmus, amelynek révén a megosztott irányítás keretében kedvezményezetteket ki lehetne zárni a finanszírozásból, és az Arachne nem kapcsolódik az EDES rendszerhez. Mivel mindkét alkalmazást a Bizottság dolgozta ki, integrációjuk hiánya azt jelenti, hogy elszalasztottak egy lehetőséget az összeférhetetlenségi helyzetek megelőzésére.

71 A mintánkban szereplő tagállami hatóságok kifejtették, hogy szívesebben használnak nemzeti adatbázisokat, például nemzeti kereskedelmi nyilvántartásokat és népességi adatbázisokat. Véleményük szerint ezek az adatbázisok naprakészebbek és teljesebb körű információkat tartalmaznak, mint az Arachne. Emellett azon igyekezetében, hogy biztosítsa a közbeszerzési eljárások tisztességes voltát és elkerülje az összeférhetetlenséget, Magyarországon, Máltán és Romániában néhány hatóság nemzeti adatbányászati eszközöket használ (példát lásd: 7. háttérmagyarázat). A német hatóságok az adatvédelemmel, valamint az Arachne-adatok pontosságával és megbízhatóságával kapcsolatos aggályaik miatt nem folyamodnak sem az Arachnéhoz, sem nemzeti adatbányászati eszközökhöz.

7. háttérmagyarázat

A romániai PREVENT rendszer

Romániában az Országos Integritási Ügynökség létrehozta a PREVENT információs rendszert a közbeszerzések során felmerülő összeférhetetlenség megelőzésére. A rendszer „integritási űrlapokon” alapul, amelyeket az ország elektronikus közbeszerzési rendszerén keresztül lebonyolított valamennyi közbeszerzési eljáráshoz használt informatikai rendszer generál. Ezeken az integritási űrlapokon az ajánlatkérő szerveknek fel kell tüntetniük a saját szervezetük és az ajánlatevő szervezetek valamennyi érintett döntéshozójának nevét. A PREVENT ezután automatikusan összeveti ezeket az információkat a népesség-nyilvántartásban és a cégnyilvántartásban szereplő adatokkal. A rendszer 0-s vagy 1-es osztályzatot ad, az 1-es jelöli a potenciális összeférhetetlenségi helyzetet. Ebben az esetben integritási ellenőr elemzi az ügyet, hogy kizárja a hamis pozitív eredményt. Ha az összeférhetetlenség megerősítést nyer, akkor ún. integritási figyelmeztetést küld az ajánlatkérő szervnek.

Forrás: Európai Számvevőszék, az ellenőrzés során gyűjtött információk alapján.

72 A romániai PREVENT rendszer példája annak, hogy a technológia hogyan használható fel több ezer közbeszerzési eljárás ellenőrzésére. Ugyanakkor egy ilyen rendszernek is vannak hiányosságai. Például csak az elektronikus ajánlati rendszerben közzétett ajánlatok esetében alkalmazható (a 2018 és 2020 közötti ajánlatok 16%-a nem ilyen), nincsenek szankciók arra az esetre, ha az ajánlatkérő szervek nem töltik ki az integritási űrlapot, és esetleges összeférhetetlenségek feltáratlanok maradhatnak, mivel csak az 1-es osztályzatot kapó eseteket vizsgálják ki. 2020-ban 19 506 közbeszerzési eljárást elemeztek a PREVENT révén, és az integritási ellenőrök 10 integritási figyelmeztetést adtak ki, köztük négyet uniós forrásokkal kapcsolatban. Ezen túlmenően egy ilyen eszköz eredményessége nagymértékben függ algoritmusának és az integritási űrlapokból származó adatoknak a minőségétől.

73 Köszönhetően annak, hogy egyre nagyobb adathalmazok állnak rendelkezésre a közbeszerzéssel kapcsolatban, valamint hogy egyre fejlődik a digitális eszközök adatelemzési képessége, lehetségessé válik ismétlődő minták feltárása a közbeszerzési szerződések odaítélésében34, ami további vizsgálatot indokló figyelmeztető jelzésekhez vezethet. Ugyanez vonatkozik az állami támogatások odaítélésére is. Összességében elmondható, hogy az összeférhetetlenség felderítésére szolgáló adatbányászati eszközök használata még gyerekcipőben jár.

