Zaščita proračuna EU – Uporabo črnega seznama je treba izboljšati

Povzetek

I EU in države članice so skupno odgovorne za zaščito finančnih interesov EU. Uporaba črnih seznamov (ali tako imenovana izključitev) je eno od ključnih orodij, ki jih za zaščito svojih javnih financ uporabljajo mednarodni in nacionalni organi. Namen tega orodja je preprečiti, da se z nasprotnimi strankami, ki jim ni mogoče zaupati, sklepajo sporazumi o financiranju. Sem spadajo osebe ali subjekti, vpleteni v goljufijo, korupcijo, kršitev v okviru poklicnih pravil, pranje denarja ali neplačilo davkov. EU je leta 2020 v okviru sporazumov o financiranju izplačala približno 150 milijard EUR. Komisija je od leta 2016 odgovorna za upravljanje sistema za zgodnje odkrivanje in izključitev (EDES) za četrtino porabe EU (39 milijard EUR), ki jo upravlja neposredno ali posredno prek izvajalskih partnerjev v skladu s finančnimi pravili EU. Za tri četrtine porabe EU, v katero so vključeni nacionalni organi (111 milijard EUR), morajo države članice upoštevati obveznosti, povezane z izključitvijo, vendar jim ni treba vzpostaviti sistemov ali podatkovnih zbirk za izključitev kot takih.

II Namen te revizije je bil oceniti, ali se izključitev uspešno uporablja za zaščito sredstev EU pred nasprotnimi strankami, ki jim ni mogoče zaupati. Sodišče je predvsem skušalo oceniti, ali sistem EDES v okviru neposrednega in posrednega upravljanja deluje uspešno. Zlasti je preučilo, kako uspešno se v sistemu EDES uporabljajo situacije in postopki za izključitev, črni seznam izključenih nasprotnih strank in ureditve za opredelitev nasprotnih strank v situacijah za izključitev. Kar zadeva deljeno upravljanje, je izbralo štiri države članice, da bi pregledalo njihove izključitvene ureditve in opredelilo dobre prakse. Revizijo je opravilo zato, da bi prispevalo k predlogom Komisije za revizijo finančnih pravil EU in njenim načrtom za povečanje uporabe digitalnih orodij in podatkov za zaščito finančnih interesov EU.

III Sodišče je prišlo do zaključka, da se izključitev ne uporablja uspešno za zaščito sredstev EU pred nasprotnimi strankami, ki jim ni mogoče zaupati. Čeprav sistem EDES vključuje širok nabor situacij za izključitev in zanesljive postopke odločanja, so službe Komisije v sistemu evidentirale le malo izključitev, in sicer zaradi pomanjkljivosti v ureditvah za opredelitev nasprotnih strank v situacijah za izključitev. Pri deljenem upravljanju, za katerega se sistem EDES ne uporablja, je zaradi različnih pristopov držav članic ogrožena splošna uspešnost uporabe izključitve za zaščito proračuna EU.

IV Kar zadeva neposredno upravljanje, je Sodišče ugotovilo, da ima sistem EDES široko področje uporabe in zanesljiv postopek za izključitev, ki temelji na centralizirani oceni primerov. Zanjo je pristojna neodvisna skupina, ki zagotovi pošteno in pravično obravnavo nasprotnih strank. Vendar so pomanjkljivosti v ureditvah za opredelitev nasprotnih strank v situacijah za izključitev prispevale k temu, da so izključitve redke. Odgovornost za izključitev je namreč razdrobljena, službe Komisije pa imajo pravne in tehnične težave pri dostopu do podatkov držav članic o situacijah za izključitev, kot so poslovni registri in kazenske evidence. Tudi v primerih, da na ravni EU obstajajo ustrezni podatki, na primer v zvezi s preiskavami goljufij, se ti ne uporabljajo vedno ali pa niso vedno uporabni. V praksi se Komisija pri tem, ali obstaja situacija za izključitev, močno opira na častne izjave nasprotnih strank iz EU. V zvezi s tem je Sodišče ugotovilo, da sta centralno spremljanje in nadzor pri opredelitvi in evidentiranju primerov sistema EDES omejena ter da obstajajo dodatne možnosti za spodbujanje njegove uporabe ter izmenjave podatkov in digitalnih orodij.

V Kar zadeva posredno upravljanje, je Sodišče ugotovilo, da je bil prispevek izvajalskih partnerjev k številu primerov izključitve, evidentiranih v sistemu EDES, majhen. To je povečini mogoče pojasniti z istimi dejavniki kot pri neposrednem upravljanju. Med drugimi dejavniki so še: to, da sporazumi z izvajalskimi partnerji ne zajemajo vseh situacij za izključitev, in to, da izvajalski partnerji ne smejo izključiti nasprotnih strank, preden ni sprejeta pravnomočna sodba ali upravna odločba. Sodišče je ugotovilo tudi, da je Komisija počasna pri ocenjevanju izključitvenih ureditev izvajalskih partnerjev.

VI Kar zadeva deljeno upravljanje, ki večinoma zajema porabo za kmetijstvo in kohezijo in ni zajeto v sistem EDES, so se pri obiskih Sodišča v štirih državah članicah pokazale precejšnje razlike v pristopu k izključitvi, kar prispeva k neenaki zaščiti sredstev EU. Sodišče je ugotovilo tudi, da bi lahko nekatere države članice bolje uporabljale podatke in orodja na ravni EU, vključno s podatki o goljufijah in nepravilnostih, ter orodje za podatkovno rudarjenje in oceno tveganja Arachne. Ugotovilo je še, da Komisija nima pregleda nad sistemi držav članic za izključitev, pa tudi ne razpoložljivih podatkov, potrebnih za razvoj strategije za izboljšanje lastnih zmožnosti ter zmožnosti izvajalskih partnerjev in organov držav članic, da opredelijo nasprotne stranke, ki so v situaciji za izključitev ali pri katerih obstaja tveganje nastanka take situacije.

VII Sodišče Komisiji priporoča, naj:

• razširi obseg izključitev,
• okrepi izvajanje sistema EDES,
• izboljša spremljanje sistema EDES v okviru posrednega upravljanja,
• razširi uporabo sistema EDES na deljeno upravljanje in
• izboljša uporabo podatkov in digitalnih orodij za namene izključitve.

Uvod

Odgovornosti EU in držav članic za zaščito proračuna EU

01 EU je leta 2020 v okviru sporazumov o financiranju izplačala približno 150 milijard EUR¹. V sporazumih so zajeti predvsem dodelitev nepovratnih sredstev, naročila del, blaga ali storitev ter finančni instrumenti, kot so posojila, jamstva ali kapitalske naložbe. Nasprotne stranke v sporazumih so fizične osebe, kot so kmetje in raziskovalci, pa tudi veliki subjekti, kot so komercialna podjetja, občine in nevladne organizacije.

02 Komisija je splošno odgovorna za upravljanje proračuna EU. Leta 2020 je Komisija približno 19 % operativne porabe (28 milijard EUR) v okviru sporazumov izvršila neposredno prek svojih generalnih direktoratov in drugih služb, dodatnih 7 % (11 milijard EUR)² pa posredno prek izbranih „izvajalskih partnerjev”, kot je skupina Evropske investicijske banke (EIB). Pri izvrševanju preostalih 74 % (111 milijard EUR) letne porabe EU sodelujejo organi držav članic, in sicer v okviru „deljenega upravljanja”, ki večinoma pokriva porabo za kmetijstvo in kohezijo.

03 Komisija odgovornost za upravljanje proračuna EU na različnih področjih politike prenese na „odredbodajalce” v svojih službah (generalnih direktoratih)³. Njihove naloge zajemajo sklepanje sporazumov o financiranju z nasprotnimi strankami EU (v okviru neposrednega upravljanja)⁴ ali z izvajalskimi partnerji (v okviru posrednega upravljanja), katere se s tem pooblasti za sklepanje sporazumov z nasprotnimi strankami v imenu Komisije. Pri deljenem upravljanju so za sklepanje sporazumov z nasprotnimi strankami odgovorni organi upravljanja in plačilne agencije držav članic.

04 V skladu s pravom EU morajo Komisija, izvajalski partnerji in organi držav članic ščititi proračun EU pred goljufijami in nepravilnostmi⁵. V ta namen morajo vzpostaviti uspešne sisteme kontrol⁶. Države članice morajo za preprečevanje goljufij, ki škodijo finančnim interesom EU, sprejeti enake ukrepe, kakršne sprejmejo za preprečevanje goljufij, ki škodijo njihovim lastnim finančnim interesom⁷. Komisija je odgovorna za zagotavljanje podobne ravni zaščite v vseh vrstah upravljavskih ureditev: neposredni, posredni in deljeni⁸.

Izključitev nasprotnih strank, ki jim ni mogoče zaupati, iz prejemanja sredstev

05 Izključitev je pomembno orodje, s katerimi organizacije, kot so mednarodni in nacionalni organi, preprečijo, da bi nasprotne stranke, ki jim ni mogoče zaupati, predložile vlogo za nepovratna sredstva ali javna naročila in ta sredstva ali pogodbo o javnem naročilu prejele. Ključni elementi v sistemih za izključitev, ki jih uporabljajo organizacije, so⁹:

• „črni seznam” nasprotnih strank, izključenih iz sklepanja sporazumov o financiranju z organizacijo,
• niz razlogov za izključitev nasprotne stranke, kot so kršitev poklicnih pravil, goljufija, korupcija, pranje denarja ali neplačani davki (situacije za izključitev),
• postopek za uvrstitev nasprotnih strank na črni seznam in umik z njega (postopek izključitve),
• ureditve preverjanja, ali so nasprotne stranke v situaciji za izključitev, vključno z uporabo črnega seznama.

06 Na sliki 1 so prikazana razmerja med ključnimi elementi sistema za izključitev.

07 S črnim seznamom se finančnim upraviteljem v enem delu organizacije omogoči, da se oprejo na preglede, ki so jih pred tem v zvezi z nasprotno stranko opravili finančni upravitelji v drugih delih iste organizacije. Z objavo imen izključenih nasprotnih strank imajo od tega korist tudi finančni upravitelji v drugih organizacijah, poleg tega pa se zagotovi odvračilni učinek. Zvezna vlada ZDA in Skupina Svetovne banke že dolgo uporabljata črne sezname, sistem za izključitev iz prejemanja proračunskih sredstev EU pa temelji na njunih praksah. V okviru 1 je pregled sistema zvezne vlade ZDA za izključitev, ki ga izvajajo zvezne agencije ZDA.

Pravni okvir EU na področju izključitev

08 Eden od osnovnih pogojev za zaščito finančnih interesov EU je preprečiti, da bi nasprotne stranke prejele sredstva, ki jih ne smejo prejeti¹⁰. V skladu s finančnimi pravili EU (finančno uredbo)¹¹ mora Komisija vzpostaviti in upravljati sistem za zgodnje odkrivanje in izključitev (EDES) za sredstva EU, namenjena porabi v okviru neposrednega in posrednega upravljanja. Komisija je sistem EDES uvedla leta 2016.

