ELi eelarve kaitsmine – Menetlusest kõrvalejätmist on vaja paremini kasutada

Kokkuvõte

I Komisjon ja liikmesriigid vastutavad üheskoos ELi finantshuvide kaitsmise eest seoses ELi rahaliste vahenditega. Musta nimekirja kandmine (ehk menetlusest kõrvalejätmine) on peamine vahend, mille abil rahvusvahelised organisatsioonid ja liikmesriikide ametiasutused kaitsevad oma rahalisi vahendeid. Selle eesmärk on vältida finantslepingute sõlmimist ebausaldusväärsete vastaspooltega, näiteks nendega, kes on seotud pettuse, korruptsiooni, ametialaste käitumisreeglite rikkumise, rahapesu või maksude tasumata jätmisega. 2020. aastal maksis EL finantslepingute alusel välja ligikaudu 150 miljardit eurot. Alates 2016. aastast on komisjon vastutanud varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemi (EDES) kohaldamise eest selle neljandiku ELi kulutuste puhul (39 miljardit eurot), mida ta haldab kooskõlas ELi finantseeskirjadega otse või kaudselt rakenduspartnerite kaudu. Kolme neljandiku puhul ELi kulutustest (111 miljardit eurot), mille haldamises osalevad liikmesriikide ametiasutused, peavad liikmesriigid järgima menetlusest kõrvalejätmist puudutavaid kohustusi, kuid nad ei pea ise looma kõrvalejätmise süsteeme ega andmebaase.

II Käesoleva auditi eesmärk oli hinnata, kas menetlusest kõrvalejätmist kasutatakse tõhusalt ELi vahendite kaitsmiseks ebausaldusväärsete vastaspoolte eest. Keskendusime peamiselt selle hindamisele, kas EDES on toiminud tõhusalt eelarve otsese ja kaudse täitmise raames. Eelkõige uurisime me järgmiste EDESi elementide tõhusust: kõrvalejätmist põhjustavad olukorrad, kõrvalejätmise menetlused, kõrvalejäetud vastaspoolte musta nimekirja kandmine ning kõrvalejätmist põhjustavates olukordades olevate vastaspoolte tuvastamise kord. Mis puudutab jagatud eelarve täitmist, siis valisime välja neli liikmesriiki, et vaadata läbi nende menetlusest kõrvalejätmise kord ja teha kindlaks head tavad. Meie auditi eesmärk oli edendada komisjoni ettepanekuid ELi finantseeskirjade läbivaatamiseks ning komisjoni plaane tõhustada digirakenduste ja andmete kasutamist ELi finantshuvide kaitsmiseks.

III Jõudsime järeldusele, et menetlusest kõrvalejätmist ei kasutata tõhusalt ELi raha kaitsmiseks ebausaldusväärsete vastaspoolte eest. Kuigi EDES hõlmab mitmeid erinevaid kõrvalejätmist põhjustavaid olukordi ja selle otsuste tegemise menetlused on töökindlad, on komisjoni talitused registreerinud süsteemis vähe kõrvalejätmisi. Selle põhjuseks on puudused menetlusest kõrvale jätmist põhjustavas olukorras olevate vastaspoolte tuvastamisel. Jagatud eelarve täitmisel, kus EDESt ei kohaldata, vähendavad liikmesriikide erinevad lähenemisviisid kõrvalejätmise kasutamise üldist tulemuslikkust ELi eelarve kaitsmisel.

IV Otsese eelarve täitmise puhul leidsime, et EDESil on lai kohaldamisala ja töökindel kõrvalejätmise menetlus, mis põhineb juhtumite tsentraalsel hindamisel sõltumatu toimkonna poolt ja tagab vastaspoolte järjepideva ja õiglase kohtlemise. Menetlusest kõrvale jätmiste osakaal on siiski madal. Seda on mõjutanud puudused kõrvalejätmist põhjustavas olukorras olevate vastaspoolte tuvastamise korras. Näiteks on vastutus menetlusest kõrvalejätmise eest killustatud ning komisjoni talitustel on õiguslikke ja tehnilisi raskusi liikmesriikide äri- ja karistusregistritest andmete saamisel kõrvalejätmist põhjustavate olukordade kohta. Isegi kui ELi tasandil on olemas asjakohased andmed, näiteks pettuste uurimise kohta, ei kasutata neid alati või ei ole neid võimalik kasutada. Praktikas tugineb komisjon suurel määral ELi vastaspoolte kirjalikele kinnitustele, et nad ei ole menetlusest kõrvalejätmist põhjustavas olukorras. Sellega seoses leidsime, et EDESi juhtumite tuvastamise ja registreerimise tsentraalne järelevalve ja kontroll on piiratud. Leidsime ka lisavõimalusi, kuidas edendada EDESt ning andmete jagamist ja digirakenduste kasutamist.

V Kaudse eelarve täitmise puhul leidsime, et rakenduspartnerid on EDESis registreerinud vähe kõrvalejätmise juhtumeid. See on suures osas seletatav samade teguritega nagu eelarve otsese täitmise puhul. Muude mõjutegurite hulka kuuluvad rakenduspartneritega sõlmitud lepingud, mis ei hõlma kõiki menetlusest kõrvalejätmist põhjustavaid olukordi, ning see, et rakenduspartnerid ei tohi jätta vastaspooli kõrvale enne lõpliku kohtuotsuse või haldusotsuse tegemist. Leidsime ka, et komisjon on olnud aeglane rakenduspartnerite kasutatava kõrvalejätmise korra hindamisel.

VI Jagatud eelarve täitmine hõlmab peamiselt põllumajanduse ja ühtekuuluvuse valdkonna kulutusi ning see ei ole osa EDESist. Meie külastused nelja liikmesriiki tõid esile märkimisväärseid erinevusi kõrvalejätmise käsitlemisel, mis suurendab veelgi ELi vahendite kaitse ebaühtlust. Leidsime ka, et mõned liikmesriigid võiksid paremini kasutada ELi tasandi andmeid ja töövahendeid, näiteks andmeid pettuste ja rikkumiste kohta, ning andmekaeve- ja riskihindamisvahendit Arachne. Lisaks leidsime, et komisjonil puudub ülevaade liikmesriikides kasutatavatest kõrvalejätmise süsteemidest ja kättesaadavatest andmetest, mis on vajalikud, et töötada välja strateegia oma ning rakenduspartnerite ja liikmesriikide ametiasutuste suutlikkuse parandamiseks, et teha kindlaks vastaspooled, kes on kõrvalejätmist põhjustavas olukorras või võivad sinna sattuda.

VII Soovitame komisjonil teha järgmist:

• laiendada menetlusest kõrvalejätmise kohaldamisala veelgi;
• tugevdada EDESi rakendamist;
• parandada EDESi järelevalvet eelarve kaudse täitmise raames;
• laiendada EDESi kasutamist eelarve jagatud täitmisele;
• kasutada kõrvalejätmise eesmärgil paremini andmeid ja digirakendusi.

Sissejuhatus

ELi ja liikmesriikide kohustused ELi eelarve kaitsmisel

01 2020. aastal maksis EL finantslepingute alusel välja ligikaudu 150 miljardit eurot¹. Lepingud hõlmavad peamiselt toetuste andmist, ehitustööde, kaupade või teenuste lepinguid ning rahastamisvahendeid, nagu laenud, tagatised või omakapitaliinvesteeringud. Lepingute pooled ulatuvad eraisikutest, nagu põllumajandustootjad ja teadlased, suurte üksusteni nagu äriettevõtted, kohalikud omavalitsused ja valitsusvälised organisatsioonid.

02 Komisjonil on üldine vastutus ELi eelarve haldamise eest. 2020. aastal kandis komisjon ligikaudu 19% tegevuskuludest (28 miljardit eurot) lepingute alusel otse oma peadirektoraatide ja muude talituste kaudu ning 7% kaudselt (11 miljardit eurot)² valitud rakenduspartnerite, näiteks Euroopa Investeerimispanga (EIP) grupi kaudu. Liikmesriikide ametiasutused teevad ülejäänud 74% (111 miljardit eurot) ELi aasta kulutustest jagatud eelarve täitmise kaudu. See hõlmab peamiselt põllumajandus- ja ühtekuuluvuskulutusi.

03 Komisjon delegeerib vastutuse ELi eelarve haldamise eest eri poliitikavaldkondades eelarvevahendite käsutajatele oma talitustes (peadirektoraatides)³. Nende ülesannete hulka kuulub finantslepingute allkirjastamine ELi vastaspooltega (otsese eelarve täitmise raames)⁴ või rakenduspartneritega (kaudse eelarve täitmise raames), et usaldada neile lepingute sõlmimine vastaspooltega komisjoni nimel. Jagatud eelarve täitmise puhul vastutavad vastaspooltega lepingute sõlmimise eest liikmesriikide korraldus-ja makseasutused.

04 ELi õiguse kohaselt peavad komisjon, rakenduspartnerid ja liikmesriikide ametiasutused kaitsma ELi eelarvet pettuste ja õigusnormide rikkumise eest⁵. Selleks peavad nad kehtestama tõhusad kontrollisüsteemid⁶. Liikmesriigid peavad võtma ELi finantshuve kahjustavate pettuste vastu samu meetmeid, mida nad kasutavad enda finantshuve kahjustavate pettuste vastu⁷. Komisjon vastutab sarnase kaitsetaseme tagamise eest igat liiki eelarve täitmise korral (nii otsesel, kaudsel kui ka jagatud eelarve täitmisel)⁸.

Ebausaldusväärsete vastaspoolte kõrvalejätmine rahaliste vahendite saamisest

05 Menetlusest kõrvalejätmine on oluline vahend, mida organisatsioonid (näiteks rahvusvahelised organisatsioonid ja liikmesriikide ametiasutused) kasutavad selleks, et takistada ebausaldusväärseid vastaspooli taotlemast ja saamast toetusi või valitsuse lepinguid. Organisatsiooni kõrvalejätmise süsteemi⁹ põhielemendid on järgmised:

• n-ö must nimekiri vastaspooltest, kes on organisatsiooniga finantslepingute sõlmimisest kõrvale jäetud;
• vastaspoole menetlusest kõrvalejätmise põhjused, näiteks ametialaste käitumisreeglite rikkumine, pettus, korruptsioon, rahapesu või maksmata maksud („kõrvalejätmist põhjustavad olukorrad“);
• menetlus vastaspoolte lisamiseks musta nimekirja ja nimekirjast eemaldamiseks („kõrvalejätmise menetlus“);
• kord, mille alusel kontrollitakse, kas vastaspooled on kõrvalejätmist põhjustavas olukorras, sealhulgas musta nimekirja kasutamine.

06 Joonisel 1 näidatakse kõrvalejätmise süsteemi põhielementide vahelisi seoseid.

07 Must nimekiri võimaldab organisatsiooni ühe osa finantsametnikel tugineda kontrollidele, mida sama organisatsiooni muude osade finantsametnikud on eelnevalt vastaspoole suhtes teinud. Kõrvalejäetud vastaspoolte nimede avaldamine laiendab seda kasu teiste organisatsioonide finantsjuhtidele ja avaldab hoiatavat mõju. USA föderaalvalitsus ja Maailmapanga Grupp on kasutanud musta nimekirja kandmist juba pikka aega ja olnud eeskujuks ELi eelarvevahendite saamises kõrvalejätmise süsteemi jaoks. 1. selgituses antakse ülevaade USA föderaalvalitsuse kõrvalejätmise süsteemist, mida rakendavad USA föderaalasutused.

Kõrvalejätmist käsitlev ELi õigusraamistik

08 ELi finantshuvide kaitse eeldab, et takistatakse rahaliste vahendite suunamist vastaspooltele, kes ei tohi neid saada¹⁰. ELi finantseeskirjade (finantsmäärus)¹¹ kohaselt peab komisjon looma varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemi (EDES) ELi vahendite jaoks, mida kasutatakse eelarve otsese ja kaudse täitmise raames, ja seda kasutama. Komisjon lõi EDESi 2016. aastal.