Működnek megoldási mechanizmusok, de az eljárások időigényesek lehetnek

74 Az összeférhetetlenséghez más szabálytalan vagy csalárd magatartás is kapcsolódhat. Ezt tükrözi, hogy az ilyen esetek felderítését követően milyen lehetőségek állnak rendelkezésre:

  • szankciók vagy fegyelmi eljárások a szabályokat vagy szakmai kötelezettségeket megsértő uniós vagy nemzeti tisztviselőkkel szemben;
  • az uniós költségvetés védelmét célzó eljárások, például a szabálytalanul kifizetett összegek visszafizettetése a kedvezményezettel vagy pénzügyi korrekciók alkalmazása a Bizottság által;
  • büntetőeljárások a nemzeti bíróságok előtt.

75 A mintánkban szereplő tagállami hatóságok jelezték, hogy az összeférhetetlenségek szankcionálása során általában nem tesznek különbséget uniós és nemzeti források között. A román hatóságok tájékoztatása szerint 2014 és 2020 között három esetben szankcionáltak munkatársakat összeférhetetlenség miatt (lásd: 7. ábra).

7. ábra. Az összeférhetetlenség kezelése időigényes

Forrás: Európai Számvevőszék, az ellenőrzés során gyűjtött információk alapján.

76 Ha valamely tényállás bűncselekménynek minősül, az ügyészek bíróság elé vihetik a büntetőügyet (lásd: 8. háttérmagyarázat).

8. háttérmagyarázat

Az összeférhetetlenség kapcsolódhat számos különböző, még vizsgálat alatt álló bűncselekményhez

Olaszországban az a vád érte egy kifizető ügynökségnek a mezőgazdasági parcella-nyilvántartási rendszeréhez hozzáférő munkatársait, hogy illetékteleneket tájékoztattak arról, mely parcellákra nem nyújtott be még igénylést egy termelő sem. A vád szerint ezek az illetéktelen személyek e földterületekre ezt követően érvényes jogcím nélkül és mezőgazdasági tevékenység végzése nélkül nyújtottak be igénylést. Ezek a bűncselekmény gyanúját felvető esetek egy igénylésekkel kapcsolatos, jelentős csalásgyanús ügy részét képezik, mely 2010-re nyúlik vissza, és a kapcsolódó, 2021-ben kezdődött büntetőeljárás még folyamatban van.

Forrás: Európai Számvevőszék, az ellenőrzés során szerzett információk alapján.

77 Ha az összeférhetetlenség uniós források szabálytalan kifizetését eredményezi, az érintett összegeket vissza kell fizettetni a kedvezményezettel35. Ha egy tagállam nem hozza meg a megfelelő visszafizettetési intézkedéseket, a Bizottság határozhat úgy, hogy nemzeti költségvetésének terhére pénzügyi korrekciókat alkalmaz. A Bizottság akkor is alkalmazhat pénzügyi korrekciókat, ha az uniós alapok irányításában és kontrolljában részt vevő nemzeti szervek kontrollrendszereiben hiányosságokat állapít meg, amint a fenti 1. háttérmagyarázatban leírt esetben is történt.

Nem teljes körű az összeférhetetlenségre vonatkozó beszámolás

78 A Bizottság és a mintánkban szereplő tagállamok nem tesznek közzé információkat a megosztott irányítással kapcsolatos összeférhetetlenség mértékéről. A főigazgatóságok éves tevékenységi jelentéseiben, az OLAF éves jelentéseiben vagy az Unió pénzügyi érdekeinek védelméről szóló éves jelentésekben nem található átfogó mennyiségi információ az összeférhetetlenségi esetekről vagy megállapításokról, és nincs a megosztott irányítással kapcsolatos összeférhetetlenségi szabálytalanságok gyakoriságát és nagyságrendjét mérő mutató.

79 A tagállamok a szabálytalanságokat és csalásokat a szabálytalanságkezelő rendszeren (IMS) keresztül jelentik az OLAF-nak. 2000 óta a tagállamok 440 kohéziós és mezőgazdasági összeférhetetlenségi esetet jelentettek az IMS útján. Az esetek több mint fele (55,4%) az ERFA-val, 19%-a az előcsatlakozási alapokkal, 17%-a az ESZA-val volt kapcsolatos, míg a legkevesebb az EMGA-hoz és a Kohéziós Alaphoz kapcsolódott (2%, illetve 3,4%) (lásd: 8. ábra). Az IMS-ben rögzített összeférhetetlenségi esetek az összes bejelentett szabálytalanság 0,4%-át teszik ki (2022. márciusi adatok).