09 V finančni uredbi sta določena izključitev in/ali denarno kaznovanje nasprotnih strank, za katere se ugotovi, da so v situaciji za izključitev¹² (okvir 2). V resnih primerih se lahko kot odvračilni ukrep objavi ime nasprotne stranke¹³.

10 Odredbodajalci Komisije so odgovorni za opredelitev nasprotnih strank, ki jih je mogoče izključiti, in evidentiranje¹⁴ primerov izključitve v podatkovni zbirki EDES (črni seznam). Postopek izključitve, ki ga je treba izvesti, je odvisen od vrste situacije za izključitev. Odredbodajalci morajo neposredno izključiti nasprotne stranke v primeru stečaja ali insolventnosti ter neplačevanja davkov ali prispevkov za socialno varnost, in sicer na podlagi pravnomočnih sodb ali upravnih odločb.

11 V drugih situacijah za izključitev mora odredbodajalec poslati zahtevek za izključitev posebni komisiji EDES. Ta organ sestavljajo neodvisni predsedujoči, dva stalna člana, ki ju imenuje Generalni direktorat za proračun, in predstavnik odredbodajalca, ki vlaga zahtevo za izključitev. Posebna komisija je zadolžena za presojo dejstev in ugotovitev ter v primerih, kadar ni pravnomočne sodbe ali upravne odločbe, zagotovi „predhodno pravno opredelitev”¹⁵.

12 Posebna komisija EDES¹⁶ oceni primere, ki ji jih predložijo odredbodajalci, in izda priporočila o tem, ali naj se nasprotna stranka izključi in/ali finančno kaznuje in/ali naj se objavi njeno ime¹⁷. Komisija je odgovorna tudi za varstvo temeljnih pravic nasprotnih strank, vključno s „pravico do zaslišanja”. Po prejemu priporočila posebne komisije je odredbodajalec, ki je evidentiral primer, odgovoren za sprejetje končne odločitve o sankcioniranju nasprotne stranke.

13 Namen zgodnjega odkrivanja je opozoriti skupnost odredbodajalcev na tvegane nasprotne stranke¹⁸. Odredbodajalci morajo nasprotno stranko evidentirati v okviru mehanizma za zgodnje odkrivanje, če domnevajo, da je v situaciji za izključitev, vendar morajo zbrati potrebne dokaze za izključitev. O tem morajo obvestiti nasprotno stranko, razen če bi to ogrozilo preiskavo v teku. Nasprotna stranka, pri kateri je v sistemu navedeno, da je primer zgodnjega odkrivanja, lahko še naprej vlaga vloge za sredstva EU in jih prejema. Primeri zgodnjega odkrivanja ne smejo ostati odprti več kot eno leto. Da bi se to obdobje podaljšalo, mora odgovorni odredbodajalec primer predložiti posebni komisiji.

14 Sistem EDES je trenutno edini sistem za izključitev, ki deluje na ravni EU. Države članice v okviru deljenega upravljanja sicer morajo vzpostaviti sisteme kontrol, da bi se zaščitili finančni interesi EU, posebnih sistemov za izključitev pa jim v skladu s pravom EU ni treba uvesti¹⁹. Na sliki 2 je prikazan del proračuna EU, za katerega se uporablja sistem EDES.

Obseg revizije in revizijski pristop

15 Namen te revizije je bil oceniti, ali se izključitev uspešno uporablja za zaščito sredstev EU pred nasprotnimi strankami, ki jim ni mogoče zaupati. V revizijo je bilo zajeto obdobje 2016–2020.

16 Sodišče se je osredotočilo predvsem na oceno, ali je sistem EDES v okviru neposrednega in posrednega upravljanja deloval uspešno. V zvezi s sistemom EDES je preučilo zlasti, ali:

• omogočajo situacije za izključitev dovolj možnosti za izključitev nasprotnih strank, ki jim ni mogoče zaupati,
• je v postopku izključitve zagotovljeno zanesljivo odločanje o nasprotnih strankah, za katere je bilo ugotovljeno, da so v situaciji za izključitev,
• so v podatkovni zbirki izključenih nasprotnih strank (na črnem seznamu) ustrezna imena, da se pomembno prispeva k zaščiti finančnih interesov EU,
• so ureditve za opredelitev nasprotnih strank v situacijah za izključitev ustrezne.

17 Sodišče je analiziralo informacije o delovanju sistema EDES, pridobljene od:

• dveh služb Komisije, pristojnih za odobritev operativnih stroškov v okviru neposrednega upravljanja (Izvajalska agencija za raziskave (REA)) in posrednega upravljanja (Generalni direktorat za mednarodna partnerstva (GD INTPA)),
• dveh služb Komisije s pristojnostmi za zaščito finančnih interesov EU na več področjih – Generalnega direktorata za proračun (GD BUDG) in Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF),
• glavnih partnerjev v posrednem upravljanju, ki so odgovorni za izvajanje finančnih instrumentov EU, in sicer Evropske investicijske banke (EIB), Evropskega investicijskega sklada (EIF) in izbranih finančnih posrednikov v štirih državah članicah (Estonija, Italija, Poljska in Portugalska).

18 Sodišče je primerjalo sistem EDES s sistemoma zvezne vlade ZDA in Skupine Svetovne banke za izključitev, ki so ju revizorji Sodišča obiskali februarja 2020. Poleg tega je analiziralo in navzkrižno preverilo informacije o nasprotnih strankah ter situacijah za izključitev v sistemu EDES, računovodskem sistemu EU in drugih podatkovnih zbirkah na ravni EU ter iz nacionalnih virov podatkov in komercialno dostopnega orodja za podatke o skladnosti²⁰.

19 V zvezi z deljenim upravljanjem je Sodišče pregledalo ureditve v štirih državah članicah (Estonija, Italija, Poljska in Portugalska), ki jih je izbralo zato, da bi se v izboru odrazila raznolikost pristopov k upravljanju javnih sredstev. Sodišče je za vsako od teh držav članic izbralo po eno plačilno agencijo in en organ upravljanja, ki sta odgovorna za porabo za kmetijstvo in kohezijo. Zaradi izbruha pandemije COVID-19 se je Sodišče oprlo na analizo uradnih dokumentov, pisne odgovore organov držav članic na njegova vprašanja o uporabi izključitve in razgovore z uradniki teh organov, opravljene na daljavo. Poleg tega je analiziralo informacije o izključitvi v okviru deljenega upravljanja, pridobljene od glavnih zadevnih služb Komisije, in sicer Generalnega direktorata za kmetijstvo in razvoj podeželja, Generalnega direktorata za regionalno in mestno politiko ter Generalnega direktorata za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje. Uporabilo je tudi orodje za podatke o skladnosti, s katerim je pregledalo stratificiran vzorec nasprotnih strank v okviru deljenega upravljanja, da bi našlo morebitne situacije za izključitev.

20 Sodišče želi s to revizijo prispevati k predlogu Komisije za revizijo finančne uredbe v letu 2022 in njenim načrtom, da okrepi uporabo digitalnih orodij in podatkov za zaščito finančnih interesov EU, in sicer z zagotovitvijo integriranega in interoperabilnega sistema za informacije in spremljanje, v katerega bodo zajeti vsi upravičenci do sredstev EU²¹.

Opažanja

Neposredno upravljanje: kljub nekaterim prednostim sistema za izključitev je zaradi pomanjkljivosti njegova uspešnost omejena

Sistem Komisije za izključitev ima široko področje uporabe in zanesljive postopke izključitve

V sistemu EDES je zajet širok nabor nasprotnih strank, vrst sporazumov o financiranju in situacij za izključitev

21 Sodišče bi pričakovalo, da se bi za maksimalno uporabnost uspešnega sistema za izključitve ta uporabljal za vse vrste potencialnih nasprotnih strank, zajemal vse vrste finančnih sporazumov in vseboval izčrpen seznam situacij za izključitev.

22 Sodišče je ugotovilo, da se v sistemu EDES izključitev uporablja za vse vrste nasprotnih strank v EU, ki so upravičene, da zaprosijo za sredstva in jih prejmejo. Vendar je možnost izključitve povezanih strank, kot so povezana podjetja, dejanski lastniki in odgovorni direktorji (kadar sami niso prejemniki sredstev EU), v skladu s finančno uredbo razmeroma omejena²².

23 Sodišče je ugotovilo tudi, da od revizije finančne uredbe leta 2016 situacije za izključitev veljajo za vse vrste finančnih sporazumov, zlasti za javna naročila, nepovratna sredstva, nagrade in finančne instrumente.

24 Sodišče je ugotovilo še, da je v finančni uredbi določen širok razpon situacij za izključitev, primerljivih s tistimi, ki jih uporablja zvezna vlada ZDA. Odkrilo je le eno pomembno razliko: v finančnih pravilih EU niso predvidene izključitve nasprotnih strank, ki imajo dolgove do proračuna EU, vendar lahko odredbodajalci tveganje zmanjšajo tako, da terjatve pobotajo s prihodnjimi plačili, zato izključitev ni potrebna.

Postopki v okviru sistema EDES omogočajo zanesljivo odločanje o izključitvi

25 Po mnenju Sodišča mora biti postopek za uvrstitev in umik nasprotnih strank zanesljiv, da se zagotovi veljavnost, doslednost, poštenost in sorazmernost odločitev o izključitvi. V tabeli 1 je primerjava sistema EDES s sistemom ZDA za izključitev, ki jo je opravilo Sodišče. Sistem Skupine Svetovne banke za izključitev ima nekatere skupne značilnosti s sistemom EDES in sistemom ZDA za izključitev.

26 Sodišče je ugotovilo, da so v sistemu EDES zanesljivi postopki odločanja o izključitvi. Veljavnost odločanja je zagotovljena z opiranjem na pravnomočne sodbe ali upravne odločbe. Poleg tega se nasprotne stranke v skladu s finančno uredbo v primeru, da ni pravnomočne sodbe ali odločbe (do sprejetja katere lahko traja več mesecev ali celo let), lahko izključijo, kadar so finančni interesi EU izpostavljeni znatnemu tveganju in razpoložljiva dejstva ali ugotovitve zadostujejo za utemeljitev odločitve o izključitvi. V takih okoliščinah mora odgovorni odredbodajalec zadevo predložiti posebni komisiji EDES.

27 V skladu s finančno uredbo morajo biti nasprotne stranke, tako kot v sistemu ZDA, predhodno obveščene in dobiti priložnost, da pred sprejetjem odločitve o izključitvi predložijo pripombe. Posebna komisija EDES obravnava pripombe nasprotnih strank skupaj z dejstvi in ugotovitvami odredbodajalcev ter izda priporočila. Pri ocenjevalnem postopku posebne komisije so varovane temeljne pravice nasprotnih strank, kot je pravica do zaslišanja²³.

28 Med letoma 2016 in 2020 so odredbodajalci posebni komisiji predložili 98 primerov. Posebna komisija je dala 57 priporočil, od tega 43 za izključitev in 14 proti izključitvi nasprotne stranke²⁴. Med preostalimi 41 predloženimi primeri so bili taki, ki jih je odredbodajalec umaknil zaradi spremembe okoliščin, taki, v katerih posebna komisija ni mogla dati priporočila, in taki, ki so še potekali. Od leta 2016 so se odredbodajalci zmeraj odločili za upoštevanje priporočil posebne komisije²⁵. Sestava posebne komisije in njene izkušnje z izvajanjem centraliziranih ocen primerov za izključitev prispevajo k doslednemu sprejemanju odločitev. Skupina uradnikov GD BUDG, ki posebni komisiji EDES zagotavlja upravno podporo, prav tako pomaga zagotavljati doslednost, in sicer tako, da odredbodajalcem v drugih službah svetuje glede tega, ali naj primer predložijo ali ne.