09 Finantsmäärusega nähakse ette menetlusest kõrvalejätmist põhjustavas olukorras olevate vastaspoolte kõrvalejätmine ja/või nende rahaline karistamine¹² (2. selgitus). Tõsistel juhtudel võib hoiatusena avaldada vastaspoole nime¹³.

10 Komisjoni eelarvevahendite käsutajad vastutavad kõrvalejäetavate vastaspoolte tuvastamise ja kõrvalejätmise juhtumite registreerimise¹⁴ eest EDESi andmebaasis (n-ö mustas nimekirjas). Kõrvalejätmise menetlus sõltub menetlusest kõrvalejätmist põhjustava olukorra liigist. Eelarvevahendite käsutajad peaksid kohe välistama vastaspooled, kelle kohta on olemas lõplik kohtu- või haldusotsus pankroti või maksejõuetuse kohta ning maksude või sotsiaalkindlustusmaksete tasumata jätmise kohta.

11 Muudes menetlusest kõrvalejätmist põhjustavates olukordades peaks eelarvevahendite käsutaja saatma kõrvalejätmise taotluse EDESi toimkonnale. Toimkond koosneb sõltumatust esimehest, kahest eelarve peadirektoraadi määratud alalisest liikmest ja kõrvalejätmise taotluse esitanud eelarvevahendite käsutaja esindajast. Selle ülesanne on hinnata tuvastatud fakte ja järeldusi ning lõpliku kohtuotsuse või haldusotsuse puudumise korral esitada „esialgne õiguslik hinnang“¹⁵.

12 EDESi toimkond¹⁶ hindab eelarvevahendite käsutajate poolt talle edastatud juhtumeid ja annab soovitusi selle kohta, kas vastaspool kõrvale jätta, teda rahaliselt karistada ja/või avalikustada tema nimi¹⁷. Toimkond vastutab ka vastaspoolte põhiõiguste, sealhulgas ärakuulamise õiguse kaitsmise eest. Pärast toimkonna soovituse saamist vastutab juhtumi registreerinud eelarvevahendite käsutaja lõpliku otsuse tegemise eest vastaspoole karistamise kohta.

13 Varajase avastamise eesmärk on teavitada eelarvevahendite käsutajaid riskantsetest vastaspooltest¹⁸. Eelarvevahendite käsutajad peaksid registreerima vastaspoole varajase avastamise mehhanismi raames, kui nad eeldavad, et ta on menetlusest kõrvalejätmist põhjustavas olukorras, kuid peavad koguma vajalikke tõendeid kõrvalejätmise rakendamiseks. Nad peaksid vastaspoolt teavitama, välja arvatud juhul, kui see kahjustaks käimasolevat uurimist. Varajase avastamise juhtumina märgitud vastaspool võib jätkata ELi vahendite taotlemist ja saamist. Varajase avastamise juhtumid ei tohiks jääda avatuks kauemaks kui üheks aastaks. Tähtaja pikendamiseks peaks vastutav eelarvevahendite käsutaja edastama juhtumi toimkonnale.

14 EDES on praegu ainus ELi tasandil toimiv kõrvalejätmise süsteem. Kuigi liikmesriigid peavad ELi finantshuvide kaitsmiseks kehtestama jagatud eelarve täitmise raames kontrollisüsteemid, ei nõua ELi õigus, et liikmesriigid kehtestaksid menetlusest kõrvalejätmise süsteemid kui sellised¹⁹. Joonisel 2 on esitatud EDESiga hõlmatud ELi eelarve osa.

Auditi ulatus ja käsitlusviis

15 Auditi eesmärk oli hinnata, kas menetlusest kõrvalejätmist kasutatakse tõhusalt ELi vahendite kaitsmiseks ebausaldusväärsete vastaspoolte eest. Audit hõlmas aastaid 2016–2020.

16 Keskendusime peamiselt selle hindamisele, kas EDES toimib tõhusalt eelarve otsese ja kaudse täitmise raames. Eelkõige uurisime, kas EDESi

• kõrvalejätmist põhjustavad olukorrad annavad piisava võimaluse ebausaldusväärsete vastaspoolte väljajätmiseks;
• kõrvalejätmise menetlus näeb ette kindla otsuse tegemise vastaspoolte kohta, kelle puhul on kindlaks tehtud, et nad on kõrvalejätmist põhjustavas olukorras;
• kõrvalejäetud vastaspoolte andmebaas (n-ö must nimekiri) sisaldab piisavalt nimesid, et anda oluline panus ELi finantshuvide kaitsesse;
• kõrvalejätmist põhjustavas olukorras olevate vastaspoolte tuvastamise kord on piisav.

17 Kogusime ja analüüsisime teavet EDESi toimimise kohta järgmistelt üksustelt:

• kaks komisjoni talitust, kes vastutavad tegevuskulude heakskiitmise eest otsese eelarve täitmise vormis (Teadusuuringute Rakendusamet (REA)) ja kaudse eelarve täitmine vormis (rahvusvahelise partnerluse peadirektoraat (DG INTPA));
• kaks komisjoni talitust (eelarve peadirektoraat (DG BUDG)) ja Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF)), kelle vastutusala on ELi finantshuvide kaitse eri poliitikavaldkondades;
• peamised kaudse eelarve täitmise partnerid, kes vastutavad ELi rahastamisvahendite rakendamise eest, nimelt Euroopa Investeerimispank (EIP), Euroopa Investeerimisfond (EIF) ja selle finantsvahendajad neljas valitud liikmesriigis (Eesti, Itaalia, Poola ja Portugal).

18 Võrdlesime EDESi USA föderaalvalitsuse ja Maailmapanga Grupi kõrvalejätmise süsteemidega, mida külastasime 2020. aasta veebruaris. Lisaks analüüsisime ja võrdlesime teavet vastaspoolte ja menetlusest kõrvalejätmist põhjustavate olukordade kohta EDESis, ELi raamatupidamissüsteemis ja muudes ELi tasandi andmebaasides, liikmesriikide andmeallikates ja kaubanduslikult kättesaadavas nõuetele vastavuse andmevahendis²⁰.

19 Mis puudutab jagatud eelarve täitmist, siis vaatasime läbi korra neljas liikmesriigis (Eesti, Itaalia, Poola ja Portugal), mille me valisime, et kajastada riiklike vahendite haldamisega seotud lähenemisviiside mitmekesisust. Valisime iga liikmesriigi puhul ühe makseasutuse ja ühe korraldusasutuse, kes vastutavad põllumajanduse ja ühtekuuluvuse valdkonna kulutuste eest. COVID-19 puhangu tõttu tuginesime ametlike dokumentide analüüsile, liikmesriikide ametiasutuste kirjalikele vastustele meie küsimustele kõrvalejätmise kasutamise kohta ning kaugintervjuudele nende asutuste ametnikega. Samuti kogusime ja analüüsisime teavet menetlusest kõrvalejätmise kohta jagatud eelarve täitmisel komisjoni peamistelt asjaomastelt talitustelt, nimelt põllumajanduse ja maaelu arengu, regionaal- ja linnapoliitika ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadilt. Kasutasime nõuetele vastavuse andmete rakendust ka vastaspoolte stratifitseeritud valimi kontrollimiseks jagatud eelarve täitmise raames, et leida võimalikud kõrvalejätmist põhjustavad olukorrad.

20 Viisime käesoleva auditi läbi eesmärgiga edendada komisjoni ettepanekut finantsmääruse läbivaatamise kohta 2022. aastal ning toetada komisjoni plaane tõhustada digirakendusi ja andmete kasutamist, et kaitsta ELi finantshuve, tehes kättesaadavaks kõiki ELi vahendite saajaid hõlmava integreeritud ja koostalitlusvõimelise teabe- ja järelevalvesüsteemi²¹.

Tähelepanekud

Otsene eelarve täitmine: hoolimata kõrvalejätmise süsteemi teatavatest tugevatest külgedest piiravad puudused selle tõhusust

Komisjoni menetlusest kõrvalejätmise süsteemil on lai kohaldamisala ja töökindlad kõrvalejätmise menetlused

EDES hõlmab paljusid erinevaid vastaspooli, finantslepingute liike ja kõrvalejätmist põhjustavaid olukordi

21 Selle kasulikkuse maksimeerimiseks eeldame, et tõhusat menetlusest kõrvalejätmise süsteemi rakendatakse igat liiki potentsiaalsete vastaspoolte suhtes, see hõlmab igat liiki finantslepinguid ja sisaldab täielikku loetelu kõrvalejätmist põhjustavatest olukordadest.

22 Leidsime, et menetlusest kõrvalejätmine kehtib igat liiki ELi vastaspoolte suhtes, kellel on õigus taotleda ja saada rahalisi vahendeid. Samas on finantsmääruse kohaselt²² suhteliselt piiratud võimalus jätta kõrvale seotud isikud, nagu seotud üksused, tegelikult kasu saavad omanikud ja vastutavad juhid (kui nad ise ei ole ELi vahendite saajad).

23 Leidsime ka, et alates finantsmääruse läbivaatamisest 2016. aastal kehtivad menetlusest kõrvalejätmist põhjustavad olukorrad igat liiki finantskokkulepete, eelkõige lepingute, toetuste, auhindade ja rahastamisvahendite suhtes.

24 Täheldasime, et finantsmääruses on sätestatud mitmesugused kõrvalejätmist põhjustavad olukorrad, mis on võrreldavad USA föderaalvalitsuse kasutatavate olukordadega. Leidsime vaid ühe olulise erinevuse: ELi finantseeskirjadega ei ole ette nähtud, et jäetakse kõrvale vastaspooled, kellel on võlgu ELi eelarve ees. Eelarvevahendite käsutajad saavad riski siiski maandada, tasaarvestades mis tahes võlad tulevaste maksetega, nii et kõrvalejätmine ei ole vajalik.

EDESi menetlused võimaldavad teha kindlaid otsuseid menetlusest kõrvalejätmise kohta

25 Eeldame, et kasutusel on kindel menetlus vastaspoolte lisamiseks ja kõrvaldamiseks, et tagada kõrvalejätmise otsuste kehtivus, järjepidevus, õigsus ja proportsionaalsus. Tabelis 1 on esitatud ülevaade EDESi võrdlusest USA menetlusest kõrvalejätmise süsteemiga. Maailmapanga Grupi kõrvalejätmise süsteemil on samad omadused nagu EDESil ja USA kõrvalejätmise süsteemil.

26 Leidsime, et EDESil on tugevad otsustusmenetlused ELi vahendite saamisest kõrvalejätmise kohta. Otsuste tegemise õiguspärasus tagatakse lõplikele kohtuotsustele või haldusotsustele tuginemisega. Lisaks võimaldab finantsmäärus lõpliku kohtuotsuse või lõpliku haldusotsuse puudumisel (mille tegemine võib võtta kuid või isegi aastaid) jätta vastaspooled menetlusest kõrvale, kui ELi finantshuvid on märkimisväärses ohus ja kättesaadavad faktid või järeldused on piisavad menetlusest kõrvalejätmise otsuse toetamiseks. Sellisel juhul peab vastutav eelarvevahendite käsutaja edastama juhtumi EDESi toimkonnale.

27 Nagu ka USA süsteemis, nõutakse finantsmääruses, et vastaspoolt tuleb enne menetlusest kõrvalejätmise otsuse tegemist teavitada ja anda talle võimalus esitada märkusi. EDESi toimkond võtab koos eelarvevahendite käsutajate esitatud faktide ja järeldustega arvesse vastaspoolte tähelepanekuid ning annab soovitusi. Toimkonna hindamismenetlus kaitseb vastaspoolte põhiõigusi, näiteks õigust olla ära kuulatud²³.

28 Aastatel 2016–2020 edastasid eelarvevahendite käsutajad toimkonnale 98 juhtumit. Toimkond esitas 57 soovitust – 43 soovitust asjaomane vastaspool kõrvale jätta ja 14 mitte kõrvale jätta²⁴. Ülejäänud 41 taotlust hõlmasid juhtumeid, mille eelarvevahendite käsutaja võttis tagasi asjaolude muutumise tõttu, juhtumeid, kus toimkonnal ei olnud võimalik soovitust esitada, ja pooleliolevaid juhtumeid. Alates 2016. aastast on eelarvevahendite käsutajad alati otsustanud toimkonna soovitusi järgida²⁵. Toimkonna koosseis ja kogemused menetlusest kõrvalejätmise juhtumite tsentraalsel hindamisel aitavad tagada järjepideva otsustusprotsessi. Järjepidevust aitab tagada ka eelarve peadirektoraadi (DG BUDG) ametnike meeskond, kes pakub EDESi toimkonnale haldustuge, andes teiste talituste eelarvevahendite käsutajatele nõu juhtumite toimkonnale suunamise kohta.