8. ábra. Összeférhetetlenségi esetek az IMS-ben, alapok szerinti bontásban

Forrás: Európai Számvevőszék, az IMS adatai alapján.

80 Eltérést előíró rendelkezések36 miatt azonban nem minden szabálytalanság kerül rögzítésre az IMS-ben. A szabálytalanságok bejelentéséről szóló uniós kézikönyv szerint nem kötelező bejelenteni az OLAF-nak a szabálytalanságokat, ha azokat a tagállamok még azelőtt tárják fel és korrigálják, hogy a kiadásokat a Bizottsághoz visszatérítésre bejelentik, vagy ha az érintett összeg alacsonyabb 10 000 eurónál. Amint azt korábbi ellenőrzések során megállapítottuk37, az IMS-ben rögzített adatok és információk mennyisége és minősége tagállamonként eltérő. Az OLAF által kivizsgált ügyek sem mind kerülnek be az IMS-be. Az OLAF által indított, kohéziós vonatkozású, összeférhetetlenségi vonatkozással is bíró 18 ügyből például az érintett tagállamok csak hatot rögzítettek az IMS-ben. A tagállamok úgy is tekinthetik, hogy az összeférhetetlenség csak kisebb jelentőségű eleme egy kiterjedtebb csalási ügynek (pl. dokumentumok vagy nyilatkozatok hamisítása, korrupció vagy megvesztegetés), így lehet, hogy az ilyen esetet nem mint összeférhetetlenséggel kapcsolatosat jelentik be.

81 Az IMS-adatokon kívül a DG REGIO és a DG EMPL a tagállamoktól az SFC, az Unió alapkezelési rendszere útján kap tájékoztatást az ESZA, a Kohéziós Alap és az ERFA keretében végrehajtott közbeszerzések során felmerülő összeférhetetlenségi esetekről és a kapcsolódó visszafizettetésekről. 2014–2020-ban a tagállamok 31, a közbeszerzési eljárások kimenetelére kihatással lévő összeférhetetlenségi szabálytalanságot jelentettek be (négy a Kohéziós Alap, 24 az ERFA. három pedig az ESZA terén), összesen 3,4 millió euró értékben. Ez a 31 eset 11 tagállam 16 programjához kapcsolódott.

82 A DG AGRI az SFC-n keresztül nem kap ilyen információt az EMVA terén felmerült hasonló esetekről, mivel a tagállamok csak összefoglaló táblázatokat küldenek, az egyes esetek szabálytalansági típusának feltüntetése nélkül.

Következtetések és ajánlások

83 Általános következtetésünk az, hogy mind a Bizottság, mind a tagállamok erőfeszítéseket tettek az összeférhetetlenség kezelésére, de továbbra is tapasztalhatóak hiányosságok, különösen az átláthatóság előmozdítása és a kockázatos helyzetek felderítése terén.

84 Az összeférhetetlenség belső megelőzésére szolgáló bizottsági keret az uniós személyzeti szabályzaton, annak végrehajtási rendelkezésein, etikai kódexein és útmutatóin alapul, és átfogó etikai képzést tartalmaz (2022. bekezdés). Emellett az európai ombudsman elemezte a forgóajtó-jelenséggel kapcsolatos bizottsági gyakorlatot, és azt az ajánlást tette, hogy a Bizottság átmenetileg tiltsa meg volt tisztviselőinek, hogy olyan munkát vállaljanak, amely megfelelően ellenőrzött és érvényesített korlátozások révén nem enyhíthető kockázattal jár (lásd: 24. bekezdés).

85 A kohézió és a mezőgazdaság területén végzett bizottsági ellenőrzések adott esetben az összeférhetetlenségre is kiterjednek, 2021-től a mezőgazdasági termelőknek nyújtott közvetlen kifizetések kapcsán is. A bizottsági ellenőrzések segítenek azonosítani az összeférhetetlenség megelőzésével kapcsolatos hiányosságokat, amelyek gyakran eljárási kérdéseket érintenek, de a közbeszerzés irányításának általánosabb hiányosságait is (2528. bekezdés).