29 Ko odgovorni odredbodajalec sprejme odločitev o izključitvi, jo morajo drugi odredbodajalci upoštevati, dokler se obdobje izključitve nasprotne stranke ne izteče. Poleg tega, da imajo službe dostop do podatkovne zbirke EDES, lahko v računovodskem sistemu Komisije neposredno preverijo, ali je nasprotna stranka evidentirana na seznamu sistema EDES, preden prevzamejo novo finančno obveznost. Nasprotne stranke se ob izteku obdobja izključitve samodejno črtajo s črnega seznama v sistemu EDES. Odredbodajalci lahko od posebne komisije tudi zahtevajo, da ponovno preuči priporočilo o izključitvi, da bi se upoštevala nova dejstva ali okoliščine, na primer pravnomočna sodba ali upravna odločba, ki jo sprejme zadevni organ, ali popravni ukrepi, ki jih sprejme nasprotna stranka.

Na črnem seznamu sistema EDES je malo izključenih nasprotnih strank

30 Uporabnost črnega seznama je v veliki meri odvisna od njegove dolžine in področja uporabe, ki ju v glavnem določajo drugi ključni elementi sistema za izključitev (glej sliko 1):

• obseg zajetih nasprotnih strank, sporazumov o finančni pomoči in situacij za izključitev,
• izvedba postopka izključitve in
• ureditve, s katerimi se preverja, ali so nasprotne stranke v situaciji za izključitev, in v okviru katerih se zagotovijo glavne informacije za postopek izključitve.

31 Sodišče je analiziralo podatke o primerih izključitve, evidentiranih v podatkovni zbirki EDES v obdobju 2016–2020. Skupaj je bilo 31. decembra 2020 na črnem seznamu EU 448 izključenih nasprotnih strank, od katerih jih je bilo 430 izključenih zaradi insolventnosti in stečaja, 18 pa zaradi drugih razlogov. Z nasprotnimi strankami, za katere je bila razglašena insolventnost in ki so v stečaju, je povezanega le malo dodatnega tveganja za finančne interese EU, saj verjetno ne bodo zaprosile za dodatna sredstva EU²⁶. Samo dva primera sta bila povezana z goljufijami in korupcijo. Na sliki 3 je pregled izključitev po vrstah situacij.

32 V primerjavi z zvezno vlado ZDA in Svetovno banko EU izključi zelo malo nasprotnih strank. Sodišče je ob upoštevanju zadevnih sredstev ocenilo, da zvezna vlada ZDA izključi več kot petdesetkrat več nasprotnih strank kot EU v okviru sistema EDES (tabela 2). Med proračuni in nasprotnimi strankami vlade ZDA in Svetovne banke na eni strani ter EU na drugi strani so sicer precejšnje razlike, vendar razmeroma nizka stopnja izključitve v sistemu EDES kaže na morebitne pomanjkljivosti v ureditvah EU za opredelitev nasprotnih strank v situacijah za izključitev.

33 Zvezna vlada ZDA objavi vse izključitve. V skladu s finančno uredbo pa se objava šteje za dodatno sankcijo, ki jo je treba uporabljati sorazmerno. 31. decembra 2021 je bilo v spletni podatkovni zbirki EDES²⁷ navedenih sedem nasprotnih strank.

34 Sodišče je ugotovilo, da ni verjetno, da bi nasprotne stranke, potem ko so enkrat izključene, prejele dodatna sredstva EU v okviru neposrednega upravljanja. Primerjalo je seznam izključenih nasprotnih strank v sistemu EDES s seznamom vseh odprtih finančnih obveznosti, evidentiranih v računovodskem sistemu Komisije. Odkrilo ni nobenega primera, v katerem bi odredbodajalci prevzeli nove finančne obveznosti z izključenimi nasprotnimi strankami.

Zaradi pomanjkljivosti v ureditvah za preverjanje situacij za izključitev je uspešnost sistema EDES omejena

35 Sistem EDES ima sicer široko področje uporabe in zanesljiv postopek izključitve, vendar obstajajo v ureditvah za opredelitev nasprotnih strank v situacijah za izključitev številne pomanjkljivosti, ki so bistveno prispevale k razmeroma nizki stopnji izključenosti (glej odstavke 36–63).

Odgovornost za opredelitev nasprotnih strank, ki jih je mogoče izključiti, je razdrobljena znotraj Komisije

36 Komisija je v skladu s svojim modelom decentraliziranega upravljanja za področje finančnega poslovodenja prenesla pooblastilo za sprejemanje odločitev o izključitvi na svoje odredbodajalce. Vendar dejansko nalogo preverjanja, ali so nasprotne stranke v situacijah za izključitev, običajno opravljajo „odredbodajalci na podlagi prenosa pooblastil” – več uslužbencev v vsaki službi, ki so odgovorni za prevzem proračunskih in pravnih obveznosti ter odobritev plačil.

37 Zaradi velikega števila potencialno sodelujočih uradnikov obstaja večje tveganje, da bodo pristopi k opredelitvi nasprotnih strank v situaciji za izključitev različni. Pet služb, ki so skupaj odgovorne za upravljanje približno 50 % sredstev v okviru neposrednega upravljanja, je obravnavalo približno 80 % vseh primerov (vključno s primeri stečajev), pri čemer sta skoraj polovico vseh primerov evidentirali služba in izvajalska agencija, pristojni za porabo za raziskave in inovacije (GD RTD in REA). Na sliki 4 so prikazani primeri sistema EDES po službah Komisije. Kar zadeva situacije, ki niso vključevale stečaja ali insolventnosti, je Sodišče ugotovilo, da je med letoma 2016 in 2020 primere izključitve evidentiralo 17 od 56 služb in izvajalskih agencij Komisije. Devetintrideset služb in izvajalskih agencij Komisije v sistemu EDES nikoli ni evidentiralo primera izključitve, ki ni bil povezan s stečajem.

38 V tem kontekstu Sodišče ugotavlja, da je služba Komisije za notranjo revizijo leta 2019²⁸ poročala, da Komisija nima sistematičnega pristopa k preverjanju, ali so nasprotne stranke v situaciji za izključitev in ali bi se zanje moral uporabiti postopek izključitve. Ugotovilo je, da službe, ki jih je pregledalo, nimajo uslužbencev, specializiranih ali izključno zadolženih za preverjanje, ali so nasprotne stranke v situacijah za izključitev, in evidentiranje primerov v sistemu EDES. Služba za notranjo revizijo je poročala tudi o tem, da so uslužbenci na Komisiji na splošno slabo ozaveščeni o sistemu EDES. V odziv na poročilo je Komisija začela izvajati dejavnosti usposabljanja in ozaveščanja, tudi glede orodij, ki jih morajo odredbodajalci uporabljati za predelitev nasprotnih strank v situacijah za izključitev in poročanje o njih.

39 Razdrobljenost odgovornosti za opredelitev nasprotnih strank v situacijah za izključitev je očitna tudi v zvezi s primeri suma goljufije v škodo proračuna EU. V takih primerih mora odgovorni odredbodajalec obvestiti urad OLAF o sumu goljufije in preveriti, ali naj zadevo v sistemu EDES evidentira kot primer zgodnjega odkrivanja. Urad OLAF je odgovoren za izvajanje preiskav in sporočanje njihovih rezultatov v poročilu s priporočili. Vendar se od urada OLAF izrecno ne zahteva, da priporoči evidentiranje primera zgodnjega odkrivanja ali izključitve. Odgovorni odredbodajalec mora na splošno upoštevati priporočila urada OLAF²⁹ in preveriti, ali naj zadevo predloži posebni komisiji, če preiskava urada OLAF potrdi goljufijo.

40 Sodišče je ugotovilo, da ni jasnih smernic ali postopkov v zvezi s poročili, ki jih daje urad OLAF odredbodajalcem v zvezi z evidentiranjem primerov v sistemu EDES. V času revizije je urad OLAF revidiral svoje postopke za dajanje priporočil in spremljanje njihovega izvajanja ter skupaj z GD BUDG pripravljal nova navodila za pripravo priporočil, povezanih s sistemom EDES. Poleg tega v svojem poročilu sicer navede predhodno pravno opredelitev ugotovljenega dejanskega stanja, kot se zahteva³⁰, vendar so v zvezi z opisom dejanskega stanja potrebni nadaljnja analiza in več podrobnosti, preden lahko odredbodajalci primer izključitve predložijo posebni komisiji EDES.

Službe Komisije imajo težave pri dostopu do podatkov držav članic o nasprotnih strankah

41 Ureditve Komisije za opredelitev nasprotnih strank v situaciji za izključitev pogosto temeljijo na dostopu do podatkov držav članic, saj ni registrov ali evidenc na ravni EU. Na sliki 5so prikazane glavne vrste nacionalnih virov podatkov za vrsto situacij za izključitev v sistemu EDES³¹.

42 Pri neposrednem upravljanju se lahko zgodi, da morajo odredbodajalci obravnavati nasprotne stranke iz številnih držav članic in drugih držav. Pri tem se srečujejo z velikimi praktičnimi, pravnimi in tehničnimi ovirami, povezanimi z dostopom do podatkov. Na splošno službe z neposrednimi upravljavskimi odgovornostmi nimajo privilegiranega dostopa do podatkov držav članic, zato se morajo opirati na javno dostopne podatkovne zbirke, ki so morda plačljive in na voljo le v jeziku države članice.

43 Sodišče je ugotovilo, da se dostop do podatkov razlikuje glede na situacijo za izključitev in zadevno državo članico. Na primer, dostop do podatkov o podjetjih v stečaju in insolventnih podjetjih je na splošno dober. Estonija, Italija, Poljska in Portugalska so vse sicer zagotovile javno dostopne informacije o solventnosti podjetij, vendar se narava informacij med državami članicami razlikuje.

44 Razlike so tudi med njihovimi ureditvami za preverjanje neplačanih davkov in prispevkov za socialno varnost. Estonija, na primer, zagotavlja brezplačen javni dostop do svojega spletnega poslovnega registra o neporavnanih davčnih in socialnih dolgovih, ki presegajo 100 EUR. Tudi v poslovnem registru Poljske so zagotovljene brezplačne javne informacije o takih dolgovih, če so 60 dni po začetku postopka izterjave še vedno neporavnani. V Italiji posebni organ prek posebne spletne strani izda potrdilo o neplačanih davkih in prispevkih za socialno varnost, vendar le tistim, ki se registrirajo s svojimi identifikacijskimi podatki. Na Portugalskem lahko informacije o neplačanih davkih in prispevkih za socialno varnost pridobijo samo pooblaščeni uporabniki vladne platforme IT.