29 Kui vastutav eelarvevahendite käsutaja on teinud menetlusest kõrvalejätmise otsuse, peavad teised eelarvevahendite käsutajad seda järgima seni, kuni vastaspoolele kohaldatav menetlusest kõrvalejätmise periood on lõppenud. Lisaks juurdepääsule EDESi andmebaasile saavad talitused enne uue finantskohustuse sisestamist otse komisjoni raamatupidamissüsteemis kontrollida, kas vastaspool on kantud EDESi ansmebaasi. Vastaspooled eemaldatakse automaatselt EDESi mustast nimekirjast, kui nende kõrvalejätmise periood läbi saab. Eelarvevahendite käsutajad võivad samuti taotleda toimkonnalt kõrvalejätmise soovituse läbivaatamist, et võtta arvesse uusi fakte või asjaolusid – näiteks kui on tehtud lõplik kohtu- või haldusotsus või kui vastaspool on võtnud parandusmeetmeid.

EDESi must nimekiri sisaldab vaid vähe kõrvalejäetud vastaspooli

30 Musta nimekirja kasulikkus sõltub suuresti selle suurusest ja ulatusest, mis on tingitud peamiselt menetlusest kõrvalejätmise süsteemi muudest põhielementidest (vt joonis 1):

• süsteemiga hõlmatud vastaspooled, finantslepingute liigid ja menetlusest kõrvalejätmist põhjustavad olukorrad;
• kõrvalejätmise menetluse toimimine;
• meetmed kontrollimaks, kas vastaspooled on menetlusest kõrvalejätmist põhjustavas olukorras (see on kõrvalejätmise menetluse peamine käivitaja).

31 Analüüsisime aastatel 2016–2020 EDESi andmebaasis registreeritud kõrvalejätmise juhtumite andmeid. Kokkuvõttes oli 31. detsembri 2020. aasta seisuga ELi musta nimekirja kantud 448 vastaspoolt: 430 maksejõuetuse ja pankroti tõttu ning 18 muudel põhjustel. Maksejõuetud ja pankrotistunud vastaspooled ei kujuta endast täiendavat riski ELi finantshuvidele, kuna tõenäoliselt ei taotle nad täiendavaid ELi vahendeid²⁶. Ainult kaks juhtumit olid seotud pettuse ja korruptsiooniga. Joonisel 3 on toodud ülevaade menetlusest kõrvalejätmistest seda põhjustava olukorra liikide kaupa.

32 Võrreldes USA föderaalvalitsuse ja Maailmapangaga jätab EL kõrvale väga vähesed vastaspooled. Kaasatud vahendite summaga korrigeerituna jätab USA föderaalvalitsus meie arvamuse kohaselt kõrvale üle 50 korra rohkem vastaspooli kui Euroopa Liit EDESi raames (tabel 2). USA valitsuse ja Maailmapanga eelarved ja vastaspooled on ELiga võrreldes väga erinevad. Samas viitab EDESi suhteliselt madal menetlusest kõrvalejätmise määr sellele, et kõrvalejätmist põhjustavates olukordades olevate vastaspoolte kindlakstegemise kord ELis võib olla puudulik.

33 USA föderaalvalitsus avaldab kõik menetlusest kõrvalejätmise juhtumid. Finantsmääruse kohaselt peetakse avaldamist lisakaristuseks, mida tuleb kohaldada proportsionaalselt. 31. detsembri 2021. aasta seisuga oli elektroonilises EDESi andmebaasis²⁷ loetletud seitse vastaspoolt.

34 Leidsime, et kui vastaspooled on menetlusest kõrvale jäetud, ei saa nad tõenäoliselt otsese eelarve täitmise raames rohkem ELi vahendeid. Võrdlesime EDESi kõrvalejäetud vastaspoolte loetelu kõigi komisjoni raamatupidamissüsteemis registreeritud avatud finantskohustuste loeteluga. Me ei tuvastanud juhtumeid, kus eelarvevahendite käsutajad oleksid sõlminud kõrvalejäetud vastaspooltega uusi rahastamislepinguid.

Kõrvalejätmist põhjustavate olukordade kontrollimise korra puudused piiravad EDESi tõhusust

35 Kuigi EDESil on lai kohaldamisala ja kindel kõrvalejätmise menetlus, esineb menetlusest kõrvalejätmist põhjustavates olukordades olevate vastaspoolte tuvastamise korras mitmeid puudusi, mis on üks oluline tegur, mille tõttu kõrvalejätmise määr on nii madal (vt punktid 36–63).

Vastutus kõrvalejäetavate vastaspoolte tuvastamise eest on komisjonisiseselt killustatud

36 Kooskõlas finantsjuhtimise detsentraliseeritud juhtimismudeliga on komisjon delegeerinud oma eelarvevahendite käsutajatele õiguse teha menetlusest kõrvalejätmise otsuseid. Tegelikkuses kontrollivad seda, kas vastaspooled on menetlusest kõrvalejätmist põhjustavas olukorras, tavaliselt volitatud eelarvevahendite käsutajad, keda on igas talituses mitu ja kes vastutavad eelarveliste ja juriidiliste kohustuste võtmise ning maksete heakskiitmise eest.

37 Kaasatud ametnike potentsiaalselt suur arv tekitab ohu, et kasutatakse ebajärjekindlad lähenemisviise tuvastamaks, kas vastaspooled on kõrvalejätmist põhjustavas olukorras. Viis talitust, mis vastutavad ligikaudu 50% otsese eelarve täitmise alla kuuluvate vahendite haldamise eest, moodustasid ligikaudu 80% kõigist juhtumitest (sh pankrotijuhtumid), kusjuures peaaegu pooled kõikidest juhtumitest registreerisid teadusuuringute ja innovatsiooniga seotud kulutuste eest vastutav peadirektoraat ja rakendusamet (DG RTD ning REA). Joonisel 4 on esitatud EDESi juhtumid komisjoni talituste kaupa. Vaatlesime ainult olukordi, mis ei hõlma pankrotti ega maksejõuetust ning leidsime, et komisjoni 56 direktoraadist ja rakendusametist 17 registreerisid aastatel 2016–2020 menetlusest kõrvalejätmise juhtumeid. 39 komisjoni talitust ja rakendusametit ei ole EDESis kunagi registreerinud ühtegi pankrotiga mitte seotud kõrvalejätmise juhtumit.

38 Sellega seoses märgime, et komisjoni siseauditi talitus kirjutas 2019. aastal²⁸, et komisjonil puudus süstemaatiline lähenemisviis kontrollimaks, kas vastaspooled on kõrvalejätmist põhjustavas olukorras ja kas nende suhtes tuleks kohaldada kõrvalejätmise menetlust. Leidsime, et meie kontrollitud talitustel ei ole töötajaid, kes oleksid spetsialiseerunud või kelle ainuülesanne oleks kontrollida vastaspooli menetlusest kõrvalejätmist põhjustavate olukordade suhtes ja juhtumeid EDESis registreerida. Siseauditi talitus teatas ka ühes oma aruandes, et komisjonis puudub üldine teadlikkus EDESist. Vastuseks aruandele on komisjon korraldanud koolitusi ja teavitamismeetmeid, sealhulgas töövahendite kohta, mida eelarvevahendite käsutajad peavad kasutama menetlusest kõrvalejätmist põhjustavates olukordades olevate vastaspoolte tuvastamiseks ja nendest teatamiseks.

39 Vastutus kõrvalejätmist põhjustavates olukordades vastaspoolte tuvastamise eest on killustunud ka ELi eelarvega seotud pettusekahtluste puhul. Sellistel juhtudel peab vastutav eelarvevahendite käsutaja teavitama OLAFit pettusekahtlusest ja kontrollima, kas varajase avastamise juhtum EDESis registreerida või mitte. OLAFi ülesanne on viia läbi juurdlusi ja edastada nende tulemused aruannetes koos soovitustega. OLAF ei pea siiski sõnaselgelt soovitama varajase avastamise või kõrvalejätmise juhtumi registreerimist. Vastutav eelarvevahendite käsutaja peaks OLAFi soovitusi üldiselt arvesse võtma²⁹ ja kontrollima, kas suunata juhtum toimkonnale, kui OLAFi juurdlus kinnitab pettust.

40 Leidsime, et OLAFil puudusid selged suunised või menetlused, mis käsitlevad eelarvevahendite käsutajatele soovituste andmist juhtumite EDESis registreerimiseks. Auditi ajal vaatas OLAF läbi oma menetlused soovituste andmiseks ja nende rakendamise järelevalveks. OLAF töötas koos DG BUDGiga välja ka uued juhised EDESiga seotud soovituste koostamiseks. Kuigi OLAF täpsustab oma aruandes tuvastatud asjaoludele antud esialgse õiguslikku hinnangut³⁰, tuleb asjaolude kirjeldusi täiendavalt analüüsida ja täpsustada, enne kui eelarvevahendite käsutajad saavad menetlusest kõrvalejätmise juhtumi edastada EDESi toimkonnale.

Komisjoni talitustel on raskusi juurdepääsul liikmesriikide andmetele vastaspoolte kohta

41 Komisjoni kord selle tuvastamiseks, kas vastaspooled on menetlusest kõrvalejätmist põhjustavas olukorras, põhineb sageli liikmesriikide andmetel, kuna puuduvad kogu ELi hõlmavad registrid ja andmed. Joonisel 5 on esitatud riigisiseste andmeallikate peamised liigid EDESi kõrvalejätmist põhjustavate olukordade puhul³¹.

42 Eelarve otsese täitmise korral võivad eelarvevahendite käsutajad olla sunnitud suhtlema mitmetest eri liikmesriikidest ja muudest riikidest pärit vastaspooltega. Seda tehes seisavad nad silmitsi oluliste praktiliste, õiguslike ja tehniliste takistustega andmetele juurdepääsul. Üldiselt ei ole otsese eelarve täitmise eest vastutavatel talitustel eelisjuurdepääsu liikmesriikide andmetele ning nad peavad seega tuginema avalikult kättesaadavatele andmebaasidele, mis võivad olla tasulised ja kättesaadavad ainult liikmesriigi keeles.

43 Leidsime, et juurdepääs andmetele varieerub sõltuvalt menetlusest kõrvalejätmist põhjustavast olukorrast ja asjaomasest liikmesriigist. Näiteks on juurdepääs pankrotistunud ja maksejõuetuid ettevõtteid käsitlevatele andmetele üldiselt hea. Eestis, Itaalias, Poolas ja Portugalis oli kõigis olemas avalikult kättesaadav teave ettevõtete maksevõime kohta; teabe täpne laad on liikmesriigiti siiski erinev.

44 Tasumata maksude ja sotsiaalkindlustusmaksete kontrollimise kord on neljas liikmesriigis samuti erinev. Näiteks pakub Eesti oma veebipõhise äriregistri kaudu tasuta juurdepääsu andmetele üle 100 euro suuruste maksu- ja sotsiaalkindlustusvõlgade kohta. Poola äriregistris antakse samuti tasuta avalikku teavet selliste võlgade kohta, kui need on 60 päeva pärast tagasinõudemenetluse algust veel tasumata. Itaalias väljastab asjaomane ametiasutus tõendi tasumata maksude ja sotsiaalkindlustusmaksete kohta spetsiaalse veebisaidi kaudu, kuid ainult juhul, kui taotleja end registreerib. Portugalis on teave tasumata maksude ja sotsiaalkindlustusmaksete kohta kättesaadav vaid valitsuse IT-platvormi volitatud kasutajatele.