86 Az általunk vizsgált tagállamok rendelkeznek az összeférhetetlenség megelőzésére és kezelésére vonatkozó szabályokkal és eljárásokkal, ezek azonban a költségvetési rendelet 2018. évi aktualizálása óta nem mentek át jelentős változáson. A leggyakrabban használt módszer az önbevallás, valamint az etikai és feddhetetlenségi képzések és tudatosságnövelő tevékenységek, míg a munkaerő rotációjához ritkábban folyamodnak. A döntéshozatalban és az uniós programfinanszírozás elosztásában részt vevő kormánytagoknak semmilyen nyilatkozatot nem kellett benyújtaniuk (2942. bekezdés).

87 A nyilvános ellenőrzést megkönnyíti, ha az uniós finanszírozás végső kedvezményezettjeire vonatkozó információk nyíltak, összehasonlíthatóak és átláthatóak. Honlapján a Bizottság közzétesz olyan linkeket, amelyek az uniós mezőgazdasági és kohéziós finanszírozás kedvezményezettjeit felsoroló nemzeti és regionális weboldalakra mutatnak. Emellett a Bizottság nyilvánosan elérhetővé teszi a Kohesio online platformot, amely valamennyi tagállam kohéziós finanszírozású projektjeiről tájékoztat. Ezek a weboldalak jelenleg nem tartalmaznak információt azon végső kedvezményezettekről, akik jogi személyek; ez csökkenti az átláthatóságot. Az új programozási időszakban a kohézió terén kötelező lesz, hogy a tagállamok irányítási és kontrollrendszerei azonosítsák az uniós finanszírozásban részesülő vállalatok végső tényleges tulajdonosait. A mezőgazdasági finanszírozás kedvezményezettjeinek 2023-tól kezdve információkat kell szolgáltatniuk arról, hogy mely vállalkozáscsoportokban vesznek részt (4346. bekezdés).

88 A tagállami hatóságokkal folytatott eszmecseréink alapján arra a következtetésre jutottunk, hogy érzelmi okokra, politikai hovatartozásra és személyes érdekekre vonatkozó információk nehezen szerezhetők be, és sok esetben adatvédelmi szabályok vonatkoznak rájuk. A közbeszerzéseket illetően számos eltérő ellenőrzési eljárást figyeltünk meg a tagállamokban, amelyek általában az összeférhetetlenségi nyilatkozatokra összpontosítottak, és néha részüket képezte a döntéshozók nevének a népességi adatbázisokkal és nyilvánosan elérhető webalapú eszközökkel, például kereskedelmi nyilvántartásokkal történő összevetése is (5962. bekezdés).

89 A megosztott irányítás keretében a hatóságok potenciálisan összeférhetetlenségre utaló közbeszerzési helyzeteket is ellenőriznek („figyelmeztető jelzések”). Megállapítottuk azonban, hogy egyes figyelmeztető jelzések nem kaptak kellő figyelmet, például amikor nagy volt a csak egy ajánlattevőt felmutató, illetve olyan eljárások száma, ahol a szerződéseket versenyeztetés nélkül tárgyalják meg a beszállítókkal (63. és 64. bekezdés).

90 Az Arachne használata önkéntes. Az eszköz emellett nem tartalmaz információkat az uniós források kezelésében és ellenőrzésében részt vevő köztisztviselőkről sem. Ez korlátozza, hogy mely típusú összeférhetetlenségi helyzeteket segíthet feltárni (6769. bekezdés). Minden más adatbányászati eszközhöz hasonlóan az Arachne hasznossága is nagyban függ a rendelkezésre álló alapadatok mennyiségétől és minőségétől.

91 A tagállamok a szabálytalanságok nyilvántartására és a Bizottságnak történő beszámolásra vonatkozó kötelezettségük részeként gyűjtenek összeférhetetlenségi adatokat. A beszámolás hiányosságai miatt sem a Bizottság, sem a tagállamok nem bírnak teljes áttekintéssel a megosztott irányítással kapcsolatos összeférhetetlenség által érintett összegekről, és nincsen erre vonatkozó mutató sem (7882. bekezdés).