45 Poleg tega obstajajo pravne omejitve glede dostopa do ustreznih kazenskih evidenc. Za pridobitev informacij v zvezi z nasprotno stranko je namreč morda potrebno dovoljenje organov države članice ali celo zadevne osebe. V nekaterih primerih je kazenska evidenca osebe na voljo le v obliki potrdila, katerega verodostojnosti Komisija morda ne more neposredno preveriti.

46 Dodatna težava, s katero se srečuje Komisija, je opredelitev nasprotne stranke v različnih registrih. Ker za določeno podjetje ali osebo ni enotnega identifikatorja EU, je težko primerjati zapise iz različnih naborov podatkov. Takšni enotni identifikatorji se uporabljajo v nekaterih jurisdikcijah, na primer v ZDA. V štirih državah članicah, ki jih je pregledalo Sodišče, so bile nacionalnim vladnim uradom na voljo davčne identifikacijske številke podjetja ali osebe. Vendar ti identifikatorji niso bili objavljeni v vseh ustreznih javnih registrih in zato Komisiji niso bili na voljo.

47 Eden od načinov za ublažitev vpliva razdrobljenosti podatkov in pomanjkanja jasnih identifikatorjev je uporaba orodij za podatkovno rudarjenje. Takšna orodja se v finančnem sektorju pogosto uporabljajo za opredelitev tveganih nasprotnih strank. Vendar sedanja komercialna orodja za podatkovno rudarjenje niso dobro prilagojena potrebam Komisije, saj ne zajemajo vseh razlogov za izključitev, ki jih uporablja EU, in so oprta na javne podatke, katerih kakovost in popolnost sta vprašljivi. S takimi orodji je sicer mogoče zbrati informacije, pomembne za zgodnje odkrivanje primerov, vendar z njimi ni mogoče zagotoviti dejstev in ugotovitev, potrebnih za izključitev v okviru sistema EDES.

48 Komisija razvija orodje za podatkovno rudarjenje in oceno tveganja, predvsem za revizijo in kontrole v okviru deljenega upravljanja (odstavek 84). To orodje bi sicer lahko bilo koristno tudi pri neposrednem in posrednem upravljanju, da pa bi lahko bilo koristno za opredelitev nasprotnih strank v situaciji za izključitev, bo morala Komisija poiskati rešitve za zgoraj opisane praktične, tehnične in pravne ovire. V ta namen bo treba z zakonodajo EU omogočiti dostop do obstoječih podatkov držav članic, pa tudi nadaljnjo digitalizacijo ter izmenjavo in analizo podatkov v zvezi z upravljanjem sredstev EU.

Viri podatkov na ravni EU se premalo uporabljajo za opredelitev nasprotnih strank, ki jih je mogoče izključiti

49 V finančni uredbi je določeno, da lahko odredbodajalci za opredelitev nasprotnih strank v nekaterih situacijah za izključitev uporabljajo več virov podatkov na ravni EU³². Na sliki 6 so prikazane najpomembnejše situacije za izključitev, za katere obstajajo viri podatkov na ravni EU. Kadar informacije iz teh virov podatkov kažejo na tveganje, da je nasprotna stranka v situaciji za izključitev, mora odgovorni odredbodajalec evidentirati primer zgodnjega odkrivanja ali izključitve³³. Viri se nekoliko prekrivajo, saj lahko zgodnje odkrivanje in izključitev izhajata iz preiskav urada OLAF, ki so se prvotno začele na podlagi dokazov, zbranih med revizijami na ravni EU ali drugimi pregledi. Sodišče je preučilo uporabo zgodnjega odkrivanja in drugih virov podatkov na ravni EU pri preverjanju situacij za izključitev.

Zgodnje odkrivanje

50 Ker se zgodnje odkrivanje nanaša na nasprotne stranke, za katere se domneva, da so v situaciji za izključitev, bi bilo mogoče pričakovati, da bo pogosto privedlo do izključitve. V obdobju 2016–2020 je bilo vsega skupaj zaključenih samo 90 primerov zgodnjega odkrivanja, od katerih jih je samo 15 privedlo do izključitve: osem zaradi stečaja ali insolventnosti, sedem pa iz drugih razlogov. Od preostalih 75 primerov jih je bilo 13 zaključenih pred iztekom enoletnega roka, pri čemer v podatkovni zbirki EDES za to ni bil zabeležen razlog, pri 62 pa se je rok iztekel samodejno ob koncu enoletnega obdobja. 31. decembra 2020 je bilo v podatkovni zbirki EDES odprtih 11 primerov zgodnjega odkrivanja. Glede na vire podatkov, ki jih morajo odredbodajalci uporabiti, se zdi število primerov nizko.

51 Zaradi samodejne opustitve primerov po enem letu³⁴ je lahko ogrožena vloga zgodnjega odkrivanja pri spremljanju tveganih nasprotnih strank, če do prejetja pravnomočne sodbe ali upravne odločbe sodišča mine več kot eno leto. Kljub temu lahko odredbodajalci rok opustitve primera podaljšajo samo za zadeve, ki jih v zvezi z izključitvijo predložijo posebni komisiji EDES³⁵.

Podatki urada OLAF o preiskavah goljufij

52 Sodišče bi pričakovalo, da bo pri znatnem deležu preiskav urada OLAF prišlo do evidentiranja zadevnih nasprotnih strank kot primerov zgodnjega odkrivanja. Ugotovilo je, da odredbodajalci na podlagi preiskave urada OLAF v sistemu EDES evidentirajo malo primerov. Od 257 zadev³⁶ v zvezi s porabo v okviru neposrednega upravljanja, ki jih je urad OLAF zaključil od leta 2016 do sredine leta 2020, jih je bilo 143 domnevnih goljufij (76 primerov) ali nepravilnosti (67 primerov). Deset zadevnih nasprotnih strank je bilo izključenih – pet zaradi stečaja in pet iz drugih razlogov. Poleg tega je bilo šest nasprotnih strank evidentiranih med primeri zgodnjega odkrivanja.

53 Kot je opisano zgoraj (odstavka 39 in 40), odredbodajalci prejmejo informacije o rezultatih preiskav urada OLAF v obliki poročil. Ta temeljijo na podatkih, shranjenih v sistemu urada OLAF za vodenje zadev. Pomembno je tudi, da so odredbodajalci seznanjeni s pomembnimi preiskavami v teku. Vendar podatki, pomembni za zgodnje odkrivanje in izključitev, Komisiji niso neposredno na voljo.

54 Evropsko javno tožilstvo (EJT) je od začetka delovanja junija 2021 pristojno za preiskavo, pregon in obtožbo storilcev in udeležencev pri kaznivih dejanjih, ki škodujejo finančnim interesom EU. V času revizije je EJT pripravljalo lasten sistem vodenja zadev³⁷. V skladu z uredbo o EJT je med sistemoma urada OLAF in EJT za vodenje zadev mogoča izmenjava informacij o tem, ali je nasprotna stranka v preiskavi. Poleg tega EJT obvešča Komisijo o nadaljnjih ukrepih v zvezi s primeri, ki so mu predloženi³⁸.

Sistem za upravljanje nepravilnosti

55 V finančni uredbi je med drugim določeno, da morajo odredbodajalci v okviru neposrednega upravljanja uporabljati podatke, ki jih morajo v zvezi z goljufijami in nepravilnostmi pri deljenem upravljanju sporočiti države članice³⁹. Poročanje poteka prek sistema za upravljanje nepravilnosti, ki je na voljo vsem odredbodajalcem. Ti so odgovorni za preverjanje, ali je katera od njihovih nasprotnih strank navedena v tem sistemu⁴⁰. Leta 2019 je Služba za notranjo revizijo poročala o tem, da pristojne službe teh informacij v sistemu ne preverjajo sistematično⁴¹. Pri analizi, ki jo je izvedlo Sodišče, niso bili najdeni dokazi, da bi bil kateri koli od 2 473 primerov, o katerih so države članice poročale v obdobju 2016–2020, evidentiran v sistemu EDES. Sodišče je odkrilo sedem primerov, v katerih je Komisija v okviru neposrednega upravljanja v zvezi z nasprotnimi strankami, evidentiranimi v sistemu za upravljanje nepravilnosti, prevzela dodatne obveznosti, vendar za te primere ni našlo nobenih dokazov o predhodnih ocenah v zvezi z izključitvijo. Iz teh ugotovitev je razvidno, da bi se lahko podatki sistema za upravljanje nepravilnosti bolje uporabljali za namene izključitve pri neposrednem upravljanju.

Revizije in naknadni pregledi

56 V finančni uredbi se kot možni viri primerov za vnos v sistem EDES priznavajo tudi revizije in naknadni pregledi, ki jih izvajajo Evropsko računsko sodišče, Služba za notranjo revizijo in službe Komisije. Sodišče ugotovljene nepravilnosti posreduje Komisiji, v primeru suma goljufije pa tudi uradu OLAF in EJT⁴². Podobno morajo odredbodajalci, kadar se pri revizijah ali naknadnih pregledih, ki jih opravi Komisija, odkrije sum goljufije, te informacije poslati uradu OLAF v preiskavo. Odgovorni so za uporabo teh virov podatkov kot podlage za primere zgodnjega odkrivanja in izključitve. Komisija ni opravila nobene izključitve zaradi nepravilnosti, čeprav je na podlagi naknadnih pregledov in revizij poročala o skoraj 8 000 nepravilnostih pri neposrednem upravljanju za obdobje 2016–2020⁴³.

Komisija se preveč opira na izjave nasprotnih strank o neobstoju situacije za izključitev

57 V praksi pristojne službe Komisije zaradi težavnega preverjanja nasprotnih strank v glavnih virih podatkov na nacionalni ravni in ravni EU (odstavki 41–56) pred sklenitvijo sporazumov o financiranju ne preverjajo vsake nasprotne stranke za vsako situacijo za izključitev. Običajno morajo nasprotne stranke v skladu s finančno uredbo dati izjavo, ali so v situaciji za izključitev⁴⁴. Zato se na primer od njih lahko zahteva izjava o morebitnih⁴⁵ „dejstv[ih], ugotovljen[ih] pri revizijah ali preiskavah”, ki jih opravijo EJT, Sodišče, urad OLAF ali notranji revizor, ali pri „katerem koli drugem preverjanju, reviziji ali kontroli, opravljeni pod odgovornostjo odredbodajalca”.

58 Častne izjave o neobstoju situacije za izključitev so potrebne v večini primerov. Odredbodajalci se lahko odločijo, da od nasprotnih strank ne bodo zahtevali dokazil v podporo častni izjavi. GD INTPA na primer ne zahteva častne izjave za nepovratna sredstva v vrednosti do 15 000 EUR niti predložitve dokazil za izjavo, ki se nanaša na nepovratna sredstva v vrednosti do 60 000 EUR⁴⁶. Pri pogodbah o javnih naročilih odredbodajalci od nasprotnih strank pogosto zahtevajo, da predložijo dokazila ali izjave, ki se zahtevajo v skladu z zakonodajo njihove države, s katerimi potrdijo, da niso v situaciji za izključitev.