45 Lisaks on kehtestatud õiguslikud piirangud juurdepääsule asjakohastele karistusregistritele. Vastaspoolega seotud teabe puhul võib näiteks olla vaja liikmesriigi ametiasutuste või isegi asjaomase isiku luba. Mõnel juhul on isiku karistusregistri andmed kättesaadavad üksnes tõendina, mille ehtsust võib komisjonil olla keeruline kontrollida.

46 Veel üks probleem, millega komisjon silmitsi seisab, on vastaspoole identifitseerimine eri registrites. ELi kordumatu tunnuse puudumine konkreetse ettevõtte või isiku jaoks raskendab erinevatest andmekogumitest pärit kirjete võrdlemist. Selliseid kordumatuid tunnuseid kasutatakse mõnes jurisdiktsioonis, näiteks USAs. Neljas auditeeritud liikmesriigis olid riigiametitele kättesaadavad ettevõtte või isiku maksukohustuslasena registreerimise numbrid. Neid ei avaldatud siiski kõigis asjaomastes avalikes registrites ja seega ei olnud need komisjonile kättesaadavad.

47 Üks viis vähendada andmete killustatuse ja selgete tunnuste puudumise mõju on kasutada andmekaevevahendeid. Selliseid vahendeid kasutatakse finantssektoris laialdaselt riskialdiste vastaspoolte tuvastamiseks. Praegused äriandmete kaevandamise vahendid ei ole aga komisjoni vajadustega hästi kohandatud, kuna need ei hõlma kõiki ELi kõrvalejätmise põhjuseid ning tuginevad avalikele andmetele, mille kvaliteet on ebakindel ja mis ei pruugi olla täielikud. Kuigi selliste vahenditega saab koondada varajase avastamise juhtumitega seotud teavet, ei saa nende abil esitada fakte ja järeldusi, mis on vajalikud kõrvalejätmise juhtumite lisamiseks EDESi.

48 Komisjon on välja töötanud andmekaeve- ja riskihindamisvahendi, peamiselt auditi ja kontrolli eesmärgil jagatud eelarve täitmise raames (punkt 84). See vahend võib olla kasulik ka eelarve otsese ja kaudse täitmise korral. Kuid selleks, et see oleks kasulik menetlusest kõrvalejätmist põhjustavas olukorras olevate vastaspoolte tuvastamiseks, tuleb leida lahendused eespool kirjeldatud praktilistele, tehnilistele ja õiguslikele takistustele. Selleks tuleb ELi õigusaktidega anda juurdepääs liikmesriikide olemasolevatele andmetele ning edendada digitaliseerimist, andmete jagamist ja analüüsi seoses ELi vahendite haldamisega.

Menetlusest kõrvalejäetavate vastaspoolte tuvastamisel ei kasutata piisavalt ELi tasandi andmeallikaid

49 Finantsmäärusega on ette nähtud, et eelarvevahendite käsutajad kasutavad teatavaid ELi tasandi andmeallikaid, et teha kindlaks teatavates menetlusest kõrvalejätmist põhjustavates olukordades olevad vastaspooled³². Joonisel 6 on välja toodud peamised kõrvalejätmist põhjustavad olukorrad, mille jaoks on olemas ELi tasandi andmeallikad. Kui nendest andmeallikatest saadud teave osutab ohule, et vastaspool on kõrvalejätmist põhjustavas olukorras, peaks vastutav eelarvevahendite käsutaja registreerima varajase avastamise või kõrvalejätmise juhtumi³³. Allikad kattuvad teataval määral, sest varajane avastamine ja kõrvalejätmine võivad tuleneda OLAFi juurdlustest, mis algatati algselt ELi tasandi auditite või muude kontrollide käigus kogutud tõendite alusel. Uurisime varajase avastamise ja muude ELi tasandi andmeallikate kasutamist kõrvalejätmist põhjustavate olukordade kontrollimisel.

Varajane avastamine

50 Kuna varajane avastamine on seotud vastaspooltega, kelle puhul eeldatakse, et nad on kõrvalejätmist põhjustavas olukorras, oleksime eeldanud, et see toob sageli kaasa menetlusest kõrvalejätmise. Kokku lõpetati aastatel 2016–2020 vaid 90 varajase avastamise juhtumit. 90 juhtumist ainult 15 tõid kaasa menetlusest kõrvalejätmise, kaheksa pankroti või maksejõuetuse tõttu ning seitse muudel põhjustel. Ülejäänud 75 juhtumist 13 lõpetati enne üheaastase aegumisaja lõppu ilma EDESi andmebaasi põhjust kandmata, ning 62 juhtumit aegusid automaatselt peale ühe aasta möödumist. 31. detsembri 2020. aasta seisuga oli EDESi andmebaasis avatud 11 varajase avastamise juhtumit. Juhtumite arv näib olevat väike, arvestades andmeallikaid, mida eelarvevahendite käsutajad peavad kasutama.

51 Juhtumine automaatne aegumine ühe aasta pärast³⁴ võib kahjustada varajase avastamise rolli riskialdiste vastaspoolte jälgimisel, kui lõpliku kohtu- või haldusotsuse saamine võtab aega rohkem kui aasta. Eelarvevahendite käsutajad võivad aga pikendada aegumistähtaega ainult EDESi toimkonnale menetlusest kõrvalejätmiseks esitatud juhtudel³⁵.

OLAFi andmed pettuste uurimise kohta

52 Eeldasime, et märkimisväärne osa OLAFi juurdlustest viib selleni, et asjaomased vastaspooled registreeritakse varajase avastamise juhtumitena. Leidsime, et eelarvevahendite käsutajad registreerivad EDESis OLAFi juurdluste alusel vaid üksikuid juhtumeid. OLAF viis 2016. aastast kuni 2020. aasta keskpaigani lõpule 257 juurdlust³⁶, mis olid seotud otsese eelarve täitmisega seotud kuludega. Neist 143 juhtumit olid seotud pettusekahtluse (76 juhtumit) ja õigusnormide rikkumisega (67 juhtumit). Kümme asjaomast vastaspoolt jäeti menetlusest kõrvale: viis pankroti ja viis muudel põhjustel. Lisaks registreeriti kuus vastaspoolt varajase avastamise juhtumitena.

53 Nagu eespool kirjeldatud (punktid 39 ja 40), saavad eelarvevahendite käsutajad teavet OLAFi juurdluste tulemuste kohta aruannete kaudu. Need põhinevad OLAFi juhtumite haldamise süsteemi andmetel. Samuti on oluline, et eelarvevahendite käsutajad oleksid teadlikud asjaomastest käimasolevatest juurdlustest. Varajase avastamise ja kõrvalejätmisega seotud andmed ei ole aga komisjonile otseselt kättesaadavad.

54 Juunis 2021 tegevust alustanud Euroopa Prokuratuur (EPPO) vastutab ELi finantshuve kahjustavate kuritegude uurimise ja nende eest vastutusele võtmise eest. Auditi ajal oli Euroopa Prokuratuuril käsil oma kohtuasjade haldamise süsteemi loomine³⁷. Vastavalt Euroopa Prokuratuuri määrusele on OLAFi ja Euroopa Prokuratuuri kohtuasjade haldamise süsteemide vahel võimalik vahetada teavet selle kohta, kas vastaspool on uurimise all. Lisaks teavitab Euroopa Prokuratuur komisjoni järelmeetmetest, mida ta võtab talle edastatud juhtumite puhul³⁸.

Rikkumisjuhtumite haldamise süsteem

55 Finantsmäärusega on ka ette nähtud, et otsese eelarve täitmise korral kasutavad eelarvevahendite käsutajad andmeid, mida liikmesriigid peavad esitama jagatud eelarve täitmisega seotud pettuste ja õigusnormide rikkumise kohta³⁹. Need andmed sisestatakse rikkumisjuhtumite haldamise süsteemi (IMS), mis on kättesaadav kõigile eelarvevahendite käsutajatele. Nad vastutavad selle kontrollimise eest, kas mõni nende vastutusala vastaspooltest on süsteemi sisestatud⁴⁰. 2019. aastal teatas siseauditi talitus, et vastutavad talitused ei kontrolli süsteemi selle teabe saamiseks süstemaatiliselt⁴¹. Meie analüüs ei andnud tõendeid selle kohta, et ükski 2016.–2020. aasta seisuga teatatud 2473 juhtumist oleks EDESis registreeritud. Tuvastasime aga seitse juhtumit, kus komisjon võttis süsteemis registreeritud vastaspooltega otsese eelarve täitmise raames täiendavaid kohustusi, kuid nende puhul ei leidnud me tõendeid menetlusest kõrvalejätmise eelneva hindamise kohta. Need leiud näitavad, et rikkumisjuhtumite haldamise süsteemi andmeid saaks paremini kasutada menetlusest kõrvalejätmiseks otsese eelarve täitmise raames.

Auditid ja järelkontrollid

56 Finantsmääruses tunnistatakse EDESi juhtumite võimalike allikatena ka kontrollikoja, siseauditi talituse ja komisjoni talituste auditeid ja järelkontrolle. Kontrollikoda edastab avastatud õigusnormide rikkumiste üksikasjad komisjonile ning pettusekahtluse korral ka OLAFile ja Euroopa Prokuratuurile⁴². Samamoodi peavad eelarvevahendite käsutajad saatma teabe OLAFile uurimiseks, kui pettusekahtlus tuvastatakse komisjoni auditite või järelkontrollide käigus. Eelarvevahendite käsutajad vastutavad nende andmeallikate kasutamise eest varajase avastamise ja kõrvalejätmise juhtumite alusena. Komisjon ei ole õigusnormide rikkumise tõttu kedagi menetlusest kõrvale jätnud, hoolimata sellest, et ta teatas järelkontrollide ja auditite põhjal ajavahemikul 2016–2020 eelarve otsesel täitmisel avastatud peaaegu 8000 õigusnormide rikkumisest⁴³.

Komisjon tugineb liiga palju vastaspoolte avaldustele menetlusest kõrvalejätmist põhjustava olukorra puudumise kohta

57 Praktikas ei kontrolli komisjoni vastutavad talitused enne finantslepingute sõlmimist kõiki vastaspooli iga kõrvalejätmist põhjustava olukorra suhtes. Selle põhjuseks on raskused vastaspoolte kontrollimisel liikmesriikide ja ELi tasandi peamiste andmeallikate alusel (punktid 41–56). Finantsmääruse kohaselt peavad vastaspooled tavaliselt teatama, kas nad on menetlusest kõrvalejätmist põhjustavas olukorras⁴⁴. Näiteks võidakse neilt nõuda, et nad deklareeriksid kõik⁴⁵ „Euroopa Prokuratuuri, kontrollikoja, OLAFi või siseaudiitori korraldatud auditite või juurdluste või eelarvevahendite käsutaja ülesandel korraldatud mis tahes muu kontrolli, auditi või kontrollimise käigus kindlaks tehtud asjaolud“.

58 Enamikul juhtudel nõutakse kirjalikku kinnitust menetlusest kõrvalejätmist põhjustava olukorra puudumise kohta. Eelarvevahendite käsutajad võivad otsustada mitte nõuda vastaspooltelt kirjalikku kinnitust toetavaid tõendeid. Näiteks ei nõua DG INTPA alla 15 000 euro suuruste toetuste puhul kirjalikku kinnitust ega alla 60 000 euro suuruste toetusetaotluste puhul tõendavate dokumentide esitamist⁴⁶. Hankelepingute puhul nõuavad eelarvevahendite käsutajad vastaspooltelt sageli dokumentaalseid tõendeid või nende riigi õiguse kohaselt nõutavaid avaldusi selle kohta, et nad ei ole menetlusest kõrvalejätmist põhjustavas olukorras.

59 See, et komisjon tugineb toetuste andmisel ja hankemenetlustes kirjalikele kinnitustele, vähendab tõenäosust, et vastaspoole menetlusest kõrvalejätmist põhjustavas olukorras olemine avastatakse enne finantslepingu allkirjastamist. Samuti on see vastuolus menetlusest kõrvalejätmise süsteemi kasutuselevõtmise peamise eesmärgiga, milleks on loobumine avastamisest ja korrigeerimisest sõltuvast rahaliste vahendite kaitsmise mudelist ja üleminek ennetusel põhinevale mudelile.