1. ajánlás. Az összeférhetetlenség-megelőzési, -feltárási és -bejelentési képesség javítása

A Bizottság:

  1. segítse és mozdítsa elő a bevált gyakorlatoknak a tagállami hatóságokkal és hatóságok közötti megosztását a költségvetési rendelet 61. cikkének (3) bekezdésében leírt különböző összeférhetetlenségi helyzetek – családi vagy érzelmi okok, politikai vagy nemzeti hovatartozás, gazdasági érdek vagy bármely más közvetlen vagy közvetett személyes érdek – azonosításának módjára vonatkozóan;
  2. mozdítsa elő a nagy adathalmazok és az adatbányászati eszközök használatára vonatkozó bevált gyakorlatok tagállamok közötti cseréjét az összeférhetetlenség feltárása érdekében, és kérje fel a tagállamokat, hogy ezeket az eszközöket bocsássák valamennyi hatóság rendelkezésére, és maguk is rendszeresen használják azokat;
  3. dolgozzon ki egyértelmű iránymutatást a tagállamok számára arra vonatkozóan, hogy az IMS-en keresztül mikor és hogyan kell teljes körűen és egységes módon bejelenteni a Bizottságnak az összeférhetetlenséggel járó csalásokat és szabálytalanságokat.

Megvalósítás céldátuma: 2024

2. ajánlás. Az átláthatóság előmozdítása

A Bizottság:

  1. azonosítsa és terjessze a programok és intézkedések tervezése és elfogadása során alkalmazott legjobb gyakorlatokat, köztük az összeférhetetlenség megelőzésére alkalmazott eljárásokat;
  2. segítse elő a tagállamok körében a nyilatkozattételi kötelezettségre nézve bevált gyakorlatok cseréjét, hogy a nyilvánosság – az átláthatóság és az elszámoltathatóság javítása, valamint a nyilvánosságra nem hozott összeférhetetlenségek kockázatának minimalizálása érdekében – tájékoztatást kapjon a megosztott irányításban döntéshozatali pozícióban dolgozó nemzeti és regionális köztisztviselők jövedelméről és vagyonáról.

Megvalósítás céldátuma: 2024

A jelentést 2023. január 25-i luxembourgi ülésén fogadta el a Joëlle Elvinger számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara.

 

a Számvevőszék nevében

Tony Murphy
elnök

Rövidítések

DG AGRI: Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság

DG BUDG: Költségvetési Főigazgatóság

DG EMPL: A Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága

DG HR: Humánerőforrásügyi és Biztonsági Főigazgatóság

DG REGIO: Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság

EDES: Korai felismerési és kizárási rendszer

EMGA: Európai Mezőgazdasági Garanciaalap

EMVA: Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap

EPPO: Európai Ügyészség

ERFA: Európai Regionális Fejlesztési Alap

ESZA: Európai Szociális Alap

GRECO: Korrupció Elleni Államok Csoportja

IDOC: Az Európai Bizottság Vizsgálati és Fegyelmi Hivatala

IMS: Szabálytalanságkezelő rendszer

KA: Kohéziós Alap

KAP: Közös agrárpolitika

OECD: Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet

OLAF: Európai Csalás Elleni Hivatal

SFC: Az Európai Unió alapkezelő rendszere

Glosszárium

Arachne: A Bizottság által kifejlesztett adatbányászati és kockázatértékelő eszköz, amely támogatja az irányító hatóságokat és a kifizető ügynökségeket az esb-alapok és a KAP forrásainak igazgatásában és kezelésében.

Csalás: Anyagi előny szerzése azáltal, hogy egy másik felet szándékos és jogellenes megtévesztés útján tulajdontól vagy pénztől fosztanak meg.

Csalásgyanús eset: Olyan szabálytalanság, amely a csalárd jelleg megállapítására irányuló közigazgatási vagy bírósági eljárást von maga után.

Cselekvési terv: Egy adott cél eléréséhez szükséges lépéseket meghatározó dokumentum.

Figyelmeztető jelzés: Annak jelzése, hogy egy tranzakció vagy egyéb tevékenység csalárd lehet.

Forgóajtó-jelenség: Olyan helyzet, amikor valaki egy jogalkotási vagy szabályozási feladatkör betöltése után a magánszektorban azzal kapcsolatos funkciót tölt be, vagy fordítva.