59 Ker se Komisija v postopkih dodeljevanja nepovratnih sredstev in oddajanja javnih naročil opira na častne izjave, je manj verjetno, da bo pred podpisom sporazuma o financiranju ugotovljeno, da je nasprotna stranka v situaciji za izključitev. Poleg tega je to v nasprotju z glavnim razlogom za uvedbo sistema za izključitev, in sicer, da se z modela za zaščito finančnih sredstev, ki temelji na odkrivanju in popravkih, preide na model, ki temelji na preprečevanju.

Odgovornost za centralizirano spremljanje in nadzor opredelitve nasprotnih strank, ki jih je mogoče izključiti, je omejena

60 Glede na to, da je v Komisiji za opredelitev nasprotnih strank v situacijah za izključitev odgovornih več odredbodajalcev, sta spremljanje in nadzor njihovih dejavnosti bistvena za uspešno delovanje sistema EDES. V finančni uredbi je sicer določeno, da je treba opraviti centralizirano oceno evidentiranih primerov izključitve, centralizirano spremljanje in poročanje o uspešnosti pristojnih služb pri opredelitvi takih primerov pa v njej ni predvideno.

61 Sodišče je v praksi odkrilo le omejeno centralizirano spremljanje in nadzor opredelitve in evidentiranja primerov v sistemu EDES v obdobju 2016–2020. Urad OLAF in GD BUDG sta januarja 2021 internemu upravnemu odboru Komisije poročala o nadaljnjem ukrepanju na podlagi priporočil, izdanih med letom 2012 in sredino leta 2019⁴⁷. V teh poročilih je bila obravnavana ugotovitev Službe za notranjo revizijo o neobstoju ustreznega internega spremljanja nadaljnjega ukrepanja na podlagi priporočil urada OLAF⁴⁸. V času revizije Sodišča ni bilo centraliziranega spremljanja v zvezi s tem, kako odredbodajalci uporabljajo druge vire podatkov, kot so sistem za upravljanje nepravilnosti ter revizije Sodišča in Službe za notranjo revizijo ali naknadni pregledi, ki so jih izvedle službe Komisije.

62 Služba za notranjo revizijo je komentirala tudi potrebo po okrepitvi smernic in uporabi sistema EDES v praksi⁴⁹. Zlasti je ugotovila, da je znotraj služb treba izboljšati ureditve za opredelitev primerov, zaradi katerih se sproži postopek EDES, da bi te postale dejanski sestavni del sistema notranjih kontrol. Sodišče ugotavlja, da je bil oktobra 2018 izdan interni priročnik za sistem EDES. Priročnik vsebuje jasne informacije o tem, kdaj naj se evidentirajo primeri v sistemu EDES, ter o področju uporabe in poteku postopka izključitve. Vendar v njem ni smernic o tem, kako bi morali odredbodajalci uporabljati različne vire podatkov za opredelitev nasprotnih strank v situacijah za izključitev.

63 Zaradi neobstoja centraliziranega spremljanja je zmanjšana zmožnost Komisije, da bi izboljšala uspešnost sistema EDES. Z boljšim spremljanjem bi se zagotovila podlaga za opredelitev dobre prakse in razvoj smernic za odredbodajalce. S takšnimi smernicami bi se lahko spodbujal bolj sistematičen pristop k uporabi razpoložljivih virov podatkov za opredelitev nasprotnih strank, ki so v situaciji za izključitev, in njihovo evidentiranje v podatkovni zbirki EDES. Poleg tega bi to službi, pristojni za izvajanje tega centralnega spremljanja, omogočalo, da se zavzema za izboljšanje razpoložljivosti podatkov na ravni EU in nacionalni ravni.

Posredno upravljanje: izvajanje sistema za zgodnje odkrivanje in izključitev poteka počasneje, kot je bilo načrtovano

Prispevek izvajalskih partnerjev k številu primerov zgodnjega odkrivanja in izključitve je bil skromen

64 Sistem EDES se od leta 2016 uporablja za sredstva EU, ki jih Komisija upravlja posredno v okviru sporazumov z izvajalskimi partnerji. Sodišče je preučilo izvajanje ključnih elementov sistema EDES pri posrednem upravljanju (podatkovno bazo EDES o nasprotnih strankah na črnem seznamu, situacije in postopke za izključitev ter ureditve za preverjanje nasprotnih strank).

65 V skladu s finančno uredbo se lahko Komisija opira na izvajalske partnerje, če ti lahko zagotovijo ustrezno raven zaščite finančnih interesov EU. Poleg tega morajo odredbodajalci v skladu s finančno uredbo⁵⁰ opraviti „stebrno ocenjevanje” ureditev finančnega poslovodenja glavnih izvajalskih partnerjev Komisije.

66 Izvajalski partnerji v skladu s svojimi sporazumi s Komisijo ne smejo zagotavljati finančne podpore EU nasprotni stranki, ki je v situaciji za izključitev, in morajo Komisijo obvestiti o vseh nasprotnih strankah, za katere ugotovijo, da so v taki situaciji. Na ta način odredbodajalci lahko ocenijo, ali je treba za nasprotno stranko uporabiti postopek izključitve, ki velja za vsa neposredno ali posredno upravljana sredstva. Vendar Sodišče v obdobju 2016–2020 v sistemu EDES ni našlo dokazov o primerih izključitve, povezanih z obvestili izvajalskih partnerjev. Poleg tega je na primer GD INTPA, direktorat Komisije z največ izvajalskimi partnerji, Sodišču sporočil, da je opredelil le en sam primer.

67 Majhno število primerov v sistemu EDES, povezanih z nasprotnimi strankami izvajalskih partnerjev, je povečini mogoče pojasniti z istimi dejavniki, ki veljajo tudi pri neposrednem upravljanju:

• razdrobljenost odgovornosti za izključitev – Komisija ima sporazume s približno 200 izvajalskimi partnerji, ki se lahko za izvajanje ukrepov EU opirajo na podizvajalce ali druge posrednike. Evropski investicijski sklad (EIF) na primer zagotavlja financiranje malim in srednjim podjetjem prek finančnih posrednikov. Na sliki 7 so prikazani številni akterji in ravni sporazumov pri posrednem upravljanju,
• težave pri dostopu do nacionalnih podatkov – pregledi nasprotnih strank, ki jih izvajajo izvajalski partnerji, so omejeni zaradi razpoložljivosti ustreznih nacionalnih podatkov o nekaterih situacijah za izključitev. Številni od pomembnejših izvajalskih partnerjev, kot je skupina EIB, imajo nasprotne stranke s sedeži v zelo različnih jurisdikcijah,
• viri podatkov na ravni EU – izvajalski partnerji se pri uporabi virov podatkov na ravni EU srečujejo s podobnimi (ali celo večjimi) omejitvami kot Komisija. Na primer, za razliko od služb Komisije posredniki nimajo dostopa do nejavnega dela podatkovne zbirke EDES ali sistema za upravljanje nepravilnosti,
• opiranje na častne izjave – izvajalski partnerji se lahko pri sklepanju sporazumov z nasprotnimi strankami opirajo (in se pogosto morajo opirati) na častne izjave o neobstoju situacij za izključitev,
• šibke odgovornosti na centralni ravni za spremljanje in nadzor – Komisija še ni preučila, zakaj so izvajalski partnerji poročali o tako malo primerih nasprotnih strank v situacijah za izključitev.

68 Sodišče je odkrilo več drugih dejavnikov, ki tudi lahko prispevajo temu, da izvajalski partnerji le redko poročajo o nasprotnih strankah, ki bi bile v zvezi z nepovratnimi sredstvi in pogodbami v situacijah za izključitev:

• v sporazumih z izvajalskimi partnerji morda niso zajete vse situacije za izključitev, saj so zaradi upoštevanja specifičnosti ureditev izvajalskih partnerjev izpogajana odstopanja. Okvirni finančni in upravni sporazumi z EIB⁵¹ in EIF⁵² na primer zajemajo le pet od sedmih situacij sistema EDES za izključitev,
• izvajalski partnerji morda ne morejo izključiti nasprotnih strank, dokler ni izdana pravnomočna sodba ali upravna odločba.

69 Kar zadeva finančne instrumente, se lahko z uspešnimi sistemi za preverjanje nasprotnih strank zmanjša verjetnost, da bi tiste, ki so v situacijah za izključitev, prejele finančno podporo EU. EIB na primer preverja, ali so njene nasprotne stranke vredne zaupanja, preden pretehta, ali so upravičene do podpore EU. Podobne postopke uporabljajo finančni posredniki EIF.

Pri zaključevanju ocenjevanj sistemov za izključitev izvajalskih partnerjev nastajajo precejšnje zamude

70 Komisija v času revizije ni imela celovitega pregleda nad specifičnimi situacijami za izključitev, ki jih uporabljajo izvajalski partnerji, ali njihovimi izključitvenimi ureditvami. Deloma je bilo tako zaradi zamud pri stebrnih ocenjevanjih ureditev finančnega poslovodenja izvajalskih partnerjev v zvezi s porabo EU v obdobju 2021–2027.

71 Za te ocene se od izvajalskih partnerjev zahteva, da za preučitev svojih sistemov in poročanje o njih najamejo zunanje revizorje. Pred letom 2019 stebrna ocenjevanja niso posebej pokrivala izključitvenih ureditev, ki jih imajo izvajalski partnerji. Komisija je leta 2019 v ocene izvajalskih partnerjev za obdobje 2021–2027 dodala nov steber o izključitvi⁵³. Določbe sistema EDES so upoštevane v referenčnem okviru za stebrna ocenjevanja.

72 Do 31. decembra 2020 je bilo zaradi zamud, ki so posledica pandemije COVID-19, posodobljenih le 5 % stebrnih ocenjevanj. Komisija je rok za dokončanje ocen podaljšala do konca leta 2021. Do konca leta 2021 je bilo posodobljenih približno 42 % stebrnih ocenjevanj. Pričakuje se, da bo Komisija na podlagi posodobljenih stebrnih ocenjevanj bolje razumela, kako izvajalski partnerji uporabljajo specifične situacije za izključitev, pa tudi njihove ureditve za opredelitev nasprotnih strank, ki jih je mogoče izključiti. Vendar si Komisija brez spremljanja tega, kako izvajalski partnerji konkretno ravnajo kasneje, ne more v celoti zagotoviti dejanskega pregleda nad uporabo sistemov za izključitev.

Deljeno upravljanje: zaradi razlik v pristopih je ogrožena splošna uspešnost izključitev

Različni pristopi držav članic k izključitvi prispevajo k neenaki zaščiti finančnih interesov EU

73 Sistemi za izključitev, kot je EDES, lahko prispevajo k enaki zaščiti finančnih interesov EU glede skladov EU v okviru deljenega upravljanja. Sodišče je preučilo obveznosti, ki jih imajo države članice na podlagi prava EU v zvezi z izključitvijo, in pregledalo ureditve, ki se uporabljajo za kohezijsko in kmetijsko porabo v štirih državah članicah (Estonija, Italija, Poljska in Portugalska).

74 V skladu s pravom EU državam članicam ni treba vzpostaviti sistemov za izključitev, primerljivih s sistemom EDES, ne za sredstva EU ne za njihova lastna javna sredstva. Vendar imajo države članice v skladu s finančno uredbo, sektorsko zakonodajo za porabo v okviru deljenega upravljanja in direktivami EU o javnem naročanju številne obveznosti za zaščito finančnih interesov EU, povezane z izključitvijo.