Vastutus kõrvalejäetavate vastaspoolte avastamiseks mõeldud tsentraalse järelevalve ja kontrolli eest on piiratud

60 Arvestades, et menetlusest kõrvalejätmise olukorras olevate vastaspoolte väljaselgitamise eest vastutab mitu komisjoni eelarvevahendite käsutajat, on EDESi tõhusa toimimise tagamiseks oluline jälgida ja kontrollida nende tegevust. Kuigi finantsmääruses on sätestatud, et registreeritud kõrvalejätmise juhtumeid tuleks tsentraalselt hinnata, ei nähta sellega ette tsentraalset järelevalvet ja aruandlust selliste juhtumite avastamise eest vastutavate talituste tõhususe üle.

61 Leidsime, et tegelikkuses oli EDESi juhtumite kindlakstegemise ja registreerimise tsentraalne järelevalve ning kontroll aastatel 2016–2020 piiratud. 2021. aasta jaanuaris teatasid OLAF ja DG BUDG komisjoni üldjuhatusele 2012. aastast kuni 2019. aasta keskpaigani esitatud soovituste põhjal võetud järelmeetmetest⁴⁷. See oli vastuseks siseauditi talituse tähelepanekule, et OLAFi soovitustel põhinevaid järelmeetmeid ei jälgita piisavalt⁴⁸. Meie auditi ajal ei olnud tehtud tsentraalset järelevalvet selle hindamiseks, kuidas eelarvevahendite käsutajad on kasutanud muid andmeallikaid, näiteks rikkumisjuhtumite haldamise süsteemi juhtumeid, kontrollikoja ja siseauditi talituse auditeid või komisjoni talituste tehtud järelkontrolle.

62 Siseauditi talitus märkis ka vajadust tugevdada suuniseid ja rakendada EDESi praktikas⁴⁹. Eelkõige leidis siseauditi talitus, et parandada tuleks talitustesisest korda selliste juhtumite kindlakstegemiseks, mis peaksid käivitama EDESi menetluse, et see osa oleks sisekontrollisüsteemiga paremini integreeritud. Märgime, et 2018. aasta oktoobris avaldati EDESi üldjuhend. Juhendis on esitatud selge teave selle kohta, millal juhtumid EDESis registreerida, ning teave menetlusest kõrvalejätmise ulatuse ja toimimise kohta. Siiski puuduvad suunised selle kohta, kuidas eelarvevahendite käsutajad peaksid kasutama erinevaid andmeallikaid, et tuvastada menetlusest kõrvalejätmist põhjustavas olukorras olevaid vastaspooli.

63 Tsentraalse järelevalve puudumine õõnestab komisjoni suutlikkust parandada EDESi tõhusust. Parem järelevalve oleks aluseks heade tavade kindlakstegemisele ja suuniste väljatöötamisele eelarvevahendite käsutajate jaoks. Sellised suunised võiksid aidata edendada süsteemsemat lähenemisviisi olemasolevate andmeallikate kasutamisele kõrvalejätmist põhjustavas olukorras olevate vastaspoolte tuvastamiseks ja nende registreerimiseks EDESi andmebaasis. Lisaks oleks tsentraalse järelevalve eest vastutaval talitusel head võimalused parandada andmete kättesaadavust ELi ja liikmesriikide tasandil.

Kaudne eelarve täitmine: varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemi rakendamine on võtnud kavandatust kauem

Rakenduspartnerid on teatanud väga vähestest varajase avastamise ja kõrvalejätmise juhtumitest

64 Alates 2016. aastast on EDESi kasutatud ELi vahendite puhul, mida komisjon haldab kaudselt rakenduspartneritega sõlmitud lepingute alusel. Uurisime EDESi põhielementide (EDESi andmebaas musta nimekirja kantud vastaspooltest, kõrvalejätmist põhjustavad olukorrad ja menetlused ning vastaspoolte kontrollimise kord) rakendamist kaudse eelarve täitmise raames.

65 Finantsmääruse kohaselt võib komisjon tugineda rakenduspartneritele, tingimusel et nad suudavad kaitsta ELi finantshuve asjakohasel tasemel. Finantsmääruse⁵⁰ kohaselt peavad eelarvevahendite käsutajad hindama komisjoni peamiste rakenduspartnerite finantsjuhtimise korda sambapõhiselt.

66 Komisjoniga sõlmitud lepingute kohaselt ei tohiks rakenduspartnerid anda kõrvalejätmist põhjustavas olukorras olevale vastaspoolele ELi rahalist toetust ning peaksid teavitama komisjoni kõigist sellises olukorras olevatest vastaspooltest. See võimaldab eelarvevahendite käsutajatel hinnata, kas vastaspoole suhtes tuleks kohaldada kõrvalejätmise menetlust, mis hõlmab kõiki otseselt ja kaudselt hallatavaid vahendeid. Aastatel 2016–2020 ei leidnud me aga EDESis tõendeid kõrvalejätmise juhtumite kohta, mis olid seotud rakenduspartnerite teatatud juhtumitega. Näiteks tegi kõige rohkem rakenduspartnereid omav komisjoni talitus (DG INTPA) kindlaks ainult ühe juhtumi.

67 Rakenduspartnerite vastaspooltega seotud EDESi juhtumite puudumine on suures osas seletatav samade teguritega nagu eelarve otsese täitmise korral:

• kõrvalejätmisega seotud vastutuse killustatus – komisjonil on lepingud ligikaudu 200 rakenduspartneriga, kes omakorda võivad ELi meetmete rakendamisel kasutada alltöövõtjaid või muid vahendajaid. EIF näiteks rahastab väikeseid ja keskmise suurusega ettevõtjaid finantsvahendajate kaudu. Joonisel 7 on näidatud kaudse eelarve täitmisega seotud arvukad osalejad ja kokkuleppetasandid;
• raskused juurdepääsul riiklikele andmetele – teatavaid kõrvalejätmist põhjustavaid olukordi käsitlevate asjakohaste riigisiseste andmete puudulik kättesaadavus piirab rakenduspartnerite kontrolli vastaspoolte üle. Paljud peamised rakenduspartnerid, näiteks EIP grupp, tegelevad mitmetes eri jurisdiktsioonides asuvate vastaspooltega;
• ELi tasandi andmeallikad – rakenduspartneritel on ELi tasandi andmeallikate kasutamisel samasugused (või isegi suuremad) probleemid kui komisjonil. Erinevalt komisjoni talitustest ei ole vahendajatel näiteks juurdepääsu EDESi andmebaasi või rikkumisjuhtumite haldamise süsteemi mitteavalikule osale;
• tuginemine kirjalikule kinnitusele – rakenduspartnerid võivad (ja sageli peavad) vastaspooltega lepingute sõlmimisel tuginema kirjalikele kinnitustele menetlusest kõrvalejätmist põhjustavate olukordade puudumise kohta;
• nõrk tsentraalne vastutus järelevalve ja kontrolli eest – komisjon ei ole veel uurinud, miks on rakenduspartnerid teatanud nii vähestest juhtumitest, kus vastaspooled on kõrvalejätmist põhjustavas olukorras.

68 Leidsime mitu muud tegurit, mis võivad samuti kaasa aidata sellele, et rakenduspartnerid esitavad vähe teateid vastaspoolte kohta, kes on toetuste ja lepingute puhul menetlusest kõrvalejätmist põhjustavas olukorras:

• rakenduspartneritega sõlmitud lepingud ei pruugi hõlmata kõiki menetlusest kõrvalejätmist põhjustavaid olukordi, sest läbirääkimiste käigus lepitakse kokku erandeid, et võtta arvesse rakenduspartnerite kasutatava korra eripära; Näiteks EIP⁵¹ ja EIFiga⁵² sõlmitud finants- ja haldusraamistiku lepingud hõlmavad viit seitsmest EDESi kõrvalejätmist põhjustavast olukorrast;
• rakenduspartneritel ei pruugi olla võimalik vastaspooli kõrvale jätta enne lõpliku kohtu- või haldusotsuse tegemist.

69 Mis puudutab finantsinstrumente, siis mõjusad vastaspoolte taustauuringute süsteemid vähendavad tõenäosust, et kõrvalejätmist põhjustavates olukordades olevad vastaspooled saavad ELi rahalist toetust. Näiteks kontrollib EIP oma vastaspoolte usaldusväärsust, enne kui ta hindab, kas nad vastavad ELi toetuse saamise tingimustele. EIFi finantsvahendajad kasutavad sarnaseid menetlusi.

Rakenduspartnerite kõrvalejätmise korra hindamise lõpuleviimisel on esinenud märkimisväärseid viivitusi

70 Auditi ajal ei olnud komisjonil põhjalikku ülevaadet sellest, milliseid konkreetseid olukordi käsitlevad rakenduspartnerid kõrvalejätmist põhjustavana, ega nende menetlusest kõrvalejätmise korrast. See oli osaliselt tingitud viivitustest sambapõhisel hindamisel, mis käsitles ELi kulutustega seotud rakenduspartnerite finantsjuhtimise korda perioodil 2021–2027.

71 Hindamisega seoses peavad rakenduspartnerid laskma välisaudiitoritel kontrollida oma süsteeme ja nende kohta aru anda. Enne 2019. aastat ei hõlmanud sambapõhised hindamised rakenduspartnerite kasutatavat kõrvalejätmise korda. 2019. aastal lisas komisjon ajavahemiku 2021–2027 kohta tehtavate rakenduspartnerite hindamistesse uue, kõrvalejätmist käsitleva samba⁵³. Sambapõhise hindamise tehnilistes tingimustes on võetud arvesse EDESi kehtivaid nõudeid.

72 31. detsembri 2020. aasta seisuga oli COVID-19 pandeemiast tingitud viivituste tõttu ajakohastatud ainult 5% sambapõhistest hindamistest. Komisjon pikendas hindamiste lõpuleviimise tähtaega 2021. aasta lõpuni. 2021. aasta lõpuks oli ajakohastatud ligikaudu 42% sambapõhistest hindamistest. Ajakohastatud sambapõhised hindamised peaksid parandama komisjoni arusaamist sellest, kuidas rakenduspartnerid kasutavad konkreetseid kõrvalejätmise olukordi, ja millised on nende menetlused kõrvalejäetavate vastaspoolte tuvastamiseks. Kui komisjon aga ei tee järelevalvet selle üle, kuidas rakenduspartnerid edaspidi toimivad, ei saa ta ka täielikku kindlust, et tal on õige ülevaade menetlusest kõrvalejätmise süsteemide rakendamisest.

Jagatud eelarve täitmine: lähenemisviiside erinevused vähendavad kõrvalejätmise üldist tõhusust

Liikmesriikide erinevad lähenemisviisid menetlusest kõrvalejätmisele suurendavad ELi finantshuvide kaitse ebaühtlust

73 Menetlusest kõrvalejätmise süsteemid (nagu EDES) võivad aidata tagada ELi finantshuvide ühtlast kaitset eelarve jagatud täitmise alla kuuluvate ELi vahendite puhul. Uurisime menetlusest kõrvalejätmisega seotud ELi õigusest tulenevaid liikmesriikide kohustusi ning vaatasime läbi meetmed, mida kohaldatakse ühtekuuluvus- ja põllumajanduskulutuste suhtes neljas liikmesriigis (Eesti, Itaalia, Poola ja Portugal).

74 ELi õigus ei kohusta liikmesriike looma EDESiga võrreldavaid kõrvalejätmise süsteeme ei ELi ega ka oma avaliku sektori vahendite jaoks. Finantsmääruses, jagatud eelarve täitmise kulutusi käsitlevates valdkondlikes õigusaktides ja ELi riigihankedirektiivides on aga liikmesriikidele kehtestatud mitu menetlusest kõrvalejätmisega seotud kohustust, mille eesmärk on kaitsta ELi finantshuve.