Hiba: Helytelen számítás eredménye, vagy jogi és szerződéses kötelezettségek be nem tartása miatt felmerülő szabálytalanság.

Irányító hatóság: Egy tagállam által valamely uniós finanszírozású program irányítására kijelölt nemzeti, regionális vagy helyi hatóság (illetve magánszervezet).

Kedvezményezett: Az uniós költségvetésből vissza nem térítendő támogatásban vagy kölcsönben részesülő természetes vagy jogi személy.

Kifizető ügynökség: Valamely tagállam által az uniós mezőgazdasági kiadások igazgatására kijelölt szerv.

Korrupció: Közhatalommal, vállalati vagy személyes hatalommal való visszaélés jogellenes haszonszerzés céljából.

Közvetlen kifizetések: Támogatási kifizetések – jellemzően területalapú támogatás –, amelyeket az Európai Mezőgazdasági Garanciaalapból közvetlenül a mezőgazdasági termelőnek folyósítanak.

Megbízhatósági nyilatkozat: Az Európai Számvevőszék éves jelentésében szereplő nyilatkozat, amelyben az közzéteszi az uniós beszámoló megbízhatóságáról, illetve a mögöttes tranzakciók szabályszerűségéről adott ellenőri véleményét.

Megosztott irányítás: Az uniós költségvetés végrehajtásának olyan módozata, amikor – a közvetlen irányítással ellentétben – a Bizottság bizonyos végrehajtási feladatokat a tagállamokra bíz, de azokért továbbra is viseli a végső felelősséget.

Nagy adathalmazokra épülő technológia („big data”): Nagy mennyiségű, különböző forrásokból származó, strukturálatlan adat feldolgozása, gyűjtése, tárolása és elemzése, érdemi minták, trendek és összefüggések feltárása céljából.

Operatív program: Az Unió által finanszírozott kohéziós projektek végrehajtásának meghatározott időszakra szóló kerete, amely tükrözi a Bizottság és az egyes tagállamok közötti partnerségi megállapodásokban meghatározott prioritásokat és célkitűzéseket.

Szabálytalanság: Uniós (vagy vonatkozó tagállami) szabályok vagy szerződéses kötelezettségek megsértése.

Szabálytalanságkezelő rendszer: A tagállamok által a szabálytalanságok – többek között a csalásgyanús esetek – OLAF-nak történő bejelentésére használt alkalmazás.

Tanúsító szerv: A mezőgazdasági kiadások terén a tagállam által kijelölt állami vagy magánszervezet, amely akkreditálja a kifizető ügynökségeket és évente tanúsítja beszámolóik megbízhatóságát, valamint a mögöttes tranzakciók jogszerűségét és szabályszerűségét.

Végső tényleges tulajdonos: Olyan személy, aki végső soron egy üzleti vállalkozás vagy szervezet haszonélvezője, illetve abban érdekeltsége van.

Vidékfejlesztési program: Az uniós vidékfejlesztési politika végrehajtását célzó, a Bizottság által jóváhagyott többéves nemzeti vagy regionális célkitűzések és intézkedések.

Visszaélést bejelentő személy: Olyan személy, gyakran alkalmazott, aki egy vállalkozáson vagy szervezeten belüli jogsértésre vonatkozó információkat tár fel.

Ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék figyelembe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politikai és közérdeket.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a fenntartható természetierőforrás-gazdálkodásra szakosodott, Joëlle Elvinger számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara végezte. Az ellenőrzést Pietro Russo számvevőszéki tag vezette Chiara Cipriani kabinetfőnök és Benjamin Jakob kabinetattasé, Richard Hardy ügyvezető, Jan Huth feladatfelelős, Anca Florinela Cristescu helyettes feladatfelelős, valamint Servane de Becdelièvre, Maciej Szymura, Mihaela Vacarasu és Lutz Venske számvevők közreműködésével. Grafikai támogatás: Marika Meisenzahl. Nyelvi támogatás: Michael Pyper.