75 V skladu s finančno uredbo morajo države članice vzpostaviti uspešne sisteme notranjih kontrol za preprečevanje ali odkrivanje in odpravljanje nepravilnosti in goljufij⁵⁴, vendar jim ni treba voditi črnega seznama ter uporabljati izključitvenih situacij in postopkov, podobnih tistim v sistemu EDES, saj ta velja samo za porabo v okviru neposrednega in posrednega upravljanja. V finančni uredbi in sektorski zakonodaji⁵⁵ je določeno tudi, da države članice za poročanje o primerih goljufij in nepravilnosti v zvezi s sredstvi EU v okviru deljenega upravljanja uporabljajo sistem za upravljanje nepravilnosti⁵⁶. Vendar se mora Komisija pred uporabo tako sporočenih podatkov⁵⁷ posvetovati z državami članicami, podatke pa lahko uporabi le za izključitev nasprotnih strank iz prejemanja sredstev v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja.

76 V skladu s sektorsko zakonodajo, ki pokriva porabo v okviru deljenega upravljanja, državam članicam na zadevnih področjih ni treba vzpostaviti sistemov za izključitev, čeprav se nekatere določbe o porabi za kohezijo in razvoj podeželja nanašajo na izključitev. Na primer, v skladu s predpisi o koheziji podjetja v finančnih težavah ne smejo prejemati sredstev EU⁵⁸, kar je primerljivo s situacijo sistema EDES za izključitev v zvezi s stečajem in insolventnostjo⁵⁹. Razen možnosti izključitve iz enakih ukrepov za dve leti⁶⁰ za področje kmetijstva ni pravnih zahtev za uporabo situacij za izključitev nasprotnih strank, ki zaprosijo za plačila na podlagi pravic, ki pomenijo večino porabe EU na tem področju, čeprav so lahko prejemniki velika podjetja ali premožni posamezniki.

77 V skladu z direktivo EU o javnem naročanju⁶¹ morajo organi držav članic v nekaterih situacijah izključiti nasprotne stranke. Zahteva velja za vsa javna naročila v državah članicah, tudi za tista, ki vključujejo sredstva EU. V direktivi so naštete obvezne in neobvezne situacije za izključitev, ki jih morajo države članice prenesti v nacionalno pravo. Med neobveznimi so situacije, ki so obvezne v sistemu EDES, kot so stečaj, insolventnost in podobne situacije. V praksi imajo lahko organi držav članic v nekaterih jurisdikcijah precejšnjo diskrecijsko pravico glede tega, katere situacije za izključitev uporabiti v specifičnih postopkih javnega naročanja.

78 Ta mozaik obveznosti, povezanih z izključitvijo, ni uspešna podlaga za uporabo izključitve za namene zaščite proračuna EU v okviru deljenega upravljanja. Zlasti to pomeni, da ni skupne pravne opredelitve tega, kaj pomeni situacija za izključitev nasprotnih strank, ki prejmejo sredstva EU v okviru deljenega upravljanja. Poleg tega nasprotnih strank, izključenih iz prejemanja sredstev EU v eni državi članici, ni treba izključiti v drugih državah članicah. Organom držav članic tudi ni treba preveriti ali uporabiti seznama sistema EDES o izključitvah (odstavek 83)⁶².

79 Ker na ravni EU ni usklajenega niza obveznosti, je Sodišče opazilo precejšnje razlike med pristopi držav članic k izključitvi. Obseg, v katerem države članice uporabljajo izključitev za to, da bi preprečile dodeljevanje sredstev v okviru deljenega upravljanja nasprotnim strankam, ki jim ni mogoče zaupati, je odvisen od njihove nacionalne zakonodaje. Nobena od štirih držav članic, zajetih v revizijo Sodišča, ni vzpostavila celovitega sistema za izključitev, ki bi zajemal vse različne vrste sredstev EU, ki jih upravljajo.

80 Zaradi neskladnosti pri deljenem upravljanju so lahko nasprotne stranke v podobnih situacijah obravnavane različno. Na primer, s poljsko nacionalno zakonodajo o javnih financah je vzpostavljen omejen sistem izključitev, ki vključuje prejemnike strukturnih skladov EU z dolgovi ali obsodbo zaradi goljufije, korupcije ali drugih kaznivih dejanj zoper proračun EU. V Estoniji se nasprotnim strankam lahko prepreči prejemanje sredstev EU, če so obsojene zaradi goljufije, korupcije ali drugih kriminalnih dejavnosti, ki niso povezane s sredstvi EU. V Italiji morajo končni upravičenci v skladu z nacionalno zakonodajo pred prejetjem sredstev iz skladov za kmetijstvo ali kohezijo uspešno prestati protimafijske preglede in pridobiti potrdilo. Na Portugalskem nasprotne stranke z dolgovi do Kohezijskega sklada ne smejo prejemati nadaljnjih sredstev EU.

81 Nasprotne stranke v okviru deljenega upravljanja se obravnavajo drugače tudi od tistih v podobnih situacijah v okviru neposrednega upravljanja. V okviru deljenega upravljanja namreč ni pravne podlage EU za uporabo pojma predhodne pravne opredelitve za izključitev nasprotnih strank. Sodišče je v štirih državah članicah, zajetih v njegovo revizijo, pri posameznih situacijah za izključitev odkrilo razlike v tem, koliko so bile potrebne pravnomočne sodbe ali upravne odločbe, da bi lahko organi nasprotno stranko izključili iz prijave za sredstva EU ali prejemanja teh sredstev. Sedanja finančna pravila EU dejansko zagotavljajo manj možnosti za uporabo izključitve za zaščito finančnih interesov EU v okviru deljenega upravljanja kot v okviru neposrednega upravljanja.

Države članice bi lahko bolje uporabljale podatke in orodja na ravni EU

82 Organi držav članic imajo za namene izključitve na voljo tri glavne vire podatkov na ravni EU: sistem EDES, podatke urada OLAF o goljufijah in nepravilnostih ter orodje za podatkovno rudarjenje in oceno tveganja Arachne. Sodišče je preučilo, kako države članice uporabljajo razpoložljive vire podatkov in orodja na ravni EU.

83 Organi držav članic sicer lahko preverijo seznam v sistemu EDES, vendar tega v skladu s finančnimi pravili EU niso dolžne storiti. Kot je navedeno v poročilu Službe za notranjo revizijo o sistemu EDES iz leta 2019, je le 16 držav članic imenovalo nacionalnega skrbnika uporabnikov tega sistema in samo štiri so redno dostopale do sistema. Podobno je Služba za notranjo revizijo ugotovila, da organi upravljanja niso seznanjeni s preiskavami urada OLAF in primeri iz sistema za upravljanje nepravilnosti, ki so se nanašali na nasprotne stranke organov upravljanja drugih držav članic.

84 Arachne je orodje za podatkovno rudarjenje na ravni EU, namenjeno zaščiti finančnih interesov EU. Zasnovano je za opredelitev tveganih nasprotnih strank, vendar ne posebej tistih, ki so v situacijah za izključitev. Komisija je to orodje prvotno razvila z namenom, da bi organom upravljanja držav članic na področju kohezije pomagala pri izvajanju revizij in kontrol. Orodje Arachne uporablja sedem plačilnih agencij, in sicer v okviru pilotnega projekta za kmetijstvo, štiri plačilne agencije pa so v poskusni fazi.

85 Uporabnost orodja za podatkovno rudarjenje je v veliki meri odvisna od količine in kakovosti razpoložljivih podatkov na zadevnem področju. Sodišče je ugotovilo, da je bila uporabnost programa Arachne za namene izključitve omejena, in sicer zaradi njegove omejene uporabe v okviru deljenega upravljanja (kohezija in pilotni projekt v kmetijstvu) ter pomanjkanja:

• podatkov EU iz urada OLAF, sistema za upravljanje nepravilnosti in sistema EDES,
• pregledov popolnosti in točnosti v zvezi s projekti s strani držav članic,
• jasno opredeljenih kazalnikov, v katerih bi bile zajete situacije sistema EDES za izključitev.

86 Sodišče ugotavlja, da se je Komisija zavezala, da v okviru svoje strategije za boj proti goljufijam preuči možnosti za razširitev uporabe orodja Arachne na vse vrste upravljanja (neposredno, posredno in deljeno)⁶³.

87 V sektorski zakonodaji za obdobje 2021–2027, v kateri so zajeti skladi iz uredbe o skupnih določbah in skupna kmetijska politika, mehanizem za okrevanje in odpornost, Evropski sklad za prilagoditev globalizaciji in rezerva za prilagoditev na brexit, je določena uporaba enotnega orodja Komisije za podatkovno rudarjenje in oceno tveganja (tj. Arachne). Čeprav bo uporaba orodja za države članice še naprej prostovoljna, je Komisija z medinstitucionalnim sporazumom o proračunski disciplini za to obdobje zavezana, da zagotovi orodje, ki naj bi ga sčasoma uporabljale vse države članice⁶⁴.

Komisija nima potrebnega pregleda nad izključitvenimi ureditvami in podatki držav članic

88 V razgovorih, ki jih je Sodišče opravilo z uslužbenci glavnih generalnih direktoratov, odgovornih za deljeno upravljanje, se je pokazalo, da ti nimajo pregleda nad izključitvenimi ureditvami držav članic. S takim pregledom bi se lahko pripomoglo k lažjemu usmerjanju prizadevanj za izboljšanje uporabe izključitve za zaščito finančnih interesov EU pri vseh vrstah upravljanja. Poleg tega bi se pregled lahko uporabljal za informiranje finančnih akterjev, ki sodelujejo pri izvrševanju proračuna EU, o razpoložljivosti nacionalnih virov podatkov, pomembnih za izključitev. Boljša uporaba in ponovna uporaba podatkov, ki so na voljo na nacionalni ravni in na ravni EU, sta osnovna pogoja za oblikovanje uspešnega orodja za podatkovno rudarjenje, ki lahko odredbodajalcem Komisije pomaga pri opredelitvi nasprotnih strank, ki so v situacijah za izključitev ali pri katerih obstaja tveganje nastanka takih situacij.

Zaključki in priporočila

89 Namen te revizije je bil oceniti, ali se izključitev uspešno uporablja za zaščito sredstev EU pred nasprotnimi strankami, ki jim ni mogoče zaupati. Sodišče je prišlo do zaključka, da se ne. Čeprav sistem EDES vključuje širok nabor situacij za izključitev in zanesljive postopke odločanja, je Komisija zaradi pomanjkljivosti v ureditvah za opredelitev nasprotnih strank, ki so v situacijah za izključitev, leta 2020 v sistemu evidentirala samo 18 izključitev, nepovezanih s stečajem. Pretežno je tako zaradi razdrobljene odgovornosti za izključitev, težav pri dostopu do podatkov držav članic, nezadostne uporabe podatkov EU, prevelikega opiranja na lastne izjave nasprotnih strank ter omejenega centraliziranega spremljanja in nadzora. Pri deljenem upravljanju, v okviru katerega se sistem EDES ne uporablja, je zaradi razlik med pristopi držav članic ogrožena splošna uspešnost uporabe izključitve za zaščito proračuna EU.