75 Finantsmääruse kohaselt peavad liikmesriikide ametiasutused kehtestama tõhusad sisekontrollisüsteemid, et ennetada või avastada ja kõrvaldada õigusnormide rikkumisi ja pettusi⁵⁴, kuid selles ei nõuta, et nad peaksid musta nimekirja ning kohaldaksid kõrvalejätmist põhjustavaid olukordi ja menetlusi, mis sarnanevad EDESiga, mis hõlmab ainult otseselt või kaudselt hallatavaid kulutusi. Finantsmääruses ja valdkondlikes õigusaktides⁵⁵ on samuti ette nähtud, et liikmesriigid peavad kasutama rikkumisjuhtumite haldamise süsteemi, et teatada sellistest pettusest ja õigusnormide rikkumistest, mis on seotud eelarve jagatud täitmise alla kuuluvate ELi vahenditega⁵⁶. Siiski peab komisjon enne sel viisil esitatud andmete kasutamist konsulteerima liikmesriikidega⁵⁷ ja ta saab kasutada andmeid vastaspoolte kõrvalejätmiseks ainult otseselt või kaudselt hallatavate vahendite puhul.

76 Jagatud eelarve täitmise vormis tehtud kulutusi käsitlevates valdkondlikes õigusaktides ei nõuta liikmesriikidelt kõrvalejätmise süsteemide loomist vastavates valdkondades, kuigi mõned ühtekuuluvus- ja maaelu arengu poliitika kulutusi käsitlevad sätted on menetlusest kõrvalejätmise seisukohast asjakohased. Näiteks ei võimalda ühtekuuluvuseeskirjad rahalistes raskustes olevatel ettevõtetel saada ELi vahendeid⁵⁸, mis on võrreldav EDESi raames pankrotist ja maksejõuetusest tuleneva menetlusest kõrvalejätmisega⁵⁹. Põllumajanduses (välja arvatud võimalus jätta taotlejad kahe aasta jooksul kõrvale samade meetmete menetlustest⁶⁰) puuduvad õiguslikud nõuded kõrvalejätmise olukordade kohaldamiseks osapoolte suhtes, kes taotlevad toetusõigustel põhinevaid makseid. Seda vaatamata asjaolule, et sellised maksed moodustavad suurema osa ELi kulutustest selles valdkonnas ja toetusesaajad võivad olla suured ettevõtted või varakad üksikisikud.

77 ELi riigihankedirektiivis⁶¹ nõutakse, et liikmesriikide ametiasutused jätaksid vastaspooled teatavates olukordades menetlusest kõrvale. Seda nõuet kohaldatakse kõigi riigihangete suhtes liikmesriikides, sealhulgas ELi vahendeid hõlmavate riigihangete suhtes. Direktiivis on loetletud kohustuslikud ja vabatahtlikud kõrvalejätmist põhjustavad olukorrad, mida liikmesriigid peavad riigisiseses õiguses rakendama. Vabatahtlike olukordade alla kuuluvad ka EDESi jaoks kohustuslikud olukorrad, nagu pankrot, maksejõuetus ja muud taolised olukorrad. Praktikas võivad liikmesriikide ametiasutused mõnes jurisdiktsioonis kasutada märkimisväärset kaalutlusõigust selle üle, milliseid kõrvalejätmist põhjustavaid olukordi konkreetsetes hankemenetluste puhul kohaldada.

78 Selline menetlusest kõrvalejätmisega seotud kohustuste ebaühtlus ei ole mõjus alus menetlusest kõrvalejätmise kasutamiseks ELi eelarve kaitsmiseks jagatud eelarve täitmisel. Eelkõige tähendab see seda, et puudub ühine õiguslik liigitus selle kohta, milline on kõrvalejätmist põhjustav olukord vastaspoolte puhul, kes saavad ELi vahendeid eelarve jagatud täitmise raames. Samuti ei ole selles ette nähtud, et ühes liikmesriigis ELi vahendite saamisest kõrvale jäetud vastaspooled jäetakse samamoodi kõrvale ka teistes liikmesriikides. Lisaks ei nõuta liikmesriikide ametiasutustelt EDESi kõrvalejätmiste nimekirjaga tutvumist ega selle kasutamist (punkt 83)⁶².

79 Kuna ELi tasandil puuduvad ühtsed kohustused, täheldasime märkimisväärseid erinevusi liikmesriikide lähenemisviisis menetlusest kõrvalejätmisele. See, mil määral liikmesriigid kasutavad kõrvalejätmist selleks, et takistada ebausaldusväärseid vastaspooli saamast eelarve jagatud täitmise raames hallatavaid vahendeid, sõltub nende riigisisestest õigusaktidest. Ükski meie auditiga hõlmatud neljast liikmesriigist ei olnud loonud täiemahulist menetlusest kõrvalejätmise süsteemi, mis hõlmaks kõiki nende hallatavate ELi vahendite liike.

80 Järjepidevuse puudumine jagatud eelarve täitmisel tähendab, et sarnases olukorras vastaspooli võidakse kohelda erinevalt. Näiteks Poola riigi rahandust käsitlevate õigusaktidega on kehtestatud piiratud menetlusest kõrvalejätmise süsteem, mis hõlmab selliseid ELi struktuurifondide vahendite saajaid, kes on võlgu või on süüdi mõistetud ELi eelarvet kahjustavas pettuses, korruptsioonis või muus kuriteos. Eestis võidakse takistada vastaspooltel saada ELi vahendeid, kui nad on süüdi mõistetud pettuses, korruptsioonis või muus kuritegelikus tegevuses, mis ei ole seotud ELi vahenditega. Itaalia riigisiseste õigusaktidega nõutakse, et lõplikud toetusesaajad peavad enne vahendite saamist ELi põllumajandus- või ühtekuuluvusfondist läbima maffiavastase kontrolli ja saama sellekohase tõendi. Portugalis ei tohi Ühtekuuluvusfondi võlgadega vastaspooled saada täiendavat ELi rahastust.

81 Sarnases olukorras olevate vastaspoolte kohtlemine erineb ka eelarve jagatud täitmise ja otsese täitmise korral. Näiteks jagatud eelarve täitmise raames puudub ELi õiguslik alus, mille toel kohaldada esialgse õigusliku hinnangu põhimõtet vastaspoolte menetlusest kõrvalejätmiseks. Auditiga hõlmatud neljas liikmesriigis leidsime me erinevusi kõrvalejätmist põhjustavate eri olukordade vahel selles, millises ulatuses oli vaja lõplikke kohtu- või haldusotsuseid, enne kui ametiasutused võisid vastaspoole ELi vahendite taotlemisest või saamisest kõrvale jätta. Kehtivate ELi finantseeskirjadega nähakse ELi finantshuvide kaitsmiseks ette vähem võimalusi kasutada kõrvalejätmist jagatud eelarve täitmise raames kui otsese eelarve täitmise raames.

Liikmesriigid võiksid paremini kasutada ELi tasandi andmeid ja töövahendeid

82 Liikmesriikide ametiasutuste käsutuses on menetlusest kõrvalejätmise jaoks kolm peamist ELi tasandi andmeallikat: EDES, OLAFi andmed pettuste ja õigusnormide rikkumiste kohta ning andmekaeve- ja riskihindamisvahend Arachne. Uurisime, kuidas liikmesriigid kasutavad olemasolevaid ELi tasandi andmeallikaid ja töövahendeid.

83 Kuigi liikmesriikide ametiasutused võivad EDESi andmetega tutvuda, ei ole nad ELi finantseeskirjade kohaselt kohustatud seda tegema. Nagu on märgitud siseauditi talituse 2019. aasta aruandes EDESi kohta, olid ainult 16 liikmesriiki määranud EDESi jaoks riikliku kasutajahalduri ning ainult neli neist olid süsteemi regulaarselt kasutanud. Samuti leidis siseauditi talitus, et korraldusasutused ei ole teadlikud OLAFi juurdlustest ja rikkumisjuhtumite haldamise süsteemis registreeritud juhtumitest, mis on seotud teiste liikmesriikide korraldusasutuste vastaspooltega.

84 Arachne on ELi tasandi andmekaevevahend ELi finantshuvide kaitsmiseks. Selle eesmärk on teha kindlaks riskialtid vastaspooled, kuigi mitte konkreetselt need, kes on menetlusest kõrvalejätmist põhjustavas olukorras. Komisjon töötas Arachne algselt välja selleks, et aidata liikmesriikide korraldusasutustel teha auditeid ja kontrolle ühtekuuluvuse valdkonnas. Põllumajandusvaldkonna katseprojekti raames kasutavad Arachnet seitse makseasutust ja veel neli makseasutust testivad seda.

85 Andmekaevevahendi kasulikkus sõltub suuresti kättesaadavate alusandmete hulgast ja kvaliteedist. Leidsime, et Arachne kasulikkust kõrvalejätmise eesmärgil vähendasid selle piiratud kasutusala eelarve jagatud täitmise raames (ühtekuuluvus ja katseprojekt põllumajanduses) ja see ei sisaldanud:

• OLAFilt, rikkumisjuhtumite haldamise süsteemist ja EDESist saadud ELi andmeid;
• liikmesriikide tehtavat projektide täielikkuse ja täpsuse kontrolli;
• selgelt määratletud näitajaid, mis hõlmaksid EDESi kõrvalejätmist põhjustavaid olukordi.

86 Märgime, et komisjon on osana oma pettustevastasest strateegiast võtnud endale kohustuse uurida võimalusi laiendada Arachne kasutamist kõikidele eelarve täitmise viisidele (otsene, kaudne ja jagatud eelarve täitmine)⁶³.

87 Perioodi 2021–2027 valdkondlikes õigusaktides, mis hõlmavad ühissätete määrust ja ühist põllumajanduspoliitikat, samuti taaste- ja vastupidavusrahastut, Euroopa Globaliseerumisega Kohanemise Fondi ja Brexitiga kohanemise reservi, on ette nähtud komisjoni ühtse andmekaeve- ja riskihindamisvahendi (st Arachne) kasutamine. Kuigi vahend jääb liikmesriikidele vabatahtlikuks, kohustab perioodi eelarvedistsipliini käsitlev institutsioonidevaheline kokkulepe komisjoni vahendit kasutusele võtma, et seda saaks lõpuks kasutada kõikides liikmesriikides⁶⁴.

Komisjonil puudub vajalik ülevaade liikmesriikide menetlusest kõrvalejätmise korrast ja andmetest

88 Meie intervjuud peamiste peadirektoraatidega, kes vastutavad eelarve jagatud täitmise eest, näitasid, et neil ei ole ülevaadet liikmesriikide menetlusest kõrvalejätmise korrast. Selline ülevaade võiks aidata teha otseseid jõupingutusi, et parandada kõrvalejätmise kasutamist ELi finantshuvide kaitsmiseks igat liiki eelarve täitmise puhul. Ülevaadet võiks kasutada ka selleks, et teavitada ELi eelarve täitmisega seotud finantsjuhtimises osalejaid menetlusest kõrvalejätmise seisukohast oluliste riigisiseste andmeallikate olemasolust. Liikmesriikide ja ELi tasandil kättesaadavaid andmeid tuleb kasutada ja taaskasutada paremini, et luua tõhus andmekaevevahend, mille abil komisjoni eelarvevahendite käsutajad saaksid tuvastada vastaspooled, kes on kõrvalejätmist põhjustavas olukorras või võivad sellesse sattuda.

Järeldused ja soovitused

89 Auditi eesmärk oli hinnata, kas menetlusest kõrvalejätmist kasutatakse tõhusalt ELi vahendite kaitsmiseks ebausaldusväärsete vastaspoolte eest. Leidsime, et seda ei tehtud. Kuigi EDESil on lai rakendusala ja selle otsuste tegemise menetlused on töökindlad, oli komisjon 2020. aasta lõpu seisuga süsteemis registreerinud ainult 18 pankrotiga mitteseotud kõrvalejätmist, mis olid tingitud puudustest menetlusest kõrvalejätmist põhjustavas olukorras olevate vastaspoolte väljaselgitamisel. Selle põhjuseks on peamiselt vastutuse killustatus kõrvalejätmise eest, raskused liikmesriikide andmetele juurdepääsul, ELi andmete alakasutamine, liigne tuginemine vastaspoole enda deklaratsioonidele ning piiratud keskne järelevalve ja kontroll. Jagatud eelarve täitmisel, kus EDESt ei rakendata, vähendavad liikmesriikide erinevad lähenemisviisid ELi eelarve kaitsmisel menetlusest kõrvalejätmise kasutamise üldist tulemuslikkust.