Balról jobbra: Pietro Russo, Benjamin Jakob, Anca Florinela Cristescu, Richard Hardy, Servane de Becdelièvre, Jan Huth

Végjegyzetek

1 Ismeri Europa Srl kontra az Európai Közösségek Számvevőszéke.

2 Az uniós költségvetési rendelet 61. cikke.

3 A 2014/23/EU irányelv 35. cikke, a 2014/24/EU irányelv 24. cikke és a 2014/25/EU irányelv 42. cikke.

4 OECD, Managing conflict of interest in the public sector, 2005.

5 Lásd pl.: OECD, Collusion and Corruption in Public Procurement, 2010.

6 Lásd: az OLAF 2021. évi jelentése, 18. o., vagy az OLAF 2020. évi jelentése, 14–15. o.

7 OECD, Fraud and Corruption in European Structural and Investment Funds, 2019.

8 Iránymutatás az uniós költségvetés védelmét szolgáló általános feltételrendszerről szóló (EU, Euratom) 2020/2092 rendelet alkalmazásáról, C(2022) 1382 final, 2022.3.2, Brüsszel.

9 Javaslat: A Tanács végrehajtási határozata az uniós költségvetésnek a jogállamisági elvek magyarországi megsértésével szembeni védelmét szolgáló intézkedésekről, COM(2022) 485 final.

10 Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság (DG AGRI), Költségvetési Főigazgatóság (DG BUDG), a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága (DG EMPL), Humánerőforrásügyi és Biztonsági Főigazgatóság (DG HR) és Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság (DG REGIO).

11 Az Európai Ügyészség az Európai Unió független ügyészsége.

12 A Korrupció Elleni Államok Csoportja (GRECO) az Európa Tanács korrupcióellenes szerve.

13 Elsősorban Bajorország és a Saar-vidék.

14 Az Európai Unió személyzeti szabályzata.

15 A Bizottság határozata (2018. június 29.) a külső tevékenységekről és megbízásokról, valamint a szolgálati jogviszony megszűnését követő szakmai tevékenységekről (C(2018)4048 final, Brüsszel).

16 Iránymutatás az összeférhetetlenségek költségvetési rendelet szerinti elkerüléséről és kezeléséről (2021/C 121/01).

17 Az ombudsman határozata arról, hogy az Európai Bizottság hogyan kezeli a forgóajtó-jelenséget.

18 Az ombudsman határozata a forgóajtó-jelenség által érintett helyzetekről.

19 Az európai ombudsman 3/2022. sz. sajtóközleménye: EU administration at critical point in treatment of “revolving doors”, 2022. május 18.

20 Az Európai Bizottság csalás elleni portálja.

21 A kohézióval kapcsolatban lásd: „Az Európai Unió kohéziós politikájának kedvezményezettjei” című bizottsági weboldal, a mezőgazdaság tekintetében: „A KAP-alapok kedvezményezettjei” című bizottsági weboldal.

22 Az 1306/2013/EU rendelet 112. cikkével összhangban.

23 Tanulmány az Európai Parlament számára, CONT bizottság: The Largest 50 Beneficiaries in each EU Member State of CAP and Cohesion Funds, 2021.

24 Az (EU) 2021/1060 rendelet 69. cikkének (2) bekezdése.

25 Az (EU) 2021/2116 rendelet 59. cikkének (4) bekezdése.

26 Ciprus, Dánia, Franciaország, Lettország, Litvánia, Málta, Portugália és Svédország.

27 Agence Europe: Parliamentary Assembly of Council of Europe considers that Malta’s Whistleblower Protection Act does not meet its objective, 2021. december 20.

28 A Bizottság Vizsgálati és Fegyelmi Hivatalának (IDOC) tevékenységi jelentése, 2020.

29 Az OLAF 2020. évi éves jelentése.

30 Lásd: az uniós és EGT-országok által az Európai Bizottságnak benyújtott 2018. évi közbeszerzési országjelentések (országjelentések és információk az uniós országokról).

31 Auditor General Report, 2019, Malta National Audit Office.

32 Európai Bizottság (DG AGRI), 1. sz. iránymutatás – Iránymutatás az EMGA/EMVA számláinak tanúsítási ellenőrzéséhez – Akkreditációra vonatkozó iránymutatás, 2021. évi pénzügyi év.