90 Kar zadeva neposredno upravljanje, je Sodišče ugotovilo, da je v sistem EDES zajet širok nabor nasprotnih strank, vrst sporazumov o financiranju in situacij za izključitev. Vendar je mogoče nabor situacij za izključitev še povečati (odstavki 21–24).

Priporočilo 1 – Razširitev obsega izključitev

Komisija naj pri pripravi predloga za revizijo finančne uredbe, namenjenega zakonodajalcu, obravnava izključitev povezanih podjetij, dejanskih lastnikov in odgovornih direktorjev nasprotnih strank EU, tudi če sami niso nasprotne stranke EU.

Ciljni časovni okvir: leto 2022.

91 Sodišče je ugotovilo tudi, da je s postopki sistema EDES za izključitev zagotovljeno zanesljivo odločanje o nasprotnih strankah, ki so v situacijah za izključitev. Zlasti omogočajo izključitev nasprotnih strank, ne da bi bilo treba več let čakati na pravnomočno sodbo ali upravno odločbo. Centralizirana ocena primerov, ki jo opravi neodvisna posebna skupina, prispeva k dosledni in pošteni obravnavi nasprotnih strank (odstavki 25–29).

92 Vendar je Sodišče v ureditvah za opredelitev nasprotnih strank v situacijah za izključitev odkrilo številne pomanjkljivosti, ki so prispevale k nizkemu številu izključitev:

• zaradi razdrobljenosti odgovornosti za opredelitev nasprotnih strank, ki jih je mogoče izključiti, je ogroženo sistematično ocenjevanje nasprotnih strank,
• Komisija nekaterih glavnih virov podatkov na ravni EU ne uporablja dovolj,
• Komisija se zaradi pravnih omejitev in tehničnih ovir srečuje s težavami pri dostopu do nacionalnih podatkov o nekaterih situacijah za izključitev,
• Komisija se pogosto opira na izjave nasprotnih strank o neobstoju situacij za izključitev, ne da bi izvedla nadaljnje preglede (odstavki 30–59).

93 Omejeno centralizirano spremljanje in nadzor opredelitve nasprotnih strank, ki jih je mogoče izključiti, ki ju izvajajo službe Komisije, sta pripomogla k ohranitvi teh pomanjkljivosti. Po mnenju Sodišča bodo za boljšo uporabo izključevanja ključnega pomena strožje ureditve spremljanja in nadzora. Za tako spremljanje bi bil koristen sistem za vodenje zadev, s katerim bi bilo mogoče zagotoviti pregled nad tekočimi in zaključenimi zadevami. Koristili bi mu tudi boljši naknadni pregledi o tem, ali so nasprotne stranke v situaciji za izključitev, smernice za odredbodajalce o uporabi razpoložljivih podatkov in nadaljnje spodbujanje uporabe sistema EDES (odstavki 60–63).

Priporočilo 2 – Krepitev izvajanja sistema za zgodnje odkrivanje in izključitev v okviru neposrednega in posrednega upravljanja

Komisija naj:

1. razvije sistem za vodenje zadev, ki bo omogočal pregled nad tekočimi in zaključenimi zadevami;
2. okrepi interni nadzor uspešnega delovanja sistema EDES, vključno s spremljanjem:
   1. tega, kako odredbodajalci izvajajo priporočila urada OLAF in EJT glede zgodnjega odkrivanja ali izključitve;
   2. dejavnosti odredbodajalcev in njihove uporabe razpoložljivih podatkov za opredelitev primerov za izključitev, kot so primeri zgodnjega odkrivanja, evidence sistema za upravljanje nepravilnosti, primeri goljufij, ki jih preiskujeta urad OLAF in EJT, končni revizijski rezultati, odločitve v zvezi s konkurenco in obvestila izvajalskih partnerjev;
   3. tega, kako odredbodajalci izvajajo priporočila posebne komisije EDES;
3. izvaja naknadne preglede, da ugotovi, ali so nasprotne stranke v situaciji za izključitev, zlasti kadar se odredbodajalci opirajo na častne izjave;
4. razvije standardne postopke in smernice za odredbodajalce v zvezi z uporabo virov podatkov na ravni EU, kot so primeri zgodnjega odkrivanja, evidence sistema za upravljanje nepravilnosti, primeri goljufij, ki jih preiskujeta urad OLAF in EJT, revizijske ugotovitve, zadeve v zvezi s konkurenco in obvestila izvajalskih partnerjev;
5. spodbuja ozaveščenost o zgodnjem odkrivanju in izključitvi pri službah Komisije, izvajalskih partnerjih in organih držav članic, ki sodelujejo pri upravljanju sredstev EU.

Ciljni časovni okvir: leto 2023.

94 Kar zadeva posredno upravljanje, je Sodišče ugotovilo, da je bil prispevek izvajalskih partnerjev k številu primerov izključitve, evidentiranih v sistemu EDES, zanemarljiv. To je povečini mogoče pojasniti z istimi dejavniki, kot veljajo pri neposrednem upravljanju. Sodišče je odkrilo tudi tri druge dejavnike, ki so prispevali k majhnemu številu primerov izključitev, in sicer: sporazumi z izvajalskimi partnerji, v katerih niso bile zajete vse situacije za izključitev, to, da izvajalski partnerji ne morejo izključiti nasprotnih strank pred sprejetjem pravnomočne sodbe ali upravne odločbe, in praksa izločanja nasprotnih strank, ki jim ni mogoče zaupati, preden se odloči o tem, ali so upravičene do finančne podpore EU (odstavki 64–69).

95 Komisija pri ocenjevanju sistemov za izključitev izvajalskih partnerjev le počasi napreduje. Ko bo ocenjevanje zaključeno, bo Komisija lahko bolje raziskala in obravnavala temeljne razloge za majhno število nasprotnih strank, izključenih v okviru posrednega upravljanja. Takrat bo bistveno tudi, da Komisija spremlja delovanje sistemov za izključitev, ki so jih vzpostavili izvajalski partnerji (odstavki 70–72).

Priporočilo 3 – Izboljšanje spremljanja zgodnjega odkrivanja in izključitve v okviru posrednega upravljanja

Komisija naj za dosego dosledne ravni zaščite sredstev EU v okviru posrednega upravljanja zagotovi, da njeni partnerji izpolnjujejo svojo obveznost uradnega obveščanja Komisije, kadar se za nasprotne stranke ugotovi, da so v situacijah za izključitev.

Ciljni rok za izvedbo: od leta 2023 naprej.

96 Sodišče je v zvezi z deljenim upravljanjem, ki večinoma zajema porabo za kmetijstvo in kohezijo, ugotovilo, da na ravni EU ni mehanizma za izključitev nasprotnih strank. Ker ni usklajenih obveznosti za uporabo izključitve, je Sodišče pri pregledu štirih držav članic ugotovilo precejšnje razlike v pristopu, ki prispevajo k neenaki zaščiti sredstev EU. Ugotovilo je tudi, da bi lahko nekatere države članice za zaščito finančnih interesov EU bolje uporabljale podatke in orodja na ravni EU, zlasti podatkovno bazo EDES, podatke urada OLAF o goljufijah in nepravilnostih ter orodje za podatkovno rudarjenje in oceno tveganja Arachne (odstavki 73–87).

Priporočilo 4 – Razširitev zgodnjega odkrivanja in izključitve na deljeno upravljanje

Komisija naj pri pripravi predloga za revizijo finančne uredbe, namenjenega zakonodajalcu, obravnava naslednje: uporabo ključnih elementov sistema EDES za sklade v okviru deljenega upravljanja, tako da bodo nasprotne stranke, za katere se ugotovi, da so v situaciji za izključitev, obravnavane usklajeno v vseh načinih upravljanja.

Ciljni časovni okvir: leto 2022.

97 Sodišče je ugotovilo, da Komisija nima pregleda nad sistemi držav članic za izključitev in njihovimi podatki. S takim pregledom bi se lahko pripomoglo k lažjemu usmerjanju prizadevanj za boljšo uporabo izključitve in podatkov za zaščito finančnih interesov EU pri vseh vrstah upravljanja ter za oblikovanje orodja za podatkovno rudarjenje v podporo opredelitvi nasprotnih strank, ki so v situacijah za izključitev ali pri katerih obstaja tveganje nastanka takih situacij (odstavek 88).

Priporočilo 5 – Boljša uporaba obstoječih podatkov in digitalnih orodij

Komisija naj v okviru svojih širših prizadevanj za uporabo podatkov in digitalnih orodij za zaščito proračuna EU sprejme ukrepe za izboljšanje uporabe podatkov, ki so pomembni za izključitev, zlasti tako, da:

1. opravi pregled, v okviru katerega se opredelijo viri podatkov, relevantnih za zaščito proračuna EU, vključno z nacionalnimi podatki, in določi, kako se lahko dostopa do njih;
2. predlaga ustrezno pravno podlago za dostop do podatkov o nasprotnih strankah EU in njihovo uporabo, vključno z nacionalnimi podatki, za namene revizije in kontrol;
3. razvije skupno orodje za podatkovno rudarjenje in oceno tveganja z odgovornostjo na ravni institucije, ki bo omogočalo dostop do vseh ustreznih podatkov EU in nacionalnih podatkov;
4. zagotovi razpoložljivost podatkov in spodbuja njihovo izmenjavo na ravni institucije ter
5. razvije strategijo, s katero se zagotovi, da so nacionalni podatki in podatki EU o nasprotnih strankah EU digitalni, dostopni, standardizirani in interoperabilni.

Ciljni časovni okvir: za priporočili 5(1) in (2) do leta 2023; za priporočilo 5(3) do leta 2025; za priporočilo 5(4) do začetka prihodnjega večletnega finančnega okvira in za priporočilo 5(5) do leta 2023 za podatke EU in do datuma začetka uporabe revidirane finančne uredbe za nacionalne podatke.

To posebno poročilo je sprejel senat V, ki ga vodi Tony Murphy, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 26. aprila 2022.

Kratice in okrajšave

Arachne: orodje za podatkovno rudarjenje in oceno tveganja, ki ga je razvila Evropska komisija

EDES: sistem za zgodnje odkrivanje in izključitev

EIB: Evropska investicijska banka

EIF: Evropski investicijski sklad

EJT: Evropsko javno tožilstvo

GD BUDG: Generalni direktorat za proračun

GD INTPA: Generalni direktorat za mednarodna partnerstva

OLAF: Evropski urad za boj proti goljufijam

REA: Izvajalska agencija za raziskave

Glosar

Deljeno upravljanje: metoda porabe proračuna EU, pri kateri Komisija, za razliko od neposrednega upravljanja, izvrševanje prenese na države članice, vendar ohrani končno odgovornost.

Digitalizacija: premik k vključevanju in uporabi digitalne tehnologije in digitaliziranih informacij, da bi bili procesi in naloge enostavnejši, hitrejši, učinkovitejši in/ali bolj gospodarni.

Evropska investicijska banka: banka EU, ki je v lasti držav članic in zagotavlja financiranje za projekte v podporo politiki EU, predvsem v EU, pa tudi zunaj nje.