90 Otsese eelarve täitmise puhul leidsime, et EDES hõlmab paljusid erinevaid vastaspooli, finantslepingute liike ja kõrvalejätmist põhjustavaid olukordi. Siiski on veel ruumi menetlusest kõrvalejätmist põhjustavate olukordade ringi laiendamiseks (punktid 21–24).

1. soovitus. Kõrvalejätmise ulatuse laiendamine

Komisjon peaks seadusandjale finantsmääruse läbivaatamist käsitleva ettepaneku ettevalmistamisel käsitlema menetlusest kõrvalejätmist, mis puudutab ELi vastaspoolte tütarettevõtteid, tegelikke tulusaajaid ja vastutavaid juhte, isegi kui nad ise ei ole ELi vastaspooled.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2022

91 Leidsime ka, et EDESi kõrvalejätmise menetlused tagavad menetlusest kõrvalejätmise olukorras olevate vastaspoolte suhtes kindla otsuse tegemise. Eelkõige võimaldavad need vastaspooled kõrvale jätta, ilma et peaks aastaid lõplikku kohtu- või haldusotsust ootama. Juhtumite keskne hindamine sõltumatu toimkonna poolt aitab tagada vastaspoolte järjepideva ja õiglase kohtlemise (punktid 25–29).

92 Leidsime siiski mitmeid puudusi menetlustes, mille abil tehakse kindlaks, kas vastaspooled on menetlusest kõrvalejätmist põhjustavas olukorras. Kõrvalejätmiste väikeses arvus on oma osa järgmistel teguritel:

• killustatud vastutus kõrvalejäetavate vastaspoolte tuvastamisel raskendab vastaspoolte süstemaatilist hindamist;
• komisjon ei kasuta piisavalt mõningaid peamisi ELi tasandi andmeallikaid;
• komisjonil on õiguslike piirangute ja tehniliste tõkete tõttu raskusi juurdepääsul teatavatele kõrvalejätmist põhjustavaid olukordi käsitlevatele riigisisestele andmetele;
• komisjon tugineb sageli vastaspoolte kinnitustele menetlusest kõrvalejätmise olukorra puudumise kohta ega tee täiendavaid kontrolle (punktid 30–59).

93 Nende puuduste püsimisele on kaasa aidanud komisjoni talituste piiratud tsentraalne järelevalve ja kontroll kõrvalejäetavate vastaspoolte väljaselgitamise üle. Meie arvates on tugevam järelevalve- ja kontrollikord keskse tähtsusega, et menetlusest kõrvalejätmisest rohkem kasu saada. Sellisele järelevalvele aitaks kaasa juhtumite haldamise süsteem, mis annaks ülevaate käimasolevatest ja lõpetatud juhtumitest. Järelevalvele tuleks kasuks ka parem järelkontroll selle kohta, kas vastaspooled on kõrvalejätmist põhjustavas olukorras. Abi oleks ka eelarvevahendite käsutajatele suuniste andmisest olemasolevate andmete kasutamise kohta ning EDESi kasutamise edendamisest (punktid 60–63).

2. soovitus. Parandada varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemi rakendamist eelarve otsesel ja kaudsel täitmisel

Komisjon peaks

1. töötama välja juhtumite haldamise süsteemi, mis suudab anda ülevaate käimasolevatest ja lõpetatud juhtumitest;
2. tugevdama järelevalvet EDESi tõhusa toimimise üle, sealhulgas jälgides eelarvevahendite käsutajate
   1. järelmeetmeid seoses OLAFi ja EPPO soovitustega varajase avastamise ja kõrvalejätmise kohta;
   2. tegevust ja seda, kuidas nad kasutavad menetlusest kõrvalejätmise juhtumite tuvastamiseks olemasolevaid andmeallikaid, nagu varajase avastamise juhtumid, rikkumisjuhtumite haldamise süsteemi andmed, OLAFi ja Euroopa Prokuratuuri käimasolevad pettuste uurimise juhtumid, lõplikud audititulemused, konkurentsiotsused ja rakenduspartnerite edastatud teave;
   3. EDESi toimkonna soovituste rakendamist;
3. tegema järelkontrolle, et teha kindlaks, kas vastaspooled on menetlusest kõrvalejätmist põhjustavas olukorras, eelkõige juhul, kui eelarvevahendite käsutajad tuginevad kirjalikule kinnitusele;
4. töötama eelarvevahendite käsutajatele välja standardmenetlused ja suunised selliste ELi tasandi andmeallikate kasutamise kohta nagu varajase avastamise juhtumid, rikkumisjuhtumite haldamise süsteemi andmed, OLAFi ja Europa Prokuratuuri pettuste uurimise juhtumid, auditileiud, konkurentsijuhtumid ja rakenduspartnerite edastatud teave;
5. suurendama komisjoni talituste, rakenduspartnerite ja ELi vahendite haldamisse kaasatud liikmesriikide ametiasutuste teadlikkust varajasest avastamisest ja kõrvalejätmisest.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2023

94 Kaudse eelarve täitmise puhul leidsime, et rakenduspartnerid olid edastanud väga vähe teavet selleks, et EDESis registreeritud kõrvalejätmise juhtumite arv oleks suurem. See on paljuski seletatav samade teguritega nagu eelarve otsese täitmise puhul. Leidsime ka kolm muud mõjutavat tegurit: rakenduspartneritega sõlmitud lepingud ei hõlma kõiki kõrvalejätmist põhjustavaid olukordi; rakenduspartnerid ei saa vastaspooli kõrvale jätta enne lõpliku kohtu- või haldusotsuse tegemist; ning ebausaldusväärsete vastaspoolte taustauuring tehakse enne, kui kaalutakse neile ELi rahalise toetuse andmist (punktid 64–69).

95 Komisjon on olnud aeglane rakenduspartnerite kõrvalejätmise korra hindamisel. Kui hindamine on lõpule viidud, on komisjonil paremad võimalused uurida ja tegeleda põhjustega, miks kaudse eelarve täitmise raames on menetlusest kõrvale jäetud väike arv vastaspooli. Samuti on oluline, et komisjon jälgiks rakenduspartnerite kehtestatud kõrvalejätmise süsteemide toimimist (punktid 70–72).

3. soovitus. Parandada eelarve kaudse täitmise raames varajase avastamise ja kõrvalejätmise seiret

Selleks et saavutada ELi vahendite kaitse ühtlane tase kaudse eelarve täitmise raames, peaks komisjon tagama, et tema partnerid täidaksid oma kohustust teavitada komisjoni, kui tuvastatakse, et vastaspooled on menetlusest kõrvalejätmist põhjustavas olukorras.

Soovituse täitmise tähtaeg: alates 2023. aastast

96 Leidsime, et jagatud eelarve täitmise puhul, mis hõlmab peamiselt põllumajandus- ja ühtekuuluvuskulutusi, ei kasutata ELi tasandi mehhanismi vastaspoolte menetlusest kõrvalejätmiseks. Kuna puudub sidus kohustuste kogum menetlusest kõrvalejätmise kasutamise kohta, tõi nelja liikmesriigi kohta tehtud ülevaade esile märkimisväärsed erinevused lähenemisviisides, mis suurendab ELi vahendite kaitse ebaühtlust. Leidsime ka, et mõned liikmesriigid võiksid ELi finantshuvide kaitseks paremini kasutada ELi tasandi andmeid ja vahendeid, eelkõige EDESi andmebaasi, OLAFi andmeid pettuste ja rikkumiste kohta ning andmekaeve- ja riskihindamisvahendit Arachne (punktid 73–87).

4. soovitus. Laiendada varajast avastamist ja kõrvalejätmist jagatud eelarve täitmisele

Komisjon peaks seadusandjale finantsmääruse läbivaatamist käsitleva ettepaneku ettevalmistamisel käsitlema seda, kuidas kasutada jagatud eelarve täitmise alla kuuluvate ELi vahendite puhul EDESi põhielemente, nii et kõrvalejätmist põhjustavas olukorras olevaid vastaspooli koheldaks ühetaoliselt kõigi eelarve täitmise viiside puhul.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2022

97 Leidsime ka, et komisjonil puudub ülevaade liikmesriikide menetlusest kõrvalejätmise süsteemidest ja andmetest. Selline ülevaade võiks edendada meetmeid, parandamaks kõrvalejätmise ja andmete kasutamist, et kaitsta ELi finantshuve kõikide haldusviiside puhul, ning luua andmekaeve vahend, et aidata tuvastada kõrvalejätmist põhjustavas olukorras või sinna sattumise ohus olevaid vastaspooli (punkt 88).

5. soovitus. Olemasolevate andmete ja digirakenduste parem kasutamine

ELi eelarve kaitsmiseks laiemalt andmeid ja digirakendusi kasutades peaks komisjon võtma meetmeid, et parandada kõrvalejätmise seisukohast oluliste andmete kasutamist, näiteks järgmisel viisil:

1. tehes kindlaks asjakohased andmete allikad (sh riigisisesed andmed), mis on olulised ELi eelarve kaitsmiseks, ja uurides, kuidas need kasutusele võtta;
2. pakkudes välja sobiva õigusliku aluse ELi vastaspooli käsitlevatele andmetele juurdepääsuks ja nende kasutamiseks liikmesriikide ja ELi tasandil auditi ja kontrolli eesmärgil;
3. töötades välja ühise andmekaeve- ja riskihindamisvahendi, mis võimaldaks juurdepääsu kõigile asjakohastele ELi ja liikmesriikide andmetele, mille omandiõigus on ettevõtte tasandil;
4. tagades andmete kättesaadavuse ja edendades nende jagamist organisatsioonide tasandil;
5. töötades välja strateegia, millega tagatakse, et liikmesriikide ja ELi andmed ELi vastaspoolte kohta on digitaalsed, juurdepääsetavad, standarditud ja koostalitlusvõimelised.

Soovituse täitmise tähtaeg: soovitused 5, 1 ja 2 – 2023. aastaks, soovitus 5(3) – 2025. aastaks, soovitus 5(4) – järgmise mitmeaastase finantsraamistiku alguseks ning soovitus 5(5) – 2023. aastaks ELi andmete puhul ja muudetud finantsmääruse kohaldamise kuupäevaks liikmesriikide andmete puhul.

V auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Tony Murphy, võttis käesoleva aruande vastu 26. aprilli 2022. aasta koosolekul Luxembourgis.

Lühendid

Arachne: Euroopa Komisjoni välja töötatud andmekaeve- ja riskihindamisvahend

DG BUDG: eelarve peadirektoraat

DG INTPA: rahvusvahelise partnerluse peadirektoraat

EDES: varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteem

EIF: Euroopa Investeerimisfond

EIP: Euroopa Investeerimispank

EPPO: Euroopa Prokuratuur

IAS: Euroopa Komisjoni siseauditi talitus

IMS: rikkumisjuhtumite haldamise süsteem

OLAF: Euroopa Pettustevastane Amet

REA: Teadusuuringute Rakendusamet

Sõnastik

Digitaliseerimine: üleminek digitaalse tehnoloogia ja digiteeritud teabe kaasamisele ja kasutamisele, et muuta protsessid ning ülesanded lihtsamaks, kiiremaks, tõhusamaks ja/või säästlikumaks.

Eelarvevahendite käsutaja: isik, kes vastutab ELi asutuse tulude kogumise ja kulutuste tegemise eest.

EIP grupp: Euroopa Investeerimispank ja Euroopa Investeerimisfond

Esialgne õiguslik hinnang: konkreetses küsimuses faktide ja järelduste õiguslik hindamine, mis viiakse läbi enne, kui pädev asutus on teinud lõpliku kohtu- või haldusotsuse.

Euroopa Investeerimisfond: fond, mis on spetsialiseerunud väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate riskifinantseerimisele ELis ja teatavates ELi mittekuuluvates riikides. Fond kuulub Euroopa Investeerimispanga gruppi.