33 Korai felismerési és kizárási rendszer.

34 Lásd pl.: Elizabeth Dávid-Barrett and Mihály Fazekas, Grand corruption and government change: an analysis of partisan favoritism in public procurement, European Journal on Criminal Policy and Research 26, 411-430 (2020).

35 Az 1306/2013/EK rendelet 54. cikke és az 1303/2013/EU rendelet 122. cikke.

36 Az 1303/2013/EU tanácsi rendelet 122. cikkének (2) bekezdése és az 1306/2013/EU rendelet 50. cikkének (1) bekezdése.

37Az uniós kiadásokat érintő csalás elleni küzdelem” című, 01/2019. sz. különjelentés 23–28. bekezdése és „ A csalások kezelése az uniós kohéziós kiadások terén” című 06/2019. sz. különjelentés 47–57. bekezdése.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (https://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2023

PDF ISBN 978-92-847-9539-0 ISSN 1977-5733 doi:10.2865/53127 QJ-AB-23-006-HU-N
HTML ISBN 978-92-847-9533-8 ISSN 1977-5733 doi:10.2865/576254 QJ-AB-23-006-HU-Q

SZERZŐI JOGOK

© Európai Unió, 2023

Az Európai Számvevőszék dokumentumainak felhasználását a nyíltadat-politikáról és a dokumentumok további felhasználásáról szóló 6-2019. sz. számvevőszéki határozat szabályozza.

Ellenkező rendelkezés (pl. egyedi szerzői jogi nyilatkozatokban foglaltak) hiányában az Európai Unió tulajdonában lévő számvevőszéki tartalmak a Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licenc alá tartoznak. Ezért főszabály szerint a további felhasználás a forrás és a változtatások megfelelő feltüntetésével megengedett. A Számvevőszéktől származó tartalmak további felhasználásakor azok eredeti értelme és mondanivalója nem torzulhat. A Számvevőszék nem vonható felelősségre a továbbfelhasználás esetleges következményeiért.

Ha az adott tartalomban azonosítható magánszemélyek is érintettek (például ha egy kép a Számvevőszék munkatársait ábrázolja vagy harmadik fél is szerepel a források között), adott esetben további engedélyt is be kell szerezni.

Amennyiben ez megtörtént, akkor a vonatkozó engedély érvényteleníti a fenti általános érvényű engedélyt, és az abban foglalt, egyértelműen meghatározott felhasználási korlátozások érvényesek.

Az olyan tartalmak felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek nem az Európai Unió tulajdonát képezik, adott esetben közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni:

4. és 7. ábra – ikonok: az ábrák kidolgozása a Flaticon.com eszközeinek felhasználásával történt. © Freepik Company S.L. Minden jog fenntartva.

Az iparjogvédelem alatt álló szoftverek és dokumentumok – pl. szabadalmak, márkajelzések, bejegyzett formatervezési minták, logók és nevek – nem tartoznak a Számvevőszék továbbfelhasználási politikájának hatókörébe.

Az Európai Uniónak az europa.eu címtartomány alá tartozó intézményi weboldalai külső oldalakra mutató hivatkozásokat is tartalmaznak. Ezek nem tartoznak a Számvevőszék hatáskörébe, ezért ajánlott elolvasni az ott közzétett adatvédelmi és szerzői jogi rendelkezéseket.

Az Európai Számvevőszék logójának használata

Az Európai Számvevőszék logója kizárólag a Számvevőszék előzetes hozzájárulásával használható fel.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct központ is működik. Keresse meg online az Önhöz legközelebb eső központot (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hu).

Telefonon vagy írásban
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

  • az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
  • a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696,
  • az alábbi nyomtatvány használatával: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_hu.

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén (european-union.europa.eu).

Uniós kiadványok
Az op.europa.eu/hu/publications címen uniós kiadványok tekinthetők meg és rendelhetők. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi dokumentációs központjától (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálon bármelyik hivatalos nyelven hozzáférhetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai (eur-lex.europa.eu).

Uniós nyílt hozzáférésű adatok
A „data.europa.eu” portálon az uniós intézmények, szervek és ügynökségek nyílt hozzáférésű adatkészletei érhetők el. Az adatok ingyen letölthetők és felhasználhatók, úgy kereskedelmi, mint nem kereskedelmi célokra. Emellett a portálon keresztül a különböző európai országok számos adatkészlete elérhető.