Evropski investicijski sklad: specializiran ponudnik financiranja tveganja za mala in srednja podjetja v EU in nekaterih državah nečlanicah EU. Je del skupine Evropske investicijske banke.

Finančni instrument: finančna podpora iz proračuna EU v obliki naložb v lastniški kapital ali navidezni lastniški kapital, posojil ali jamstev ali drugih instrumentov delitve tveganja.

Goljufija: namerna in nezakonita uporaba prevare za pridobitev premoženjske koristi s tem, da se drugi stranki odvzame premoženje ali denar.

Javno naročilo: nakup del, blaga ali storitev, ki ga izvede javni ali drug organ na podlagi odprtega in konkurenčnega postopka, da bi se zagotovili kakovost in stroškovna učinkovitost.

Mala in srednja podjetja: opredelitev velikosti, ki se uporablja za gospodarske družbe in druge organizacije in temelji na številu zaposlenih in nekaterih finančnih merilih. Mala podjetja imajo manj kot 50 zaposlenih ter promet ali bilančno vsoto, ki ne presega 10 milijonov EUR. Srednja podjetja imajo manj kot 250 zaposlenih ter promet, ki ne presega 50 milijonov EUR, ali bilančno vsoto, ki ne presega 43 milijonov EUR.

Neposredno upravljanje: upravljanje sklada ali programa EU, ki ga za razliko od deljenega upravljanja ali posrednega upravljanja izvaja samo Komisija.

Odredbodajalec: oseba, odgovorna za izvrševanje prihodkov in odhodkov organa EU.

Organ upravljanja: nacionalni, regionalni ali lokalni organ (javni ali zasebni), ki ga država članica pooblasti za upravljanje programa, ki ga financira EU.

Plačilna agencija: organ, ki ga imenuje država članica za upravljanje porabe EU na področju kmetijstva.

Predhodna pravna opredelitev: pravna presoja dejstev in ugotovitev o določeni zadevi, ki se opravi, preden pristojni organ sprejme pravnomočno sodbo ali upravno odločbo.

Skupina EIB: Evropska investicijska banka in Evropski investicijski sklad.

Stebrno ocenjevanje: ocenjevanje, ki ga opravi Komisija glede ureditev finančnega poslovodenja izvajalskega partnerja.

Uredba o skupnih določbah: uredba, v kateri so določena pravila, ki se v obdobju 2014–2020 uporabljajo za vseh pet evropskih strukturnih in investicijskih skladov.

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/sl/Pages/DocItem.aspx?did=61175

Časovnica

https://www.eca.europa.eu/sl/Pages/DocItem.aspx?did=61175

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat V – Financiranje in upravljanje EU, ki ga vodi član Sodišča Tony Murphy. Revizijo je vodila članica Evropskega računskega sodišča Helga Berger, pri njej pa so sodelovali vodja njenega kabineta Silvia Janik, ataše v njenem kabinetu Franz Ebermann, vodilna upravna uslužbenka Judit Oroszki, vodja naloge James McQuade ter revizorja Tomasz Kokot in Attila Horvay-Kovacs. Jezikovno podporo je zagotovil Thomas Everett.

Prva vrsta, od leve proti desni: Judit Oroszki, James McQuade, Helga Berger, Silvia Janik, Attila Horvay-Kovács; druga vrsta, od leve proti desni: Thomas Everett, Tomasz Kokot, Franz Ebermann.

Končne opombe

¹ Oddelek 2.1.1 Letnega poročila o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU za leto 2020, razen področja „Druge službe in uprava”.

² Prav tam.

³ Člen 73 Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 (finančna uredba).

⁴ Člen 74 finančne uredbe.

⁵ Člena 36 in 63 finančne uredbe.

⁶ Uvodna izjava 5 Direktive (EU) 2017/1371 o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava (direktiva o zaščiti finančnih interesov).

⁷ Člen 325 Pogodbe o delovanju Evropske unije.

⁸ Uvodna izjava 5 direktive o zaščiti finančnih interesov.

⁹ Kot jih je opredelilo Evropsko računsko sodišče na podlagi analize Skupine Svetovne banke in zvezne vlade ZDA.

¹⁰ Člen 135 finančne uredbe.

¹¹ Prav tam.

¹² Prav tam.

¹³ Podatkovna zbirka EDES – Seznam gospodarskih subjektov, ki so izključeni ali jim je bila naložena denarna kazen.

¹⁴ Člen 135(3) finančne uredbe.

¹⁵ Člen 143 finančne uredbe.

¹⁶ Sklep Komisije (EU) 2018/1220.

¹⁷ Člen 143 finančne uredbe.

¹⁸ Člen 135 finančne uredbe.

¹⁹ Člen 142(5) finančne uredbe.

²⁰ Orodje LexisNexis Bridger Insight.

²¹ Odstavek 32 Medinstitucionalnega sporazuma z dne 16. decembra 2020 o proračunski disciplini.

²² Člen 136(4) finančne uredbe.

²³ Člen 143 finančne uredbe.

²⁴ Letna poročila o zaščiti finančnih interesov EU v obdobju 2016–2020: dokumenti SWD(2017)268, SWD(2018)382, SWD(2020)157, SWD(2021)256.

²⁵ Točka 7 delovnega dokumenta SWD(2020)157.

²⁶ Člen 167(2) in člen 198(2) finančne uredbe.

²⁷ Podatkovna zbirka EDES – Seznam gospodarskih subjektov, ki so izključeni ali jim je bila naložena denarna kazen.

²⁸ Revizijsko poročilo Službe za notranjo revizijo: IAS.B4-2017-BUDG-001 z dne 25. januarja 2019.

²⁹ Člen 136(2) finančne uredbe.

³⁰ Člen 11 Uredbe št. 883/2013 o preiskavah, ki jih izvaja OLAF.

³¹ Člen 136(1)(a) do (d) finančne uredbe.

³² Člen 136(1)(d), (e) in (f) finančne uredbe.

³³ Člen 142(2) finančne uredbe.

³⁴ Člen 142(4) finančne uredbe.

³⁵ Prav tam.

³⁶ Podatki, ki jih je urad OLAF predložil na zahtevo Evropskega računskega sodišča.

³⁷ Člen 44 Uredbe (EU) 2017/1939.

³⁸ Člen 6 dokumenta Agreement establishing the modalities of cooperation between the European Commission and the European Public Prosecutor’s Office (sporazum o določitvi načinov sodelovanja med Evropsko komisijo in Evropskim javnim tožilstvom).

³⁹ Člen 142(2)(d) finančne uredbe.

⁴⁰ Člen 136(2)(d) finančne uredbe.

⁴¹ Revizijsko poročilo Službe za notranjo revizijo: IAS.B4-2017-BUDG-001 z dne 25. januarja 2019.

⁴² Upravni dogovor med Evropskim računskim sodiščem in Evropskim javnim tožilstvom.

⁴³ Statistical evaluation of irregularities reported for 2020, tabela DM3, str. 133, SWD(2021) 258 final.

⁴⁴ Člen 137(1) finančne uredbe.

⁴⁵ Primer predloge Komisije za častno izjavo.

⁴⁶ Contract Procedures for European Union External Action – A practical guide.

⁴⁷ Zapisnik seje internega upravnega odbora z dne 27. januarja 2021.

⁴⁸ Revizijsko poročilo Službe za notranjo revizijo: IAS.B4-2017-BUDG-001 z dne 25. januarja 2019.

⁴⁹ Prav tam.

⁵⁰ Člen 154 finančne uredbe.

⁵¹ Okvirni finančni in upravni sporazum z dne 8. oktobra 2019.

⁵² Okvirni finančni in upravni sporazum z dne 14. februarja 2020.

⁵³ Sklep Komisije 2019/C 191/02 z dne 17. aprila 2019.

⁵⁴ Člen 36(2)(d) finančne uredbe.

⁵⁵ Člen 144 finančne uredbe, člen 5 Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/1971 in člen 5 Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/1970.

⁵⁶ Člen 122(2) Uredbe (EU) 1303/2013, člen 50(1) Uredbe (EU) 1306/2013, člen 30(2) Uredbe (EU) 223/2014, člen 5(5) Uredbe (EU) 514/2014 in člen 21(1)(d) Uredbe (EU) 1309/2013.

⁵⁷ Člen 144 finančne uredbe.

⁵⁸ Uredba (EU) št. 1301/2013 o Evropskem skladu za regionalni razvoj in Uredba (EU) št. 1300/2013 o Kohezijskem skladu.

⁵⁹ Člen 136(1)(a) finančne uredbe.

⁶⁰ Člen 19 in člen 35(5) Uredbe (EU) št. 640/2014.

⁶¹ Člen 57 Direktive 2014/24/EU o javnem naročanju.

⁶² Člen 142(5) finančne uredbe.

⁶³ Strategija Komisije za boj proti goljufijam: okrepljeni ukrepi za zaščito proračuna EU COM/2019/196 final.

⁶⁴ Odstavek 32 Medinstitucionalnega sporazuma z dne 16. decembra 2020 o proračunski disciplini.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (https://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7769-3	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/081512	QJ-AB-22-006-SL-N
HTML	ISBN 978-92-847-7754-9	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/006445	QJ-AB-22-006-SL-Q

AVTORSKE PRAVICE

© Evropska unija, 2022

Politika Evropskega računskega sodišča (Sodišča) glede ponovne uporabe je določena v njegovem sklepu o politiki odprtih podatkov in ponovni uporabi dokumentov ECA Decision No 6-2019.

Če ni drugače navedeno (npr. v posameznih obvestilih o avtorskih pravicah), so vsebine Sodišča, ki so v lasti EU, pod licenco Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Praviloma je zato ponovna uporaba dovoljena, če se ustrezno navede vir in označijo morebitne spremembe. Kdor ponovno uporabi vsebine Sodišča, ne sme potvoriti prvotnega pomena ali sporočila. Sodišče ni odgovorno za morebitne posledice ponovne uporabe.

Če so na gradivu prikazane določljive fizične osebe, npr. na fotografijah uslužbencev Sodišča, ali če gradivo vsebuje dela tretjih oseb, je treba pridobiti dodatne pravice.

Kadar je pridobljeno tako dovoljenje, se z njim razveljavi in nadomesti zgoraj omenjeno splošno dovoljenje, zato morajo biti v njem jasno navedene morebitne omejitve glede uporabe.

Za uporabo in prikazovanje vsebin, katerih lastnica ni EU, je morda treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic.

Slika 7: avtor ikon: Pixel perfect, https://flaticon.com.

Programska oprema ali dokumenti, za katere veljajo pravice industrijske lastnine, kot so patenti, blagovne znamke, registrirani modeli, logotipi in imena, niso vključeni v politiko Sodišča glede ponovne uporabe.

Na spletiščih institucij Evropske unije znotraj domene europa.eu so povezave do spletišč tretjih oseb. Ker Sodišče na ta spletišča ne more vplivati, vas poziva, da preberete njihove dokumente o politiki glede varstva osebnih podatkov in avtorskih pravic.

Uporaba logotipa Sodišča

Logotip Sodišča se ne sme uporabljati brez predhodnega soglasja Sodišča.

Stik z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Iskanje informacij o EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s https://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (https://data.europa.eu/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.