Euroopa Investeerimispank: liikmesriikidele kuuluv ELi pank, mis rahastab ELi poliitikat toetavaid projekte peamiselt ELis, kuid ka väljaspool liitu.

Jagatud eelarve täitmine: ELi eelarve täitmise viis, mille raames (vastupidiselt otsesele eelarve täitmisele) delegeerib komisjon täitmisülesanded liikmesriikidele, kandes ise lõplikku vastutust.

Korraldusasutus: ELi rahastatava programmi juhtimiseks liikmesriigi poolt määratud riiklik, piirkondlik või kohalik (avaliku või erasektori) asutus.

Makseasutus: liikmesriigi poolt ELi põllumajanduskulutuste haldamiseks määratud asutus.

Otsene eelarve täitmine: ELi fondi või programmi eelarve täitmine üksnes komisjoni poolt, vastupidiselt jagatud või kaudsele eelarve täitmisele.

Pettus: pettuse tahtlik ja ebaseaduslik kasutamine materiaalse eelise saamiseks, jättes teise isiku ilma varast või rahast.

Rahastamisvahend: ELi eelarvest antav rahaline toetus, mis võib olla omakapitali- või kvaasiomakapitali investeeringute, laenu, tagatise või muu riskijagamisvahendi vormis.

Riigihanked: ehitustööde, kaupade või teenuste ostmine avaliku sektori või muu asutuse poolt avatud ja konkurentsipõhise hankemenetluse kaudu, et saavutada parim kvaliteet ja kulutustele vastav tulu.

Sambapõhine hindamine: komisjoni hinnang rakenduspartneri finantsjuhtimise korrale.

Väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad: ettevõtete ja muude organisatsioonide suurust kirjeldav määratlus, mis põhineb töötajate arvul ja teatavatel finantskriteeriumidel. Väikeettevõtjate puhul on töötajate arv alla 50 ning käive või bilansimaht ei ületa 10 miljonit eurot. Keskmise suurusega ettevõtjate puhul on töötajate arv alla 250 ja nende käive on kuni 50 miljonit eurot või bilansimaht kuni 43 miljonit eurot.

Ühissätete määrus: määrus, millega kehtestatakse kõigi viie Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondi suhtes kohaldatavad eeskirjad perioodil 2014–2020.

Komisjoni vastused

https://www.eca.europa.eu/et/Pages/DocItem.aspx?did=61175

Ajakava

https://www.eca.europa.eu/et/Pages/DocItem.aspx?did=61175

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade haldamisega seotud teemasid. Auditiülesannete valimisel ja kavandamisel püüab kontrollikoda maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Käesoleva tulemusauditi viis läbi ELi rahastamise ja haldamise teemadega tegelev V auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Tony Murphy. Auditit juhtis kontrollikoja liige Helga Berger, keda toetasid kabinetiülem Silvia Janik ja kabineti nõunik Franz Ebermann, valdkonnajuht Judith Ozorski, auditijuht James McQuade ning audiitorid Tomasz Kokot ja Attila Horvay-Kovacs. Keelealast abi osutas Thomas Everett.

Esimene rida (vasakult paremale): Judit Oroszki, James McQuade, Helga Berger, Silvia Janik, Attila Horvay-Kovács
Teine rida (vasakult paremale): Thomas Everett, Tomasz Kokot, Franz Ebermann

Järelmärkused

¹ ELi 2020. aasta eelarve haldus- ja tulemusaruande punkt 2.1.1, v.a „Muud teenused ja haldus“.

² Samas.

³ Määruse (EL, Euratom) 2018/1046 (finantsmäärus) artikkel 73.

⁴ Finantsmääruse artikkel 74.

⁵ Finantsmääruse artiklid 36 ja 63.

⁶ Direktiivi (EL) 2017/1371, mis käsitleb võitlust liidu finantshuve kahjustavate pettuste vastu kriminaalõiguse abil, põhjendus 5.

⁷ Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 325

⁸ Finantshuvide kaitse direktiivi põhjendus 5.

⁹ Tuvastatud Euroopa Kontrollikoja poolt Maailmapanga Grupi ja USA föderaalvalitsuse analüüsi põhjal.

¹⁰ Finantsmääruse artikkel 135.

¹¹ Samas.

¹² Samas.

¹³ EDESi andmebaas: List of economic operators excluded or subject to financial penalty.

¹⁴ Finantsmääruse artikli 135 lõige 3.

¹⁵ Finantsmääruse artikkel 143.

¹⁶ Komisjoni otsus (EL) 2018/1220.

¹⁷ Finantsmääruse artikli 136 lõige 143.

¹⁸ Finantsmääruse artikkel 135.

¹⁹ Finantsmääruse artikli 142 lõige 5.

²⁰ LexisNexis Bridger Insight.

²¹ Eelarvedistsipliini käsitlev 16. detsembri 2020. aasta institutsioonidevaheline kokkulepe, punkt 32.

²² Finantsmääruse artikli 136 lõige 4.

²³ Finantsmääruse artikkel 143.

²⁴ Aastaaruanded ELi finantshuvide kaitse kohta, 2016–2020: SWD(2017)268, SWD(2018)382, SWD(2020) 157, SWD(2021)256.

²⁵ SWD(2020)157, punkt 7.

²⁶ Finantsmääruse artikli 167 lõige 2 ja artikli 198 lõige 2.

²⁷ EDESi andmebaas: List of economic operators excluded or subject to financial penalty.

²⁸ Siseauditi talituse auditiaruanne: IAS.B4–2017-BUDG-001, 25. jaanuar 2019.

²⁹ Finantsmääruse artikli 136 lõige 2.

³⁰ OLAFi juurdlusi käsitlev määrus 883/2013, artikkel 11.

³¹ Finantsmääruse artikli 136 lõike 1 punktid a–d.

³² Finantsmääruse artikli 136 lõike 1 punktid d, e ja f.

³³ Finantsmääruse artikli 142 lõige 2.

³⁴ Finantsmääruse artikli 142 lõige 4.

³⁵ Samas.

³⁶ Andmed, mille OLAF esitas kontrollikoja palvel.

³⁷ Määruse (EL) 2017/1939 artikkel 44.

³⁸ Agreement establishing the modalities of cooperation between the European Commission and the European Public Prosecutor’s Office, artikkel 6.

³⁹ Finantsmääruse artikli 142 lõike 2 punkt d.

⁴⁰ Finantsmääruse artikli 136 lõige 2.

⁴¹ Siseauditi talituse auditiaruanne: IAS.B4–2017-BUDG-001, 25. jaanuar 2019.

⁴² Euroopa Kontrollikoja ja Euroopa Prokuratuuri vaheline halduskokkulepe.

⁴³ Statistical evaluation of irregularities reported for 2020, 2. osa tabel DM3, SWD(2021) 258 final, lk 133.

⁴⁴ Finantsmääruse artikli 137 lõige 1.

⁴⁵ Näide komisjoni kirjaliku kinnituse vormist.

⁴⁶ Contract Procedures for European Union External Action – A practical guide.

⁴⁷ Üldjuhatuse 27. jaanuari 2021. aasta koosoleku protokoll.

⁴⁸ Siseauditi talituse auditiaruanne: IAS.B4–2017-BUDG-001, 25. jaanuar 2019.

⁴⁹ Samas.

⁵⁰ Finantsmääruse artikkel 154.

⁵¹ 8. oktoobri 2019. aasta finants- ja haldusraamistiku leping.

⁵² 14. veebruari 2020. aasta finants- ja haldusraamistiku leping.

⁵³ Komisjoni otsus 2019/C 191/02, 17.4.2019.

⁵⁴ Finantsmääruse artikli 36 lõike 2 punkt d.

⁵⁵ Finantsmääruse artikkel 144, komisjoni delegeeritud määruse (EL) 2015/1971 artikkel 5 ja komisjoni delegeeritud määruse (EL) 2015/1970 artikkel 5.

⁵⁶ Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 122 lõige 2; määruse (EL) nr 1306/2013 artikli 50 lõige 1, määruse (EL) nr 223/2014 artikli 30 lõige 2; määruse (EL) nr 514/2014 artikli 5 lõige 5; määruse (EL) nr 1309/2013 artikli 21 lõike 1 punkt d.

⁵⁷ Finantsmääruse artikkel 144.

⁵⁸ Määrus (EL) nr 1301/2013, mis käsitleb Euroopa Regionaalarengu Fondi, ja määrus (EL) nr 1300/2013, mis käsitleb Ühtekuuluvusfondi.

⁵⁹ Finantsmääruse artikli 136 lõike 1 punkt a.

⁶⁰ Määruse (EL) nr 640/2014 artikkel 19 ja artikli 35 lõige 5.

⁶¹ Riigihankeid käsitleva direktiivi 2014/24/EL artikkel 57.

⁶² Finantsmääruse artikli 142 lõige 5.

⁶³ Komisjoni pettustevastase võitluse strateegia: tõhustatud meetmed ELi eelarve kaitsmiseks, COM/2019/196 final.

⁶⁴ Eelarvedistsipliini käsitlev 16. detsembri 2020. aasta institutsioonidevaheline kokkulepe, punkt 32.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (https://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-7777-8	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/180391	QJ-AB-22-006-ET-N
HTML	ISBN 978-92-847-7750-1	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/031501	QJ-AB-22-006-ET-Q

AUTORIÕIGUS

© Euroopa Liit, 2022

Euroopa Kontrollikoja taaskasutamispoliitikat on sätestatud Euroopa Kontrollikoja otsuses nr 6–2019 avatud andmete poliitika ja dokumentide taaskasutamise kohta.

Kui ei ole märgitud teisiti (nt eraldiseisvates autoriõiguse märgetes), on ELile kuuluv kontrollikoja sisu litsentsitud vastavalt litsentsile Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Reeglina on taaskasutamine on lubatud, kui autoriõigustele on viidatud ja muudatused on ära märgitud. Kontrollikojale kuuluva sisu taaskasutajad ei tohi moonutada algset tähendust ega sõnumit. Kontrollikoda ei vastuta taaskasutamise tagajärgede eest.

Kui konkreetses sisus, näiteks kontrollikoja töötajatest tehtud fotodel, on kujutatud tuvastatavaid eraisikuid, või kui see sisaldab kolmandate isikute teoseid, tuleb teil taotleda täiendavaid õigusi.

Kui luba on saadud, tühistab ja asendab see eespool nimetatud üldise loa ja osutab selgelt mis tahes kasutuspiirangutele.

On võimalik, et ELile mittekuuluva sisu kasutamiseks või taasesitamiseks tuleb küsida luba otse autoriõiguse omajatelt.

Joonis 7: ikoonide autor Pixel perfect, https://flaticon.com.

Tööstusomandi õigustega hõlmatud tarkvara või dokumendid, nagu patendid, kaubamärgid, registreeritud disainilahendused, logod ja nimed, ei kuulu kontrollikoja taaskasutamispoliitika alla.

Domeeni europa.eu alla koondatud Euroopa Liidu institutsioonide veebisaitidel leidub linke, mis viivad muudele veebisaitidele. Kontrollikoda ei vastuta nende sisu eest ja soovitab teil seetõttu tutvuda nende veebisaitide isikuandmete ja autoriõiguse kaitse põhimõtetega.

Kontrollikoja logo kasutamine

Kontrollikoja logo ei tohi kasutada ilma kontrollikoja eelneva nõusolekuta.

VÕTKE ELiga ÜHENDUST

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi keskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate veebist (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_et).

Telefoni teel või kirjutades
Europe Direct on teenistus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenistusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• järgmise vormi kaudu: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_et.

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Europa veebisaidil (european-union.europa.eu).

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab vaadata või tellida aadressil op.europa.eu/et/publications. Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust teenistusega Europe Direct või oma kohaliku dokumendikeskusega (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lexʼi (eur-lex.europa.eu).

ELi avatud andmed
Portaal data.europa.eu võimaldab juurdepääsu ELi institutsioonide, organite ja asutuste avatud andmete kogumitele. Neid võib tasuta alla laadida ning kasutada ärilisel ja mitteärilisel eesmärgil. Portaal pakub juurdepääsu ka suurele hulgale Euroopa riikide andmekogumitele.